Dr. sc. Branko Smerdel

10. POLITIČKA ETIKA, USTAVNA VLADAVINA I SUKOB INTERESA

Sažetak

U članku se razmatraju zakonodavna rješenja i praksa reguliranja sukoba interesa, kao srodstva za sprječavanje političke korupcije, komparativno i u Republici Hrvatskoj. Autor drži kako hrvatski ustav pruža dobru osnovu za uspostavljanje temelja etičke infrastrukture, kao uvjeta ozbiljenja vladavine prava i time daljnjeg razvijanja hrvatske demokracije. Pledira za nastavak rada na etičkoj reformi, za što zakon o dužnostima i pravima čini tek nužan početni korak.

1) SUKOB INTERESA I VLADAVINA PRAVA

(1) USTAV I ETIKA VLASTI

Pojam etika odnosi se, za potrebe ovoga rada, na sustav pravila, pisanih i nepisanih, koja usmjeravaju postupke pojedinca pri donošenju odluka o razlikovanju dobra i zla.1 Sukladno, etiku demokratske vlasti čini sustav pravila koja imaju omogućiti dužnosnicima donošenje

Redoviti profesor, Pravni fakultet u Zagrebu UDK 174.32 340.131 Izvorni znanstveni rad1 Riječ etika, dolazi od Grčkog ethicos ili ethos, što znači ćudoredni običaj, a postala je

već djelom kasnog latinskog. Latinski je ekvivalent mos, moris m, običaj, pl. mora. od čega dolazi moral, moralno, sa značenjem pravila zajedničkog življenja u zajednici (lex quedam vitae communis). Etika označava i učenje o moralu (doctrina de moribus sed philosophiae pars moralis). Usp. Jozo Marević: Hrvatsko - latinski enciklopedijski liječnik, Školska knjiga. Zagreb 1997. Etika obuhvaća 1 a) Izučavanje opće naravi ćudoređa, kao i zasebnih moralnih odluka pojedinca u odnosu prema drugima, filozofiju morala, b) znanost o moralu kao cjelinu, uključujući moralnu filozofiju i običajno i crkveno pravo Primjerice: Jurisprudence ethics is the principal and most perfect branch of ethics (Blackstone), 2. Pravila o standardu ponašanja pripadnika određene struke ili profesije, 3. Moralna obilježja određenih postupanja. Usp. The Heritage llusirated Dictionary of English Language. Houghton-Mifflin Co., Boston 1979. dio I. str 450. Vidjeti i sveučilišni udžbenik Ante Vukasović: Etika, moral i osobnost, Školska knjiga, Zagreb 1993. za pregled definicija i razvoja teorije, str. 39-75.

moralno ispravnih odluka pri obavljanju njihovih dužnosti, a građanima vrednovanje njihova postupanja kao moralno ispravnoga, pogrešnoga ili korumpiranoga, i tako stvaraju temelj za prosudbe glede legitimnoga ponašanja vlasti.2 U tom smislu, pojam se odnosi samo na demokratski izabranu vlast, jer su autokratski i totalitarni režimi utemeljeni na različitim načelima koja, negiranjem volje građana izražene u slobodnom političkom procesu i na slobodnim izborima, same temelje vlasti čine korumpiranima sa stajališta demokratske političke teorije. Dakako, sadržaj posebne političke etike pojedinih društava bitno se razlikuje, zavisne o prostoru i vremenu, ali to nije predmet našega zanimanja u ovomu radu.3

U pojedinim društvima također postoje različita shvaćanja etike, posebice na području političke djelatnosti i vlasti, ali jednako tako i poslovne etike pojedinih struka Posebno je rašireno shvaćanje o nužnoj amoralnosti svake političke i poslovne djelatnosti po sebi. Ono je posebno opasno kada prodre u političku sferu, tako da se političari počnu priklanjati stajalištu kako etika u politici ne vrijedi. Takva su shvaćanja, i ponašanja koja potiču i opravdavaju, razorna sa stajališta zahtjeva za vladavinom prava i s njima se ne smijemo miriti. Kao što upozorava Josip Kregar: "Politika se doista ne vodi očenašima, a trgovina nije za širokogrudne altruiste. To je točno, ali vrijedi i suprotno. Bez prava i morala polje politike i ekonomije postaje područje u kojem je sve moguće, nikakva pogodba ne vrijedi, svaki dobitak je privremen i ugrožen, svatko osuđen da se brine sam za sebe... U modernim i složenim društvima, mreže moralnih i pravnih zahtijeva pretvaraju situacije u jasna međusobna očekivanja, u kojima se zna i može procijeniti koja norma važi i treba važiti time što se poštuje ustav, zakoni, moral i običaji zato što iza njih stoji demokratski legitimitet i racionalne procedure, ili makar zato što na kraju postoji prisila. Da bi kapitalizam imao svoj efikasan i uljuđen oblik, da bi bio efektivan, potreban je barem minimum čvrstih internaliziranih normativnih ograničenja koja svi prihvaćaju, Takva pravila reduciraju "troškove transakcija", smanjuju opću neizvjesnost i

2 V šire: Dennis F. Thompson: Political Ethics and Public Office. Harvard University Press, London 1997 str. 11-40.

3 O odnosu etike i legitimnosti vlasti u različitim društvima vidjeti izvrsnu analizu u Gordon Tullock: Autocracy, Klewer Academic Publishers, Boston 1987. str. 79-109.

temelj su izgradnje pravnih normi i institucija."4

Kregar ovdje naglašava vrlo važan, a često zanemaren etički čimbenik političke djelatnosti, kao temelj izgradnje racionalnoga i djelatnoga institucionalnoga sustava. To je predmet i naše raščlambe. Pri tome je naš poglaviti predmet interesa hrvatski Ustav iz 1990. godine i izgledi njegova ozbiljenja, u zakonodavstvu i životu, dosljedno etičkim polazištima na kojima je utemeljen, i sukladno očekivanjima goleme većine hrvatskog građanstva glede primjerena ponašanja nositelja vlasti u demokratskoj državi.

Ustav Republike Hrvatske iz 1990. godine utemeljen je na cjelovitomu i dosljedno izvedenu sklopu etičkih shvaćanja o modernom ustavu demokratske republike, koja se uspostavlja na tradicijama ustavne vladavine demokratskih zemalja slobodnoga svijeta, poštovanju međunarodnoga pravnoga poretka i najviših standarda ljudskih prava. Taj je etički koncept, sadržan u dokumentu Polazišta za izradu hrvatskog Ustava hrvatskog Sabora od srpnja 1991, činio podlogu ustavnoga teksta u cjelini, kao i pojedinih institucionalnih sklopova koji ga čine, a predstavljao je i temelj donošenja niza iznimno važnih odluka ustavno pravne naravi kao što je, primjerice, Ustavna odluka o suverenosti i samostalnosti Republike Hrvatske i Deklaracija o proglašenju suverene i samostalne Republike Hrvatske od 25. lipnja 1991., odnosne Odluka o raskidanju svih državnopravnih sveza s republikama i pokrajinama bivše SFRJ od 8. listopada 1991.5

Već u proslovu, Izvorišnim osnovama, in fine, Ustav daje temelje toga koncepta: "Poštujući na slobodnim izborima odlučno izraženu volju hrvatskog naroda i svih građana, Republika Hrvatska oblikuje se i razvija kao suverena i demokratska država u kojoj se jamče i osiguravaju ravnopravnost, slobode i prava čovjeka i državljanina, te promiče njihov

4 Josip Kregar: Nastanak predatorskoa kapitalizma i korupcija, Rifin, Zagreb 1999. str. 4.

5 Prilikom prosudbi ozbiljenja demokratskoga potencijala hrvatskoga Ustava bilo bi korisno, primjenom inače uobičajene metode izučavanja ustavotvorne povijesti, vratiti se izvorima, raščlambi deklariranih namjera i obećanja hrvatskoga ustavotvorca iz 1991. godine, od kojih se mnoga čine skoro nevjerojatnima iz današnje perspektive iznevjerenih očekivanja i nada, pa se zanemaruju. Usp. Smiljko Sokol - Branko Smerdel: Ustavno pravo, Informator, Zagreb 1998. str. 49-53 i 54-64, te tekstove u Duška Šarin: Nastanak hrvatskog Ustava, Narodne novine, Zagreb 1997. str. 10-16.

gospodarski i kulturni napredak i socijalno blagostanje." Već bi ta formulacija Proslova bila dovoljna za tumačenje temeljnih postavki tako određenoga koncepta demokratske i socijalne države, Ustavotvorac je, međutim, odlučio da temelje za takvo tumačenje sam izrijekom odredi u normativnomu djelu Ustava, nabrajajući u članku 3. najviše vrednote ustavnoga poretka Republike Hrvatske, koje čine: sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav Time je srž i bit etičkoga koncepta hrvatskoga Ustava izrijekom i sažeto određena, i na taj način bitno olakšano tumačenje cjeline ustavnih odredbi, s obzirom na duh Ustava i vrijednosti što ih on na prvom mjestu zaštićuje.

Primjena, očuvanje i razvijanje Ustava zaista kritično zavisi o ozbiljenju temeljnih etičkih načela iz kojih je izveden kao cjelina, i u pojedinostima svojih odredbi. Mišljenja smo da svaki pojedini članak Ustava, kada se pojavi sumnja o njegovu značenju, ima biti tumačen vodeći strogo računa o tom temeljnom ustavnom konceptu. S druge strane, držimo kako nema sumnje da takav etički koncept dijeli golema većina hrvatskog građanstva. Takva etička shvaćanja građanstva čine opinio constitutionis, ustavni credo, u smislu sklopova očekivanja i vjerovanja koja podržavaju i održavaju demokratske političke institucije i time omogućuju nastajanje živućega, ili zbiljskoga ustava svake demokratske zemlje. Jednostavno rečeno, tek uvjerenje većine građanstva o vrijednosti demokratskoga ustava omogućava da "papirnata jamstva i ustave" postanu društvenom zbiljom demokratske države.6 Dobro formulirane ustavne odredbe nužne su, ali ne i dovoljne za ozbiljenje demokratskoga ustava.7 Tek kada ih građani prihvate kao temeljni zakon, 6 Alexis de Tocqueville u svojoj studiji nastanka demokracije u Sjedinjenim

Američkim Državama, označava te "običaje srca i duha" (habits of heart and mind), pri čemu koristi i latinski termin mora. kao najvažniji čimbenik životno sposobne demokracije. "Zemaljske zakone" (laws of the country), u smislu Ustava i zakonodavstva, stavlja na drugo mjesto, makar ih smatra nužnim za sprječavanje tiranije, bilo većine, bilo manjinske frakcije. Treći su čimbenik posebne zemljopisne i povijesne prilike u kojima se zemlja razvija Usp. Vincent Ostrom: The Meaning of Democracy and the Vulnerability of Democracies. A Response to Tocqueville, s Challenge, The University of Michigan Press Ann Arbour 1997., str. 14-15.

7 Složenost interakcije između navedenih čimbenika odvela je Tocqueville-a u brojna proturječja oko pitanja primarne važnosti pojedinoga od njih, tako da mjestimično na prvo mjesto stavlja zakonodavstvo. Vidjeti detaljno Jon Elster: Political Psychoiogy,

nastaje zbiljski ili živući ustav.8

Nije nam namjera tvrditi kako ustav predstavlja poglavito pozitivni ili važeći moral, iako držimo da su moralna shvaćanja političke zajednice među njegovim bitnim sastavnim elementima.9 Ustav nije samo etički, ni samo politički, već i pravni dokument, koji putem mehanizama kao što je dioba vlasti i uzajamni nadzor državnih institucija, postavlja temelje za svoju primjenu prema nositeljima vlasti.10 Uspješnost tih institucionalnih mehanizama, i time primjena ustava, zavisi o vjerovanjima i očekivanjima što ih i nositelji vlasti, a i obični građani, povezuju sa svojim razumijevanjem ustavnih načela, odredbi i ciljeva i koja ih tek mogu navesti na djelovanje.

(2) ZBILJSKI USTAV

Za ozbiljenje složenih temeljnih ustavnih koncepata, kao što je vladavina prava ili dioba vlasti, potrebno je da građanstvo, vladini dužnosnici, i obični građani, poznaju temeljna ustavna načeta, te da ih shvaćaju ozbiljno, kao temeljna pravila života u političkoj zajednici i kao najbolje sredstvo zaštite svojih interesa. Samo građani koji vjeruju u svoje političke institucije bit će ih spremni promicati, založiti se za njih, štititi ih i kada je to potrebno, boriti se za njih protiv svakog presizanja nositelja vlasti. Na taj način, tijekom vremena, razvija se stabilan, zbiljski ustavni poredak, koji preživljava ograničenja jednoga naraštaja. Ustavi se, kao što naglašava Proslov američkoga Ustava, pišu "kako bi... uspostavili pravdu, ostvarili mir u zemlji, osigurali zajedničku obranu, unaprijedili opću dobrobit i očuvali blagoslov slobode za nas i za naše

Cambridge University Press, Cambridge 1993. str 112-122.8 Eugen Pusić, sukladno koncepciji "internalizacije" normi ponašanja, razradio je

model političkoga sustava koji, osim mreže institucija, čine i strukture svijesti. Usp. Razvedenost i povezanost, Encyclopaedia moderna, Zagreb 1974. str. 17-22.

9 Često raspravljanu tezu da ustav nije zakon već positive morality, koju je razvio engleski filozof John Austin u svojem djelu The Province of Jurisprudence Determined 1832. godine. Kritizira s toga polazišta Vincent Ostrom: "Moralni su osjećaji, međutim, daleko prenježni da bi se na njima zasnovalo izvršavanje odredaba ustavnog prava, bez sredstava koja, putem odgovarajućeg pravnog postupka, omogućuju građanima da se odupru arbitrarnim ponašanjima funkcionara." Usp Politička teorija složene republike, Informator, Zagreb 1989.str. 93-94.

10 O tome vidjeti Harold J. Berman: Law and Revolution, Harvard University Press, London 1983., posebno str. 556-557.

potomstvo".11 To nas dovodi do pojma zbiljskoga ustava.12

Zbiljski ustav nastaje u svakodnevnom životu, Kao što piše američki povjesničar Arthur Schlesinger "život pod Ustavom, odredio je značenje Ustava".13 Ustavne se norme tumače i prilagođavaju životnim potrebama na svakoj od ravni implementacije: (1) tijekom razrade u zakonodavstvu; (2) kroz pravorijek i nadzor sudbene i ustavno sudbene vlasti; (3) kroz postupke najviših državnih tijela zakonodavne i izvršne vlasti i stabiliziranje njihovih međusobnih odnosa, te (4) najvažnije, kroz postupke građana, koji drže ustav poštenim okvirom zaštite njihovih sloboda i prava i promicanja njihovih interesa u odnosima s drugim građanima i s državnom vlasti.

Na taj način ustavne norme tek postaju zbilja, kroz pozivanje na njih, sučeljavanje i tumačenje, jer kao što su pisali antički pravnici, ex facto jus oritur. Dakako, to se odvija u političkom procesu sučeljavanja političkih interesa i borbe ustavnim sredstvima i unutar ustavnoga okvira. Ustavni sustav, kao što piše Herman Pritchett, nije odvojen od političkoga sustava, već čini njegov nužni dio, obavljajući vitalnu funkciju unošenja reda i strukture u proces donošenja političkih odluka.14 Zbiljski je ustav, možemo zaključiti, ono što "živi muškarci i žene misle da ustav jest, pa ga kao takva štuju, pozivaju se na njega i pokoravaju mu se.15 Ili, rečeno modernijim jezikom političke znanosti, zbiljski ustav obuhvaća "cjelovitu mrežu shvaćanja, normi, ponašanja i očekivanja

11 Usp. hrvatski prijevod Ustava SAD (B. Smerdel), Panliber, Osijek 1994.str. 21. Podvukao B.S.

12 Američki autori ističu opinio constitutionis kao temelj dugotrajnosti Ustava. Woodrow Wilson opisuje tako osjećaje svojih sugrađana prema Ustavu kao an undiscriminating and almost blind worship of its principles. Usp. Congressional Government, Princeton Universitv Press, 1967., str. 17; Navodi se i članak Edward S. Corvin: The Worship ofthe Constitution. Constitutional Review, vol. 4, 1920. Od suvremenih pisaca vidjeti Sanford Levinson: Constitutional Faith, Princeton University Press 1988.U Hrvatskoj je to izrazio davno zaboravljeni slogan iz 1990. godine koji je Božični Ustav označio kao "svjetovnu Bibliju".

13 Arthur F. Schlesinger Jr Imperial Presidency. Houghton-Mifflin. Boston 1973. str 18.14 Herman Pritchett: Constitutional Law, International Encyclopaedia of the Social

Sciences, vol. 3., 1968., str. 298.15 Usp. Charles A. Beard: The Living Constitution, Annals of the American Academy of

Political and Social Sciences, 185 (1936), str. 34.

među elitama i javnosti, koja okružuju i podupiru pisani dokument."16

Za takvo prihvaćanje ili internalizaciju ustavnih normi potrebno je vrijeme i stabilnost ustavnoga sustava. U protivnom ustavi ostaju naprosto instrumenti svakodnevne politike, uz popratnu sklonost radikalnim promjenama i zalaganje za revolucionarnu zamjenu ustava uvijek novim dokumentima. Politička korupcija posebno pridonosi takvim tendencijama, jer dovodi do široke potpore idejama o radikalnu čišćenju političke scene i započinjanju razvoja ispočetka. Gdje god prevlada, ta tendencija dovodi do slijeda revolucionarnih promjena, praćenih novim ustavima od kojih nijedan ne predstavlja više od praznih riječi na papiru. Za žaljenje je što takve ideje čine važan dio hrvatske ustavne povijesti i zabrinjava što su u velikoj mjeri nazočne i u suvremenoj hrvatskoj politici. Držimo da je došlo vrijeme da se s tom žalosnom tradicijom prekine, jer predstavlja ozbiljnu zapreku uspostavljanju stabilnoga ustavnoga sustava i ozbiljenju temeljnih načela modernoga demokratskoga ustava, kao što je vladavina prava. Umjesto stalnoga poticanja rasprave o temeljnim ustavnim konceptima i zalaganja za novi Ustav, držimo da se moramo okrenuti pitanjima njegova održavanja i provedbe.

Ustav ima biti temeljem uspostavljanja kontinuiteta i stabilnosti demokratskoga pravnoga i društvenoga poretka. Kako zaključuje Harold Berman: "Radikalna transformacija pravnoga sustava je, međutim, paradoksalne naravi, jer je jedna od temeljnih svrha prava da omogući stabilnost i kontinuitet. Više od toga, pravo - u svim društvima - izvodi svoj autoritet iz nečega izvan sebe sama, pa ako se pravni sustav ubrzano mijenja, neizbježno se javljaju pitanja izvora njegova autoriteta. U pravu, iznenadne su promjene velikoga opsega zaista neprirodne. Kada se to dogodi, nešto mora biti poduzeto kako bi se spriječilo da se promjena ponovi. Novo pravo mora biti čvrsto uspostavljeno; ono mora biti zaštićeno od opasnosti novoga prijeloma. Daljnje promjene imaju biti prepuštene postupnu mijenjanju."17

16 Usp. Walter Dean Burnham The Constitution, Capitalism and the Need for Rationalized Regulation, u Robert A. Goldwin i William A.Schambra (eds.) How Capitalistic is the Constitution, American Enterprise Institute for Public Policy Research. Washington D.C., 1982 str. 78.

17 Harold Berman. op. cit str 16.

(3) KRIZA POVJERENJA I NOVI INSTITUCIONALNI PRISTUP

Kriza povjerenja u institucije hrvatske države i djelotvornost ustavnih normi dostigla je zabrinjavajuće razmjere. Razlozi za to su poznati. Brojni skandali o kojima izvješćuje slobodni tisak, svjedoče o raširenoj političkoj i gospodarskoj korupciji, zanemarivanju moralnih normi i nepravdama u privatizaciji provedenoj tijekom neobjavljena rata i opasne pobune protiv države. U situaciji zaoštrenoga socijalnoga raslojavanja i pogoršanja životnih uvjeta velikoga dijela građanstva, razočaranje i zgražanje pogoršava pasivnost državnih tijela, širi se uvjerenje kako je ustav mrtvo slovo na papiru, a zakoni samo zastor sveopćega grabeža uz pomoć vlasti.18 Teško je znanstveno dokazati opravdanost takve krize povjerenja, ali o prevladavajućem javnom mišljenju teško može biti sumnje. O tom prevladavajućemu uvjerenju Josip Kregar piše: "Nemam precizne podatke, nemam statistike, imam priče i osobno iskustvo. Time si međutim ostavljam pravo da kažem svoj osobni stav Hrvatska je korumpirana zemlja, Korupcija je raširena svugdje, ona je dio političkog sustava, bez nje ne djeluje niti gospodarstvo niti javne službe, ona je podržana vrijednosnim kulturalnim obrascima, protiv nje nemamo niti sustavne obrane niti djeluju institucije, ne postoji ozbiljan uzor koji bi valjalo slijediti i raširena vjera u poštenje kao temelj politike, prava i institucija javnih službi... Posljedica toga je nezaustavljiva erozija moralnih kriterija."19

U okviru dominantne parohijalne političke kulture, posljedica je zabrinjavajuća sklonost javnosti populističkim rješenjima uvođenja reda i zakonitosti makar i neustavnim sredstvima.20 Tako građani često, na

18 Jutarnji list od 30. ožujka 1999. izvijestio je o nizu korupcionaških skandala, koji su izbili u javnost tijekom posljednjih nekoliko godina, pri čemu je izostala bilo kakva djelotvorna reakcija državnih tijela. Usp. Orlanda Obad i Krešimir Žabac: Slučajevi koje su novinari otkrili, a sudovi prešutjeli, str. 9-12.

19 Op.cit str. 10-11.20 O političkoj kulturi istaknuti katolički intelektualac Bono Zvonimir Šagi kaže "Kod

nas još prevladava razmišljanje o nekakvoj svetoj i neupitnoj državnoj politici, koja se mora do kraja podržavati, i takvo razmišljanje onemogućilo je stvaranje demokratske, etičkim principima vođene javnosti i nezavisnih institucija. Zbog toga, upozoravanja tiska na pojedine zloupotrebe vlasti ne povlače za sobom konkretne poteze nadležnih službi da se ti događaji istraže - već je vrlo često jedina konkretna posljedica tužba

pitanja u anketama odgovaraju kako uvođenje reda očekuju više od policije i vojske nego od redovnih tijela vlasti, dok neke oporbene stranke kao svoj poglaviti cilj ističu donošenje novoga ustava i uspostavljanje "druge republike" nakon pobjede na izborima, čime po našemu dubokomu uvjerenju samo skreću pozornost sa zbiljskih i ozbiljnih problema uspostave sustava utemeljenoga na vladavini prava i srodnim temeljnim ustavnim načelima. Time oporba instrumentalizira Ustav na vlastitu štetu jer, o tome nema sumnje, najveći dio pretvorbom nastale nove elite spreman je žrtvovati Ustav prije nego svoje privilegije i pozicije moći.21

Na taj su način pitanja primjene i ozbiljenja Ustava potisnuta iz središta pozornosti političke javnosti. Vlast pokazuje sklonost tumačiti Ustav kako joj u pojedinom trenutku odgovara, veliki dio oporbe misli da je najvažnije donijeti novi Ustav, a obični građani, razočarani i ogorčeni, davno su zaboravili velika očekivanja s kojima smo pozdravili jednoglasno donošenje božićnoga Ustava u prosincu 1990. godine. Zanemaruje se činjenica da Ustav iz 1990. godine, sa svojim demokratskim potencijalom, nije u potpunosti primijenjen čak ni u normativnom pogledu. Hrvatska je u razdoblju od kasnoga ljeta 1991. do proljeća 1996. godine živjela, čak i u pravnomu smislu, u uvjetima izvanrednoga stanja jer su, makar rat nikad nije objavljen, na snazi bile predsjedničke uredbe sa zakonskom snagom, na temelju ovlasti iz članka 101. Ustava, kojima su uspostavljeni vojni sudovi i primijenjen niz drugih mjera državne nužde. Tek opozivanjem tih uredbi, nastupilo je pravno stanje u kojemu se Hrvatska mogla ponovno u potpunosti okrenuti pitanjima razvijanja svojega demokratskoga ustavnoga poretka.

protiv onih koji su o njima pisali." usp. Feral Tribune 29 ožujka 1999 str 24-25.21 Ako čak ostavimo na stranu pitanje nije li Republika Hrvatska u pravnomu smislu

ustvari "druga hrvatska republika", kao što se može izvesti temeljem Ustava iz 1974. godine i mišljenja međunarodnoga arbitražnoga povjerenstva, koje je krajem 1991 .godine, pod predsjedanjem Roberta Badintera potvrdilo državnost (socijalističke) Republike Hrvatske i sukladno njezino pravo na razdruživanje od drugih republika u sastavu SFRJ, što je dalo pravni temelj međunarodnom priznanju naše države, prizivanje "druge Republike" zanemaruje francusko iskustvo, gdje su takve sklonosti dovele do stoljetnoga mijenjanja režima, praćenih novim ustavima, sve do postizanja razmjerne stabilizacije tijekom četrdeset godina važenja Ustava iz 1958. godine. Na to opominje i Vjeran Katunarić: Proljeće ili zima za sve nas, Zarez, 1,19. veljače 1999. str. 2.

Zbog toga i danas nisu doneseni neki iznimno važni zakoni.22

Jedan od takvih zakona, od vrlo velikoga značenja za postavljanje temelja institucionalne infrastrukture demokratskoga političkoga sustava, čini onaj kojim se uređuju pitanja političke etike i sukoba interesa. Ta preporuka ne vrijedi samo za Hrvatsku, jer je kriza povjerenja u institucije vlasti danas globalna pojava, te se putem različitih međunarodnih organizacija, nastoje koordinirati napori na izgradnji institucionalne infrastrukture u funkciji jačanja povjerenja, u novim, kao i u zrelim demokracijama.

Prema Preporuci Vijeća OECD od 23. travnja 1998, godine, za takvu "etičku infrastrukturu" bitna su tri temeljna elementa: (1) usmjeravanje, utemeljeno na odlučnom opredjeljenju političkoga vodstva, određivanju vrijednosnih kriterija putem kodifikacija postupanja, te profesionalna socijalizacija putem obrazovanja i obučavanja: (2) upravljanje, putem posebnih usmjeravajući tijela ili neke od postojećih upravnih agencija, kroz uređivanje uvjeta obavljanja javnih službi, formuliranje politike, te praktično djelovanje: (3) nadzor, na temelju zakonskoga okvira koji omogućava nezavisno istraživanje i sankcioniranje nedozvoljenih postupaka i ponašanja, djelotvorne mehanizme odgovornosti, te otvorenost prema javnosti.23

Dakle, početni važan korak pri polaganju temelja takve infrastrukture čini zakonodavstvo usmjereno na prevenciju sukoba interesa u javnomu sektoru nakon kojega ima uslijediti rad na donošenju kodifikacije etičkoga postupanja za javne dužnosnike. Ti su propisi utemeljeni na novom, alternativnom pristupu problemu korupcije koji, umjesto na sankcioniranje nedozvoljenih postupanja, težište stavlja na prevenciju situacija koje koruptivno ponašanje čine lakšim ili čak vjerojatnim. Preventivno zakonodavstvo pridonosi uspostavljanju

22 Još uvijek nemamo ni ozbiljnih analiza ostataka prijašnjega zakonskoga sustava, koji su zadržani na važnim područjima primjene ustavnih načela tržišnoga gospodarstva. Vrlo važan pionirski rad u tom smjeru predstavlja rad: Nikola Gavella: Pravni režim nekretnina i njegova usklađenost s ustavnim poretkom i zahtjevima tržišnog gospodarstva, u zborniku Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i prakse. Godišnjak 5 (1998) str. 65 et seq.

23 Usp. OECD Council Recommendation of April 23, 1998: Šire- Improving Ethical Conduct in the Public Service; Principles foi Managing Ethics in the Public Service. Dokumenti dostupni na Internetu, pod OECD-PUMA.

javnoga mišljenja o standardima ponašanja u politici i upravljanju. Ono istodobno smanjuje broj prilika za koruptivno postupanje dužnosnika i time čini napore na njezinu sprječavanju djelotvornijima. Takav je pristup u zakonodavstvu za hrvatsku javnost razmjerno nov. Ali valja znati da je i u zrelim demokracijama, o čemu ukratko kasnije u ovomu tekstu, sustavno reguliranje sukoba interesa rezultat novijega razvitka, posebno tijekom posljednja dva desetljeća.

Pri razradi strategije na području postavljanja temeljne infrastrukture političke etike valja strogo voditi računa o aktualnim okolnostima, kao i tradiciji, u novim kao i u zrelim demokracijama.24 Bolji uvid u složenost tih okolnosti opominje protiv intuitivnih i ishitrenih, koliko god popularnih, akcija i inicijativa, jer uzgredni učinci kampanja mogu biti štetni sa stajališta same njihove svrhe - a to je ozbiljenje Ustava i jačanje vladavine prava.

Nekoliko je elemenata te situacije od posebne važnosti, jer ih nalazimo kod novih, kao i kod zrelih demokracija, Ali za svrhe naše raščlambe, bolje je razmotriti ih odvojeno

(4) TEMELJNA PITANJA STRATEGIJE ZA NOVE DEMOKRACIJE

U svim novim demokracijama korupcija predstavlja ozbiljan problem i politički manifesti danas skoro redovito pozivaju na borbu protiv korupcije.25 Kampanje protiv korupcije, za koju su okrivljavani "pokvarenjaci koji su se uvukli u redove komunista", bile su periodično provođene u svim komunističkim zemljama, u cilju "jačanja socijalističke zakonitosti", i zaista su nailazile na odobravanje javnosti.26

24 Usp Stuart E. Eizenstadt: Strategija za borbu protiv korupcije i dobru vladavinu u 21. stoljeću. te govore Državne tajnice M. Albright i tajnika za financije R E Rubina, u Tjedni pregled, Veleposlanstvo S.A D., Zagreb broj 8 (238) od 2 ožujka 1999 str 10-15.

25 U Sloveniji su optužbe za korupciju, posebno pri trgovanju oružjem, bile predmetom više parlamentarnih istraživanja. Češka, koja je dugo isticana kao primjer, priključila se početkom 1999. godine zemljama s ozbiljnim problemima. Usp. Vesna Roller: Krah češkog modela privatizacije, Novi list. Plus, 27. veljače 1999 str. 3.

26 Poljski sociolog Antoni Kaminski analizirao je sistemski značaj korupcije u jednom članku oblavljenom još 1985. godine pod naslovom Privatizacija komunističke države. Članak je kasnije uključen u njegovu knjigu The institutional Theory of the

Sjećanje na takve kampanje još uvijek živi u svijesti obespravljenoga mnoštva građana novih demokracija, koji su skloni zahtijevati "šok - terapiju" za probleme zlouporaba vlasti. S obzirom na endemski značaj koruptivnih ponašanja i klijentelizma u društvima koja su dugo vremena živjela pod bahatim i neodgovornim vladama i parazitskim birokracijama, periodične kampanje ne samo što ne dovode do očekivanih rezultata, već mogu ometati djelovanje bitnih javnih službi i u krajnjem slučaju ugroziti i samu ideju vladavine prava utemeljene na Ustavu.

Hrvatski građani općenito drže da su im veze i poznanstva potrebna i kod najjednostavnijih poslova s državnom administracijom i javnim službama, pa ih nastoje pronaći i onda kad bi njihovi zahtjevi bili u svakom slučaju ispunjeni, kao kod izdavanja dokumenata i slično. Često, međutim, izgleda da su oni skloni očekivati kako je uz pomoć veza i poznanstava moguće sve učiniti, pa i one stvari koje inače nikako ne bi bile moguće, ili su čak zabranjene. Za neke vrlo važne javne službe, smatra se kako gotovo uopće nisu dostupne bez korištenja veza i poznanstava, ili nekog oblika podmićivanja dužnosnika ili činovnika. Trgovanje uslugama i utjecajima ostalo je obilježjem djelovanja javnih i administrativnih službi. U novije vrijeme iznose se i optužbe u pogledu djelovanja sudova, gdje je veza, navodno, potrebna da bi predmet, u preopterećenim sudištima, uopće bio uzet u postupak. Hrvatska se po tome ne razlikuje od drugih post - komunističkih zemalja i zahtjevi za akcijom protiv zlouporaba postaju sve popularniji u javnosti.

U takvoj situaciji potrebno je imati na pameti opasnosti koje sa sobom donose antikorupcionaške kampanje. Mađarski profesor Andrasz Sajo o tome piše: "Protu - korupcijske mjere služit će promidžbenim ciljevima, i ostati sredstvom borbe između i unutar političkih elita, sve dok se ne pojave djelotvorne i utjecajne političke snage, čiji će zbiljski i trajan interes biti transparentna vlast i na taj način uklanjanje prljavštine iz političkoga života Otvorenost zemlje prema svjetskoj ekonomiji nije dovoljna. U ovom trenutku nemamo vjerodostojnog scenarija za suprotstavljanje klijentelističkomu sustavu. Tajna distribucija putem političkih stranaka i neo-korporativnih fundacija će, dakle, i dalje

Communist State, Press Publishers. San Francisco 1992 Ovo napominjem zbog toga što izgleda da rezultati "privatizacije države" iz prijašnjega razdoblja naprosto djeluju i dalje u novim okolnostima.

cvjetati." U takvoj situaciji, drži Sajo, mjere poput parlamentarnih istraživanja, specijalnih tužitelja i oduzimanja zastupničkoga imuniteta, samo umanjuju vladavinu prava u cilju stvaranja lažnoga privida o zbiljskom smanjivanju korupcije."27

Na temelju povijesnih iskustava, posebno zemalja Latinske Amerike,28 i drugi pisci upućuju ozbiljna upozorenja kako parolu o "ratu protiv korupcije", popularnu među dezorijentiranim masama koje su, pod utjecajem sjećanja na egalitarističku promidžbu komunističkih režima, sklone gledati na korupciju kao pojavu koju nužno donosi tržišno gospodarstvo i privatizacija, mogu svjesno iskoristiti populistički vođe i pokreti za potiskivanje zahtjeva za ustavnošću i vladavinom prava. Pojava cezarističkih diktatura pod krinkom eliminiranja korupcije, predstavlja ozbiljnu prijetnju očuvanju i razvitku novih demokracija.29

Ralph Dahrendorf je na mogućnost populističkih rješenja u novim demokracijama upozoravao još 1990. godine, dok se većina promatrača još oduševljavala idejama o "ustavnim revolucijama" u Istočnoj i Srednjoj Europi, s preporukom da se najveća pozornost posveti teorijama o ustavnim sredstvima nadzora i odgovornosti vlastodržaca u novim režimima, te omogućavanju periodične promjene vladajućih elita putem slobodnih i poštenih izbora.30 Bugarski autor Ivan Krastev, u novijemu radu, drži kako su takve opomene bile itekako opravdane: "Uspjeh

27 Usp. Andrasz Sajo: Corruplion, Clientelism and the Future of Constitutional State in Eastern Europe, East European Constitutional Review, vol.7, broj 2, proljeće 1998. str. 46.

28 Usp. Brian Loveman: The Constitution of Tyranny, Regimes of Exception in Spanish America. University of Pittsburgh Press. Pittsburgh 1993. raščlanjuje niz ustava čijim je odredbama, u sličnim okolnostima i sa sličnim opravdanjima, potisnut zahtjev za vladavinom prava.

29 Usp Vladimir Tismaneu: Zgarišta lenjinizma ili u očekivanju Perona i komentar Daniela Clariota u Erasmus, br. 21 (studeni 1997) str 24-38 i 39- 41.

30 Ralph Dahrendorf: Reflections on the Revolution in Europe, Random House, London 1990 On je napisao: "Mrzim i razmišljati o kombinacijama vojnih vođa, ekonomskih planera i rasističkih ideologa, koje razočarane i uzbuđene mase mogu dovesti na vlast. Pazimo od samog početka! Fundamentalisti čekaju iza svakog ugla da bi podržali one koji su izgubili živce na putu prema slobodi" (str. 115-16)Mi smo prihvatili i prenijeli takva upozorenja u radu Branko Smerdel: Nove demokracije, konstitucionalizam i organizacija vlasti. Zakonitost vol 47 br. 1 siječanj 1993. str. 5-23.

protukorupcijske retorike upitan je u kontekstu postkomunističke politike, jer veći dio javnosti shvaća korupciju kao izravni rezultat tržišnih reformi. Ispitivanja javnog mišljenja potvrđuju kako je, za gubitnike u tranziciji, privatizacija državnoga vlasništva najčišći primjer korupcije... U ideologiziranoj okolini gdje nema prihvatljivih alternativa demokraciji i slobodnom tržištu, protukorupcijska retorika može, na perverzan način, zauzeti mjesto političke alternative Kampanje i rasprave koje su u tijeku, zanemaruju tu opasnu stranu antikorupcijske retorike. Danas slušamo mnogo antikorupcijske retorike, pa čak vidimo i neke skromne uspjehe u borbi protiv korupcije Ali ples s protu-korupcijom može postati opasan, kada na podij izađe netko poput Lukašenka "31

Takva shvaćanja procesa tranzicije, kao i opomene glede ograničenih dometa, i opasnosti, koje sa sobom nose kampanje protiv korupcije, nužno nas navode na pitanje, kako se s problemom korupcije nose tzv. zrele demokracije.

(5) NESAVRŠENI UZORI: POLITIČKA ETIKA U ZRELIM DEMOKRACIJAMA

Možda najveći problem pri traganju za uzorima i modelima predstavlja činjenica kako kriza povjerenja danas zahvaća i zapadne zemlje koje, zahvaljujući njihovoj potvrđenoj sposobnosti očuvanja demokratskoga modela, nazivamo zrelim demokracijama. Neki moderni pisci naglašavaju univerzalnost problema krize povjerenja u institucije vlasti. Tako Robert Cox piše: "Građanstvo gubi povjerenje u političare, ne samo na temelju dokaza o raširenoj bahatosti i korupciji vlasti, već i zbog uvjerenja kako političari ne razumiju, pa dakako ne mogu ni rješavati najveće probleme s kojima su suočene njihove političke zajednice, kako što je nezaposlenost i propadanje javnih službi."32 Ugledni talijansko - američki teoretičar Giovani Sartori, pak, zaključuje: "U brojnim zemljama, razočaranje i nezadovoljstvo dosegli su u novije doba vrhunac frustracije, srdžbe te, na koncu, potpunoga odbacivanja

31 Ivan Krastev: Dancing With Anticorruption, East European Constitulional Review, vol. 7, br. 3 ljeto 1998., str. 58.

32 Robert Cox: Economic Globalization and the Limits to Liberal democracy, u Anthony Me Grew, (Ed.) The Transformation of Democracy. The Open University, Cambridge, Mass , 1997 str 66.

politike i prihvaćanja onoga što bismo mogli nazvati anti - politikom. Kako je došlo do toga? Više je objašnjenja toga odbacivanja. Jedan je opći negativizam, što smo ga ranije spomenuli. Drugi je utjecaj televizije. Ali najbolje pojedino objašnjenje današnjega gnjeva leži, vjerujem, u političkoj korupciji. Politika nije nikada bila, a vjerojatno neće nikad ni biti potpuno čista, niti je politička korupcija u bilo kojemu pogledu novost. Ali pohlepa i korupcija su u novije vrijeme dosegle ranije nepoznate razmjere. Politička je korupcija, zaista, dosegla točku u kojoj ona korumpira politiku samu...a kad kažem kako korumpira politiku, mislim na demokratsku politiku."33

To pridonosi oportunizmu u redovima analitičara, i dakako političara, novih demokracija, od kojih neki sugeriraju zaključak kako je takav razvitak neminovan, pa se valjda ne treba ni previše baviti pitanjima prevencije. Takva objašnjenja, međutim, ponekad i namjerno zanemaruju činjenicu da je u demokratskom svijetu danas, borba protiv korupcije na svim razinama, postala jednim od najvažnijih prioriteta državne, kao i međunarodne politike.34

Čitanje literature o političkoj korupciji, istini za volju, zaista nas frustrira i zabrinjava. Dojam je kako nema demokratske zemlje koja ne bilježi znakovit rast korupcije. U ožujku 1999. godine, optužbe u svezi s korupcijom i nepotizmom, rezultirale su ostavkom svih članova Europske komisije. Istodobno razvijala se korupcionaška afera u Međunarodnom olimpijskom odboru, započeta optužbama zbog podmićivanja u siječnju iste godine Mi zaista ne možemo ni pokušati opisati te slučajeve na ovom mjestu.35 Pitanje je i ukazuje li broj afera koje dopiru do javnosti na veću

33 Giovani Sartori: Comparative Constitutional Engeneering, 2nd ed. Macmillan Press. London 1997. str. 145-146.

34 Sustavni prikaz tih napora, koliko nam je poznato prvi u nas, vidjeti u Josip Kregar: Protiv korupcije, Državnost, vol. 1., br. 3 (1997) str. 412 - 426. Od najnovijih inicijativa, od značaja za nas, u siječnju 1999. godine Europska komisija i Vijeće Europe donijele su posebni program pomoći zemljama Istočne i Srednje Europe u borbi protiv korupcije i organizirana kriminala pod nazivom OCTOPUS II, kojemu će se Hrvatska ubrzo morati priključiti.

35 Vidjeti, primjerice: Paul Heywood (ed.): Political Corruption, Blacwell, London 1997; F. F. Ridley and Alan Doig (eds.): Sleaze. Politicians, private interests and Public Reaction, Oxford Unversity Press. Oxford 1995.; Duc V Trang (ed.); Corruption andDemocracy, Institute for Constitutional and Legislative Policy. Budimpešta 1994.

raširenost korupcije, ili pak na povećanu transparentnost politike i djelotvornost nadzornih mehanizama. Ali nema dvojbe da je problem ozbiljan i da se poduzimaju ozbiljni napori za njegovo sprječavanje.

U Sjedinjenim Američkim Državama, u godinama nakon ostavke Predsjednika Richarda Nixona i Podpredsjednika Spira Agnewa, otkriven je velik broj političkih skandala, obično vezanih uz optužbe za korupciju i zlouporabu položaja, a kulminaciju je taj proces dosegnuo provedbom istrage i postupke impeachmenta protiv Williama J. Clintona u siječnju 1999.36 Slično, u Veliko Britaniji, niz ministarskih afera, poglavito osobne naravi tijekom konzervativne vladavine od 1979. do 1997. godine, kulminirao je velikim parlamentarnim skandalom 1995. godine, poznatim pod nazivom "zastupnička pitanja za gotovinu", kada je "The Guardian" otkrio kako je skupina zastupnika izravno prodavala svoje političke usluge lobistima, najozbiljnije prilikom akcije za sprječavanje Clintonove inicijative da se rat u Bosni i Hercegovini zaustavi vojnom intervencijom NATO-a, još 1992 godine.37 Nova laburistička vlada Tonyja Blaira objavila je da će dosljedno provoditi politiku "čistih ruku" - i doživjela svoj prvi korupcionaški skandal, koji je završio ostavkom ministra Petera Mandelsona već početkom 1999. godine.38

Razlog zbog kojega posebno spominjemo te dvije zemlje nije,

Usp u istom broju iz siječnja The Time Magazine prikazuje obadvije spomenute međunarodne afere: Europe: Fudge at High Noon, te: Favors for Favoritism. Antonio Samaranch The IOC preesident brushes off calls to step down, usp vol. 153, br.3, 25 siječnja 1999. str. 48 - 52.

36 O mračnoj strani američke politike vidjeti, primjerice: Robert Williams: Political scandals i the U.S., Keele University Press, Edinburgh 1998; Denis R Thompson; Ethics in Congres: From individual to institutional corruption, The Brookings Institution, Washington D C 1995; Brooks Jackson: HonestGraft. Big Money in American Politics, Boston 1992; David Burnhan Above the Law: Secret Deats. Political Fixes and Other Misadventures of the U.S. Department of Justice, Washington D C. 1996 i William Greider: Who Will Tell the People: the Betrayal of American democracy Touchstone Books Amazon Books 1993.

37 U suprotstavljanju slobodnomu tisku grupa korupcionaša uspjela je 1995. godine čak progurati kroz Parlament prvi amandman na slavni Bill of Rights iz 1689, godine, dakle izmijeniti jedan od temeljnih dokumenata koji čine britanski Ustav, da bi parlamentarni mogli sudski progoniti novinare. Usp. Alan Doig: Cash tor Questions: Parliament's Response, te Diana Woodhouse: Cash for Ouestions: Commissioner's inquiry, oba članka u Parliamentary Affairs, vol. 51., br. 1 (Siječanj) 1998. str. 36 - 50 te 51 - 62.

međutim, u tome što bi se one posebno isticale korupcijom, jer korupcionaske afere doista potresaju zapadne demokracije,39 već stoga što upravo one prednjače u poduzimanju zakonskih mjera namijenjenih borbi protiv političke korupcije i, još važnije, njezinoj prevenciji.

U Sjedinjenim je državama nastojanje Kongresa na moralnoj obnovi, u sklopu niza zakona, rezultiralo usvajanjem Zakona o etici vlasti, 1978. godine. Ti su napori nastavljeni i tijekom 80-ih godina, pa je 1989. donesen Zakon o etičkoj reformi. Ured za etiku vlasti donio je 1992. godine podzakonski propis pod nazivom Etički standardi za izvršnu granu vlasti, koji veoma podrobno uređuje pitanja primanja darova, prijave i ograničenja financijskih interesa, zapošljavanje nakon prestanka dužnosti i slično. Posebno je važno zakonodavstvo o zaštiti službenika koji prijavljuju slučajeve koruptivnoga ponašanja,40 usvojeno 1989. godine.41 Konačno, 27, amandman na Ustav SAD., koji je stupio na snagu 1992. godine, uređuje pitanje odlučivanja o plaćama zastupnika i senatora.

U Velikoj Britaniji obveza je izvješćivanja i zabilježbe situacija sukoba interesa, za zastupnike uvedena zakonom iz 1974, godine, a za ministre nizom internih naputaka, na kojima je posebno strogo, kao Prvi ministar inzistirala gđa Thatcher. Važne novine unijelo je objavljivanje Izvješća Odbora za standarde u javnomu životu (Lord Nolan Committee) 1995. godine. Iste je godine usvojen i Kodeks ponašanja za građanske službenike, a uslijedio je i niz posebnih postupovnika za pojedine grane državne i lokalne uprave, kao i za nadzorne odbore drugih institucija koje

38 Vidjeti, primjerice Mathew Parris: Grea tparliamentary Scandals, Robson Books, London 1997; David Leigh and Ed Vulliamy: Prljavština: korupcija u Parlamentu, Naklada Zadro, Zagreb 1997.; Peter Hennessy: The Hidden Wiring, Indigo, London 1996.

39 U prilog te tvrdnje dovoljno je samo spomenuti, od najnovijih i najozbiljnijih, jer su uslijedile kaznene optužbe i suđenja, aferu Andreotti u Italiji; Roland Dumas u Francuskoj; William Poos u Belgiji, itd.

40 To su tzv. whistleblowers, oni koji prvi zviždanjem skreću pozornost na nepravilnosti.

41 Federalne države slijede te primjere, kadikad i na vrlo čudan način. Tako Thompson navodi primjer države Tennessee, gdje je u zakon o etičkim standardima vlasti unesen cjelovit tekst biblijskih Deset zapovijedi i Kantovo Zlatno pravilo, usp Ethics … op. cit. Str. 10.

obavljaju javne ovlasti.42 Konačno, 1996. godine objavljeno Izvješće o zlouporabama pri prodaji ratne opreme Iraku (Scott Report) otvorilo je pitanje ministarske odgovornosti za etičko ponašanje i suvremenoga ustavnoga značenja te temeljne konvencije britanskoga Ustava.43

Pod njihovim utjecajem i druge demokratske zemlje započele su donositi propise o etici vlasti, pri čemu te napore potiču međunarodne organizacije, kao što su Vijeće Europe i Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD). Sudjeluju i skandinavske i druge europske zemlje, za koje je dugo vladalo uvjerenje kako uopće nemaju ozbiljnih problema s korupcijom. Primjerice, Finska je Ustavnim amandmanom od 1. travnja 1995. godine uvela obvezu izvješćivanja o situacijama sukoba interesa za ministre, Nizozemska je takvu obvezu uvela izmjenama Zakona o vladinim službenicima iz 1991 godine, a u Norveškoj je Vlada 1991, godine imenovala radnu skupinu sa zadaćom da "izuči etičke probleme u javnoj upravi i predloži potrebne mjere".44

(6) PROBLEMI PROVEDBE ZAKONODAVSTVA

Primjena zakonodavstva usmjerenoga na prevenciju korupcije putem regulacije sukoba interesa, pokazala je neke ugrađene institucionalne slabosti, o kojima valja voditi računa. Naime, kao i kod drugih političkih institucija, u praksi je moguće izokrenuti smisao pojedinih rješenja, i uporabiti ih za svrhe suprotne namjeravanima. Institucije namijenjene prevenciji korupcije često se koriste kao sredstva u političkoj borbi. Ako nedostaje etička dimenzija, te institucije lako pervertiraju u oružje protiv političkih protivnika. Razlika između zrelih i novih demokracija nije u tom pogledu kvalitativna, već je više riječ o stupnju moguće, odnosno od javnosti tolerirane, bahatosti pri takvoj zlouporabi pravnih riješenja.45

42 U modernomu trendu prenošenja javnih ovlasti na nedržavne institucije, takvi QANGOS-i (Qua-si non - governmental organizations) ili Next step agencies, poslali su veoma brojni, tako da je i njihovo postupanje valjalo urediti propisima.

43 Detaljno Adam Tomkins: The Constitution After Scott. Government Unwrapped, Clarendon Press, Oxford 1998.

44 Usp The first report of the PUMA Group of the OECD- Ethics in Public Service. Current Issues and Practices, posted on WWW under OECD - PUMA. veljača 1999.

45 Primjerice, kada je sud u siječnju 1996. godine dao nalog Predsjedniku Clintonu da pristupi kao svjedok u parnici P Jones, njegovi su se pravni savjetnici suprotstavili, pozivajući se na odredbe staroga zakona koji od te dužnosti oslobađa aktivne vojne

Najpoznatiji primjer predstavlja korištenje institucije nezavisnoga istražitelja, od strane republikanske kongresne većine protiv predsjednika Clintona Od samoga početka svoga prvoga predsjedničkoga mandata 1993.godine, Clinton je držan pod pritiskom putem stalnih istraživanja svih mogućih zlouporaba koje je za vrijeme predsjedničkoga mandata, ili pak prije, mogao počiniti on sam, njegova supruga, politički i osobni prijatelji, a vodio ih je istaknuti republikanski pravnik Kenneth Starr u ulozi nezavisnoga istražitelja.46 Istraga, koja je započeta zbog optužbi da je Clinton, još kao guverner Arcansasa koristio politički utjecaj za dobivanje kredita (u tzv. aferi White water), koncentrirana je kasnije na gđu. Clinton (tzv. afera Travelgate), potom na moguću zlouporabu tajnih podataka (afera FBI Files), zatim ponovno na privatni život Predsjednika (afera Jones), da bi, nakon više od pet godina i potrošenih preko 40 milijuna dolara, završila otkrićem, dakako nemoralne, bračne nevjere počinjene 1995. i otkrivene tek u siječnju 1998. godine, (afera Levinski), i impeachmentom zbog laganja pod prisegom i ometanja pravde, koji je Senat odbio 12. veljače 1999. godine.47

Očigledna angažiranost nezavisnoga istražitelja u stranačkoj borbi, potpuno je srozala ugled same institucije, koja je uspostavljena tijekom afere Watergate i dobro poslužila u nekoliko prijašnjih prilika.48 Zalažući

osobe na prekomorskoj službi, te dosljedno, vrhovni zapovjednik ne bi bio dužan pokoriti se sudbenomu pozivu. Nakon što je takva argumentacija ismijana u javnosti, Predsjednik se pokorio sudbenomu nalogu.

46 Kenneth Starr je stari politički, a mnogi drže i osobni neprijatelj g. Clintona. Obavljao je funkciju državnoga pravobranitelja (Solicitor General) u republikanskoj administraciji predsjednika Georga Busha, a sam se ponudio da besplatno zastupa gđu. Paulu Jones u prvoj tužbi protiv Clintona zbog napastovanja, još 1992 godine. Na njegovu povezanost s financijskim interesima velikih korporacija vrlo rano je pozornost skrenuo liberalno orijentirani tjednik The Nation, što je kasnije potvrđeno i u vodećim nezavisnim listovima: Usp. Joe Conason and Murray Waas: Troubled Whitewater: the Dual Role of Kenneth Starr, The Nation, 18. ožujka 1996. str. 1; Jane Mayer; How Independent is the Counsel, New Yorker, 22 travnja 1996 str. 56 - 65.

47 No sukob je nastavljen u istom stilu iniciranjem kaznene istrage protiv Starra, zbog povreda ljudskih prava počinjenih za vrijeme istrage, što uključuje prisluškivanje telefonskih razgovora, praćenje dopisivanja i podmetanje doušnika gospođici Levinski. i slično. Usp. Jeffrey Rosen: Is Anything Private, New Yorker, 1. lipnja 1998. str. 36 – 41.

48 Joe Klein, bivši član najužega kruga Clintonovih savjetnika i "anonimni" autor uspješnice Primary Colors, u članku pod naslovom The Town Tha tAte itsett, New Yorker. 23. studenog 1998. str. 79 - 87. opisuje promjene u političkoj kulturi, do kojih

se za ukidanje institucije, ugledni čikaški profesor Cass Sunstain zaključuje: "Zakon o nezavisnomu istražitelju donesen je sa svrhom jačanja povjerenja u vlast. Umjesto toga dogodilo se izravno suprotno."49 Denis Thompson izvodi općenitiji zaključak: "Kada institucije usmjerene na etiku vlasti postanu samo dodatno političko oružje u Kongresu, gube svoj moralni autoritet. One ne samo što ne uspijevaju svesti pod nadzor individualnu i institucionalnu korupciju, već joj mogu i doprinijeti. One srozavaju povjerenje u postupak i sposobnost Kongresa da ozbiljno razmotri optužbe...možda je najvažnija lekcija u tome da institucija mora samu sebe zaštititi od neetičke uporabe etičkih optužbi."50

Primjer iz Hrvatske čini neuspjeh prvoga saborskoga istražnoga povjerenstva, koje je u proljeće 1997. godine, pod predsjedanjem Vladimira Šeksa, provelo istragu tzv. "žitne afere". Koliko je vidljivo iz izvješća, velike količine pšenice izvezle su tijekom 1996. godine privatne tvrtke, uz odobrenje Vlade i veliku dobit, s posljedicom nestašica kruha na početku turističke sezone, što je natjeralo Vladu na žuran uvoz pšenice, po znakovito višim cijenama, uz gubitak proračunskih sredstava izražen u milijunima dolara. Tijek istraživanja je, međutim, skrenuo u politički sukob frakcija vladajuće stranke, te su na kraju iznesene optužbe protiv prijašnjega predsjednika Vlade Nikice Valentića i zahtjev za ostavkom potpredsjednika Borislava Škegre, kao predsjednika Državnih materijalnih pričuva, te Davora Šterna kao ministra gospodarstva, na temelju ministarske odgovornosti za djelovanje njihovih resora. Oporba je iskoristila priliku da zahtijeva kolektivnu ostavku aktualne Vlade. Braneći svoju Vladu od optužbi pred zastupnicima, predsjednik Zlatko Mateša rekao je kako su "...državne pričuve djelovale pod nadzorom i u interesu skupine kriminalaca i trgovaca, a na štetu države." Ipak, nakon tako ozbiljnih optužbi, unutar vladajuće stranke i, prema navodima tiska, intervencije samoga Predsjednika Republike, vladajuća je stranka uspjela uspostaviti jedinstvo, natjerati Šeksa da povuče zahtjev za ostavkom, optužujući oporbu kako, pri izradi izvješća, nije postupala u dobroj vjeri

je dovela ta afera, a koje su, po njegovu mišljenju uvukle Amerikance u ogorčene stranačke bitke kakve nikad prije nisu bile poznate.

49 Cass Sunstein: Unchecked and Unbalanced Why the Independent Counsel Must Go, The American Prospect, svibanj - lipanj 1998. str. 26. Javnost podržava zahtjev da se institucija ukine. Usp. Linda Greenhouse: Blank Check: Ethics in Government, The New York Times, 1 veljače 1998.

50 Ethics, op. cit. Str. 48.

te, složnim glasovanjem, odbiti prijedlog za izglasavanje nepovjerenja. Odgovornost je prebačena na niže dužnosnike, a njezina je djelotvornost ostala do danas nepoznata javnosti. Uz golemi materijalni gubitak za državu, još je veća šteta učinjena rušenjem povjerenja u djelotvornost institucija i posebice nove institucije parlamentarnih istraživanja, koja se pokazala kao oružje beskrupulozne političke borbe.

Osim problema zlouporabe institucija kao oružja političke borbe, problem je i u ugrađenoj nedjelotvornosti institucija. Glavna, a najčešće i jedina sankcija ostavljena je javnosti, uz očekivanje da će se odraziti u rezultatima slijedećih izbora. U američkom Kongresu iako su predviđene novčane kazne zbog propusta ili lažnoga izvješćivanja o imovini i interesima, one se vrlo rijetko primjenjuju te se, kako dokumentira D. Thompson, počinitelji najčešće izvuku bez da budu bar opomenuti.51 Kadikad, dok se završi istraga, sankcija gubitkom položaja ne bi više imala smisla. Primjerice, američka Savezna izborna komisija objavila je u veljači 1996. godine svoje izvješće o kršenju propisa tijekom Bushove predizborne kampanje 1988. godine. Sankcije nisu preporučene, a pitanje je i kakve bi mogle biti, i prema komu, pa čak i da je istraga o kojih 200 tisuća dolara priloga primljenih protivno Zakonu o predizbornoj kampanji iz 1971. godine, bila završena za trajanja mandata predsjednika Busha.52

Sve te slabosti potvrđuju, držimo, našu tvrdnju kako je riječ o dugoročnoj zadaći, te da u Hrvatskoj moramo nastaviti napore na jačanju etike vlasti, te da valja ne samo dosljedno primjenjivati kaznene mjere, već uporno promicati preventivno zakonodavstvo, ciljano na sprječavanje sukoba interesa.

51 Thompson u: Congressional... op.cit. str. 184- 190 daje detaljan pregled slučajeva i rezultata, koji pokazuje kako u većini slučajeva odbori uopće nisu reagirali. Vidjeti također i Amy Gutman and Denis Thompson: Ethics in Politics, cases and Comments- Nelson - Hall Publishers. Chicago 1995.

52 Usp. Federal Electoral Commission Finds: '88 Bush's Campaign Acted Illegally, New York Times, 3 veljače 1996. str 3.

(7) REGULACIJA SUKOBA INTERESA I VLADAVINA PRAVA

Zakonodavstvo na području sukoba interesa usmjereno je na redukciju broja situacija koje dužnosnike mogu dovesti u napast da se odaju koruptivnim djelatnostima. Klasični politolog Karl Friedrich, jedan od rijetkih koji se krajem četrdesetih, dok su prevladavala djela o prednostima liberalne demokracije, bavio i takvim problemima kao što je korupcija, definira je kao "svako izokretanje javnoga interesa radi privatne dobiti".53 Regulacija sukoba interesa ima za cilj sprječavanje nastanka mogućih izvora institucionalne korupcije, koja se sastoji od zlouporabe javnih dužnosti u cilju stvaranja dobiti za neku osobu kojoj takav dobitak ne pripada, sukladno službenoj etici meritokracije. Na taj način, ona je u izravnoj svezi s temeljnim ustavnim problemima političke odgovornosti i nadzora nad nositeljima vlasti.

Svako izokretanje te vrste bilo bi, dakako, nemoguće regulirati. Zbog toga, regulacija sukoba interesa cilja poglavito na financijske interese, dok se nadziranje različitih drugih oblika utjecaja, političkoga, osobnoga ili sentimentalnoga, smatra nemogućim, kao i druge vrste dobitaka, kao što je, primjerice, lokalna podrška određenim političarima kao nagrada za usluge koje čine građanima svoje izborne jedinice.54

Zbog toga, preventivno zakonodavstvo i etičke kodifikacije nastoje najprije regulirati slijedeće situacije sukoba interesa: (1) sukobe privatnih financijskih interesa sa zahtjevima javne dužnosti; (2) sukob javne dužnosti i zasebnih političkih interesa, kao što su interesi interesnih grupa ili političkih stranaka, te (3) u mnogo manjoj mjeri, sukobe interesa koji dolaze od posebnih obiteljskih ili osobnih odnosa i veza, kao što je

53 Karl Friedrich: Political Pathology, Political Quarterly, vol. 37, str. 74, cit u Sandra Williams: Conflict of Interest: the Ethical Dilemma in Politics. Gover Books. London 1985 . str 13.

54 Američki izraz za usluge koje lokalna zajednica očekuje od svojega kongresmena, pork barrel - bačva svinjetine, datira iz doba naseljavanja Zapada, kada se pomoć često sastojala u konzerviranoj hrani. Danas su to lokalne ceste, mostovi i razne intervencije kod administracije u korist svojih birača, kojima se kupuje njihovo povjerenje. Drži se općenito, da je to nužno u određenoj mjeri, ali nečasno ako se u tome pretjera.

nepotizam, klijentelizam, veze i poznanstva i slično.55

Zakonske odredbe, valja istaći, ne daju nikakvo sigurno jamstvo etičkoga postupanja, ali izoštravaju moralni značaj prosudbi dužnosnika koji se suočavaju s problemom odvajanja svojih privatnih interesa od javnih dužnosti, jer pojašnjavaju što se ima smatrati nemoralnim i nedozvoljenim. Ta pravila, također, olakšavaju drugim dužnosnicima nadzor nad mogućim prekršiteljima, opominju ih ili kažnjavaju. Konačno, ona su važna jer doprinose smanjivanju sumnji u javnosti o koruptivnomu postupanju javnih dužnosnika.

Situacija sukoba interesa nikako ne podrazumijeva postojanje korupcije. Preventivna regulacija polazi od spoznaje kako ambivalentne prilike stvaraju za dužnosnika psihološki teško podnosiv teret da, pri donošenju političkih odluka, zanemari svoj privatni interes. Korupcija pak znači poseban, nemoralan i nedozvoljen način razrješavanja takva sukoba. Iskustvo pokazuje kako je to vrlo vjerojatan način razrješavanja etičke dileme: vulgo dictus, prilika čini lopova. Zbog toga, sam nastanak takvih dilema valja spriječiti zakonskom zabranom održavanja određenih situacija.

Zakonodavstvo o sukobu interesa spada, dakle, u strukturalni institucionalni arsenal sredstava nadzora i ograničavanja nositelja vlasti i nužno je sa stajališta ozbiljenja ustavnih odredbi o njihovoj političkoj odgovornosti, Zabrana i kažnjavanje same korupcije, s druge strane, spada u kazneno pravo. Taj zaključak, držimo, jasno pokazuje kako je regulacija sukoba interesa nužna sa stajališta uspostavljanja i razvitka vladavine prava, putem djelotvorna sustava kočnica i ravnoteža među granama i institucijama vlasti. Nadzor nad nositeljima vlasti ne može se prepustiti samo njihovoj pretpostavljenoj visokoj moralnoj svijesti, niti samo prosudbi građanstva njihova etičkoga značaja na izborima, već su potrebna dodatna institucionalna osiguranja.56

55 Vidjeti primjere u Branko Smerdel: Sukob interesa i njegova prevencija u zrelim demokracijama, Državnost, vol. 1, br. 3., str. 430.

56 Potreba za tim oblikom regulacije proizlazi iz nekih temeljnih postulata "političke arhitekture" kao pravila izgradnje demokratskih političkih institucija. James Madison je u Federalistu upozorio da, iako je svaki pojedinac najbolji sudac vlastita interesa, ne smije doći u poziciju da o tom interesu odlučuje kada je u sukobu s interesima drugih pojedinaca. Slijedbeno, ambicija mora biti postavljena tako da se suprotstavlja ambiciji, moć drugoj moći, kako bi vladavina prava mogla prevladati. Šire Ostrom,

2) SUKOB INTERESA I HRVATSKO ZAKONODAVSTVO

(1) OCJENA STANJA

Za primjenu preventivnoga pristupa problemima korupcije, putem regulacije sukoba interesa, nužno je potrebna svijest političkih dužnosnika o razmjerima i ozbiljnosti problema, kao i o njegovoj institucionalnoj naravi i dugoročnosti. Naglašavamo, u pitanju je problem o kojemu će trajno morati voditi računa svaka buduća vlast u Republici Hrvatskoj i kojega, kako smo prije nastojali pokazati, ne mogu riješiti povremene kampanje.

Na ozbiljnost situacije, u saborskoj je raspravi, predsjednik HSLS-a Dražen Budiša, upozorio na slijedeći način: "... cijelu političku klasu danas se osuđuje kao ljude problematičnog morala, korumpirane i sklone mitu, koji politiku shvaćaju kao poziv da se obogate (i) stječu privilegije... bez obzira na stranačku pripadnost određenih ljudi... i slabo se pravi razlika među nama, bez obzira kako je tko shvaćao svoje dužnosti i kako je financijski prolazio tijekom posljednjih nekoliko godina."57

Neki visoki politički dužnosnici i prije su ukazivali na problem korupcije. Potpredsjednik HDZ-a i predsjednički savjetnik Ivić Pašalić, još je na jesen 1996 godine pozivao na suprotstavljanje problemu "mafiokracije". Predsjednik Tuđman je u svojoj pristupnoj poslanici, u kolovozu 1997. godine, po prvi put spomenuo potrebu borbe protiv korupcije. Javnost je najozbiljnije shvatile upozorenje na "grijeh struktura, koji omogućavaju zakoni i propisi suprotno općoj dobrobiti naroda i zajednice" u Božićnoj poslanici Nadbiskupa Josipa Bozanića, 1997. godine.58 No nije bilo nikakve vidljive reakcije vlasti, a nezadovoljstvo javnosti se i dalje gomilalo.

U svojoj Poslanici o stanju hrvatske države i nacije Predsjednik

op. cit str. 100-101. Nu već su i rimski pravnici zapisali Nemo judex in causa piopria.57 Usp. fonogram rasprave na 29. sjednici Zastupničkog doma 25. ožujka 1998. str

104/2.58 Usp. Drago Pilsel: Novi glasovi s Kaptola Božićna opomena Tuđmanu, Tjednik, br.

43 od 19 prosinca 1997. str. 12 – 16.

Republike je, 20. siječnja 1999. dramatično upozorio: "Osobito su opasne različite pojave korupcije i gospodarskog kriminala, koje se protekle godine nisu smanjile. Prošlo je vrijeme upozoravanja na te pojavnosti, jer su one, danas, osobito opasne za normalni razvitak hrvatskog građanskog društva, pa i sigurnost hrvatske države.

Posljednji je trenutak, gospodo, da svim zlouporabama kažemo dosta, te da odlučno i odmah učinimo za njihovo uklanjanje sve ono što od nas očekuju i zahtijevaju hrvatski građani i najviši nacionalno - državni interesi "59

Takvo suglasje u ocjeni situacije, između oporbe i vlasti, pa i crkvenih velikodostojnika, pokazuje kako bi mogao biti poduzet neki oblik "operacije čiste ruke", posebno s obzirom na raspoloženje javnosti uoči parlamentarnih izbora.60 Takve inicijative mogle bi smiriti uzbuđeno građanstvo, kada bi slijedile odlučne akcije u primjeni postojećega zakonodavstva. Ali problem ne mogu riješiti povremene kampanje. Događaji i rasprave koje su uslijedile nakon prve primjene obveze o izvješćivanju o imovini i interesima dužnosnika, sukladno novomu Zakonu, donesenomu u srpnju 1998. godine, a posebno kasnije usredotočenje na pitanja plaća i privilegija, definitivno pokazuju kako problem nije dovoljno prepoznat, te je potrebno nastaviti rad na dogradnji zakonodavstva, a posebno na njegovoj primjeni, Postojeće suglasje o potrebi djelovanja, bez obzira koliko je iskreno ili nametnuto zahtjevima javnosti, valja iskoristiti za postavljanje temelja dugoročnomu djelovanju na uspostavljanju institucionalne etničke infrastrukture za svaku buduću hrvatsku vlast, jer riječ je o zadaći koja će ostati trajnim imperativnom zakonodavne i političke djelatnosti kroz dugi niz godina.

59 Usp. Izvješća Hrvatskoga sabora, X, br. 235 , 11. veljače 1999., str. 6.60 Neki su se dužnosnici vladajuće stranke zaista odmah založili za takvu akciju. V npr

intervju Drage Krpine pod naslovom: Obračunat ćemo s zelenašima i kriminalcima, Hrvatski obzor 6. veljače 1999. str. 12 - 13.;Novi državni odvjetnik Berislav Živković je, prilikom polaganja prisege, istaknuo gospodarski kriminal i korupciju kao prioritet svoje službe - Jutarnji list, 16. travnja 1999.

(2) ZAKONODAVNA POVIJEST

U situaciji gdje se "vlast shvaća kao poziv na bogaćenje i stjecanje privilegija" teško je i pristupiti regulaciji sukoba interesa. Sam pojam razmjerno je nov u hrvatskoj javnosti. Slobodni tisak promiče ga posljednjih godina ali izgleda da ga dužnosnici slabo razumiju i uvažavaju. Nakon otkrića različitih zlouporaba u tisku, reakcije vlasti najčešće izostaju, često s obrazloženjem kako ne postoje zakonske zabrane, a sudstvo pokazuje čudnu sklonost da dignitet dužnosnika štiti dosuđujući goleme naknade za nematerijalne štete. Primjeri su brojni, od ministra za kojega je tisak objavio i dokumentirao kako prima naknadu u iznosu trostruke ministarske plaće od svojega bivšega poduzeća u javnomu vlasništvu,61 a koji ostaje na svojoj funkciji i prijeti tužbom protiv novinara i izdavača, do bankara koji bespovratnim donacijama financira vladajuću stranku i sportske klubove, vodeći svoju banku u propast.62

Prvi poticaj za regulaciju sukoba interesa dala je Socijalno - liberalna stranka još 1993. godine, predlažući donošenje etičkoga kodeksa za dužnosnike, no on nije prošao razmatranje u saborskim odborima. S tim inicijativama započeo je u to vrijeme i visoki dužnosnik HDZ-a, Vladimir Šeks, i obnovio ih 1996. godine, predlažući nacrt zakona o sprječavanju sukoba interesa, ali je njegov prijedlog doživio istu sudbinu, Vladajuća stranka odlučila je odgoditi pitanje sine die tijekom provođenja "divlje privatizacije". Konačno je došlo vrijeme kada se problem više nije mogao ignorirati, u najmanju ruku zbog zahtjeva međunarodne zajednice i, posebno Vijeća Europe, U listopadu 1997. godine Zaklada hrvatskoga državnoga zavjeta organizirala je prvu raspravu oko okruglog stola o korupciji i njezinu sprječavanju u Hrvatskoj i svijetu. U to je vrijeme vladajuća stranka u Hrvatskom državnom saboru podnijela prijedlog za regulaciju pitanja sukoba interesa, poglavito prema britanskom primjeru.63

61 Usp. Globus. 28 travnja 1998 str. 1.62 Usp. Nacional. 4 svibnja 1999; Globus 5. svibnja 1999.63 Prijedlog zakona br. 399 od 10. veljače 1998, koji je imao zamijeniti i dopuniti, već

više puta mijenjan Zakon o plaćama državnih dužnosnika iz 1992. godine (pročišćeni tekst Narodne novine 87/94 i 72/95) i Zakon o pravima zastupnika u Saboru iz 1992. godine, mijenjan 1994. godine (pročišćen/ tekst Narodne novine 72/95).

U raspravi o tom zakonskom prijedlogu, zastupnici su pokazali prilično rašireno nerazumijevanje biti problema. Tako je zastupnik Mario Včelik izrazio mišljenje kako bi zabrana članstva u nadzornim odborima trgovačkih društava za državne dužnosnike, značila povredu ustavnoga načela jednakosti građana Republike Hrvatske, i uvela podjelu na "dvije kategorije građana".64 U raspravi o regulaciji sukoba interesa putem prevencije određenih situacija, oporbeni je zastupnik Ratko Maričić iz SDP-a pak rekao: "Gospodo, meni se ne sviđa ta pretpostavka i vjerujem da se ne sviđa niti vama. Mislim da smo mi svi časni ljudi, koji su izabrani u Hrvatski državni sabor jer smo dokazali da znamo braniti svoj dignitet, i mislim da takva zabrana nama, da radimo ako imamo vremena, prostora i želju da radimo - neki od vas doista rade i nisu ovdje na plaći - zabrana da radimo u tvrtkama i upravljamo tim tvrtkama počiva na pretpostavci da će se favorizirati ta trgovačka društva nasuprot onima koja su u državnom vlasništvu. Takva je pretpostavka nedopustiva.'' Zabranu članstva u nadzornim odborima za ministre, odnosno obvezu da za to članstvo ne primaju naknadu, zastupnik Maričić je ocijenio kao "diskriminaciju".65 No većina zastupnika oporbe kritizirala je prijedlog kao zakasnio i nedostatan.66

Zakon o dužnostima i pravima državnih dužnosnika usvojen je 10. srpnja 1998. godine, u bitno poboljšanoj inačici nego što je nudio navedeni Prijedlog.67 Ali odmah nakon njegova donošenja, došlo je do odluke o odgodi primjene određenih odredbi, zaoštrenih rasprava o plaćama dužnosnika koje su se, pred očima zgrožene javnosti, odvijale nekoliko mjeseci, i završile izmjenama i dopunama Zakona već u listopadu 1998. godine.68

64 Fonogram rasprave… Ic. Str. 39/1.65 Fonogram rasprave.... Ic str 36/3.66 Zanimljivo je da je Vlada u Prijedlogu predvidjela i kaznenopravni imunitet za svoje

članove, jednak zastupničkom, što bi bilo nedvojbeno protivno Ustavu. Taj je članak izbačen nakon rasprave u Domovima.

67 Narodne novine 101/98 od 10 srpnja 1998.68 Zakon o izmjenama i dopunama Zakona... Narodne novine br. 135/98 od 8. listopada

1998.

3) ODREDBE O SUKOBU INTERESA U KONAČNOJ INAČICI ZAKONA

Krug dužnosnika na koje se odnosi Zakon obuhvaća, uz dužnosnike sve tri grane središnje vlasti, neke dužnosnike lokalne uprave i samouprave, kao što su župani i gradonačelnik Zagreba, dužnosnike nekih od tijela koja obavljaju poslove javnih ovlasti, kao što je Hrvatski fond za mirovinsko osiguranje i drugi najvažniji fondovi; zastupnici oba doma Hrvatskoga državnoga sabora; Predsjednik Republike i dužnosnici koje on imenuje; suci Ustavnoga suda, Vrhovnoga suda i drugi dužnosnici sudbene vlasti; članovi Vlade i njihovi zamjenici i pomoćnici; pučki pravobranitelj; državni revizor, i drugi.69

Zakon zahtijeva od svih dužnosnika da svoje dužnosti obavljaju na način koji ne šteti povjerenju građana u pravilno i odgovorno vođenje državnih službi. Oni ne smiju davati prednost privatnim interesima, pred interesima države i javnosti,

Nabrojani dužnosnici imaju podnijeti pismenu izjavu o svojoj imovini u trenutku kada su preuzeli dužnost, kao i kada je napuštaju. Izjava ima sadržavati podatke o imovini dužnosnikova bračnog druga i djece koja žive u zajedničkom domaćinstvu, ili sudjeluju u obiteljskom poslu. Izjava se podnosi tijelu koje je dužnosnika imenovalo, a Predsjednik Republike i zastupnici podnose ga Predsjedniku Hrvatskoga državnoga sabora. Podaci iz izjave su javni i dostavljaju se Etičkom povjerenstvu na njegov zahtjev.70

Dužnosnici ne smiju biti članovi nadzornih odbora ili uprava trgovačkih društava, ustanova i izvanproračunskih fondova, savjetnici, ili u ugovornim odnosima s nabrojanim institucijama. Oni, međutim, mogu biti članovima takvih odbora i institucija u pretežitom državnom vlasništvu, kada je to zakonom određeno, ali bez prava na novčanu naknadu.71

Zabranjeno je primati bilo kakve darove, usluge ili obećanja, koja

69 Čl 1. st. 2. Zakona.70 Čl. 10 Zakona. Postupak podnošenja rečene izjave detaljno je uređen Pravilnikom o

načinu postupanja i pohrani izjava o imovini od 29 rujna 1998 Narodne novine br. 127/98.

71 Čl. 4. Zakona.

mogu ugroziti nezavisno odlučivanje dužnosnika.72

U svakomu slučaju kada je moguć sukob interesa, dužnosnici su obvezani o tome izvijestiti tijelo koje ih je imenovalo i saborsko Etičko povjerenstvo. To se odnosi na sve profesionalne i poslovne interese samih dužnosnika, kao i članova njihovih obitelji. Etičko povjerenstvo odlučuje o pitanju postojanja sukoba interesa. To se Povjerenstvo osniva Poslovnikom Zastupničkoga doma, koji uređuje pitanja članstva, ovlasti i postupanja. Etičko povjerenstvo ima donijeti Etički kodeks za dužnosnike i svoj poslovnik.73

Vidljivo je kako je Zakon doista riješio temeljna pitanja regulacije sukoba interesa na zadovoljavajući način, po uzoru na najrazvijenije europske sustave nadzora. Riječ je, dakle, o važnomu zakonodavnu aktu, koji je otvorio neka bitna strukturalna pitanja daljnjega razvitka hrvatskoga demokratskoga političkoga sustava. Ali on predstavlja tek prvi korak, kojim je otvoren jedan od ključnih problema modernih demokracija. Glavna slabost Zakona je u njegovoj naravi lex imperfecta, izočnosti sankcija. U obrazloženju prijedloga objašnjava se kako sankcija za povredu odredbi Zakona ima biti "javna osuda i politička odgovornost dužnosnika".74 To pokazuje strukturalni značaj toga zakonodavstva. U političkomu sustavu, gdje nema političke odgovornosti, a javne se osude ignoriraju, odredbe zakona ostaju mrtvo slovo na papiru. Različiti modeli sankcioniranja i praćenja provedbe postoje i u zrelim demokracijama, gdje obično tragamo za uzorima, ali i u hrvatskoj parlamentarnoj povijesti i valjalo bi ih ozbiljno uzeti u razmatranje.75

No glavni problemi leže u primjeni. Već je sam početak provedbe Zakona otvorio niz problema a obnovljena diskusija potpuno je skrenula s bitnih pitanja, na pitanja iznosa plaća dužnosnika, i druga pitanja njihovih povlastica. To, držimo, nedvojbeno pokazuje kako je rad na

72 Čl. 8. Zakona.73 Izmjene Poslovnika su u postupku donošenja.74 Usp konačni prijedlog zakona, lipanj 1998. str. 16.75 Primjerice autor pod pseudonimom T N. daje primjer odredbi Zakonskoga članka

XXIV Madžarsko - Hrvatskoga Sabora iz 1901. godine, koji, kao sankciju za nepojavljivanje parlamentarnih nepodudarnosti, predviđa za počinitelja niz mjera, od zabrane sudjelovanja u raspravi, glasovanja, optužbe od strane posebnoga odbora, pa sve do oduzimanja mandata Usp Informator br. 4628 – 4629 od 15. kolovoza 1999. str. 3 bilješka 7.

uvođenju reda na tom izvanredno osjetljivu području potrebno nastaviti.

4) PRIMJENA ZAKONA: PLAĆE KAO SREDIŠNJE PITANJE

Nakon što su podnesene i objavljene prve izjave dužnosnika o njihovoj imovini, slobodni tisak, raščlanjujući ih i uspoređujući s poznatim činjenicama, iznosio je niz zamjedbi i prigovora na njihovu neusklađenost, različito tumačenje, ispuštanje bitnih sastavnih dijelova imovine supruga ili djece i slično. Dok su jedni detaljno izvijestili o svim pojedinostima, drugi su selektivno izvijestili o, primjerice, nekretninama, dok su propustili navesti novčane uštede, ili pak obratno.76

Najdramatičnije je u javnosti odjeknula informacija, što su je novinarima dostavili službenici Zagrebačke banke, o propustu samoga Predsjednika Tuđmana da izvijesti o značajnomu iznosu uštede u njemačkoj valuti, koji je pri banci oročila njegova supruga. Banka je za otkrivanje prekršitelja bankarske tajne raspisala dosad neviđeni iznos nagrade od milijun kuna. Službenice koja je otkrila informaciju, Ankica Lepej, odmah se sama prijavila, otpuštena je s posla i privedena na cijelonoćne informativne razgovore na policiji, kojima je tek naknadno pripušten njezin odvjetnik, te se očekuje podizanje optužnice.77 U javnosti je započela zaoštrena rasprava o moralnim aspektima toga čina individualne pobune protiv "grijeha struktura", utemeljeni su fondovi za pomoć, prikupljani potpisi protiv kaznenoga progona itd.78 Predsjednički

76 Začuđena javnost saznala je kako, primjerice, predsjednik Vlade nema ni stan.77 Ministar unutarnjih poslova Ivan Penić na zastupničko je pitanje o takvu

očiglednomu molestiranju sredovječne gospođe koja se sama prijavila, tako da nije bilo nikakvih indicija da se sprema na bijeg, nije optužena, niti se protiv nje vodi kazneni postupak, a koja je privedena umjesto pozvana itd., jednostavno odgovorio kako redarstvo radi 24 sata na dan, pa takav postupak nije ništa posebno, niti mu se čini da bi time nečija prava bila povrijeđena. Očigledno je u pitanju nepoznavanje stare pravne zasade po kojoj državna uprava uvijek mora postupati na način najmanje tegoban za građane, od kojih se svatko smatra nevinim dok mu se u sudbenom, postupku ne dokaže krivnja. Da je to načelo nepoznato hrvatskoj policiji pokazuje činjenica što je Zagrebačka policijska uprava, u studenom 1998. godine, u satima iza ponoći skupljala po stanovima građane za koje je izdan poziv sucu za prekršaje. jer nisu platili kaznu za pogrešno parkiranje.

78 Liberalna je stranka prikupila 57 tisuća potpisa protiv kaznenoga progona Usp Jutarnji list, 23. veljače 1999 str. 2.

je ured, u posebnomu priopćenju, za moguću pogrešku u izvješćivanju okrivio pravnike koji su pomagali pri pisanju izjave i moguće krivo protumačili zakonske odredbe. Kazneni postupak, koliko nam je poznato, još nije pokrenut.

No ponovno se potvrdilo kako primjena najboljih zakona može dovesti do sasvim suprotnih posljedica od očekivanih. Umjesto da posluži jačanju povjerenja javnosti u institucije, primjena je zakona dovela do daljnjega produbljivanja krize povjerenja u institucije vlasti. Slične posljedice imala je i odluka o povećanju plaća dužnosnika.

Temeljna namjera zakonodavca, kako je opisana u obrazloženju prijedloga, bila je da "dužnosnicima omogući pristojan životni standard", i time ih oslobodi napasti da nagrade za svoj težak i odgovoran rad traže drugdje. Time bi se prekinula praksa do koje su dovele zaista skromne plaće, da pojedini ministri i zastupnici služe kao članovi desetak nadzornih odbora, skupljajući na taj način prihode višestruko veće od njihovih ministarskih ili zastupničkih plaća. O dodatnim plaćenim položajima dužnosnika nije se vodila nikakva evidencija, a Vlada je, kako je navedeno u saborskoj raspravi, svaki put ignorirala zahtjeve da se ona uvede i o tome izvijesti zakonodavno tijelo.79

Apetiti su rasli posebno zbog toga što su državni dužnosnici, služeći u nadzornim odborima, imali izravan uvid u iznose plaća i povlastice direktora javnih poduzeća, često njihovih stranačkih kolega, koje su do tada skrivane pod okriljem poslovne tajne, a o kojima su ti direktori odlučivali sami, najčešće na temelju usporedbi s plaćama direktora uspješnih tvrtki u zapadnim zemljama, što je dakako jačalo njihovo uvjerenje kako su nepravedno nagrađeni na državnim dužnostima80 Umjesto da poduzmu korake kako bi te direktorske povlastice doveli u zavisnost s uspješnošću poslovanja javnih poduzeća i ukupnim gospodarskim napretkom zajednice, iskazanim poznatim ekonomskim pokazateljima, političari su pokazali sklonost da oportunistički slijede te primjere. Tako je, u obrazloženju prijedloga Zakona iz veljače 1998.

79 Primjerice usp. raspravu zastupnika Joška Kovača u Zastupničkom domu 25. ožujka 1998. Fortogram, Ic str 109/4.

80 Kada je Vlada 1998. godine, konačno natjerala direktore javnih poduzeća da objave iznose svojih plaća, pokazalo se kako su one pet do deset puta veće od plaće predsjednika Vlade ili Ministra obrane. Uz to idu i druge povlastice, koje uključuju kuće za odmor, jahte, ponekad zrakoplove dividende i slično.

godine, kao temelj za usporedbu i određivanje plaća hrvatskih dužnosnika, Vlada priložila pregled plaća državnih poglavara i članova vlada u najbogatijim zemljama, od Sjedinjenih američkih država, preko Francuske, do Finske.

Otvaranje tih pitanja na takav način, doveo je hrvatske političare u problematičnu situaciju kakva se javlja i u drugim zemljama kada dužnosnici sami odlučuju o svojim prihodima. Time je pozornost javnosti definitivno skrenuta s bitnih problema uspostavljanja etničke infrastrukture političkoga ponašanja. Kratko rečeno, ogorčena javnost stekla je dojam kako se političari više brinu za svoja prava, nego za dobrobit zajednice Naime, povećanje plaća dužnosnicima, općenito se preporuča u cilju sprječavanja političke korupcije, jer se očekuje da vodi jačanju njihove nezavisnosti od financijskih interesa81 No navodi se i kako nema empirijskih dokaza da velike plaće zaista smanjuju korupciju. Pohlepa nije obilježje isključivo siromašnih dužnosnika, niti samo siromašnih ljudi.

Uvijek kada se takve mjere poduzimaju, odlučivanje o vlastitim plaćama jako šteti ugledu parlamenta i njegovih članova, kao i drugih dužnosnika koji sudjeluju u takvu odlučivanju82. Amandman 27, na američki Ustav usvojen je 1992. godine upravo sa svrhom da se izbjegnu takvi oblici sukoba interesa.83 Rješenje je jednostavno i valjalo bi ga

81 Tako je primjerice predloženo povećanje plaća zastupnika u britanskom Parlamentu s 33 na 60 tisuća funti, kao prva mjera u cilju jačanja položaja zastupnika. Usp urednički članak Restoration of Parliament, The Economist, 4. studenog 1995. str. 60-61.

82 Uzmimo, na primjer, svjedočenje jednog američkoga Kongresmena, nakon što je sudjelovao u raspravi o plaćama u Predstavničkom domu: "Bilo je to ružno, jedan od najgadnijih prizora što sam ih ikada vidio. Nekad dobijate, nekad gubite bitke, Ali ako pokušate spriječiti kongresmene da si izglasaju povećanje plaća, imat ćete ružne scene. Zastupnici koji rijetko uopće sudjeluju u raspravama, derali su se i gestikulirali jedni prema drugima: 'Ne pravi se herojem! Ti želiš to povećanje isto kao i ja!'", Inside Congress, Timerly. Washington D C, 1976. str. 63 cit. Branko Smerdel: Evolucija predsjedničke vlade u SAD: Kongresni veto, Zagreb 1986. str 37. U britanskom Donjem domu, rasprava o plaćama uvijek je rezultirala "neugodnim i u nemirujućim debatama", usp. Sandra Williams, op. cit. str. 31.

83 Zanimljivo je da je to, vrlo logično rješenje, predložio još na Konvenciji 1787. godine, James Madison, ali ono tada nije usvojeno. Kada su gospodarske recesije i inflacija pogodile SAD sedamdesetih i osamdesetih godina, odlučivanje o plaćama ozbiljno je naškodilo ugledu Kongresa, pa je pokrenuta akcija za ratifikaciju toga

držati na pameti. Amandman glasi: "Nikakav zakon, kojim se mijenja naknada za službu senatora i zastupnika, ne može stupiti na snagu, prije održavanja izbora za zastupnički dom: "Odlučujući za budući sastav Kongresa, zastupnici nisu više pod istom vrstom pritiska kao kad izravno odlučuju za sebe, iako će se mnogi od njih naći i u tom slijedećem sastavu.

U sve težoj gospodarskoj situaciji u Hrvatskoj, povećanje plaća nije samo izazvalo zgražanje i proteste javnosti, nego otvorilo pitanje odnosa s plaćama drugih državnih dužnosnika. Ministarstvo je pravosuđa odmah predložilo zakon o plaćama sudaca,84 koji je Sabor prihvatio u hitnomu postupku, približno više nego udvostručujući sudačke plaće, i time izazivajući nove zahtjeve i nezadovoljstva, od sudbenoga osoblja do profesora prava, čija je plaća došla u ravan s plaćom suca početnika na općinskomu sudu.85

Otvoreno je pitanje mirovina zastupnika i drugih dužnosnika, koje je valjalo dovesti u sklad s plaćama.86 Sindikat državnih službenika zahtijevao je odmah usklađivanje plaća svojih članova. Ravnoteža u cijelomu golemu javnomu sektoru poremećena je, a vjerojatnost je korupcije u nižim redovima administracije de facto porasla, javljaju se bijeli štrajkovi putem reduciranoga radnoga napora, itd. Uostalom o promišljenosti tih mjera svjedoči i to da je. već u travnju 1999. godine, kako bi se pred izbore primirila javnost, klub zastupnika HDZ-a predložio smanjenje plaća državnih dužnosnika.

staroga prijedloga.84 Usp. T. N.: 0 Prijedlogu zakona o plaćama sudaca... Informator br. 4685 - 4686 od

30. siječnja 1999 str 1-3.85 Vilim Ribić, predsjednik koordinacije sindikata javnih službenika nazvao je to

"pljuskom po licu nastavnicima", usp. Feral Tribune od 8. veljače 1999.86 Usp Robin Antolović: Mirovina za samo jedan dan zastupničkog mandata? Novi list,

22. veljače 1999. str. 6.

5) ZAKLJUČAK

Etička reforma u Hrvatskoj skrenula je u krivomu pravcu, rad na njoj danas je prekinut i mi ovdje plediramo da se ta pitanja što prije ponovno stavi na dnevni red, ali sad na bitno drugačiji i promišljeniji način. Odredbe o sukobu interesa Zakona o dužnostima i pravima državnih dužnosnika predstavljaju važan početni korak. Poteškoće u provedbi toga Zakona pokazale su duboke unutarnje slabosti hrvatskoga političkoga sustava. To, držimo, dokazuje našu tvrdnju kako označava početak, a ne kraj etičke reforme. Daljnji napori trebaju biti utemeljeni na Ustavu, namjesto na zahtijevanju novoga Ustava, te na provedbi bitnih odredbi zakonodavstva o sukobu interesa, namjeste skretanja pozornosti na prava dužnosnika. Slijedeći korak ima biti razrada i donošenje primjenjivoga etičkoga kodeksa za sve javne dužnosnike, te posebnih kodeksa za pojedine grane vlasti i pojedine njihove ustrojbene cjeline. Valja razmisliti o ugrađivanju sustava stalnoga motrenja, putem posebnoga parlamentarnoga povjerenika, kao i o sustavu sankcija.

No najvažnija je u svemu tome svijest o potrebi stalnoga nastojanja na jačanju cjelovite etničke infrastrukture institucija, kao dugoročna zadaća, za koju samo Ustav može pružiti potreban temelj. Koliko god spora, ta je strategija jedino moguća ako ozbiljno razmišljamo o jačanju vladavine prava u Republici Hrvatskoj. To će, što nije najmanje važno, dovesti Hrvatsku na crtu aktualnih napora demokratskih zemalja u suprotstavljanju korupciji. Vrijeme je da se nastavi rad na etičkoj reformi hrvatskoga političkoga sustava.

Summary

Dr.sc. Branko Smerdel

POLITICAL ETHICS, CONSTITUTIONAL GOVERNANCE AND THE CONFLICT OF INTEREST

Legislation on prevention of conflict of interest makes a topic of this article. The author analyzes institutional solutions which have been developed in the Western countries with an emphasis on the most developed systems of the United States and Great Britain; presents the efforts which have so far been made in Croatia and other new democracies; and tries critically to evaluate initial Croatian solutions in comparison to the developed models, with regard to obstacies to regulation and prevention of the conflict of interests in Croatian political life.

Regulation of conflicts of interests is a result of more recent developrnents even in the mature democracies. In the United States the most important legislative step makes the Ethics in Government Act of 1978, adopted in a wave of regulation which had followed the Watergate affair. In Great Britain regulation dates from the seventies. The others have cautiously followed those instances. The study of those institutions and their functioning demonstrates that, because of their complexity and political sensitivity, new issues are constantly being opened and new problems generated. Such a research however, makes a necessary basis for regulation in new democracies, including Croatia.

Political corruption makes a serious source of fragility of democracies and the crucial problem for new democracies. Systems of regulation of conflicts of interest, such as the Croatian Law of 1998, are results of compromises and thus do not represent an adequate response to the magnitude of the problem. In the author's opinion, further long terms efforts are needed in order to achieve satisfactory results and he pleads for them to be initiated.