ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ С

ДОКУМЕНТАМИ

УЧЕБНИК

Под редакцией профессора В.А. Кудряева учебник для студентов

высших учебных заведений

2

ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ С ДОКУМЕНТАМИ УЧЕБНИК

2-е издание, переработанное и дополненное Под редакцией профессора В.А. Кудряева

Рекомендовано

Министерством образования Российской Федерации

в качестве учебника для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по специальностям «Документоведение и документационное

обеспечение управления» и «Менеджмент организации»

Москва ИНФРА-М

2002 Учебник подготовлен авторским коллективом сотрудников кафедры документове-

дения и документационного обеспечения управления Государственного университета управления: к.э.н., профессор Кудряев В.А., к.и.н., доцент Галахов В.В.; к.э.н., доцент Корнеев И.К.; к.э.н., доцент Ксандопуло Г.Н.; к.э.н., доцент Машурцев В.А.; к.э.н., доцент Назаренко О.Б.; к.и.н., доцент Пшенко А.В.; к.и.н., доцент Степанов Е.А.; к.и.н., доцент Янковая В.Ф.; Алтухова Н.Ф.; Година Т.А.

Организация работы с документами: Учебник/Под ред. проф. В.А. Кудряева. — 2-е

изд., пере раб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2002. - 592 с. - (Серия «Высшее образование»). ISBN 5-16-000494-7 В учебнике рассмотрены история развития системы государственного делопроиз-

водства, нормативно-методическая база, основные понятия и терминология, общие прави-ла работы с документами, информационные технологии обеспечения управленческой дея-тельности, включая компьютерные технологии подготовки текстовых и табличных доку-ментов. В конце каждой главы приведена соответствующая литература.

Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальностям «До-кументоведение и документационное обеспечение управления» и «Менеджмент организа-ции», а также для делопроизводителей, менеджеров и других лиц, интересующихся по-добной тематикой.

3 ОГЛАВЛЕНИЕ

ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ С ДОКУМЕНТАМИ ...................................................................1 ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ С ДОКУМЕНТАМИ ...................................................................2 ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ С ДОКУМЕНТАМИ ...................................................................7 Глава 1. История развития системы государственного делопроизводства ............................7 1.1. Делопроизводство в Древнерусском государстве............................................................7 1.2. Приказное делопроизводство XV-XVII вв. ......................................................................8 1.3. Система коллежского делопроизводства .......................................................................11 1.4. Система министерского «исполнительного» делопроизводства XIX - начала XX вв..15 1.5. Организация делопроизводства в 1917-1941 гг..............................................................20 1.6. История управления и делопроизводства в 1945-1990 гг. .............................................23 Глава 2. Нормативно-методическая база делопроизводства.................................................25 2.1. Состав нормативно-методической базы делопроизводства ...........................................25 2.2. Законодательные акты Российской Федерации в сфере информации и документации25 2.3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления

Правительства Российской Федерации.........................................................................29 2.4. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти,

регламентирующие вопросы документационного обеспечения ..................................30 2.5. Государственные стандарты на документацию..............................................................31 2.6. Унифицированные системы документации ....................................................................32 2.7. Общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации

.........................................................................................................................................33 2.8. Нормативные документы по труду и охране труда ........................................................35 Глава 3. Основные понятия и терминология документационного обеспечения управления

.........................................................................................................................................38 3.1. Понятие - термин – дефиниция .......................................................................................38 3.2. Общая характеристика терминосистемы документоведения.........................................39 Глава 4. Правила оформления документов............................................................................42 4.1. Состав реквизитов документов........................................................................................42 4.2. Бланк документа...............................................................................................................43 4.3. Правила оформления реквизитов документов................................................................48 Глава 5. Системы документации............................................................................................56 5.1. Система организационно-правовой документации ........................................................56 5.1.1. Назначение и состав организационно-правовой документации..................................56 5.1.2. Составление и оформление отдельных видов организационно-правовых документов

.........................................................................................................................................58 5.2. Система распорядительной документации .....................................................................65 5.2.1. Назначение и состав распорядительной документации ..............................................65 5.2.2. Процедура издания распорядительных документов....................................................66 5.2.3. Процедура издания распорядительных документов в условиях коллегиальности ....68 5.2.4. Составление и оформление распорядительных документов.......................................69 5.3. Система справочно-информационной документации ....................................................74 5.3.1. Назначение и состав справочно-информационной документации..............................74 5.3.2. Составление и оформление справочно-информационных документов......................75 Глава 6. Совершенствование состава и форм документов организации ..............................87 6.1. Основные направления совершенствования состава и форм документов.....................87 6.2. Табель форм документов, применяемых в деятельности организации .........................89 6.2.1. Назначение Табеля форм документов ..........................................................................89 6.2.2. Разработка Табеля форм документов ...........................................................................89 6.2.3.Примерный Табель форм документов, применяемых в деятельности организации...91

4 6.3. Альбом форм документов организации ..........................................................................93 6.4. Ведение Табеля и Альбома форм документов................................................................95 Глава 7. Язык документа ........................................................................................................96 7.1. Официально-деловой стиль .............................................................................................96 7.2. Требования к текстам документов ..................................................................................98 7.2.1. Употребление специальной лексики ............................................................................98 7.2.2. Устаревшая лексика ......................................................................................................99 7.2.3. Неологизмы .................................................................................................................100 7.2.4. Заимствованные слова ................................................................................................100 7.2.5. Слова с «универсальным» значением.........................................................................100 7.2.6. Сокращенные слова.....................................................................................................100 7.2.7. Употребление языковых формул................................................................................102 7.2.8. Употребление слов в однотипных падежных формах...............................................102 7.2.9. Ограниченная сочетаемость слов ...............................................................................103 7.2.10. Конструкции с отглагольным существительным.....................................................103 7.2.11. Ограниченное употребление глаголов в личной форме ..........................................103 7.2.12. Построение предложений .........................................................................................104 7.2.13. Этикет делового общения .........................................................................................106 Глава 8. Порядок движения документов в организации .....................................................108 8.1. Понятие документооборота и его основные этапы.......................................................108 8.1.1. Экспедиционная обработка документов, поступающих в организацию ..................108 8.1.2. Предварительное рассмотрение документов в службе документационного

обеспечения..................................................................................................................110 8.1.3. Организация рационального движения документов внутри организации................112 8.1.4. Обработка исполненных и отправляемых документов .............................................113 8.1.5. Исполнение документов .............................................................................................113 8.2. Анализ структуры документооборота...........................................................................115 8.3. Методы учета и сокращения документооборота ..........................................................120 8.3.1. Учет количества и качества документов организации ..............................................120 8.3.2. Сокращение объема документооборота .....................................................................123 Глава 9. Организация информационно-поисковых систем и контроля исполнения

документов ...................................................................................................................126 9.1. Регистрация и индексация документов.........................................................................126 9.2. Контроль за исполнением документов..........................................................................132 Глава 10. Систематизация и обеспечение сохранности документной информации..........136 10.1. Определение ценности документов и документной информации .............................136 10.2. Общие требования к систематизации документов и формированию дел..................138 10.3. Составление заголовков дел ........................................................................................142 10.4. Установление сроков хранения дел.............................................................................144 10.5. Хранение документов в оперативной деятельности и формирование дел ................145 10. 5.1. Общие требования к формированию дел ................................................................145 10.5.2. Группировка в дела отдельных категорий документов ...........................................147 10.5.3. Оформление обложки дела .......................................................................................149 Глава 11. Защита и обработка конфиденциальных документов .........................................150 11.1. Защищенный документооборот и технологические системы обработки и хранения

конфиденциальных документов ..................................................................................150 11.1.1.Конфиденциальность документов .............................................................................150 11.1.2. Понятие и структура защищенного документооборота...........................................153 11.1.3. Назначение и типы технологических систем обработки и хранения

конфиденциальных документов ..................................................................................156

5 11.2. Технология учета и рассмотрения поступивших конфиденциальных документов ..159 11.2.1. Назначение и виды учета конфиденциальных документов.....................................159 11.2.2. Учет, передача поступивших конфиденциальных документов на рассмотрение и

исполнение ...................................................................................................................165 11.3. Исполнение и обработка подготовленных конфиденциальных документов.............172 11.3.1. Составление, изготовление и издание конфиденциального документа..................172 11.3.2. Порядок работы исполнителей с конфиденциальными документами и материалами

.......................................................................................................................................181 11.3.3. Стадия обработки изданных документов.................................................................183 11.3.4. Проверка наличия документов, дел и носителей информации ...............................185 11.4. Формирование и хранение дел, уничтожение документов, дел и носителей

информации..................................................................................................................186 11.4.1. Особенности составления и ведения номенклатуры дел.........................................186 11.4.2. Формирование и оформление дел, подготовка дел к передаче в архив..................188 Глава 12. Архивное хранение документов и дел .................................................................193 12.1. Понятие архива и история формирования Государственной архивной службы

Российской Федерации ................................................................................................193 12.2. Государственная часть Архивного фонда Российской Федерации............................196 12.3. Архивный фонд Российской федерации, архивный фонд организации, архив

коммерческой фирмы...................................................................................................198 12.4. Оформление дел длительных сроков хранения ..........................................................202 12.5. Состав учетных документов архива ............................................................................204 12.6. Оборудование архивохранилищ..................................................................................204 12.7. Использование документов архива .............................................................................206 Глава 13. Организация секретарской деятельности ............................................................209 13.1. Необходимость и значение секретарской деятельности.............................................209 13.2. Нормативно-методические основы деятельности секретаря......................................211 13.2.1. Разработка должностной инструкции секретаря......................................................211 13.2.2. Обучающая инструкция секретаря ...........................................................................213 13.2.2.1. Области применения обучающих инструкций......................................................213 13.2.2.2. Порядок разработки и структура обучающей инструкции секретаря..................213 13.2.2.3. Содержание обучающей инструкции секретаря ...................................................215 ЧАСТЬ II ...............................................................................................................................221 ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ........................................................................................................221 Глава 14. Основы организации информационных технологий...........................................221 14.1. Понятие и классификация информационных технологий..........................................221 14.2. Основные этапы развития информационных технологий..........................................227 14.3. Структура информационных технологий обеспечения управленческой деятельности

.......................................................................................................................................231 Глава 15. Средства организационной техники ....................................................................235 15.1. Назначение средств организационной техники ..........................................................235 15.2. Классификация средств организационной техники для современных офисных

технологий....................................................................................................................237 15.3. Средства составления и изготовления текстовых и табличных документов.............238 15.4. Средства репрографии и оперативной полиграфии....................................................240 15.5. Средства обработки, хранения, поиска и транспортировки документов...................244 15.6. Средства электросвязи .................................................................................................244 15.7. Прочие средства оргтехники .......................................................................................250 15.8. Концепция электронного офиса ..................................................................................251

6 Глава 16. Основы сетевых технологий ................................................................................253 16.1. Сетевое использование вычислительной техники......................................................253 16.2. Основные понятия и базовые концепции....................................................................254 16.2.1. Крупномасштабные и локальные вычислительные сети.........................................254 16.2.2. Передача данных между двумя соединенными друг с другом точками.................255 16.2.3. Передача данных между двумя точками по коммуникационной сети....................259 16.2.4. Архитектура открытых вычислительных сетей Модель взаимодействия открытых

систем ...........................................................................................................................262 16.2.5. Простейшие локальные вычислительные сети ........................................................263 Глава 17. Компьютерные технологии подготовки текстовых документов ........................265 Классификация программ подготовки текстов .................................................................265 17.2. Этапы подготовки текстовых документов ..............................................................271 17.3. Использование СПТД для выполнения сложных задач ...............................................283 17.4. Настольные издательские системы...........................................................................286 17.5. Тенденции развития СПТД ..........................................................................................289 Глава 18. Компьютерные технологии подготовки табличных документов .......................292 18.1. Основные требования к оформлению табличных документов .................................294 18.2. Основные понятия и технология работы с табличными процессорами ..................302 Глава 19. Системы управления базами данных...................................................................323 19.1. Определение и классификация современных систем управления баз данных ...........323 19.2. Основные функции систем управления базами данных..............................................324 19.3. Типовая организация современной СУБД....................................................................325 19.4. Языковые средства систем управления базами данных ............................................326 19.5 Основы информационной безопасности систем управления базами данных ............329 19.6. Системы распределенной обработки данных ............................................................333 19.7. Системы управления базами данных следующего поколения ....................................341 Глава 20. Компьютерные технологии поиска документальной информации ....................343 20.1. Документальные информационно-поисковые системы (ДИПС)...............................344 20.2. Информационно-поисковые языки ..............................................................................344 20.3. Информационно-поисковый тезаурус .........................................................................349 20.4. Технология полнотекстовых баз данных ....................................................................351 20.5. Автоматическое индексирование документальной информации..............................353 20.6. Структуры информационно-поисковых массивов в ИПС..........................................355 20.7. Гипертекстовые технологии поиска документальной информации ........................357 20.8. Технологии поиска документальной информации в Интернет .................................360 20.9. Технологии автоматизации делопроизводства и документооборота .....................367 Глава 21. Экспертные системы в обеспечении управленческой деятельности..................373 21.1. Введение в искусственный интеллект ........................................................................373 21.2. Системы, основанные на знаниях, и экспертные системы .......................................375 21.3. Характеристики экспертной системы ......................................................................379 21.4. Знания и модели их представления..............................................................................380 21.5. Инструментальные средства построения экспертных систем...............................388 21.6. Инженерия знаний .......................................................................................................390 21.7. Модели приобретения знаний......................................................................................392 21.8. Методология разработки экспертных систем..........................................................395 Литература ..........................................................................................................................399

7

ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ С ДОКУМЕНТАМИ

Глава 1. История развития системы государственного делопроизводства

1.1. Делопроизводство в Древнерусском государстве

Об организации делопроизводства на ранних стадиях развития Древнерусского го-сударства можно судить лишь по сохранившимся письменным документам, а также по некоторым археологическим находкам. В частности, договоры киевских князей с Визан-тией 911 и 945 гг. свидетельствуют о том, что уже в то время имелись традиции составле-ния письменных завещаний и подорожных грамот для купеческих кораблей.

Известно, что в период правления Владимира Святославовича (978-1015 гг.) в Кие-ве существовало учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. Из выпуск-ников этой школы и отбирались претенденты на должности «печатников» — хранителей княжеской печати и «металников» — судейских секретарей, писцов и дьяков для ведения делопроизводства князей и крупных феодалов.

В киевский период развития Древнерусского государства появились разные виды документов, фиксирующие конкретные частноправовые отношения: грамоты уставные, вкладные, купчие, полные, жалованные и др.; заемные, закладные кабалы; житийные за-писи и т. д.

Со временем обозначились места для их наиболее безопасного хранения, например центральные храмы в городах. Место хранения документов называлось ларем, а лицо, от-ветственное за хранение документов, — лапником. Часто само хранение документов в храме придавало им юридическую силу. Центрами ведения документации и ее хранения были также гостиные дворы (смоленские, немецкие и др.), а также монастыри, являвшие-ся крупными экономическими предприятиями.

По мере накопления навыков в создании документов стали вырабатываться типо-вые формуляры - образцы документов, устойчивые языковые формулы, применяемые в наиболее распространенных документах, процедура подготовки документов: черновик, редакция (вариант), беловик (окончательный вариант документа), а также приемы удосто-верения документов, призванные воспрепятствовать подделке документов в политических и лично-корыстных целях (проставление скреп, печатей, мостов, т. е. подписи на склей-ках).

Практически до конца XIV в. основным материалом для письма на Руси был пер-гамен (особым образом выделанная телячья, баранья или козлиная кожа), называемый в документах «хартией» или «телятиной»; лучший пергамен привозили из Греции или ган-зейских городов.

Самой древней формой документа на Руси была грамота — отдельный лист перга-мена шириной около 3,5 вершков (15—17 см). Документ имел форму столбца (столпа): один лист пергамена подклеивался к другому узкой стороной. Если документ терял цен-ность, пергамен счищали, подравнивали, обрезали обтрепанные места и снова использо-вали для записи информации.

С увеличением количества создаваемых документов менялась графика письма: первоначально использовалась уставная манера письма — выписывание букв с прямыми очертаниями, но в XIV в. стал использоваться полуустав, ускоривший процесс письма за счет выносных букв и сокращения отдельных слов. Документы писались сплошным тек-стом, без разделения на отдельные слова. Из знаков препинания к XIV в. стала использо-ваться лишь точка в конце предложения.

8 Таким образом, в Древнерусском государстве постепенно складывались традиции

создания документов, их обработки и хранения, начал формироваться профессиональный цех специалистов по работе с документами — дьяков, подьячих, писцов, — появились предпосылки к законодательной регламентации делопроизводства.

1.2. Приказное делопроизводство XV-XVII вв. Система государственного делопроизводства начала формироваться в период соз-

дания русского централизованного государства с середины XV вв. По мере превращения Московского княжества в великорусское государство усложнялись его административные задачи, отдельные части управления, находившиеся по приказу князя в ведении того или иного лица, превращались в постоянные присутственные места - избы или приказы. Дея-тельность приказов (Большой казны, разрядного, посольского, тайных дел, разбойного, холопьего, сибирского и др.) определялась высшим правительственным учреждением. Бо-ярской Думой; эти учреждения выполняли все важнейшие функции административного управления, поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом.

Часть приказов относилась к органам территориального управления, а часть ведала отдельными отраслями. Общее количество приказов, существовавших на Руси, точно не известно, — по мнению исследователей, в XVII в. функционировало от 40 до 70 приказов.

Приказ возглавлял приказной судья, назначаемый из думных чинов, в его ведении находились один-три дьяка (к концу XVII в. в крупных приказах было 6—10 дьяков). В введений дьяков находились подьячие, которые в зависимости от знаний, стажа и опыта разделялись на «старых» (старших), средних («средней руки») и «молодых» (младших). В крупных приказах подьячие объединялись в «столы», или повыть, — структурные подраз-деления приказов; деление на столы производилось не по роду дел, а по территориально-му принципу.

В деятельности приказов принципы коллегиального и единоличного управления не были четко разграничены, но распорядительная деятельность всецело находилась в веде-нии приказных судей. Дьяки и подьячие занимались делопроизводством, они отправляли в приказ челобитные, доклады, до ношения, хранили дела и вели письмоводство. Старшим подьячим и подьячим «средней руки» доверялась более сложная работа — подготовка решений по делам, хранение дел, опечатывание архивных сундуков. Младшие подьячие не пользовались особым доверием — во многих царских указах XVII в. подчеркивается необходимость строго контролировать их работу. Подьячие, допускающие ошибки в офи-циальных документах, подвергались строгому наказанию - их били батогами, лишали жа-лованья.

В ведении приказов находились воеводы, управлявшие территориями и выполняв-шие предписания центральных властей. Воеводы имели свою «канцелярию» — приказ-ную избу — и помощников — «меньших» воевод и дьяков. В приказной избе хранились государственная городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство. Приказ-ная изба имела подразделения - столы.

Например, Нижегородская съезжая изба в 1663 г. состояла из четырех столов: де-нежного (хранение казны и приходно-расходных книг); судного (делопроизводство по су-дебным делам); сыскного и поместного (хранение царских грамот о поместных делах) и ямского (почтового).

Приказы и приказные избы представляли собой одновременно присутствие, канце-лярию и архив. Документы обычно размещались на столах, на скамьях, особо ценные — в сундуках-ларях в тех же помещениях, в которых велись текущая работа и прием посети-телей.

9 В XV в. дорогостоящий пергамен вытеснила бумага, которую первоначально при-

возили из западноевропейских стран. Со второй половины XVII в. стали изготавливать отечественную бумагу из тряпья и чернила из солей железа и дубильных веществ, добы-ваемых из чернильных орешков — наростов на дубовых листьях. Благодаря сочетанию железистых чернил и тряпичной бумаги текст был особенно стойким и почти не выцветал — документы этого периода, хранящиеся в архивах, достаточно хорошо читаются.

Инструментами письма до второй половины XIX в. служили гусиные перья, затем — металлические. С появлением так называемой скорописи (начертание округлых букв и использование графических сокращений) свободно читать тексты стало довольно сложно, требовались знания и навыки.

В делопроизводстве приказов продолжала использоваться столбовая форма доку-мента - свиток из подклеенных друг к другу узких листов бумаги. Важные государствен-ные акты были больших размеров, например грамота царя Алексея Михайловича Пыскор-скому монастырю на земли имеет длину более метра, а Соборное уложение 1649 г. насчи-тывает 309 м.

Текст в столбцах писался только с одной стороны — оборотная сторона использо-валась лишь для проставления помет, резолюции, адреса. Документы хранились в свитках или рулонах; иногда для особо важных документов изготавливались специальные футля-ры, но чаще документы хранились просто в ларях или сундуках. Пользоваться такими до-кументами было сложно: много времени уходило на развертывание и свертывание столб-ца, а склейка не была достаточно прочной, что приводило к быстрому ветшанию и износу документа. Столбовая форма делопроизводства была отменена Петром I.

Наряду со столбовой формой документа в приказах начала применяться тетрадная форма. Тетрадь — это лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, пере-плетались по мере необходимости и составляли книги. В форме книг велись списки, фи-нансовые, учетные, регистрационные записи и др. Известно более трехсот разновидностей книг: ужинные, умолотные, денежные и др.

Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однооб-разным: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, от-писки, памятки, челобитные.

Грамоты — это царские указы, посылаемые из приказов на места боярам, воеводам, приказным людям; отписки — документы, поступавшие в приказы от воевод; приказы представляли царю, отписки или доклад, воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы; приказы обменивались памятками; обращения граждан к центральной вла-сти оформлялись в виде челобитных.

Одним из основных признаков официального документа является формуляр — со-вокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул) до-кумента, расположенных в определенной последовательности. В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделялось из текста, т. е. обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и собственно содержание документа состав-ляли сплошной текст.

Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и ад-ресата документа. Например, царские указные грамоты начинались с указания автора и адресата (от кого - кому):

«От царя и великого князя Алексея Михайловича, всея Великой и Малой и Белой России самодержца, боярину нашему и воеводам князю Якову Куденетовичу Черкасско-му...»

или:

10 «...князю Ивану Алексеевичу Воротынскому с товарищами ...». Челобитные и от-

писки начинались с обращения: «Царю государю и великому князю Михаилу Федоровичу всея Руси бьет челом холоп твой ...» или:

«Царю государю и великому князю Алексею Михайловичу, всея Великой и Малой и Белой России самодержцу, бьет челом сирота твой Ивашко Михайлов...».

В заключительной части указной грамоты проставлялись дата и место составления: «Писана в царствующем граде Москве в наших царских палатах. Лета 7166 года,

марта в 16 день». Челобитная заканчивалась за верительной надписью дьяка: «К сей челобитной

Демьян ко Блисов руку приложил», а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления.

Кроме того, имелись некоторые стабильные элементы текста для каждой разновид-ности документа. Например, начало и окончание изложения просьбы в челобитных начи-налось традиционно - соответственно: «... вели государь мне дать...» и заканчивалось: «...царь-государь смилуйся, пожалуй...»

Процедура подготовки документов в приказном делопроизводстве состояла из сле-дующих этапов: поступление документа; передача его на рассмотрение; подготовка дела к «докладу»; рассмотрение и решение дела; оформление документа, содержащего решение.

При поступлении документа на нем проставлялась дата, и дьяк делал помету «Вы-писать», что означало «навести справки». Фактически с этого начиналось рассмотрение дела. Дела в приказе рассматривались по инициативе царя или по жалобе, извету, чело-битной, отписке. Если приказ располагал нужными сведениями, решение («отпуск») гото-вилось сразу, если же их было недостаточно — начинался сбор необходимых материалов. В случае, когда для решения дела требовалась переписка с другими приказами, она велась без соблюдения особых формальностей, короткими «памятями» или записками подьячих одного приказа подьячим другого приказа.

Подготовкой дел к рассмотрению («докладу») занимались столы, или повыть: дьяк или (по его поручению) старший подьячий собирали нужный материал и составляли про-ект ответного документа. Докладчиком по делу был дьяк, решение вопроса входило в компетенцию думных дьяков и принималось после обсуждения вопроса. Если думные дьяки вносили коррективы в подготовленный проект, то после вынесения решения дьяк «чернил» документ, т. е. исправлял его, младший подьячий переписывал набело, подьячий «справлял», т. е. сверял беловик с черновиком, удостоверял его своей подписью - «спра-вой», подтверждая соответствие беловика черновику. Юридическую силу документ полу-чал после «приписи» (подписи) дьяка. Руководители приказов — судьи и приближенные к ним лица, участвовавшие в принятии решений, — своих подписей на документах не ста-вили. Царь и бояре собственноручно подписывались только на договорных грамотах, за-ключаемых с другими государствами.

Подпись дьяка была весьма своеобразной: если документ состоял из нескольких листов, дьяк «приписывал» документ на каждой склейке, проставляя по одному слогу сво-ей фамилии на каждой склейке, чтобы буквы захватывали оба листа - это было узаконено Судебником 1550 г. в целях предохранения документа от фальсификации и подлога.

В московских приказах впервые произошло обособление оконченных дел от «те-кущих». Документы начали хранить не только в кулях, мешках и сундуках — в некоторых приказах (например, Поместном) появились шкафы для хранения документов и принима-лись меры по охране документов, например снабжение сундуков замками.

Уложение 1646 г. и ряд указов, принятых позже, ввели нормы письменного” оформления различных договоров, благодаря чему установилось внешнее единообразие деятельности приказов”.

11 Итак, в приказной период сложилась система государственного делопроизводства

центральных и местных учреждений, сформировались кадры делопроизводственных слу-жащих, были выработаны устойчивые формы документов и приемы их составления. Од-нако государство, принимая частные меры, не установило общих административных пра-вил, систематизирующих организацию учреждений и делопроизводство. Только в середи-не XVII в. стали проводиться мероприятия по упорядочению системы делопроизводства, появились законодательные акты, регулирующие порядок документирования и составле-ния частноправовых актов.

1.3. Система коллежского делопроизводства В результате административных реформ Петра I были созданы учреждения бюро-

кратического типа и сложилась новая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и кол-легии (в центре), губернатор, воевода, комиссары и другие органы (на местах). Всего за 1718—1720гг. вместо упраздненных приказов было создано коллегий: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат. Для новых учреждений были разработаны регламенты, определяю-щие их состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводства.

В 1699 г. Петр I ввел в обращение гербовую бумагу, в 1700 г. издал указы об отме-не столбцов ой формы документа и всеобщем переходе к тетрадной форме (листовой и книжной).

Тетради обычно состояли из четырех листов бумаги, сложенных пополам и сшитых нитками, и не имели переплета. Несколько тетрадей, сшитых вместе и заключенных в пе-реплет, составляли книгу. Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим рег-ламентом, затем законодательной основой деятельности учреждений стал «Генеральный регламент», утвержденный Петром I 28 февраля 1720 г. Генеральный регламент ввел сис-тему делопроизводства, получившую название «коллежской», поскольку доминирующим в новых учреждениях стал коллегиальный способ принятия решений присутствием колле-гии, в состав которой входили президент, вице-президент, два-три советника и асессоры. Этой форме принятия решений Петр I уделял особое внимание, отмечая, что «все лучшее устроение через советы бывает» (Генеральный регламент, гл. 2 «О преимуществе колле-гий»).

Генеральный регламент окончательно ограждает присутствие как орган, прини-мающий решения, от делопроизводственной деятельности, которая становится обязанно-стью канцелярии. Глава канцелярии — секретарь — составлял самые важные бумаги и нес ответственность за организацию делопроизводства коллегии, подготовку дел к слушанию, докладывание дел на заседании коллегии, ведение справочной работы по делам, оформле-ние решений и контроль за их исполнением, хранение печати коллегии. В состав канцеля-рии входили также нотариус, регистратор, актуариус, канцеляристы, копиисты, перево-дчики, толмачи (для устного перевода) и вахмистр (сторож для охраны).

Генеральный регламент устанавливал последовательность рассмотрения дел: в пер-вую очередь рассматривались государственные дела, затем — частные. На решение госу-дарственных дел отводилась неделя, частные дела по жалобам должны были решаться в течение шести месяцев. Первоначально эти сроки выдерживались, однако позже они пере-стали выдерживаться из-за накопления большого количества нерешенных дел — сенат-ское, и коллежское делопроизводство отмечалось чрезвычайной медлительностью. Неко-торые сенатские дела, особенно судебные, тянулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора.

12 Наиболее тщательно в Генеральном регламенте были проработаны вопросы реги-

страции документов, правильное ведение которой обеспечивало сохранность документов, быстрое их нахождение, контроль за движением документов и их исполнением. Детально были проработаны и вопросы документирования и движения дел (документооборота). Новшеством было введение подписи руководителя присутственного места на документе и членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса. Петр I впервые стал лично подписывать издаваемые им указы (ранее, в 1716 г., был издан указ о подписании главами губернской администрации до ношении в Сенат; позднее эта норма была введена в Гене-ральный регламент).

Канцелярская работа распределялась между служащими, и обязанность каждого была определена регламентом.

Так, нотариус вел протоколы поделом, решавшимся в коллегии. Каждый день на особом листе он записывал дела, какие докладывались присутствию, и составлял по ним решение. По окончании месяца листы переписывались набело и переплетались. Нотариус вел реестр нерешенных дел, а секретарь отмечал, у кого находится в производстве каждое дело. Реестр постоянно находился на столе присутствия, чтобы члены коллегии могли ви-деть, сколько у них нерешенных дел. Актуариус вел общий журнал всех входящих бумаг, хранил у себя бумаги, отвечал за их сохранность и заведовал канцелярскими принадлеж-ностями.

В ведении регистратора находились журнал и четыре регистрационных книги. В журнал в течение года регистратор кратко записывал содержание всех дел, решенных в коллегии (записи располагались по алфавиту с указанием, куда и когда послано дело); он же вел регистрационные книги («регистратуры») А, В, С и D. Книги А и В были предна-значены для регистрации исходящих документов, С и D - для регистрации входящих. Коллежская система делопроизводства предусматривала регистрацию документов не только в течение всего процесса производства дела, но и после - в архиве. Если в приказах на поступивших документах дьяк проставлял дату поступления, то в коллегиях наряду с датой появляется и регистрационный номер, соответствовавший номеру записи в регист-рационной книге. Книга А использовалась для записи краткого содержания всех докумен-тов -реляций и докладов, отправленных из коллегии на имя царя или в Сенат; книга В - для записи краткого содержания документов, направленных другим учреждениям и ли-цам; книга С содержала расположенные в хронологической последовательности краткие выписки из указов и рапортов, полученных в течение года от царя и Сената, с указанием номера присланной бумаги и номера, присвоенного ей в коллегии, а также реестр к ним. Все это по завершении года переплеталось и приобретало форму книги. Книга D содержа-ла краткие выписки из всех полученных от коллегий, губерний и других учреждений и лиц документов, которые группировались по территориальному и хронологическому принципам и по завершении года вместе с реестром переплетались.

Генеральный регламент устанавливал процедуру рассмотрения и решения вопроса: вступление дела, подготовка дела к слушанию (рассмотрению и решению), слушание дела и принятие решения, оформление решения и доведение его до исполнителя, контроль за исполнением решения, хранение дел в архиве.

Все пакеты, адресованные в адрес коллегии, сдавались дежурному чиновнику, ко-торый расписывался в получении, и, не распечатывая пакеты, передавал их в присутствие. Указы, присылаемые из Сената, распечатывались в присутствии самим президентом кол-легии, а остальные бумаги — старшим членом присутствия. Далее все поступившие бума-ги помечались секретарем, который обозначал время их поступления, и сдавались актуа-риусу для записи в регистрационных книгах. При этом на входящем документе простав-лялся регистрационный номер, а в регистрационной книге помечалось, в какой стол пере-дана бумага на исполнение.

13 Служащим документы передавались под расписку, вносившуюся в так называе-

мую квитанционную книгу. При возвращении дела такие расписки уничтожались, а в кни-ге отмечалось время возвращения дела.

Предварительной подготовкой дела для рассмотрения его в присутствии занима-лись помощники секретаря и канцеляристы под руководством секретаря. Подготовка дела к докладу включала сбор всех необходимых справок по делу (для этого в другие учрежде-ния направлялись канцелярские запросы) и выписку всех существующих узаконении по данному делу. Результатом этой работы были доклад и краткая записка по делу (экстракт) — изложение существа вопроса, всех обстоятельств дела и законов, в соответствии, с ко-торыми должно было решаться дело. Рассмотрение и решение дела велось всеми членами коллегии; докладывал дело секретарь. Решение принималось большинством голосов, при-чем при равенстве голосов голос председателя имел перевес. Ход обсуждения дела и при-нятое решение нотариус записывал в протокол («повседневную записку», или журнал). Особое мнение члена коллегии записывалось в протокол. Протоколы подписывали все члены коллегии в день принятия решения. Таким образом, Генеральный регламент преду-сматривал систематическую запись всего хода обсуждения дел.

После заседания и подписания протокола канцелярия готовила так называемые ис-полнительные бумаги, которые отсылались на места для исполнения. В Генеральном рег-ламенте подчеркивалось, что при отсылке исполнительных бумаг коллегия должна была оставлять у себя копии.

Коллегии обменивались промемориями, а в подведомственные места направляли указы и получали рапорты.

Все решенные дела сдавались в актохранилища, которые согласно Генеральному регламенту получили европейское наименование — «архивы» и должны были стать обо-собленными от канцелярии подразделениями для хранения оконченных дел. Заведовал архивом архивариус. По регламенту учреждалось два архива: общий для всех коллегий при Коллегии иностранных дел и финансовый — под наблюдением Ревизион-коллегии. Был определен и срок сдачи дел в архив — через три года по завершении их производства в канцелярии. Дела должны были сдаваться в архив по описи и под расписку. В архиве составлялась опись всех дел по алфавиту («алфавит дел»).

Генеральный регламент устанавливал порядок использования печатей. Приложение печати производилось в присутствии двух свидетелей. Стремлением сохранять в тайне государственные дела были продиктованы введение присяги для канцелярских чинов и запрет на хранение служебных документов дома. Особо строго карались подделка доку-ментов, их хищение, разглашение тайны голосования, неправильное составление доку-ментов, искажение их смысла. Наказания предусматривались весьма строгие: смертная казнь, ссылка на галеры с вырезанием ноздрей, конфискация имущества, денежные штра-фы, лишение чина и др.

В коллежском делопроизводстве возникли новые виды документов, а документы приказного делопроизводства получили новые названия, заимствованные в западном де-лопроизводстве: мемория, промемория, рапорт, протокол, регламент, журнал, инструкция и др.

Существенные изменения претерпевает и форма документов. Для многих из них разрабатываются «генеральные формуляры» — образцы.

В частности, указом 1723 г. «О форме суда» содержание челобитной предписыва-лось излагать по пунктам, что облегчало восприятие текста.

В коллежском делопроизводстве выделяется из текста и становится самостоятель-ным элементом дата документа, которая теперь пишется под текстом с левой стороны листа:

«Октября 17 дня 1723 года».

14 Самостоятельным элементом формуляра становится и наименование документа;

в некоторых случаях к нему примыкает обозначение краткого содержания документа: «Рапорт о получении указа», хотя требование указывать краткое содержание доку-

мента (заголовок к тексту) как норма оформляется только в делопроизводстве мини-стерств в XIX вв.

Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражаю-щих различные стадии работы над документом: подписи, отметки о согласовании, регист-рационные номера, отметка о контроле, отметка о направлении вдело и др.

В целом изменения в организации делопроизводства коллегий привели к значи-тельному увеличению письменной работы. Даже расширенные по сравнению с приказами штаты канцелярских чиновников не в силах были справиться с обилием дел, что приводи-ло к медлительности делопроизводства и волоките.

Реформа Петра I затронула только центральный уровень государственного управ-ления, почти не отразившись на местных учреждениях. Завершила эту реформу Екатерина II, издавшая 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний». Губернская рефор-ма Екатерины II установила единообразие устройства губерний, разграничив администра-тивные, судебные и финансовые учреждения. Реформа затронула и центральные учрежде-ния, сохранив лишь три коллегии - Иностранных дел, Военную и Адмиралтейскую.

Особое значение для организации делопроизводства имела «иерархия властей и мест», установленная «Учреждением для управления губерний» и определившая порядок взаимосвязей высших, центральных и местных учреждений. В соответствии с этим поряд-ком Сенат и коллегии выпускали указы, которые губернатор должен был исполнять, а он, в свою очередь, представлял верховной власти рапорты и до ношения. Присутственным учреждениям губернии (Губернскому правлению, палатам гражданского и уголовного су-да, Приказу общественного призрения и др.) губернатор давал предложения, получая от них представления. Между собой присутственные места обменивались сообщениями. Гу-бернское правление получало указы от Сената и раздавало указы подчиненным учрежде-ниям и должностным лицам.

Этот иерархический порядок взаимоотношений учреждений сохранялся до 1917 г., в определенной степени он присутствует и в современном делопроизводстве.

Согласно «Учреждению для управления губерний» порядок решения дел был пре-имущественно коллегиальным: предварительно дело готовилось для обсуждения, затем рассматривалось на заседании присутствия, после чего готовились «исполнительные» бу-маги. Штат канцелярских служащих составляли секретари (старшие и младшие), протоко-лист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи, архивариус и некоторые другие. Количественный состав служащих зависел от количества дел, но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя подготовить дела к рассмотрению. Значительное время отнимала подготовка дела к докладу - наведение справок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., завер-шавшаяся составлением докладной записки или выписки. Кроме того, передача дела в вышестоящую инстанцию требовала изложения всего предшествующего делопроизводст-ва в виде пространной записки по делу.

Сложной процедурой было и документирование деятельности самого присутствен-ного места. «Учреждение для управления губерний» вводило для этих целей протокол, или журнал заседания.

Еще более усложнилась система регистрации: каждая передача дела из одного сто-ла в другой, от одного канцелярского служащего другому фиксировалась в реестрах.

Таким образом, XVIII в. в области делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в це-

15 лом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности уч-реждений, и прежде всего бюрократического начала.

1.4. Система министерского «исполнительного» делопроизводства XIX - нача-ла XX вв.

Начало XIX в. было ознаменовано новой реформой государственного управления и

делопроизводства, которая главным образом затронула верхний уровень управления — высшие и центральные учреждения, и вместе с реформами, проведенными Екатериной II в последней четверти XVIII в., завершила формирование новой системы центральных и ме-стных учреждений.

Новая система управления — министерская, основанная на принципе единонача-лия, - зародилась в недрах старой коллежской системы: в коллегиях конца XVIII в. прези-денты имели более широкие права, чем ранее, некоторые из них назывались уже не прези-дентами, а министрами. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для повышения оперативности системы управления, тем не менее, кол-легиальный принцип принятия решений не был полностью исключен из новой системы: сначала коллегии были введены в состав вновь созданных министерств, а позже при ми-нистрах были созданы советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Однако отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определи-ло делопроизводство министерств как «исполнительное».

В 1802 г. были созданы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, воен-но-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного про-свещения, юстиции — и (на правах министерства) Государственное казначейство. Каждо-му министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища (помощника). Одно-временно с министерствами был учрежден Комитет министров - высшее административ-ное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, вы-ходящие за рамки компетенции отдельного министра и требующие совместного согласо-ванного решения. Несколько позже (в 1810 г.) был создан Государственный совет — выс-шее законосовещательное учреждение. Одновременно с этим была проведена реформа Сената, который стал высшей судебной инстанцией, выполнявшей также функцию надзо-ра за правительственным аппаратом.

Принятый 28 января 1811 г. законодательный акт «Общее учреждение мини-стерств» определил систему министерского устройства, включая делопроизводство и сис-тему взаимоотношений с другими учреждениями и должностным лицами. В соответствии с этим актом увеличилось количество министерств, и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними.

Министры назначались самим императором и несли ответственность только перед ним. Принцип единоначалия стал основой организации министерств: директора департа-ментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам де-партаментов, столоначальники — начальникам отделений. Совещательный орган при ми-нистре — совет министра