“Η πολιτική ασύλου και ο Κανονισμός Δουβλίνο ΙΙ και ΙΙΙ”

Κεφάλαιο σε συλλογικό τόμο και εισήγηση στο Διεθνές Συνέδριο με θέμα «Εξελιξεις και Προκλήσεις στον Χωρο Ελευθεριας, Ασφάλειας και Δικαιοσυνης της ΕΕ», Πανεπιστήμιο Μακεδονιας. Εδρα Jean Monnet. Θεσσαλονικη 14-16/02/2013.

του Γιάννη Παπαγεωργιου Επικουρου καθηγητήΤμήμα Πολιτικων ΕπιστημωνΑ.Π.Θ.

Εισαγωγή

Από τις αρχές της δεκαετιας του 1980, οι χωρες της Ευρωπαϊκής Κοινότητας (αργότερα Ευρωπαϊκής Ενωσης) άρχισαν σταδιακά την από κοινου διαμόρφωση πολιτικων σε ένα τομέα που δεν αποτελουσε αρχικά κοινοτική αρμοδιότητα: τις πολιτικές για την μετανάστευση πολιτων από τριτες χωρες, εκτός της Ε.K. και την χορήγηση καθεστωτος ασυλου ή διεθνους προστασιας1 σε πολιτες τριτων χωρων. Παρότι, αρχικά, κανένας από τους δυο τομεις δεν ανήκε στον κορμό των κοινοτικων δράσεων (επικεντρωμένων κατά βάση στην διαμόρφωση των προϋποθέσεων για την δημιουργια μιας ενιαιας αγοράς), η σταδιακή επέκταση των αρμοδιοτήτων της Κοινότητας στον λεγόμενο «τριτο πυλωνα», στον χωρο των θεμάτων Δικαιοσυνης και των Εσωτερικων Υποθέσεων (ΔΕΥ), οδήγησε στην ολοένα και στενότερη επεξεργασια σχετικων κοινοτικων πολιτικων, αρχικά σε επιπεδο συντονισμου, αργότερα σε επιπεδο ελάχιστων κανόνων και τέλος στο πλαισιο ενός Κοινου Ευρωπαϊκου Συστήματος Ασυλου. Κυριο χαρακτηριστικό των πολιτικων αυτων ήταν, από το ξεκινημα, η μειωση του διοικητικου και πολιτικου βάρους της εξέτασης των αιτημάτων ασυλου από τα κράτη μέλη. Στο πλαισιο αυτό ο ρόλος του λεγόμενου συστήματος του Δουβλινου ήταν καθοριστικός. Σκοπός του παρόντος ειναι να αναλυσει ιστορικά την σταδιακή διαμόρφωση ενός Κοινου Ευρωπαϊκου Συστήματος Ασυλου και να εξετάσει τις επιπτωσεις αυτής της πολιτικής στις εθνικές πολιτικές ασυλου ιδιως δε τον καθοριστικό ρόλο που διαδραματιζει στο πλαισιο αυτό η αναδιατυπωση του Κανονισμου 343/2003 (κανονισμου-Δουβλινου).

H σταδιακή διαμόρφωση μιας ευρωπαϊκής πολιτικής ασύλου

Μέχρι την δεκαετια του 1980, το άσυλο (και η πολιτική μετανάστευσης που συνήθως αντιμετωπιζονται με αντιστοιχο τρόπο) δεν αποτελουσαν ουσιαστικά

1 . Ο όρος ¨διεθνής προστασία¨ εμφανίζεται στο προσφυγικό δίκαιο σταδιακά μετά την δεκαετία του 1980 για να καλύψει όχι μόνο την προστασία που τα κράτη χορηγούν σε πρόσφυγες που διώκονται από τη χώρα τους και προστατεύονται βάσει της Σύμβασης της Γενεύης του 1951 για την Νομική Κατάσταση των Προσφύγων αλλά και για όσους λαμβάνουν τις λεγόμενες επικουρικές μορφές προστασίας γιατί δεν μπορούν να επιστρέψουν στη χώρα τους γιατί κινδυνεύουν να υποστούν απάνθρωπη ή εξευτελιστική μεταχείριση βάσει άλλων δεσμευτικών κειμένων, ιδίως της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Στην ευρωπαϊκή νομοθετική πραγματικότητα, ο όρος εμφανίζεται με τις πρώτες οδηγίες για θέματα ασύλου που εγκρίθηκαν μετά την υιοθέτηση του Προγράμματος του Τάμπερε. Στην Ελλάδα, ο όρος εισήχθη για πρώτη φορά επίσημα με το π.δ. 220/2007 (ΦΕΚ 251/13-11-2007) που ενσωμάτωσε οδηγία 2003/9/ΕΚ για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο.

αντικειμενο απασχόλησης για την τότε Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα. Αν και όλα τα κράτη μέλη της ΕΟΚ ειχαν προσχωρήσει στην Συμβαση της Γενευης του 1951 για τη Νομική Κατάσταση των Προσφυγων, οι πολιτικές για την προστασια των προσφυγων όπως και οι διαδικασιες χορήγησης ασυλου παρέμειναν αποκλειστικά εθνικές. Ουτε η ΕΚΑΧ ουτε, μετά το 1957, η ΕΟΚ διέθεταν αρμοδιότητα για θέματα ασυλου ή μετανάστευσης. Σε κάθε περιπτωση, η εισοδος αιτουντων άσυλο ή προσφυγων στις χωρες της Δυτικής Ευρωπης παρέμεινε ένα σχετικά περιθωριακό και αριθμητικά περιορισμένο φαινόμενο και, μέχρι τα μέσα της δεκαετιας του 1980, αφορουσε ένα σχετικά μικρό αριθμό πολιτων κυριως από τις κομμουνιστικές χωρες της Ανατολικής Ευρωπης ή την Ασια.

Η κοινοτική διάσταση της πολιτικής ασυλου παρέμεινε εξαιρετικά περιορισμένη μέχρι τα μέσα της δεκαετιας του 1980: η Κοινότητα ενδιαφέρθηκε με τους αναγνωρισμένους πρόσφυγες μόνο έμμεσα και στο πλαισιο της ευρυτερης αντιμετωπισης των μεταναστων από τριτες χωρες. Η ενασχόληση αυτή αφορουσε σχεδόν αποκλειστικά στην υιοθέτηση κοινων κανόνων για την διασφάλιση των κοινωνικων και οικονομικων δικαιωμάτων των αλλοδαπων που ήταν νόμιμα εγκατεστημένοι σε ένα κράτος μέλος και αποσκοπουσε ιδιως στην αποφυγή της διακριτικής μεταχειρισής τους σε σχέση με πολιτες άλλων τριτων χωρων και την διασφάλιση ισότιμων κανόνων ανταγωνισμου.

Η ελευθερη κυκλοφορια των εργαζομένων που ειχε θεσπισει η Συνθήκη ΕΟΚ δεν επεκτεινόταν στους πρόσφυγες – όπως άλλωστε και σε κάθε άλλο πολιτη τριτης χωρας2 - η κινηση των οποιων στο εσωτερικό της Κοινότητας αντιμετωπιζόταν ως διμερές ζήτημα μεταξυ του κράτους μέλους πρωτης εγκατάστασης και του κράτους μέλους επισκεψης ή μετακινησης3.

Η ευρωπαϊκή διάσταση του ασυλου έγινε ουσιαστικότερη από τα μέσα της δεκαετιας του 1980. Οι λόγοι ήταν πολλοι: οι διεθνεις εξελιξεις (συρράξεις στην ευρωπαϊκή ήπειρο και επιδεινωση της πολιτικής κατάστασης σε πολλές περιοχές εκτός Ευρωπης) που ειχαν ως επακόλουθο την αυξηση του αριθμου των αιτουντων στην Ευρωπη και το ζήτημα του ασυλου απέκτησε μεγαλυτερη παρουσια στην πολιτική και στην κοινή γνωμη, ο περιορισμός της νόμιμης μετανάστευσης από τα μέσα της δεκαετιας του 1970 που οδήγησε σε ωσμωση της παράνομης μετανάστευσης και του πολιτικου ασυλου, ενω παράλληλα η σταδιακή διαμόρφωση ελευθεριας μετακινησης στο εσωτερικό της Κοινότητας διευκόλυνε τη δευτερογενή μετακινηση (μετακινηση από το πρωτο κράτος εισοδου ή διαμονής σε άλλο κράτος της Κοινότητας) των αλλοδαπων, δινοντας μια εντονότερα διακρατική διάσταση στο θέμα του ασυλου.

2 . Ο κανονισμός 1612/1968 (Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 1612/68 του Συμβουλίου της 15ης Οκτωβρίου 1968 περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητος - EE L 257 της 19.10.1968, σ. 2) διέκρινε, ως προς το θέμα αυτό, το δικαίωμα ελευθερίας κυκλοφορίας των πολιτών των κρατών μελών από τους μετανάστες πολίτες τρίτων χωρών. 3 . Είναι χαρακτηριστικό μάλιστα ότι για πολλά χρόνια οι αναγνωρισμένοι πρόσφυγες που διέθεταν το ειδικό ταξιδιωτικό έγγραφο της Σύμβασης της Γενεύης ( το λεγόμενο Titre de Voyage) χρειάζονταν θεωρήσεις για να μετακινηθούν από το ένα κράτος της Κοινότητας σε άλλο.

Οι εξελιξεις αυτές οδήγησαν τα κράτη της ΕΟΚ στην αποδοχή της ανάγκης για κοινοτική προσέγγιση και συντονισμό των εθνικων πολιτικων ασυλου. Η προσέγγιση αυτή απέκτησε αρχικά ένα άτυπο κοινοτικό περιβλημα με την δημιουργια των διαφόρων διακυβερνητικων δομων διακρατικής συνεργασιας, όπως η ομάδα Trevi, το συστημα Schengen και η ad hoc ομάδα Μετανάστευσης. Στο πλαισιο των δομων αυτων – που παρέμεναν αποκλειστικά διακρατικές, χωρις δηλαδή οποιαδήποτε κοινοτική νομοθετική διάσταση και χωρις αλλαγή της Συνθήκης της Ρωμης– ξεκινησαν οι συζητήσεις για την σταδιακή διαμόρφωση ομοιόμορφων ή συγκλινουσων πολιτικων στον τομέα. 4 Παρότι οι δομές αυτές δεν υπάγονταν στο ευρωπαϊκό συστημα ενοποιησης της ΕΟΚ/ΕΚ προανήγγειλαν και διαμόρφωσαν τις μεταγενέστερες κοινές ευρωπαϊκές πολιτικές και την προσπάθεια διαμόρφωσης κοινων προσεγγισεων στους τομεις αυτους.

Από το ξεκινημα των σχετικων συζητήσεων, τα κράτη ειχαν ως κυριο στόχο του συντονισμου των δράσεων τους την αποτροπή των καταχρήσεων στις διαδικασιες ασυλου που θεωρουσαν – ήδη από τότε – ότι συνιστουσε βασικό θέμα των εθνικων πολιτικων ασυλου. Ιδιαιτερη έμφαση στις διακρατικές διαπραγματευσεις απέκτησε η αντιμετωπιση της λεγόμενης «άγρας ασυλου» 5 (asylum shopping) της πρακτικής δηλαδή) και η εξάλειψη των «προσφυγων σε τροχιά» (refugees in orbit), δηλαδή αλλοδαπων που υπέβαλλα αιτήματα ασυλου οι οποιες δεν εξετάζονταν επι της ουσιας τους από κανένα κράτος μέλος γιατι κανένα δεν αναγνωριζε την σχετική αρμοδιότητά του.

Οι συζητήσεις αυτές οδήγησαν στην συναψη του πρωτου σχετικου δεσμευτικου κειμένου ανάμεσα στα κράτη μέλη της ΕΚ, της Συμβασης του Δουβλινου 6. Η Συμβαση του Δουβλινου υπογράφηκε στις 15 Ιουνιου 1990 και τέθηκε σε ισχυ την 1.9.1997 7. Ο στόχος της ήταν να ρυθμισει τον τρόπο με τον οποιο τα συμβαλλόμενα κράτη μέλη αποφασιζουν ως προς το ποιό κράτος ειναι υπευθυνο για να εξετάζει αιτήσεις ασυλου και, κυριως, να αποφυγει τις διαδοχικές αιτήσεις ασυλου - από το ένα στο άλλο κράτος. Παρά το ότι όλα τα κράτη μέλη της ΕΚ αποτελουσαν

4 . Βλέπε σχετικά και ένα ιστορικό για τη διαμόρφωση του ευρωπαϊκού νομοθετικού πλαισίου για το άσυλο στον Hemme Battjes: European Asylum Law and International Law. Martinus Nijhoff Publishers. Σειρά “Immigration and Asylum Law and Policy in Europe”. Volume 8. Leiden/Boston 2006, σ. 25-33 που αναφέρει ότι το άσυλο εισήχθη στις αρμοδιότητες της ΕΕ ως παρεπόμενο αποτέλεσμα της φιλοδοξίας να για ελεύθερη κυκλοφορία των ατόμων στην Ένωση. 5 . Η «άγρα ασύλου» ή στα αγγλικά asylum shopping είναι η πρακτική ολοένα και περισσότερων αλλοδαπών να υποβάλλουν, ταυτόχρονα ή διαδοχικά, αιτήματα ασύλου από χώρα σε χώρα με στόχο είτε την παράταση της διαμονής τους στην Κοινότητα είτε την εκμετάλλευση ευνοϊκότερων προϋποθέσεων για εξέταση του αιτήματος ασύλου τους στα διάφορα κράτη μέλη. Η κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα των κρατών που μετείχαν στη ζώνη Σέγκεν θεωρήθηκε ότι αυξάνει τις ευκαιρίες μετακίνησης και υποβολής πολλαπλών αιτημάτων ασύλου από έναν αλλοδαπό σε περισσότερα κράτη μέλη. 6 . Σύμβαση περί καθορισμού του κράτους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αιτήσεως παροχής ασύλου η οποία υποβάλλεται σε ένα από τα κράτη μέλη των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (Επίσημη Εφημερίδα αριθ. C 254 της 19/08/1997 σ. 0001 - 0012). 7 . Η Δανία υπέγραψε και κύρωσε την Σύμβαση αργότερα από τα υπόλοιπα κράτη μέλη, αλλά την έθεσε σε ισχύ παράλληλα με αυτό. Ως προς τα νέα κράτη μέλη που εισήλθαν στην Ένωση το 1997, η Σύμβαση άρχισε να ισχύει την 1η Οκτωβρίου 1997 έναντι της Αυστρίας και της Σουηδίας και την 1η Ιανουαρίου 1998 έναντι της Φινλανδίας.

Συμβαλλόμενα Μέρη της Συμβασης, το κειμενο αυτό συνιστά ένα καθαρά διακρατικό διεθνές κειμενο, εξωκοινοτικό ως προς την νομική του υπόσταση8.

Πριν τη θέση σε ισχυ της Συμβασης του Δουβλινου, η Συνθήκη του Μάαστριχτ (Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ενωση ή ΣΕΕ)9 άλλαξε ριζικά το θεσμικό πλαισιο και θέσπισε ενωσιακή αρμοδιότητα για τα θέματα μετανάστευσης και ασυλου που αποτέλεσε έτσι τη βάση περαιτέρω νομοθετικων εξελιξεων. Η ΣΕΕ έθεσε για πρωτη φορά τις βάσεις για την συνεργασια των κρατων μελων στο πλαισιο του λεγόμενου «τριτου πυλωνα» στους τομεις της Δικαιοσυνης και των Εσωτερικων Υποθέσεων – μέσα σε ένα σχεδόν αποκλειστικά διακυβερνητικό πλαισιο που προέβλεπε ότι «τα κράτη μέλη θεωρούν τους … τομείς [αυτούς] ως θέματα κοινού ενδιαφέροντος»10, γεγονός που τους επιβάλλει να «αλληλοενημερώνονται και συνεννοούνται στα πλαίσια του Συμβουλίου, προκειμένου να συντονίσουν τη δράση τους»11. Ωστόσο, το νέο θεσμικό πλαισιο (που στην ουσια παρειχε ενωσιακό μανδυα στην προγενέστερη διακυβερητική συνεργασια) ήταν αποτέλεσμα συμβιβασμου μεταξυ των διαφορετικων προσεγγισεων των κρατων μελων, με σοβαρά προβλήματα συνοχής με πρόδηλα μεταβατικό χαρακτήρα.

Η ανεπάρκεια των σχετικων ρυθμισεων της ΣΕΕ διαπιστωθηκε σχεδόν αμέσως και, ήδη με την επόμενη θεσμική αναθεωρηση, την Συνθήκη του Άμστερνταμ (1997), οι πολιτικές αυτές επεκτάθηκαν σε περιεχόμενο και εν μέρει «κοινοτικοποιήθηκαν», ενω παράλληλα, αποτέλεσαν και στόχο της Συνθήκης12. Η πορεια κοινοτικοποιησης συνεχιστηκε με το Πρόγραμμα του Τάμπερε13 (1999), της Χάγης14 (2004) και της Στοκχόλμης (2010)15. Τέλος, με την Συνθήκη της Λισσαβωνας, το άσυλο (και η μετανάστευση) μετατράπηκαν σε τομεις συντρέχουσας αρμοδιότητας για της Ενωση. Η νέα Συνθήκη ενέταξε τις σχετικές αρμοδιότητες της Ενωσης υπό ένα και μόνο τιτλο που ακολουθει ενιαιες διαδικασιες, ενισχυσε τη συμμετοχή του Ευρωπαϊκου Κοινοβουλιου που μετέχει ισότιμα με το Συμβουλιο Υπουργων στην νομοθετική διαδικασια για όλες σχεδόν τις πράξεις που αφορουν τον χωρο ασφάλειας, ελευθεριας και δικαιοσυνης, ενω παράλληλα διευκόλυνε την λήψη αποφάσεων στο Συμβουλιο εφόσον σχεδόν παντου η έγκριση των νομοθετικων κειμένων πραγματοποειται πλέον με ειδική πλειοψηφια. Τέλος, διευρυνθηκε η δικαιοδοσια του Δικαστηριου της Ενωσης (πρωην Δικαστηριου των Ευρωπαϊκων

8. Η Σύμβαση κυρώθηκε από την Ελλάδα με τον ν. 1996 της 13-16.12.1991 (Φ.Ε.Κ. Α’ 196).9. Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση (Συνθήκη του Μάαστριχτ). Τίτλος VI - Διατάξεις σχετικά με τη συνεργασία στους τομείς της Δικαιοσύνης και των Εσωτερικών Υποθέσεων. Άρθρα Κ1 –Κ9. Επίσημη Εφημερίδα αριθ. C 191 της 29ης Ιουλίου 1992. 10. ο. π. άρθρο Κ 1. 11. ο. π. άρθρο Κ 3 παρ. 1. 12. ‘Άρθρο 2 Συνθήκης Ευρωπαϊκής Ένωσης (Συνθήκη του Άμστερνταμ): «Η Ένωση θέτει ως στόχους:… να διατηρήσει και να αναπτύξει την Ένωση ως χώρο ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης, μέσα στον οποίο εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων σε συνδυασμό με κατάλληλα μέτρα όσον αφορά τους ελέγχους στα εξωτερικά σύνορα, το άσυλο, τη μετανάστευση και την πρόληψη και καταστολή της εγκληματικότητας». 13 . Συμπεράσματα της Προεδρίας. Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Τάμπερε. 15-16.10.1999. 14 . Το πρόγραμμα της Χάγης: 10 προτεραιότητες για την προσεχή πενταετία. Ευρωπαϊκό Συμβούλιο. 4-5. 11. 2004. 15 . Ευρωπαϊκό Συμβούλιο - «Το Πρόγραμμα της Στοκχόλμης – Μια ανοιχτή και ασφαλής Ευρώπη που εξυπηρετεί και προστατεύει τους πολίτες». ΕΕ (2010/C 115/01). 4.5.2010.

Κοινοτήτων) σε όλες σχεδόν τις νομικές πράξεις που λαμβάνονται βάσει των διατάξεων για το χωρο ασφάλειας, ελευθεριας και δικαιοσυνης16.

Τα βασικά χαρακτηριστικά του Συστήματος του Δουβλίνου - ο Κανονισμός 343/200317

Μετά την θέση σε ισχυ της Συνθήκης του Μάαστριχτ και ακόμα εντονότερα του Αμστερνταμ, η (πλέον) Ευρωπαϊκή Ενωση προχωρησε γρήγορα στην διαμόρφωση ενωσιακής νομοθεσιας στον τομέα με δεδομένο ότι το άσυλο ειχε αποκτήσει έντονο υπερεθνικό χαρακτήρα: με την κατάργηση των ελέγχων στα εσωτερικά συνορα, οι αιτουντες άσυλο σε ένα κράτος μέλος μπορουσαν πολυ ευκολότερα να μεταβουν σε άλλο κράτος μέλος και να υπαχθουν (ξανά) στη διαδικασια ασυλου εκεινου του κράτους, ενω, παράλληλα, οι διεθνεις υποχρεωσεις των κρατων μελων διαμορφωνονταν, καθοριστικά σε ορισμένες περιπτωσεις, από αποφάσεις διεθνων δικαιοδοτικων οργανισμων, ιδιως του Ευρωπαϊκου Δικαστηριου Δικαιωμάτων του Ανθρωπου. Ετσι, με το Πρόγραμμα του Τάμπερε τέθηκαν οι βάσεις για την υιοθέτηση ελάχιστων κοινων προδιαγραφων στις πολιτικές ασυλου και, μέχρι το 2005, εγκριθηκαν τα τέσσερα κυρια νομοθετικά κειμενα (τα λεγόμενα “building blocks”)18 που περιελάμβαναν τα εξής βασικά σημεια:

• µια σαφή και λειτουργική μέθοδο καθορισμου του κράτους που ειναι υπευθυνο για την εξέταση αιτησης ασυλου

16 . Ι. Φ. Παπαγεωργίου «Το άσυλο και η μετανάστευση μετά την Συνθήκη της Λισαβόνας». Ελληνική Επιθεώρηση Ευρωπαϊκού Δικαίου, τεύχος 4, 2010 σσ. 501-2. 17 . Για μια αναλυτική παρουσίαση του κανονισμού βλέπε: Ιωάννη Φ. Παπαγεωργίου: «Ο Κανονισμός Δουβλίνο-ΙΙ (σχετικά με τα κριτήρια και τους μηχανισμούς για τον προσδιορισμό του κράτους-μέλους της Ευρωπαϊκής ένωσης που είναι υπεύθυνο για την εξέταση μίας αίτησης ασύλου) και οι συνέπειές του στην ελληνική πολιτική και πρακτική για το άσυλο». Επιθεώρησις Δημοσίου και Διοικητικού Δικαίου. Αθήνα. Τόμος 47. Τεύχος 2 (Απρίλιος –Ιούνιος 2003) σελ. 273-288.18 . Πέραν του κανονισμού 343/2003 που προαναφέρθηκε, τα λοιπά νομοθετικά κείμενα ήταν η Οδηγία 2003/9/ΕΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιανουαρίου 2003, σχετικά με τις ελάχιστες απαιτήσεις για την υποδοχή των αιτούντων άσυλο στα κράτη μέλη (ΕΕ. L 031 της 06/02/2003 σ. 0018 – 0025) που ενσωματώθηκε στο ελληνικό δίκαιο με το Προεδρικό Διάταγμα 220/2007 (ΦΕΚ Α’ 251 από 13/11/2007, σ. 05005-05011), η οδηγία 2004/83/ΕΚ του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, για τη θέσπιση ελάχιστων απαιτήσεων για την αναγνώριση και το καθεστώς των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως προσφύγων ή ως προσώπων που χρήζουν διεθνούς προστασίας για άλλους λόγους (ΕΕ L 304 της 30.9.2004, σ. 12 έως 23) που ενσωματώθηκε στο ελληνικό δίκαιο με το Προεδρικό Διάταγμα 96/2008 (ΦΕΚ Α’ 152 από 30/7/2008, σ. 02929-02939) και η Οδηγία 2005/85/ΕΚ του Συμβουλίου, της 1ης Δεκεμβρίου 2005, σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές για τις διαδικασίες με τις οποίες τα κράτη μέλη χορηγούν και ανακαλούν το καθεστώς του πρόσφυγα (ΕΕ L 326 της 13.12.2005, σ. 13 έως 34) που ενσωματώθηκε στο ελληνικό δίκαιο με το Προεδρικό Διάταγμα 90/2008 (ΦΕΚ Α’ 13 από 11/07/2008, σ. 02577-02588). Μια ξεχωριστή διαδικασία αφορούσε την έγκριση της πρώτης χρονικά οδηγίας για τη διεθνή προστασία, την οδηγία 2001/55/ΕΚ του Συμβουλίου, της 20ής Ιουλίου 2001, σχετικά με τις ελάχιστες προδιαγραφές παροχής προσωρινής προστασίας σε περίπτωση μαζικής εισροής εκτοπισθέντων και μέτρα για τη δίκαιη κατανομή των βαρών μεταξύ κρατών μελών όσον αφορά την υποδοχή και την αντιμετώπιση των συνεπειών της υποδοχής αυτών των ατόμων. Η οδηγία που εγκρίθηκε αμέσως μετά την ανθρωπιστική κρίση στο Κοσσυφοπέδιο το 1999 και με σκοπό να προλάβει τυχόν παρόμοιες προσφυγικές κρίσεις στην Ένωση ενσωματώθηκε στο ελληνικό δίκαιο με το Προεδρικό Διάταγμα 80/2006 (ΦΕΚ Α’ 82, από 14/04/2006, σ.00833-00840) ωστόσο δεν έχει εφαρμοσθεί ποτέ στην Ένωση ή την Ελλάδα.

• κοινους κανόνες για δικαιες και αποτελεσματικές διαδικασιες ασυλου,

• κοινές ελάχιστες συνθήκες υποδοχής των αιτουντων άσυλο• προσέγγιση των κανόνων που αφορουν την αναγνωριση και το

περιεχόμενο του καθεστωτος του πρόσφυγα.

Το πρωτο θέμα, η σαφής και λειτουργική μέθοδος καθορισμου του κράτους που ειναι υπευθυνο για την εξέταση αιτησης ασυλου παρέπεμπε στην Συμβαση του Δουβλινου. Η κοινοτικοποιηση των πολιτικων ασυλου μετά τη Συνθήκη του Άμστερνταμ και η διαπιστωση των δυσλειτουργιων της Συμβασης19 οδήγησε την Ενωση στην απόφαση να μετατρέψει τον μηχανισμό της Συμβασης σε ένα κοινοτικό νομικό κειμενο (τον γνωστό ως κανονισμό Δουβλινο-2)20 που ήταν και το πρωτο από τα τέσσερα ως άνω κειμενα που εγκριθηκε από την Ενωση. Ταυτόχρονα, η υιοθέτηση, νωριτερα, του κανονισμου 2725/2000 για τη βάση Eurodac21 δημιουργησαν την πρωτη ενωσιακή βάση δεδομένων για το άσυλο και θέσπισαν υποχρεωσεις συνεργασιας μεταξυ των κρατων μελων.

Βασική αρχή του συστήματος του Δουβλινου ειναι ότι μια αιτηση ασυλου ενός ατόμου εξετάζεται από ένα και μόνο κράτος μέλος 22. Παρότι, κατ’ αρχήν, κάθε κράτος μέλος εξετάζει τα αιτήματα ασυλου που κατατιθενται σε αυτό, ο κανονισμός ακολουθει τη φιλοσοφια ότι, στα πλαισια της Ε.Ε., αρμόδιο για την εξέταση ενός αιτήματος ειναι το κράτος με την μεγαλυτερη εμπλοκή στην εισοδο ή διαμονή του αιτουντος στην επικράτεια των κρατων μελων. Ο καθορισμός του κράτους αυτου ακολουθει μια σειρά αντικειμενικων ιεραρχικά δομημένων κριτηριων. Επιπλέον με τη λεγόμενη «ρητρα κυριαρχιας» ένα κράτος δυναται να εξετάζει αιτηση ασυλου που έχει κατατεθει από υπήκοο τριτης χωρας, ακόμη και αν δεν ειναι υπευθυνο για την εξέταση δυνάμει των κριτηριων που οριζονται στον κανονισμό23.

Ενα πρωτο κριτήριο ειναι η αρχή της οικογενειακής ενότητας. Ο Κανονισμός θέτει ως στόχο του την κατά το δυνατό «κοινή εξέταση των αιτήσεων ασυλου των μελων μιας οικογένειας από το ιδιο κράτος μέλος» μεταξυ άλλων και «για να εξασφαλισθει η εις βάθος εξέταση των αιτημάτων και η συνοχή των σχετικων αποφάσεων»24. Ετσι το αιτημα ασυλου ενός ατόμου εξετάζεται από το κράτος στο οποιο κατοικει ένα

19 . Μεταξύ άλλων η επταετής καθυστέρηση στην κύρωση και την θέση σε ισχύ της Σύμβασης. 20 . Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 343/2003 του Συμβουλίου της 18ης Φεβρουαρίου 2003 για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης ασύλου που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας (EE L 50 της 25.2.2003, σ. 1). 21 . Κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 2725/2000 του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2000, σχετικά με τη θέσπιση του «Eurodac» για την αντιπαραβολή δακτυλικών αποτυπωμάτων για την αποτελεσματική εφαρμογή της σύμβασης του Δουβλίνου (ΕΕ αριθ. L 316 της 15/12/2000 σ. 0001 – 0010). Ο Κανονισμός, γνωστός ως κανονισμός Eurodac, προβλέπει την υποχρέωση όλων των αιτούντων άσυλο και των ατόμων που συλλαμβάνονται για παράνομη είσοδο σε ένα ΚΜ της Ε.Ε. να δακτυλοσκοπούνται. Τα δακτυλικά τους αποτυπώματα εισάγονται σε μια κεντρική βάση δεδομένων και εξετάζονται σε κάθε περίπτωση υποβολής νέας αίτησης ασύλου.22 . Άρθρο 3 παρ. 1.23 . Άρθρο 3 παρ. 2. 24 . Σκεπτικό, σημείο 7 του Κανονισμού.

άλλο μέλος της οικογένειάς του, ειτε ως αναγνωρισμένος πρόσφυγας25 ειτε ως αιτων άσυλο και εφόσον δεν έχει ακόμα ληφθει πρωτη απόφαση επι της ουσιας για την αιτησή του 26. Ο δευτερος αυτός όρος ειναι υποδεέστερος του πρωτου, δηλαδή αν ένα μέλος της οικογένειας του αιτουντος κατοικει ως πρόσφυγας σε μια χωρα μέλος ενω άλλο μέλος ως αιτων άσυλο σε δευτερη χωρα, η αρμοδιότητα ανατιθεται στην πρωτη. Η κοινή εξέταση του αιτήματος, και στις δυο περιπτωσεις, λαμβάνει χωρα με συναινεση των ενδιαφερομένων.

Ο κανονισμός περιλαμβάνει επισης ειδική αντιμετωση των αιτημάτων που υποβάλλουν ασυνόδευτοι ανήλικοι. Το αιτημά τους εξετάζεται από το κράτος μέλος στο οποιο βρισκεται, νόμιμα, ένα μέλος της οικογένειάς τους, εφόσον τουτο ειναι προς το συμφέρον του ανηλικου27. Παρότι ο κανονισμός θέτει τον περιορισμό που αναφέρεται στην «νομιμότητα» της παραμονής του μέλους της οικογένειας του ανηλικου προσφέρει στα κράτη μέλη την ευχέρεια 28 να αναλάβουν την εξέταση των αιτημάτων ασυλου εφόσον στην επικράτειά τους βρισκεται (χωρις να προσδιοριζεται με τι καθεστως) ένας συγγενής (όρος ευρυτερος του απλου μέλους της οικογένειας) του τελευταιου εφόσον τουτο ειναι προς το συμφέρον του ανηλικου.

Όπως ήδη αναφέρθηκε, ο Κανονισμός παραθέτει μια σειρά κριτηριων, ιεραρχικά δομημένων (το πρωτο υπερισχυει του δευτερου, το δευτερο του τριτου κ.ο.κ.) για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που έχει την ευθυνη για την εξέταση μιας αιτησης ασυλου. Ο προσδιορισμός του υπευθυνου κράτους γινεται από το κράτος στο οποιο βρισκεται ο αιτων και όπου έχει υποβάλει αιτηση ασυλου 29. Καταρχήν υπευθυνο για την εξέταση της αιτησης ειναι το κράτος όπου υποβάλλεται.

Ταο ιεραρχικά επικρατέστερο κριτήριο ειναι η υπαρξη οικογενειακων δεσμων, όπως προαναφέρθηκε, σε άλλο κράτος μέλος της Ενωσης. Κατόπιν, η ευθυνη μεταφέρεται κατά σειρά 30:

Στο κράτος που έχει εκδωσει ισχυοντα τιτλο διαμονής στον αιτουντα. Στο κράτος που έχει εκδωσει ισχυουσα θεωρηση εισόδου στον

αιτουντα. Αν ο αιτων έχει περισσότερους εν ισχυι τιτλους διαμονής που έχουν

εκδοθει από πλειονα του ενός κράτη μέλη, στο κράτος που έχει εκδωσει τον τιτλο διαμονής με την μεγαλυτερη χρονική ισχυ ή έχει την απωτερη λήξη σε περιπτωση ισης διάρκειας.

Αν ο αιτων έχει περισσότερες εν ισχυι θεωρήσεις εισόδου που έχουν εκδοθει από πλειονα του ενός κράτη μέλη, στο κράτος που έχει εκδωσει την θεωρηση με την απωτερη ημερομηνια λήξης σε περιπτωση θεωρήσεων όμοιου τυπου, ενω όταν η θεωρήσεις ειναι διαφορετικου τυπου, στο κράτος που εξέδωσε την θεωρηση με την μεγαλυτερη διάρκεια ισχυος ή, όταν οι θεωρήσεις ειναι ισης

25 . Άρθρο 7 του Κανονισμού.26 . Άρθρο 8. του Κανονισμού. 27 . Άρθρο 6 του Κανονισμού.28 . Με βάση το άρθρο 15 παρ. 3 του κανονισμού (ανθρωπιστική ρήτρα).29 . Άρθρο 4 παρ. 4. εδ. α’.30 . Άρθρα 9-13.

διάρκειας, στο κράτος που εξέδωσε την θεωρηση με την απωτερη ημερομηνια λήξεως ισχυος.

Αν ο αιτων διαθέτει τιτλο (-υς) διαμονής ή θεωρήσεις εισόδου που έχουν λήξει – με χρονικό περιορισμό 2 ετων για τους τιτλους διαμονής και 6 μηνων για τις θεωρήσεις - η ευθυνη ανατιθεται στο κράτος που έχει εκδωσει τους τιτλους, εφόσον ο αλλοδαπός παρέμεινε στο εν λόγω κράτος και μετά την λήξη ισχυος του τιτλου. Σε ό,τι αφορά την σειρά ευθυνης, εφαρμόζονται οι αρχές των πιο πάνω παραγράφων.

Στο κράτος από το οποιο εισήλθε παράνομα στην Ενωση (εφόσον τουτο διαπιστωνεται από αποδεικτικά στοιχεια ή έμμεσες αποδειξεις- στις οποιες γινεται αναφορά πιο κάτω) ο αιτων και για περιοδο 12 μηνων μετά την ημερομηνια εισόδου.

Στο κράτος στο οποιο παρέμεινε παράνομα ο αιτων άσυλο για συνεχή χρονική περιοδο τουλάχιστον 5 μηνων πριν την υποβολή της αιτησης ασυλου και, αν ο αιτων διέμεινε παράνομα σε περισσότερα του ενός κράτη μέλη, για περιοδο άνω των 5 μηνων, στο κράτος της τελευταιας διαμονής του.

Στο κράτος που δεν απαιτει θεωρηση από τον αιτουντα και από το οποιο εισήλθε νόμιμα ο αιτων στην Ενωση.

Σε ό,τι αφορά τις αιτήσεις ασυλου που υποβάλλονται στον χωρο διεθνους διέλευσης (transit) αεροδρομιου, αρμοδιότητα για την εξέτασή τους έχει το κράτος μέλος στο οποιο βρισκεται το αεροδρόμιο.

Τέλος, εάν δεν ειναι δυνατόν να καθορισθει, βάσει των προαναφερθέντων κριτηριων, το κράτος που ειναι υπευθυνο για την εξέταση της αιτησης ασυλου, η ευθυνη ανήκει στο κράτος όπου πρωτα κατατέθηκε η αιτηση αυτή.

Μια γενική ρήτρα στον Κανονισμό επιτρέπει στα κράτη μέλη, εάν το επιθυμουν και ανεξάρτητα από τα άλλα κριτήρια, να αναλαμβάνουν την εξέταση μιας αιτησης γιατι επιθυμουν να επανενωσουν μέλη μιας οικογένειας ή άλλους στενους συγγενεις για ανθρωπιστικους λόγους, εφόσον συναινει ο αιτων31.

Ως προς τα διαδικαστικά, ο κανονισμός θέτει32 μια σειρά προθεσμιων, εν γένει συντομότερων από αυτές της Συμβασης του Δουβλινου σε ό,τι αφορά τις διαδικασιες προσδιορισμου και μακρότερων σε ό,τι αφορά την μεταφορά του αιτουντος, μέσα στις οποιες τα κράτη μέλη ειναι υποχρεωμένα να αντιδράσουν σε αιτήματα ανάληψης ευθυνης. Οι προθεσμιες αυτές ειναι δεσμευτικές για τα κράτη (η μη τήρησή τους σημαινει την ανατροπή της ευθυνης ενός κράτους) και έχουν ως στόχο τον ταχυτερο και οριστικό προσδιορισμό του αρμόδιου κράτους εξέτασης. Επισης προβλέπει την θέσπιση δυο καταλόγων, ο ένας εκ των οποιων περιλαμβάνει αποδεικτικά στοιχεια και ο άλλος έμμεσες αποδειξεις για την διευκόλυνση της αποδεικτικής διαδικασιας και την θεμελιωση της ευθυνης ενός κράτους μέλους33. Η

31 . Άρθρο 15.32 . Στα άρθρα 18 και 19. 33 . Άρθρο 18 παρ. 3.

διαφορά αποδεικτικων στοιχειων από τις έμμεσες αποδειξεις ειναι ότι τα πρωτα αναφέρονται σε τυπικές αποδειξεις που θεμελιωνουν ευθυνη, ενόσω δεν αποδεικνυεται το αντιθετο, ενω οι δευτερες αναφέρονται σε ενδειξεις που «αν και ειναι μαχητές, ενδέχεται να επαρκουν» και η αποδεικτική αξια των οποιων κρινεται ανά περιπτωση. Σε πολλά σημεια στον κανονισμό, και ειδικά στον προσδιορισμό του κράτους ευθυνης σε περιπτωση παράνομης εισόδου στην Ενωση, γινεται μνεια στην χρησιμοποιηση των δεδομένων (δακτυλικά αποτυπωματα) που περιλαμβάνει ο κανονισμός 2725/2000 (Eurodac). Τέλος, προβλέπεται ενημέρωση του αιτουντος – εγγράφως και σε γλωσσα που ευλογα τεκμαιρεται ότι κατανοει – σχετικά με τον κανονισμό, τις προθεσμιες και τις συνέπειές του 34 καθως και για το ότι ξεκινησε η σχετική διαδικασια ως προς αυτόν35. Επισης ο αιτων ενημερωνεται για την αναδοχή, εκ μέρους άλλου κράτους μέλους, της εξέτασης του αιτήματός του και την επικειμενη μεταφορά του στο τελευταιο36. Από την άλλη πλευρά ωστόσο, η προσφυγή (ένδικο μέσο ή αιτηση αναθεωρησης) ενός αιτουντος κατά της αποφάσεως με την οποια το κράτος μέλος του κοινοποιει την απόφασή του να μην εξετάσει την αιτησή του και να τον μεταγάγει σε άλλο κράτος μέλος, που ειναι πλέον υπευθυνο για την εξέταση της αιτησης ασυλου του, δεν έχει, κατ’ αρχήν, ανασταλτικό αποτέλεσμα ως προς την εκτέλεση της μεταφοράς37.

Ο Κανονισμός θεσπιζει γενικότερη υποχρέωση διοικητικής συνεργασιας μεταξυ των κρατων μελων ενω λιγο μετά την υιοθέτησή του, εγκριθηκε από την Επιτροπή ο Κανονισμός 1560/200338 που ως στόχο έχει, μεταξυ άλλων, να «καθορισει...κανόνες και ..λεπτομέρειες εφαρμογής... ρητά ωστε να διευκολυνεται η συνεργασια μεταξυ των αρχων των κρατων μελων» 39 ως προς την εφαρμογή του Κανονισμου 343/2003, να εξασφαλισει την «όσο το δυνατό μεγαλυτερη συνέχεια μεταξυ της Συμβασης (του Δουβλινου).. και του κανονισμου 343/2003»40 και «να υπάρξει μηχανισμός που θα επιτρέπει την εξευρεση λυσεως σε περιπτωση απόκλισης απόψεων μεταξυ δυο κρατων μελων για την εφαρμογή της ανθρωπιστικής ρήτρας»41 του Κανονισμου 343/2003.

Κατά τη δεκαετια λειτουργιας του ο κανονισμός μετατράπηκε στην πλέον εμβληματική ένδειξη της αυξανόμενης συγκρουσης Βορρά-Νότου και κέντρου-περιφέρειας της ΕΕ στον τομέα του ασυλου. Η συνυπαρξη διαφορετικων συνθηκων υποδοχής των αιτουντων και διαδικασιων ασυλου από κράτος σε κράτος της Ενωσης με τις «απόλυτες» και «μηχανιστικές» διατάξεις του κανονισμου στο ζήτημα του προσδιορισμου του κράτους που ειναι υπευθυνο για την εξέταση ενός αιτήματος ασυλου κατέστησε αποσπασματικό τον κανονισμό και ωξυνε τις εντάσεις

34 . Άρθρο 3 παρ. 4. 35 . Άρθρο 4, παρ. 4 εδ. β΄.36 . Άρθρο 19 παρ. 1.37 . Άρθρο 19 παρ. 2.38. Κανονισμός (ΕΚ) 1560/2003 της Επιτροπής, της 2ας Σεπτεμβρίου 2003 «για τα μέτρα εφαρμογής του Κανονισμού 343/2003 του Συμβουλίου για την θέσπιση κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης ασύλου που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας. Επίσημη Εφημερίδα L222 από 5.9.2003 σ. 3-23.39 . Κανονισμός 1560/2003. Αιτιολογική σκέψη 1.40 . Όπ. αν. Αιτιολογική σκέψη 2.41 . Όπ. αν. Αιτιολογική σκέψη 4.

μεταξυ των κρατων αλλά και τις πιέσεις στα εθνικά συστήματα ασυλου.Όπως ήδη τονισθηκε, τόσο η Συμβαση όσο και ο κανονισμός του Δουβλινου ξεκινησαν με στόχο την καταπολέμηση των καταχρηστικων αιτημάτων ασυλου και της «άγρας ασυλου» με στόχο την εκμετάλλευση των ευνοϊκότερων ανά χωρα συνθηκων (υποδοχής, διαδικασιων και τελικου αποτελέσματος). Ωστόσο, για να υλοποιηθει κάτι τέτοιο η πλέον αξιόπιστη εναλλακτική λυση, όπως ανέφερε και η ιδια η Επιτροπή τόσο στο Κειμενο Εργασιας «Revisiting the Dublin Convention…» όσο και στην αιτιολογική έκθεση της Προτάσεως Κανονισμου, θα ήταν εκεινη «που θα εξαρτουσε την αρμοδιότητα αποκλειστικά από τον τόπο υποβολής της αιτησης, θα επέτρεπε.... ένα σαφές και βιωσιμο συστημα» που θα προσέφερε ταχυτητα και ασφάλεια, αποφυγή των περιπλανωμενων προσφυγων (refugees in orbit), αντιμετωπιση του προβλήματος των πολλαπλων αιτήσεων ασυλου και κατοχυρωση της οικογενειακής ενότητας»42.

Η επιλογή αυτή δεν έγινε δεκτή από τα κράτη – ιδιως του κέντρου της Ενωσης – με αποτέλεσμα να συνεχιζονται οι διαφορές μεταξυ των κρατων μελων «όσον αφορά τις διαδικασιες έγκρισης του καθεστωτος του πρόσφυγα, τους όρους υποδοχής των αιτουντων άσυλο και την διοργάνωση των συμπληρωματικων μορφων προστασιας, οι οποιες μπορουν να ασκήσουν επιδραση στον προσανατολισμό των κυμάτων αιτουντων άσυλο»43. Ενόσω τουτο δεν άλλαξε κατά τη διάρκεια της δεκαετιας λειτουργιας του κανονισμου, ο μηχανισμός που περιέγραφε ο κανονισμός εμφάνισε μια στρεβλή εφαρμογή: η αντιμετωπιση των καταχρηστικων αιτημάτων ασυλου πέρασε σε δευτερο πλάνο ενω κυριάρχησε η αυξανόμενη διάσταση κέντρου – περιφέρειας στην Ενωση.

Όπως αναφέρθηκε ήδη, τόσο η Συμβαση όσο και ο κανονισμός θεσπιζουν, μεταξυ άλλων και υπό όρους, ότι υπευθυνο για την εξέταση μιας αιτησης ασυλου ειναι το κράτος από το οποιο εισήλθε, έστω και παράνομα στην Ενωση, ένας αλλοδαπός που υπέβαλε αιτημα ασυλου σε άλλη χωρα της Ενωσης. Το κριτήριο αυτό, σχετικά περιθωριακό στο ξεκινημα του συστήματος Δουβλινου, κατέστη εξαιρετικά σημαντικό κατά τη διάρκεια της εφαρμογής του κανονισμου, ιδιως λόγω των ευρυτερων εξελιξεων στον τρόπο και τις διαδρομές της παράνομης εισόδου στην ΕΕ αλλοδαπων που κατόπιν ζητουσαν πολιτικό άσυλο. Οι εξελιξεις αυτές, σε συνδυασμό με πρακτικές αυστηρότερων ελέγχων της αεροπορικής εισόδου στην Ενωση (για παράδειγμα η διευρυμένη υποχρέωση θεωρήσεων Σέγκεν και η εκτεταμένη χρήση αποσπασμένων υπαλλήλων των κρατων μελων στα αεροδρόμια χωρων από όπου αναχωρουν πολλοι αλλοδαποι προς τις χωρες της Ενωσης, με σκοπό να ελέγχουν την νομιμότητα των ταξιδιωτικων εγγράφων των ταξιδιωτων, πριν την επιβιβασή τους) οδήγησε σε πολυ μεγαλυτερη χρήση της χερσαιας ή θαλάσσιας (παράνομης) εισόδου στην Ενωση. Τουτο μετέφερε υπερβολικά μεγάλο βάρος της εξέτασης αιτημάτων ασυλου στις χωρες της Ενωσης που βρισκονταν στην περιφέρεια ενω από την άλλη περιόρισε, όχι νομικά αλλά πρακτικά, το δικαιωμα για υποβολή αιτήματος ασυλου σε ένα κράτος γεωγραφικά στο κέντρο της Ενωσης που καθισταται «απροσπέλαστη» για τους εν δυνάμει αιτουντες άσυλο που εισέρχονταν στην Ενωση από την περιφέρεια.

42 Αιτιολογική έκθεση της Πρότασης της Επιτροπής, παράγραφος 2.2.43 . οπ. αν.

Για τους λόγους αυτους, οι χωρες της περιφέρειας αντιμετωπισαν ένα υψηλό αριθμό αιτημάτων ανάληψης ευθυνης για αιτουντες άσυλο που ειχαν εισέλθει παράνομα στην Ενωση μέσω αυτων και εν τέλει ειχαν βρεθει και υποβάλει αιτημα ασυλου σε άλλα κράτη μέλη. Οι χωρες του Νότου (Ελλάδα, Κυπρος, Μάλτα, Ιταλια και λιγότερο Ισπανια) υπέστησαν εντονότερα την πιεση αυτή, λόγω και των αλλαγων στην προέλευση της παράνομης μετανάστευσης (Αφγανιστάν, Ιράκ, αφρικανικές χωρες). Στις χωρες αυτές, η αυξηση της μεταναστευτικής πιεσης σε συνδυασμό με την αυστηρή εφαρμογή του κριτηριου της παράνομης εισόδου του κανονισμου δημιουργησε αυξηση του αριθμου των αιτημάτων και αναπόφευκτες καθυστερήσεις στον χειρισμό και ολοκλήρωση των αιτημάτων ασυλου, επιδεινωνοντας έτσι την αβεβαιότητα μεταξυ των αιτουντων – και άρα, έμμεσα, το κινητρο για δευτερογενή μετακινηση. Τα κράτη του Νότου, επικουρουμενα εν μέρει από την Επιτροπή διεκδικησαν συμπληρωματικά μέτρα για δικαιότερη κατανομή του οικονομικου και διοικητικου βάρους και της ευθυνης για τη εξέταση των αιτημάτων ασυλου μεταξυ των κρατων μελων (το λεγόμενο «burden sharing») και κυριως αλλαγή της φιλοσοφιας με ευθυνη εξέτασης του αιτήματος ασυλου εκει όπου κατατέθηκε η αιτηση – με ορισμένες εξαιρέσεις όταν τουτο επιβάλλεται για λόγους ευχερέστερης προστασιας του αιτουντος ή βιωσιμης λυσεως. Στην Ελλάδα η εφαρμογή του κανονισμου συνέπεσε –και εν μέρει τροφοδότησε – την πλήρη σχεδόν κατάρρευση του συστήματος ασυλου της χωρας και ενισχυσε αντι να μειωνει τις εντάσεις στην πολιτική ασυλου της Ενωσης. Η αυξανόμενη, μετά το 2003, εμπλοκή των δικαστικων αρχων στις διαδικασιες δικανικής κρισης της μεταφοράς των αιτουντων επέτεινε την ένταση αυτή: τόσο τα ευρωπαϊκά δικαστήρια όσο και, σταδιακά, εθνικά δικαστήρια προέβαιναν σε κριση ουσιας για την τήρηση από πλευράς ελληνικων (αλλά και ιταλικων και άλλων) αρχων των βασικων δικονομικων και ουσιαστικων εγγυήσεων για τους μεταφερόμενους αιτουντες.

Η δημιουργία του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου και ο Κανονισμός Δουβλίνο-3

Η σταδιακή ανάδειξη του ασυλου σε σοβαρό πολιτικό και κοινωνικό ζήτημα πανευρωπαΪκά από το 2000 και μετά επιτάχυνε την εναρμόνιση των πολιτικων αυτων στην Ενωση. To Πρόγραμμα της Χάγης του 2005 προέβλεπε, μεταξυ άλλων, την θέσπιση κοινής διαδικασιας σε θέματα ασυλου, την υπαγωγή των προσφυγων στο καθεστως του μακροχρόνιου κατοικου, την επιχειρησιακή συνεργασια των κρατων μελων σε θέματα ασυλου και μεσοπρόθεσμα μια κοινή διαδικασια και ενιαιο καθεστως για τους πρόσφυγες. Η συνθήκη της Λισσαβωνας όπως αναφέρθηκε υπήγαγε το άσυλο και τη μετανάστευση στους τομεις συντρέχουσας αρμοδιότητας της Ενωσης και ανατατάταξε τις θεσμικές ισορροπιες: το Ευρωπαϊκό Κοινοβουλιο που μέχρι τότε ήταν νομοθετικά στο περιθωριο μετατρέπεται σε συννομοθέτη και διεκδικει λόγο και θέσεις στην νέα κατάσταση. Ταυτόχρονα η κατάργηση της ομοφωνιας στο Συμβουλιο Υπουργων για τους τομεις αυτους διευκόλυνε την λήψη αποφάσεων. Τέλος η Επιτροπή, έχοντας την αποκλειστική πλέον νομοθειτκή πρωτοβουλια μπορουσε να προτεινει ευκολότερα νέες νομοθετικές παρεμβάσεις στον τομέα, ενω χάρη στη νεοεισαχθεισα δυνατότητα

δικαστικου ελέγχου των πράξεων για το άσυλο και τη μετανάστευση, μπορουσε ευκολότερα να ακολουθήσει την οδό της παραπομπής των κρατων στο Δικαστήριο της Ενωσης για μη συμμόρφωση με την ευρωπαϊκή νομοθεσια.

Στο πλαισιο αυτό ξεκινησε η νομοθετική προετοιμασια για την διαμόρφωση ενός Κοινου Ευρωπαϊκου Συστήματος Ασυλου που επεξηγήθηκε περαιτέρω στο Πρόγραμμα της Στοκχόλμης. Το Πρόγραμμα προέβλεπε μεταξυ άλλων την δημιουργια ενός κοινου χωρου προστασιας και αλληλεγγυης των προσφυγων βάσει κοινής διαδικασιας ασυλου και ομοιόμορφου καθεστωτος για τα πρόσωπα στα οποια χορηγειται διεθνής προστασια, έθετε προθεσμια για τη ολοκλήρωση του Κοινου Ευρωπαϊκου Συστήματος Ασυλου μέχρι το τέλος του 2012 και καλουσε την Επιτροπή να υιοθετήσει νέες νομοθετικές πράξεις, προκειμένου να επιτευχθει η δημιουργια του ΚΕΣΑ. Ετσι η Επιτροπή υπέβαλε προτάσεις για την αναμόρφωση των τέσσάρων πυλωνων του Τάμπερε44. Η αναμόρφωση αυτή πήρε τη μορφή αναδιατυπωμένων (recast) κειμενων η διαπραγμάτευση των οποιων ολοκληρωθηκε στα θεσμικά όργανα της Ενωσης την άνοιξη του 201345. Τα κειμενα αυτά αποτέλεσαν αντικειμενο μακρων διαπραγματευσεων ανάμεσα στην Επιτροπή και το Κοινοβουλιο που εν γένει διεκδικουσαν και εν πολλοις επέτυχαν την ενισχυση των δικονομικων και άλλων εγγυήσεων (εν πολλοις ως απόρροια της σχετικής νομολογιας τόσο του ΕΔΑΔ όσο και, ολοένα περισσότερο, του Δικαστηριου της Ενωσης) και δικαιωμάτων των αιτουντων ή προσφυγων/δικαιουχων επικουρικής προστασιας, και των κρατων μελων αφ΄ετέρου που υπό την πιεση της κοινής γνωμης επιθυμουσαν την κατά το δυνατό δυσχέρανση καταχρήσεων στη διαδικασια ασυλου και μειωση του σχετικου οικονομικου κόστους. ¨Οπως συνήθως στην ευρωπαϊκή πολιτική, το αποτέλεσμα υπήρξε ένας συμβιβασμός που αφήνει αρκετά περιθωρια ερμηνειας ενω τα τελικως εγκριθέντα νομοθετήματα ενδέχεται να γεννήσουν σοβαρές δυσκολιες εφαρμογής τους.

Η αναδιατυπωση του κανονισμου του Δουβλινου αποτέλεσε ιδιαιτερα επιπονη διαδικασια. Ο κανονισμός υποβλήθηκε από την Επιτροπή το 2008 και η διαπραγμάτευσή του κράτησε πάνω από τέσσερα χρόνια. Η μακρά αυτή διάρκεια αυτή οφειλεται στις σημαντικές διαφορές απόψεων τόσο μεταξυ Επιτροπής και Κοινοβουλιου αφενός και Συμβουλιου αφέτέρου όσο και στο εσωτερικό του Συμβουλιου μεταξυ των τέσσάρων χωρων του Νότου (Ελλάδα, Κυπρος, Ιταλια και Μάλτα) και των λοιπων. Οι διαφορές αυτές αφορουσαν τόσο την ιδια τη φιλοσοφια του κανονισμου όσο και τις επιμέρους διατάξεις του.

44 . Των οδηγιών για τον ορισμό του πρόσφυγα, για τις διαδικασίες χορήγησης και ανάκλησης του καθεστώτος διεθνούς προστασίας και για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία και του Κονονισμού Δουβλίνου. Πέραν αυτών και μετά από μακρό αίτημα των κρατών μελών προτάθηκε αναδιατύπωση του Κανονισμού Eurodac για την πρόσβαση των αρχών επιβολής του νόμου στη βάση δεδομένων της Eurodac. 45 . Ήδη έχει δημοσιευθεί η αναδιατυπωμένη οδηγία για τον ορισμό του πρόσφυγα (οδηγία 2011/95/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 13ης Δεκεμβρίου 2011 σχετικά με τις απαιτήσεις για την αναγνώριση των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως δικαιούχων διεθνούς προστασίας, για ένα ενιαίο καθεστώς για τους πρόσφυγες ή για τα άτομα που δικαιούνται επικουρική προστασία και για το περιεχόμενο της παρεχόμενης προστασίας (ΕΕ L 337/9, από 20.12.2011), ενώ έχουν ολοκληρωθεί τα αναδιατυπωμένα κείμενα της οδηγίας για την υποδοχή των αιτούντων διεθνή προστασία, του Κανονισμού Δουβλίνου, της οδηγίας για τις διαδικασίες ασύλου και του νέου Κανονισμού Eurodac.

Στην αρχική της πρόταση η Επιτροπή δεν μετάβαλε καθοριστικά την βασική φιλοσοφια του συστήματος έχοντας επιγνωση ότι δεν υπήρχε κανένα σχετικό περιθωριο από πλευράς της πλειοψηφιας των κρατων μελων. Προτιμησε να κρατήσει ουσιαστικά αμετάβλητη την ιεραρχια των κριτηριων ευθυνης και πρότεινε μια σειρά τροποποιήσεων με δυο κυριους στόχους: την ενισχυση της αποτελεσματικότητας του συστήματος και τη βελτιωση του επιπέδου προστασιας για τους αιτουντες μέσα σε αυτό. Οι δυο αυτοι στόχοι ήταν σε κάποιο βαθμό, σε αντιθεση μεταξυ τους, και μάλιστα, αποδειχθηκε πολυ πιο ευκολο για τα κράτη μέλη να συμφωνήσουν να βελτιωσουν την αποτελεσματικότητα του συστήματος από το να αυξήσουν τα πρότυπα προστασιας των αιτουντων άσυλο μέσα σε αυτό.

Ωστόσο, η Επιτροπή προσπάθησε να προωθήσει κάποιους νέους κανόνες που άλλαζαν – ή θα μπορουσαν να αλλάξουν – σε κάποιο βαθμό την επιβάρυνση των χωρων της περιφέρειας και την μεγαλυτερη δυσκολια διαχειρισης σχετικά μεγάλου αριθμου αιτουντων από αυτές46. Ο κυριωτερος ήταν η δυνατότητα της αναστολής των μεταφορων σε μια χωρα εφόσον η χωρα αυτή υφιστατο έντονη πιεση στο συστημα ασυλου της ή η Επιτροπή έκρινε ότι η πιεση αυτή έθετε σε κινδυνο τα δικαιωματα των αιτουντων. Η δυνατότητα αναστολής των μεταφορων που υποστήριξε και το Ευρωπαϊκό Κοινοβουλιο αμφισβητήθηκε έντονα από το Συμβουλιο, παρότι οι χωρες του Νότου (ενιοτε συνεπικουρουμενες από την Ισπανια) ήταν σαφως υπέρ της διάταξης και αποτέλεσε το βασικό αιτιο του αδιεξόδου στις διαπραγματευσεις για τον κανονισμό. Μετά μακρές συζητήσεις, το φθινόπωρο του 2011 βρέθηκε η λυση του «μηχανισμου έγκαιρης προειδοποιησης», μιας περιπλοκης διαδικασιας μέσα από την οποια ένα κράτος που αντιμετωπιζει ισχυρές πιέσεις στο συστημα ασυλου του υποβάλλει πρόγραμμα δράσης προς την Επιτροπή και το Συμβουλιο και υπόκειται σε ένα ειδους εποπτεια ως προς τα μέτρα για την αντιμετωπιση της πιεσης αυτής. Στο ιδιο πλαισιο, τον Μάρτιο του 2012, το Συμβουλιο υιοθέτησε συμπεράσματα για ένα Κοινό Πλαισιο ουσιαστικής και πρακτικής αλληλεγγυης για τα κράτη μέλη που αντιμετωπιζουν ιδιαιτερες πιέσεις στα συστήματα ασυλου τους και λόγω των μικτων μεταναστευτικων ροων. Το Κοινό Πλαισιο θα αποτελουσει μια «εργαλειοθήκη» υφιστάμενων και μελλοντικων μέτρων που θα λαμβάνονταν υπόψη στο πλαισιο του μηχανισμου έγκαιρης προειδοποιησης και διαχειρισης κρισεων. Η νέα ρυθμιση απειχε σημαντικά από την αρχική πρόταση της Επιτροπής – δεν προβλέπεται αναστολή μεταφορων ενω οι προϋποθέσεις που θέτει ειναι τέτοιες που θα καταστει εξαιρετικά δυσκολη η ενεργοποιηση του μηχανισμου και ιδιως η αλληλεγγυη των κρατων στην αντιμετωπιση των πιέσεων στο συστημα ασυλου ενός κράτους μέλους.

Πέραν του μηχανισμου, ο νέος κανονισμός περιέχει αρκετά νέα χαρακτηριστικά. Τα πιο βασικά ειναι μεταξυ άλλων τα εξής:

46. Ο κανονισμός θεωρήθηκε εν πολλοίς, μαζί με τις οικονομικές δυσκολίες της Ελλάδας, υπεύθυνος για την αδυναμία της χώρας να ανταποκριθεί στις βασικές απαιτήσεις του δικαίου της ΕΕ ως προς το σεβασμό των υποχρεώσεων που προκύπτουν από την τήρηση των δικαιωμάτων των αιτούντων, σύμφωνα με τις αποφάσεις τόσο του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου όσο και του Δικαστηρίου της της ΕΕ.

Σε παραλληλισμό με τα άλλα νομοθετήματα ασυλου της δευτερης φάσης του ΚΕΣΑ, το συστημα του Δουβλινου επεκτεινεται και στην επικουρική προστασια.

Για τον ιδιο λόγο, διευρυνεται η έννοια της οικογένειας και καλυπτει πλέον και τα τέκνα ακόμη και αν δεν εξαρτωνται από τους γονεις, ενω επιπλέον εισάγεται και η έννοια του συγγενους (για τα μέλη της ευρυτερης οικογένειας) για περιπτωσεις συνένωσης για ανθρωπιστικους λόγους ή όταν υπάρχουν εξαρτωμενα άτομα.

Εισάγεται ειδική προσωπική συνέντευξη για σκοπους Δουβλινου. Επιβάλλεται υποχρέωση ενημέρωσης του αιτουντα για τον κανονισμό και τις

επιπτωσεις του στον ιδιο, ιδιως δε ο αιτων ενημερωνεται για το δικαιωμα άσκησης προσφυγής κατά της απόφασης μεταφοράς.

Ρυθμιζεται ρητά ότι, αν ένας αιτων έχει υποβάλει αιτηση ασυλου σε ένα κράτος μέλος και στη συνέχεια υποβάλλει αιτηση σε ένα άλλο, το πρωτο κράτος μέλος (αν εν τέλει κριθει υπευθυνο για την εξέταση της αιτησής του) δεν θα μπορει να θεωρει ότι υπάρχει σιωπηρή απόσυρση της αρχικής αιτησης, συμφωνα με το αντιστοιχο άρθρο της αναδιατυπωμένης οδηγιας για τις διαδικασιες ασυλου.

Διευκρινιζεται ποιο κράτος μέλος οφειλει να αποδειξει ότι οι κανόνες του Δουβλινου δεν ισχυουν πλέον επειδή ο αιτων άσυλο εγκατέλειψε την ΕΕ για περιοδο άνω των τριων μηνων (ή απέκτησε τιτλο διαμονής από άλλο κράτος μέλος) και τι θα συμβει αν υποβληθει νέα αιτηση μετά από μια τέτοια αναχωρηση.

Τιθεται συντομότερη προθεσμια (δυο αντι τριων μηνων) για την υποβολή αιτησης ανάληψης ευθυνη για ένα αιτουντα άσυλο σε περιπτωση που διαπιστωθει θετική απάντηση (“hit”) στο συστημα Eurodac.

Ρυθμιζεται ότι ένα πρόσωπο που έχει μεταφερθει σε άλλο κράτος μέλος κατά λάθος ή έχει ασκήσει προσφυγή κατά της απόφασης μεταφοράς του Δουβλινου και η προσφυγή ευοδωθει, θα μπορει να επιστραφει στο αρχικό κράτος μέλος.

Εισάγονται νέοι κανόνες κατανομής των δαπανων μεταφοράς και για την ανταλλαγή πληροφοριων πριν από την εκτέλεση μιας μεταφοράς.

Τέλος, υπάρχουν νέοι κανόνες για την ασφάλεια των δεδομένων και την εμπιστευτικότητα.

Θεσπιζεται ότι ο προς μεταφορά αιτων θα έχει δικαιωμα “πραγματικής προσφυγής” ενωπιον δικαστικου οργάνου κατά της αποφάσεως μεταφοράς της ευθυνης σε άλλο κράτος μέλος. Η προσφυγή αυτή θα έχει καταρχήν ανασταλτικό αποτέλεσμα ως προς την εκτέλεση της μεταφοράς

Ενα από τα πλέον αμφιλεγόμενα θέματα αφορουσε την ευθυνη εξέτασης αιτημάτων που υποβάλλουν ασυνόδευτοι ανήλικοι. Στο υφιστάμενο κανονισμό, υπευθυνο κράτος μέλος για την εξέταση της αιτησης ενός ασυνόδευτου ανηλικου ειναι το κράτος όπου βρισκεται νόμιμα ένα μέλος της οικογένειάς του και, σε περιπτωση μη υπαρξης κάποιου μέλους της οικογένειας, το κράτος όπου ο ασυνόδευτος ανήλικος υπέβαλε την αιτησή του. Ο κανόνας αυτός δεν αναφέρει σαφως κατά πόσον, αν ο ανήλικος υποβάλει αιτηση σε πάνω από ένα κράτος, υπευθυνο θα ειναι το κράτος όπου ο ανήλικος υπέβαλε την πρωτη αιτηση ή το κράτος της πλέον

πρόσφατης αιτησης. Μετά από μακρά διαμάχη μεταξυ Συμβουλιου και Επιτροπής, η συμβιβαστική λυση περιλαμβάνει την υφιστάμενη διατυπωση και δέσμευση των συννομοθετων για κατά προτεραιότητα ανάθεωρηση της διάταξης όταν υπάρξει σχετική απόφαση του Δικαστηριου της Ενωσης47.

Οι κανόνες σχετικά με την κράτηση των αιτουντων αλλάζουν επισης και εφεξής ο αιτων θα μπορει να κρατειται μόνο εάν υπάρχει «σημαντικός κινδυνος διαφυγής», και όταν πληρουνται ορισμένες περαιτέρω προϋποθέσεις που αναφέρονται στο σχετικό άρθρο 28 ενω περιλαμβάνει επισης και ορισμό του «κινδυνου διαφυγής». Σε κάθε περιπτωση, οι συνθήκες κράτησης για σκοπους Δουβλινου ευθυγραμμιζονται με αυτές της κράτησης αιτουντων εν γένει όπως διατυπωνονται στην οδηγια για την υποδοχή αιτουντων.

Η ανθρωπιστική ρήτρα και η πλέον διαχωρισμένη ρυθμιση για την συνένωση αιτουντων με μέλη της οικογένειάς τους όταν κάποιος από αυτους βρισκεται σε κατάσταση εξάρτησης αποκτουν πλέον σχεδόν υποχρεωτικό χαρακτήρα για τα κράτη μέλη.

Συμπέρασμα

Ειναι εξαιρετικά πρωιμο να κρινουμε, πριν καν την τυπική έγκριση των νομοθετημάτων του ασυλου, το νέο στάδιο του Κ.Ε.Σ.Α. Ειναι γεγονός ότι το «κοινό» Ευρωπαϊκό Συστημα Ασυλου δεν ειναι «ενιαιο». Τα κράτη δεν ειχαν την πολιτική τόλμη να προχωρήσουν σε μια ουσιαστική ενοποιηση του ασυλου θεσπιζοντας για παράδειγμα ενιαιο καθεστως προστασιας.

Υπό τις συνθήκες αυτές δεν ειναι εντυπωσιακό το γεγονός ότι δεν υπήρξε καμια σημαντική προσπάθεια να επανεξετασθουν οι βασικές αρχές του συστήματος του Δουβλινου, αν και η εφαρμογή του – χωρις την υπαρξη ενός ενιαιου πλαισιου αλληλεγγυης - οδήγησε σε σημαντικές παραβιάσεις των ανθρωπινων δικαιωμάτων σε ορισμένα κράτη μέλη. Το νέο κειμενο ειναι σαφως βελτιωμένο τεχνικά σε σχέση με τον υφιστάμενο κανονισμό 343/2003 αλλά δεν μπορει – και δεν επεδιωξε – να αλλάξει την βασική φιλοσοφια του συστήματος του Δουβλινου, μια φιλοσοφια που έχει λογική όταν το συστημα ασυλου – και οι συνθήκες υποδοχής – στα κράτη μέλη ειναι σε παρόμοιο επιπεδο ή όταν η απόφαση διεθνους προστασιας ειχε εφαρμογή σε όλες τις χωρες της Ενωσης. Υπό το υφιστάμενο συστημα, και από ό, τι φαινεται και μέσα στο σημερινό πλαισιο του ΚΕΣΑ, ο νέος κανονισμός θα επιτυχει να αντιμετωπισει καλυτερα τα συμπτωματα της νόσου χωρις ωστόσο να φιλοδοξει να θεραπευσει την ιδια. Όπως και σε άλλες περιπτωσεις στην ευρωπαϊκή ενοποιηση, τα δικαστήρια θα ειναι αυτά που θα ερμηνευουν (συνήθως διασταλτικά) τις προθέσεις (;;) του νομοθέτη48.

47. Υπάρχει σχετικό εκκρεμές προδικαστικό ερώτημα προς το ΔΕΕ (υπόθεση C-648/11 MA). Η γνωμοδότηση του Γενικού Εισαγγελέα τον Φεβρουάριο του 2013 (που δεν δεσμεύει το Δικαστήριο), υποστηρίζει ότι η πιο πρόσφατη αίτηση θα πρέπει να είναι η καθοριστική.

48 . Πέραν της προαναφερθείσας απόφασης C-648/11 MA, μια πρόσφατη απόφαση (υπόθεση K. C-245/11) του ΔΕΕ έκρινε ότι υπό όρους μια πεθερά μπορεί να συνιστά μέλος οικογένειας για μεταφορά Δουβλίνου βάσει της ανθρωπιστικής ρήτρας.