МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГОУ ВПО «СИБИРСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГЕОДЕЗИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ»

А.Г. Осипов

УПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИЕЙ.

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ

Новосибирск

2003

УДК 351.711

С 26

Рецензент:

Доктор исторических наук, профессор

Сибирской государственной геодезической академии

М.Н. Колоткин

Осипов А.Г.

С 26 Управление территорией. Актуальные проблемы: Монография / Под

общ. ред. И.В. Лесных. – Новосибирск: СГГА, 2003. – 378 с.

ISBN 5-87693-079-2

Работа охватывает широкую область знаний об управлении территориями

различного масштаба. Дается комплексная правовая оценка систем управления

территориями разных уровней пространственной локализации.

Рассматриваются проблемы институциональной трансформации страны с

учетом территориального фактора.

Предназначена для преподавателей вузов, аспирантов и студентов,

работников федеральных, региональных и муниципальных органов управления,

изучающих экономику, управление, право, кадастр, историю и смежные

дисциплины.

УДК 351.711

ISBN 5-87693-079-2 © Сибирская государственная геодезическая

академия (СГГА), 2003

© Осипов А.Г., 2003

СОДЕРЖАНИЕ

Введение ............................................................................................................... 6

Раздел I. Территория – объект управления ..................................................... 24

Глава 1. Проблемы управления территорией ................................................. 24

1. Учет в управлении особенностей географии России ............................. 25

2. Условия эффективного управления территориями ................................ 46

3. Правовой механизм управления земельными ресурсами. Публичная

власть и право на землю ........................................................................... 65

4. Проблемы модернизации государственного управления территорией 70

5. Государственная собственность в контексте управления территориями

..................................................................................................................... 84

Раздел II. Территория и государство ............................................................. 104

Глава 2. Юридическое и геополитическое понятия территории ................ 104

1. Государство и пространство ................................................................... 104

2. Юридические характеристики территории ........................................... 120

3. Территория в глобальных процессах ..................................................... 126

Глава 3. Территория и геополитика ............................................................... 128

1. Территориально-географические факторы ........................................... 128

2. Россия в геополитическом контексте ..................................................... 138

3. История формирования российского геополитического пространства

................................................................................................................... 141

4. Геополитические образы мирового развития и особенности

современного положения России .......................................................... 144

Глава 4. Формы территориальной организации общества и виды

территорий ............................................................................................... 156

1. Формы территориальной организации общества и государства ........ 156

2. Международно-правовой режим территорий ....................................... 157

3. Государственная территория .................................................................. 157

4. Международная территория ................................................................... 159

5. Территория со смешанным режимом .................................................... 160

6. Территории с переходным режимом ...................................................... 160

7. Административная территория .............................................................. 160

8. Основные разновидности политико-территориального устройства

государств................................................................................................. 162

Глава 5. Государственное управление и институт территориального

суверенитета ............................................................................................ 168

1. Территориальный суверенитет - ключевой принцип государственного

управления территорией ......................................................................... 168

2. Юрисдикция государства. Территория и нормы права ........................ 174

3. Неотчуждаемость государственной территории .................................. 176

4. Проблемы федерации. Совместный суверенитет. Кондоминиум ....... 179

5. Конфедерация ........................................................................................... 192

Глава 6. Территориальное устройство государства ..................................... 195

1. Государство как территориальная система ........................................... 195

2. Административная система территориальной организации ............... 198

3. Национально- государственная система территориальной организации

................................................................................................................... 200

4. Государственно-территориальная система пространственной

организации ............................................................................................. 205

Раздел III. Управление в системе каркаса территории ................................ 208

Глава 7. Система городов как каркас территории ........................................ 208

1. Глобализация и управление урбанизированным пространством ....... 208

2. Общие проблемы управления территориями муниципальных

образований ............................................................................................. 217

3. Особенности правового режима территорий поселений ..................... 220

4. Управление территориями поселений ................................................... 233

5. Градостроительная документация ......................................................... 239

6. Зонирование территорий населенных пунктов как метод управления

................................................................................................................... 243

7. Специфика правового регулирования земель сельских населенных

пунктов ..................................................................................................... 252

8. Особенности управления территориальными ресурсами пригородных

и зеленых зон ........................................................................................... 253

9. Кондоминиумы как форма управления городской территорией ......... 258

Глава 8. Управление территорией и гражданские права ............................. 262

1. Право собственности на землю как фактор управления территорией262

2. Роль права собственности граждан на парцеллы в управлении

территориями ........................................................................................... 264

3. Реализация прав граждан на земельные участки под строительство как

фактор управления .................................................................................. 267

4. Реализация прав граждан на управление территорией в процессе

осуществления предпринимательской деятельности и приватизации

объектов государственной и муниципальной собственности ............ 271

Глава 9. Управление территорией и механизмы гражданско-правовых

сделок с землей ........................................................................................ 282

1. Роль земельного и гражданского законодательства в управлении ..... 282

2. Купля-продажа земельных участков как правовой механизм

управления территориальными локализациями .................................. 303

3. Управление и ипотека .............................................................................. 308

4. Роль института аренды в управлении территорией ............................. 315

5. Рента как категория управленческого контроля ................................... 328

6. Передача земельных участков по наследству как фактор обеспечения

преемственности в управлении территориальными локализациями 338

7. Управление территорией и свобода земельного оборота. Дарение, мена

и передача земельных участков в уставной капитал коммерческих

организаций ............................................................................................. 340

8. Доверительное управление ..................................................................... 342

9. Правовые механизмы и правовой режим управления землями

промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,

информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и

иного назначения ..................................................................................... 348

Глава 10. Управление городской территорией .............................................. 351

10. Принципы управления территориями агломераций и крупнейших

городов ...................................................................................................... 351

11. Зависимость рынка городской земли от рынка недвижимости .......... 370

12. Учет в управлении факторов общей экономической конъюнктуры ... 373

13. Факторы местоположения....................................................................... 374

14. Локальные факторы ................................................................................. 375

15. Учет в управлении факторов цены городской земли ........................... 376

Заключение ....................................................................................................... 383

ВВЕДЕНИЕ

В современном мире развиваются геополитические подходы, связывающие

возможности государств с расширением и перераспределением пространства.

Глобальной проблемой становится дефицит территории. Заполнение

пространства идет чрезвычайно быстро. Есть даже подсчеты, которые

показывают: если темпы демографического роста сохранятся, то через 600 лет

на каждого жителя планеты останется лишь по одному квадратному метру

земли. Умножаются и отходы. Экологически благоприятные среды становятся

важнейшим ресурсом тех стран, которые ими обладают, а их поиски –

основным занятием бизнесменов, ученых и политиков. Территория – одна из

сторон национального богатства – уже сама по себе природный ресурс

величайшей ценности, вместилище всех других ресурсов. Похоже, что мир

находится на грани нового грандиозного передела пространств1.

Во время второй мировой войны У. Черчилль ввел в оборот знаменитую

фразу, которая сегодня актуальна, как никогда: кто владеет информацией, тот

владеет миром2

. Дополняя этот постулат, подчеркнем: кто доминирует в

пространстве, тот контролирует ситуацию. Вопрос о том, кто и как управляет

территорией, становится ключевым и во внешней, и во внутренней политике

любого государства, тем более такого, как Россия с ее необъятными

просторами.

Неурегулированность отношений между территориями и центром выросли

в одну из проблем общественного развития России. В отличие от других, она не

ограничена экономической, культурной или политической сферой и

пронизывает все стороны российской жизни, сдерживает экономическую

трансформацию, усугубляет остроту национального вопроса, осложняет

политические противоречия. Отсутствие четкого разграничения полномочий в

этой сфере затрудняет поиск эффективных управленческих решений проблем

территорий, и в то же время сулит особо крупный выигрыш, если решение

будет найдено. Поиски решения этой проблемы продолжаются3.

Вместе с тем, следует в полной мере учитывать реалии современного

мирового развития. Железные дороги покорили пространство, изменили все

хозяйство и рабочую силу государств, изменили мышление человечества,

расширили его горизонты и ментальную географию. Сетевая электронная

коммерция ликвидирует пространство. Заказчик не желает знать, где

1 См.: Голубчиков Ю.Н. Российский Север в современной геополитике //

Общественные науки и современность. - 1999. - № 1. - С. 125. 2 См.: Известия. - 2001. - 1 марта. 3 См.: Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации

Федеральному Собранию Российской Федерации 3 апреля 2001 г. // Российская

газета. - 2001. - 4 апреля; Послание… 17 апреля 2002 г. // Российская газета. -

2002. - 19 апреля.

находится продавец, а продавцу безразлично, откуда поступают заказы на его

товар4.

Энергия развития в современной общественной и экономической жизни в

значительной мере основывается на ценностях, которыми человек

руководствуется в своих действиях, то есть менталитете. Моральные традиции

общества выступают как механизм его самосохранения. В условиях

динамичного экономического развития сознание не способно рационально

оценивать ситуацию, и мораль становится тем "компасом", который направляет

каждого индивидуума и общество в целом.

Менталитет - информационный феномен, связанный с подсознанием и

отражающий гиперличность народа, населяющего конкретную территорию. Эта

гиперличность формируется в течение тысячелетий под воздействием среды

обитания и жизнедеятельности народа. В ней проявляются пласты и наслоения

различных эпох, она создает архетип, формирует стиль жизни, традиции,

привычки и формы общения людей. При этом глубинные мотивы поведения не

осознаются человеком, они определяются подсознанием, которое в образной

форме содержит культурный опыт едва ли не всего человечества, выраженный,

как правило, в мифологических сюжетах. Поступающая в мозг информация из

внешней среды опосредуется мышлением: представления людей о реальности

определяются их мыслительными конструкциями, то есть моделями познания5.

В современных условиях основа социально-экономического роста страны –

знания (информация) и человеческий капитал. Человек выступает активным

элементом этих систем. Следовательно, концепция управления не может

исходить из линейно-функциональных зависимостей жесткого управления,

пригодного для симметричных явлений в инвариантных системах. Все три

компонента управления – поиск цели, определение траектории и скорость

движения по ней – неразрывно связаны с национальным менталитетом и

возможностями его адаптации к новым условиям, возникающим в процессе

управления.

В настоящее время мировое сообщество находится в стадии перехода к

новому технологическому укладу – информационному. Важнейшей

составляющей информационной парадигмы является сетевая структура

общества, физической коммуникативной основой которой служат глобальные

компьютерные сети различного масштаба, ранга и степени проникновения, в

том числе мировая "паутина" Интернет, образующие всемирное виртуальное

пространство. Утверждение информационной парадигмы ведет к образованию

человеко-машинного общества со своим пространством-временем и новым,

пятым – информационным – измерением. Человеко-сетевые комплексы этого

общества обеспечивают операционную деятельность в реальном масштабе

4 См.: Мясникова Л.А. "Новая экономика" – вызов постмодернизма //

Свободная мысль. - ХХI. - 2001. - № 4. - С. 19. 5 См.: Мясникова Л.А. Российский менталитет и управление // Вопросы

экономики. - 2000. - № 8. - С. 38.

времени независимо от пространственного (географического) положения объекта

управления.

Сетевая структура общества предполагает сетевой характер всех его

институтов, всех его срезов, в том числе и управления. Сетевой становится и

вся социально-экономическая динамика общества: все функции и процессы

организуются по сетевому принципу. Сети составляют новую социальную

морфологию – сетевая логика пронизывает производство и создает новые его

формы (например, транснациональные корпорации – ТНК), культуру, все

институты власти, вторгаясь даже в повседневную жизнь каждого человека.

Сетевые структуры обеспечивают глобализацию капитала и

децентрализованную концентрацию производства и труда, связывают

территории. Капитал и труд подчиняются логике сети. Противоречия "труд –

капитал", "интеллектуальный капитал – физический капитал" мимикруются

сетевой структурой и предстают как противоречие между логикой потоков

капитала и культурными ценностями человеческого бытия.

Таким образом, развитие сетей приводит к тому, что власть структуры

становится сильнее структуры самой власти, то есть социальная морфология

доминирует над социальным действием6

. Становление информационной

парадигмы, ведущее к формированию общества сетевых структур, неизбежно

связано с принципиальными, качественными изменениями в жизни человека

через структурную несвободу.

В осуществлении управления необходимо учитывать то, что

взаимодействие "клиент – сеть" на электронном уровне не безразлично для

менталитета оператора, определяемого подсознанием. Информация,

воспринимаемая через монитор, может воздействовать непосредственно на

подсознание, обходя блоки критического осмысления – модели познания.

Клиентское взаимодействие с сетью ведет к снятию пространственных и

временных барьеров общения – у пользователя возникают эмоции

"присутствия". Как известно, основное свойство интеллекта – превращение

эмоций в суждения. Эмоции присутствия порождают новые суждения о

времени, погружение в виртуальную реальность формирует иную

пространственно-временную шкалу суждений, соответственно меняется и

шкала нравственных ценностей оператора – его менталитет.

В этом плане, претензии США на управление мировым пространством

поддерживаются не авианосцами, не золотым запасом и даже не "Microsoft", а

Голливудом и CNN – точнее, айсбергом передовых информационных

технологий, видимой частью которого они являются. Лидерство США

обеспечивается состоянием умов в мире, которое, в свою очередь, устойчиво

продуцируется путем использования колоссального технологического отрыва

США от остальных стран, включая развитые. Недаром проблема засилья в

6

См.: Кастельс М. Становление общества сетевых структур. Новая

постиндустриальная волна на Западе // Антология / Под ред. В. Иноземцева. -

М., 1999. - С. 494-505.

средствах массовой информации иностранного капитала актуальна для всего

мира, за исключением двух стран – США и Японии. Не случайно основной

целью рамочных законов относительно средств массовой информации является

ограничение власти владельцев в том, что люди слушают, смотрят или читают.

В США претенденты на лицензии в сфере радиовещания и телевидения не

смогут получить их, если в компании более 25% акций принадлежит не

американскому капиталу или частному лицу. Филиалы таких станций не смогут

работать, если более 20% в них составляет участие иностранного капитала7.

Сегодня для поддержания такого лидерства наибольшее значение имеет

практическая монополизация технологий формирования сознания (так

называемый high-hume) и, главное, метатехнологий – качественно нового типа

технологий, сам факт применения которых в принципе исключает возможность

конкуренции. Последние в явной или неявной форме ставят пользователя в

положение лицензиата.

Наиболее наглядные примеры метатехнологий:

сетевой компьютер. Рассредоточение компьютерной памяти в сети предоставляет разработчику всю информацию пользователя и дает возможность

вмешиваться в его деятельность или даже управлять ею (принцип внешнего

управления включенного в сеть компьютера уже реализован – так, по

действующему законодательству США все производимое в стране программное

обеспечение имеет лазейки, с помощью которых американские спецслужбы

осуществляют несанкционированный доступ к хранящейся в них информации и

даже изменяют ее в тех случаях, когда это признано соответствующим

национальным интересам);

современные технологии связи, позволяющие перехватывать все телефонные сообщения на земном шаре и комплексно анализировать их

практически в "онлайновом" режиме. В ближайшее время станут возможными

перехват и полная компьютерная обработка всего объема сообщений в

Интернете;

различные организационные технологии. Вот их основные подгруппы:

технологии управления. Влияя на культуру и систему ценностей того или иного общества, но, не интегрируясь с ними, они ослабляют его

конкурентоспособность;

технологии формирования массового сознания. Его постоянная адаптация к воздействию вызывает необходимость регулярного обновления

форм последнего. Без получения обновленных версий таких технологий (они

появляются сначала у лидера, а затем тиражируются в остальных странах)

7 См.: Российская газета. - 2001. - 27 апреля.

массовое сознание обществ, использовавших их, начнет выходить из-под

контроля государства8.

Перечисленные технологии из-за своей наибольшей производительности

стали господствующими. Именно они, стремительно распространившись

буквально в последние годы, являются технологической составляющей

информационного общества, его пространства. Говоря о нем, мы, возможно, не

отдавая себе отчет и не зная их особенностей, имеем в виду, в первую очередь,

именно метатехнологии.

Возникновение метатехнологий делает технологический разрыв между

более и менее развитыми странами в принципе непреодолимым, что исключает

для последних возможность успеха в глобальной конкуренции. Последствия

этого усугубляются изменением наиболее важных ресурсов развития. В

информационном мире это уже не пространство с закрепленными на нем

народами и производством, а, в первую очередь, ставшие наиболее мобильными

интеллект и финансы. Соответственно изменилось и сотрудничество между

развитыми и развивающимися странами: созидательное освоение вторых

первыми при помощи прямых инвестиций стало уступать место

разрушительному освоению путем обособления и изъятия финансовых и

интеллектуальных ресурсов9.

Осмысление реалий перехода породило понятие "ловушки глобализации",

подробно обсуждавшееся на Всемирном экономическом форуме в Давосе, и

постулат о "конченых странах", попавших в эту ловушку и навсегда потерявших

ресурсы развития.

Для России проблемы выхода из "ловушки глобализации" усугубляются

высоким уровнем монополизации и территориальной дифференциации

(подавляющая роль государства на протяжении всей нашей истории

обусловлена, в том числе и недостаточностью тесноты хозяйственных связей

между регионами для обеспечения их политического единства), а также

холодным климатом. По этим и другим причинам отечественное производство и

рабочая сила будут конкурентоспособны только при высокой сложности и

квалификации. Россия может выжить, только будучи умной и решая сложные

проблемы. Упор на примитив означает гибель.

К сожалению, за последние 30 лет страна не смогла перейти от задач

выживания к задачам развития. Сейчас надо определить, какая Россия и для

чего нужна современному миру, и найти потребность его лидеров, которую мы

можем удовлетворить лучше других.

Очевидно, Россия не может и не должна представлять глобальной

конкурентной или военной угрозы. Страна вынуждена встраиваться в мировые

кооперационные связи и должна войти жизненно необходимым звеном в

8 См.: Делягин М. Информационная революция, глобализация и кризис

мировой экономики // Проблемы теории и практики управления. - 2001. - № 1. -

С. 51-52. 9 См.: Кузнецов Е.Б. Война и "мир" // Независимая газета. - 2001. - 16 мая.

технологическую пирамиду развитых государств. Подчеркнем, что звено

должно быть достаточно сложным – ибо просто еще один источник сырья

Западу не нужен.

Ценность любой страны, в том числе и России, для человечества

определяется в настоящее время не богатством ее недр, теряющим значение по

мере развития высоких технологий. Российское сырье удобно, в том числе и как

способ управлять мировыми сырьевыми рынками, но мы тут играем роль

инструмента, фактически живя за счет будущего. Залогом

конкурентоспособности становится особость, а главным фактором рыночной

эффективности – культура. Ценность России все больше заключается в

оригинальном взгляде на мир, нестандартном мироощущении, интеллекте. С

учетом сказанного, ее место в мировом разделении труда – "фабрика мозгов",

конвейер по производству самого дефицитного и ценного сырья – творцов и

революционеров, "интеллектуального и эмоционального полуфабриката",

способного к творчеству и генерированию принципиально новых идей, в том

числе и в сфере управления. Не следует ожидать, что заметная часть этих людей

сможет найти себе применение в России, но лучше что-то, чем ничего10

.

Так как интеллект можно воспроизводить только при высоком уровне

образования и благосостояния, мир будет заинтересован в нормализации жизни

в России. Однако в условиях глобальной и весьма ожесточенной конкуренции

"инкубатор мозгов" будет иметь в высшей степени двойственное положение в

мире, что предопределит болезненную раздвоенность сознания наших

соотечественников. Важно не потерять принципиальные черты общественной

психологии, хоть и не самые комфортные для ее носителей, но

обусловливающие сохранение России как России, вместе с ее стратегическим

конкурентным преимуществом.

Параллельно с этим, страна должна активно включиться в международные

усилия по созданию системы наднационального регулирования глобальных

экономических процессов, начиная с наиболее болезненной деятельности

финансовых транснациональных корпораций. Как ни малы возможности

России, она должна полностью использовать их для сокращения

международных финансовых спекуляций и уменьшения их негативных

последствий.

Представляется, что решение описанного комплекса задач позволит России

оправиться и занять новое прочное и достойное место в мире, взяв на себя

выполнение уникальных и необходимых человечеству функций. Безусловно,

все эти принципиально новые моменты необходимо учитывать в организации

управления территориями.

Территория и региональные системы. Метатехнологии позволяют

виртуально как бы "сжимать" пространства, территория же относительно

10 См.: Делягин М. Информационная революция, глобализация и кризис

мировой экономики // Проблемы теории и практики управления. - 2001. - № 1. -

С. 51-52.

константна. Территория является важнейшим стратегическим ресурсом России.

Из 1,707 млрд. гектаров российской территории примерно 221 млн. гектаров

(около 12%) составляет площадь сельскохозяйственных угодий – ценнейшая

часть этого ресурса. Это составляет примерно 4 территории Франции.

Однако не следует обольщаться относительно безграничной

экономической ценности сельскохозяйственного территориального ресурса.

Средняя кадастровая стоимость гектара российских сельскохозяйственных

земель на начало 2001 г. равнялась 375 долларам. Для сравнения:

среднерыночная стоимость сельскохозяйственных земель в США в 9,5 раз

больше – 3 560 долларов за 1 гектар. Если продать все сады и пашни по

государственной цене, то за них можно выручить 82,9 млрд. долларов – по 750

долларов на каждого россиянина. По экспертным оценкам, именно столько

валюты находится в настоящее время на руках у россиян. Такая же сумма

(примерно 80 млрд. долларов) составляет 75% годовой прибыли корпорации

Microsoft. Как известно, за год россияне потребляют продовольствия на 34,93

млрд. долларов. Таким образом, полученных за землю денег гражданам РФ

хватает на то, чтобы в течение 2 лет и 2 месяцев закупать продовольствие,

вообще не занимаясь сельским хозяйством. Остальная территория – это

городская, лесная, земля под промышленными предприятиями и т.п. В стране

около 20 млн. гектаров занимают дачники, садоводы и владельцы личных

крестьянских подворий. Примерно 12 млн. гектаров территории страны

занимают земли оборонных ведомств, причем используется из них лишь около

2 млн. гектаров11

. Кадастровая изученность российской территории не

превышает 30%.

В использовании нами терминов "территория" (и определения

"территориальное") и "региональные системы" с определенными коррективами

мы придерживаемся тех понятий, которые достаточно полно представлены в

работах целого ряда авторов, в том числе И.Н. Гомерова, П.А. Минакира, А.С.

Маршаловой, А.С. Новоселова С.Н Бабурина, В.Н. Лексина и А.Н. Швецова12

.

Тем не менее, сделаны некоторые уточнения и дополнительные объяснения.

Под "территорией" здесь и далее понимается не только географическое

пространство со всеми его атрибутами, весьма условными очертаниями и еще

более условным "единством всего на нем находящегося". Территорией, в

11 См.: Власть. - 2001. - № 28. - С. 5; Российская Федерация сегодня. - 2001.

- № 5. - С. 50-51; Известия. - 1995. - 13 октября. 12 См. напр.: Гомеров И.Н. Государство и государственная власть.

Новосибирск, 2002; Минакир П.А. Региональная экономическая политика и

федерализм в России // Россия: поиск пути. М., 1999; Маршалова, Новоселов

А.С. Управление экономикой региона. Новосибирск, 2001; Бабурин С.Н.

Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997;

Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика

государственного регулирования территориального развития. 2-е изд.

(стереотипное). М., 1999.

исследуемом контексте следует называть определенную часть пространства с

соответствующим социальным (в первую очередь, населения), природным (в

том числе, природно-ресурсным и экологическим), экономическим,

инфраструктурным, культурно-историческим потенциалом страны, которая

находится в юрисдикции государственных или местных (муниципальных)

органов власти. Соединение в таком определении естественных и специально

создаваемых (в том числе, и административных) признаков позволяет

использовать в работе в качестве синонима понятия "территория"

словосочетания "территориальное образование", "регионально-

территориальное образование", в которых подчеркивается именно действенное

начало, результат нормативно закрепленного процесса формирования

территориальных единиц.

Иначе говоря, под термином "территория" понимается как совокупность

пространственно совпадающих частей социального, природно-ресурсного,

геополитического и иных потенциалов государства, по отношению к которой

(совокупности) можно производить соответствующие регулятивные действия,

как со стороны государства, так и со стороны органов власти или

самоуправления этой территории. Тем не менее, речь идет именно о

совокупности, а не о системе.

Порой употребляются еще синонимы понятия "территория" – "регион" и

"региональная система".

На наш взгляд, нет необходимости изобретать здесь новые дефиниции.

Воспользуемся устоявшимся понятием "регион", которое применяется в

документах Европейского союза, где содержится его следующая

характеристика. Понятие "регион" трактуется как территория, представляющая

очевидную общность с географической точки зрения, или как такая

территориальная общность, где есть преемственность и чье население

разделяет определенные общие ценности и стремится сохранить и развить свою

самобытность в целях стимулирования культурного, экономического и

социального прогресса13

.

Необходимо отметить, что в российском законодательстве термин "регион"

применяется:

1) для обозначения не всегда одинаковых по своим масштабам территорий, иногда к нему относят и муниципальные образования;

2) в нормативных актах, наряду с понятием "регион", для обозначения отдельных частей российского пространства используется и иная терминология

– бассейны, зоны, округа, районы и т.п.14

.

Термин "региональные системы" также включен в научный оборот.

Называть территориальные образования системами вошло в последнее время в

13 См.: Толстошеев В.В. Региональное экономическое право России. М.,

1999. - С. 1. 14 См.: Толстошеев В.В. Региональное экономическое право России. М.,

1999. - С. 1-2.

норму, и вопрос о содержании указанного словосочетания практически не

обсуждается. Следует, однако, согласиться с мнением А.Н. Швецова и В.Н.

Лексина, что применительно к реальным территориальным образованиям

широкое использование понятия "система" требует особой корректности. Так,

даже несомненные связи между элементами территориальных образований

(например, весьма жесткие пространственные связи между природными

ресурсами и эксплуатирующими их предприятиями) часто определяются лишь

естественной экономической нецелесообразностью или даже невозможностью

их расчленения (нельзя, например, территориально отделить месторождение

нефти и ее добычу). Во многих случаях эти связи, напротив, имеют

искусственный, субъективный, случайный характер; подтверждением этого

могут служить, например, новейшие искусственные системы расселения на

севере Тюменской области. Поэтому любое территориальное образование столь

же "целостно", сколько и конгломератно.

Отметим и то обстоятельство, что по мере перехода от макро- к

микрорегиональному уровню воздействие многих системообразующих

факторов на "целостность" и внутреннее "единство" рассматриваемых

образований стремительно убывает. Чем меньше занимаемое им пространство,

тем более открытым (в системном смысле) становится это образование в

хозяйственном (если исключить абсолютно натуральные хозяйства),

политическом, экологическом и других отношениях15

.

Можно предположить, что практически все современные территориальные

образования являются своеобразным типом системно-конгломератных

структур, для которых "единство" и "целостность" следует преимущественно

рассматривать как идеальное состояние. В соответствии с этим,

территориальное развитие как обеспечение устойчивости, сбалансированности

и социальной ориентации функционирования территориальных образований

немыслимо без ориентированных на социальные приоритеты

системообразующих преобразований: стремления к структурной

сбалансированности, создания недостающих звеньев, преодоления

деструктивности отдельных элементов, стимулирования внутри- и

межрегиональных связей территории. Такое понимание "территориального

развития" принципиально отличает его от процессов механического роста или

структурных усложнений. Например, нельзя отнести к подлинному

территориальному развитию ни одностороннее насыщение территории

промышленными объектами (практика "освоения" сибирского Севера), ни

расширение территории ("пространственный" рост г. Москвы в последние

десятилетия) и т.п.

15 См.: Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и

практика государственного регулирования территориального развития. 2-е изд.

(стереотипное). М., 1999. - С. 25.

Логически вытекающим из этих представлений является понимание

"системного регулирования территориального развития"16

, "управления

территориями" как сознательно организуемой совокупности идеологических,

политических, правовых, экономических и административных воздействий на

условия, приоритеты и ограничения трансформации отдельных элементов

территориальных образований и (или) взаимосвязей между ними с целью

разрешения территориально-хозяйственных, административно-

территориальных и иных противоречий и обеспечение на этой основе

воспроизводства территориального потенциала как системы. Такие

управленческие воздействия по отношению к конкретной системе могут быть

экзогенными или эндогенными (осуществляемыми местными

представительными и исполнительными органами, общественными

самоуправляющимися организациями и т.д.), что диктует необходимость

включения в число важнейших задач территориального управления и

разрешение противоречий межсистемного и иерархического характера.

Территориальное развитие и управление. На рубеже XX-XXI веков

число значимых для человечества видов риска резко возросло. В условиях

общей нестабильности постялтинского мироустройства, перманентной

неравновесности новой экономической среды, хронически порождающей

кризисные ситуации, все чаще возникает вопрос о том, насколько достоверны

были инерционные прогнозы, в которых с начала 1970-х гг. в мировом

сообществе стали укрепляться, а с 1980-х гг. и доминировать идеи глобального

и регионального развития, формулируемые в понятиях социальных

приоритетов, устойчивости и сбалансированности. Не являются ли они

убедительной утопией, прикрывающей истинное, более драматичное развитие

событий на планете?

Как известно, эти оптимистические положения дополнялись различными

вариантами концепции "устойчивого развития", которая в качестве

стратегической линии была официально признана Россией. Свидетельством

тому служит, в частности, Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 "О

концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию". Мы

разделяем мнения ряда авторов о том, что устойчивое развитие вряд ли может

считаться стратегической линией, будучи частным и паллиативным ответом на

вызов времени, скорее констатирующим серьезный характер блока эколого-

16

Теоретические основы этих аспектов предлагаемой концепции

государственного регулирования территориального развития изложены в первом

разделе монографии: Региональная политика в контексте новой российской

ситуации и новой методологии ее изучения. - М., 1993. См. также Лексин В.Н.,

Ситников А.П., Юнина О.Н. Системное регулирование территориального

развития: экономико-правовой аспект. М., 1990 г., статьи в кн. Территориальное

развитие как объект исследования и регулирования (под ред. В. Н. Лексина). - М.,

1991 г. и др.

экономических проблем, чем действенным средством выхода из засасывающей

цивилизацию воронки17

.

В этой связи трудно во всем согласиться с авторской концепцией

территориального развития В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, сформулированной еще

в первой половине 1980-х гг. и развитой в последующих исследованиях. С

весьма большими допущениями следует воспринимать декларацию этих

авторов о том, что под территориальным развитием следует понимать такой

режим функционирования региональной системы, который ориентирован на

позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения,

обеспеченную устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушающим

воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического

потенциалов территории. Таким образом, понимаемое "территориальное

развитие" следует осознавать скорее как малодостижимый идеал, а не как

единственно приемлемую норму регионального бытия, и уже тем более не

следует трактовать любые девиации от нее как деградацию, системный кризис,

депрессию и т.п.18

.

Следует подчеркнуть также, что "устойчивость", "сбалансированность" и

"социальная ориентация" – умозрительные категории, не вполне осязаемые

качественно, и не слишком точно выражаемые количественно взаимосвязанные

характеристики состояния территорий.

Относительная устойчивость. Важнейший признак территориального

развития – устойчивость – предполагает длительность сохранения условий для

воспроизводства потенциала территории (его социальной, природо-

ресурсной, экологической, хозяйственной и других компонент) в режиме

сбалансированности и социальной ориентации. Чрезмерная интенсивность

изъятия природных ресурсов (даже обещающая мощное разовое обогащение

территории) не укладывается в концепцию устойчивого развития территории.

Естественно, это развитие, как и любой другой сложный процесс, не может

проходить в строго линейной форме. Здесь возможны спады и подъемы,

периоды накоплений и реализации накопленных резервов развития. Параметры

устойчивости как позитивной (сохраняющей общее направление развития при

допустимости временных отклонений) динамики могут быть выражены

долгосрочными динамическими рядами фактических и прогнозных

характеристик региональной системы.

Следует подчеркнуть: весьма проблематично обеспечение устойчивого

развития городских агломераций, которые, в сущности, и призваны

обеспечивать устойчивость социально-экономического развития регионов, да

и по территориальным масштабам, порой, вполне сопоставимы с целым

регионом. Город может считаться устойчиво развивающимся, если создается и

поддерживается здоровая среда обитания, основанная на экологических

17 См.: Неклесса А.И. Ordo quadro - четвертый порядок: пришествие

постсовременного мира // Политические исследования. - 2000. - № 6. - С. 20-22. 18 См.: Лексин В.Н, Швецов А.Н. Ук. соч., С. 26-27.

принципах и эффективном использовании ресурсов, если обеспечивается

высокое качество жизни, если наряду с использованием обычных источников

энергии используются возобновляемые природные ресурсы19

.

Не стоит, однако, строить иллюзии. С точки зрения возможностей

современной экологической науки и практики, проблема устойчивого развития

крупных городов вообще неразрешима. Известно, экологическая система

обладает способностью к самовоспроизводству, благодаря которой она может,

до определенной степени, поглощать и перерабатывать отходы. Однако объем

отходов имеет тенденцию превосходить абсорбирующую способность

экологической системы, которая называется "экологический след" (ecological

footprint). Экологический след измеряется в площади леса, необходимой для

возмещения ущерба природе от всех видов человеческой деятельности. По

оценкам, для одного горожанина экологический след колеблется в пределах 5-

6 га площади леса – для индустриально развитых стран, и до 0,5 га – для стран

с теплым климатом20

. Совершенно очевидно, что такими лесными

территориями не может обладать ни один крупный город в России. Поэтому

стоит говорить лишь о возможности перехода к относительной устойчивости

развития регионов и городов.

Сбалансированность. В данном случае, это наличие особой для каждой

региональной системы пропорции составляющих ее потенциала,

обеспечивающих относительную устойчивость и социальную ориентацию

развития системы. В современных условиях наиболее уязвимыми являются

экологическая, природно-ресурсная, а во многих регионах и социальная

составляющие потенциала территориального развития. В то же время,

территориальное управление не предполагает искусственное поддержание уже

имеющихся пропорций; наоборот, часто это управление возможно лишь при их

корректировке. Безусловно, Россия, ее регионы все еще обладают значительным

потенциалом ускоренного развития. Огромный интеллектуальный капитал,

созданные основы рыночных институтов, обширные природные ресурсы,

основные элементы производственной и коммуникационной структуры,

накопленные финансовые сбережения – все эти факторы создают позитивные

предпосылки для обновления страны и ее территорий. Главная задача

заключается в том, чтобы ускорить этот процесс. В среднесрочной перспективе

необходимо предотвратить дальнейшее увеличение разрыва между Россией и

19 См.: Ресин В.И. Устойчивое развитие крупного города – как итог

стратегического планирования // Новосибирск на рубеже XXI века:

перспективы развития и инвестиционные возможности. Материалы

международной научно-практической конференции. 21-24 сентября 1999 г. -

Новосибирск, 2000. - С. 53. 20 См.: Городское управление. - 2000. - № 11. - С. 37.

развитыми странами, а в долгосрочной перспективе – восстановить и упрочить

позиции как одной из лидирующих держав21

.

Для того чтобы воспользоваться "окном возможностей" как для страны в

целом, так и для ее регионов, необходимо определить, какой путь ведет к

сбалансированному развитию и реализации территориальных потенциалов.

Реально возможны три варианта развития:

Сценарий, подразумевающий уход государства практически из всех сфер

экономической деятельности, открытие страны внешнему миру и приватизацию

большинства социальных функций. Этот сценарий может привести к

существенному экономическому росту, более высокому в краткосрочной

перспективе, чем в любом другом сценарии. Однако вероятность его

реализации невелика. Это связано с невозможностью быстрого построения

институциональных основ рынка, жизненно важных в условиях либеральной

экономики, неспособностью большинства российских предприятий

конкурировать на равных с иностранными участниками рынка.

Расширение прямого участия государства в регулировании экономических

и общественных отношений, означающее необходимость существенного

увеличения сбора налогов и инвестиционной экспансии государства, не

способно создать благоприятные условия для развития предпринимательской

активности. Государство и экономика станут заложниками неэффективных

менеджеров и чиновников. Кроме того, данный вариант подразумевает

сохранение закрытой структуры экономики, которая не позволит реально

участвовать в международном разделении труда и может привести к

дальнейшему технологическому отставанию нашей страны от развитых стран.

Попытки увеличения реального налогового бремени приведут лишь к усилению

оттока капитала и дальнейшей криминализации экономики и общества.

Расширение функций государственной власти сделает государственную машину

еще менее управляемой, усилит коррупционные механизмы и не позволит

установить цивилизованные отношения между государством и гражданским

обществом.

Сценарий модернизации, основанный на высвобождении частной

инициативы и усилении роли государства в обеспечении благоприятных

условий хозяйствования, включая финансовую и социальную стабильность,

балансирует элементы двух других вариантов стратегии. Вместо

патерналистского государства или приватизации социальных функций

(радикального либерализма) создается "субсидиарное" государство, которое

обеспечивает социальные гарантии в той мере, в которой общество не может

этого сделать самостоятельно. Вместо полной закрытости или открытости

страны делается ставка на активную интеграцию России в мировое сообщество

и хозяйство при одновременной защите российских производителей от

21 О таком направлении сбалансированности говорится в Послании

Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской

Федерации // Российская газета. - 2002. - 19 апреля.

недобросовестной конкуренции со стороны иностранных участников рынка.

Это - политика здравого смысла, предлагающая реальные решения

соответствующих проблем с учетом существующих на сегодня бюджетных и

общих ресурсных ограничений. Программа модернизации позволяет

минимизировать социальные издержки преобразований и отражать угрозы

финансового кризиса.

Согласно этому сценарию, к основным функциям государства, в том числе

и в сфере территориального развития, относятся:

поддержание макроэкономического и структурного равновесия в той части, в которой рыночный механизм оказывается не в состоянии это сделать;

формирование и обеспечение экономического порядка посредством разработки и гарантии реализации норм и правил поведения и отношений

экономических агентов;

выработка стратегии развития, формирование благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, а также благоприятных

социальных условий функционирования экономики, включая обеспечение

социальной поддержки целей и средств реализации национальной стратегии

развития;

поддержка национального бизнеса во внешнем мире, координация деятельности национального бизнеса с целью поддержания и роста

конкурентоспособности отечественной экономики в условиях глобализации

мирового хозяйства;

обеспечение экономической безопасности, противодействие угрозам и факторам нестабильности

22.

Такая долгосрочная, сбалансированная социально-экономическая политика

может стать основой стратегической линии российского государства в сфере

территориального управления. Важно использовать здесь лучший мировой

опыт, помня, однако, что набор мер государственного регулирования развития

территорий не подчиняется общей теоретической концепции и различается по

странам в зависимости от проблем, характерных для конкретного государства.

Социальная ориентация. Наиболее очевидный и до сих пор наименее

учитываемый признак территориального управления – социальная ориентация,

т.е. оценка вектора и количественных параметров региональных ситуаций,

прежде всего, по тому, как они влияют на уровень и качество жизни населения.

Это особенно важно понимать именно в наше время, когда хозяйственному

выживанию подчинено практически все, когда самоэксплуатация людей (тех же

фермеров или городского населения, самообеспечивающихся на клочках

возделанной ими земли) становится нормой. Динамика реального уровня

потребления социальных благ, рождаемость и детская смертность, параметры

физического и духовного здоровья, образования, наконец, продолжительность

жизни должны стать главными результирующими показателями

территориального развития.

22 См.: Коммерсантъ. - 2001. - 23 марта.

В управлении территорией следует в полной мере учитывать, что

последовательное повышение уровня жизни населения может быть достигнуто

на основе самореализации каждого гражданина, снижения социального

неравенства, сохранения суверенитета и культурных ценностей ст�