석사학위논문

시민단체의 재정자립화 방안 연구

-연대회의 주요단체를 중심으로-

지도교수 김 운 호

경희대학교 NGO대학원

NGO관리학과

원 유 미

2002년 8월

시민단체의 재정자립화 방안 연구

-연대회의 주요단체를 중심으로-

지도교수 김 운 호

이 논문을 시민사회학 석사 학위논문으로 제출함.

경희대학교 NGO대학원

NGO관리학과

원 유 미

2002년 8월

원유미의 시민사회학 석사 학위논문을 인준함.

*주심교수 (인)

*부심교수 (인)

*부심교수 (인)

경희대학교 NGO대학원

2002년 8월

- 1 -

국문초록

연구는 시민단체의 재정자립화 방안을 밝혀 보려는 것이다. 시민단체의 재정자립을 위해서는 외부적 요

인 및 내부적 요인이 충족되어야 한다. 기부문화의 성숙, 시민의 자발적 참여, 정부지원의 확대, 관련 법안의

개정 및 제정, 공익재단의 활성화 등은 시민단체의 재정자립을 위해 필요한 주요한 외부적 요인이다. 그러나

이것만으로는 재정자립을 이룰 수 없다. 활발한 사업수행, 회원사업의 체계화, 단체재정의 투명성 제고, 회계

보고의 체계화, 적정 규모의 단체운영 등 시민단체의 노력이 반드시 수반되어야 한다. 본 연구에서는 특히

이러한 주체적 노력에 대해 알아보았다.

본 연구를 위해 시민단체의 재정자립을 위해 필요한 외부적 요인 및 내부적 요인으로 분석틀을 구성한 뒤

16개 시민사회단체연대회의 주요단체에 대한 설문조사와 면접조사, 그리고 각 단체에서 나온 관련자료 및 문

헌의 분석을 하였다.

이상의 연구를 통한 결과는 다음과 같다. 첫째, 회원사업부서가 있는 단체들이 그렇지 못한 단체보다 재정

자립도가 높았다. 이는 회원사업부서를 중심으로 회원확대, 회비증대 사업을 계획적, 지속적으로 추진하였기

때문이다. 한편 회원사업부서가 없고 심지어 회원사업담당자조차 없는 단체들의 경우 회원확대, 회원사업의

중요성은 공감하지만, 인력배치나 재원확보노력에는 지나치게 소극적인 것으로 나타났다. 둘째, 효율적인 단

체운영을 통해 재정자립도를 높일 수 있다. 자원봉사자의 적극 참여, 아웃소싱의 적극 활용 등을 통해 단체

는 적정규모를 유지하고 경상비를 줄일 수 있다. 셋째, 단체재정의 투명성이 단체에 대한 기부를 결정짓는

가장 주요한 요인으로, 단체재정의 투명성은 재정자립에 큰 영향을 준다. 넷째, 체계적이고 통일된 회계 및

재무보고를 통해 시민들의 신뢰를 높이는 것이 재정자립화에 영향을 준다. 다섯째, 시민단체의 시의적절한

사업과 그를 통한 인지도 제고는 재정자립에 도움을 준다.

다음으로는 재정자립에 영향을 미치는 외부적 요인 중에서 정부의 재정지원과 재정자립과의 관계를 살펴

보았다. 이러한 시도를 한 것은 정부의 재정지원이 시민단체의 주체적 노력에 영향을 미칠 수 있다고 판단했

기 때문이다. 그러나 한국에서는 아직 정부 재정지원이 시민단체에 미치는 효과에 대한 이론연구가 거의 되

어 있지 않고, 본 연구도 재정자립을 위한 주체적 요인분석에 중심을 두고 진행했기 때문에 심도깊은 연구가

이루어지지 않았다. 그러나 정부 공모사업에 참여하지 않는 단체들과 참여하고 있는 단체들의 재정자립도에

는 차이가 있었다. 전자가 후자보다 재정자립도가 높았다. 그런 결과가 나타난 이유는, 재정자립이란 외부의

지원을 배제하고 회비, 후원금 등 자체재원으로만 필요한 재원을 충당한다는 것이고, 정부 등 외부의 지원을

받지 않으면 수입이 모두 자체재원으로 충원되는 것이기 때문에 재정자립은 당연히 높아질 수 밖에 없기 때

문이다. 그러나 중요한 또 하나의 이유는, 이 단체들이 소수의 사업수익을 제외하고는 회비와 후원금으로 단

체의 운영과 활동수행을 할 수밖에 없기 때문에 회원확대 및 회비증대에 전력질주하게 되는 것으로 설명할

수 있다.

한편 열악한 재정상황에 놓여 있는 한국 시민단체들에게 있어 정부지원금은 사업수행에 도움을 준다. 그러

나 정부 공모사업에 참여하고 있는 단체들은 한번 참여하면 계속 참여하는 것으로 나타나 그 과정에서 점점

정부지원금에 의존하게 되고 회비증대 노력은 등한시하게 될 수도 있다는 우려를 갖게 한다.

본 연구는 시민단체 재정자립화 방안중 주체적 요인에 대한 분석결과를 토대로 정부지원금을 받지 않는

- 2 -

받는 단체보다 재정자립도가 높으며, 그 이유는 정부지원금에 의존하지 않고 회원확대 및 회비증가

를 위해 비상한 노력을 기울이고 있기 때문임을 지적하고 있다. 따라서 향후 시민단체와 정부의 관계에 대한

함의, 시민단체의 재정자립화 방안에 대한 몇 가지 시사점을 제시하고 있다.

주요어: NGO, NPO, 시민단체, 재정자립, 정부지원.

- i -

목 차

1장 서론 ················································································································ 1

1절 연구의 목적 ·································································································· 1

제2절 연구의 대상 및 범위 ····················································································· 3

제3절 연구의 방법 ·································································································· 5

제2장 시민단체에 관한 이론적 고찰 ········································································· 7

제1절 시민단체의 개념 ···························································································· 7

1. NGO의 개념과 시민단체 ·················································································· 7

2. NGO와 시민단체의 분류 ················································································ 10

3. 한국 시민단체의 등장배경 ·············································································· 12

제2절 한국 시민단체 재정문제에 관한 이론적 논의 ················································ 14

1. 재정자립이란 무엇인가 ··················································································· 15

2. 재정자립을 둘러싼 두 가지 견해 ···································································· 21

3. 재정자립을 위해 필요한 요인들 ······································································ 24

제3절 시민단체와 정부지원에 관한 이론적 논의 ····················································· 29

1. 정부 재정지원의 개념 ···················································································· 29

2. 정부 재정지원의 효과와 문제점 ······································································ 34

제3장 시민단체 재정자립 방안 분석틀 및 조사설계 ················································ 39

제1절 분석틀 ········································································································ 39

제2절 조사설계 ····································································································· 40

1. 조사대상 및 자료수집 ···················································································· 40

2. 설문지의 내용 ································································································ 41

제4장 시민단체 재정자립 방안 분석 ········································································ 42

제1절 분석방법 ····································································································· 42

제2절 분석대상 시민단체 현황 ··············································································· 42

제3절 시민단체의 재정자립 방안 ············································································ 45

1. 회원사업의 체계화와 재정자립의 관계분석 ······················································ 45

2. 적정규모의 단체운영 ······················································································ 55

3. 단체재정의 투명성 제고 ················································································· 58

4. 회계보고의 체계화 ························································································· 60

5. 사업과의 관련 ································································································ 65

- ii -

4절 정부 재정지원과 재정자립 ············································································ 67

1. 정부 재정지원에 대한 두 가지 입장 ································································ 68

2. 재정에 대한 단체의 지침 유무 ········································································ 70

3. 정부 재정지원의 규모 ···················································································· 71

4. 정부 공모사업 참가여부에 따른 단체 비교 ······················································ 73

5장 결론 ·············································································································· 84

제1절 연구결과 요약 ····························································································· 84

제2절 연구의 적용성 ····························································································· 86

제3절 연구의 한계 및 제언 ···················································································· 87

참고문헌 ················································································································· 89

부록 ························································································································ 93

Abstract ·················································································································· 99

- iii -

표 목 차

< 1-1> 조사대상 단체 ····························································································· 6

경실련과 참여연대의 수입내역 비교 ···························································· 17

수입의 재원별 내역 ··················································································· 20

사업지원금액 ····························································································· 34

설문지의 구성 ··························································································· 41

분석대상 단체의 연도별 설립 현황 ····························································· 42

분석대상 단체의 규모별 분류 ····································································· 43

분석대상 단체의 규모별 평균 회원수, 수입액 및 상근자수 ··························· 44

회원관리 부서의 존재유무 ·········································································· 46

전체 상근자수에 대한 회원사업 간사수와 비율 ············································ 48

녹색연합의 회비변화 추이 ·········································································· 50

회원사업 부서명 ························································································ 51

환경정의시민연대의 회원수 및 회비수입의 변화 ·········································· 52

회원과의 소통 가능 여부 ··········································································· 54

지출 비율 ································································································ 56

경실련의 지출 ·························································································· 57

환경운동연합

가. 중앙․서울 수지계산서 ······································································ 61

나. 중앙․서울 대차대조표 ······································································ 62

녹색연합 손익계산서 ················································································ 63

참여연대의 연도별 회원증가 현황 ····························································· 65

시민단체 성장의 중요한 내부요인 ····························································· 67

조사단체의 재정 지침 내용 ······································································· 71

정부의 공모사업에 참여한 NGO의 정부재정 의존도 ·································· 73

정부지원금이 단체재정에 도움이 되었나 ···················································· 74

정부 공모사업 지원금이 단체재정에 미치는 영향 ······································· 74

총수입중 회비와 후원금의 비율 ································································ 76

정부지원을 받는 단체와 받지않는 단체의 재정자립도 ································ 77

참여연대의 수입중 회비 비율과 후원금 비율의 변화 ·································· 79

참여연대 회비 구성 비율 ·········································································· 80

회비 납부 현황 ························································································ 80

경실련의 수입 ·························································································· 81

시민행동의 모금수입 내역 ········································································ 82

- iv -

그 림 목 차

< 2-1> 경실련과 참여연대의 수입내역 비교 ························································ 17

수입의 재원별 내역 ················································································ 20

시민단체의 재정자립 방안 분석틀 ···························································· 40

참여연대의 연도별 회원수 증가 추이 ······················································· 66

참여연대의 연도별 회원수 증감 추이 ······················································· 66

서울지역 경실련 회원 증가추세와 회비납부 현황 ····································· 81

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제1장 서 론

제1절 연구의 목적

90 이후 세계적인 추세와 함께 한국에서도 NGO는 양적 질적인 측면에서 비약적인 성장을 거듭하며1)

이제 사회의 주요한 한 부분으로서 큰 역할을 하고 있다. 특히 시민사회의 역사나 경험이 일천한 한국에서

이러한 성장은 놀라운 것이 되고 있다. 그러나 제법 규모가 큰 단체들도 생겨나고 있지만, 내부를 들여다보

면 그 규모에 맞는 재정상황을 갖추고 있는 단체는 거의 없는 실정이다.

기업의 목표가 영리추구라면 NGO의 목표는 공공선(公共善)의 추구라고 할 수 있다. 따라서 영리를 추구하

는 기업과는 달리 NGO는 지금까지 사명을 달성하기 위해 어떻게 하면 사업을 더 잘할 수 있을까만을 고민

해 왔다해도 과언이 아니다. 사명달성은 서비스의 제공으로 이루어지며, 이러한 서비스를 제공하는 원천은

재원이다.

그러나 NGO의 성장은 재정의 어려움으로 인해 큰 제약을 받고 있다. 한 조사2)에 의하면 시민단체를 압박

하는 가장 큰 문제는 재정문제라고 한다. 재정의 열악성은 사업을 위축시킬 뿐만 아니라 심한 경우 단체의

존폐에까지 영향을 미친다. 바꾸어 말하면 모든 단체가 가장 시급히 해결해야 할 과제가 재정문제의 심각성

인 것이다. 모든 단체들이 재정의 안정화를 염원한다. 그러나 한국은 기부에 대한 인식이 확산되어 있지 않

고, 공익재단도 발달되어 있지 않는 등 NGO를 위한 사회기반 조성이 제대로 되어 있지 않은 ‘NGO하기 어

려운 나라’이다.

본 연구의 목적은 시민단체들이 재정의 안정화․자립화를 이루기 위해서는 어떻게 해야 하는지를 알아보

는 것이 될 것이다. 이러한 연구에 있어 다음 몇 가지를 염두에 두고 진행하였다.

먼저, NGO는 정부나 기업과는 다른 이념을 가진 조직이라는 것이다. NGO는 공익달성이라는 사명

(mission)을 가지고 있으며, 이것을 실현하기 위해 활동하는 조직이다. 그리고 이 사명은 단체의 수입구조,

사업내용, 전개방식 모두에 연관된다. 특히 권력에 대한 비판․감시활동을 하는 사회행동 NGO들은 시민들

로부터 도덕성과 순수성을 요구받고 있으며, 그것은 재정문제에 있어서도 마찬가지다. 다음으로, 한국 시민운

동이 처해 있는 현실이 미국이나 서구와는 다르다는 것이다. 이것은 두 가지 의미를 내포하고 있다. 첫째, 우

리나라 시민사회가 아직 성숙되지 않았다는 점이다. 주지하다시피 기부문화가 활성화되어 있는 미국등과 달

리 우리 시민운동이 처해있는 현실은 척박하다. 둘째, 한국 시민운동 발달사가 미국이나 서구와는 다르다는

점이다. 이 점은 쉽게 간과되고 있다. 시민운동이 궁극적으로 도달해야 하는 지점은 일상적 삶의 영역에서

시민들이 직접 참여하는 풀뿌리 운동이다. 그런 지향점을 향해 준비하고 실행해 나가는 것이 중요하다. 이러

1) 1990년에 6,000개였던 국제 NGO가 1999년 현재 29,000개로 늘어났으며, 동유럽에서는 1988년과 1995년 사

이에 100,000개 이상의 NGO가 새로 탄생했다고 한다. 또 러시아에서는 공산주의 몰락 이후 65,000개의

NGO가 새로 만들어 졌으며, 우리나라에서도 1997년에는 6,500개에 지나지 않던 시민운동단체가 1999년에

는 20,000개 정도로 급증했다고 한다(박재창, 2000:1).

2) 숙명여대 박재창 교수가 235개 단체의 간사를 대상으로 한국 시민단체의 애로 가운데 가장 절박한 것을 조

사한 바에 의하면, 운영비의 부족(46%), 사회적 인식의 결여(24%), 단체간 협조부족(9.3%), 내부의 갈등

(7.3%), 회원의 부족(6.7%)의 순으로 나타났다(정무장관실, 21세기 한국시민운동의 전개방향과 과제, 1995.

12, 53쪽의 표 V-18. 박원순, 2001:16에서 재인용).

- 2 -

시민운동의 보편성뿐만 아니라 오랜 군사정권의 경험을 거쳐 겨우 87년에야 시민사회가 비약적으로 발전

하는 발판을 마련한 우리 사회의 특수성이 고려되어야 한다. 한국의 시민운동은 비록 제도적․절차적으로는

민주화가 진행되었지만 아직도 남아있는 권위적이고 비민주적인 정치행태에 끊임없는 비판과 견제를 해야

하는 역할을 가지고 있다. 이러한 역할을 수행하기 위해 시민단체의 정부로부터의 재정적, 정치적인 독립성

은 매우 주요한 요소가 된다.

따라서 본 연구는 시민사회단체연대회의(이하 ‘연대회의’)에 가입한 단체 중 주요단체를 중심으로 이 단체

들이 도덕성과 독립성을 훼손하지 않으면서 재정자립화를 이루는 방안을 밝혀 보고자 한다. 재정자립화는 여

러 가지 요인이 복합적으로 얽혀 있는 문제이기 때문에 한 가지 문제가 해결된다고 해서 달성할 수 있는 것

은 아니다. 그러나 개개 요인이 해결될 때마다 재정자립화를 위한 큰 걸음을 디딜 것이라는 것 또한 자명한

사실이다. 재정자립화를 위해 필요한 요인은 기부문화의 발달과 공익재단의 활성화, 정부 (간접적) 지원의 확

대, 시민의 적극적 참여와 시민단체의 내실있는 운영 등이다. 본 연구에서는 재정자립화를 위한 이들 여러

가지 요인들 중에서 특히 시민단체가 해야 할 노력(주체적 요인의 해결방안)을 중심으로 살펴볼 것이다.

한편 재정자립이란 정부의 지원없이 순수히 회원의 회비 혹은 회비와 후원금으로 단체를 꾸려나가는 것을

의미하는 것3)으로써 이것은 첫째, 단체 활동에 관한 정부로부터의 그 어떤 간섭도 받지 않는다는 점, 둘째,

사업을 계획대로(혹은 예산대로) 실행해 나갈 수 있다는 점, 셋째, 숱하게 비판받아온 ‘시민없는 시민운동’을

탈피하여 ‘시민과 함께 하는 시민운동’으로 나갈 수 있다는 장점이 있다.

그러나 모든 단체가 회비에 의한 재정자립화를 해야 하는 것은 아니다. 현재 시민사회 내의 논의는 주로

사회복지서비스를 제공하는 NGO들은 정부의 지원을 받아도 되지만, 정부에 대한 비판․감시활동을 주로 하

는 사회행동적 NGO들은 회원의 회비에 의해 재정자립화를 확보하는 것이 가장 이상적이라는 것으로 모아

지고 있다4). 현재 정부로부터 지원을 받지 않는 단체는 물론이거니와 정부공모사업에 참여하는 단체들도 재

정자립을 위해 많은 노력을 기울이고 있다. 이 연구에서는 아직 정부와의 협력관계보다는 권력에 대한 비

판․감시가 주요한 역할인 한국의 사회행동적 NGO들이 사명달성과 기능의 수행을 위해 회비에 의해 재정

자립화를 이루는 것이 가장 바람직한 방안이라는 전제하에 이를 위한 각 단체의 노력을 살펴보고, 정부의 직

접지원(공모사업에 참가한 단체에 대한 사업비 지원)이 단체의 재정자립화에 미치는 영향을 규명해 보고자

한다.

3) 이것에 대해서는 아래 제2장 제2절에서 다시 다루고 있다.

4) 김준기는 기존연구 결과 정부와 NGO관계를 보완적, 협조적, 대립적인 관계로 요약하고 있다. 보완적

(supplementary) 관계는 정부의 실패로 인하여 정부에 의해 공급되기 어려운 공공재에 대한 수요를 NGO

가 충족시킨다는 것이다. 협조적(cooperative) 관계는 정부와 NGO의 관계가 동반자적인 관계로, 주로 정

부는 재원을 지원하고 NGO는 서비스를 공급하는 이원화된 협조체계를 구축한다는 것이다. 대립적

(adversarial) 관계는 NGO가 다양한 방법으로 정부의 정책결정과정에 참여하여 정책의 변화를 유도하거

나, 정부의 책임성을 높이기 위한 감독자(monitor)의 역할을 하면서 나타나는 현상이라고 한다(김준기,

2000:10-12). 이 밖에도 정부와 NGO에 관한 연구로는 강명구(박재창 편, 2000:48-75), 박상필(1999c) 등이

있다.

- 3 -

제2절 연구의 대상 및 범위

연구의 대상은 시민사회단체연대회의5)의 주요단체이다. 연대회의는 단체규약에서 “우리사회의 민주적 발

전을 위해 필요한 사회개혁을 추진한다”는 목적을 갖는다고 하며, 그 목적을 달성하기 위해 “1. 정치 및 사

회 개혁을 위한 연대 활동, 2. 시민사회단체들의 연대 협력 사업, 3. 시민운동 활성화를 위한 사업”등을 한다

고 밝히고 있다6). 본 연구는 사회복지서비스를 제공하는 단체들에 대해서는 정부와 보완 또는 협조적인 관

계로 정부가 제공해야 할 복지서비스를 대행하고 있기 때문에 정부로부터의 지원이 당연하다고 생각하는 반

면, 정부의 기능을 비판․감시하는 활동을 하는 단체들의 경우에는 자율적이고 독립적인 활동을 보장받기 위

해 정부의 지원에 신중해야 하며 회비에 의한 재정자립화가 이상적이라고 주장한다. 이러한 조건에 맞는 단

체가 현재 한국에서는 연대회의 가입단체라 보고 연대회의 가입단체를 대상으로 연구를 진행하였다.

본 연구의 대상인 ‘연대회의 주요단체’는 연대회의의 운영위원을 맡고 있는 단체 중에서 연구의 명확성을

꾀하기 위해 다음과 같은 조건을 모두 포함하는 단체로 한정하였다. 첫째, NGO가 갖춰야 할 공익성, 자발성,

자율성에 기초하여 설립된 단체, 둘째, 설립된 지 2년 이상 되었으며 회원수가 500명 이상이고, 실제 활발한

활동을 보이고 있는 단체, 셋째, 지역적으로는 서울에 소재한 단체로 한정하였으며, 넷째, 한국여성단체연합

이나 언론개혁시민연대 등 자체 회원을 가지지 않는 개별단체들의 연합단체는 제외하였다. 또 다섯째로 민주

사회를위한변호사모임이나 민주화를위한전국교수협의회처럼 특정인을 회원으로 하거나, 기독교윤리실천운동

이나 경제정의실천불교시민연합처럼 종교단체7)들은 제외하였다. 마지막으로 국제적 단체의 한국지부는 제외

하였다.

이에 조사대상 단체는 연대회의 운영위원을 맡고 있는 53개 단체 중에서 상술한 조건에 부합되는 21개 단

체를 선정하였으며, 설문에 응답하지 않은 단체를 제외하고 16개 단체를 조사하여 분석하였다.

제3절 연구의 방법

본 연구는 다음과 같은 절차와 방법으로 수행되었다. 우선 문헌 연구를 통해 현재 시민사회 내에서 진행되

고 있는 시민단체의 재정문제 해결을 위한 방안에 관한 여러 논의들을 살펴보았다. 문헌은 단행본과 기존학

위논문, 정부간행물, 신문 기사 등 정기 간행물, 토론회 및 세미나 자료집, 각 시민단체의 웹사이트, 각 시민

단체에서 발간한 자료 등이었다. 이러한 문헌연구를 통해 알게 된 사실을 바탕으로 분석틀을 도출하였다. 그

리고 본 연구의 미비점을 보완하기 위한 조사연구방법으로 설문지조사와 면접조사를 실시하였다.

시민단체 대상 설문지조사와 면접조사는 2002. 4. 15.～5. 3.에 시행하였다. 조사는 연구자가 직접 단체관계

5) 시민사회단체연대회의는 2001년 2월 27일 전국적 시민사회운동의 새로운 장을 열어가고자 발족된 한국 시

민사회단체들의 상설적 연대기구로서, 2002년 3월 현재 전국 290여 개 시민사회단체가 회원으로 가입하여

활동하고 있다.

6) 연대회의 단체규약 제2조(목적)과 제3조(사업).

7) 서울YMCA나 YWCA의 경우 그 단체가 보이는 활동은 반드시 기독교적인 것에 한정되지 않으

나, “회원의 90%정도가 기독교인이며 활동의 근저에는 기독교적인 이념이 깔려있다”는 관계자

의 설명에 따라 제외하였다.

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사전 연락하여 약속을 정한 뒤 단체를 방문하는 방식으로 진행되었다. 또한 분석의 편의와 주제의 민

감성을 고려하여 선다형 설문형식과 개방형 설문, 척도형 설문이 혼합된 설문조사 형식을 취했으며, 정확성

을 기하기 위해 설문지조사후 약 1시간 30분에 걸친 면접조사를 실시하였다. 피조사자(응답자)는 조사내용의

성격을 감안하여 각 단체의 회원사업 최고 책임자로 하였으며, 담당 사업부서가 없는 경우 사무처장으로 하

였다. 조사대상 단체의 유형에 따른 목록은 다음 과 같다.

유 형 별 단 체 명

사회 개혁경제정의실천시민연합, 참여연대, 행정개혁시민연합, 함께하는시

민행동

교육․문화한국민족예술인총연합, 참교육을위한전국학부모회, 문화개혁을위

한시민연대

환경․교통환경운동연합, 녹색연합, 환경정의시민연대, 녹색교통운동, 걷고

싶은도시만들기시민연대

여 성 한국성폭력상담소, 서울여성의전화, 평화를만드는여성회

사회 복지 장애우권익문제연구소

조사대상 단체

분석방법은 양적 분석과 질적 분석을 병행하였으며, 표본수가 작았다는 점을 고려하여 한 번에 하나의 변

인만을 다루면서 주어진 실체를 기술하는 일원적 분석과 상관관계통계방법을 병행하였다. 이 분석에 의해 단

체의 규모와 정부지원에 대한 태도라는 두 가지의 분석변인에 따른 유의한 경향의 차이가 있는지를 검토하

였다.

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제2장 시민단체에 관한 이론적 고찰

제1절 시민단체의 개념

1. NGO의 개념과 시민단체

NGO 역사는 19세기 중엽8)으로까지 거슬러 올라가지만, NGO란 용어가 처음 공식적으로 사용된 것은

1949년 UN에 의해서 였다. 처음 NGO란 용어는 UN산하 기관들과 결부되어있는 비정부기구를 지칭하는 것

으로, 정부나 정부간 협정에 의해 설립되지 않은 모든 사적 조직들을 포괄하는 광범위한 의미로 사용되었으

며, 주로 국제적으로 활동하는 조직을 의미하였다(김영래․김혁래, 1999:4). 그후 국가권력에 대한 견제를 통

한 시민권리의 옹호(advocacy), 정부로서 한계가 있는 각종 공공서비스의 제공(service provision), 시민교육

(civic education) 등을 하는 단체라는 적극적 의미로 확대되었다. 현재는 정부에 상대되는 말로서 정부, 기업

이 아닌 시민들의 자발적 참여를 토대로 공공선을 추구하는 모든 민간단체나 조직으로 이해되고 있다.

그러나 많은 학자들이 NGO의 개념을 정의하고 있음에도 불구하고 아직 통일된 개념규정은 없는 상태이

다. 그것은 NGO가 너무 넓고 다양한 영역을 포괄하며, 나라마다 다른 역사적 배경을 가지고 있는 것에 연

유하는 것으로 보여진다. 따라서 NGO는 학자들마다 혹은 국가마다 약간씩 다르게 이해되고 있다. 한때

NGO와 NPO가 혼재되어 쓰이기도 했으며, 아직도 한국의 시민단체 등을 어떻게 규정해야 할 지 합치된 의

견이 없는 실정이다.

NGO는 공익성, 공식성9), 자원성, 자발성, 독립성, 다원성, 연대성, 비영리성 등의 특성을 가진다. 이러한

특성중 어느 부분을 강조하느냐에 따라 NGO는 다음과 같이 여러 유사용어로 불리어진다. 즉

NPO(non-profit organization)10), PVO(private voluntary organization)11), CSO(civil society organization),

CVO(community voluntary organization)12), the third sector13), 그리고 민간단체14), 사회단체, 공익단체, 시

8) NGO의 기원은 1838년 영국반(反)노예사회(The British Anti-Slavery Society)가 설립된 것으로

부터 시작되었다. 그후 1864년 중립․독립 그리고 소속에 관계없이 도움을 준다는 원칙을 가지

고 인도적 원조활동을 하는 적십자사(The Red Cross)가 설립되었으며, 세계 2차대전 때는 영국

의 구호기관인 옥스팜(OXFAM), 미국의 식량구호단체인 케어(CARE) 등 NGO들이 설립되었다.

이들 초기 NGO들의 활동은 주로 인도적 원조의 차원이었다(박재영, 1998:321). 이들은 정부가

하지못하는 많은 일들을 했으나, 60년대 전까지 UN 총회나 UN의 다른 기관에서 어떠한 공식

적인 발언권도 갖지 못했고, 안전보장이사회에서 철저히 격리되었다.

9) NGO는 임시기구가 아닌 공식조직이다.

10) NGO는 NPO에 포함되는 비영리병원, 사립학교, 종교단체를 포함하지 않기 때문에 NPO보다 좁

은 개념이다(박상필, 1999a:2).

11) 사적자원봉사기구로 번역되는 ‘PVO’는 주로 미국에서 사용되는 용어로 구제활동을 주로 하는

NGO를 가리킨다.

12) 정부의 사회복지를 보조하는 다양한 자원봉사활동이 커뮤니티를 중심으로 조직되어 있는 영국

에서 자원봉사조직과 자선활동조직을 이르는 용어다.

13) 주로 미국에서 사용하며 NPO와 같은 개념으로 보고 있다.

14) 공공(public)에 상대되는 민간(private) 영역의 각종단체를 이르는 말로 그 범주가 비영리단체와

거의 같다고 한다.

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등으로 혼재되어 불린다(박상필, 1999a)15).

특히 시민단체 일각에서는 시민단체를 NGO와 차별화하기 위해 ‘시민사회단체(CSO:civil society

organization)’로 부르자는 의견도 있는데, 주성수는 국내에서 흔히 ‘시민단체’ 혹은 ‘시민사회단체’ 등으로 얘

기되고 있는 NGO는 CSO(civil society organization)와 같은 의미는 아니라고 한다. 그에 따르면 최근 UN,

World Bank, OECD 등 국제사회에서 널리 통용되는 CSO는 노조와 언론기관, 기업재단, 정당기관, 협동조합

등 전통적인 NGO 유형에 속하지는 않지만 ‘시민사회’에서 활동하는 비정부, 비영리 단체등을 광범위하게 포

괄하기 위해 사용하는 개념이라는 것이다(UNDP, 1998:UNRISD, 2000:World Bank, 2000). 따라서 그는 NGO

를 CSO의 일부라고 주장한다(주성수, 2002:9). 그러나 한국에서 시민단체는 NGO보다 좁은 개념이며, 한국

시민사회와 시민운동의 특수한 역사적 발달과정에 맞닿아 있는 개념이다.

차명제는 NGO에 대한 정의를 다음과 같이 내려 시민단체의 개념에 대해 시사점을 주고 있다. “NGOs란

시민사회의 영역에서 정부와 시장으로부터 독립적이며, 동시에 이 두 영역을 감시하고 견제하는 역할을 담당

하는 그리고 궁극적으로 한국의 민주주의정착에 기여할 수 있는 시민운동조직(이라는 의미로) … 평화, 환경,

여성, 경제정의, 소비자, 그리고 사회의 소외계층과 집단의 이익을 대변하는 조직이나 단체, 결사체 등이 포

함(되며) … 종교, 노동, 취미, 여행, 예술, 자선단체들과 관변단체와 기업과 기업의 재단 등은 제외된다.”(차

명제, 1998:8).

한편 조희연16)은 한국 시민사회와 시민운동의 역사적 특수성에 주목한다. 그에 따르면 한국에서 NGO가

주목받게 된 것은, 1987년 6월 민주항쟁으로 시민적 활동영역이 크게 넓어지고 그에 따라 권위주의 정권을

비판하면서 시민사회의 다양한 요구를 실현하기 위한 주체적 활동이 대거 나타나게 된 데 기인한다고 한다.

이처럼 한국에서 NGO는 시민운동같은 사회운동의 부각과 함께 이루어졌기 때문에 “한국에서 사용하는

NGO라는 용어 속에는 시민․사회‘운동’단체를 지칭하는 특수한 함의가 있다”(조희연 외, 2001:5)고 한다. 강

상욱 역시 한국의 시민단체는 “시․공간적으로 서구의 자원조직과 상이할 뿐 아니라 80년대 후반 이전의 급

진적 사회운동단체나 정부가 지원하는 소위 ‘관변단체’와도 구별되며, 활동성격면에서 이질적인 특성의 단체

들이 포함되어 있다”(강상욱, 2001a:2)고 한다.

이렇듯 한국적 용어인 시민단체는 NGO의 특성을 가진 조직 중에서도 현실에서 요구되는 민주화과제들을

실현하기 위한 역할을 수행하고 있는 단체들을 지칭한다. 따라서 NGO가 시민단체보다 더 포괄적인 개념이

다. NGO는 각종 직능단체나 사회복지단체, 예술문화단체, 관변단체 등도 포함한다. 그러나 시민단체는 직능

단체17), 관변단체들을 포함하지 않는다. 이러한 차별성에도 불구하고 어떤 경우에는 NGO가 시민단체의 의

미로 사용되기도 한다18). 이때 NGO는 공공의 이익을 추구하는 시민단체라는 좁은 의미로 사용된 것이다.

15) NGO의 유사개념에 대한 설명은 박상필(1999a, b, 2001a) 등 박상필의 여러 글에서 발견할 수

있다.

16) 조희연은 군부독재의 퇴진을 위하여 비타협적으로 투쟁해 왔던 7,80년대의 민중운동과 구별되는

새로운 운동형태들을 시민운동이라고 하며, 시민운동에는 ① 온건한 운동, ② 시민전체의 일반

적 이해 혹은 공익을 대표하는 운동, ③ 기층민중운동과는 다른 중간층운동이라는 의미가 담겨

있다고 한다(조희연, 1998:221).

17) 직능단체가 단체회원의 이익을 도모하는 활동을 하는데 반해 시민단체는 보통 시민의 자발적인

참여에 의해 결성되고 회원의 직접적인 수혜와 관계없이 공익을 위해 활동하는 단체라고 정의

된다.

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시민단체는 민중운동단체나 사회단체, 민간단체와도 다른 개념이다. 민중운동은 노동운동, 농민운동,

빈민운동 등 계급적인 개념을 포함한다. 그러나 시민운동은 탈계급적이다19). 또 사회단체는 국가상대의 비판

과 견제활동을 통하여 사회변혁을 지향하는 진보적인 단체라는 의미를 포함하며 민중운동과 시민운동 양자

를 모두 포괄하여 사용된다. 민간단체는 앞에서 언급한 것처럼 시민사회내의 각종단체를 지칭한다(박상필,

1999b).

2. NGO와 시민단체의 분류

NGO는 여러 가지 기준에 따라 분류될 수 있다. 먼저 국내적이냐, 국제적이냐에 따라 NNGO(national

nongovernmental organization)와 INGO(international nongovernmental organization)로 나누어지며, 활동수

준에 따라 국제적 NGO와 전국적 NGO 그리고 지역 NGO로 나누어진다. 또 법적 요건에 따라 법인체냐, 임

의단체냐로 구분된다. 활동영역에 따라서는 환경, 인권, 여성, 소비자, 문화, 교통, 평화, 국제원조 등으로 분

류할 수 있다. 조직구조에 따라서는 협의체, 연합체, 단독형으로 구분된다.

본 연구에서 주요하게 생각하는 분류방식은 NGO의 활동성격에 따른 분류이다. NGO는 활동성격에 따라

사회적 감시, 주장 등을 주로 하는 NGO와 정부가 하지 못하는 사회복지서비스를 대행하는 NGO 등으로 나

눌 수 있다20).

한편 학자들마다 활동성격에 따라 NGO를 분류하고 지칭하는 데에 다소 차이가 있는데, 조희연은 사회행

동적 NGO와 사회서비스적 NGO로 구분한다. 그리고 ‘사회행동적’ NGO는 시민운동이나 민중운동과 같은

사회운동 단체를 포괄하며, ‘사회서비스적’ NGO는 구호단체나 자원봉사단체처럼 서비스전달이라는 목적을

위해 활동하는 NGO를 말한다고 한다21).

또 강상욱은 시민단체를 NPO→NGO→시민단체로 이어지는 개념체계의 한 부분으로 보면서 시민단체의

유형을 Service형 단체와 Voice형 단체로 분류한다. 그에 따르면 Service형 단체는 단체의 주요활동이 사회복

지, 교육, 문화, 건강 및 보건 등과 같이 유형․무형의 서비스제공과 관련이 있는 단체로 도구적 활동이 중심

인 단체이다. 그리고 Voice형 단체는 단체의 주요활동이 소외계층 권익보호, 인권, 환경, 여성, 소비자운동,

정치개혁 등과 같이 사회문제 해결과 관련된 사회운동이나 시민참여, 계몽이나 정부 비판, 감시 등의 활동에

관련이 있는 단체라고 한다22). 특히 그는 정부에 대한 비판․감시활동을 주로 하는 시민단체를 ‘advocacy

18) 주로 언론에서 이런 경우를 많이 볼 수 있는데, 이것은 앞에서 얘기한 것처럼 NGO 혹은 시민

단체에 대한 일치된 개념규정이 없기 때문이다.

19) 정태석․김호기․유팔무는 민중운동과 시민운동의 차이를 주체의 차이, 운동목표의 차이, 운동

방식의 차이, 운동쟁점의 차이로 나누어 설명한다(유팔무․김호기, 1995:285-6).

20) 김민영은 Advocacy Group, Public Welfare Service Center 외에 풀뿌리 주민조직을 일컫는

Community Based Organization 등으로 나누기도 한다고 한다(김민영, 1999:1).21) 이렇게 구분해 놓고 조희연은, 정부나 기업의 복지 서비스를 ‘전달’하는 성격이 강한 복지기관들

은 준GO적 성격이 강하기 때문에 보통 일상적으로 NGO라고 할 때는 공익적 목적을 달성하기

위한 사회행동적․사회운동적 조직을 중심에 놓고 사용하게 된다고 한다(조희연 외, 2001:4).

22) 강상욱, 2001a:25. 한편 이 글에서 강상욱은 Salamon의 ICNPO (International Classification of

Nonprofit Organizations)에 의한 분류를 비롯, Jon Van Til 등 여러 학자들과 기관들의 다양한

분류를 소개하고 있다.

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group’ 칭하는 데 대해 ‘voice’라는 개념으로 차별화시키고 있다. 즉 한국의 시민운동은 advocacy형이

아니고 Voice형이라는 것이며, 그 차이는 서구사회에서 advocacy NGO가 주로 ‘시민을 대상’으로 하는 참여,

계몽운동에 초점을 두는 반면, 한국의 시민단체는 보다 직접적으로 ‘정부나 정부정책을 대상’으로 활동하며,

보다 정치적 특성을 가지고 있다는 것이다. 한마디로 서구의 다원적 민주사회에서 시민참여와 시민권의 확보

를 위한 NGO의 역할이 advocacy 기능이라면, 한국과 같이 정부에 저항하거나 대립적인 사회운동의 전통이

있는 사회에서의 정부와 정치권에 보다 직접적으로 대응하는 NGO의 역할은 Voice기능이라는 것이다. 시민

단체의 역사적 발전과정이 서구와 다른 한국의 상황에서 이러한 시도와 발상은 깊이 숙고해 볼 만한 시사점

을 던져준다. 그러나 한편으로 이러한 두 기능을 굳이 분리하고 어느 곳에 더 강조점을 두고 활동하는가 하

는 것을 따져 볼 정도로 그 차이가 큰 것인지는 생각해 볼 일이다.

본 연구에서는 조희연의 사회행동적 NGO, 강상욱의 Voice형 NGO로서의 시민단체를 분석대상으로 한다.

3. 한국 시민단체의 등장배경

그리스․로마시대23) 이후 중세, 근대시기를 거치면서 서구에서는 시민권 확대와 민주주의의 공고화 과정으

로 시민사회가 성장하여 왔다24). 특히 현대 복지국가에 들어서는 복지국가의 실패로 야기된, 정부에 의해 충

족되지 않는 다양한 공공서비스의 제공이나 공공정책의 입안과 집행과정에의 참여를 통해 시민사회는 성장

하고 있다.

그러나 제3세계 국가들은 이와는 달리 외압으로 인한 식민지 유산의 존재, 식민지 독립후 정당과 군부의

결합, 시민세력의 배제 등을 배경으로 강력한 국가주도형 개발이나 비효율적인 국가개입에 따른 정부실패의

과정을 겪었고, 냉전 이후 민주화의 흐름과 함께 적극적인 정치행위로써 본격적인 시민사회의 성장을 경험하

고 있다(이신행, 1999:97). 특히 인권문제, 소득불균형, 소비자보호, 환경보호 등의 쟁점들은 정치체제가 지닌

특성 때문에 야기되는 경우가 많기 때문에 자연적으로 NGO들은 활동하고 있는 지역의 국내정치․경제․사

회문제에 관심을 갖게 되고 이런 과정에서 민주화 추진세력과 연대하거나 또는 독자적인 정치활동을 통하여

시민사회의 중심세력으로 발전하게 된다. NGO들은 자신들의 목표추구를 위하여 정치영역에 참여하게 되며,

이런 과정에서 정부나 정당이 역할을 제대로 하지 못하기 때문에 대중동원을 통한 활동은 자연히 민주화 촉

진과 같은 정치적 성격을 갖게 된다(김영래․김혁래,1999:1).

한국에서도 시민사회의 발달은 비슷한 과정을 밟아 왔다25). 한국은 식민통치와 분단이라는 외압하 국가주

23) 김해성은 “시민사회의 기원은 고대 그리스의 도시국가에서 찾을 수 있다. 폴리스라고 하는 고대

그리스의 도시국가는 ‘신분’으로서의 시민에 의해 영위되는 정치․사회구성체였다”(조영달

편,1997:99)고 한다.

24) 이신행은 시민사회의 형성과정을 크게 세 부류로 나누고 있다. 첫째는 서구형 자유주의의 정치

적 시민계급과 유럽 각국에서의 시민계급의 형성, 둘째는 국가주도하 취약한 시민사회의 성립

으로 인하여 전체주의 체제를 경험하였던 독일, 이탈리아, 일본에서의 시민사회의 성립, 마지막

으로 권위주의 체제하 시민사회의 등장으로서 제3세계에 있어서 시민사회의 등장, 동아시아에

서 시민사회의 형성 등이다(이신행, 1999:88). 이 글에서 이신행은 한국은 마지막 부류의 전형적

인 사례라고 한다.

25) 한편 신명순, 이신행은 시민사회는 봉건제도하의 사회제도나 신분제도를 벗어난 생활양식과 의

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경제개발의 추진, 노동운동 등 기층민중운동의 극단적인 억압, 반공을 기치로 한 국가이데올로기의 통

합, 강력한 선전과 정보통제를 통한 국민세뇌, 장기간에 걸친 독재체제 등으로 정상적인 시민사회의 발달은

꾀할 수 없었다(이신행, 1999:98). 한국 시민사회 형성에 관한 연구로는 김호기(1997), 유팔무(유팔무․김호기,

1995), 정태석․김호기․유팔무(유팔무․김호기, 1995), 조희연(1998, 1999), 이신행(2000), 양기호(이신행 외,

1999), 신명순(안병준 외, 1995) 등을 비롯한 다수가 있다.

한국에서 시민사회의 형성시기를 언제로 볼 것이냐는 앞(주25)에서 보듯 분석시각에 따라 차이를 보이고

있지만, 87년 6월 민주항쟁을 우리 사회에 급격한 변혁을 가져온 하나의 분기점으로 보는 데는 학자들 사이

에서도 이견이 없다. 특히 조희연은 87년 이후 한국사회는 민주화의 과정(혹은 민주주의로의 이행)에 있다면

서 두가지 특징을 갖는다고 한다. 하나는 노동과 시민사회의 활성화에 의해 민주화가 강제되고 그를 통해 자

율적인 제도정치적 공간과 사회운동 공간이 확장되게 된다는 것이다. 다른 하나는 위로부터의 보수적 민주화

의 경로로 민주화가 전개됨으로 해서 새롭게 출현하는 시민운동이 이전의 민중운동 혹은 반독재민주화운동

의 확장으로서보다는 비민중적 지향을 가지면서 출현하게 되었다는 점이다.

이것은 시민역량의 폭발적 분출인 87년 6월 민주항쟁과 그에 이은 제한적 형식적 민주화의 획득이었던

6․29선언의 과정에서 비롯된 것이다. 우리사회는 외형적․형식적으로는 민주화를 이룩했지만, 실질적인 민

주화가 이루어지지는 않았다. 따라서 시민단체의 활동도 서구와는 다르다. 서구의 NGO는 오랜 시간을 거쳐

절차적 민주주의가 정착된 상태에서 그것을 뛰어넘는 탈물질주의와 같은 보다 근원적인 문제해결을 위해 활

동한다. 그러나 한국의 현실에서는 부정부패 일소, 대의민주주의의 정착과 발전 등 민주주의의 심화가 여전

히 주요한 의제가 된다.

한편 강상욱은 80년대 후반 이후 한국 시민단체가 급성장하게 된 요인에 대한 연구를 통해 한국 시민단체

의 특징을 다음과 같이 지적하고 있다. 즉 한국의 시민단체는 사회적 수요보다는 특정집단의 주도적 역할이

성장에 보다 중요한 영향을 미쳤다는 것이다. 정치적 성격26), 일반시민보다는 엘리트집단이 주도27)하고, 지

역사회의 풀뿌리 조직에서 출발하기 보다는 중앙에서, 사회문제에 대한 이슈화를 중심으로 성장했으며, 단체

의 유형으로는 Service형 보다 Voice형 단체중심으로 성장해 왔다는 것이다(강상욱, 2001a).

식구조를 바탕으로 한다면서, 한국 시민사회의 형성경로(형성시기)에 대한 학자들의 견해로는

다음 다섯 가지가 있다고 소개한다.

첫째는 봉건제의 해체와 자본주의적 발전의 맹아가 나타나기 시작한 17,8세기로 보는 것이다

(고성국). 둘째는 봉건적인 신분제도가 철폐되고 자본주의의 성립과 발달이라는 조건이 주로 외

세에 의해 파행적으로 진행되었던 20세기 전후이다(정태석․김호기․유팔무). 셋째는 한국 시민

사회의 맹아가 민주주의의 외적 이식에 의해 싹트기 시작하고 그후 계속되는 독재체제 하에서

저항을 통하여 성장하였던 해방직후 미군정기이다(진덕규). 넷째는 자본주의화가 가속화되고 시

민계층도 성장하게 된 1960～70년대이다(한완상). 다섯째는 1987년 이후 중간층의 성장, 지식인

층의 참여확대에 힘입어 시민사회가 국가권력에 대항할 정도로 성장하였던 시기이다(신명순,

1995:80-83) (이신행, 1999:101-102).

26) 강상욱은 정치민주화, 세계화, 지방자치, 친NGO성향의 정부집권 등의 정치적 요인이 다른 사회

경제적 요인보다 시민단체의 성장에 매우 큰 영향을 미쳤다고 한다.

27) 강상욱은 일반시민의 참여가 매우 취약한 반면, 사회운동 경력의 활동가와 대학교수․변호사 등

전문가 집단의 순으로 영향이 높다고 한다.

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제2절 한국 시민단체 재정문제에 관한 이론적 논의

한국 시민단체는 재정적으로 안정된 단체가 거의 없다고 할 정도로 재정문제로 곤란을 겪고

있다. 인지도가 높은 큰 단체들은 그래도 좀 나은 편이지만, 규모가 작은 단체들은 심각할 정도의 어려움에

처해 있다. 이렇게 시민단체들이 재정적 어려움을 겪고 있는 이유는 여러 가지가 있다. 기부문화의 미발달28),

시민참여의식의 부족과 무임승차의식(free-rider consciousness)29), 정부의 지원부족, 효율적인 관리의 부재 등

등 여러 가지 요인이 복합적으로 지금의 어려운 현실을 만들어 내고 있다30). 재정의 심각성은 단체로 하여금

재정자립을 위한 결단을 내리게 하기도 한다. 그렇다면 재정자립이란 무엇일까? 본 절에서는 재정자립이 무

엇인지를 살펴보고 재정자립을 둘러싸고 시민사회 내에서 진행되고 있는 두 가지 논의를 살펴보도록 한다.

1. 재정자립이란 무엇인가

1)재정자립이란

재정자립이란 무엇인가? 아직 시민사회 내에서 재정자립의 개념에 대해 깊이 논의되거나 정리된 것은 없

다. 다만 “NGO의 존립기반은 시민참여와 신뢰, 그리고 정부나 기업으로부터의 독립에 있다. 그리고 그 독립

의 중심은 재정적 독립이다.… 회비에 의존하는 시민단체의 재정구조가 가장 바람직하다”(박원순, 2001:16)거

나 “시민단체의 기본 성격이 시민들의 자발적인 참여에 기반한 풀뿌리 민주주의를 지향하고 있다면, 단체의

운영 및 사업 또한 회원들의 자발적인 회비와 후원금에 의해 이루어지는 것이 무엇보다도 바람직하다”(김호

기․성경륭 외, 1997:30) 또 “(정부, 기업, 재단으로부터 지원이 커질수록 상대적으로 자율성이 저하되는 것

28) 미국 일반인의 98%가 매년 어떤 형태로든 기부에 참여하고 있으며, 99년 1인당 연평균 기부액

도 134만원(1,075달러, 소득의 2.1%)이었다고 한다. 또 96년 일본인의 연평균 기부액은 30만원

(240달러)이었다. 그에 반해 아름다운재단이 2001년 1월 한국 성인 남녀 1천10명을 설문조사한

결과 1인당 연평균 기부액은 98,000여원으로 나타났다(중앙일보, 2002. 2. 19, ‘자원봉사도 기부

행위’).

29) 무임승차자 혹은 무임승차의식의 문제는 NGO의 본질인 ‘공공재(public good)적 혹은 공공선

(public virtue)적 성격에서 비롯되는 심각한 문제’(김호기․성경륭 외, 1997:5)이다. 개인은 이해

관계 여부에 따라 투자를 한다. 자신의 노력과 비용에 의해 어떤 결과가 발생하였으나 이익은

다수에 돌아간다고 할 때, 다음에 개인은 과소투자 혹은 방관을 선택하게 된다. 그러나 공익을

추구하는 NGO는 이념과 가치를 추구하며 그것이 NGO의 본질이기 때문에 항상 최선을 다하게

된다. 그리고 거기서 발생하는 과실은 시민단체의 이해관계자에게만 돌아가는 것이 아니라 시

민들 모두에게 돌아간다. “개인적인 투입이 없이도 산출되는 과실을 향유할 수 있다면 어느 누

구도 적극적으로 자원을 투입하려 하지(않게 된다)”(이근주, 2000b:13). 더구나 NGO는 강제성을

띠지 않기 때문에 무임승차문제는 더욱 심각해진다. 이러한 무임승차자의 문제를 해결하는 방

법으로 NGO의 민주시민교육 등을 들 수 있다.

30) “사회운동이 변화시키려고 하는 대상이 바로 재정능력을 갖추고 있는 국가권력과 자본가들”이

며, “더욱이 사회운동조직 자체로는 돈을 써야 하는 소비조직이지 돈을 모으거나 벌 수 있는 영

리단체가 아니기 때문”(강선미․이기호, 1997:115)에 사회운동조직은 기본적으로 재정적 궁핍에

직면할 수 밖에 없다고 박원순은 이야기한다(박원순, 2001:16).

- 11 -

) 극복하는 유일한 방법은 단체의 목적과 사업에 동의하는 회원들을 최대한 확보하고 그들을 중심으로 자

체 회비를 확대하고 모금을 늘리는 일이라고 본다”(양용희, 2000민주공동체 실천사업 심포지움 자료집,

2000:40) 등의 말에서 미루어 볼 때, 회비 혹은 회비와 후원금으로 필요한 재정을 충원하는 것을 뜻하는 것으

로 생각된다.

시민단체 재정의 수입원으로는 크게 회비, 후원금, 정부나 기업의 지원, 수익사업 등이 있다. 통상적으로

재정자립이란 정부나 기업의 지원 등 외부적 지원을 뺀 부분을 말한다. 그런데 이러한 수입내역은 단체마다

차이가 있고 보고체계도 상이하다. 어떤 단체는 회비와 후원금을 분리해서 보고하는 경우도 있고 어떤 단체

는 함께 보고하는 경우도 있다.

재정자립과 관련 그간 시민운동 내에서는 다음의 세 가지 경우가 혼재되어 사용되어 왔다. 첫째, 필요한

재정을 회비만으로 충당하는 경우이다31). 둘째는 (소액)회비와 후원금으로 재정을 충당하는 경우이다. 마지막

으로 더 포괄적으로 회비와 후원금 그리고 사업수익까지를 포함하는 경우이다. 회비만으로 충당하는 것이 재

정자립이라고 주장하는 이유는 회비가 정기성을 띠며 거의 고정적이기 때문에 조직에 대한 장기적인 투자가

가능하고 조직의 안정성을 갖출 수 있기 때문이다. 또한 회비와 후원금을 재정자립의 범주에 넣어야 한다고

주장하는 이유는 그것들이 회원들이 낸 것이라는 데 기인한다. 즉 특정 단체의 멤버쉽을 가지고 있는 회원들

이 낸 정기․비정기 후원금이나 특별회비를 포함해야 한다는 것이다. 그러나 후원금은 대부분 일회성에 그치

기 때문에 장기적인 사업계획을 세우는 데는 문제가 있다. 그리고 회비와 후원금, 사업수입까지를 포함해야

한다고 주장하는 이유는 그것들이 모두 자체의 노력에 의해 얻어진 것이라는 사실 때문이다.

이 세 경우는 반드시 구별하여 고찰되어야 한다. 왜냐하면 그 각각이 갖는 함의가 대단히 다르기 때문이

다. 다음 을 보자.

경실련과 참여연대의 수입내역 비교

수 입 원경 실 련 참 여 연 대

금 액(원) 비 율(%) 금 액(원) 비 율(%)

회 비 82,539,800 9.8 380,432,704 51.3

후 원 금 361,302,680 42.8 75,181,801 10.1

사업수입 359,088,963 42.6 277,758,586 37.5

총 수 입 843,186,195 100.0 741,473,091 100.0

자료: 경실련과 참여연대의 1999년도 결산자료.

31) “4. 재정자립 달성 … 회비에 의한 재정자립이 아직 100%가 되지 못하고 있다. … 재정자립이

완결되지 않고는 기타 문제를 해소할 수 없기에 일차적으로 회비에 의한 활동가 인건비 자족,

2단계로 사무실 운영비 확충, 3단계로 사업비를 마련하기 위해서라도 2001년에는 현재의 800여

회원을 약 2천여명까지 확충하는 회원확대를 달성하여야 할 것이다.”(인천환경운동연합, ‘2001년

사업기조’중). http://inchon.kfem.or.kr(검색일:2002. 5. 13.)

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경실련 수입내역

회비10%

후원금42%

사업수입43%

기타5%

<

참여연대 수입내역

회비51.4%

후원금10.1%

사업수입37.5%

기타1.0%

2-1> 경실련과 참여연대의 수입내역 비교

주: 을 그림으로 재구성.

앞 을 보면 경제정의실천시민연합(이하 ‘경실련’)은 회비의 비율이 매우 낮은데 반해 후원금의 비

율은 높은 것을 알 수 있다. 참여연대의 경우는 그 반대이다. 이는 경실련이 회비보다는 고액의 후원금 등에

의존하여 단체를 운영하고 있음을 보여준다. 반대로 참여연대는 상대적으로 회비의 비율이 높다. 그런데 회

비와 후원금을 나누지 않고 함께 보고할 경우 경실련의 회비와 후원금의 비율은 52.6%, 참여연대는 61.4%로

이 결산보고가 갖는 함의를 파악할 수 없게 된다.

어떤 경우든 확실한 것은 재정자립이란 외부의 지원없이 자체 내부 구성원에 의해 획득되고 충족된 것이

라는 것이다. 여기서 외부의 지원이란 시민단체의 수입원을 볼 때 정부와 기업을 말한다. 이번 연구에서는

첫 번째와 두 번째의 경우를 염두에 두고 진행할 것이다. 세 번째 경우를 고려하지 않는 것은 외국의 경우

결산보고시 사업수입에 정부로부터 받은 지원금을 포함하지 않으며, 사업수입과 정부지원금의 항목을 따로

잡는데 반해 우리나라 시민단체들은 정부지원금까지 포함하여 사업수입으로 잡는 경우가 많아 자체재원이라

고 하기에는 무리가 있기 때문이다.

그렇다면 재정자립도는 어떻게 구해야 할까? 시민단체의 재정자립도를 구하는 방법을 살펴보기 위해 먼저

지방자치단체에서 재정자립도를 구하는 식을 알아보자. 지방자치단체의 재정자립도는 다음과 같은 식으로 나

타낸다.

지방세＋세외수입×100

일반회계 총계예산규모 32)

여기서 세외수입(税外収入)이란 국가․지방자치단체의 조세와 공채를 제외한 수입을 말하며, 국가의 세외

수입의 내역은 ① 수익자 부담금(공공사업에 의해 이익을 받은 자에게 그 수익의 정도에 따라 소요경비의

일부를 부담시키는 공과금) ② 재산수입(국유 재산의 매각처분 등에 의한 정부자산 정리수입과 각종 기금․

32) 지방행정연구소, http://www.lari.re.kr/zibang/jachi/2000_jeajung.htm(검색일:2002. 5. 15.)

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이자수입) ③ 사용료․임대료 수입 ④ 수수료 수입 (공공사업을 이용함으로써 이익을 받는 자로부터

과징하는 수수료) ⑤ 공기업 수입(공기업인 상공업․통신업․의료업 등의 기업이윤) 등이 있다. 이밖에 기부

금․몰수금․벌금․과료 등의 잡수입이 있다.

필요한 예산을 회비(혹은 회비와 후원금)로 충당하는 것. 이것이 재정자립이다. 그리고 연간 총지출예산액

가운데 회비(혹은 회비와 후원금)수입이 차지하는 비중이 재정자립도가 된다. 그런데 시민단체의 경우에는

사전(事前)적인 예산수립이 어렵기때문에33) 사후적인 평가밖에 할 수가 없다. 그래서 시민단체의 재정자립도

를 구하는 식은 다음과 같이 된다.

회비(＋후원금)×100

총지출

한편 재정자립은 양면적인 면을 가지고 있다. 재정의 자립도는 “단체의 건강성과 자율성을 가름하는 가장

중요한 척도”(옥원호, 2002:11)가 된다. 반면 자체재원에만 의존하다보면 사업의 축소 혹은 지연 등 제약을

받을 소지도 있다. 심지어 시민단체 간부 중에는 회비가 중심이 된 재정적 안정이 확보되지 않으면 그만큼

사업과 상근 규모를 줄이는 것이 당연하다고 말하는 사람도 있다34).

2) 일본의 경우

일본에서는 회비, 기부금, 기금운용수익과 사업수익까지를 포함하여 자기재원이라 한다. 일본에는 개발협력

활동을 주로 하는 NGO들이 많은데, 참고로 그 단체들의 수입원을 살펴보면 다음 에 나타난 바와

같이 자기재원, 민간조성금, 정부보조금․위탁금, UN위탁금, 이월금 등이 있다.

수입의 재원별 내역

61.8%

3.7%

10.4%

4.9%

13.8%

5.4%

수입의 재원별 내역

33) 대부분의 단체들이 예산을 작성하지만, 시민단체의 경우 아무리 예산안을 수립해도 재원이 확보

되지 않으면 계획대로 예산안이 집행되지 않는다. 즉 사업이 축소 혹은 지연되는 것이다.

34) 함께하는시민행동 하승창 사무처장의 말(하승창, 2001:130).

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< 2-2> 수입의 재원별 내역

자기재원 146억 366만엔 (61.8%)

민간조성금 8억7,252만엔 (3.7%)

정부보조금

․위탁금24억6,724만엔 (10.4%)

UN위탁금 11억6,724만엔 (4.9%)

이월금 32억5,030만엔 (13.8%)

기타 12억6,947만엔 (5.4%)

합계 236억3,043만엔 (100%)

주: NGO활동추진센터에서 발행한 「국제협력NGO다이렉터리-2000」(2000년판)에 실린 국제협력을 주목적으

로 하는 387개 단체 중 주36에 서술한 기준에 준하는 238개 단체를 대상으로 한 것임. 회계년도는 1998년도.

는 를 그림으로 재구성한 것.

자료: 國際協力NGOセンター, 2001:22.

위 의 자기재원35)에는 회비, 기부금, 기금운용수익과 사업수익까지 포함되는데, 자기재원 61.8%중

회비는 16.2%, 기부금은 36.4%, 기금운용수익은 0.7%, 사업수익은 8.5%를 차지하고 있다36).

한국의 NGO들 경우처럼 총수입중 회비가 차지하는 비율은 10%미만의 NGO에서부터 7～90%에 이르는

NGO까지 다양하다. 총수입중 기부금이 큰 부분을 차지하고 있는 NGO가 많은데, 이 NGO들은 주로 里親

制度가 있는 NGO, 종교나 찬조기업 등 특정의 지지층을 가진 NGO, 미디어의 힘을 빌리는 긴급구호에 종사

하는 NGO 등이다. 사업수익을 보면 238개 단체중 174개 단체(73%)가 어떤 모양으로든 자기자금으로 수입을

얻고 있다. 사업수입원으로는 이벤트, 강좌, 학습회, 스터디 투어, 물품판매, 강연․원고료 등이 포함되고 있

다37).

35) 일본의 NGO들은 민간의 기부금이나 지원금이 차지하는 비율이 아주 낮고 정부 및 사업수입 의

존도가 상대적으로 높다(덴츠총연, 1999:111)고 알려져 있다. 그러나 위 표에서 자기재원이 높게

나온 것은 이 데이터를 뽑기 위해 조사한 단체들이 1998년도의 지출실적이 해외협력중심형 단

체의 경우 300만 엔 이상, 국내의 외국인지원 및 교육․제언 중심형 단체의 경우 100만 엔 이

상, 네트워크형 단체는 50만 엔 이상의 실적이 있는 단체이며, 재원의 25% 또는 100만 엔 이상

을 자기자금(회비, 기부금, 사업수익, 기금운용수익 등)으로 충당하는 단체를 대상으로 했기 때

문으로 보인다.

36) 자기재원의 비율이 높게 나타나는 것은 ‘里親制度(수양부모제도:고아나 가정환경이 나쁜 아이

등을 적당한 가정에 양육을 위탁하는 제도)’를 가지고 있는 대규모NGO(주:우리나라의 사회복지

NGO같은)의 재원이 대부분 기부금 또는 회비로 구성되어지고 있다는 것에 영향받고 있다. 또

NGO전체의 조달자금량이 본래 적고, 게다가 공적 자금이 유럽에 비하여 압도적으로 적은 가운

데에 상대적으로 자기자금의 역할이 높아지는 것일 뿐이다라는 견해도 있다.

37) 國際協力NGOセンター, 2001:22-23.

- 15 -

2. 재정자립을 둘러싼 두 가지 견해

재정자립을 둘러싸고 두 가지의 상반된 견해가 존재한다. 정부의 직접적인 지원을 받아야 한다

는 입장과 받지 않아야 한다는 입장이다.

먼저 정부지원을 받아야 한다는 입장은 다시 두 가지로 나눌 수 있다. 첫째는 정부와 NGO의 관계는 대

립․갈등관계만이 아니라 상호보완적인 관계가 형성되는 경우도 많기 때문에 정부지원은 필요하다는 입장이

다. 이들은 정부의 지원없이 민간의 자발적 참여와 민간재원에 의해 운영되어야만 한다는 믿음을 ‘비영리민

간단체의 신화(the myth of voluntarism)’(Salamon, 1995, 이근주, 2000b:17에서 재인용)38)라고 한다. 이것은

NGO와 정부의 관계가 갈등관계만 존재하고 정부와 NGO간에 협력관계를 유지하기 어렵다는 잘못된 가정에

근거하고 있는 것이라고 지적한다. 이들은 또 정부와 NGO간의 관계가 갈등적이라기보다는 협력적이라고 하

며, 이러한 관계는 앞으로도 더욱더 증가할 것이라고 한다(이근주, 2000b:17).

둘째는 정부지원을 받지 않고 독립적인 것이 가장 바람직하다는 데는 동의하지만, 한국 현실에서 정부지원

은 불가피하다는 입장이다. 회원의 회비와 후원금만으로 재정을 충당하는 것이 가장 바람직한 것이지만, 그

것은 한국적 현실에서 다분히 이상적인 것이라는 것이다. 전세계적으로 보아도 재정자립을 하고 있는 단체는

미국의 NGO들과 그린피스 정도에 불과하다고 한다(차명제, 1998:31)39). 따라서 “NGO에 대한 정부의 재정지

원에 대해서는 전략적이고 분석적인 태도를 가지고 접근하는 것이 필요하다. 즉 장기적으로 시민사회의 능력

이 증진되면 정부의 재정지원을 줄이거나 폐지할 수 있지만, 현실적으로는 현재의 외적 환경과 내적 역량을

고려하여야 한다”(박상필, 2001b:137)고 주장한다.

시민단체도 정부로부터 지원을 받는 것에 대해서 대체로 긍정적이다. 연세대 사회발전연구소가 실시한 심

층면접의 결과에 따르면 “정부의 지원은 투명성이 보장되는 한 무방하다”거나 “기업과는 달리 정부의 금전

적 지원은 국민의 세금으로 나오는 것이기 때문에 투명성이 보장되어 활동이 왜곡될 가능성이 희박하므로

받아도 무방하고 또한 받는 것도 바람직하다”는 견해가 제시되고 있다고 한다(성경륭․김호기 외, 1997:32).

이에 반해 반대하는 입장은 다음 세 가지 이유를 든다(박원순, 2001:25-6). 첫째, 시민단체들의 정부로부터

의 재정지원은 감시와 개혁의 대상으로부터 받는다는 점에서 의혹을 살 가능성이 높다는 점이다. 실제 한나

라당은 지난 국회의원 선거에서 총선시민연대와 경실련이 공천반대인사명단을 발표하자 자금지원을 받고 있

는 시민단체와 정부의 유착설을 제기하기도 했다. 이 점에 대해 총선시민연대는 조목조목 반론을 제기했지

38) 문헌연구를 하면서 접한 많은 논문들에서 Salamon의 이 용어를 인용하고 있는 것을 보았다. 그

러나 우리가 Salamon을 인용할 때 주의할 점은 그의 주요 연구대상인 NPO는 시민권리옹호 및

행동단체도 포함하지만 대학, 병원, 미술관, 오케스트라, 보이 스카웃 등 다양한 기관들을 망라

한다는 것이다.

Salamon은 1995년 현재 미국의 비영리기관수는 약 160만 개이며, 그 중 지역사회단체, 시민권

리옹호단체, 지역개발기관 등을 포함하는 시민단체로 분류되는 단체는 약 129,200(약 8%)개라고

한다(레스터 설러먼, 2000:53-4).

39) 미국세법 501(c)4에 속하는 Common Cause는 정부보조금을 받지 않는다. 수입원을 보면 100달

러 이하의 회비와 기부금이 전체 수입의 약 84%를 차지하며, 1,000달러 이상의 기부금이 약

5%를 차지한다고 한다

(http://www.commoncause.org/about/faq.htm, 검색일:2002. 5. 8.).

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, 시민들 사이의 반향은 컸고 결국 경실련은 행정자치부와 서울시에 제출한 민간지원사업 접수를 철회키로

결정하면서 2000년 1월 14일 “더 이상 정부 지원금을 받지 않겠다. 경실련이 문을 닫는 한이 있더라도 의혹

을 받는 정부 지원금은 한푼도 받지 않겠다”고 선언하였다(김인영 외, 2001:181). 둘째, 정부의 직접적 재정지

원이 시민단체의 활동을 통제, 위축시킬 가능성이 있다는 사실이다. 정부의 직접적 재정지원은 단지 재정만

의존하게 되는 것이 아니라 “단체의 주요활동 내용에 크고 작은 영향을 미치고 그만큼 단체의 독자적이고

자율적인 활동내용을 약화시키기 때문에 그 이상의 문제”(유팔무, 2001:34)로 된다. 셋째, 정부의 재정지원은

점점 정부에 의존을 키우게 되고 재정자립의 가능성을 더욱 어렵게 만든다는 점이다40).

정부의 재정지원은 시민단체의 도덕성과 순수성의 잣대가 되기도 한다. 정부의 재정지원 동기에 대한 한

조사에 의하면, 시민단체와 일반 시민을 대상으로 각각 진행된 이 조사 모두에서 부정적인 동기가 긍정적인

동기보다 높게 나타났다. 먼저 시민단체 관계자들을 대상으로 한 조사에서는 시민단체의 지원, 정부업무의

경제적 효율성 등 긍정적인 동기가 47%로, 시민단체와의 우호적 관계유지, 정부가 선호하는 방향으로 단체활

동의 유도 등 부정적인 동기가 53%로 나타났다. 또 일반시민을 대상으로 한 조사에서는 63%가 단체의 활동

을 정부에 협조적인 방향으로 유도하거나 시민단체와의 우호적인 협력관계를 유지하기 위해 지원한다고 부

정적으로 평가해 오히려 시민단체 관계자들 보다도 더 부정적으로 보고 있다41). 한편 재정자립을 할 수

없는 단체는 시장의 논리에 따라 도태되어야 한다는 시장주의입장이 시민사회내에도 있다. 그러나 시민운동

은 시장의 논리로 지배할 수 없는 부분이 있다. 따라서 회비만으로 단체재정을 충원하는 것이 가장 바람직한

방향이라는 전제하에 심각한 재정곤란을 겪고 있는 단체들의 정부지원 수용여부는 단체 스스로의 판단과 결

단에 맡길 수밖에 없다. 정부지원을 전혀 받지 않는 참여연대나 경실련, 함께하는시민행동(이하 ‘시민행동’)의

관계자들조차 심층면접에서 “정부지원을 받을 것이냐, 안받을 것이냐는 순전히 그 단체의 상황과 결단에 달

려 있는 문제지, 다른 단체가 받아도 된다, 받으면 안 된다 왈가왈부할 문제는 아니다”고 답변하였다. 아무

튼 정부지원의 수용여부는 윤리적 판단을 요하는 쉽지않은 문제이다.

3. 재정자립을 위해 필요한 요인들

재정자립을 위해서는 여러 가지 요인들이 필요하다. 그 요인들은 외부적 요인(환경적 요인)과 내부적 요인

(주체적 요인)으로 나눌 수 있는데, 이 요인들은 재정자립을 위한 상호보완적 관계가 된다. 각 요인들을 살펴

본다.

1) 외부적 요인

재정자립을 위해 필요한 외부적 요인에는 기부문화의 성숙42), 시민의 자발적 참여, 정부의 (간접적)지원의

40) 이 세 가지 문제점은 본 연구의 주요한 주제로 제4장에서 자세히 다루어진다.41) 강상욱, 2001b:10～11. 덧붙여 이 조사에서는 주로 정부의 활동을 비판, 감시하는 Voice형 단체가 Service형

단체보다 정부의 재정지원 동기에 대해 보다 긍정적인 평가를 하고 있는데, 강상욱은 이 같은 결과에 대

해 “Voice형 단체의 경우 단체의 성격을 감안하여 단체의 정부 재정지원에 대한 논리를 정당화한 응답으

로 이해될 수 있다”고 하고 있다.

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, 관련법안의 개정 및 제정, 공익재단43)의 활성화 등이 있다.

서구에 비해 NGO의 역사와 경험이 일천한 한국의 기부문화는 아직 성숙되어 있지않고, 시민들의 자발적

참여도 부족하다는 것은 이미 앞에서 지적하였다. 또 정부의 (간접적) 지원에 대해서는 다음의 제3절에서 설

명한다. 따라서 여기서는 NGO와 관련된 법안중 특히 재정자립과 관계되는 법안과 공익재단에 대해 알아보

겠다.

법은 NGO활동을 강화하기도 하고 규제44)하기도 한다. 특히 몇몇 법은 NGO활동을 전개하는 데 필요한

각종 물적 기반을 제공한다(박상필, 2001c:6)45). 시민운동에 영향을 미치는 법에는 여러 가지가 있지만, 특히

시민단체의 재정문제와 관련이 있는 법에는 ‘기부금품모집규제법’과 ‘비영리민간단체지원법’이 있다.

기부금품모집규제법은 현재 시민단체의 재정안정을 가로막는 가장 큰 장애가 되고 있어 시민단체들로부터

거센 개정압력을 받고 있다. 이 법은 처음 한국전쟁이 한창이던 1951년 사회적 궁핍과 혼란 속에 무질서하게

난립하였던 기부금품의 강요로부터 국민의 재산권을 보호하고 생활안정에 기여하기 위해 ‘기부금품모집금지

법’으로 제정․시행되었다. 그후 1962년, 1970년 두 차례의 개정으로 모금허용의 범위가 확장되었고, 1995년

에는 ‘기부금품모집규제법’으로 개정되었으며 1997년과 1999년에도 일부조항이 개정․폐지되었으나, 아직도

이 법은 시민단체의 모금을 어렵게 하는 법으로 기능하고 있다. 즉 행정자치부장관의 허가를 내세워 정부에

비판적인 단체의 모금행위를 문제삼아 고발하기도 하고46), 지나치게 비현실적인 모금경비제한으로 사실상 모

금을 불가능하게 하고 있다. 행자부는 2001년 다시 개정안을 내놓았다.

현재 기부금품모집규제법의 쟁점은 세 가지이다. 첫째는 제4조에서 기부금품을 모집하기 위해서는 행정자

치부장관이나 지방자치단체 장의 허가를 받게 되어있는 점이다. 둘째는 제6조에서 기부금품의 모집장소를 국

가기관․지방자치단체․언론기관․금융기관 등 공개된 장소로 한정하고 있는 점이다. 셋째는 제12조에서 기

부금품의 모집비용을 기부금품의 2% 이내(2001년 개정안은 5%)로 제한하고 있는 점이다. 이에 대해 시민단

체들은 현재 허가제로 되어있는 것을 신고제로 전환하고, 대신 기부금품모집자의 자격을 제한하며 모집과정

42) 한국에서 기부문화가 활성화되어 있지 않은 이유로 다음의 몇 가지를 들기도 한다. 첫째, 재산

을 자손에게 물려주는 상속문화에 아직 익숙해 있다는 것, 둘째, 개인이 장학재단을 만드는 데

도 까다로운 규정이 많아 선뜻 나서기 어려운 실정이라는 것, 셋째, 기부를 위한 제도적 장치가

미비하다는 점, 넷째, 선진국의 오래된 우량기업에 비해 대체로 기부할 재원이 충분치 않다는

것, 다섯째, 선진국 기업과 달리 각종 준조세부담이 커 사회사업 등에 돈을 쓰기가 부담스럽다

는 점 등이다(동아일보, 2002. 2. 28, ‘포커스-기부하고 또 줍시다’).

43) 미국에는 4만여 개의 공익재단이 있는 것으로 알려져 있다. 기업과 시민이 재단에 기부금을 내

면 재단은 객관적 절차를 거쳐 기금을 시민단체에 지원한다. 지난 96년 현재 이 재단들의 자산

은 우리 돈으로 3백 20조원이었으며 시민단체 지원액은 연간 15조원이었다고 한다(중앙일보,

2001, 1, 5).

44) 시민교육기관의 설립을 제약하고 있는 학원의 설립․운영에 관한 법률, 표현의 자유를 제약하고

있는 집회및시위에관한법률과 전기통신사업법 등이 시민운동을 규제하고 있는 개정되어야 할

대표적인 법들이다.

45) 특히 박상필은 개정 혹은 제정에 따라 시민운동 활성화에 영향을 줄 수 있는 법률로 비영리민

간단체지원법, 기부금품모집규제법, 정보공개법, 행정절차법, 부패방지법, 집시법, 공익소송법

(안), 민주시민교육지원법(안), 자원봉사활동지원법(안) 등이 있다고 한다. 이들 법안들의 입법취

지, 주요 내용, 개정 및 제정방향에 대한 연구로는 박상필(2001c)이 있다.

46) 박원순은 전교조의 모금에 대한 대검공안부의 수사, 민주노총 권영길 위원장의 과거의 모금행위

에 대한 기소사건 등을 예로 들고 있다(박원순, 2001:10).

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내역에 대한 철저한 신고를 하도록 하고 회계감사를 강화하는 방안을 내놓고 있다47). 또 시민단체들은

‘공개된 장소’ 등 장소를 제한하는 것은 문제가 있으며, 모집과 사용에 있어 엄격한 검사와 투명성이 확보된

다면 장소의 제한은 철폐되는 것이 바람직하다고 밝히고 있다. 마지막으로 현행 2%의 모집비용제한 규정에

대해서도 국제적인 통상기준과 한국 시민단체들의 현실적 비용사용을 감안하여 20%로 상향조정해야 한다는

의견을 내놓고 �