HR HR

EUROPSKA KOMISIJA

Bruxelles, 3.2.2014. COM(2014) 38 final

ANNEX 11

PRILOG

O HRVATSKOJ

Izvjeu o suzbijanju korupcije u EU-u

---

2

HRVATSKA

1. UVOD GLAVNE ZNAAJKE I KONTEKST

Okvir za suzbijanje korupcije

Strateki pristup. Tijekom posljednjih godina, u okviru intenzivnog procesa reformi povezanih s pristupom EU-u, Hrvatska je uloila znatne napore u uspostavljanje opsenog pravnog i institucijskog okvira za suzbijanje korupcije, ime se potie sveobuhvatniji pristup tom problemu. U Hrvatskoj se provodi niz strategija suzbijanja korupcije, od kojih je najnovija pokrenuta u 2008.1, popraenih odgovarajuim akcijskim planovima koji se naknadno auriraju, to je bio sluaj i u 20132. Strategije i akcijski planovi obuhvaaju irok raspon ciljeva, ali je potreban cjelovitiji pristup. Osim toga, veina mjera te rokovi, novana sredstva i odgovornosti nisu precizno utvreni. Akcijski su planovi dodatno izmijenjeni u 2013. te su im dodane detaljnije utvrene operativne mjere, posebno u pogledu mehanizama za provjeru sukoba interesa i izvjea o imovinskom stanju, nadzora financiranja politikih stranaka i spreavanja korupcije u javnoj nabavi. Trenutano postoji oita neravnotea izmeu mjera suzbijanja i spreavanja na tetu spreavanja3.

Pravni okvir. Kako je naglaeno u posljednjem Izvjeu o praenju priprema za pristupanje Hrvatske, pravni i institucijski okvir za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminala je prikladan4 Dana 1. sijenja 2013. na snagu je stupio novi kazneni zakon, kojim se propisuju stroe kazne za neka kaznena djela povezana s korupcijom. Pravni okvir za spreavanje korupcije isto je tako znatno poboljan, izmeu ostalog u pogledu pristupa informacijama, obavjetavanja o imovinskom stanju i javne nabave. Krajem 2008. godine donesene su izmjene zakona o kaznenom postupku, kojima se, izmeu ostalog, nastojala poboljati uinkovitost postupka. Zakon je nakon toga nekoliko puta izmijenjen, a zadnje i najopsenije izmjene stupile su na snagu u prosincu 2013. Tim zadnjim izmjenama nastojalo se zakon uskladiti s ranijom odlukom Ustavnog suda5, u kojoj se navodi da je odreeni broj njegovih odredbi neustavan. Unato tome nove su izmjene bile izloene javnoj kritici, izmeu ostalog i od predstavnika pravosua, jer bi se zbog njih mogle oteati istrage te doi do kanjenja u okonanju kaznenih postupaka u sloenim predmetima povezanima s korupcijom i organiziranim kriminalom.

Institucijski okvir. Posebne slube Dravnog odvjetnitva (Ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta USKOK) i Policijski nacionalni ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (PNUSKOK), koji je kasnije osnovan, sada su osposobljeni za provoenje uinkovitih istraga. Rije je o dva ureda s dokazanim proaktivnim pristupom koji uspjeno provode istrage o prijavljenim sluajevima korupcije na visokim poloajima. Meutim, na razini pravosua za kaznena djela povezana s korupcijom esto se izriu blage ili ak uvjetne kazne te se tako stjee dojam nekanjavanja poinitelja.6 Nedavna osuujua prvostupanjska presuda protiv biveg predsjednika Vlade za korupciju i kazneni postupci koji 1 Strategija suzbijanja korupcije, Narodne novine br. 75/2008: http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx. 2 Ministarstvo pravosua (2008.), Akcijski plan uz strategiju suzbijanja korupcije: http://www.antikorupcija.hr/Default.aspx?sec=502 3 To potvruju i zakljuci Izvjea Europske komisije o praenju pripremljenosti Hrvatske za lanstvo u EU- u iz

oujka 2013.: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf. 4 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf . 5 Rjeenje Ustavnog suda Republike Hrvatske br. U-I-448/2009 od 19. srpnja 2012., Narodne novine 091/2012. http://cadial.hidra.hr/searchdoc.php?query=&lang=hr&annotate=on&bid=tOF7aAnPaLBnOASNXDMOa w%3D%3D 6 Izvjee Europske komisije o praenju pripremljenosti Hrvatske za lanstvo u EU-u iz oujka 2013: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf

3

se trenutano vode protiv nekoliko bivih ministara ukazuju na mogue nezakonite veze izmeu politiara i poduzea, esto u postupku javne nabave. S druge strane, provoenjem istraga u vezi s rukovodeim dunosnicima poslan je signal da postoji volja za kazneni progon korupcije na visokim poloajima. Procjenu odrivosti tog trenda potrebno je izvriti na osnovi dueg razdoblja. Jo uvijek postoje izazovi, posebno kada je rije o uinkovitosti institucijskog okvira i mehanizama unutarnje kontrole na nacionalnoj i lokalnoj razini te horizontalnom i vertikalnom meuinstitucijskom usklaivanju politika za suzbijanje korupcije.

Ispitivanja javnog mnijenja

Istraivanja o percepciji korupcije. Prema rezultatima istraivanja Eurobarometra o korupciji iz 2013., 94 % hrvatskih ispitanika vjeruje da je korupcija u njihovoj zemlji iroko rasprostranjena (prosjek za EU: 76 %).7 55 % ispitanika smatra da korupcija utjee na njihov svakodnevni ivot (prosjek za EU: 26 %). U istom istraivanju 89 % ispitanika kae da su podmiivanje i veze esto najlaki nain dobivanja odreenih javnih usluga u Hrvatskoj (prosjek za EU: 73 %). Rezultati studije Ureda Ujedinjenih naroda za droge i kriminal (UNODC) iz 2011. pokazuju da hrvatski graani smatraju da je korupcija danas trei po vanosti problem8 u zemlji9. Prema istoj studiji 16 % ispitanika dobilo je posao u javnoj upravi uz pomo podmiivanja10. Tijekom 12 mjeseci prije istraivanja UNODC-a 18 % hrvatskih graana posredno je ili neposredno doivjelo podmiivanje javnog dunosnika. Prema rezultatima te studije sitnoj su korupciju u Hrvatskoj najizloeniji sektor zdravstva i policija. Iskustva s korupcijom. U istraivanju Eurobarometra o korupciji 6 % hrvatskih ispitanika priznalo je da se od njih tijekom zadnjih 12 mjeseci trailo ili oekivalo davanje mita za dobivanje usluga (prosjek za EU: 4 %). Istraivanja meu poduzeima. Prema rezultatima istraivanja Eurobarometra o korupciji provedenog meu poduzeima11 81 % hrvatskih poduzea smatra da protekcija i korupcija tete konkurenciji meu poduzeima u Hrvatskoj (prosjek za EU: 73 %), dok 59 % njih kae da im korupcija uzrokuje probleme u poslovanju (prosjek za EU: 43 %). Prema rezultatima Izvjea o globalnoj konkurentnosti za razdoblje 2013. 2014. korupcija se navodi kao trei najproblematiniji imbenik12 za poslovanje u Hrvatskoj.13

Kontekst

Pristup informacijama. Hrvatska je ve u 2003. donijela posebni zakon o pravu na pristup javnim informacijama, a nakon toga i njegove izmjene u 2010. i 2011.14 Rezultati testiranja zakona koje je provela organizacija Transparency International dvojaki su: dok je veina informacija o politikama u podruju suzbijanja korupcije, sukobu interesa i izdavanju dozvola dostupna, o procesu privatizacije ne pruaju se nikakve informacije, a o javnoj nabavi i financiranju politikih stranaka tijekom je vremena postalo dostupno veoma malo informacija.15 U veljai 2013. donesen je novi zakon o pristupu informacijama, kojim se u 7 Posebno istraivanje Eurobarometra 397 iz 2013. 8 Prva su dva nezaposlenost i neuinkovitost Vlade. 9 Korupcija u Hrvatskoj: stvarna korupcijska iskustva graana. UNODC Be i Ekonomski institut Zagreb. 2011. http://www.unodc.org/documents/data-and analysis/statistics/corruption/Croatia_corruption_report_web_version.pdf 10 Korupcija u Hrvatskoj: stvarna korupcijska iskustva graana. UNODC Be i Ekonomski institut Zagreb. 2011. http://www.unodc.org/documents/data-and analysis/statistics/corruption/Croatia_corruption_report_web_version.pdf 11 Flash Eurobarometar 374. 12 Prva su dva neuinkovita birokracija (dravna uprava?) i nesigurnost politika. 13 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2013-14.pdf 14 Zakon o pravu na pristup informacijama. Narodne novine br. 172/03, 144/10, 37/11, 77/11: http://narodne- novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/307079.html 15 Access Info Europe - Anti-Corruption Transparency Monitoring Methodology. A practical guide to using the right of access to information for preventing and exposing corruption. Listopad 2011. http://www.access-

4

svim sluajevima uskraivanja pristupa informacijama uvode testovi razmjernosti i javnog interesa te provodi pravna steevina EU-a o ponovnoj uporabi informacija, uz uspostavu novog neovisnog tijela (povjerenik za informiranje) za njegovu provedbu.16 Financiranje politikih stranaka. Hrvatska je uloila znatne napore kako bi ispunila sve preporuke Skupine zemalja lanica Vijea Europe za borbu protiv korupcije (GRECO) o transparentnosti financiranja politikih aktivnosti. U 2011. i u prosincu 2013. GRECO je naglasio da je Hrvatska uspjeno ispunila sve preporuke u ovom podruju. 17 Donesen je novi zakonodavni akt radi poboljanja transparentnosti opeg financiranja stranaka i praenja godinjih financijskih izvjetaja politikih stranaka.18 Osim toga Dravni ured za reviziju i Dravno izborno povjerenstvo provode poseban nadzor financiranja izborne promidbe nezavisnih lista i kandidata, dok se uz postojee kaznene sankcije za krenje odredaba o financiranju politikog djelovanja propisuju i fleksibilnije administrativne sankcije. U veljai 2013. donesene su nove izmjene i dopune Zakona o financiranju politikih aktivnosti i izborne promidbe, kojima se pojednostavljuje ukupno regulatorno ureenje i informiranje o financijama.19 Dravno izborno povjerenstvo i Dravni ured za reviziju Dravno su odvjetnitvo obavijestili o sluajevima nepodnoenja i neobjavljivanja financijskog izvjea za 2011. Jo uvijek nije izvjesno koliko su ukupni sustavi provjere i sankcija uinkoviti, posebno kada je rije o izbornoj promidbi na lokalnoj razini. Trenutano se vri provjera financiranja promidbe za lokalne izbore 2013. Ve su poduzeti odreeni koraci kako bi se bolje provodile sankcije s uinkom odvraanja u sluaju kada politike stranke ne podnesu financijski izvjetaj. Vladajua je stranka jednom prilikom novano kanjena jer je samo nekoliko dana zakasnila s podnoenjem izvjetaja. Ministarstvo financija u 2013. je donijelo pravilnik kojim se proiruju obveze u podruju voenja evidencija, izdavanja potvrda o primitku donacija i lanarina te u podruju podnoenja izvjea o trokovima izborne promidbe i financijskih izvjetaja.20.

Transparentnost lobiranja. Lobiranje u Hrvatskoj nije zakonski ureeno. Za lobiste ne postoji obveza registriranja i u tom podruju nisu utvreni standardi transparentnosti. Premda je vremenom na razini Vlade bilo razmiljanja o moguem ureenju lobiranja, do sada nije pokrenuta zakonodavna inicijativa. Provode se neke ad-hoc inicijative, primjerice ona koju je pokrenulo Hrvatsko drutvo lobista, ijih je 80 lanova poduzelo odreene korake u promicanju etinosti i transparentnosti u aktivnostima lobiranja, ukljuujui sustav dobrovoljnog registriranja.21

Hrvatsko se drutvo suoava s posebno tekim izazovima u vezi s organiziranim kriminalom.22 U tom kontekstu korupcija slui kao pomono sredstvo (npr. putanje tereta preko granica bez pregleda ili pranje nezakonito steenog novca ulaganjem u nekretnine).23

info.org/documents/Access_Docs/Using/Anticorruption/Anti_Corruption_Transparency_Monitoring_Methodology_2 5_Oct_2011.pdf 16 Zakon o pravu na pristup informacijama, Narodne novine br. 25/13 od 28. veljae 2013. 17 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)12_Croatia_EN.pdf and http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2013)28_Second_Croatia_EN.pdf 18 http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round3/GrecoRC3(2011)12_Croatia_EN.pdf 19 Zakon o financiranju politikih aktivnosti i izborne promidbe. Narodne novine br. 24/11, 61/11, 27/13. . 20 Pravilnik Ministarstva financija (2013) o izmjenama i dopunama Pravilnika o nainu voenja evidencija i izdavanja potvrda o primitku dobrovoljnih priloga (donacija) i lanarina, izvjeima o primljenim donacijama za financiranje izborne promidbe i izvjeima o trokovima (rashodima) izborne promidbe te financijskim izvjetajima za financiranje izborne promidbe. Dostupan na adresi: http://narodne- novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2013_05_55_1124.html. 21 OECD (2012), Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 2: Promoting Integrity through Self-regulation, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264084940-en 22 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf 23 Croatia: Corruption, Organized Crime and the Balkan Route. By Katelyn Foster, Research Associate, Adriatic Institute for Public Policy. 25. sijenja 2012. http://adriaticinstitute.org/?action=article&id=32

5

Prema procjenama iz nedavne studije udio sive ekonomije u hrvatskom BDP-u u 2012. je dosegao 29,5 %.24 Budui da je smjetena na takozvanoj balkanskoj osovini, Hrvatska je tranzitna zemlja za trgovinu ljudima (a u manjoj mjeri i zemlja podrijetla), kao i za krijumarenje raznih vrsta zabranjene robe, ukljuujui droge, oruje i cigarete.25 Nakon pristupanja EU-u porasla je opasnost da Hrvatska postane i zemlja odredita za te aktivnosti. Osnovane su posebne slube za provedbu zakona i kazneni progon namijenjene borbi protiv organiziranog kriminala. Premda je uspjenost njihovih istraga s vremenom neto porasla, u Komisijinu Izvjeu o praenju iz oujka 2013. zakljuuje se da je sveukupna visina izreenih kazni u predmetima organiziranog kriminala i dalje niska26

2. SREDINJA PITANJA

Sukob interesa i izvjeivanje o imovinskom stanju

U Hrvatskoj od 2000. postoji poseban Zakon o sprjeavanju sukoba interesa, koji je znatno izmijenjen u 2010., 2011. i 2012., posebno u pogledu podruja primjene odredaba, obveza podnoenja izvjea, postupaka provjere i reima sankcija.27 Zakon se primjenjuje na izabrane i imenovane rukovodee dunosnike na nacionalnoj i lokalnoj razini. U njemu se predviaju i rokovi ograniavanja aktivnosti nakon naputanja dunosti i obveza obavjetavanja o imovinskom stanju. Godinja izvjea o imovinskom stanju koja podnose javni dunosnici moraju ukljuivati i imovinu u vlasnitvu suprunika ili malodobnog djeteta.

U kaznenom se zakonu sankcioniraju odreene radnje povezane sa sukobom interesa, posebno zlouporaba poloaja javnog slubenika pogodovanjem u natjeaju radi pribavljanja imovinske koristi.28 Meutim, broj sluajeva uspjenog kaznenog progona na temelju takvih optubi veoma je mali.29

Unato postojanju posebnih zakona mehanizmi provjere bogatstva i imovinskog stanja javnih dunosnika i odgovarajui sustavi sankcija jo nisu pokazali uinkovitost.30

U 2003. osnovano je Povjerenstvo za odluivanje o sukobu interesa, nakon donoenja prvog zakona o sukobu interesa. lanovi Povjerenstva ne smiju biti politiki aktivni (tj. ne smiju biti lanovi ili simpatizeri politikih stranaka) i moraju biti ugledni javni djelatnici. Povjerenstvo za odluivanje o sukobu interesa trenutano ima pet lanova koje je imenovao Sabor i zadatak mu je provjeravati ispunjuju li izabrani i imenovani dunosnici svoje obveze u skladu sa Zakonom o sprjeavanju sukoba interesa, posebno kada je rije o sukobu interesa i izvjeima o imovinskom stanju. Povjerenstvo za odluivanje o sukobu interesa do kraja je 2011., kada je istekao mandat njegovih lanova, pokazalo slabe rezultate. Visina sankcija izreenih u tom razdoblju bila je mala, s malim ili nikakvim uinkom odvraanja.31 U navedenom razdoblju

24 http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/themes/06_shadow_economy.pdf . 25 https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/publications/octa_2011_1.pdf 26 http://ec.Europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf. 27 Zakon o sprjeavanju sukoba interesa. Narodne novine br. 26/11, 12/12: http://narodne- novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_03_26_547.html 28 lanak 338. hrvatskog Kaznenog zakona. 29 Postoje podaci o samo tri osuujue presude u razdoblju izmeu 2009. i 2011. : http://expertforum.ro/wp- content/uploads/2013/03/Conflicts-of-interest-and-incompatibilities-in-Eastern-Europe.-Romania-Croatia- Moldova.pdf. 30 Izvjee Europske komisije o praenju pripremljenosti Hrvatske za lanstvo u EU-u iz oujka 2013: http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf 31 Od 342 odluke koje je Povjerenstvo donijelo u razdoblju izmeu 2006. i 2011. samo se 19 odnosilo na sukob interesa, dok je u ostalima rije o krenju obveza obavjetavanja o imovinskom stanju (nakon administrativnih provjera) ili o nespojivosti dunosti.

6

donesene su samo etiri odluke o smanjenju mjesene plae dunosnika (to su bile najstroe sankcije)32, a najvia izreena kazna iznosila je oko 2 700 EUR.33

Stupanjem na snagu opsenih izmjena Zakona o sprjeavanju sukoba interesa u oujku 2011. trebalo se u roku od 90 dana osnovati novo Povjerenstvo za odluivanje o sukobu interesa. Sabor je novo Povjerenstvo imenovao tek u sijenju 2013. i ono je slubeno poelo s radom poetkom veljae 2013.34 Prethodno je izvrilo samo tri administrativne provjere izvjea o imovinskom stanju.35 Povjerenstvo u novom sastavu ima zadau provjeravati sadraj izvjea o imovinskom stanju (tj. podrijetlo imovine i istinitost izjava), premda nije sasvim jasno kako se to provodi u praksi.

Osim odreenog broja miljenja koja je dalo na zahtjev dunosnika, Povjerenstvo za odluivanje o sukobu interesa izvijestilo je da je do sredine travnja 2013. pokrenuto 79 postupaka u vezi sa sukobom interesa, od kojih je 21 okonan. Slino kao kada je rije o izvjeima o imovinskom stanju, nije jasno kakvu metodologiju Povjerenstvo primjenjuje. Ono je donijelo pravilnik o radnoj metodologiji kojim su obuhvaeni opi aspekti organizacije, ali u kojem se ne navode detaljne metode provjere koje se moraju primjenjivati, vrsta podataka koji se provjeravaju ili alati koji se u tu svrhu koriste. Nije jasno kako se utvruje koje provjere imaju prioritet i kako se uzimaju u obzir posebno osjetljivi poloaji, odnosno kako se donose odluke o ciljanim provjerama kada postoji vea vjerojatnost sukoba interesa (primjerice na lokalnoj razini).

U Zakonu o sprjeavanju sukoba interesa predviaju se ograniene sankcije koje se primjenjuju u sluaju krenja obveza u pogledu sukoba interesa ili podnoenja izvjea o imovinskom stanju, od opomene i obustave dijela mjesene plae do javnog objavljivanja odluke Povjerenstva za odluivanje o sukobu interesa. Nedugo nakon donoenja Zakona o sprjeavanju sukoba interesa u 2011. jedna je politika stranka Ustavnom sudu podnijela tubu zbog neustavnosti. Krajem 2012. Sud je stavio izvan snage odreeni broj odredaba koje se odnose na ovlasti Povjerenstva za odluivanje o sukobu interesa, za koje Sud smatra da su u suprotnosti s naelom diobe vlasti.36 Nakon te presude ukinuto je nekoliko nadlenosti Povjerenstva, posebno njegove ovlasti za donoenje odluka koje mogu dovesti do izricanja sankcija s uinkom odvraanja, primjerice pravo da poslodavca pozove na pokretanje postupka za razrjeenje dunosnika za kojeg se utvrdi da je teko prekrio zakon. Drugo pitanje obuhvaeno presudom jest pristup podacima, posebno bankovnim podacima. Ustavni sud smatra da Povjerenstvo za odluivanje o sukobu interesa nije specijalizirano za oporezivanje te financijske i raunovodstvene usluge te da nije zadaa Povjerenstva utvrivati jesu li dunosnici dostavili netone ili neistinite podatke u svrhu skrivanja veliine imovine. Ustavni sud smatra da je to iskljuivo u nadlenosti sudova.

Poetkom 2013., nekoliko mjeseci nakon izricanja presude, osnovana je radna skupina koja ukljuuje javna tijela i civilno drutvo kako bi razmotrila nove izmjene Zakona o sprjeavanju sukoba interesa kojima bi se zajamili uinkoviti mehanizmi provjere i sankcioniranja uz istovremeno potovanje odluke Ustavnog suda. Pravo na predlaganje takvih zakonodavnih 32 Ostale su se sankcije sastojale od opomena (2) i objava odluka Povjerenstva na troak dunosnika (9): http://expertforum.ro/wp-content/uploads/2013/03/Conflicts-of-interest-and-incompatibilities-in-Eastern-Europe.- Romania-Croatia-Moldova.pdf 33 Od navedenih novanih sankcija tri se odnose na istog gradonaelnika. 34 Neizvjesnost koja je tijekom prethodne dvije godine vladala u vezi s osnivanjem Povjerenstva dovela je do daljnjih dvojbi u pogledu njegovih ovlasti za vrenje provjera, tj. nije bilo sasvim jasno hoe li Povjerenstvo nakon to bude u punoj funkciji i retroaktivno provjeravati izjave o sukobu interesa i izvjea o imovinskom stanju dunosnika iji je mandat prestao u 2011. Nakon osnivanja Povjerenstvo je tvrdilo da e se takve provjere vriti. 35 Provjerava se jesu li obrasci za izvjea o imovinskom stanju popunjeni u skladu sa zakonom i jesu li izvjea podnesena na vrijeme. 36 Ustavni sud Republike Hrvatske (2012,): Rjeenje o ocjeni suglasnosti s Ustavom Zakona o sprjeavanju sukoba interesa, Narodne novine br. 126/12.

7

izmjena ima Povjerenstvo za odluivanje o sukobu interesa, koje je najavilo da e prije izrade takvih prijedloga najprije priekati da njegovo djelovanje pokae kvalitetne rezultate.

Povjerenstvo za odluivanje o sukobu interesa ne moe ponitavati ugovore ili stavljati izvan snage odluke koje su donesene u suprotnosti sa Zakonom o sprjeavanju sukoba interesa. U takvim je sluajevima potreban poseban graanski postupak. Povjerenstvo ne moe sudu podnijeti zahtjev za zapljenu ili oduzimanje neopravdano steenog bogatstva, (jedino tijelo javne vlasti koje to moe uiniti jest dravni odvjetnik). Neki nedavni sluajevi, kao ostavka biveg ministra turizma nakon to se otkrilo da nije dostavio tone podatke o imovinskom stanju svoje supruge, pokazuju da politika odgovornost moe igrati vanu ulogu u osiguravanju uinkovitosti mehanizama provjere.

U Komisijinu Izvjeu o praenju iz 2013. naglaava se da Hrvatska mora osigurati provoenje urnih mjera radi uspostave snanog i uinkovitog mehanizma za sprjeavanje, otkrivanje i sankcioniranje u predmetima sukoba interesa koji se temelji na detaljnim provjerama i odvraajuim sankcijama.37 Ovlasti Povjerenstva za odluivanje o sukobu interesa koje se odnose na vrenje provjera sada se uglavnom oslanjaju na nadlenosti i proaktivan pristup drugih tijela, primjerice porezne uprave. Ipak, hrvatske vlasti naglaavaju da suradnja izmeu tih tijela tee neometano. Premda je svakako vano uspostaviti jasnu podjelu nadlenosti izmeu ovlasti provjere i provedbe dodijeljenih Povjerenstvu za odluivanje o sukobu interesa i onih dodijeljenih drugim tijelima (porezna uprava, tijela za provedbu zakona i kazneni progon), uspostavljanje specijalizirane strukture za provjeru interesa i imovinskog stanja javnih dunosnika trebalo bi pomoi u odreivanju prioriteta provjera koje druge institucije ne mogu sustavno vriti. Sva ta tijela moraju blisko suraivati i istovremeno imati vlastite primjerene ovlasti i mehanizme, ukljuujui pristup odgovarajuim informacijama i bazama podataka te ovlast izricanja odvraajuih sankcija.

Povjerenstvo za odluivanje o sukobu interesa radi na uspostavi svojih baza podataka i udruenih registara koji bi sadravali relevantne podatke o javnim dunosnicima i pravnim subjektima u kojima bi javni dunosnici mogli imati interese, ime bi se Povjerenstvu omoguila bra provjera. U planu za suzbijanje korupcije na dravnoj razini predvia se i izrada praktinijih elektronikih obrazaca za izvjea o imovinskom stanju, kojima bi se isto tako omoguilo registriranje i usporedba podataka.

Kada je rije o dravnim slubenicima (na dravnoj i lokalnoj razini), sukob interesa i izvjea o imovinskom stanju ureuju se drugim zakonima.38 Krenje tih pravila tretira se kao bilo koja druga povreda dunosti, s kaznama u rasponu od opomene do dodjele nie funkcije ili otputanja, ovisno o teini povrede. Za takve disciplinske postupke nadleni su najvii dunosnici dravnog ili lokalnog tijela u kojem je dotini dravni slubenik zaposlen. U sluaju tekih povreda, prvostupanjske odluke i odluke o albama donose Slubeniki sud i Vii slubeniki sud, koje imenuje Vlada.39 U praksi postoji problem dosljednosti disciplinskih postupaka u takvim sluajevima, ukljuujui nejasnu ulogu mehanizama unutarnje kontrole ili povjerenika za etiku unutar svakog tijela javne uprave.40

Sukob interesa u pravosuu ureuje se odgovarajuim statutima, a nadzor vri Dravno sudbeno vijee i Dravno odvjetniko vijee. U nedavnim izmjenama zakona u odnosu na organizaciju pravosua zahtijeva se objavljivanje izvjea o imovinskom stanju sudaca i 37 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf . 38 Zakon o dravnim slubenicima, Zakon o sustavu dravne uprave i Zakon o dravnim slubenicima i namjetenicima u lokalnoj i podrunoj samoupravi. 39 Upravni postupci. 40 http://expertforum.ro/wp-content/uploads/2013/03/Conflicts-of-interest-and-incompatibilities-in-Eastern-Europe.- Romania-Croatia-Moldova.pdf .

8

dravnih odvjetnika. Za nepodnoenje izvjea izreeno je vie od 20 disciplinskih kazni. Odluke povezane sa sukobom interesa i izvjeima o imovinskom stanju u pravosuu rijetko se donose.

U Izvjeu Europske Komisije o napretku za 2010. navodi se da se pojam sukoba interesa u Hrvatskoj jo slabo razumije .41 Od tada se ulau odreeni napori na podizanju svijesti o tom pojmu. U rujnu 2011. objavljene su Smjernice o sukobu interesa za javne dunosnike, u kojima se pruaju i upute o podnoenju izvjea o imovinskom stanju. Premda je objava tih smjernica za pohvalu, potreban je proaktivniji pristup podizanju svijesti i bolje osposobljavanje, posebno na lokalnoj razini te u poduzeima u dravnom vlasnitvu i u veinskom dravnom vlasnitvu, gdje postoje vei rizici u pogledu sukoba interesa. Pitanje sukoba interesa posebno je vano kada je rije o javnim poduzeima, s obzirom na (jo uvijek znatan) udio javnog sektora u ukupnom gospodarstvu te zbog vanosti tih poduzea i problema s kojima se ona suoavaju u pogledu primjerene raspodjele sredstava i uinkovitosti poslovanja.

Integritet u javnoj upravi

Postoji niz zatitnih mehanizama za osiguranje integriteta unutar hrvatske javne uprave (npr. Etiki kodeks dravnih slubenika, vrua telefonska linija za sprjeavanje korupcije, mehanizmi unutarnje kontrole unutar veine tijela javne uprave). Ipak, prema rezultatima posebnog istraivanja Eurobarometra o korupciji iz 2013. godine 89 % hrvatskih ispitanika smatra da su podmiivanje i veze esto najlaki nain dobivanja odreenih javnih usluga u Hrvatskoj (prosjek za EU:: 73%).42 Svaki put kad se imenuje nova vlada, sustavnim premjetanjem javnih dunosnika na poloajima u sredini hijerarhije stvara se klima nestabilnosti i pridonosi percepciji protekcije u javnoj upravi. U Izvjeu o praenju iz 2011. naglaava se potreba za profesionalnijim javnim slubama i rjeavanjem problema ogranienih administrativnih kapaciteta.43 U Izvjeu o praenju iz 2013. Europska je komisija pozvala na dovrenje izgradnje pravnih temelja za profesionalnu dravnu upravu uspostavom sustava plaa kojim e se osigurati napredovanje na temelju zasluga i zadravanje strunog osoblja.44 Trenutano se na razini Vlade priprema nacrt zakonodavnih akata, a u tijeku su i savjetovanja sa sindikatima.

Kada je rije o poduzeima u dravnom vlasnitvu, poetkom 2012. donesene su izmjene zakona kojima se prijanji postupak odabira lanova nadzornih odbora s pomou natjeaja zamjenjuje izravnim politikim imenovanjem, premda se zadravaju isti opi kriteriji zapoljavanja.45 Premda javni dunosnici na koje se odnosi Zakon o sprjeavanju sukoba interesa ne mogu biti lanovi tih nadzornih odbora, to mogu biti lanovi njihovih politikih stranaka. Primjenjuju se neki opi kriteriji u pogledu radnog iskustva i obrazovanja kandidata za te poloaje, ali se oni ne odnose na strunost u konkretnom podruju ili radno iskustvo u drugim slinim odborima. Nije sasvim jasno kako se za ta imenovanja vre prethodne i naknadne provjere integriteta i kako se prije ili nakon imenovanja ispituju stvarni, potencijalni ili oigledni sukobi interesa.

41 http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2010/package/hr_rapport_2010_en.pdf. 42 Posebno istraivanje Eurobarometra 397. 43 http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2012/package/hr_rapport_2012_en.pdf 44 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf. 45 Zakon o sprjeavanju sukoba interesa. Narodne novine br. 26/11, 12/12: http://narodne- novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_03_26_547.html.

9

U Izvjeu Europske komisije o praenju iz 2012. naglaava se da Hrvatska treba osigurati snaan sustav za spreavanje korupcije u poduzeima u dravnom vlasnitvu.46 U Izvjeu o napretku iz oujka 2013. navodi se da u meuvremenu nije ostvaren napredak.

Osim toga, poduzea u dravnom vlasnitvu imaju diskrecijsko pravo dodjele donacija i sponzoriranja bez pridravanja transparentnih natjeajnih postupaka. Treba napomenuti da su zabranjene bilo kakve donacije poduzea u dravnom vlasnitvu politikim strankama ili politiarima. U izvjeu iz 2012. o poduzeima u dravnom vlasnitvu . navodi se da su takve donacije i sponzoriranja iznosili ak 20 milijuna EUR. U auriranom akcijskom planu za suzbijanje korupcije predvia se utvrivanje kriterija, mjerila i postupaka za transparentno sponzoriranje u obliku donacija javnih poduzea drutvima i nevladinim organizacijama. Vlada zato trenutano radi na skupu smjernica o transparentnosti donacija i sponzoriranja u poduzeima u dravnom vlasnitvu i u veinskom dravnom vlasnitvu. Ministarstvo pravosua poelo je pratiti donatore i sponzore iz lokalnih poduzea u dravnom vlasnitvu i u veinskom dravnom vlasnitvu te objavljivati njihov popis.47 Ta poduzea imaju obvezu izraditi akcijski plan za suzbijanje korupcije i objaviti na internetu popis korisnika donacija i sponzoriranja.48 Jo nije jasno kako e se nadzirati provedba tih akcijskih planova.

Integritet izabranih i imenovanih dunosnika

Iz niza nedavnih sluajeva vidljivo je da je pitanje etike u politici i dalje nerijeeno, dok ti isti sluajevi istovremeno mogu posluiti kao primjer relativno dobrih rezultata istraga koje USKOK provodi u vezi s optubama za korupciju na visokim poloajima na dravnoj i lokalnoj razini. Provedene su istrage zbog kaznenih djela korupcije protiv nekoliko bivih ministara (npr. bivi ministar obrane, bivi potpredsjednik Vlade i ministar gospodarstva, bivi ministar unutarnjih poslova, bivi ministar poljoprivrede) te jedne politike stranke. U studenome 2012. bivi predsjednik Vlade prvostupanjskom je presudom osuen na deset godina zatvora zbog uzimanja provizije od banke te zbog uzimanja mita za dodjelu kontrolnog paketa dionica u naftnom poduzeu.

U predmetima protiv rukovodeih dunosnika na lokalnoj razini (tj. gradonaelnici, naelnici opina), od kojih je nekoliko zavrilo osuujuom presudom, otkrivena je korupcija u suelju izmeu politiara i poduzea, posebno u podrujima poput urbanog planiranja, stjecanja zemljita, razmjene zemljita, graevinarstva i dodjele kredita. USKOK je u stanju provoditi nepristrane istrage u vezi s prijavljenim sluajevima korupcije bez obzira na politiku pripadnost ili veze osoba na koje se istrage odnose. Meutim, i dalje se rijetko izriu pravomone presude protiv rukovodeih dunosnika.

Trenutano ne postoji kodeks ponaanja za izabrane dunosnike na dravnoj i lokalnoj razini. Takvim kodeksom ponaanja, uz koji bi bile donesene regulatorne odredbe o sankcijama koje se primjenjuju u sluaju krenja pravila etike, postigli bi se vii standardi integriteta i odgovornosti i osigurao iri raspon nekaznenog sankcioniranja neetinog ponaanja na tetu javnog interesa. S obzirom na poseban karakter nekaznenih sankcija koje se primjenjuju na izabrane dunosnike u odnosu na druge kategorije javnih dunosnika (imenovani dunosnici, dravni slubenici itd.), njime bi se omoguila i uinkovitija provedba pravila o integritetu samoregulacijom.

46 http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2012/package/hr_rapport_2012_en.pdf . 47 http://www.antikorupcija.hr/popis-korisnika-i-iznosa-donacija-i-sponzorstava-u; http://www.antikorupcija.hr/p- alignjustifydonacije-i-sponzorstva-trgovackih-dr . 48 http://www.antikorupcija.hr/p-alignjustifyakcijski-planovi-za-trgovacka-drustv.

10

Premda je Izborni etiki kodeks49 na snazi od 2007., istraivanja pokazuju da u Hrvatskoj jo nije iskorijenjeno kupovanje glasova.50 Tijekom zadnjih lokalnih, parlamentarnih i predsjednikih izbora zabiljeena je praksa nuenja robe, usluga i novca za pridobijanje glasaa navodi se da je na lokalnim izborima takvo iskustvo imalo 4 % graana, a na posljednjim parlamentarnim i predsjednikim izborima 3 %. Promatrai izbora iz OESS-a isto su tako naveli da postoji problem u vezi s tonou popisa biraa.51

Javna nabava Vrijednost javnih nabava u Hrvatskoj iznosila je 5,4 milijarde EUR u 2009. i 3,3 milijarde EUR u 2010.52 U Hrvatskoj, ukupno gledajui, postoji zdrav pravni i institucijski okvir. U okviru priprema za pristupanje EU-u Hrvatska je u vie navrata mijenjala svoje zakone o javnoj nabavi kako bi ih uskladila sa zakonodavstvom EU-a. Dana 1. sijenja 2012. na snagu je stupio novi Zakon o javnoj nabavi, a ukljuuje posebna pravila o sukobu interesa koja se primjenjuju na dunosnike koji sudjeluju u postupku javne nabave.53

Dobra praksa: zahtjevi u pogledu transparentnosti Poduzeti su koraci kako bi se postigla vea transparentnost u javnoj nabavi. Dravna komisija za kontrolu postupaka javne nabave (DKOM) sve svoje odluke objavljuje na svojem web-mjestu.54 Osim toga, sva javna tijela moraju objaviti sklopljene i izvrene ugovore. Meutim, jo nije jasno kako se nadzire primjerena provedba javnih ugovora. Javni naruitelji na svojim web-mjestima moraju objaviti planove nabave i registar javnih ugovora. U sluaju da nisu u mogunosti objaviti podatke na svojim web-mjestima, oni se objavljuju na portalu javne nabave kojim upravlja Ministarstvo gospodarstva.55 Popis internetskih poveznica na podatke koje objavljuju javni naruitelji nalazi se na sredinjem portalu javne nabave. Od poetka 2012. postoji lako dostupna elektronika javna nabava. Taj sustav, meutim, jo ne primjenjuju svi javni naruitelji.56 Javni naruitelji isto tako na svojim web-mjestima moraju objaviti izjave o postojanju/nepostojanju sukoba interesa. Dokumentacija o javnoj nabavi mora sadravati popis poduzea u vezi s kojima se moe pojaviti sukob interesa ili izrijekom potvrditi da takve situacije ne postoje. Ugovor o javnoj nabavi koji se sklopi u suprotnosti s tim odredbama nitavan je.

Kao rezultat projekta financiranog sredstvima EU-a,57 u oujku 2013. jedna je nevladina organizacija pokrenula web-portal i elektroniku bazu podataka o javnoj nabavi 58. U bazi podataka javnosti se besplatno nude razne vrste informacija o provedbi postupaka javne nabave i poduzeima koja u tim postupcima sudjeluju. Elektronika baza podataka sadrava i

49 http://www.legislationline.org/download/action/download/id/2266/file/Croatia_Electoral_Code_Ethics_2007.pdf 50 Korupcija u Hrvatskoj: stvarna korupcijska iskustva graana. UNODC Be i Ekonomski institut Zagreb, 2011. http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/corruption/Croatia_corruption_report_web_version.pdf p35-36. 51 http://www.osce.org/odihr/87655 52 Projekt tipa Twinning light iz 2008., proveden u okviru Instrumenta pretpristupne pomoi, pod nazivom Jaanje kapaciteta za uklanjanje nepravilnosti u postupku javne nabave. Javna nabava protiv korupcije: http://www.javnanabava.hr/userdocsimages/userfiles/file/Razne%20publikacije/Brochure_anticorruption_ENG.pdf Dana 1. prosinca 2012. 1 EUR iznosio je 7,5 HRK 53 Zakon o javnoj nabavi. Narodne novine br. 90/11. http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2011_08_90_1919.html 54 www.dkom.hr. 55 www.javnanabava.hr . 56 Elektroniki oglasnik javne nabave. Dostupan na: https://eojn.nn.hr/Oglasnik/ 57 Antikorupcijske mjere u provedbi politika javne nabave (ACRIP) IPA 2008. 58 integrityobservers.eu.

11

podatke o imovini i interesima javnih dunosnika, u skladu s pravilima o izvjeima o imovinskom stanju. Takvim sakupljanjem podataka na jednom mjestu omoguuje se njihova usporedba.

Uinak kaznenih djela povezanih s korupcijom u postupcima javne nabave u Hrvatskoj procjenjuje se na 10 do 15 % vrijednosti javnih ugovora.59 Prema rezultatima istraivanja Eurobarometra o korupciji iz 2013. provedenog meu poduzeima.60, 64 % hrvatskih poduzea smatra da je u postupcima javne nabave kojima upravljaju javna tijela na dravnoj razini rairena korupcija (prosjek za EU: 56 %)61, dok 63 % isto misli za postupke kojima upravljaju lokalna tijela (prosjek za EU: 60 %). Hrvatski ispitanici navode da su u postupcima javne nabave rairene sljedee pojave: specifikacije prilagoene pojedinim poduzeima (62 %), zlouporaba dogovorenih postupaka (50 %), sukob interesa u ocjeni ponuda (54 %), tajno dogovorene ponude (58 %), nejasni kriteriji odabira ili ocjenjivanja (53 %), zlouporaba razloga hitnosti radi izbjegavanja natjeajnog postupka (51 %) te izmjena uvjeta ugovora nakon njihova sklapanja (51 %). Kao to to pokazuju rezultati istraivanja, ini se da je prilagoavanje specifikacija u korist pojedinih poduzea jedna od najeih nepravilnosti povezanih s postupkom javne nabave u Hrvatskoj. Ti pokazatelji, premda nisu nuno izravno povezani s korupcijom, mogu posluiti kao primjer imbenika rizika zbog kojih raste opasnost od korupcije u postupcima javne nabave.

Uinkovitost prethodnih i naknadnih nadzornih mehanizama u postupku javne nabave i provedbi javnih ugovora mogla bi se jo poboljati. Primjereni mehanizmi procjene rizika ne primjenjuju se sustavno, osobito na lokalnoj razini. ini se da se ne daje prioritet osjetljivim sektorima gdje je opasnost od korupcije izraenija. Upravna tijela (na dravnoj i lokalnoj razini) ne objavljuju sustavno godinje financijske izvjetaje i bilance stanja s podacima o trokovima javnih radova i ugovorenih usluga. S ciljem rjeavanja nekih od tih nedostataka Ministarstvo pravosua poelo je pratiti razinu transparentnosti lokalnih vlasti, izmeu ostalog u vezi s pitanjima povezanima s javnom nabavom 62

U Komisijinu Izvjeu o praenju iz 2013. navodi se da je potrebno posvetiti pozornost korupciji na lokalnoj razini, posebno u pogledu javne nabave. Isto se tako istie potreba za dodatnim mjerama kako bi se sprijeile nepravilnosti i ojaali sustavi upravljanja i nadzora u odnosu na postupke javne nabave za projekte u okviru kohezijske politike.63 Uz potporu projekta koji se financira sredstvima EU izraena je broura s preporukama javnim naruiteljima i dobavljaima o nainima spreavanja korupcije i sukoba interesa.64 Takve bi se inicijative mogle i dalje provoditi, vodei rauna posebno o osjetljivim sektorima i upravama. Kapaciteti Dravnog ureda za sredinju javnu nabavu, zaduenog za nadzor nad provedbom postupaka javne nabave, poprilino su ogranieni (manje od 20 lanova osoblja), uzimajui u obzir velike izazove povezane s opsenim postupcima javne nabave.

Zatita zvidaa

59 Corruption in Croatian public procurement. Autor: Jagoda Radojcic. 2012. http://www.docstoc.com/docs/136907647/Corruption-in-Croatian-public-procurement 60 Flash Eurobarometar 374 iz 2013.. 61 Najvii postotak u EU-u. 62 http://www.antikorupcija.hr/p-alignjustifyrezultati-istrazivanja-o-transparent 63 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/fule/docs/news/20130326_report_final.pdf . 64 Projekt tipa Twinning light iz 2008., proveden u okviru Instrumenta pretpristupne pomoi, pod nazivom Jaanje kapaciteta za uklanjanje nepravilnosti u postupku javne nabave. Javna nabava protiv korupcije str. 5.-7. http://www.javnanabava.hr/userdocsimages/userfiles/file/Razne%20publikacije/Brochure_anticorruption_ENG.pdf

12

U Hrvatskoj ne postoje posebni zakoni za zatitu zvidaa. Meutim, zatita zvidaa u javnom i privatnom sektoru obuhvaena je nizom razliitih zakonodavnih akata.65 U prosincu 2009. u Zakon o radu unesene su nove odredbe u vezi sa zatitom od davanja otkaza osobama koje u dobroj vjeri prijave sluajeve korupcije, dok se teret dokaza prenosi na poslodavca u sluaju da on tvrdi da diskriminacija i odmazda protiv zvidaa nisu povezane s prijavom navodnih nezakonitih radnji. Nakon toga donesene su izmjene Zakona o sustavu dravne uprave te se prethodno navedene odredbe Zakona o radu sada primjenjuju i na dravne slubenike. Meutim, ini se da postojei pravni i institucijski okvir nije prikladan za potpunu zatitu zvidaa. To pokazuju neki nedavni sluajevi . Uprava Ministarstva unutarnjih poslova dvojicu policajca koji su prijavili navodni sluaj korupcije u Ministarstvu nije premjestila i zatitila, nego ih je zadrala meu onim istim skupinama koje su prijavili te je tako neizravno dopustila zlostavljanje i druge oblike remeenja rada. Drugom prilikom predstavnik radnika u nadzornom tijelu Imunolokog zavoda u Zagrebu i lan radnikog vijea suspendiran je s posla te mu je zabranjen ulazak u prostorije Zavoda nakon to su se alili na nedovoljnu transparentnost u postupku odluivanja u Zavodu u vezi s kupovanjem cjepiva protiv svinjske gripe.66

Isto se tako ini da se u tom pogledu ne radi dovoljno na jaanju svijesti. Prema rezultatima studije UNODC-a vie od polovice graana Hrvatske misli da e osobe koje prijave sluajeve korupcije vjerojatno zbog toga zaaliti te da takva prijava nee dati konstruktivne rezultate.67

Hrvatski je sabor meutim pozvao na poduzimanje konkretnih mjera kako bi se pruila bolja zatita zvidaima.68 Ministarstvo pravosua trenutano radi na analizi provedbe postojeeg pravnog okvira, a objavilo je i smjernice o aktivnostima zvidaa i njihovoj potencijalnoj zatiti.69

Zdravstvo U studiji UNODC-a iz 2011. zdravstvo se navodi kao jedan od sektora koji su u Hrvatskoj najpodloniji korupciji. Vie od polovice osoba koje u Hrvatskoj daju mito vri neformalna plaanja doktorima (56 %), a vie od treine medicinskim sestrama i bolniarima (36 %)70 U vezi s neformalnim plaanjem, prema rezultatima posebnog istraivanja Eurobarometra o korupciji iz 2013. 20 % hrvatskih ispitanika koji priznaju da su vrili neformalno plaanje smatralo je da su prije pruanja zdravstvenih usluga morali posebno platiti ili dati skup poklon.71

Probleme u zdravstvenom sektoru oslikavaju i nedavni sluajevi korupcije velikih razmjera. U studenome 2012. nakon operacije pod nazivom Hipokrat provedena je istraga protiv 350 doktora u vezi s primanjem mita. Na konferenciji za tisak koja je u vezi s tim odrana ministar zdravlja izjavio je da je posljednjih godina korupcija postala drutveno prihvatljivo ponaanje, a to je nedopustivo.72 ini se da protekcija i sukob interesa predstavljaju najvei rizik i kada je rije o pruanju zdravstvenih usluga i nabavi medicinske opreme. Medicinska se oprema esto javnim bolnicama daruje bez transparentnog nadzora kasnijih odnosa izmeu poduzea koje opremu

65 Ukljuujui Zakon o radu, Zakon o dravnim slubenicima, Zakon o slubenicima i namjetenicima u lokalnoj i podrunoj samoupravi, Zakon o tajnosti podataka i Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru. 66 Tasks and challenges: Making whistleblowing work in Croatia. Dr. Snjezana Vasiljevic , Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu http://www.whistleblowing-cee.org/countries/croatia/research/ 67 Korupcija u Hrvatskoj: stvarna korupcijska iskustva graana UNODC Be i Ekonomski institut Zagreb. 2011 68 http://www.sabor.hr/Default.aspx?sec=2726 69 http://www.antikorupcija.hr/p-alignjustifybrosura-o-pravima-zvizdacap 70 http://www.unodc.org/documents/data-and-analysis/statistics/corruption/Croatia_corruption_report_web_version.pdf 71 Posebno istraivanje Eurobarometra 397 iz 2013. 72 http://dalje.com/en-croatia/minister-350-family-doctors-suspected-of-bribery-health-care-not-in-danger/450502

13

daruje i bolnice, a posebno bez nadzora javnih ugovora koji se sklapaju s tim poduzeem.73 Zakonom o zdravstvenoj zatiti nisu u dovoljnoj mjeri obuhvaena pitanja koja se odnose na spreavanje korupcije. Premda je o svim navedenim aspektima rije u opim zakonodavnim aktima, pri izradi primjerenih mjera za suzbijanje korupcije potrebno je uzeti u obzir posebne rizike u sektoru zdravstva. Nadzorni mehanizmi unutar zdravstvenog sektora trenutano su prilino slabi i nedovoljnog kapaciteta za provoenje ciljanih i ad hoc inspekcija i kontrola. Takvi mehanizmima nisu posebno usmjereni na spreavanje i otkrivanje korupcije unutar zdravstvenog sustava.74

Gledajui s pozitivne strane, ini se da su neki etiki ugovori unutar zdravstvenog sektora korak u pravom smjeru, premda se jo ne zna kakav e uinak oni imati u praksi. Jedan je od njih Ugovor o etikom oglaavanju lijekova, prema kojem se zdravstvene radnike ne smije poticati na prepisivanje odreenih lijekova ili na njih u tom smislu utjecati.75

Aurirani nacionalni akcijski plan za suzbijanje korupcije ukljuuje niz preventivnih mjera namijenjenih zdravstvenom sektoru, ukljuujui one namijenjene jaanju ovlasti nadzora, iako jo nije sasvim jasno kakvi su kapaciteti osigurani za njihovo provoenje.

3. BUDUI KORACI

Hrvatska je posljednjih godina uloila znatne napore u poboljanje okvira za suzbijanje korupcije, premda u samoj provedbi jo nema trajnih rezultata. U podruju provedbe zakona Ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (USKOK) provodi niz znaajnih istraga u vezi s korupcijom na visokim poloajima. ini se da se teite vie stavlja na suzbijanje korupcije nego na spreavanje i da ukupne primijenjene sankcije, uz iznimku nekih istaknutih sluajeva na visokoj razini, nemaju dovoljan odvraajui uinak. Protekcija i politiziranje javne uprave te razina standarda integriteta u politici i dalje su razlog za zabrinutost. Potrebno je poduzeti daljnje korake na jaanju zatitnih mehanizama protiv korupcije u poduzeima u dravnom vlasnitvu. Druga kljuna pitanja ukljuuju mehanizme provjere u vezi sa sukobom interesa i izvjeima o imovinskom stanju javnih dunosnika, kontrolu rizika u javnoj nabavi, zatitu zvidaa i potrebu da se uinkovito rijei problem korupcije u zdravstvenom sektoru. Sljedea pitanja iziskuju posebnu pozornost:

Provoenje temeljitih provjera izvjea o imovinskom stanju i sukoba interesa javnih dunosnika na dravnoj i lokalnoj razini, u skladu s rjeenjem Ustavnog suda iz 2012.; odreivanje prioriteta provjera, osiguravanje poboljanih metoda i tehnika provjere, ukljuujui elektronike alate, pristupa relevantnim informacijama, suradnje s drugim tijelima i dostupnosti informacija od javnog interesa u praktinom formatu. Pruanje dovoljno ovlasti Povjerenstvu za odluivanje o sukobu interesa za izricanje sankcija s odvraajuim uinkom. Uspostava sustava za odabir, unapreenje i otputanje dravnih slubenika u sredini hijerarhije i na niim poloajima utemeljenog na profesionalnosti i zaslugama. Izrada sveobuhvatnih kodeksa ponaanja za izabrane dunosnike na dravnoj i lokalnoj razini te osiguravanje odgovarajuih mehanizama za utvrivanje odgovornosti i sankcija s uinkom odvraanja za potencijalno krenje tih kodeksa.

73 Studija o korupciji u zdravstvenom sustavu EU-a, ECORYS, prosinac 2013.: http://ec.europa.eu/dgs/home- affairs/what-is-new/news/news/docs/20131219_study_on_corruption_in_the_healthcare_sector_en.pdf. 74 Isto. 75 Isto.

14

Uspostava uinkovitog mehanizma za spreavanje korupcije u poduzeima u dravnom i u veinskom dravnom vlasnitvu, izmeu ostalog u vezi s donacijama i sponzoriranjem. Osiguranje provedbe uinkovitih akcijskih planova za suzbijanje korupcije u poduzeima u dravnom vlasnitvu i u veinskom dravnom vlasnitvu u cilju promicanja sveobuhvatnih politika prevencije, uinkovitih mehanizama prijavljivanja i visokih standarda odgovornosti. Omoguivanje pristupa informacijama od javnog interesa o tim poduzeima u praktinom formatu.

Provedba sveobuhvatnog stratekog pristupa spreavanju i smanjenju mogunosti pojave korupcije u javnoj nabavi na dravnoj i lokalnoj razini, ukljuujui: uinkovito praenje provedbe pravila u podruju transparentnosti i pristupa javnim informacijama, sustavnu procjenu rizika, odreivanje prioriteta u nadzoru sektora i postupaka podlonih korupciji, strou provjeru sukladnosti s pravilima o javnoj nabavi i izvrenja javnih ugovora. Osiguranje uinkovitih nadzornih mehanizama u sektoru zdravstva, izmeu ostalog u odnosu na javnu nabavu.

Provedba uinkovitih zatitnih mehanizama u javnom i privatnom sektoru za zvidae koji prijavljuju korupciju i zlouporabu te jaanje svijesti o zvidaima.