เอกสารหลัก สมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

โดย คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป (คสป.)

จัดพิมพและเผยแพร

สํานักงานปฏิรูป (สปร.)

พิมพที่

บริษัท วิกิ จํากัด

พิมพครั้งแรก เมษายน ๒๕๕๔ จํานวน ๑๐,๐๐๐ เลม

สํานักงานปฏิรูป (สปร.)๑๒๖/๑๔๖ ชั้น ๔ อาคาร ๑๐ ชั้น

สถาบันบําราศนราดูร ซอยติวานนท ๑๔ถนนติวานนท อําเภอเมือง จังหวัดนนทบุรี ๑๑๐๐๐

โทรศัพท ๐ ๒๙๖๕ ๙๕๓๑-๓ โทรสาร ๐ ๒๙๖๕ ๙๕๓๔เว็บไซต : http://www.reform.or.th

ตู ปณ.๑๖ ปทฝ.กระทรวงสาธารณสุข อ.เมือง จ.นนทบุรี ๑๑๐๐๔

ISBN : ๙๗๘ - ๖๑๖ - ๑๑ - ๐๖๕๗ - ๗

(2) เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

คํานํา

ปญหาความไมเปนธรรมและความเหลื่อมลํ้าในสังคมไทย เปนปญหาเชิงโครงสรางและ

ระบบ เปนปญหาที่แกไขไดยากประดุจการเขย้ือนภูเขา จําเปนตองใชยุทธศาสตร “สามเหล่ียม

เขย้ือนภูเขา” ซึ่งประกอบดวย ยุทธศาสตรความรู ยุทธศาสตรการขับเคลื่อนพลังสังคม และ

ยุทธศาสตรการขับเคล่ือนนโยบาย

การขบัเคลือ่นโดยขบวนการสมชัชา เปนการขบัเคลือ่นทัง้สามยทุธศาสตรไปพรอมกนั เร่ิมจาก

การขบัเคลือ่นเร่ืองความรู ตัง้ตนจากการกําหนดประเด็นปญหา หาสาเหตุ กาํหนดเปาหมาย และเสนอวิธี

แกไข การขบัเคลือ่นเรือ่งความรูทาํไปพรอมกบัการขบัเคลือ่นพลงัสงัคม คอืใหทกุภาคสวนของสงัคม

เขามารวมขับเคลื่อน เพื่อนําไปสูการขับเคลื่อนนโยบาย ใหมีการแกปญหาเชิงระบบและเชิง

โครงสรางตอไป

ในการเตรียมการเพ่ือการประชุมสมัชชาปฏิรูประดับชาติคร้ังที่ ๑ เม่ือวันที่ ๒๔ – ๒๖

มีนาคม ๒๕๕๔ มีการทํางานดานวิชาการลวงหนามาอยางตอเน่ือง จนไดองคความรูที่พรอมนํา

เขาสูการประชุมสมัชชารวม ๘ เรื่อง โดยจัดทําเปน “เอกสารหลัก” ใหทุกฝายใชในการพิจารณา

หาขอสรุปเปนฉันทมติในที่สุด

เอกสารหลักเหลานี้จึงเปนพื้นฐานสําคัญ ที่สมควรรวบรวมไวเปนหลักฐานเพ่ือการศึกษา

อางอิงใหเขาใจมติตางๆ อยางถูกตองและชัดเจน สามารถนําไปสูการขับเคล่ือน ติดตาม และ

ผลักดันมติใหเกิดการปฏิรูปที่จะสรางความเปนธรรมและลดความเหล่ือมล้ํา เพื่อสันติสุขของ

สังคมไทยสืบไป

คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป

สงกรานต ๒๕๕๔

(3)เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

(4) เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

สารบัญ

สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๑ การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน ๑

สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๒ การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ๘

สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๓ การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีที่ดินและทรัพยากร ๑๗

สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๔ การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม ๒๔

สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๕ การสรางระบบหลักประกันในการดํารงชีพและระบบสังคม

ที่สรางเสริมสุขภาวะแกผูสูงอายุ ๓๓

สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๖ การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน ๓๘

สมัชชาปฏิรูป ๑. หลัก ๗ การปฏิรูปการกระจายอํานาจเพื่อเสริมสรางและพัฒนา

ศักยภาพการจัดการตนเองของชุมชนทองถิ่น สรางความ

เปนธรรมและลดความเหล่ือมล้ําในสังคม ๔๗

เอกสารภาคผนวก ๑ : นโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ ๕๒

เอกสารภาคผนวก ๒ : มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่น

เพ่ือสรางความเปนธรรมและลดความเหล่ือมล้ําในสังคม ๕๕

(6) เอกสารหลัก สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ เอกสารหลกัระเบียบวาระท่ี ๑ ๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๕๔

การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรท่ีดิน อยางเปนธรรมและย่ังยืน

สถานการณการบริหารจัดการทรัพยากรท่ีดิน๑. การครอบครองทีด่นิโดยชอบดวยกฎหมายนัน้อาจกลาวไดวาม ี๔ แนวทาง คอื (๑) ซือ้จาก

เอกชนโดยท่ัวไป โดยรัฐออกเอกสารสิทธ์ิ คอื น.ส.๓ หรอืโฉนดท่ีดนิใหเนือ่งจากมีหลกัฐานแสดงการ

ครอบครอง (๒) รัฐอนุญาตใหเขาใชประโยชนโดยการเชา เชน ที่ราชพัสดุ ที่สาธารณประโยชน

(๓) การเปนสมาชิกของโครงการจัดที่ดินของรัฐ ภายใตประมวลกฎหมายที่ดิน พระราชบัญญัติ

จัดที่ดินเพ่ือการครองชีพ พ.ศ. ๒๕๑๑ และพระราชบัญญัติการปฏิรูปท่ีดินเพ่ือเกษตรกรรม

พ.ศ. ๒๕๑๘ (๔) รัฐอนุญาตใหเขาใชประโยชนในชวงเวลาที่กําหนดตามพระราชบัญญัติปาสงวน

แหงชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ เชน โครงการออกหนังสืออนุญาตใหมีสิทธิทํากินชั่วคราว (สทก.)

๒. อยางไรกต็าม ยงัมปีระชาชนอกีกลุมหน่ึงท่ีขาดโอกาสทีจ่ะครอบครองทีด่นิโดยวธิกีาร

ตางๆ ดังกลาวขางตน แตเพื่อความอยูรอดในการดํารงชีวิตจึงไดหักรางถางพงเขาทํากินในท่ีดิน

ของรัฐ และกอใหเกิดความขัดแยงระหวางประชาชนกับรัฐขึ้น

๓. ในชวงสองทศวรรษท่ีผานมาน้ี ปญหาความขัดแยงในการใชประโยชนจากท่ีดนิระหวาง

ประชาชนกับรัฐ และการกระจายการถือครองที่ดินที่ไมเปนธรรม ซึ่งมีผลมาจากความเหลื่อมลํ้า

และความไมเปนธรรมในสังคมไดเกดิขึน้ทัว่ทกุภาคของประเทศไทยจะแตกตางกนัแตความรนุแรง

เทาน้ัน และมีแนวโนมวาจะทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น โดยลักษณะและสาเหตุของปญหาดังกลาวมี

รายละเอียดดังนี้

ความขัดแยงระหวางรัฐกับราษฎรในเร่ืองการใชประโยชนจากท่ีดิน๔. ปญหาความขัดแยงระหวางรัฐกบัราษฎรในเร่ืองการใชประโยชนจากทีด่นิเกดิขึน้จาก

การท่ีมรีาษฎรจํานวนหน่ึงทีอ่ยูอาศัยและทํากนิในท่ีดนิของรัฐ ๒ ลกัษณะ คอื (๑) การประกาศเขต

สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๑

1

2 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ทีด่นิของรฐัทบัท่ีดนิทาํกนิทีอ่ยูอาศยัของราษฎรทีอ่ยูมากอน (๒) ราษฎรเขาทาํกนิในทีด่นิของรฐัหลัง

ประกาศเขตสงวนหวงหาม ทั้งน้ี พื้นที่ที่เกิดปญหารุนแรงมากที่สุดคือพื้นที่ปาไมทั้งเขตปาสงวน

แหงชาติ เขตอุทยานแหงชาติ ตลอดจนเขตรักษาพันธุสัตวปา ในป ๒๕๕๑ มีผูเขาทํากินและ

อยูอาศัยจํานวน ๐.๔๘ ลานราย ในพื้นที่ ๘.๕ ลานไร (กรมปาไม, ๒๕๕๓) กรณีที่ราชพัสดุมีการ

บุกรุกครอบครองจํานวน ๒.๑ ลานไร และที่สาธารณะประโยชน ๑.๑๕ ลานไร รวมกันทั้งหมด

๑๑.๗๕ ลานไร หรือรอยละ ๓.๖๖ ของพื้นที่ประเทศ

๕. ความขัดแยงระหวางประชาชนและภาครัฐในเร่ืองการใชประโยชนจากท่ีดนิไดปรากฏ

ขึน้อยางตอเนือ่ง ดงัทีศ่ยามล ไกยูรวงศ และคณะ (๒๕๔๙) ไดรายงานผลการศกึษาและสาํรวจขอพพิาท

และความขัดแยงปญหาท่ีดนิในประเทศไทย ระยะท่ี ๑ วา ขอพพิาทและความขัดแยงปญหาท่ีดนิ

เปนปญหาหลักของการใชประโยชนจากที่ดินในประเทศไทย ประเภทปญหาที่มีจํานวนมากที่สุด

คือ ปญหาการประกาศเขตปาทับพื้นที่ทํากินและที่อยูอาศัย จํานวน ๒๖๒ กรณี รองลงมาคือ

ปญหาการใชประโยชนที่ดินในที่สาธารณะประโยชนจํานวน ๑๑๙ กรณี ปญหาที่อยูอาศัยจํานวน

๑๐๒ กรณี นโยบายสงเสริมการปลูกปาที่สงผลกระทบตอประชาชนจํานวน ๕๘ กรณี การใช

ประโยชนในที่ดินของเอกชนจํานวน ๔๘ กรณี การใชประโยชนในที่ดินทหารจํานวน ๔๐ กรณี

การออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินไมชอบดวยกฎหมายจํานวน ๒๒ กรณี

๖. จากปญหาท่ีสะสมมานานถึงปจจุบนั ทาํใหมขีอพิพาทระหวางรัฐกับราษฎร และนําไป

สูการจับกุมฟองรองตอศาล บางคดีราษฎรถูกตัดสินจําคุกและตองจายคาปรับที่ทําใหทรัพยากร

ธรรมชาติเสียหาย เหตุการณเชนนี้เกิดข้ึนอยางตอเนื่อง แมวาจะมีการรองขอใหมีการชะลอการ

จับกุมจากสภาผูแทนราษฎร เมื่อเดือนตุลาคม ๒๕๕๒ แลวก็ตาม สมจิต คงทน (๒๕๕๓) รายงาน

ถึงคดีความในกระบวนการยุติธรรมวามีผูถูกดําเนินคดีทั้งหมด ๓๖๑ ราย ๑๔๓ คดี เปน

คดีแพง ๑๔๐ ราย ๘๗ คดี คดีอาญา ๒๒๑ ราย ๕๖ คดี คดีที่อยูในชั้นบังคับคดี (ถูกไลที่

รื้อถอนสิ่งปลูกสราง จําคุก และชําระคาเสียหาย) ๑๑๙ ราย ๑๙ คดี ไดแกคดีอาญา ๘๐ ราย

๑๐ คดี คดีแพง ๓๙ ราย ๙ คดี ถูกจําคุก ๒๒ ราย ๓ คดี อยูในระหวางพักโทษ ๑ คดี

๑ ราย เสียชีวิตระหวางคดีอยูในช้ันศาล ๕ ราย และเสียชีวิตระหวางถูกจําคุก ๑ ราย ผลของ

การตอสูคดีทําใหประชาชน โดยเฉพาะคนยากจนไดรับความเดือดรอน ไมสามารถดําเนินชีวิต

และประกอบอาชีพไดตามปกติ

๗. ทั้งนี้ สาเหตุสําคัญที่ทําใหเกิดความขัดแยงระหวางประชาชนและภาครัฐในเรื่อง

การใชประโยชนจากท่ีดินอาจสรุปได ๓ ประการคือ (๑) แนวคิดเรื่องสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติ

เปนของรัฐ ทําใหกฎหมายเกี่ยวกับที่ดินและปาไมใหอํานาจแกรัฐในการบริหารจัดการ ขาด

มิติการมีสิทธิและมีสวนรวมของประชาชนและชุมชน (๒) การประกาศเขตสงวนหวงหามที่ดิน

ของรัฐ มิไดมีการสํารวจท่ีดินในพ้ืนที่ที่ราษฎรทํากินและอยูอาศัยมาเดิม แตเปนการกําหนด

3ระเบียบวาระที่ ๑ : การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน

ลงบนแผนท่ี โดยเฉพาะแผนที่ที่มีมาตราสวนขนาดเล็ก แลวดําเนินการประกาศเขตตามกฎหมาย

ทําใหเกิดความคลาดเคลื่อนของแนวเขตในกรณีชุมชนหรือท่ีดินทํากินอยูในแนวรอยตอกับที่ดิน

ของรัฐ หรือทับซอนชุมชนท่ีอาศัยอยูดั้งเดิม และมีพื้นที่จํานวนมากท่ีชุมชนไดใชประโยชนจาก

ทีด่นิมาอยางตอเนือ่งโดยมกีารจัดการทรพัยากรในชมุชนรวมกนั ตอมาไดมกีารประกาศเขตทีด่นิของ

รฐัทบัซอน ทาํใหราษฎรในชมุชนไมสามารถเขาไปบรหิารจดัการและการเขาไปใชประโยชนในพืน้ที่

ดงักลาวก็จะเปนการกระทําทีผ่ดิกฎหมาย หรอืเกิดความขัดแยงระหวางหนวยงานของรัฐกบัชมุชน

(๓) การขาดระบบฐานขอมูลที่ดินที่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะแผนที่แนวเขตที่ดินของรัฐ ซึ่งมี

แนวเขตทับซอนกันเอง

การกระจายการถือครองที่ดินท่ีไมเปนธรรม๘. ปญหาอีกประการหน่ึงของการจัดสรรทรัพยากรท่ีดินคือ การถือครองท่ีดินที่ไมเปน

ธรรม โดยมีลักษณะปญหาดังนี้

(๑) มีการกระจุกตัวของการถือครองท่ีดิน ที่ดินสวนใหญอยูในมือคนสวนนอย คน

ยากจนสวนใหญไมมีที่ดินทํากิน ตามขอมูลปรากฏวา ในป ๒๕๔๗ มีการ

ขึ้นทะเบียนคนจนท้ังประเทศซึ่งสวนใหญอยูในชนบท พบวามีคนท่ีตองการ

ความชวยเหลือเร่ืองท่ีดินทํากินจํานวน ๔ ลานราย ในจํานวนน้ีเปนผูที่ไร

ที่ดินทํากินโดยส้ินเชิงจํานวน ๑ ลานราย ในขณะเดียวกันขอมูลที่ปรากฏ

ในเอกสารนโยบายและแผนการสงเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดลอมแหงชาติ

พ.ศ. ๒๕๔๐-๒๕๕๙ ซึ่งเปนมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๖ พฤศจิกายน ๒๕๓๙

ระบุวาที่ดินในประเทศไทยรอยละ ๙๐ กระจุกตัวอยูในมือคนเพียงรอยละ ๑๐

เทานั้น

(๒) มีที่ดินที่ไมไดใชประโยชนจํานวนมาก อันเปนผลมาจากพระราชบัญญัติการ

เชาที่ดินเพ่ือเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๒๔ ที่กําหนดใหเจาของท่ีดินตองใหเชา

ที่ดินแกผูเชาเปนเวลา ๖ ป อีกท้ังกฎหมายยังกําหนดวาเม่ือเจาของท่ีดินจะ

ขายท่ีดินท่ีใหเชาเพ่ือการเกษตรนั้น จะตองใหผูเชามีสิทธิซื้อกอน และใหเวลา

ในการจัดหาเงินมาซ้ือภายใน ๑ ป ทําใหเจาของที่ดินประสบปญหาความ

คลองตัวในการซ้ือขายท่ีดินจนเปนเหตุใหไมอยากใหมีการเชาที่ดินเพื่อการ

เกษตร หรือบางสวนใหเชาโดยไมทําสัญญา ทําใหผูเชาจายคาเชาท่ีดินเพื่อการ

เกษตรสูงเกินกวาอัตราที่กําหนด

(๓) แมรัฐจะมีนโยบายจัดสรรที่ดินทํากินใหแกราษฎร เชน การปฏิรูปที่ดินเพื่อ

เกษตรกรรม (สปก.) การจัดสรรที่ดินในนิคมสรางตนเอง ซึ่งเปนการกระจาย

4 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

การถือครองที่ดินและสรางความเปนธรรมอยางหนึ่งในสังคม แตที่ดินสวน

ใหญที่รัฐจัดใหราษฎรตามขอบขายของกฎหมายนั้น มีการนําไปขายตอให

กับบุคคลที่สามเปนจํานวนมาก ราษฎรที่ไดรับการจัดท่ีดินเมื่อขายที่ดินไปแลว

ก็กลับเปนผูไรที่ดินทํากิน เปนแรงงานรับจางหรือไปบุกรุกแผวถางปาไมตอไป

เปนวงจรที่ไมสิ้นสุด

(๔) รัฐขาดนโยบายการตอตานกลุมอิทธิพลท่ีเขาครอบครองมรดกของชาติโดย

มิชอบ ทําใหมีที่ดินที่ควรเปนมรดกของชาติ เชน ปาไม ภูเขา ชายทะเล และ

เกาะตางๆ สวนหนึ่งอยูในการครอบครองของกลุมผูมีอิทธิพล หรือแมกระทั่ง

พื้นที่ในเขตปฏิรูปที่ดิน ที่มีรายงานวาสํานักงานปฏิรูปที่ดินเพ่ือเกษตรกรรม

ไมสามารถเขาไปดําเนินการได เพราะผูครอบครองที่ดินเปนกลุมผูมีอิทธิพล

เปนตน

การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรท่ีดินอยางเปนธรรมและย่ังยืน๙. การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน ประกอบดวยการ

วางแนวคิดในการจัดสรรทรัพยากร และแนวทางการแกไขปญหาตางๆ ที่เกิดขึ้น ทั้งปญหา

ความขัดแยงระหวางรัฐกับราษฎรในเร่ืองการใชประโยชนจากท่ีดนิ และการกระจายการถือครอง

ที่ดินที่ไมเปนธรรม ตามรายละเอียดดังนี้

(ก) การเคารพสิทธิประชาชนและชุมชนในการมีสวนรวมกับรัฐเพื่อกําหนด กลไกในการเขาถงึ การใชประโยชน การอนรุกัษ บํารงุรกัษา และการไดรบั ประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ

๑๐. การปฏริปูการจดัสรรทรพัยากรทีด่นิอยางเปนธรรมและยัง่ยนืตองเริม่จากการปรบั

แนวคิดเก่ียวกับกรรมสิทธิ์ในทรัพยสินจากเดิมที่มีเพียงกรรมสิทธ์ิของรัฐและกรรมสิทธ์ิของ

เอกชน โดยเพิ่มเติมแนวคิดเกี่ยวกับกรรมสิทธ์ิของชุมชน โดยเฉพาะในเร่ืองสิทธิในการเขาถึงและ

ใชประโยชนในท่ีดินและทรัพยากรธรรมชาติซึ่งเปนสมบัติสาธารณะท่ีพึงจัดการภายใตหลักการ

การเปนเจาของรวมระหวางรัฐ ชุมชน สาธารณะ มากกวาการใหสิทธิแกรัฐหรือเอกชนโดยละเลย

สิทธิของชุมชน

๑๑. ถึงแมวาปจจุบันประเทศไทยยังไมมีกฎหมายโดยตรงท่ีใหสิทธิแกชุมชนในการ

ครอบครองและใชประโยชนในที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติ ทั้งๆ ในขอเท็จจริงชุมชนไดมีการ

ครอบครองและพึ่งพาฐานทรัพยากรธรรมชาติเพื่อการดํารงชีพมาเปนเวลาชานานก็ตาม แต

บทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ ก็ไดบัญญัติใหชุมชน

5ระเบียบวาระที่ ๑ : การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน

มีสิทธิในการอนุรักษและใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติ

๑๒. ดงันัน้ ขัน้ตอนสาํคญัในการปฏิรปูการจัดสรรทรัพยากรท่ีดนิอยางเปนธรรมและย่ังยนื

คือ การตรากฎหมายที่สงเสริมสิทธิชุมชนในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ เพื่อใหมีการ

กระจายอํานาจการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติจากสวนกลางไปสูองคกรปกครองสวน

ทองถิ่นและชุมชน ใหองคกรปกครองทองถิ่นรวมกับชุมชนสรางกระบวนการเพื่อใหมีการรวม

กลุมหรือผนึกกําลังใหเกิดความเขมแข็ง การกําหนดกติกาการใชประโยชน การอนุรักษ การ

ควบคุมกํากับดูแลที่ดิน ปาไม และทรัพยากรธรรมชาติ มิใหถูกบุกรุกทําลาย

(ข) การแกไขปญหาความขัดแยงระหวางประชาชนกับรัฐในเร่ืองการใชประโยชน จากท่ีดิน

๑๓. เพื่อเปนการสงเสริมหลักการสิทธิชุมชนตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญและแกไข

ปญหาความขัดแยงระหวางประชาชนกับรฐัในเร่ืองการใชประโยชนจากทีด่นิ ใหรฐัรบัรองสถานะ

การอยูอาศัยและทํากินในพ้ืนที่ที่มีขอพิพาทอยูในเขตปา ทั้งนี้เพื่อใหประชาชนในพ้ืนที่ดังกลาว

สามารถอยูอาศัย มีที่ดินทํากิน ครอบคลุมพื้นที่สาธารณะประโยชน และอนุรักษทรัพยากรใน

ชุมชนเพ่ือความย่ังยืน อีกทั้งการใหสิทธิเปนของชุมชนยังปองกันการซ้ือขายท่ีดินในกรณีการให

สิทธิ์แกปจเจกชน โดยดําเนินการดังนี้

๑๓ (๑) สงเสริมกระบวนการจัดทําโฉนดชุมชนดวยการใหชุมชนและรัฐรวมกัน

ดําเนินการจัดทําแนวเขต กําหนดกติกา การใชประโยชน การอนุรักษ การ

ควบคุมกํากับดูแลท่ีดนิ ปาไม และทรัพยากรธรรมชาติ มใิหถกูบุกรุกทําลาย

๑๓ (๒) ใหปรบัปรุงระเบียบสํานกันายกรัฐมนตรีวาดวยการจัดใหมโีฉนดชุมชน พ.ศ.

๒๕๕๓ ใหเปนพระราชบัญญัติโฉนดชุมชน เพื่อกําหนดกติกาการบริหาร

จัดการและสรางธรรมาภิบาลในการใชประโยชน การอนุรักษ การควบคุม

กํากับดูแลที่ดิน ปาไม และทรัพยากรธรรมชาติในเขตชุมชนที่รัฐอนุญาต

ใหอยูอาศัยและทํากินแลว เชน การกําหนดใหเปนสิทธิของชุมชน ไมใช

ปจเจกชน ผูมีสิทธิอยูอาศัยในชุมชนสามารถใหสิทธินี้ตกทอดแกทายาท

โดยธรรมเทานั้น หามซื้อขายหรือโอนสิทธิ์ เปนตน

๑๓ (๓) แกไขกฎหมายที่เกี่ยวของกับการจัดการทรัพยากร เชน พระราชบัญญัติ

อทุยานแหงชาต ิพ.ศ. ๒๕๐๔ ใหมเีขตผอนปรนใหสมาชกิชมุชนสามารถอยู

อาศยัและทาํประโยชนตามความจําเปนไดเปนการเฉพาะ เพือ่ใหสอดคลอง

กับกฎหมายสิทธิชุมชนและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวของ เชน โฉนดชุมชน

6 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

(ค) การแก ไขปญหาการกระจายการถือครองที่ดินท่ีไมเปนธรรม๑๔. การแกไขปญหาการกระจายการถือครองที่ดินที่ไมเปนธรรมจําเปนตองสราง

เคร่ืองมือหรือกลไกเพ่ือลดการกระจุกตัวของการถือครองท่ีดินและใหเกิดการใชที่ดินซึ่งเปน

ทรัพยากรที่มีจํากัดอยางมีประสิทธิภาพดังนี้

๑๔ (๑) ปรับปรุงระบบการจัดเก็บภาษีที่ดิน เพื่อใชเปนเครื่องมือสรางตนทุนใหผูถือ

ครองที่ดินใหตองใชที่ดินทําประโยชน หากผูครอบครองที่ดินไมสามารถใชประโยชนไดคุมตนทุน

การถือครอง ก็จําเปนตองจําหนายจายโอนใหผูอื่น เปนกลไกในการลดจํานวนที่ดินที่มีผูกวาน

ซื้อเพื่อเก็งกําไรและท้ิงไวไมไดใชประโยชนลงได อันจะสงผลใหเกิดการกระจายการถือครองที่ดิน

ที่มีประสิทธิภาพย่ิงขึ้น โดยรัฐดําเนินการดังนี้

(ก) เรงรัดผลักดันกฎหมายการจัดเก็บภาษีที่ดินเพื่อใหมีผลบังคับใชโดยเร็ว

(ข) ปรับปรุงฐานขอมูลที่ดินและประเมินราคาท่ีดินใหม โดยใหปรับอัตราภาษีบํารุง

ทองที่ที่ยังใชฐานภาษีป ๒๕๒๑-๒๕๒๔ ใหสอดคลองกับราคาประเมินที่ดินใน

ปจจบุนั เนือ่งจากราคาทีด่นิเพิม่ขึน้มาแลวหลายเทาในชวงเวลา ๓๐ ป ทีผ่านมา

(ค) ศึกษาเพิ่มเติมเรื่องการจัดเก็บภาษีมูลคาสวนเพิ่มของที่ดิน (Capital gain)

เพราะการเพิ่มของมูลคาที่ดินมาจากการลงทุนของรัฐดานสาธารณูปโภค เชน

การสรางถนน เสนทางรถไฟฟา การที่ผูถือครองที่ดินไดประโยชนมีกําไรใน

การขายที่ดินจากผลของโครงการลงทุนของรัฐ จึงตองจายภาษีเพิ่มขึ้น เพื่อให

สังคมโดยรวมไดรับประโยชน ทั้งนี้ภาษีมูลคาสวนเพิ่มของที่ดินนี้จะจายเมื่อมี

การเปล่ียนแปลงผูถือครองและเก็บจากกําไรในการซ้ือขาย แทนการเก็บภาษี

ธุรกิจเฉพาะท่ีใชอยูในปจจุบัน

๑๔ (๒) การจัดตั้งธนาคารที่ดิน เปนมาตรการสรางโอกาสใหผูไรที่ดินทํากินสามารถเขา

ถึงที่ดินทํากิน ทั้งนี้ใหรัฐจัดตั้งธนาคารที่ดิน โดยเรงรัดรางพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหาร

จดัการทีด่นิ (องคการมหาชน) พ.ศ.…. ทีผ่านความเหน็ชอบของคณะรฐัมนตรเีมือ่วันท่ี ๑๔ ธนัวาคม

๒๕๕๓ แลว ใหมีผลบังคับใชโดยเร็วเพื่อดําเนินการจัดหาที่ดินมาจัดใหแกราษฎรผูไรที่ดินทํากิน

ทั้งในรูปแบบใหเชา เชาซื้อ และขายเพ่ือลดปญหาการไรที่ดินทํากิน

๑๔ (๓) การแกไขพระราชบัญญตักิารเชาทีด่นิเพ่ือเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๒๔ เพือ่ใหเกดิ

ความเปนธรรมระหวางผูเชาและเจาของที่ดิน แมบทบัญญัติเดิมมีเจตนารมณปกปองผูเชาที่ดิน

แตปจจุบันพระราชบัญญัติฉบับนี้สงผลใหเกิดการละท้ิงที่ดินโดยไมใชประโยชน เพราะไมจูงใจ

ใหเจาของท่ีดินปลอยที่ดินใหเชา แนวทางแกไขจึงควรพิจารณาปรับปรุงพระราชบัญญัติการ

เชาที่ดินเพ่ือเกษตรกรรมมิใหเนนประโยชนแกผูเชามากเกินไปจนไมเกิดแรงจูงใจใหเกิดการ

ปลอยเชา

7ระเบียบวาระที่ ๑ : การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอยางเปนธรรมและยั่งยืน

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งท่ี ๑

ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๑

เอกสารอางอิง

กรมปาไม. ๒๕๕๓. สถิติปาไม ๒๕๕๑.

ศยามล ไกยรูวงศ และคณะ. ๒๕๔๙. ขอพพิาทและความขัดแยงปญหาท่ีดนิในประเทศไทย.

กรุงเทพฯ : สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.

สมจิต คงทน. ๒๕๕๓. คดีความยากจน บทพิสูจนการปฏิรูปประเทศไทย. กลุมปฏิบัติงาน

ทองถิ่นไรพรมแดน

88

สมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ ๑ เอกสารหลักระเบียบวาระท่ี ๒ ๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๕๔

การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง

ก. ทรัพยากรทางทะเลและชายฝงในประเทศไทย๑. ทะเลไทยมีพื้นที่ ๓๕๐,๐๐๐ ตารางกิโลเมตร ชายฝงทะเลมีความยาว ๒,๘๑๕

กิโลเมตร ที่ดินชายฝงเนื้อที่ ๒๐.๕๔ ลานไร ใน ๘๐๗ ตําบล ๑๓๖ อําเภอ ๒๔ จังหวัด ดาน

อาวไทย ๑,๗๘๕ กม. ดานทะเลอันดามัน ๗๔๐ กม. ทะเลสาบสงขลาซึ่งเปนทะเลสาบขนาด

ใหญมีพื้นที่ผิวนํ้า ๙๘๘.๓๑ ตารางกิโลเมตร หรือ ๖๑๘,๓๑๙ ไร ดวยสภาพที่ตั้งทางภูมิศาสตร

อยูในเขตรอน จึงมีความสมบูรณและความหลากหลายของชนิดพันธุสัตวนํ้า ความหลากหลาย

ทางชีวภาพ ทรัพยากรและระบบนิเวศที่สําคัญประกอบดวย ปาชายหาด ปาชายเลน ปะการัง

หญาทะเล ระบบนิเวศมวลนํ้าทะเลและมวลนํ้ากรอยซึ่งอุดมไปดวยลูกสัตวนํ้าวัยออน และ

แพลงตอน แรธาตุ นํ้ามัน กาซธรรมชาติ และสารออกฤทธิ์ทางยา

ข. คน และเศรษฐกิจ อันเก่ียวเน่ืองกับทรัพยากรชายฝงและทะเล ๒. ประชากรกวา ๑๓ ลานคน ในจังหวัดชายฝงทะเล มีวิถีชีวิตและความเปนอยูพึ่งพา

การใชประโยชนจากทรัพยากรชายฝงและทะเลโดยตรง

๓. ผลผลติจากการจบัสตัวนํา้และการเพาะเลีย้งสตัวนํา้ในทะเลไทยในป ๒๕๕๐ ปรมิาณ

รวม ๒,๙๒๔,๗๐๐ ตัน สัตวนํ้ารอยละ ๗๑.๑ มาจากการจับในทะเล รอยละ ๒๘.๙ มาจาก

การเพาะเลี้ยง โดยผลผลิตจากการจับสัตวทะเลในป ๒๕๕๐ ลดลงจากปริมาณการจับสัตวนํ้า

ในป ๒๕๔๙ รอยละ ๑๖.๓ ผลผลิตจากการเพาะเลี้ยงสัตวนํ้าในป ๒๕๕๐ เพิ่มขึ้นจาก

ป ๒๕๔๙ รอยละ ๙.๔ ผลผลิตหลักจากการเพาะเล้ียงรอยละ ๖๑.๙ เปนกุงทะเล

หอยทะเล รอยละ ๓๖.๓ สวนที่เหลือเปนการเลี้ยงปลานํ้ากรอย

สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๒

ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง

๔. นอกจากรายไดจากการประมง จังหวัดชายฝงทะเล ๒๓ จังหวัด ไมรวมทะเลสาบ

สงขลา และกรุงเทพมหานคร ยังมีรายไดจากการทองเท่ียวในป ๒๕๔๙ รวมกัน ๒๓๐,๕๖๔

ลานบาท หากนับรวมกรุงเทพมหานครรายไดจากการทองเที่ยวสูงถึง ๕๖๗,๑๘๖ ลานบาท

จังหวัดทองเท่ียวท่ีสําคัญอยางเชน ชลบุรี และภูเก็ต ป ๒๕๔๙ มีรายได ๕.๕ หมื่นลานบาท

และ ๗.๗ หมื่นลานบาทตามลําดับ ประมาณการวา รายไดจากการทองเที่ยวมีแนวโนม

เพิ่มขึ้นถึงรอยละ ๕๐ ของรายไดประชาชาติ และพ้ืนที่ทองเท่ียวท่ียังมีศักยภาพในการขยาย

การทองเที่ยวเปนจังหวัดชายฝงทะเลอันดามัน

๕. การขนสงสินคาท้ังระบบของไทย รอยละ ๙๐ เปนการขนสงทางทะเล ซึ่งเปนการ

กระจายสินคาสงออกอันเปนแหลงที่มาของรายไดกวารอยละ ๖๐ ของรายไดประชาชาติ นอก

จากนี้ การทําแร การขุดเจาะนํ้ามันและกาซธรรมชาติในทะเลเปนเศรษฐกิจสําคัญของประเทศ

๖. พื้นที่ชายฝงทะเลถูกใชเพื่อเปนที่ตั้งของอุตสาหกรรมหนัก รวมท้ังการถมทะเลเพ่ือ

ขยายพื้นที่อุตสาหกรรมและการกอสรางทาเรือขนสงสินคา โดยรัฐบาลมีแผนงานที่จะใชพื้นที่

ชายฝงทะเลเปนทีต่ัง้ของอตุสาหกรรมหนักและโรงไฟฟานวิเคลยีรในหลายพืน้ที ่ทัง้ในจังหวดัสตลู

สงขลา นครศรีธรรมราช ปตตานี สุราษฎรธานี ชุมพร ประจวบคีรีขันธ รวมทั้งการขยายพ้ืนที่

อุตสาหกรรมในจังหวัดระยอง

ค. ปญหาทรัพยากรทางทะเลและชายฝง

ปญหาทรัพยากรสัตวน้ําเสื่อมโทรมและมีแนวโนมรุนแรงมากข้ึน

๗. ทรพัยากรสตัวนํา้ในทะเลไทยอยูในสภาวะเสือ่มโทรมเนือ่งจากการจบัสตัวนํา้ขึน้มาใช

ประโยชนจนเกินกําลังผลิตของทะเล และสงผลกระทบถึงความหลากหลายทางชีวภาพและ

ระบบนิเวศ การศึกษาของกรมประมง พบวา ป ๒๕๐๙ สามารถจับสตัวนํา้ดวยอวนลาก ๑๓๑.๗๗

กิโลกรัมตอชั่วโมงลงแรงประมง ลดลงเหลือ ๒๒.๗๕ กิโลกรัมตอชั่วโมง ในป ๒๕๕๒ เชน

เดียวกับฝงทะเลอันดามัน อัตราการจับสัตวนํ้าตอการลงแรงประมงในป ๒๕๑๐ จับสัตวนํ้าได

๔๕.๗๑ กิโลกรัมตอชั่วโมง ลดลงเหลือ ๔๔.๑๗ กิโลกรัมตอชั่วโมงในป ๒๕๕๒

๘. ปริมาณการจับที่ยั่งยืนตามกําลังการผลิตของทะเลไทยอยูที่ไมเกินปละ ๑.๔ ลานตัน

การประมงทะเลไทยจับสัตวนํ้าเกินกําลังการผลิตของทะเล มาตั้งแตป ๒๕๑๕ รัฐบาลมีนโยบาย

รักษาระดับการจับสัตวนํ้าใหอยูในปริมาณสมดุลมาต้ังแตป ๒๕๒๐ หรือแผนพัฒนาเศรษฐกิจ

และสังคมแหงชาติ ฉบับที่ ๔ (พ.ศ. ๒๕๒๐ – ๒๕๒๔) เปนตนมา แตไมสามารถบรรลุเปาหมายได

โดยเฉพาะมาตรการยกเลิกเครื่องมือการประมงอวนรุนประกอบเครื่องยนต และควบคุมเรือ

ที่ทําการประมงดวยเครื่องมืออวนลาก เนื่องจากขาดการวางแผนท่ีดี การประเมินสภาวะของ

9

10 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ทรัพยากรเพ่ือใชประกอบการวางแผนการจัดการทรัพยากรยังมีปญหา รวมถึงปญหาดานสังคม

และการเมือง ปญหาการประสานงานในทางปฏิบัติ เชน การแยกหนวยงานดูแลทะเบียนเรือ กับ

หนวยงานควบคมุเรอืประมง การเปดใหมกีารตอเรอืประมงไดอยางเสร ีและการสวมทะเบยีนเรอื

๙. ขณะท่ีทะเลไทยเส่ือมโทรมลง แตภาคการประมงยังขยายตัว สวนหน่ึงเปนเพราะ

ภาคการประมงพาณิชยทําการประมงโดยไมไดสะทอนตนทุนจริงของการทําประมง อาทิเชน

การอุดหนุนราคานํ้ามันโดยรัฐซ่ึงกําลังเปนขอถกเถียงในเวทีการคาโลกวาเปนการอุดหนุนท่ีนํา

ไปสูการคาท่ีไมเปนธรรม หรือการท่ีแรงงานสวนใหญเปนแรงงานราคาถูกจากประเทศเพื่อนบาน

เปนตน

ปญหาการเพาะเลี้ยงชายฝง

๑๐. กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝงรายงานวา มกีารใชพืน้ทีป่าชายเลน ๔๖๖,๔๙๗

ไร เปนพ้ืนท่ีเพาะเลี้ยงสัตวนํ้าโดยเฉพาะกุง การเพาะเลี้ยงกุงโดยใชพื้นท่ีปาชายเลน นอกจาก

ทําลายทรัพยากรชายฝง ยังมีผลใหการเลี้ยงกุงไมยั่งยืน เนื่องจากท่ีดินในปาชายเลนไมเหมาะสม

กับการเพาะเล้ียงกุงเชิงพาณิชย เพราะดินมีคุณสมบัติเปนกรดสูงและการอุมนํ้าไมดี

๑๑. รายงานวิจัยในโครงการศึกษาผลกระทบตอพื้นที่ทะเลและทรัพยากรชายฝง จาก

การดําเนินโครงการพัฒนาฐานการผลิตอาหารทะเลของประเทศ ของคณะทํางานวิทยาศาสตร

เทคโนโลยี ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดลอม สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ ระบุ

วา การเพาะเลีย้งกุงและปลาชายฝง ไมใชทางออกทีจ่ะชวยลดแรงกดดนัจากปญหาการทาํประมง

จับจากแหลงนํ้าธรรมชาติ และเปนสาเหตุหลักที่ทําใหทรัพยากรสัตวทะเลเสื่อมโทรม เพราะการ

เลีย้งกุงและปลาทีม่รีาคาแพงเพือ่ใหไดกาํไรจากการเล้ียง กลบัตองการอาหาร คอืปลาปนทีม่รีาคา

ถูก ซึ่งไดจากการจับเปนจํานวนมากโดยเรือประมงขนาดใหญ จากปลา ๑๐ เมตริกตัน ที่ใชเลี้ยง

ประชาชนระดับทั่วไปได แตกลับเอาไปเลี้ยงกุงไดเพียง ๑ เมตริกตัน และมีเพียงคนรวยเทานั้น

ที่พอมีกําลังทรัพยซื้อบริโภคได นอกจากน้ีการเพาะเล้ียงชายฝงที่ปราศจากการควบคุมพื้นที่

สงผลกระทบตอการทําลายแหลงประมง ทําลายปาไมชายเลน ทําใหชาวประมงและเกษตรกร

ตองสูญเสียที่ทํากินที่ตองพึ่งพาทรัพยากรเหลานี้ และเปนแหลงฟกตัวของโรคสัตวนํ้า

ปญหาภาวะคุกคามตอปาชายเลน ปะการัง และหญาทะเล

๑๒. ภาวะคุกคามและสภาพปญหาของพ้ืนทีป่าชายเลน คอื การบุกรุกเพ่ือทาํเกษตรกรรม

ทํานากุงและการเพาะเล้ียงชายฝง การบุกรุกเพ่ือการกอสรางท่ีอยูอาศัย และกอสรางพื้นที่

อุตสาหกรรม ความตองการใชไมเพ่ือกิจกรรมตางๆ เชน ฟน ถาน การกอสราง และเฟอรนิเจอร

การเปล่ียนพ้ืนที่เพื่อการทองเท่ียว การจัดการและอนุรักษปาชายเลนโดยการบํารุงปาชายเลน

ปลูกและฟนฟูสภาพปาชายเลนท่ีเส่ือมโทรม

ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง

๑๓. สวนพ้ืนที่แนวปะการังในประเทศไทยมีทั้งสิ้น ๙๖,๐๐๐ ไร มีปจจัยที่ทําให

ปะการังและแนวปะการังเสื่อมโทรม ถูกทําลาย และปะการังฟอกขาวจากภัยธรรมชาติจาก

อุณหภูมินํ้าทะเลท่ีเพิ่มสูงขึ้น การระบาดของดาวหนาม เปนตน และเกิดจากกิจกรรมของ

มนุษย เชน การทําการประมงสัตวนํ้าท่ีเปนตัวชวยในการกัดกินสาหรายในแนวปะการังเปน

อาหารมากเกินไป ทําใหเกิดการเสียสมดุลของระบบนิเวศ ปริมาณตะกอนจากการกอสราง

และการทําเกษตรกรรม การทําประมงใกลแนวปะการัง การทําการประมงดวยเคร่ืองมือที่ผิด

กฎหมาย การดํานํ้าทองเที่ยวที่ขาดความระมัดระวัง และการทิ้งขยะ เปนตน

๑๔. พื้นที่ที่เปนแหลงหญาทะเลในประเทศไทยมีทั้งหมด ๖๕,๐๐๐ ไร ปจจัยที่มี

ผลกระทบตอแหลงหญาทะเล ไดแก ตะกอนจากการกอสรางชายฝง การตัดไมทําลายปาและ

เกษตรกรรม การทิ้งนํ้าเสียลงสูชายฝง การทําการประมงโดยใชเครื่องมือประมงที่ผิดกฎหมาย

เชน อวนรุน

ปญหาการกัดเซาะชายฝง

๑๕. ประเทศไทยมีชายหาดอยู ๓ ประเภท คือ หาดทราย หาดโคลน และหาดหิน ทั้งนี้

หาดหินจะมีปญหาการกัดเซาะไมมากนัก หาดทรายและหาดโคลนจะมีปญหาหนัก โดยเฉพาะ

หาดโคลน เน่ืองจากตะกอนเม็ดเล็ก เกิดการเปลี่ยนแปลงทางธรรมชาติตะกอนโคลนจะฟุง

กระจายไปกับกระแสนํ้าไดงาย ปจจุบันอัตราการสูญเสียพ้ืนดินโดยรวมจากปญหาการกัดเซาะ

ชายฝงจะอยูที่ ๒ ตารางกิโลเมตรตอป คิดเปนมูลคาความเสียหายทางเศรษฐกิจสูงถึง ๖,๐๐๐

ลานบาท แนวชายฝงของไทยหลายพ้ืนที่กําลังเผชิญกับการกัดเซาะในอัตรามากกวา ๑ - ๕ เมตร

ตอป สําหรับการกัดเซาะชายฝงในแถบทะเลอันดามันมีสาเหตุมาจากสภาวะทางธรรมชาติ โดย

การกัดเซาะชายฝงทะเลของประเทศไทย มีสาเหตุ ๕ ประการ กลาวคือ

๑๕.๑ ผลกระทบจากการพัฒนาพ้ืนที่ชายฝงและการกอสรางโครงสรางตางๆ ตาม

แนวชายฝง การถมทะเล การสรางส่ิงกอสรางขนาดใหญยืน่ยาวออกไปในทะเล

จะกอใหเกิดการกีดขวางระบบธรรมชาติของคลื่นและกระแสนํ้า กอใหเกิด

ปญหาการกัดเซาะชายฝง

๑๕.๒ การลดลงของพ้ืนที่ปาชายเลน การเปลี่ยนสภาพพื้นที่เปนบอกุง

๑๕.๓ การดูดทรายชายหาด และแมนํ้า การสรางเขื่อนในแมนํ้า กอใหเกิดการลดลง

ของตะกอนแมนํ้า การขุดลอกรองนํ้าบริเวณปากแมนํ้าตอเนื่องกับทะเล

และนําตะกอนออกไปท้ิงทะเลกอใหเกิดการขาดสมดุลของตะกอนสะสมตัว

ซึ่งชวยรักษาสมดุลของการจัดวางตัวของชายฝงทะเล

๑๕.๔ กรณีอาวไทยตอนใน การทรุดตัวของแผนดินทําใหการกัดเซาะชายฝงทะเล

รุนแรงขึ้น

11

12 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

๑๕.๕ การกดัเซาะเนือ่งจากอทิธพิลของลมมรสมุตะวนัออกเฉยีงเหนอื และลมมรสมุ

ตะวันตกเฉียงใต พายุโซนรอน ซึ่งมีรายงานการศึกษาพบวา การกัดเซาะดวย

สาเหตุจากธรรมชาติจะกอใหเกิดความเสียหายช่ัวคราว จากนั้นธรรมชาติจะ

ปรับตัวสรางสมดุลชายฝงใหม ดังกรณีการหายไปของทรายชายหาดสมิหลา

จังหวัดสงขลา เมื่อป ๒๕๔๐ และกลับมางอกใหมในป ๒๕๔๗ เรื่อยมา หรือ

การยายทรายชายหาดชวงฤดูมรสุมที่เกาะไผ อาวพังงา จังหวัดกระบี่ เปนตน

๑๖. การปองกันการกัดเซาะชายฝงโดยสรางโครงสรางแข็งท่ีจะตานกระแสคล่ืนในทะเล

เชน กําแพงกันคลื่น รอดักตะกอน เขื่อนกันตะกอนรองนํ้า เขื่อนหรือกองหินกันคลื่นนอกชายฝง

มีผลในการลดความรุนแรงของปญหาการกัดเซาะชายฝงทะเลบริเวณนั้นไดบาง แตก็เปนสาเหตุ

หลกัในการรบกวนความตอเนือ่งของการเคลือ่นตวัของกระแสนํา้ชายฝงทะเล ตะกอน ทราย และ

ชักนําใหเกิดการกัดเซาะชายหาดแพรขยายตัวไปสูพื้นที่ขางเคียง

๑๗. กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝงไดจัดทํายุทธศาสตรการจัดการปองกันและ

แกไขปญหาการกัดเซาะชายฝง รวมท้ังไดจัดทําโครงการแกปญหาการกัดเซาะชายฝงโดยการมี

สวนรวมของประชาชน โดยระบุปญหา สาเหตุของปญหา การแกไขปญหา ตองดําเนินการโดย

การบูรณาการรวมของสวนราชการ การมีสวนรวมของประชาชน และการจัดทําฐานขอมูล

การพัฒนาองคความรูของทุกภาคสวนท่ีเกี่ยวของ เพื่อใหสามารถติดตาม และดําเนินการแกไข

ปญหาการกัดเซาะชายฝงโดยไมสรางปญหาเพิ่ม มาตรการสําคัญคือการแกไขปญหาโดยใชระบบ

โครงสรางทางธรรมชาติ

๑๘. นอกจากน้ีการสญูเสยีทีด่นิเนือ่งจากการกัดเซาะชายฝงกอใหเกดิปญหาขอกฎหมาย

วา เจาของผูมีชื่อในเอกสารสิทธิ์ที่ดิน ยังคงเปนเจาของที่ดินหรือไม เนื่องจากเม่ือเกิดการกัดเซาะ

ไมมีการใชประโยชนที่ดิน หรือทิ้งรางมามากกวา ๑๐ ป รวมทั้งผูมีชื่อในเอกสารสิทธ์ิที่ดิน

หลายรายไมไดมีสวนรวมกับชุมชนในการแกไขปญหาการกัดเซาะ เมื่อที่ดินกลับคืนมาเนื่องจาก

การรวมกันแกไขปญหาของชุมชน เจาของที่ดินเดิมจะยังคงสิทธิ์ในที่ดินนั้นไดหรือไม นอกจากน้ี

ชุมชนในพ้ืนที่อาวไทยตอนในรูปตัว ก. ไดใหความเห็นวา รัฐดําเนินการศึกษาความเหมาะสม

ความเปนไปไดของโครงการแกไขปญหาการกดัเซาะชายฝง ตลอดจนการศกึษารายงานผลกระทบ

สิ่งแวดลอมและสุขภาพ มากเกินไป การศึกษาซํ้าซอน สิ้นเปลืองงบประมาณ ดังนั้นกอนที่จะ

ดําเนินการศึกษาในโครงการใดควรใหประชาชนมีสวนรวมในการตัดสินใจเปนเบื้องตนกอนวา

โครงการหรือกิจกรรมนั้นๆ เหมาะสม มีความเปนไปไดที่จะใชแกไขปญหา จึงจะเริ่มกระบวนการ

ศึกษา

ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง

ปญหามลภาวะทางทะเล

๑๙. การพัฒนาพื้นที่อุตสาหกรรมชายฝง ทาเทียบเรือ และการขุดเจาะปโตรเลียมใน

ทะเล กอใหเกิดปญหาในเรื่องของปรอท เพราะใตอาวไทยมีปรอทสูง การขุดเจาะทําใหเกิดการ

ปนเปอนและขจัดไดลําบาก เพราะอาวไทยเปนนํ้าวน สารตางๆ จะวนเวียนในอาวไทยไมระบาย

ออก การขนถายน้ํามันในทะเล มีการร่ัวไหลของนํ้ามันบอยคร้ังในชวง ๒๕ ปที่ผานมา เมื่อมี

การรั่วไหลของนํ้ามันเกิดขึ้น แมจะมีการกําจัดอยางดีก็ตาม แตจะสงผลกระทบถึงส่ิงมีชีวิตและ

สภาพระบบนิเวศในทะเล

๒๐. รายงานการตรวจสอบคุณภาพน้ําทะเลชายฝงทั่วประเทศโดยกรมควบคุมมลพิษ

ในป ๒๕๕๒ โดยประเมินจากดัชนีคุณภาพนํ้าทะเลเปรียบเทียบ ๒ ปยอนหลัง พบวา คุณภาพนํ้า

โดยรวมเสื่อมโทรมลงมาก โดยเฉพาะบริเวณอาวไทยตอนใน เมื่อเปรียบเทียบคุณภาพนํ้าชายฝง

ตั้งแตป ๒๕๔๕ – ๒๕๕๒ พบวา คุณภาพนํ้าโดยรวมมีการเปล่ียนแปลงเล็กนอย โดยคุณภาพนํ้า

ที่อยูในเกณฑดีและดีมากมีแนวโนมมากขึ้น สวนคุณภาพนํ้าที่อยูในเกณฑพอใชและเสื่อมโทรม

มีแนวโนมไมเปลี่ยนแปลงมากนัก

ปญหาการพัฒนาการทองเท่ียวท่ีไมย่ังยืน

๒๑. การพัฒนาการทองเท่ียวเกินศกัยภาพรองรับของธรรมชาติ เชน ทีเ่กาะเสม็ด พทัยา

หรือที่เกาะชาง หัวหิน ภูเก็ต พังงา กระบี่ กําลังนําไปสูการพัฒนาท่ีไมยั่งยืน นอกจากนี้มีการ

ทองเท่ียวท่ีไมรับผิดชอบ จัดใหมีกิจกรรมท่ีมีผลกระทบตอทรัพยากรทางทะเลและชายฝง เชน

การเดนิชมปะการังใตนํา้ การเนนปริมาณการทองเทีย่วโดยไมคาํนึงถงึความสามารถในการรองรบั

ของธรรมชาติ เปนตน

๒๒. ในพ้ืนท่ีทองเท่ียวที่สําคัญมีปญหาการออกเอกสารสิทธิ์ในท่ีดินทับซอนกับพื้นที่ปา

สันทรายชายหาด การบุกรุกพื้นที่โดยไมมีสิทธิครอบครอง ความขัดแยงระหวางชุมชนทองถิ่น

กับผูประกอบการอุตสาหกรรมการทองเท่ียวซ่ึงอางสิทธิในท่ีดินทับซอนไปกับพื้นที่ปาชายเลน

หรือปาธรรมชาติของชุมชน หรือที่ตั้งชุมชนหรือถนนสาธารณะเชน กรณีบานกูกู บานยามู

บานราไวย จังหวัดภูเก็ต บานยาหมี อ.เกาะยาว จังหวัดพังงา นอกจากน้ีการไมมีแผนการ

พัฒนาการทองเที่ยวเฉพาะพ้ืนที่กอใหเกิดการกอสรางท่ีทําลายสภาพธรรมชาติอันเปนจุดแข็ง

ของการทองเท่ียวทางทะเล เชน กรณีอาวพังงา โรงแรมหรือรีสอรทขนาดใหญที่ติดชายฝงทะเล

สรางหรือมีแผนจะสรางทาเทียบเรือขนาดกลางและขนาดใหญเปนของตนเอง นอกจากจะสงผล

ตอภูมิทัศนการทองเที่ยวแลวยังสงผลตอการกัดเซาะชายฝง การทําลายแหลงหญาทะเล และ

การครอบครองพ้ืนที่ทําการประมงของชาวประมงพื้นบานในชุมชนทองถิ่น

13

14 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ปญหาแผนพัฒนาพื้นท่ีชายฝงทะเลภาคใต

๒๓. พื้นท่ีชายฝงทะเลถูกกําหนดใหเปนพ้ืนที่พัฒนาระบบการขนสงขนาดใหญเชน

ทาเรือนํ้าลึก และที่ตั้งของอุตสาหกรรมหนักเนื่องจากสะดวกในการขนสงวัตถุดิบและผลผลิต

อุตสาหกรรม รัฐบาลปจจุบันยังคงแผนพัฒนาพื้นท่ีชายฝงตอเนื่องมากจากรัฐบาลชุดกอน

หนานี้ เชน การขยายพ้ืนที่อุตสาหกรรมในจังหวัดระยอง และแผนพัฒนาพ้ืนที่ชายฝงทะเล

ภาคใตโดยมีแผนพัฒนาทาเรือ การขุดเจาะนํ้ามัน คลังนํ้ามันและทอสงนํ้ามัน อุตสาหกรรม

หนัก โรงไฟฟา ครอบคลุมพื้นที่ชายฝงทะเลอาวไทยต้ังแตประจวบคีรีขันธ ถึงปตตานี และ

จังหวัดสตูลในฝงอันดามัน มากกวา ๓๗ โครงการ

๒๔. โครงการในแผนพัฒนาพ้ืนท่ีชายฝงทะเลภาคใต เปนการพัฒนาภายใตกรอบคิด

ที่ประสงคจะเปนประเทศอุตสาหกรรม ซึ่งเปนกรอบคิดการพัฒนาในชวงพัฒนาพ้ืนที่ชายฝง

ตะวนัออก โดยกาํหนดธงนาํในการพฒันาวาตองเปนอตุสาหกรรมเทานัน้ ไมมกีารศกึษาทางเลอืก

การพัฒนาอื่นๆ ที่เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจ สังคม และภูมินิเวศวัฒนธรรมทองถิ่น จึงกอให

เกิดความเห็นตางและการคัดคานโครงการจากคนในทองถ่ิน ซึ่งประสงคจะเลือกกําหนดอนาคต

ของตนเอง และมีฐานเศรษฐกิจหลักอยูในภาคเกษตรกรรม การทองเท่ียว การศึกษา และ

อุตสาหกรรมขนาดเล็กที่ตอเนื่องกับภาคเกษตรและการทองเท่ียว รวมทั้งไดเรียนรูบทเรียนจาก

การพัฒนาอุตสาหกรรมภาคตะวันออก ซึ่งกอใหเกิดมลภาวะ และการกัดเซาะชายฝง และ

มลภาวะทางทะเล โดยท่ีรัฐบาลไมสามารถแกไขปญหาได

๒๕. ชายฝงทะเลภาคใตมีบทเรียนจากการพัฒนาพื้นท่ีชายฝงโดยละเลยการศึกษาทาง

เลือกการพัฒนาและความเปนไปไดอยางรอบคอบหลายประการ อาทิเชน

๒๖. โครงการพัฒนาสะพานเศรษฐกิจกระบ่ี – พงังา – นครศรีธรรมราช โดยมีอตุสาหกรรม

หนักอยูทั้งสองฟากของสะพาน มีคลังนํ้ามัน ทอสงนํ้ามัน ถนน และรถไฟ ซึ่งเปนการริเริ่ม

เมื่อประมาณ ๒๐ ปที่ผานมา ไดมีการเวนคืนที่ดิน กอสรางถนนขนาดใหญเชื่อมจังหวัดกระบ่ี

กับจังหวัดนครศรีธรรมราช จําเปนตองระงับโครงการเนื่องจากการเติบโตของอุตสาหกรรม

การทองเท่ียวในกลุมจงัหวดัอนัดามนั กอใหเกดิมลูคาทางเศรษฐกิจและการจางงาน มากจนไมคุม

ที่จะทําลายโดยการสรางอุตสาหกรรมหนักลงไปในพื้นที่

๒๗. ทาเรือนํ้าลึกระนอง ภูเก็ต กระบี่ และสงขลา ซึ่งในชวงการขออนุมัติการกอสราง

บริษัทที่ปรึกษาและรัฐบาลโฆษณาวาจะทําใหเกิดสะพานเศรษฐกิจท่ีเชื่อมการคาสองฝงทะเล

ทําใหประหยัดคาใชจายและเวลาในการขนสง สามารถแขงขันกับการขนสงทางทะเลผาน

ประเทศมาเลเซียและสิงคโปรได แตเมื่อกอสรางเสร็จจนถึงปจจุบัน สวนใหญเปนทาเรือราง

หรือใชประโยชนนอยมากเม่ือเทียบกับเปาหมายโครงการท่ีตั้งไว นอกจากน้ีในบางโครงการ

ไดกอผลกระทบตอระบบนิเวศอยางรุนแรง เชน ทาเรือนํ้าลึกสงขลา ซึ่งทําใหปากทะเลสาบ

ระเบียบวาระที่ ๒ : การปฏิรูปโครงสรางการจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง

สงขลาแคบลง ทําใหการไหลเวียนของน้ําระหวางทะเลอาวไทยกับทะเลสาบสงขลาไมเปนไป

ตามระบบนิเวศเดิม เปนผลใหทะเลสาบสงขลาตื้นเขิน และไมสามารถแกไขปญหาไดจนถึง

ปจจุบัน

ปญหาระบบการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง

๒๘. หนวยงานราชการท่ีเก่ียวของกับการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและ

ชายฝง ประมาณ ๑๕ หนวยงาน และกฎหมายที่เกี่ยวของกวา ๒๐ ฉบับ แตขาดการทํางานรวม

แบบบูรณาการ เชน กรมประมงใชพระราชบัญญัติการประมง พ.ศ. ๒๔๙๐ มุงเนนการเพาะเล้ียง

และการจับสัตวนํ้า กรมการขนสงทางน้ําและพาณิชยนาวี ดูแลการขุดลอกรองน้ํา การกอสราง

สิ่งลวงลํ้าลํานํ้า กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ดูแลเรื่องการอนุรักษทรัพยากร กรมอุทยาน

แหงชาติ สัตวปาและพันธุพืช ดูแลเกาะและทองทะเลในสวนท่ีประกาศเปนอุทยานแหงชาติ

กรณีการสรางทาเทียบเรือเพ่ือการทองเท่ียว พบวา ทะเลเดียวกันหลายหนวยงานรวมดูแลโดย

มีกิจกรรมที่ขัดแยงกัน เปนตน

๒๙. การบังคับใชกฎหมายการประมงขาดความจริงจัง และมีการปฏิบัติที่แตกตางกัน

ในแตละจังหวัด โดยท่ัวไปการบังคับใชกฎหมายในจังหวัดชายทะเลจะมีโทษเพียงแคปรับ ซึ่ง

เปนอัตราโทษที่นอยมาก เมื่อเปรียบเทียบกับรายไดที่ไดจากการกระทําผิด อัตราโทษที่ตํ่านี้

เกี่ยวพันกับสัญญาเชาเรือและการทุจริต บางจังหวัดใชมาตรการริบเรือพรอมเครื่องมือการ

ประมง กรณีที่ฝาฝนเขาไปทําประมงในเขตหวงหามทําใหบทลงโทษมีอัตราโทษหนักเพียงพอให

ผูกระทําผิดใครครวญมากขึ้นกรณีที่จะกระทําผิด

๓๐. ระบบการบริหารจัดการทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ไมมีการกระจายอํานาจ

การบริหารจัดการใหแกจังหวัดและองคกรปกครองสวนทองถิ่น ขาดกลไกรวมที่จะทําหนาที่

ประสานสรางความรวมมือในการทํางานรวมระหวางภาครัฐดวยกันเอง ภาครัฐกับภาคเอกชน

ภาคชุมชน และภาคประชาสังคม

๓๑. อยางไรก็ตามมีประสบการณรวมของสวนราชการ ชุมชน องคกรพัฒนาเอกชน

และภาคเอกชน ที่เกี่ยวของกับทรัพยากรทางทะเลและชายฝง ในหลายพื้นที่ที่สามารถสราง

ความรวมมือระหวางภาคสวนที่เกี่ยวของ และการริเริ่มดูแลรักษาทรัพยากรทางทะเลและชายฝง

ของชมุชน โดยใชพืน้ท่ีเปนหลกั และมกีระบวนการประชาชนมสีวนรวม ทาํใหสามารถบรหิารจัดการ

ทรัพยากรทางทะเลและชายฝงอยางยั่งยืน เชน การบริหารจัดการปาชายเลนชุมชน การควบคุม

การปองกันและปราบปรามเคร่ืองมอืการประมงทําลายพันธุสตัวนํา้ การบรหิารจดัการทรัพยากร

ทางทะเลและชายฝง โดยชุมชนที่อาวฉลอง อาวพังงา อาวปตตานี ปากพนัง สมุทรสงคราม และ

ชายฝงอันดามัน เปนตน และมาตรการปดอาวในฤดูปลาวางไข เปนมาตรการสําคัญที่ชวยฟนฟู

ทรัพยากรสัตวนํ้าในภาวะที่ทะเลเส่ือมโทรมอยางรวดเร็ว

15

16 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งท่ี ๑ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติพิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๒

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ เอกสารหลักระเบียบวาระท่ี ๓ ๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๕๔

การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีท่ีดินและทรัพยากร

สถานการณการปฏิรูปท่ีดินในประเทศไทย๑. แมวาประเทศไทยจะมีความพยายามในการปฏิรูปที่ดินมาหลายครั้ง นับตั้งแตการมี

โฉนดที่ดินครั้งแรกในสมัยรัชกาลที่ ๕ การออกกฎหมายจํากัดการถือครองที่ดินในป พ.ศ. ๒๔๙๗

รวมไปถึงการมีพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร พ.ศ. ๒๕๑๘ อยางไรก็ตามการ

กระจายการถือครองที่ดินในประเทศไทยยังคงมีความเหลื่อมล้ําและไมเทาเทียมกัน ประชาชน

จํานวนมากไมมีที่ดินทํากินเปนของตัวเอง จากตัวเลขการขึ้นทะเบียนคนจนทั่วประเทศของ

ศูนยอํานวยการตอสูเพื่อเอาชนะความยากจนแหงชาติ (ศตจ.) ในป พ.ศ. ๒๕๔๗ พบวา มี

คนจนและเกษตรกรรายยอย มาข้ึนทะเบียนเพ่ือขอรับความชวยเหลือดานท่ีดินกวา ๔ ลานคน

(ใชเกณฑรายไดตํา่กวา ๒๐,๐๐๐ บาทตอป) และยนืยนัตองการความชวยเหลอื จาํนวน ๒,๒๑๗,๕๔๖

ราย จําแนกเปน ไมมีที่ดินทํากิน จํานวน ๘๘๙,๐๒๒ ราย มีที่ดินทํากินแตไมเพียงพอ จํานวน

๕๑๗,๒๖๓ ราย มีที่ดินแตไมมีเอกสารสิทธิ์ ๘๑๑,๒๗๙ ราย

๒. นอกเหนือจากปญหาการเขาไมถึงการใชทรัพยากร และการขาดแคลนท่ีดินแลว

การปฏิรูปที่ดินที่ไมประสบความสําเร็จของประเทศไทย ยังกอใหเกิดปญหาเกี่ยวเนื่องกับ

เรื่องของท่ีดินอีกมากมายไมวาจะเปนความขัดแยงเร่ืองแนวเขตท่ีดินระหวางหนวยงานของรัฐ

กับประชาชน ซึ่งจากขอมูลของสํานักงานแกไขปญหาการบุกรุกท่ีดินของรัฐ (สบร.) ที่ทํา

การสํารวจในป ๒๕๔๑ พบจํานวนผูบุกรุกทําประโยชนในที่ดินของรัฐถึง ๑,๑๔๗,๘๒๓ ราย

ในพื้นที่ ๒๑ ลานไร (ศยามล ไกยูรวงศ และคณะ ๒๕๔๙) โดยในหลายกรณีเปนการออกเอกสาร

สิทธิ์ทับซอนที่ดินที่ชาวบานอยูมาแตเดิม

สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๓

17

18 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

๓. ปญหาการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินและการไมทําประโยชนในท่ีดิน ซึ่ง

จากขอมูลของสํานักงานเศรษฐกิจการคลังพบวา ประชาชนทั่วประเทศถึงรอยละ ๙๐

ถือครองที่ดินโดยเฉลี่ยนอยกวา ๑ ไร สวนประชาชนที่เหลือเพียงรอยละ ๑๐ เทานั้นที่

ถือครองที่ดินมากกวา ๑๐๐ ไร และที่นาตกใจคือ ที่ดินกวารอยละ ๗๐ ของประเทศไมไดถูก

นํามาใช หรือใชไมคุมคา ทําใหประเทศสูญเสียรายไดขั้นตํ่าปละกวา ๑๒๗,๓๘๔.๐๓ ลานบาท

(อทิธพิล ศรเีสาวลกัษณ และอืน่ๆ ๒๕๔๙) และรวมไปถงึปญหาการสญูเสยีพืน้ท่ีทีเ่หมาะสมสาํหรับ

การทําการเกษตร เปนตน

ปญหาความเหลือ่มลํา้ในกระบวนการยุตธิรรมกรณีท่ีดินและทรัพยากร๔. ขณะท่ีประเทศไทยยังไมสามารถกระจายการถือครองท่ีดิน (Land Distribution)

อยางเปนธรรมและท่ัวถงึได กลบัมปีญหาใหญทีเ่ปรียบเสมือนระเบิดเวลาและกําลงัทวีความรุนแรง

เพิ่มมากขึ้น คือ ปญหากระบวนการยุติธรรมกับคดีที่ดินที่ไมไดรับความเปนธรรม ซึ่งเปนปญหา

ที่ซับซอน และแตกตางกันไปในแตละพื้นที่ โดยขอยกตัวอยางปญหาเบื้องตน ดังนี้

๔.๑ องคการอุตสาหกรรมปาไม ฟองขับไลชาวบานคอนสาร จังหวัดชัยภูมิจํานวน

๓๑ ราย ซึ่งกําลังจะมีการบังคับคดี ใหชาวบานออกจากพ้ืนที่เดือนกุมภาพันธ

ป ๒๕๕๔ ทั้งๆ ที่ชาวบานมี สค.๑ มีใบจายภาษีที่ดินมาตั้งแตป พ.ศ. ๒๔๙๔

ซึ่งศาลช้ีแจงวาเอกสารเหลานี้ไมมีนํ้าหนักพอ และมีคําสั่งใหชาวบานออก

จากพ้ืนที่ภายใน ๓๐ วัน

๔.๒ คดกีรมอุทยานแหงชาติฯ ฟองชาวบาน จงัหวัดเพชรบูรณ ชยัภมู ิและตรัง ขอหา

ทําใหโลกรอน ๓๔ ราย โดยคิดคาเสียหายไรละ ๑๕๐,๐๐๐ บาท

๔.๓ คดีนายทุนสวนปาลมฟองชาวบาน จ.สุราษฎรธานี ๒๗ ราย ขอหาบุกรุก

๔.๔ คดีนายทุนออกเอกสารสิทธิ์ไมชอบและปลอยทิ้งราง ฟองชาวบาน จ.ลําพูน

และเชียงใหม ๑๒๘ ราย ในขอหาบุกรุก (เครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย

๒๕๕๓) และมีการส่ังจําคุกไปแลว ๑๙ ราย

๕. การสํารวจเบื้องตนจากกรมราชทัณฑพบวา มีคดีความที่เกี่ยวของกับความ

เดือดรอนของประชาชนยากไรในกรณีที่ดินกวา ๑๙๑ คดี อีกทั้งจากงานศึกษาของศยามล

และคณะ (๒๕๔๙) โดยทําการสุมสํารวจพื้นที่ปญหา ๖๘ จังหวัดทั่วประเทศพบปญหาขอพิพาท

ระหวางรัฐกับชาวบานในเรื่องแนวเขตที่ดินกวา ๗๔๐ กรณี นอกจากนี้ยังมีขอมูลจากเครือขาย

ปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย (สมจิต คงทน ๒๕๕๓) วา มีผูถูกดําเนินคดีในกระบวนการยุติธรรม

๓๖๑ ราย จํานวน ๑๔๓ คดี เปนคดีแพง ๑๔๐ ราย ๘๗ คดี คดีอาญา ๒๒๑ ราย ๕๖ คดี

19ระเบียบวาระที่ ๓ : การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีที่ดินและทรัพยากร

๖. และเมื่อชาวบานตองเขาสูกระบวนการยุติธรรมนั้น มีขั้นตอนการปฏิบัติหลาย

ขั้นตอน ตั้งแตขั้นสืบสวนสอบสวน จนมาถึงกระบวนการของศาล ซึ่งประชาชนจํานวนมากท่ีมี

ฐานะยากจน เมื่อตองขึ้นศาลทําใหมีความลําบากมากในเร่ืองของคาใชจาย ยกตัวอยางเชน ใน

ขั้นตอนกระบวนการพิจารณาคดีนั้น ถาจําเลยไมมีเงินประกันตัว หรือไมมีเงินคาวางศาล จําเปน

ตองอยูในเรอืนจาํระหวางทีพ่จิารณาคด ีซึง่ตามกฎหมายยงัไมถอืวาจาํเลยมีความผดิ แตตองเขาไป

อยูในเรือนจําเพราะไมมีเงินคํ้าประกัน ซึ่งมีประชาชนหลายหมื่นคนไดรับผลกระทบนี้

แนวทางการแก ไขความเดือดรอนอยางเรงดวน๗. คดีที่ศาลพิจารณาถึงท่ีสุดแลว ใหมีการพักโทษ ลดโทษ และคุมประพฤติ นอกจากนี้

ใหระงับและทบทวนการคิดคาเสียหายในกรณีคดีโลกรอน

๘. คดีที่ดินที่อยูระหวางการพิจารณา ใหมีการจําหนายคดีชั่วคราว อนุญาตใหประชาชน

ผูตองหาและครอบครัวอยูอาศัยทํากินในท่ีดินเดิม โดยในระยะเรงดวนขอใหสามารถใชตัวบุคคล

หรือกองทุนยุติธรรมในการค้ําประกันตัวแทนหลักทรัพย รวมท้ังเนนการพิจารณาพฤติกรรมของ

ผูตองหาแทนการใชหลักทรัพยคํ้าประกัน

๙. กรณปีญหาทีย่งัไมเขาสูกระบวนการยตุธิรรม ใหระงบัการดําเนินการใดๆ ทีเ่ปนการเพ่ิม

ความเดือดรอนและความรุนแรงกบัคนจน โดยขอใหระงับการขยายพืน้ทีอ่นรุกัษ ระงับการจบักมุ

ประชาชนที่ทํากินอยูในพื้นที่ขัดแยงเดิมที่ไมใชการถางปาใหม

แนวทางการปรับปรุงการแก ไขปญหาระยะกลาง๑๐. การแกไขปญหาความความไมเปนธรรมในกรณทีีด่นินัน้จําเปนตองแกไขขอกฎหมาย

หลายขอในระยะยาว อีกทั้งตองอาศัยแรงผลักดันจากท้ังภาคประชาชน ผูเสียหาย และความ

จริงใจของภาครัฐ อยางไรก็ตามปญหาความเดือดรอนของประชาชนไมสามารถที่จะผลัดวัน

ประกันพรุงได ฉะน้ันการชวยเหลือผูที่เดือดรอนจากความไมเปนธรรมในเบ้ืองตนจึงเปนสิ่งที่

ไมอาจมองขาม ซึง่ในปจจบุนัถาตองการอาศัยเคร่ืองมอืทางกฎหมายในการชวยเหลอืชาวบานทีไ่ดรบั

ความเดือดรอนในกรณีที่ดินและทรัพยากร ทางกระทรวงยุติธรรมมีเครื่องมือในการใหความ

ชวยเหลืออยู ๒ อยางคือ ระเบียบกระทรวงยุติธรรมวาดวยกองทุนยุติธรรม และพระราชบัญญัติ

คาตอบแทนผูเสียหาย และคาตอบแทนและคาใชจายแกจําเลยในคดีอาญา พ.ศ. ๒๕๔๔

๑๑. ระเบียบกระทรวงยุติธรรมวาดวยกองทุนยุติธรรม พ.ศ. ๒๕๕๓ มีวัตถุประสงค

สําคัญในเรื่องการใหความชวยเหลือในเรื่องคาใชจายเบื้องตนกับประชาชนที่ไมไดรับความเปน

ธรรมในการตอสูคดี โดยใหความชวยเหลือในดานหลักๆ เชน สนบัสนุนวางเงินประกันการปลอยตัว

ชั่วคราว สนับสนุนคาใชจายจางทนายความในคดีอาญา คดีแพง คดีปกครอง หรือการบังคับคดี

20 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

สนบัสนนุชาํระคาธรรมเนยีมขึน้ศาลในคดแีพงและคดปีกครอง สนบัสนนุการพสิจูน คาวสัด ุอปุกรณ

คารงัวดัทีด่นิ คาภาพถายทางอากาศ สนบัสนนุคาเดนิทาง ทีพ่กั คาตอบแทน สนบัสนนุคาใชจาย

ในการคุมครอง ใหไดรับความปลอดภัยจากการปองราย และสนับสนุนคาความเสียหายจากการ

ถูกละเมิด หรือการกระทําโดยมิชอบทางปกครอง (ในลักษณะกลุม) เปนตน

๑๒. แมวากองทุนยุติธรรมจะใหความชวยเหลือในเบ้ืองตนไดเปนอยางดี แตการที่

กองทุนยตุธิรรมเปนเพียงระเบียบกระทรวงทําใหมขีอจาํกดัในเร่ืองของงบประมาณในการชวยเหลือ

ปญหาการเขาถึงกองทุนท่ีทุกเรื่องรองเรียนตองสงเขามาพิจารณาจากคณะกรรมการที่กรุงเทพฯ

กอใหเกิดความลาชา ทําใหกระทรวงยุติธรรมและภาคีเครือขายภาคประชาชนมีแนวคิดที่จะ

ผลักดันระเบียบกองทุนยุติธรรมฯ ใหเปนพระราชบัญญัติกองทุนยุติธรรม โดยมีรายละเอียด

เบื้องตน ดังนี้

จัดตั้งเปนองคกรอิสระ

รายไดตัง้ตนมาจากรฐั และ “เงนิคาปรบัแบบ Day Fine*” เพือ่สมทบเขากองทนุ

ใชตัวกองทุนเปนหลักทรัพยคํ้าประกันผูตองหาที่ยากจนและไมไดรับ

ความเปนธรรมระหวางถูกดําเนินคดี แทนการใชตัวเงินเพ่ือลดภาระคาใชจาย

ของกองทุน

เร่ืองหลักทรัพยคํ้าประกันอาจจะใชหลักคิดที่วา ถาผูถูกกลาวหาไมมี

แนวโนมคิดหนี ไมมีแนวโนมทําลายหลักฐาน และไมมีแนวโนมไปทําผิดคดี

อื่น เปนตน แทนการใชเงินหรือหลักทรัพยคํ้าประกันอันเปนการชวย

ประหยัดคาใชจายของกองทุน อีกทั้งผูถูกกลาวหายังสามารถท่ีจะประกอบ

อาชีพเพื่อยังชีพแทนที่จะตองเขาไปอยูในเรือนจําเพราะไมมีหลักทรัพย

คํ้าประกัน

เพ่ือไมใหการชวยเหลือเปนการซํ้าซอน ในรางพระราชบัญญัติกองทุนยุติธรรม

ใหตัดสวนท่ีกฎหมายอ่ืนๆ ใหความชวยเหลืออยูแลว ออกจากคาใชจายของ

กองทุนยุติธรรม เชน ในระเบียบกองทุนยุติธรรม ๒๕๕๓ ขอ ๖. (๖) กับ (๗)

ควรตัดทิ้งไป

เพิม่เติมคาํวา “ถามกีฎหมายใดชวยเหลือเปนการเฉพาะ ใหไปรับการชวยเหลือ

จากกฎหมายน้ัน” (เนือ่งจากมีกฎหมายท่ีเกีย่วของเรือ่งการชวยเหลอื/เยยีวยา

ผูเสียหายเปนการเฉพาะแลวแตกรณีจํานวนมาก)

*Day fi ne เปนการลงโทษปรับที่คํานวณอัตราคาปรับจากรายไดโดยเฉลี่ยของผูกระทําความผิดแตละคน

21ระเบียบวาระที่ ๓ : การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีที่ดินและทรัพยากร

๑๓. พระราชบัญญัติคาตอบแทนผูเสียหาย และคาทดแทนและคาใชจายแกจําเลย

ในคดีอาญา พ.ศ. ๒๕๔๔ เกิดจากมาตรา ๒๔๕-๒๔๖ ตามรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๔๐ ซึ่งมีวัตถุประสงค

ใหความชวยเหลือเจาะจงเฉพาะคดีอาญา โดยมองวา ผูเสียหายคือ เหย่ืออาชญากรรม จําเลย

หรอืแพะ คอืผูบรสิทุธิใ์นคดีอาญา โดยสาระสาํคญัของการใหความชวยเหลอืตามพระราชบญัญัติ

คาตอบแทนผูเสียหายฯ คือ

จะชวยเหลอื/เยยีวยาเหย่ืออาชญากรรม : กรณทีีไ่มไดจากเงนิอืน่ๆ เชน จาํเลย

ที่ถูกตองขังโดยบริสุทธิ์ เชน ถูกกักขังกี่วันก็ชดเชยใหตามนั้น

รฐัจายใหผูเสยีหายไปกอน และจะไปปรบัหรือเรยีกเกบ็จากจาํเลย หรอืคนทีท่าํ

ผิดตอไป

เปนดุลยพินิจของคณะกรรมการในการใหความชวยเหลือ เชน เร่ืองการดูแล

คารักษาพยาบาล

๑๔. ปญหาของพระราชบัญญตัคิาตอบแทนผูเสยีหายฯ เปนปญหาเดียวกับปญหาของกอง

ทุนยุติธรรม กลาวคือ งบประมาณไมเพียงพอ ดังนั้นจึงมีแนวคิดที่จะปรับปรุงกฎหมายนี้เพื่อหา

ชองทางใหมรีายไดเพิม่มากข้ึน เชน นาํรายไดจากเบ้ียประกันทุกชนิดรอยละ ๓.๓ มาเปนสวนหน่ึง

ของรายได (ตามแบบประเทศฝร่ังเศส) หรือปรับแกพระราชบัญญัตินี้ใหมีอํานาจแบบนิติบุคคล

ซึ่งจะสามารถไปฟองรองเรียกคาเสียหายจากผูกระทําใหเกิดความเสียหาย เปนตน

การปฏิรูปกลไกการทํางานในกระบวนการยุติธรรม๑๕. อยางไรก็ตามการปรับแกไขระเบียบกระทรวงวาดวยกองทุนยุติธรรมฯ และ

พระราชบัญญัติคาตอบแทนผูเสียหายฯ เปนเพียงการบรรเทาทุกขใหกับชาวบานที่ไมไดรับ

ความเปนธรรมที่ปลายทาง ฉะนั้น ทางกระทรวงยุติธรรมเอง รวมไปถึงสถาบันการศึกษาและ

วิจัยตางๆ เชน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ฯลฯ ไดมี

แนวความคิดท่ีจะปฏิรูปกลไกการทํางานในกระบวนการยุติธรรม ยกตัวอยาง เชน ใหกระทรวง

ยุติธรรมสงเสริมใหเกิดการปรับหลักคิด การทํางานของบุคลากรในกระบวนการยุติธรรม และ

ขาราชการทุกกระทรวงใหยึดถือและสอดคลองตามหลักรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐

๑๖. ใหกระทรวงยตุธิรรมสงเสรมิใหเกดิการนาํกระบวนการวธิพีจิารณาคดทีีห่ลากหลาย

ที่ไมใชการกลาวหามาใช เชน การใชระบบไตสวน การเดินเผชิญสืบของผูพิพากษา การพิจารณา

จากหลักฐานบุคคลหรือหลักฐานทางประวัติศาสตรทองถิ่น การใชกระบวนการยุติธรรมชุมชน

หรือจัดต้ังศาลเฉพาะที่ชํานาญการในขอพิพาทคดีที่เกี่ยวของกับที่ดิน และทรัพยากร โดย

กระตุนใหกลไกตางๆ ทีม่อียู โดยเฉพาะอยางย่ิงกระบวนการพิจารณาคดีทาํงานอยางมีประสิทธภิาพ

บนฐานความเปนธรรม

22 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

๑๗. อีกท้ังยังมีแนวคิดท่ีจะใหกระทรวงยุติธรรม และภาคีเครือขายภาคประชาชน ตั้ง

คณะกรรมการรวมเพ่ือรวบรวมคดีทัง้หมดเพ่ือจําแนกวาอยูในขัน้ใด พรอมวางมาตรการชวยเหลอื

และทางออกในกรอบของกฎหมาย นอกจากนี้ทางรัฐบาลยังตั้งคณะทํางานตางๆ เพื่อตรวจสอบ

การออกเอกสารสิทธิ์ที่ออกโดยมิชอบ มีคณะทํางานเพ่ือแกไขปญหาพื้นที่พิพาท พรอมทั้ง

ยังไดมีการสนับสนุนแนวทางยุติธรรมชุมชน หรือสมานฉันทชุมชน

๑๘. นอกเหนือจากการปฏิรูปกลไกกระบวนการยุติธรรมขางตนแลว ยังมีขอกฎหมาย

รวมถึงหนวยงานตางๆ ทีเ่กีย่วของอีกมาก ไมวาจะเปนกระทรวงคมนาคม (ทีก่ารรถไฟ) กระทรวง

การคลัง (ที่ราชพัสดุ) กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม

โดยกฎหมายท่ีภาคประชาชนเรียกรองใหมีการแกไขเพ่ือสรางความเปนธรรมและลดความ

เหลือ่มลํา้นัน้ ไดแก พระราชบญัญัตปิาไม พ.ศ. ๒๔๘๔ พระราชบัญญตัอิทุยานแหงชาต ิพ.ศ. ๒๕๐๔

พระราชบัญญัติปาสงวนแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ ซึ่งเปนกฎหมายท่ีหนวยงานราชการใชฟอง

คดีทางอาญากับชาวบานผูยากไร อีกทั้งพระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดลอม

แหงชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ มาตรา ๙๗* ที่เปนการฟองทางแพงแกชาวบาน หรือที่ภาคประชาสังคม

เรียกวา คดีโลกรอน โดยเรียกเก็บคาเสียหายเปนจํานวน ๑๕๐,๐๐๐ บาทตอไร

๑๙. การจะแกไขปญหาความไมเปนธรรมและความเหล่ือมล้ําท่ีเก่ียวของกับท่ีดิน

และทรัพยากรน้ันจะไมสามารถสําเร็จลุลวงไปไดเลย ถาไมมีการดําเนินการควบคูไปกับการ

ปฏิรูปท่ีดิน (Land Reform) เพ่ือกระจายการถือครองท่ีดินอยางเปนธรรม โดยตองคํานึงถึง

เครื่องมือและการปรับแกไขกฎหมายตางๆ อีกมาก ไมวาจะเปนการผลักดันใหเกิด พระราช

บัญญัติภาษีที่ดินและส่ิงปลูกสราง พระราชบัญญัติโฉนดชุมชน ธนาคารที่ดิน การเก็บภาษี

มรดก และรวมไปถึงการแกไขกฎหมายการเชาที่ดินเพ่ือเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๒๔ ซึ่งเปนผล

ใหเจาของท่ีดินไมอยากใหเชาที่ดินกับเกษตรกรและปลอยท่ีดินทิ้งรางเปนจํานวนมาก ทั้งนี้จึง

ตองอาศัยการผลักดันจากภาคประชาสังคม ความจริงใจในการแกปญหาของรัฐบาล และรวมถึง

ความรวมมือของกระทรวง ทบวง กรมตางๆ เพื่อที่จะแกไขปญหาอยางเปนองครวมและ

มีประสิทธิภาพ

*มาตรา ๙๗ ผูใดกระทําหรือละเวนการกระทําดวยประการใด โดยมิชอบดวยกฎหมายอันเปนการทําลายหรือทําใหสูญหายหรือเสียหายแก ทรัพยากรธรรมชาติซึ่งเปนของรัฐ หรือเปนสาธารณสมบัติของแผนดิน มีหนาที่ ตองรับผิดชอบชดใชคาเสียหายใหแกรัฐตามมูลคาทั้งหมดของทรัพยากรธรรมชาติ ที่ถูกทําลาย สูญหาย หรือเสียหายไปนั้น

23ระเบียบวาระที่ ๓ : การคืนความเปนธรรมใหแกประชาชนกรณีที่ดินและทรัพยากร

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ

ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ๑. มติ ๓

เอกสารอางอิง

เครือขายปฏิรูปที่ดิน. ๒๕๕๓. แถลงผลการทํางานของเครือขายปฏิรูปที่ดินแหงประเทศไทย วันท่ี

๒๔ ธันวาคม ๒๕๕๓.

ศยามล ไกยรูวงศ และคณะ. ๒๕๔๙. ขอพพิาทและความขดัแยงปญหาทีด่นิในประเทศไทย. กรงุเทพฯ :

สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.

สมจิต คงทน. ๒๕๕๓. คดีความคนจน บทพิสูจนการปฏิรูปประเทศไทย. กลุมปฏิบัติงานทองถิ่น

ไรพรมแดน.

อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ และอ่ืนๆ. ๒๕๔๙. การจัดการท่ีดินระดับทองถ่ิน. กรุงเทพฯ: สํานักงาน

กองทุนสนับสนุนการวิจัย.

2424

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ เอกสารหลักระเบียบวาระท่ี ๔ ๒๖ มีนาคม ๒๕๕๔

การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม

ระบบประกันสังคมของไทยในปจจุบัน๑. การคุมครองทางสังคมสําหรบัประชากรวัยแรงงานของไทยคือระบบประกันสงัคม โดย

มีพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ เปนกฎหมายรองรับ และมีกองทุนประกันสังคม

ที่ใหสิทธิประโยชนแกผูประกันตนตามที่พระราชบัญญัติประกันสังคมกําหนด

๒. ความคุมครองภายใตพระราชบัญญตัปิระกนัสงัคมฯ ตามมาตรา ๓๓ ครอบคลมุแรงงานใน

ระบบ หรอืลกูจางในสถานประกอบการท่ีมลีกูจางจํานวน ๑ คนข้ึนไป ในปจจบุนักาํหนดสิทธปิระโยชน

ทดแทนแกผูประกันตนทั้งสิ้น ๗ กรณี อันไดแก กรณีเจ็บปวย คลอดบุตร ทุพพลภาพ เสียชีวิต

สงเคราะหบตุร ชราภาพ และวางงาน ทัง้นีส้ทิธปิระโยชนของการประกนัสงัคมเกดิจากการจายเงนิสมทบ

จากผูประกันตน นายจาง และรัฐบาลตามเงื่อนไข อัตราเงินสมทบและประโยชนทดแทน โดย

สัมพันธกับอัตราคาจางรายเดือนของผูประกันตน

๓. ในขณะท่ีกําลังแรงงานท่ีอยูนอกระบบ* สามารถเขาสูระบบประกันสังคมโดยสมัครใจ

ตามมาตรา ๔๐ โดยจะไดรับความคุมครองเฉพาะกรณีคลอดบุตร ทุพพลภาพ และเสียชีวิต หรือ

ผานการเปนผูประกันตนตามมาตรา ๓๙ ในกรณีที่เคยเปนผูประกันตนตามมาตรา ๓๓ มากอน

สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๔

* แรงงานนอกระบบ ในทีน่ีห้มายถึงบคุคลซ่ึงอยูในภาคเศรษฐกจินอกระบบ ซึง่โดยท่ัวไปหมายถึงกิจกรรมทางเศรษฐกิจทีอ่ยูนอกเหนือขอบขายกฎระเบียบ และกฎหมายของรัฐ อันไดแกกฎหมายคุมครองแรงงานและการประกันสังคม โดยแรงงานนอกระบบสวนใหญอยูในภาคเกษตรกรรมโดยมีจํานวนถึง ๑๔.๕ ลานคน หรือรอยละ ๖๐ ของแรงงานนอกระบบ รองลงมาคือภาคการคาและบริการ รอยละ ๓๑.๔ และภาคการผลิต รอยละ ๘.๖

ทัง้นีแ้รงงานนอกระบบสามารถจาํแนกไดเปน ๒ ประเภท คอื ๑) กลุมท่ีรบัจางและมเีงนิเดอืนประจาํ ไดแก แรงงานทีร่บัจางเอางานไปทําท่ีบาน แรงงานรับจางทําของ แรงงานรับจางทําการเกษตรตามฤดูกาล แรงงานประมง คนรับใช คนทํางานบาน และคนขับรถสวนตัว เปนตน และ ๒) กลุมที่ทําอาชีพอิสระทั่วไป ไดแก คนขับรถรับจาง เชน มอเตอรไซค แท็กซี่ และรถสามลอ เกษตรกร แมคาหาบเรแผงลอย ชางเสริมสวย ชางตัดผม และเจาของรานขายของชํา รานอาหารริมถนนขนาดเล็ก เปนตน

25ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม

โดยไดรับความคุมครองเหมือนผูประกันตนมาตรา ๓๓ ยกเวนกรณีการวางงาน สิทธิประโยชน

และอัตราเงินสมทบตามประเภทผูประกันตนเปนไปตามตารางที่ ๑

ตาราง ๑ เปรียบเทียบสิทธปิระโยชน และจาํนวนผูประกันตน จาํแนกตามประเภทผูประกันตน ณ กนัยายน

๒๕๕๓

ปรับจาก ILO, 2004

ที่มา: นพ.ถาวร สกุลพาณิชย และคณะ (๒๕๕๔) รายงานผลการประเมินคณิตศาสตรการประกันภัย สําหรับการราง

พระราชกฤษฎีกากําหนดหลักเกณฑและอัตราการจางเงินสมทบ ประเภทของประโยชนทดแทน ตลอดจนหลัก

เกณฑและเงือ่นไขแหงสทิธใินการรบัประโยชนทดแทนของผูประกนัตนตามมาตรา ๔๐ พ.ศ. ... . โดยการสนบัสนนุ

จากแผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงาน สํานักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ

๔. โดยสถิติเดือนกันยายน พ.ศ. ๒๕๕๓ มีผูประกันตนภาคบังคับ (มาตรา ๓๓) ทั้งสิ้น

๘,๙๒๐,๒๙๓ คน ผูประกันตนภาคสมัครใจมาตรา ๓๙ จํานวน ๗๒๖,๑๐๓ คน และมาตรา ๔๐

จํานวน ๖๘ คน (สํานักงานประกันสังคม ๒๕๓๓)

๕. ดานการบริหาร คณะกรรมการประกันสังคม ทําหนาที่บริหารงาน นโยบาย และ

มาตรการในการประกันสังคม พิจารณาใหความเห็นตอคณะรัฐมนตรีในการตราพระราช

กฤษฎีกา การออกกฎกระทรวงที่เกี่ยวของกับการประกันสังคม วางระเบียบเกี่ยวกับการรับ

เงิน จายเงิน การเก็บรักษาเงินของกองทุน การจัดหาผลประโยชนของกองทุน พิจารณางบดุล

ผูประกันตน ม.๓๓ ผูประกันตน ม.๓๙ ผูประกันตน ม.๔๐

ความครอบคลุม ลูกจางในสถานประกอบการที่มี

ลูกจาง ๑ คนขึ้นไป

บุคคลท่ีเคยเปนผูประกันตน ม.๓๓

มากอน

บุคคลท่ัวไปที่ไมมีสิทธิเปนผูประกันตน ม.๓๓ หรือ ม. ๓๙ รวมถึงผูประกอบ

อาชีพอิสระ

การเขารวมในโครงการ บังคับตามกฎหมาย สมัครใจ สมัครใจ

เงินสมทบ

ผูประกันตน ๕ % ๔๓๒ บาท/เดือน ๓,๓๖๐ บาท/ป

นายจาง ๕ % - -รัฐบาล ๒.๗๕ % ๑๒๐ บาท/เดือน -

ประโยชนทดแทน

เจ็บปวย -ทุพพลภาพ

ตาย

คลอดบุตร

สงเคราะหบุตร -ชราภาพ -วางงาน - -

26 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

รายงานการรับจายกองทุน และรายงานผลการปฏิบัติงานประจําปของสํานักงานประกันสังคม

(พระราชบัญญัติประกันสังคม ๒๕๓๓)

คณะกรรมการประกันสังคม เปนคณะกรรมการไตรภาคี ประกอบดวย ปลัดกระทรวง

แรงงานและสวัสดิการสังคมเปนประธาน ผูแทนกระทรวงการคลัง ผูแทนกระทรวงสาธารณสุข

และผูแทนสํานักงบประมาณเปนกรรมการ กับผูแทนฝายนายจางและลูกจางอยางละหาคน

ซึ่งรัฐมนตรีแตงต้ังเปนกรรมการ และเลขาธิการเปนกรรมการและเลขานุการ โดยผูแทน

นายจางและลูกจางมาจากการเสนอช่ือโดยสมาคมนายจางและสหภาพแรงงานตามลําดับ

(พระราชบัญญัติประกันสังคม ๒๕๓๓)

สาํนกังานประกันสงัคม ทาํหนาทีบ่ริหารระบบประกันสังคมตามแนวนโยบาย โดยรบัผดิชอบ

ปฏบิตังิานธุรการของคณะกรรมการประกันสงัคม คณะกรรมการอ่ืน และคณะอนุกรรมการอ่ืนตาม

พระราชบัญญัติประกันสังคม ทําหนาที่เก็บรวบรวมวิเคราะหขอมูลเกี่ยวกับการประกันสังคม

จัดทําทะเบียนนายจางและผูประกันตนซึ่งตองสงเงินสมทบเขากองทุน เปนตน โดยมีเลขาธิการ

ประกนัสงัคมซึง่เปนขาราชการทาํหนาทีค่วบคมุดแูลโดยทัว่ไป (พระราชบัญญัตปิระกันสงัคม ๒๕๓๓)

๖. กองทุนประกันสังคม เปนกองทุนมาจากการจัดเก็บเงินสมทบจากผูประกันตน

นายจางและรัฐบาล สําหรับเปนทุนใชจายใหผูประกันตนตามสิทธิประโยชนที่พระราชบัญญัติ

ประกันสังคมกําหนดไว คณะกรรมการประกันสังคม ทําหนาที่กําหนดนโยบายและระเบียบใน

การรับเงิน การจายเงิน การเก็บรักษาเงิน และการจัดหาผลประโยชนของกองทุน เชน การนํา

เงินไปลงทุน ภายใตความเห็นชอบของกระทรวงการคลัง (พระราชบัญญัติประกันสังคม ๒๕๓๓)

๗. กองทุนประกันสังคมเปนกองทุนขนาดใหญโดย ณ วันที่ ๓๑ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๕๓

กองทุนประกันสังคมมีวงเงินรวมกวา ๗๘๙,๑๘๑ ลานบาท (สํานักงานประกันสังคม ๒๕๓๓)

ซึ่งความครอบคลุมแรงงานและขนาดของกองทุนมีการเติบโตอยางตอเน่ือง ในอนาคตเม่ือ

ระบบประกันสังคมขยายความครอบคลุมแกแรงงานท้ังในและนอกระบบทุกประเภทแลว ขนาด

ของกองทุนจะขยายใหญยิ่งขึ้น ซึ่งการบริหารจัดการกองทุนเงินออมขนาดใหญนี้จะมีผลอยางยิ่ง

ตอการบริหารเศรษฐกิจมหภาคของประเทศ ทั้งตอตลาดเงิน ตลาดทุน ตลาดแรงงาน และภาค

การผลิต

สถานการณปญหาของระบบประกันสังคมไทย๘. ระบบประกันสังคมภายใตพระราชบัญญัติประกันสังคมในปจจุบันมีปญหาสําคัญ ๓

ประการ คือ ๑) ปญหาดานความครอบคลุม ๒) ปญหาดานธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม

๓) ปญหาดานความไมเปนธรรมในการรักษาพยาบาลของผูประกันตน

27ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม

ตาราง ๒ จํานวนผูประกันตน

ที่มา : รายงานประจําป พ.ศ. ๒๕๕๒ สํานักงานประกันสังคม กระทรวงแรงงาน

แผนภาพ ๑ เงินสมทบและผลตอบแทนสะสมกองทุนประกันสังคม ๒๕๓๔ - ปจจุบัน

(หนวย: ลานบาท)

ที่มา : สํานักงานประกันสังคม, สรุปผลการบริหารกองทุนประกันสังคม ณ วันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๕๓

789,181

28 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ปญหาดานความครอบคลุม

๙. ปจจุบันกําลังแรงงานของไทยกวาก่ึงหนึ่งขาดหลักประกันทางสังคม จากขอมูล

การสํารวจของสํานักงานสถิติแหงชาติในป พ.ศ. ๒๕๕๓ พบวาประเทศไทยมีผูมีงานทํา

ทั้งส้ิน ๓๘.๗ ลานคน โดยมีแรงงานในระบบที่มีหลักประกันคุมครอง (ตามมาตรา ๓๓ แหง

พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓) และภายใตระบบสวัสดิการขาราชการ) เพียง ๑๔.๖

ลานคน หรือคดิเปนรอยละ ๓๗.๗ ของแรงงานทัง้หมด ในขณะทีม่แีรงงานนอกระบบซึง่ไมไดรบัความ

คุมครองกวา ๒๔.๑ ลานคน หรือคิดเปนรอยละ ๖๒.๓ (ชาย ๑๓.๐ ลานคน หญิง ๑๑.๑ ลานคน)

๑๐. ถึงแมวาระบบประกันสังคมจะเปดชองทางการเปนผูประกันตนภาคสมัครใจตาม

มาตรา ๓๙ และ ๔๐ แกแรงงานนอกระบบ แตไมสามารถจูงใจใหแรงงานนอกระบบเขารวมได

โดยเฉพาะมาตรา ๔๐ ซึ่งผูประกันตนตองจายเงินสมทบฝายเดียวโดยไมมีเงินสมทบจากรัฐบาล

และไดรบัสทิธปิระโยชนจาํกดั โดยขาดสทิธปิระโยชนสาํคญัทีส่งผลใหเสีย่งตอภาวะความยากจน

เชน สิทธิประโยชนกรณีวางงานและชราภาพ

๑๑. ขณะนี้ไดมีการดําเนินการเพื่อแกปญหาการขาดหลักประกันทางสังคมของแรงงาน

นอกระบบดังตอไปนี้

๑๑.๑ ขอเสนอการแกไข คาํนยิาม “ลกูจาง” ตามรางพระราชบัญญตัปิระกนัสงัคม

(ฉบบัที.่..) พ.ศ... (ฉบบับรูณาการแรงงาน) ซึง่เสนอโดยคณะกรรมการสมานฉันท

แรงงานและกลุมเครือขายแรงงาน โดยแกไขให “ลูกจาง” หมายความวา

ผูซึ่งตกลงทํางานใหนายจาง โดยรับคาจางไมวาจะเรียกชื่ออยางไรและ

ใหหมายความรวมถึงผูทีร่บังานไปทาํทีบ่านตามกฎหมายวาดวยการคุมครอง

ผูรบังานไปทาํท่ีบาน” (เอกสารสมชัชาปฏริปู) โดยขณะนีร้างพระราชบญัญตัิ

ดงักลาวไดรบัการผลกัดันโดยพรรคฝายคานและฝายรฐับาล เปนรางประกอบ

การแปรญัตติรางพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่...) พ.ศ.... (คณะ

รัฐมนตรี) ในขณะนี้

๑๑.๒ ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติและนโยบายรัฐบาลต้ังแต

ปพ.ศ. ๒๕๔๘ เปนตนมา สํานักงานประกันสังคมไดทบทวนแกไขพระราช

กฤษฎีกาเก่ียวกับหลักเกณฑเงื่อนไข และสิทธิประโยชนของผูประกันตน

ตามมาตรา ๔๐ โดยเสนอใหยังคงอัตราสมทบเดิม แตแบงเบาภาระของ

ผูประกันตนใหสามารถจายสมทบเปนรายเดือนได และมีการเพ่ิมสิทธิ

ประโยชนจากเดิม ๓ ประเภทเปน ๕ ประเภท โดยเพิ่มสิทธิประโยชน

29ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม

กรณีเจ็บปวยและชราภาพ* ขณะนี้รางแกไขพระราชกฤษฎีกานี้อยูใน

ขั้นตอนการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา

๑๑.๓ รัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ไดประกาศ “นโยบายประชาวิวัฒน” เมื่อ

เดือนมกราคม พ.ศ. ๒๕๕๔ ซึ่งครอบคลุมการปรับปรุงการจัดสวัสดิการ

แกแรงงานนอกระบบ ตามมาตรา ๔๐ แหงพระราชบัญญัติประกันสังคม

โดยรัฐบาลจะรวมออกเงินสมทบ และใหความคุมครองในกรณีทุพพลภาพ

เสียชีวิต และเงินชดเชยกรณีเจ็บปวย และหากตองการไดรับเงินบํานาญ

ชราภาพเพ่ิมเติมจะตองจายเงินสมทบเพ่ิม ทั้งนี้โครงการดังกลาวคาดวา

จะเร่ิมดําเนินการในเดือนกรกฎาคม ๒๕๕๔ (นพ.ถาวร สกุลพาณิชย และ

คณะ ๒๕๕๔)

๑๑.๔ พระราชบัญญัติคุมครองผูรับงานไปทําท่ีบาน พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งไดประกาศ

ในราชกิจจานุเบกษา ลงวันที่ ๑๖ พฤศจิกายน ๒๕๕๓ และจะมีผลบังคับใช

ตั้งแตวันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๕๔ เปนตนไป ใหความคุมครองแรงงาน

นอกระบบกลุมผูรับงานไปทําที่บานในดานการจางงาน เงื่อนไขการทํางาน

คาตอบแทนแรงงาน ความปลอดภัยในการทํางาน และการไดรับความ

คุมครองคาใชจายในกรณีประสบอันตราย เจ็บปวย หรือเสียชีวิตจากการ

ทํางาน

ปญหาดานธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม๑๒. ปญหาดานธรรมภิบาลของระบบประกันสังคมสามารถแบงไดเปน ๓ ดาน ไดแก

ดานกลไกการบริหาร ดานกลไกการลงทุน และดานความโปรงใสของการบริหารจัดการกองทุน

๑๓. ดานกลไกการบริหาร การบริหารจัดการระบบประกันสังคมในปจจุบันขาดความ

เปนอิสระจากระบบราชการและการเมือง โดยสํานักงานประกันสังคมยังเปนหนวยงานราชการ

ภายใตกระทรวงแรงงานทําใหอาจถูกแทรกแซงได ขาดประสิทธิภาพ ขาดบุคลากรที่มีความ

สามารถท่ีเพียงพอ ขาดการมีสวนรวมอยางแทจริงจากฝายผูประกันตนในการดําเนินงาน

และการตรวจสอบ และยังขาดความโปรงใสดานขอมูล ในขณะท่ีตองดูแลผลประโยชนของ

แรงงานจํานวนมากและตองบริหารจัดการกองทุนขนาดใหญ

๑๔. คณะกรรมการประกันสงัคมซ่ึงทาํหนาทีเ่ปนกรรมการบริหารนโยบายและมาตรการ

ในการประกันสังคมน้ัน มีสวนรวมโดยผานระบบผูแทนในคณะกรรมการประกันสังคมเทานั้น ซึ่ง

* กรณีเจ็บปวยใหผูประกันตนไดรับเงินทดแทนจากการเจ็บปวยคร้ังละ ๑,๐๐๐ บาท (ไมเกิน ๒ ครั้งตอป) สวนกรณีชราภาพใหผูประกันตนไดรับเงินกอนเมื่ออายุครบ ๕๕ ป

30 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ยังขาดการมีสวนรวมอยางกวางขวางโดยผูประกันตน โดยที่ผูแทนฝายลูกจางในคณะกรรมการ

ประกันสังคมมีจํานวนนอยเม่ือเทียบกับผูประกันตนท่ีปจจุบันมีจํานวนกวา ๙,๐๐๐,๐๐๐ คน

นอกจากน้ีผูแทนฝายลูกจางสวนใหญมักมาจากการเสนอช่ือโดยสหภาพแรงงานท่ีมีสมาชิก

รวมกันประมาณ ๓๐๐,๐๐๐ คน ผูประกันตนกลุมอ่ืนๆ โดยเฉพาะอยางย่ิงกลุมแรงงานนอกระบบ

ซึ่งเปนผูประกันตนเชนกันยังไมไดเขามามีสวนรวม นอกจากนี้หลักเกณฑการไดมา และ

โครงสรางในการกําหนดนโยบายของคณะกรรมการยังมีชองทางใหเกิดการแทรกแซงได

๑๕. ดานกลไกการลงทุน ระบบประกันสังคมในปจจุบันขาดคณะกรรมการลงทุน

ซึ่งมีความชํานาญเฉพาะในการบริหารการลงทุน การลงทุนขึ้นอยูกับการตัดสินใจของ

คณะกรรมการประกนัสงัคม นอกจากนีก้ฎระเบยีบในการลงทนุยงัมคีวามไมชดัเจนรดักมุ อาจเปน

ชองวางใหเกิดการทุจริตคอรัปชั่นได

๑๖. ดานความโปรงใส ขาดการเปดเผยขอมูลและตรวจสอบขอมูลการประกันสังคม

และการดําเนินงานของสํานักงานและคณะกรรมการประกันสังคมอยางเปนทางการตอ

ผูประกันตนและตอสาธารณะ ในปจจุบันประชาชนทั่วไปเขาถึงขอมูลไดยาก โดยเฉพาะอยางยิ่ง

ขอมูลการลงทุนของกองทุนประกันสังคม

๑๗. ขณะนี้ไดมีขอเสนอปฏิรูปธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคมที่เปนรูปธรรม

คือ ขอเสนอตามรางพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่...) พ.ศ.... (ฉบับบูรณาการแรงงาน)

ซึ่งไดเสนอการปฏิรูประบบและโครงสรางการบริหารจัดการระบบประกันสังคมใหเปนอิสระ

ความมีประสิทธิภาพ การมีสวนรวม และธรรมาภิบาลที่ดี โดยมีเนื้อหาแกไขเพิ่มเติม

พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ดังตอไปนี้

๑๗.๑ “แกไข องคประกอบ กระบวนการไดมา คุณสมบัติ อํานาจหนาที่และ

วาระการดํารงตําแหนงและการพนจากตําแหนงของคณะกรรมการ

ประกันสังคม เพ่ือเปนหลักประกันชัดเจนในการไดมาซ่ึงคณะกรรมการ

ผูแทนฝายนายจาง ฝายผูประกันตนและผูทรงคุณวุฒิที่มีความรู ความ

สามารถ ความเหมาะสม และไมมีสวนไดสวนเสียในกิจกรรมที่กระทํากับ

สํานักงานรวมท้ังรองรับความตอเนื่องในการทํางานของคณะกรรมการ”

(แกไขเพ่ิมเติม มาตรา ๘ ถึงมาตรา ๑๒ มาตรา ๑๖ ถึงมาตรา ๑๘ และเพิ่ม

มาตรา ๘/๒ ถึงมาตรา ๘/๕)

๑๗.๒ “ใหมีคณะกรรมการตรวจสอบทั้งองคประกอบ คุณสมบัติ กระบวนการ

ไดมา อํานาจหนาท่ี และวาระการดํารงตําแหนงเพ่ือทําหนาท่ีตรวจสอบ

การดําเนินงานของคณะกรรมการตางๆ และสํานักงาน” (เพิ่มเติมมาตรา

๙/๒ และมาตรา ๙/๓)

31ระเบียบวาระที่ ๔ : การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อความเปนธรรม

๑๗.๓ “กําหนดใหสํานักงานประกันสังคมเปนหนวยงานของรัฐที่ไมใชสวนราชการ

และรัฐวิสาหกิจ...” (แกไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๙ และเพิ่มเติมมาตรา ๑๙/๒ ถึง

มาตรา ๑๙/๔)

๑๗.๔ “กําหนดใหมีเลขาธิการสํานักงานท่ีมีความรูความสามารถเหมาะสมกับ

งานประกันสังคม โดยมาจากกระบวนการสรรหา มีคุณสมบัติและวาระ

การดํารงตําแหนงตามที่กําหนด มีอํานาจหนาที่ในการปฏิบัติงานที่ชัดเจน

รวมทั้งสิทธิครอบครองและการเปนกรรมสิทธิ์ในทรัพยสินของสํานักงาน”

(แกไขเพ่ิมเติมมาตรา ๒๐ และเพิ่มมาตรา ๒๐/๒ ถึงมาตรา ๒๐/๕)

๑๗.๕ “กาํหนดใหมคีณะกรรมการการลงทุนทีม่อีงคประกอบ คณุสมบตั ิกระบวนการ

การไดมาและวาระการดํารงตําแหนงเพ่ือทําหนาที่บริหารจัดการเก่ียวกับ

การจัดหาผลประโยชนของกองทุนเพื่อใหเปนไปตามนโยบายและแผน

การลงทุนทีค่ณะกรรมการประกันสงัคมเห็นชอบ” (แกไขเพ่ิมเติมมาตรา ๒๖

เพ่ิมมาตรา ๒๖/๒ และมาตรา ๒๖/๓)

ปญหาดานความไมเปนธรรมในการรักษาพยาบาลของผูประกันตน๑๘. ปญหาดานความไมเปนธรรมในการรักษาพยาบาลของผูประกันตน สามารถ

แบงไดเปน ๒ สวน ไดแก การจายเงินสมทบ และ ดานสิทธิประโยชนการรักษาพยาบาล ดังนี้๑๘.๑ นับแตมีรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๔๐ ทําใหมีการระบุในมาตรา ๕๑ วา

บุคคลมีสิทธิไดรับบริการสาธารณสุขที่มีคุณภาพ มาตรฐานอยางทั่วถึงเทาเทียม ผูยากไรมีสิทธิไดรับการรักษาฟรีโดยไมเสียคาใชจาย จึงทําใหเกิด พ.ร.บ. หลกัประกนัสุขภาพแหงชาต ิพ.ศ. ๒๕๔๕ ทาํใหประชาชน ๔๘ ลานคนไดรับสิทธิการรักษาพยาบาล ในชวงตนระบบหลักประกันสุขภาพแหงชาติกําหนดใหผูรับบริการตองรวมจาย ๓๐ บาท ตอมายกเลิกการรวมจายเม่ือป ๒๕๕๐ ระบบประกันสังคมเกิดขึ้นมากอนระบบหลักประกันสุขภาพแหงชาติ ตอมา รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ กําหนดในมาตรา ๕๑ ใหบุคคลยอมมีสิทธิเสมอกันในการรับบริการทางสาธารณสุขที่เหมาะสมและไดมาตรฐาน ดงันัน้ จงึทําใหกลุมผูประกันตนเปนกลุมเดยีวท่ีตองจายคาประกันสขุภาพของตนเอง ผูประกันตนตองจายเงินสมทบกรณีสขุภาพ กรณีเจบ็ปวย และคลอดบุตร จํานวนรอยละ ๑ จากเงินสมทบรอยละ ๕ ที่ถูกเก็บสมทบในแตละเดือน

๑๘.๒ สิทธิประโยชนในระบบประกันสังคมยังไมเทาเทียมและเปนมาตรฐานเดียว

32 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

กบัระบบประกันสขุภาพอ่ืน เชน การรักษาในกรณีฉกุเฉิน ผูปวยเอดส ผูปวยไตวายเรื้อรัง ที่ตองการเปลี่ยนไต

๑๙. โดยสรุป ปญหาสําคัญของระบบประกันสงัคมไทยในปจจบุนัคือ ปญหาดานความครอบคลุม ปญหาดานธรรมาภิบาลของระบบประกันสังคม และปญหาการไมเทาเทียมกันในดานการรักษาพยาบาล โดยดานความครอบคลุม ระบบประกันสังคมในปจจุบันไมสามารถครอบคลุมแรงงานนอกระบบซ่ึงเปนแรงงานสวนใหญของประเทศได ทําใหแรงงานเหลานั้นขาดหลกัประกนัในการคุมครองและตกอยูในความเสีย่ง สวนในดานธรรมาภบิาลของระบบประกนัสงัคม กลไกการบริหารและกลไกการลงทุนในปจจุบันขาดความเปนอิสระ ขาดประสิทธิภาพ ขาดการมีสวนรวมอยางกวางขวางของผูประกันตน และขาดความโปรงใส ปญหาดานความไมเปนธรรมในการรักษาพยาบาลของผูประกนัตน ผูประกนัตนตองจายเงนิสมทบกรณเีจ็บปวยและคลอดบตุร สิทธิประโยชนในระบบประกันสังคมยังไมเทาเทียมและเปนมาตรฐานเดียวกันกับระบบประกันสุขภาพอ่ืน

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติพิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๔

เอกสารอางอิง

พระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓

นพ.ถาวร สกุลพาณิชย และคณะ. ๒๕๕๔. รายงานผลการประเมินคณิตศาสตรการประกันภัย

สําหรับการรางพระราชกฤษฎีกากําหนดหลักเกณฑและอัตราการจางเงินสมทบ ประเภทของประโยชน

ทดแทน ตลอดจนหลกัเกณฑและเงือ่นไขแหงสิทธใินการรบัประโยชนทดแทนของผูประกนัตนตามมาตรา

๔๐ พ.ศ. .... : แผนงานพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงาน สํานักงานกองทุนสนับสนุนการสรางเสริมสุขภาพ

สํานักงานประกันสังคม. ๒๕๕๓. สถิติ

สํานักงานประกันสังคม. ๒๕๕๓. สรุปผลการดําเนินงานประจําป ๒๕๕๓ ไตรมาส ๔ : สํานักบริหาร

การลงทุนเอกสาร

สมัชชาปฏิรูป ..... / หลัก... / ผนวก... (รางพระราชบัญญัติ หนา ๒ และรางพระราชบัญญัติหนา....)

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ เอกสารหลักระเบียบวาระท่ี ๕ ๒๖ มีนาคม ๒๕๕๔

การสรางระบบหลักประกันในการดํารงชีพและระบบสงัคมท่ีสรางเสรมิสุขภาวะแกผูสงูอายุ

สถานการณ๑. ประเทศไทยมีประชากรราว ๖๗ ลานคน อยูในวัยแรงงานประมาณ ๓๘.๗ ลานคน

เปนแรงงานในระบบ ๑๔.๖ ลานคน และแรงงานนอกระบบ ๒๔.๑ ลานคน โดยในปจจุบัน

มรีะบบหลกัประกนัรายไดแกผูสงูอาย ุ(ไมนบัรวมการออมสวนบคุคล) และการจัดสวัสดกิารสงัคม

สําหรับผูสูงอายุ สรุปสาระสําคัญ ดังนี้

๑.๑ ระบบการออมเพ่ือเปนหลักประกันรายไดแกผูสูงอายุ (ไมนับรวมการออมสวน

บุคคล) เปนระบบบนฐานของอาชีพ

(๑) ขาราชการ : เปนกาํลงัแรงงานกลุมแรกท่ีมหีลกัประกันดานรายไดเมือ่เขาสู

วัยเกษียณอายุ มี ๒ ระบบ

บาํนาญหรือบําเหนจ็ เปนระบบการจายใหเม่ือเกษยีณอายุจากการทาํงาน

(Pay As You Go, PAYG) โดยจายในลักษณะบําเหน็จหรือบํานาญ

แกขาราชการที่มีอายุ ๖๐ ปบริบูรณหรือลาออกจากราชการเมื่อ

อายุครบ ๕๐ ปบริบูรณและมีอายุราชการต้ังแต ๑๐ ปบริบูรณขึ้น

ไป ทั้งนี้จํานวนเงินที่ไดรับบําเหน็จบํานาญปกติเปนจํานวนเทาใดน้ัน

ขึ้นอยูกับเงินเดือนเดือนสุดทายและระยะเวลารับราชการ โดยแหลง

ของเงินท่ีนํามาจายเปนบําเหน็จบํานาญขาราชการนั้นมาจากเงิน

งบประมาณที่รัฐจัดสรรใหในแตละป โดยที่ขาราชการมิตองสมทบ

บํานาญชราภาพจากกองทุนบํานาญขาราชการ (กบข.) เนื่องจาก

การท่ีขาราชการไมตองจายเงินสมทบ ทําใหภาระงบประมาณสําหรับ

บําเหน็จบํานาญสูงขึ้นเรื่อยๆ จึงทําใหตองมีการปฏิรูประบบบําเหน็จ

สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๕

33

34 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

บํานาญขาราชการ โดยมีการจัดตั้งกองทุนบําเหน็จบํานาญขาราชการ

(กบข.) ตาม พ.ร.บ. กองทุนบําเหน็จบํานาญขาราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙

โดยใหทางเลือกแกขาราชการท่ีรับราชการกอนวันที่ ๒๗ มีนาคม

พ.ศ. ๒๕๔๐ ใหสามารถเปนสมาชิก กบข. หรือไมก็ได โดยผูที่ไมเปน

สมาชิก กบข. ยังสามารถไดรับหลักประกันดานรายไดสูงอายุตาม

พ.ร.บ. บําเหน็จบํานาญราชการ พ.ศ. ๒๔๙๔ เชนเดิม สวนขาราชการ

ที่เริ่มรับราชการหลังวันที่ ๒๗ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๔๐ ทุกคนจะตองเปน

สมาชกิ กบข. ในสวนของเงินสมทบน้ันมาจากการท่ีสมาชกิและรฐับาล

สมทบเขากองทุนฝายละรอยละ ๓ ของเงนิเดอืน โดยในป พ.ศ. ๒๕๕๐ นัน้

ขาราชการท่ีเปนสมาชิก กบข. ไดรบัอนญุาตใหสมทบไดมากกวารอยละ

๓ ของเงนิเดอืน สวนเงนิประเดมิและเงนิชดเชยน้ันมาจากการทีร่ฐัสมทบ

เขากองทุนใหแกสมาชกิทีเ่ขารบัราชการกอนวันที ่๒๗ มนีาคม พ.ศ. ๒๕๔๐

เพื่อชดเชยบํานาญที่ไดรับนอยลง รัฐจายเงินประเดิมใหแกสมาชิกใน

อัตรารอยละ ๒ ของเงินเดือนตั้งแตวันที่เขารับราชการจนถึงวันที่เปน

สมาชิก กบข. และจายเงินชดเชยอีกรอยละ ๒ ของเงินเดือนทุกๆ เดือน

จนกวาจะส้ินสภาพการเปนสมาชิกเม่ือออกจากราชการดวยเหตุสงูอายุ

(อายุครบ ๖๐ ปบริบูรณ หรือลาออกเมื่อมีอายุครบ ๕๐ ปบริบูรณแลว)

จะไดรบัหลกัประกันดานรายไดสองชัน้คอื ชัน้ที ่๑ มสีทิธิไ์ดรบับาํเหนจ็

บํานาญเทากับเงินเดือนเฉลี่ย ๖๐ เดือนสุดทาย แตมีเพดานไมใหอัตรา

บํานาญสูงกวารอยละ ๗๐ ของฐานเงินเดือน ชั้นที่ ๒ ไดรับเงินกอน

จากเงินสะสม เงินสมทบ เงินประเดิม เงินชดเชย และผลประโยชน

ตอบแทนจากสวนเงินสะสมและเงินสมทบ

(๒) ลูกจางเอกชน/แรงงานในระบบ : เปนกําลังแรงงานที่มีระบบการออมเพ่ือเปน

หลักประกันดานรายไดเม่ือเขาสูวัยสูงอายุ โดยจําแนกเปน

บําเหน็จบํานาญตามพระราชบัญญัติประกันสังคม พ.ศ. ๒๕๓๓ ซึ่ง

เปนหลักประกันภาคบังคับ ที่ลูกจางและนายจางรวมกันสมทบเงิน

เขากองทุนประกันสังคม โดยเมื่อผูประกันตนอายุครบ ๕๕ ปบริบูรณ

จะมีสิทธ์ิไดรับประโยชนในรูปของบํานาญหรือบําเหน็จชราภาพตาม

เงื่อนไขตอไปนี้ คือ ผูประกันตนท่ีจายเงินสมทบมาแลวไมนอยกวา

๑๘๐ เดือน ไมวาระยะเวลา ๑๘๐ เดือนจะติดตอกันหรือไมก็ตาม จะ

มีสิทธิไดรับบํานาญชราภาพ เทากับรอยละ ๒๐ ของคาจางเฉลี่ย ๖๐

35ระเบียบวาระที่ ๕ : การสรางระบบหลักประกันในการดํารงชีพและระบบสังคมที่สรางเสริมสุขภาวะแกผูสูงอายุ

เดอืนสดุทาย (คาจางสงูสดุทีไ่ดรบัการประกนัเทากบั ๑๕,๐๐๐ บาทตอ

เดือน) หากจายเงนิสมทบไมครบ ๑๘๐ เดอืน จะไดรบัเปนบําเหนจ็แทน

สําหรับผูประกันตนที่ทุพพลภาพหรือถึงแกความตายในกรณีที่จาย

เงินสมทบไมครบ ๑๘๐ เดือนยังมีสิทธ์ิไดรับเงินบําเหน็จดวย นอก

จากนี้ในกรณีบํานาญชราภาพ หากผูประกันตนจายเงินสมทบ

เกิน ๑๘๐ เดือน อัตราบํานาญจะปรับเพิ่มจากรอยละ ๒๐ ตอป ขึ้นอีก

รอยละ ๑.๕ ตอระยะเวลาการจายเงนิสมทบทกุ ๑๒ เดอืนทีเ่กนิมาจาก

การจาย ๑๘๐ เดือน

เงินจากกองทุนสํารองเลี้ยงชีพซึ่งเปนหลักประกันภาคสมัครใจ เพราะ

การสมทบเงินเขากองทุนสํารองเล้ียงชีพนั้นขึ้นอยูกับความสมัครใจ

ของนายจางและลูกจางท่ีตองการมีเงินเล้ียงชีพเมื่อออกจากงาน

(ทั้งกรณีเกษียณและกอนเกษียณอายุ) โดยลูกจางจายเงินสะสมเขา

กองทุนในอัตราระหวางรอยละ ๒-๑๕ ของคาจาง สวนนายจางตอง

จายไมนอยกวาสวนเงินสะสมของลูกจาง เมื่อลูกจางออกจากงานจะ

ไดรับเงินกอนในสวนที่ตนและนายจางสมทบรวมทั้งผลตอบแทนจาก

การลงทุน

๑.๒ การจัดสวัสดิการสําหรับผูสูงอายุ ไดแก เบี้ยยังชีพผูสูงอายุ ซึ่งตามพระราช

บัญญัติผูสูงอายุป พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๑๑ ระบุวา ผูสูงอายุมีสิทธิไดรับความ

คุมครอง สงเสริม และสนับสนุนการสงเคราะหเบี้ยยังชีพตามความจําเปน

อยางท่ัวถึงและเปนธรรม โดยรัฐไดจายเงินใหแกผูสูงอายุ (ตามเกณฑ) เริ่มแรก

ที่ ๒๐๐ บาท และเพิ่มเปน ๓๐๐ บาท โดยในป พ.ศ. ๒๕๕๒ รัฐไดขยายสิทธิ์

ใหผูสูงอายุทุกคนท่ีไมมีสวัสดิการอ่ืน สามารถข้ึนทะเบียนขอรับเบ้ียยังชีพ

คนละ ๕๐๐ บาทตอเดือน

๒. แรงงานนอกระบบ : เปนกลุมกําลังแรงงานที่ยังขาดหลักประกันรายไดชราภาพจะมี

โอกาสไดรับเบี้ยยังชีพ ๕๐๐ บาทตอเดือนที่รัฐจัดใหสําหรับผูอายุ ๖๐ ปขึ้นไป อยางไรก็ตาม รัฐ

อยูระหวางการพิจารณารางพระราชบัญญัติการออมแหงชาติ พ.ศ. .... เพื่อจัดตั้งกองทุนการ

ออมแหงชาติ โดยมีวัตถุประสงคเพื่อสรางหลักประกันชราภาพแบบสมัครใจแกบุคคลท่ีไมไดรับ

การคุมครองโดยระบบหลักประกันชราภาพ ซึ่งรวมแรงงานนอกระบบ และประชาชนทั่วไปที่มี

อายุมากกวา ๒๐ ปขึ้นไป กลไกสําคัญของนโยบายน้ีคือการสรางแรงจูงใจใหแรงงานนอกระบบ

ออมเงินสวนหน่ึงและรัฐจะสมทบเงินอีกสวนหนึ่งให ในอัตราประชาชนจายสมทบขั้นตํ่า

เดือนละ ๕๐-๑๐๐ บาท และรัฐจายสมทบสูงสุดไมเกินเดือนละ ๑๐๐ บาท ขึ้นอยูกับระดับอายุ

36 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

และอัตราสวนจํานวนเงินนําเขากองทุน สวนผลตอบแทนที่ไดรับจะไมนอยกวาอัตราดอกเบี้ย

เงินฝากประจําประเภท ๑๒ เดือนของธนาคาร ๕ แหง๑ คาดวารางพระราชบัญญัติการออม

แหงชาติ พ.ศ. .... จะมีผลบังคับใชประมาณเดือนเมษายน-พฤษภาคม ๒๕๕๔ เมื่อมีผลบังคับใช

จะสามารถตั้งกองทุนไดทันที และสมาชิกจะสามารถสมทบเงินเขากองทุนไดในอีก ๑ ปถัดไป

๓. สรุป อาจกลาวไดวา สังคมไทยมีแรงงานในระบบ (รวมขาราชการ) รอยละ ๓๘ ซึ่ง

มสีวสัดิการบําเหน็จบํานาญภายใตกองทุนประกันสังคม และสวัสดกิารบําเหน็จบาํนาญขาราชการ

สวนที่เหลืออีกรอยละ ๖๒ เปนแรงงานนอกระบบ ซึ่งสวนใหญเปนผูมีรายไดนอย มีอาชีพรับจาง

อาชีพอสิระตางๆ ไมมบีาํนาญ ขาดหลักประกันรายไดในชีวติ โดยเฉพาะเม่ือเขาสูวยัสงูอายุ แมวา

รัฐบาลจะมีเบี้ยยังชีพผูสูงอายุที่ใหกับผูมีอายุ ๖๐ ปขึ้นไป แตจํานวนเงิน ๕๐๐ บาทก็ยังตํ่ากวา

เสนความยากจนที่ ๑,๕๐๐ บาทตอเดือน

ปญหาของระบบหลักประกันในการดํารงชีพและระบบสังคมท่ีสรางเสริมสุขภาวะแกผูสูงอายุในปจจุบัน

๔. หลักประกันในการดํารงชีพเพื่อผูสูงอายุที่มีความเสมอภาคเปนสิทธิที่ทุกคนตองได

รบัอยางเทาเทยีมกนัตามท่ีมาตรา ๕๓ แหงรฐัธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ ระบวุา บคุคลใดซ่ึงมอีายุเกนิ

หกสิบปบริบูรณและไมมีรายไดเพียงพอแกการยังชีพ มีสิทธิไดรับสวัสดิการ สิ่งอํานวยความ

สะดวกอันเปนสาธารณะอยางสมศักด์ิศรี และความชวยเหลือจากรัฐ และมาตรา ๘๔(๔) แหง

รฐัธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ ระบวุา ใหจดัใหมกีารออมเพ่ือการดํารงชีพในยามชราแกประชาชนและ

เจาหนาที่ของรัฐอยางทั่วถึง

๕. การเปลี่ยนแปลงของโครงสรางประชากรไทยที่แนวโนมมีจํานวนเด็กนอยลง เพราะ

อตัราการเกิดลดลง และการท่ีประชากรมีอายุไขเฉล่ียยนืยาวขึน้ ทาํใหประเทศไทยกําลังเขาสูภาวะ

สังคมสูงอายุ (Ageing Society) การศึกษาของสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจ

และสังคมแหงชาติ (สศช.) พบวาประเทศไทยเริ่มเขาสูสังคมผูสูงอายุตั้งแตป ๒๕๔๗ และ

คาดวาจะเปนสังคมผูสูงอายุโดยสมบูรณ (Aged Society) ในป ๒๕๖๗ หรืออีกประมาณ ๑๓ ป

ขางหนา๒

๖. สาํหรบักองทนุประกนัสังคม ซึง่องคกรแรงงานระหวางประเทศออกแบบใหสตูรบาํนาญ

ตองการอัตราการจายสมทบแบบคงที่ (General Average Premium) เทากับรอยละ ๑๓ ของ

รายไดพึงประเมิน แตรัฐบาลคร้ังนั้นไมคิดวาระบบเศรษฐกิจของประเทศจะสามารถแบกรับ

๑ Money Channel ๑๒ มกราคม ๒๕๕๔๒ ไพโรจน วงศวุฒิวัฒน ๒๕๕๑

37ระเบียบวาระที่ ๕ : การสรางระบบหลักประกันในการดํารงชีพและระบบสังคมที่สรางเสริมสุขภาวะแกผูสูงอายุ

ภาระเงินสมทบที่สูงไดในทันทีที่เร่ิมระบบประกันสังคม จึงเลือกที่จะนําระบบการจายเงินสมทบ

แบบขั้นบันได (Scaled Premium) โดยเริ่มเก็บเงินสมทบในระดับที่ตํ่ากอน แลวจึงเพิ่มเงิน

สมทบเปนระยะๆ จนถึงระดับท่ีคงท่ีในท่ีสุด ในปจจุบันมีแรงตานท่ีจะตรึงอัตราเงินสมทบของ

กองทุนประกันสังคมใหคงที่ไวในระดับปจจุบัน ซึ่งจะนําไปสูการตองลดจํานวนเงินบํานาญลงมา

จนทําใหแรงงานเหลาน้ีไดรับบํานาญในระดับที่ไมพอเพียงตอการดํารงชีพยามสูงอายุ นอกจาก

นั้นการเขาสูสังคมสูงอายุมีนัยสองประการตอกองทุนประกันสังคมคือ ๑) ภาระทางการเงินใน

การจายเงินบําเหน็จและบํานาญผูประกันตนตามเง่ือนไขชราภาพในอนาคตจะเพ่ิมสูงขึ้น

๒) รายไดจากเงินสมทบของผูประกันตนจะลดลงในอนาคต เนื่องจากประชากรวัยแรงงาน

ลดลง เมื่อรายไดลดลงในขณะที่รายจายของกองทุนเพิ่มสูงขึ้น หากไมมีการวางแผนจัดการ

ทางการเงินที่ดีกองทุนมีโอกาสท่ีจะประสบภาวะลมละลายได

๗. เพ่ือใหบรรลุวัตถุประสงคทางสังคมที่จะใหประชาชนมีปจจัยพอเพียงตอการ

ดํารงชีพยามสูงอายุจําเปนตองใชวิธีการทางสังคมและมาตรการทางการเงินการคลังหลาย

รูปแบบบูรณาการเขาดวยกัน กลาวคือ สงเสริมการออมดวยตนเองท้ังแบบบังคับภายใตระบบ

ประกันสังคม หรือการออมดวยความสมัครใจเพิ่มหลักประกันในชีวิต การจัดสวัสดิการเพื่อชวย

ผูที่ไมสามารถออมเงินไดเพียงพอดวยตนเอง นอกจากน้ี การวางระบบหลักประกันทางสังคม

สาํหรบัการดาํรงชพียามสงูอายตุองคาํนงึถงึบรบิททางสงัคมวฒันธรรมและเศรษฐกจิของประเทศ

ไทย ซึ่งมีจุดแข็งในวัฒนธรรมในการชวยเหลือเก้ือกูลภายในครอบครัว การสนับสนุนจากชุมชน

และรัฐ จึงมีความสําคัญและจําเปนท่ีตองมีการดําเนินการใหมีการศึกษาทางเลือกของการสราง

หลกัประกนัในยามสงูอายขุัน้พืน้ฐาน และมรีะบบสงัคมทีส่รางเสรมิสขุภาวะในยามสงูอาย ุรวมถงึ

พัฒนารูปแบบและระบบการเงินการคลังเพื่อหลักประกันในยามสูงอายุที่หลากหลาย ครอบคลุม

คนในทุกสถานะ โดยรัฐสนับสนุนดวยมาตรการทางการเงินที่เปนธรรมในระดับที่เหมาะสม และ

มีความยั่งยืนในระยะยาว

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ

ขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๕

3838

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ เอกสารหลักระเบียบวาระท่ี ๖ ๒๖ มีนาคม ๒๕๕๔

การสรางสังคมท่ีคนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน

ความเปนมาและสถานการณ ๑. สงัคมไทยไดประกาศการบรรลุเปาหมายการพัฒนา เม่ือส้ินแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม

แหงชาติ ฉบบัที ่๗ ดวยผลลัพธการเติบโตทางดานเศรษฐกิจของชาติ ทีพ่รอมกันนัน้กต็ระหนักวากจิกรรม

การพัฒนาและความม่ังค่ังทางเศรษฐกิจกระจุกตัวอยูในเมืองหลวง และเมืองใหญ ๆ เทานัน้ กอใหเกิด

ชองวางทางเศรษฐฐานะและการมโีอกาสท่ีตางกนัของประชากร สงผลใหมสีภาวะการแขงขนัเพือ่

สรางความม่ังค่ังดานรายไดสงูข้ึน กอใหเกดิปญหาพฤติกรรมของคนในสังคม สภาวะแวดลอมทางสังคม

เสื่อมโทรมลง

๒. ภาวะดังกลาว นาํมาซ่ึงการกําหนดเปาหมายท่ีจะปรับสรางสมดุลการพัฒนาประเทศใน

แผนพัฒนาเศรษฐกจิและสงัคมแหงชาติ ฉบบัท่ี ๘ และตอๆ มา ดวยการเรงเสรมิสรางศกัยภาพของ

คนทุกคนในทุกดาน พัฒนาส่ิงแวดลอมทางสังคมใหมีความม่ันคง เสริมสรางความเขมแข็งของ

ครอบครวั ชมุชน ใหสามารถสนบัสนุนการพฒันาศกัยภาพและคณุภาพชวีติของคน รวมทัง้ใหชมุชน

มสีวนรวมในการพฒันาประเทศมากยิง่ขึน้ (แผนพฒันาเศรษฐกจิและสงัคมแหงชาต ิ๒๕๔๐-๒๕๔๔)

๓. การพฒันาศักยภาพและคุณภาพชวีติของเดก็และเยาวชน ไดรบัการจดัความสาํคัญไว

ในลําดับตนๆ ดวยมีนัยวาเปนอนาคตของชาติ ดังจะเห็นไดจากงบประมาณภาครัฐที่จัดสรรผาน

กระทรวงศึกษาธิการ เพ่ือการจัดการศึกษาปละกวารอยละ ๒๐ (รายงานการใชจายงบประมาณ

สํานักงบประมาณ กระทรวงการคลัง ป ๒๕๕๓) ของงบประมาณรายจายทั้งประเทศ แต

ยังมีเด็กและเยาวชนท่ีเขาไมถึงการศึกษาอีกมากมาย ดวยเหตุแหงความพิการ ความยากไร

เชือ้ชาต ิและอปุสรรคอืน่ๆ และเยาวชนอกีไมนอยกย็งัตองกูยมืเงนิเพือ่การศกึษา ไมนบัปญหาอืน่ๆ

สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๖

39ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน

ที่เกิดกับเยาวชน ไดแก การตั้งครรภไมพึงประสงค ติดเกมส ยกพวกตีกัน ใชสารเสพติด เปนตน

๔. ประเทศไทยเร่ิมเขาสูสังคมผูสูงอายุ ตั้งแตป ๒๕๔๗ และคาดวาจะเปนสังคมผูสูงอายุ

โดยสมบูรณ ในป ๒๕๖๗ หรอือกี ๑๓ ปขางหนา (ไพโรจน วงศวฒุวิฒัน ๒๕๕๑) การท่ีรฐับาลจาย

เบี้ยสูงอายุเดือนละ ๕๐๐ บาท อาจยังไมใชมาตรการที่จะปองกันไมใหผูสูงอายุถูกทอดทิ้ง หรือ

ถูกละเมิดดวยเหตุตางๆ ได หากแตควรเรงทําใหผูสูงอายุทุกคนสามารถรักษาศักยภาพและ

ความสามารถในการดําเนินชีวิตประจําวัน การเขาถึงขอมูลขาวสาร ของตนเองไวใหไดนานที่สุด

รวมท้ังใหมปีรบัสภาพแวดลอมในสังคมใหเอือ้ตอการเดินทาง การเขารบับริการ หรอืเขารวมกลุม

กิจกรรมทางสังคมไดจริงดวย

๕. ปจจุบันประเทศไทยมีจํานวนคนพิการเกือบสองลานคน (รายงานการสํารวจ

คนพิการของสํานักงานสถิติแหงชาติ ป ๒๕๕๐) และมีแนวโนมเพิ่มขึ้นสัมพันธกับแบบแผน

การเจ็บปวย การบาดเจ็บ และการมีอายุที่ยืนนานข้ึนของคนไทย ซึ่งคนพิการสวนใหญ

นั้นอาจกลาวไดวาเปนคนจนท่ีสุดในหมูคนยากจน ขาดโอกาสและเขาไมถึงบริการท่ีจําเปน

(สมัชชาสุขภาพคร้ังที่ ๓ ๒๕๕๓) มีความเส่ียงตอการถูกละเมิดหรือเลือกปฏิบัติสูง ไมวาใน

รูปแบบการปฏิบัติโดยตรงตอคนพิการ หรือการจัดสภาพแวดลอมที่ทําใหคนพิการไมสามารถ

เขาถึงและใชประโยชนจากสถานท่ีและบริการสาธารณะไดจริง

๖. การใหความสําคัญกับการสรางหลกัประกนัการมโีอกาสท่ีเทาเทยีมกัน การพทิกัษสทิธิ

ขั้นพื้นฐาน การปองกันการถูกละเมิดหรือเลือกปฏิบัติ ใหแกกลุมประชากรท่ีมีความเปราะบาง*

อื่นๆ ไดแก สตรี คนยากจน กลุมชาติพันธุ ชาวเล ผูปวยเอดส และคนที่ดอยโอกาสดวยเงื่อนไข

ตางๆ ทีผ่านมาการดําเนนิงานของภาครัฐเปนไปในรูปแบบการสงเคราะห หรอืการแกปญหาเฉพาะ

กรณเีปนสวนใหญ ในขณะทีก่ารเสรมิพลงัดวยนวตักรรมการเรียนรูทีจ่ะจดัการแกปญหาและการ

ปกปองตนเอง เปนไปโดยกลุมชวยเหลือกันเอง องคกรหรือกลุมพฒันาเอกชนดวยทรัพยากรท่ีจาํกัด

๗. กลไกการพิทกัษสทิธกิลุมประชากรท่ีมคีวามเปราะบางท่ีเปนสากล ไดแก การมีปฏญิญา

สากลวาดวยสทิธขิองประชากรกลุมท่ีมคีวามเปราะบางตางๆ ไดแก เด็ก สตร ีคนพกิารทกุประเภท

แตดวยกระแสการพัฒนาเศรษฐกิจทุนนิยมท่ีวิ่งไปไมหยุดย้ัง กอใหเกิดการกระจายรายไดและ

โอกาสที่ไมเปนธรรม จึงยังตองมีความพยายามลดชองวางความเหลื่อมล้ําทางสังคม โดยกําหนด

เปนเปาหมายรวมในระดับสากลของการพัฒนาแหงสหัสวรรษดวย

๘. การขาดโอกาส เขาไมถงึบริการท่ีจาํเปนตอการพัฒนาศักยภาพ และความเส่ียงตอการ

ละเมิดสิทธิหรือการเลือกปฏิบัติของประชากรกลุมเปราะบางเหลานี้ เปนปญหาที่สั่งสมมากขึ้น

* กลุมประชากรท่ีมีความเปราะบาง หมายถึง กลุมประชากรท่ีมีเงื่อนไขหรือปจจัยบางประการ ที่กอใหเกิดความเสี่ยงตอการเขาไมถึงโอกาสและทรัพยากรที่จําเปนตอการดํารงชีวิต การถูกละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐาน การถูกเลือกปฏิบัติโดยไมเปนธรรม ซึ่งรวมถึง เด็ก เยาวชน สตรี ผูสูงอายุ คนพิการ คนยากจน และผูที่สังคมเรียกวาเปนผูดอยโอกาสดวยเงื่อนไขอื่นๆ

40 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

เรือ่ยๆ แมจะมกีารตัง้กระทรวงการพฒันาสงัคมและความมัน่คงของมนษุย (พม.) ขึน้ตามพระราช

บัญญัติปรับปรุงกระทรวงทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ โดยมุงใหเปนกระทรวงภาคสังคมที่ทําหนาที่

เกี่ยวกับการพัฒนาสังคม การสรางความเปนธรรมและความเสมอภาคในสังคม การสงเสริมและ

พฒันาคุณภาพและความม่ันคงในชีวติ สถาบันครอบครัวและชุมชน ทัง้น้ีมุงเนนประชาชนทุกกลุม

เปาหมาย โดยเฉพาะเด็ก เยาวชน สตรี ผูดอยโอกาส คนพิการ และผูสูงอายุ ใหมีความมั่นคงใน

การดํารงชีวิต ไดรับการพิทักษและคุมครองสิทธิตามกรอบรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย

พ.ศ. ๒๕๔๐ (ประวัติกระทรวงพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย)

๙. เมื่อพิจารณาโครงสรางกระทรวง พม. ที่รองรับภารกิจดังกลาวซึ่งประกอบดวย กรม

พัฒนาสังคมและสวัสดิการ ดูแลดานการจัดสวัสดิการและบริการทางสังคมในภาพรวม

สํานักกิจการสตรีและสถาบันครอบครัว สํานักสงเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ

แหงชาติ สํานักสงเสริมสวัสดิภาพและพิทักษเด็ก เยาวชน ผูดอยโอกาส และผูสูงอายุ ทั้งนี้

กําลังคนสวนใหญปฏิบัติงานในสวนกลางและระดับจังหวัด กลไกและกําลังคนท่ีจะลงปฏิบัติงาน

เชงิรกุในระดบัอาํเภอและชมุชนมีจาํกัดมาก อกีทัง้การไดรบัการจดัสรรงบประมาณประจาํป ยงัเปน

เพยีงประมาณรอยละ ๐.๕ ของงบประมาณรายจายประจําปเทานัน้ (พระราชบัญญัตงิบประมาณ

รายจายประจําป ๒๕๕๐-๒๕๕๔)

๑๐. มีการต้ังกองทุนตามกฎหมายข้ึน ๔ กองทุน เพ่ือสนับสนุนการสงเสริมและพัฒนา

คุณภาพชีวิตประชากรกลุมเปราะบางเหลานี้ โดยอยูภายใตการบริหารจัดการในรูปแบบราชการ

ของกระทรวงการพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย ซึ่งตามหลักการจะไดรับเงินอุดหนุน

จากรัฐทุกป แตในทางปฏิบัติมีบางปที่อาจไมไดรับจัดสรร เชนปงบประมาณ ๒๕๕๓ และงบที่ได

รบัจัดสรรมคีวามไมแนนอนอาจปรบัเพ่ิม-ลดไดตามการพจิารณาเปนปๆ ไป นอกจากนัน้กองทนุ

สวนใหญยังขาดการมีสวนรวมของภาคประชาชนเทาที่ควร ยกเวนกองทุนสงเสริมและพัฒนา

คุณภาพชีวิตคนพิการ

๑๑. การดาํเนนิงานของกองทนุสวนใหญเปนไปในรปูแบบการสงเคราะห หรอืการแกปญหา

เฉพาะหนา ไมคอยมีการสนับสนุนการสรางความเขมแข็งภาคประชาชนเทาที่ควร ไมนําไปสูการ

สรางนวตักรรมการพฒันาคณุภาพชีวติทีต่อบสนองความตองการของกลุมเปาหมายเฉพาะไดมาก

ขึน้ หรือกลไกปกปองพทิกัษสทิธทิีภ่าคประชาชนมีสวนรวม อกีทัง้ไมเห็นการสงเสริมการรณรงค

เพื่อสรางสังคมที่ทุกคนอยูรวมกันไดอยางสงบสุขและมีศักดิ์ศรีเทาเทียมกัน

๑๒. สถานการณทีก่ลาวมาขางตน สะทอนใหเหน็ปญหาความเหลือ่มล้ําในการเขาถึงสทิธิ

และบรกิารทีจ่าํเปนโดยไมถกูเลอืกปฏบิตัขิองประชากรกลุมเปราะบาง ทีก่ลไกภาครฐัซึง่รวมศนูย

อาํนาจในการจดัการอยางทีเ่ปนอยูไมนาจะแกปญหาโดยลาํพงัได อกีทัง้ระบบการคลงัเพือ่การพฒันา

สงัคมและความม่ันคงของมนุษย ยงัขาดความม่ันคงและไมสามารถสงผานการพัฒนาใหบงัเกิดผล

41ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน

ไปถึงประชากร จึงสมควรที่จะมีกระบวนการปฏิรูปทางสังคม ที่เปดโอกาสใหภาคประชาชนและ

ภาคสวนอื่นๆ เขามามีสวนรวม ตลอดจนสรางความมั่นคงทางดานการคลังเพื่อการพัฒนาสังคม

การสรางสังคมท่ีคนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน ๑๓. การสรางความเปนธรรมเพ่ือลดความเหล่ือมลํา้ในสังคม เกีย่วพนักับการปรับเปล่ียน

ความสมัพนัธทางอํานาจใหม ระหวางภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาชน ทีผ่านมาการรวมศนูย

อํานาจรัฐที่ครอบคลุมไปยังทุกสวนของสังคม มีผลใหปจเจกและชุมชนออนแอ ไมมีพลังเพียงพอ

ในการจัดการชีวิตและทรัพยากรของตนเองได เชนเดียวกับการเขาถึงโอกาสและสิทธิ การจะ

เพิม่พลงัอาํนาจในการจดัการตนเองใหแกประชาชน ควรตองลดอาํนาจของรฐัลง และปรบัเปลีย่น

การจัดสรรงบประมาณเสียใหม (ยุทธศาสตรการปฏิรูป และกรอบการทํางานของคณะกรรมการ

ปฏิรูป ๒๕๕๓)

๑๔. คุณภาพชีวิตของคนไทยทุกคนควรมีเปาหมายในระดับอุดมคติ คือ เปนชีวิตที่มี

ศกัด์ิศรแีละเทาเทยีมกนัในฐานะความเปนมนษุย มสีวนรวมทางสงัคม มสีาํนกึตอประโยชนสขุของ

สวนรวม และมีโอกาสในการพัฒนาศักยภาพของตนเอง ทัง้ในทางกาย ใจ ภมูปิญญา และจิตวญิญาณ

เปนชีวิตที่สงบสุข ปราศจากภัยคุกคามจากผูอื่น หรือการคุกคามซึ่งกันและกัน ตลอดจนอยูใน

สภาพแวดลอมที่ไมเปนอันตรายตอสุขภาวะ เปนชีวิตที่มีหลักประกันดานเงื่อนไขการครองชีพ

และมีกลไกคุมครองทางสังคม (ยุทธศาสตรการปฏิรูป และกรอบการทํางานของคณะกรรมการ

ปฏิรูป ๒๕๕๓)

๑๕. การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน คือ การทําใหทุกคนไดเขามาอยูใน

พื้นที่ทางสังคมและทํากิจกรรมทางสังคมรวมกันอยางมีศักดิ์ศรี ไมมีการเลือกปฏิบัติตอกันและ

กัน ไดรับโอกาสท่ีเทาเทียมกัน เขาถึงสิทธิ ทรัพยากร และใชประโยชนจากสถานท่ี บริการ และ

ขอมูลขาวสารตางๆ ไดจริง

๑๖. หลักการสําคัญในการสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน มี ๔ ประการ คือ

การสรางสภาพแวดลอมท่ีทุกคนสามารถเขาถึงและใชประโยชนได การสงเสริมความเสมอภาค

และขจัดการเลือกปฏิบัติโดยไมเปนธรรมตอบุคคล การสรางความมั่นคงทางดานการคลังเพื่อ

การพัฒนาสังคมอยางตอเนื่อง และการสรางพลังจิตอาสาโดยการมีสวนรวมอยางกวางขวางของ

ภาคประชาชนและภาคสวนตางๆ

๑๗. การสรางสภาพแวดลอมที่ทุกคนสามารถเขาถึงและใชประโยชนได จะเปนการเปด

พืน้ทีใ่หทกุคนออกมาใชชวีติทางสังคม ใชสทิธแิละบริการท่ีจาํเปนในการพัฒนาศักยภาพและคุณภาพ

ชีวิตได ประกอบดวยแนวทางการดําเนินงานที่สําคัญ ไดแก การเสริมสรางเจตคติการเคารพใน

ความเปนมนุษย และการมีศักดิ์ศรีที่เทาเทียมกันของคนทุกคน การรณรงคและเสริมสรางสภาพ

42 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

แวดลอมที่ปราศจากอุปสรรคดวยแนวคิดการออกแบบเพ่ือคนทั้งมวล (Universal design) การ

พฒันาและสรางเทคโนโลยสีารสนเทศทีท่าํใหทกุคน เขาถงึและใชประโยชนจากขอมลูขาวสารเพือ่

การดํารงชีวติและพัฒนาศักยภาพไดจรงิและเทาเทียมกัน พฒันาระบบคมนาคมขนสงทีเ่หมาะสม

ทีท่กุคนสามารถเดินทางไดอยางปลอดภัย และการสงเสรมิบริการสาธารณะท่ีจาํเปนเสริม สาํหรบั

ทุกกลุมเปาหมายประชากรที่มีความตองการเฉพาะ

๑๘. การสงเสริมความเสมอภาคและการขจัดการเลือกปฏิบัติโดยไมเปนธรรมตอบุคคล

มีแนวทางที่สําคัญประกอบดวย การแกไขกฎหมายที่ไมเปนธรรม เลือกปฏิบัติ หรือจํากัดสิทธิ

ตอบุคคล การเสริมสรางกลไกปองกันและขจัดการเลือกปฏิบัติที่ไมเปนธรรมตอบุคคล (Non-

discrimination) ใหเขมแข็ง ที่เชื่อมโยงเปนเครือขายกันระหวางภาครัฐ เอกชน และภาคประชา

สังคม ทั้งในระดับสวนกลาง ระดับภูมิภาค และชุมชนทองถิ่น รวมทั้งการสงเสริมมาตรการเชิง

บวกเพื่อขจัดการเลือกปฏิบัติ (Affirmative action)

๑๙. การปฏิรูปการคลังเพื่อสังคม มีแนวทางที่สําคัญประกอบดวย การกระจายอํานาจ

การจัดการการคลงัออกจากภาครฐั โดยเปดโอกาสใหภาคเอกชนและภาคประชาสังคมมสีวนรวมใน

การพฒันาเชิงนวัตกรรม ดวยกลไกทีม่คีวามเปนอสิระ มปีระสิทธิภาพ และมีธรรมาภิบาล แสวงหา

แหลงรายไดและการจดัการใหไดมาดวยมาตรการทีม่คีวามมัน่คง เชน การออกเปนกฎหมายรองรับ

ประสบการณการพัฒนาการคลังเพื่อสังคมในตางประเทศ๒๐. บนพื้นฐานชีวิตที่ตองเผชิญกับความเหล่ือมลํ้า ความยากจน การขาดโอกาส

ประชาชนในสังคมไทยยงัฝากความหวงัไวกบัการพนนัในรปูของการซือ้สลาก อนัเปนกจิกรรมทีอ่าจ

นํามาซ่ึงความเส่ือม ทั้งตอบุคคล ชุมชน และประเทศชาติ แมจะตระหนักถึงลักษณะอันเปนโทษ

ดังกลาว แตในความเปนจริงก็ไมปรากฏวามีสังคมใดสามารถขจัดการพนันออกไปไดโดยเด็ดขาด

๒๑. หลายประเทศจึงใหความสําคัญกับการดูแลใหการพนันอยูภายใตการควบคุมของ

กฎหมาย รวมทั้งบริหารจัดการใหมีรูปแบบ ทิศทางและปริมาณที่ไมกอใหเกิดโทษแกสังคม

ในบางประเทศยังไดวางกลไกเพ่ือใหรายไดที่เกิดจากการพนันไดคืนกลับไปสูการแกปญหาและ

พัฒนาสังคม เชน ประเทศญี่ปุนกําหนดใหนํารายไดจากการพนันทางนํ้า เชน การแขงเรือใบ

ไปใชในกิจกรรมชวยเหลือผูดอยโอกาสและการพัฒนาสังคม ทั้งในประเทศญี่ปุนและประเทศ

กําลังพัฒนาอ่ืนๆ โดยผานการบริหารจัดการของ Nippon Foundation ประเทศสเปนไดให

สัมปทานการจัดจําหนายสลากกินแบงรัฐบาลแกสมาคมคนตาบอด โดยใหนํารายไดไปใชในการ

พฒันาคณุภาพชวีติคนตาบอดอยางครบวงจร รวมทัง้ยงัไดสรางงานใหแกคนตาบอดและคนพกิาร

ประเภทตางๆ อีกเปนจํานวนนับหม่ืนคน สวนการออกสลากของมลรัฐตางๆ ในสหรัฐอเมริกา

ก็มักจะกําหนดวัตถุประสงคที่ชัดเจนของการนํารายไดไปใชในการพัฒนาสังคม เชน สลากเพื่อ

43ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน

การศึกษา เปนตน

๒๒. กรณอีงคกรคนตาบอดแหงประเทศสเปน ทีเ่รยีกยอๆ วา “อองเซ” (ONCE or The

Organización Nacional de Ciegos Españoles (Spanish National Blind Organization)) จดัตัง้ข้ึน

เมื่อป พ.ศ. ๒๔๘๑ โดยรัฐบาลสนับสนุนกลไกในการหาทุน เพื่อนํารายไดมาใชในการดําเนินงาน

ขององคกร ดวยวธิกีารออกสลากในระดับชาติ ระยะแรกการดําเนนิงานท้ังหมดอยูภายใตการควบคุม

ดูแลของรัฐบาล ซึ่งมอบใหอองเซเปนองคกรเดียวที่บริหารจัดการงานดานการใหบริการและการ

พัฒนาคุณภาพชีวิตคนตาบอดในสเปน ที่รวมถึงการจัดการศึกษาดวย รายไดจากกิจการสลากคือ

แหลงเงินทุนหลักของการบริหารจัดการองคกร นอกจากนี้การจําหนายสลากยังเปนแหลงสราง

อาชีพใหคนตาบอดอีกดวย

๒๓. ใน พ.ศ. ๒๕๔๓ อองเซมีพนักงานจําหนายสลากราว ๒๓,๐๐๐ คน ซึ่งในจํานวนนี้

๑๕,๐๐๐ คนเปนคนตาบอด ขณะที่อีกประมาณ ๘,๐๐๐ คน เปนคนพิการประเภทอื่น พนักงาน

ขายสลากท้ังหมดจะไดรับคาตอบแทนเปนรายเดือน ซึ่งมีอัตราเฉล่ียของรายไดสูงกวาคนงานใน

อาชพีอืน่ๆ ของสเปน รวมถึงการไดรบัคาคอมมิชชัน่ตามยอดการจําหนายและไดรบัสวสัดิการตางๆ

ที่ดี มีการออกรางวัลสลากเปนประจําทุกวันยกเวนวันเสาร สามารถทํารายไดเฉลี่ยปละประมาณ

๑๐๓,๕๐๐ ลานบาท มีการจัดสรรรายไดจากกิจการสลากในแตละปเปนจํานวนเงินรอยละ ๓ ให

เปนคาใชจายในการดําเนินงานของมูลนิธิอองเซ ในการสนับสนุนการสรางงานใหคนพิการ และ

การจัดเตรียมสิ่งอํานวยความสะดวกในดานตางๆ เพื่อใหคนพิการเขาถึงโอกาสในทุกๆ ดานที่

จําเปนตอการพัฒนาคุณภาพชีวิต

๒๔. นอกจากนั้นอองเซยังไดตั้งบริษัทซีโอซา ซึ่งเปนกลไกทางธุรกิจอีกรูปแบบหนึ่ง เพื่อ

ขยายโอกาสทางการสรางรายไดและการจดัหางานใหแกคนตาบอด โดยหนวยธรุกจิแหงนีจ้ะเขาไป

รวมถอืหุนหรอืรวมบรหิารจดัการธรุกจิอืน่ๆ เชน อตุสาหกรรมการกอสราง ธรุกจิอสงัหารมิทรพัย

โรงแรม และธุรกิจบริการอ่ืนๆ จากนั้น บริษัทซีโอซาจะประสานงานและสนับสนุนใหคนตาบอด

ไดเขาไปทํางานในธุรกิจเหลานั้น นอกจากนี้ ยังสามารถสรางงานใหคนตาบอดและคนพิการ

ประเภทอื่นๆ ไมวาจะอาชีพคาสลากหรืออาชีพอื่น เชน นักกฎหมาย นักเศรษฐศาสตร ครู

นักขาว นักจิตวิทยา หรือผูเชี่ยวชาญดานคอมพิวเตอร เปนตน รวมถึงการใหบริการฟนฟู

สมรรถภาพทางการแพทย การศึกษา ผลิตสื่อสิ่งพิมพดวยระบบเบรลลและระบบเสียง และ

ปรับปรุงสภาพแวดลอมในประเทศสเปนใหเอื้ออํานวยความสะดวกสําหรับคนพิการ

๒๕. สําหรับประเทศไทยไดมีการกําหนดใหการพนันดานการออกสลาก อยูภายใต

พระราชบัญญัติสํานักงานสลากกินแบงรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ รวมทั้งไดมีการกําหนดใหนํารายได

บางสวนจากกิจการสลากมาใชในงานดานการพัฒนาสังคมเปนครั้งคราว เชน การออกสลากการ

กุศลเพ่ือนํารายไดไปใชในกิจการใดกิจการหน่ึงเปนการเฉพาะ โดยกําหนดจํานวนงวดของการ

44 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ออกสลากไวอยางชัดเจน

โอกาสในการปฏิรปูระบบการคลังเพ่ือสงัคมจากการจําหนายสลาก๒๖. สืบเนื่องจากพระราชบัญญัติสํานักงานสลากกินแบงรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗ ไดเริ่มจัด

พิมพสลากกินแบงรัฐบาล จากจํานวน ๗ ลานฉบับ แลวเพิ่มขึ้นเปน ๑๐ และ ๑๔ ลานฉบับ ใน

ป พ.ศ. ๒๕๓๐ และ ๒๕๓๔ ตามลําดับ นอกจากนั้นยังมีการจัดพิมพสลากบํารุงการกุศลขึ้นเปน

ครั้งคราวต้ังแตป พ.ศ. ๒๕๒๐ โดยในป พ.ศ. ๒๕๓๘ มีการจัดพิมพสลากฯ เพื่อชวยเหลือกีฬา

คนพิการ และมีการจัดพิมพสลากการกุศลเรื่อยมา จนถึงป พ.ศ. ๒๕๔๖ รวมจํานวนทั้งสิ้น ๓๒

ลานฉบับ รวมกับสลากกินแบงรัฐบาล จํานวน ๑๔ ลานฉบับ จึงมีสลากกินแบงรวมจํานวนทั้งสิ้น

๔๖ ลานฉบับ

๒๗. ตอมา เมื่อพฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๔๖ รัฐบาลไดเปลี่ยนสลากบํารุงการกุศลจํานวน

๑๖ ลานฉบับ มาเปนสลากกินแบงรัฐบาล ทําใหจํานวนสลากกินแบงรัฐบาลเพิ่มเปนจํานวน ๓๐

ลานฉบบั และสลากบาํรุงการกุศล เหลอืเพยีงจาํนวน ๑๖ ลานฉบบั และพฤศจกิายน พ.ศ. ๒๕๔๙

ไดนาํสลากบํารงุการกุศลทีเ่หลอือยูจาํนวน ๑๖ ลานฉบบัไปเปนสลากกินแบงรัฐบาลท้ังหมด รวม

จํานวน ๔๖ ลานฉบับ โดยไมมีสลากบํารุงการกุศลเหลืออยูเลย ตอจากนั้นในเดือนพฤศจิกายน

พ.ศ. ๒๕๕๒ ก็มีการจัดพิมพสลากกินแบงของรัฐบาลเพิ่มอีกจํานวน ๔ ลานฉบับ ปจจุบันมีสลาก

กินแบงรัฐบาล รวมจํานวน ๕๐ ลานฉบับ

๒๘. ตอมา ในชวงเดอืนตลุาคม พ.ศ. ๒๕๕๑ – พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๒ ไดมกีารจดัพมิพ

สลากบาํรงุการกศุลขึน้ใหม ๔ ลานฉบบั และในชวงวนัที ่๑๖ มกราคม พ.ศ. ๒๕๕๓ – ๑๖ สงิหาคม

พ.ศ. ๒๕๕๓ อกี ๘ ลานฉบบั (๑๕ งวด) และ ๒ ลานฉบับ ในชวงสงิหาคม พ.ศ. ๒๕๕๓ – ๑ กนัยายน

พ.ศ. ๒๕๕๓

๒๙. ตั้งแตเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๕๒ จึงมีสลากกินแบงรัฐบาลรวมจํานวน ๕๐ ลาน

ฉบับ และต้ังแตวันที่ ๑ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๓ มีสลากบํารุงการกุศล จํานวน ๑๔ ลานฉบับ รวม

จํานวนท้ังสิ้น ๖๔ ลานฉบับ (เปรียบเทียบกับจํานวนประชากรไทยคนละ ๑ ฉบับ ฉบับละ ๔๐

บาท)

๓๐. โดยพิจารณาเห็นวารายไดของกิจการสลากฯ เกิดจากความเช่ือของบุคคลซ่ึงสวน

ใหญเปนคนจน มิใชเกิดจากการผลิตที่แทจริง ดังนั้นรายไดที่เกิดขึ้นจึงไมสมควรจัดเก็บเขารัฐ

แตควรถกูสงกลบัไปพฒันาสงัคม พฒันาศกัยภาพและคณุภาพชวีติ สรางความมัน่คงและเปนธรรม

ทางสังคมใหแกผูยากไร ผูดอยโอกาสกลุมตางๆ สภาคนพิการทุกประเภทแหงประเทศไทยจึงได

จดัทาํขอเสนอแนวทางปฏริปูการเงนิการคลงัเพือ่สงัคม เรือ่ง สลากเพือ่การพฒันาสงัคม เสนอตอ

นายกรัฐมนตรีเมื่อธันวาคม ๒๕๕๓ และนายกรัฐมนตรีไดขอความเห็นของคณะกรรมการสมัชชา

45ระเบียบวาระที่ ๖ : การสรางสังคมที่คนไทยอยูเย็นเปนสุขรวมกัน

ปฏิรูปตอขอเสนอดังกลาว

๓๑. ประเด็นสําคัญที่นําเสนอ คือ ปรับลดจํานวนสลากกินแบงรัฐบาล ใหเหลือจํานวน

เพียง ๑๔ ลานฉบับ และเพิ่มจํานวนสลากบํารุงการกุศล เปนจํานวน ๕๐ ลานฉบับ และใหนํา

รายไดรอยละ ๒๘ (ตามมาตรา ๒๒ ของพระราชบัญญัติสลากกินแบงฯ พ.ศ. ๒๕๑๗) ของราคา

สลากบํารุงการกุศลท่ีมีจํานวน ๕๐ ลานฉบับ ไปสมทบกองทุนที่รองรับการพัฒนาศักยภาพและ

คุณภาพชีวิตประชากรกลุมที่มีความเปราะบาง ซึ่งอยูภายใตกระทรวงการพัฒนาสังคมและความ

มั่นคงของมนุษยในขณะนี้ จํานวน ๕ กองทุน กองทุนละ ๑๐ ลานฉบับ ไดแก ๑) เด็กเยาวชน ๒)

สตรี ๓) ผูสูงอายุ ๔) คนพิการ และ ๕) สวัสดิการสังคม

๓๒. กรณีภาระผูกพันกับการออกสลากบํารุงการกุศลเฉพาะกิจ ใหใชในสวนของ

สลากกินแบงรัฐบาล จํานวน ๑๔ ลานฉบับ ซึ่งรัฐบาลสามารถนําไปออกเปนสลากการกุศลตาม

ความเหมาะสมและตามนโยบายของรัฐบาล เชน การสรางโรงพยาบาล สวนวิธีการจัดจําหนาย

สลากฯ ใหเปนไปตามหลักการเดิม

๓๓. คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูปไดเสนอความเห็นตอนายกรัฐมนตรี ตามระบุใน

หนังสือที่ คสป. ๑/๒๕๕๔ ลงวันที่ ๑ กุมภาพันธ ๒๕๕๔ วา เห็นดวยในหลักการการนําเงินรายได

จากการจําหนายสลากมาใชเพือ่การพัฒนาสังคม โดยเฉพาะการพัฒนาคุณภาพชีวติคนพิการและ

ผูดอยโอกาสกลุมตางๆ แทนการนําเขาเปนรายไดแผนดินแบบเดียวกับภาษี โดยเฉพาะการใช

ในลักษณะของการพัฒนาเชิงนวัตกรรม ไมใชการสงเคราะหแกกลุมเปาหมายโดยตรง ทีค่วรเสนอให

มมีติคณะรฐัมนตรเีพือ่ดาํเนนิการตามนี ้แตตองรบีปรบัปรงุพระราชบญัญัตสิาํนกังานสลากกนิแบง

รัฐบาล เพื่อใหกลไกการคลังนี้เปนกลไกที่ยั่งยืน

๓๔. ซึง่หลังจากมีมตคิณะรัฐมนตรีแลวควรใหมคีณะทํางานข้ึนมาจัดทาํรายละเอียดการ

จดัสรรเงินเพ่ือการพัฒนาใหกลุมผูดอยโอกาสตางๆ รวมทัง้กลไกท่ีจะมากําหนดทิศทางและแนวทาง

การใชจายเงินกองทุน ใหเกิดการดูแลการใชจายเงินอยางโปรงใสและมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้ควร

เปนกลไกที่เปนอิสระในการบริหารอยางมีธรรมาภิบาล รวมท้ังดําเนินการเพ่ือการแกไขปรับปรุง

พระราชบัญญัติสํานักงานสลากกินแบงฯ พ.ศ. ๒๕๓๗ ดวย

46 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติพิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑. มติ ๖

เอกสารอางอิง

ยุทธศาสตรการปฏิรูป และกรอบการทํางานของคณะกรรมการปฏิรูป. ๒๕๕๓ หนา ๓-๔, หนา ๑๐ :

สํานักงานปฏิรูป

ประวัติกระทรวงพัฒนาสังคมและความม่ันคงของมนุษย ที่มา http://www.m-society.go.th/

aboutmso.php

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ. ๒๕๔๐-๒๕๔๔. ทีม่า http://www.nesdb.go.th/Default.

aspx?tabid=90. สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ.

พระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําป ๒๕๕๐-๒๕๕๔

ไพโรจน วงศวฒุวิฒัน. “สงัคมผูสงูอายุ: เราจะเตรียมรบัมอืกนัอยางไร?” จลุสารธนาคารกรุงเทพ ๒๕๕๑

รายงานการใชจายงบประมาณ สํานักงบประมาณ กระทรวงการคลัง ป ๒๕๕๓

รายงานการสํารวจคนพิการของสํานักงานสถิติแหงชาติ ป ๒๕๕๐

สมชัชาสุขภาพคร้ังที ่๓ (ธนัวาคม ๒๕๕๓) เอกสารรายงาน วาระ “ความเปนธรรมในการเขาถงึบริการ

สุขภาพของคนพิการ”

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ เอกสารหลักระเบียบวาระท่ี ๗ ๒๖ มีนาคม ๒๕๕๔

การปฏิรปูการกระจายอํานาจเพ่ือเสรมิสรางและพฒันาศกัยภาพการจัดการตนเองของชุมชนทองถิ่น สรางความเปนธรรมและลด

ความเหลื่อมล้ําในสังคม

หลักการสําคัญ๑. วกิฤตปญหาสังคมไทยรุนแรงข้ึนในทุกระดับตัง้แตระดับปจเจก ครอบครัว ชมุชนจนถึง

ระดับชาติเปนปญหาท่ีมคีวามซับซอนมากข้ึน เกีย่วเน่ืองกันทัง้ระบบและในทุกดานไมวาจะเปนปญหา

ดานเศรษฐกจิ ปญหาการจดัสรรทรพัยากรธรรมชาต ิปญหาทางสงัคม ปญหาระบบการศกึษา ปญหา

ทางการเมืองซ่ึงสงผลกระทบตอคุณภาพชีวิต และสุขภาวะของคนไทย สาเหตุหลักที่ทําใหปญหา

เหลานี้รุนแรงมากข้ึนเปนผลมาจากทิศทางการพัฒนาของรัฐนโยบายรัฐ

๒. วธิกีารจดัการแบบรวมศนูยทัง้เชงิอาํนาจและเชงิงบประมาณทาํใหประชาชนไมสามารถ

กาํหนดทศิทางการพฒันาทีส่อดคลองกบับรบิทของตนเอง เกดิความไมเทาเทยีม ความไมเปนธรรม

ของสังคม ไมสามารถจัดสรรทรัพยากรเพื่อการจัดการปญหาในพื้นที่ของตนเอง

๓. ปรากฏการณความไมเปนธรรมและความเหล่ือมล้ําในสังคมท่ีเกิดข้ึน สาเหตุมาจาก

ความไมสมดุลของอํานาจระหวางรัฐบาลกลางกับชุมชนทองถิ่น และเปนที่มาของวิกฤตความ

แตกแยก ทําใหประชาชนในพ้ืนที่ตาง ๆ รวมกลุมประทวงเรียกรองสิทธิในการจัดการตนเอง อาทิ

เชน การเรียกรองของสมัชชาคนจน การประทวงของกลุมเกษตรกร การรองขอใหรัฐทบทวน

นโยบายการพัฒนาของเครือขายภาคประชาสังคมในแตละภูมิภาค

๗. รฐัธรรมนญูแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มเีจตนารมณในการใหคนไทยมคีวาม

เปนพลเมือง การเมืองใสสะอาด คนไทยมีศักยภาพในการกําหนดทิศทางการพัฒนาตนเอง

สมัชชาปฏิรูป ๑.หลัก ๗

47

48 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

คนไทยมีศักดิ์ศรีของความเปนมนุษยอยางเทาเทียมกัน จนในที่สุดสังคมมีความเปนธรรมและ

สามารถลดความเหล่ือมลํ้าอันเกิดจากการกระทําของคนไทยดวยกันอยางมีพลวัต

เพ่ือสนับสนุนใหประชาชนทั้งหญิงและชายมีศักยภาพในการปกครองตนเองอยางแทจริง

และเอ้ือประโยชนสูงสุดตอชุมชนตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ จึงมีการบัญญัติในรัฐธรรมนูญ

แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ มาตรา ๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) (๕)

และวรรคทาย และมาตรา ๑๖๓ ที่กําหนดใหรัฐจะตองมีนโยบายในการสรางการมีสวนรวมของ

ประชาชนโดยตองคํานึงถึงสัดสวนหญิงชายท่ีใกลเคียงกัน หรือที่เหมาะสมตามบริบทของพ้ืนที่

ในการกําหนดทิศทางการพัฒนา การกระจายอํานาจใหองคกรปกครองสวนทองถ่ิน ใหอํานาจ

องคกรปกครองสวนทองถิ่นพึ่งตนเอง และตัดสินใจในการดําเนินกิจการของทองถิ่นไดเอง เพื่อ

พัฒนาโครงสรางพื้นฐาน เศรษฐกิจ และบริการสาธารณะในพื้นที่ไดอยางทั่วถึงและเทาเทียม

รวมถึงการดําเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ

๕. แมวาพระราชบญัญตักิาํหนดแผนและขัน้ตอนการกระจายอาํนาจใหแกองคกรปกครอง

สวนทองถิน่ พ.ศ. ๒๕๔๒ ไดกาํหนดให เทศบาล องคการบรหิารสวนตาํบล องคการบรหิารสวนจงัหวดั

และเมืองพัทยา มีอํานาจหนาที่ในการจัดบริการสาธารณะในพื้นที่ของตนเองและมีกฎหมายที่

เกี่ยวกับการจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นแตละรูปแบบ-สภาทองถิ่น-รายไดและการจัดสรร

จาํนวน ๓๒ ฉบบั และคณะกรรมการกระจายอาํนาจยงัมกีารประกาศแผนปฏบิตักิารการกระจาย

อํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นถึงสองรอบ ตั้งแต พ.ศ. ๒๕๔๕ แตก็มีการดําเนินการ

ตามแผนปฏิบัติการนอยมาก เชน แผนปฏิบัติการกําหนดใหกระทรวงสาธารณสุขถายโอนสถานี

อนามัยใหแกองคการบริหารสวนตําบล ภายในป พ.ศ. ๒๕๕๓ ถาไมสามารถดําเนินการได

ก็ใหถายโอนใหองคการบริหารสวนจังหวัด จนถึงปจจุบันกระทรวงสาธารณสุขถายโอนสถานี

อนามัยใหแก อบต. เพียง ๒๘ แหง จากสถานีอนามัยทั้งหมดเกือบหน่ึงหมื่นแหง และก็ไมได

ดําเนินการถายโอนใหแก อบจ. แตอยางใด

๖. ทีผ่านมาพบวา การถายโอนภารกจิจากหนวยงานของรฐัใหกบัองคกรปกครองสวนทองถิน่

ยงัไมสามารถจดัการเรือ่งสาํคัญทีเ่กีย่วของกบัการดาํรงชวีติของประชาชน โดยเฉพาะการสรางความ

เปนธรรมและลดความเหล่ือมล้ําของสังคม ทั้งน้ีเน่ืองจากการบริหารจัดการราชการสวนทองถ่ิน

ยงัมขีอจาํกดัอยูมาก ทัง้การถกูกาํกับ ควบคมุโดยนโยบาย มาตรการ ขอบงัคบั และกลไกจากการ

บริหารราชการสวนกลางและสวนภูมิภาค และประเด็นสําคัญที่สุดคือการจัดสรรงบประมาณ

เงินอุดหนุน และการบริหารการเงิน งบประมาณของทองถิ่น ตัวอยางที่ชัดเจน เชน การจัดการ

ของทองถิน่ในเรือ่งการศกึษา การสาธารณสขุ การจดัการฐานทรพัยากรธรรมชาตแิละสิง่แวดลอม

ที่ยังมีกฎหมายหรือกฎกระทรวงตางๆ ควบคุมกํากับโดยรัฐบาลกลางอยู และการจัดสรร

งบประมาณท่ีผานมาพบวา มีจัดสรรงบประมาณ ป พ.ศ. ๒๕๕๒ - ๒๕๕๓ และ ๒๕๕๔ รอยละ

49ระเบียบวาระท่ี ๗ : การปฏิรูปการกระจายอํานาจเพ่ือเสริมสรางและพัฒนาศักยภาพการจัดการตนเอง ของชุมชนทองถิ่น สรางความเปนธรรมและลดความเหล่ือมล้ําในสังคม

๒๕.๘๒ - ๒๕.๒๖ และ ๒๖.๑๔ ตามลําดบั ซึง่มีอตัราเพ่ิมขึน้นอยมากและหางไกลจากเจตนารมณ

ที่กฎหมายกําหนดไวที่อยางนอยรอยละ ๓๕ อีกดวย

แนวทางการแก ไขปญหา๗. การปฏิรูประบบการกระจายอํานาจควรสนับสนุนใหประชาชนทั้งหญิงและชายใน

สดัสวนท่ีเหมาะสม มศีกัยภาพในการปกครองตนเองอยางแทจรงิและเอ้ือประโยชนสงูสดุตอชมุชน

ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญโดยจะตองมีการทบทวน ปรับปรุง และกําหนดโครงสราง กลไก

และบทบาทหนาที่ใหม ดวยการปรับปรุงแกไขเพ่ิมเติมกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ รวมถึงการ

ตรากฎหมายใหม๒

๘. การถายโอนอํานาจและภารกิจควรเนนความสําคัญของชุมชนทองถิ่นผูจัดทําบริการ

ทีเ่ปน “เจาของพืน้ที”่ หรอื “อยูใกลชดิกบัชมุชนพืน้ท่ี” ซึง่ในโครงสรางการเมอืงการปกครองของ

ประเทศไทยหมายถึงองคกรปกครองสวนทองถิ่น การกําหนดภารกิจและการถายโอนภารกิจ

ของสวนราชการใหกับองคกรปกครองสวนทองถ่ินจึงเปนกระบวนการท่ีมีความจําเปนในการ

ดําเนินการตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๓)

มาตรา ๘๗ (๒) โดยตองคํานึงถึงสัดสวนหญิงและชายที่ใกลเคียงกันหรือที่เหมาะสมตาม

บริบทของพ้ืนที่ และพระราชบัญญัติกําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจ พ.ศ. ๒๕๔๒

เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินมีบทบาทนําและมีความสามารถในการจัดบริการสาธารณะ

ใหสอดคลองกับปญหาและความตองการภายในชุมชนทองถิ่นมากที่สุด

๙. การเพิ่มความเปนอิสระทางการเงินคลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อลดการ

พึ่งพิงรายไดจากการจัดสรรจากรัฐบาลและเพียงพอตอการปฏิบัติงานควบคูกันได จะตองมีการ

ปรับปรุงฐานภาษีที่มีอยูเดิม (เชน การประเมินราคาทรัพยสินท่ีสะทอนราคาตลาดของทรัพยสิน

เปนตน) การขยายฐานรายไดใหมๆ ที่จะตองแกไขกฎหมายตางๆ ที่เก่ียวของ (เชน การจัดเก็บ

คาธรรมเนียม เปนตน) และหลักเกณฑการจัดสรรรายไดของรัฐบาลกลางใหองคกรปกครอง

สวนทองถิ่นที่จะตองเปนไปเพื่อการสรางความเปนธรรมดวย โดยที่ในปจจุบัน รวมถึงระเบียบ

การสนับสนุนงบประมาณใหแกองคกรชุมชนจะตองใหความสําคัญกับเจตนาขององคกรปกครอง

สวนทองถิ่นที่ใหการสนับสนุนเปนสําคัญ

๑๐. ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖

มาตรา ๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) และวรรคทาย และ มาตรา ๑๖๓ ที่กําหนดใหรัฐ

มุงสงเสริมการมีสวนรวมของประชาชนโดยตองคํานึงถึงสัดสวนหญิงและชายท่ีใกลเคียงกันหรือ

ที่เหมาะสมตามบริบทของพื้นที่ ในกิจการชาติและทองถิ่น การปกครองทองถิ่นถือเปนระบบที่

ควรเปดโอกาสใหประชาชนเขารวมคิด รวมทํา รวมตรวจสอบและรับรองผลท่ีเกิดขึ้นมากท่ีสุด

50 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ในทุกกระบวนการ ทุกขั้นตอน ของการกําหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม

โดยเฉพาะในระดับพื้นที่ รวมทั้งการดําเนินกิจการของทองถิ่น ใหเปนรูปธรรมและยอมรับไดทาง

สังคมและวัฒนธรรมในพ้ืนที่ พรอมที่จะวิวัฒนประชาชนสูความเปนพลเมืองในที่สุด

มติระดับชาติท่ีเก่ียวของกับการปฏิรูประบบการกระจายอํานาจ

๑๑. มติสมัชชาสุขภาพแหงชาติ ครั้งที่ ๓

สมัชชาสขุภาพแหงชาต ิครัง้ที ่๓ วนัท่ี ๑๗ ธนัวาคม ๒๕๕๓ ไดมมีตใินระเบยีบวาระ

นโยบายสนับสนุนพ้ืนท่ีจัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ โดยมติเปนไปเพื่อการพัฒนากลไกการ

จัดการตนเองและพัฒนาศักยภาพชุมชนทองถิ่นใหจัดการตนเองในทุกระดับ ดังรายละเอียดใน

ภาคผนวกหมายเลข ๑

๑๒. มติสมัชชาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป

สมัชชาองคกรปกครองสวนทองถ่ินเพ่ือการปฏิรูปเม่ือวันที่ ๒-๓ มีนาคม ๒๕๕๔

ไดมีมติในการปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองสวนทองถ่ินเพ่ือสรางความเปนธรรมและ

ลดความเหล่ือมล้ําในสังคม โดยมติประกอบดวย ๔ สวน คือสวนท่ี ๑ ขอเสนอดานกฎหมาย

ระเบียบและขอบังคับ สวนที่ ๒ ขอเสนอดานการถายโอนภารกิจ สวนที่ ๓ ขอเสนอดาน

การเงินการคลังทองถิ่น สวนที่ ๔ ขอเสนอดานการจัดความสัมพันธระหวางชุมชนกับทองถิ่น

ดังรายละเอียดในภาคผนวกหมายเลข ๒

ประเด็นการพิจารณาของสมัชชาปฏิรูปขอใหสมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๑ มติ ๗

ภาคผนวก

5252

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑

ระเบียบวาระท่ี ๗ ๒๘ กุมภาพันธ ๒๕๕๔

นโยบายสนับสนุนพ้ืนท่ีจัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ

สมัชชาสุขภาพแหงชาติคร้ังที่สาม

ไดพิจารณารายงานเร่ืองนโยบายสนับสนุนพื้นที่จัดการตนเองเพื่อสังคมสุขภาวะ๑

รบัทราบ วาวธิกีารบริหารจดัการ การพฒันาแบบรวมศนูยทัง้เชงิอาํนาจและเชิงงบประมาณ

ทําใหเกิดความไมเทาเทียม ความไมเปนธรรมของสังคม ประชาชนไมสามารถกําหนดทิศทางการ

พฒันา รวมทัง้การจดัสรรทรพัยากรทีส่อดคลองกบัปญหาของพืน้ท่ีตนเอง ปรากฏการณทีเ่กดิข้ึน

แสดงใหเห็นถึงความไมสมดุลของอํานาจระหวางรัฐกับชุมชนทองถิ่น

รบัทราบ วาการบรหิารราชการสวนทองถิน่ถกูกาํกบั ควบคุมโดยนโยบาย มาตรการ ขอบงัคบั และ

กลไกจากการบริหารราชการสวนกลางและการบริหารราชการสวนภูมภิาค โดยเฉพาะการจัดสรร

และการบริหารงบประมาณทองถ่ิน เปนขอจํากัดทําใหทองถ่ินไมสามารถจัดการตนเองได

อยางมีประสิทธิผล อีกทั้งแสดงใหเห็นถึงความไมสมดุลของอํานาจระหวางการบริหารราชการ

สวนกลาง การบริหารราชการสวนภูมิภาค กับทองถิ่น

รับทราบ วาการดําเนินงานของหนวยงานและองคกรอิสระที่เกี่ยวของกับการกําหนด

นโยบาย รวมถึงองคกรสนับสนุนงบประมาณบางองคกร ไมเอื้อตอการสนับสนุนใหชุมชนจัดการ

ตนเองในพ้ืนที่ สิ่งที่เกิดขึ้นแสดงใหเห็นถึงความไมสมดุลของอํานาจระหวางองคกรสนับสนุน

งบประมาณกับชุมชนทองถิ่น

กังวล วาปรากฏการณที่เกิดขึ้นเปนสัญญาณความไมเปนธรรมและความรุนแรงในสังคม

หากรัฐไมสามารถแกไขปญหาใหสอดคลองกับพื้นที่ ไมสรางการมีสวนรวมในการจัดการตนเอง

ของชุมชนทองถ่ิน จะทําใหปญหาทวีความรุนแรงจนไมอาจควบคุม และอาจนําไปสูความแตกแยก

๑ เอกสาร สมัชชาสุขภาพ ๓. หลัก ๗

สมัชชาปฏิรปู ๑. หลัก ๗.ผนวก ๑

53เอกสารภาคผนวก ๑ : นโยบายสนับสนุนพ้ืนท่ีจัดการตนเองเพ่ือสังคมสุขภาวะ

ทางสังคมจนยากที่จะเยียวยา

ตระหนัก วาการปฏิรูปประเทศไทยโดยหลักการใหชุมชนทองถ่ินสามารถจัดการตนเอง

ในพื้นที่ไมสามารถจะเกิดขึ้นได หากไมปรับเปลี่ยนสมดุลอํานาจ สมดุลในการบริหารงบประมาณ

ระหวางการบรหิารราชการสวนกลาง การบรหิารราชการสวนทองถิน่ องคกรนโยบาย องคกรสนบัสนนุ

งบประมาณกับชุมชน

ตระหนกั วาการจดัสมดลุเชงิอาํนาจ เปนเรือ่งทีต่องเรงดาํเนนิการ โดยลดอาํนาจการบรหิาร

จัดการของการบริหารราชการสวนกลางลงใหเหลือเพียงภารกิจหลักเทาที่จําเปน การกระจาย

อาํนาจสูทองถ่ิน และการจัดกระบวนการบริหารงานพัฒนาเชิงพืน้ทีแ่บบมีสวนรวม ตามเจตนารมณ

ของรัฐธรรมนูญอยางแทจริง สิ่งท่ีสําคัญคือ การที่ประชาชนในชุมชนสามารถตัดสินใจ กําหนด

ทศิทางการพฒันา บริหารจดัการชมุชนของตนเองรวมกบัหนวยงาน และภาคอีืน่ๆ ทัง้ดานการเมอืง

เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม ทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดลอม

จึงมีมติ ดังตอไปนี้

๑. ขอใหคณะกรรมการสขุภาพแหงชาต ิเสนอคณะรฐัมนตรเีพือ่พจิารณาใหการสนบัสนนุ

พืน้ทีจ่ดัการตนเองเพ่ือสงัคมสุขภาวะ เปนนโยบายสําคัญ โดยมอบให สถาบันพฒันาองคกรชุมชน

รวมกับสมาคมองคการบริหารสวนจังหวัดแหงประเทศไทย สมาคมสันนบิาตเทศบาลแหงประเทศไทย

สมาคมองคการบริหารสวนตําบลแหงประเทศไทย เปนแกนประสานใหเกิดคณะกรรมการที่เปน

กลไกการดําเนนิการ ประกอบดวยตัวแทนจากหนวยงานตางๆ ทีเ่กีย่วของกับการจัดการชุมชนทองถิน่

ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน ภาควิชาการ ภาคประชาชน โดยใหมีผูแทนชุมชน ในสัดสวนไมนอยกวา

รอยละ ๖๐ ทั้งนี้คณะกรรมการมีหนาที่พัฒนากลไกการจัดการตนเองและพัฒนาศักยภาพชุมชน

ทองถิ่นใหจัดการตนเองในทุกระดับ โดยพิจารณาแนวทางดําเนินการเบื้องตน ดังนี้

๑.๑ พัฒนากลไกรวมในชุมชนทองถิ่นใหมีบทบาทสําคัญในกระบวนการจัดทําแผน

ยุทธศาสตรการพัฒนาพื้นที่ในทุกระดับ ทั้งแผนชุมชน แผนทองถิ่น แผนอําเภอ

และแผนจังหวัด โดยใหกลไกดังกลาว มีสัดสวนผูแทนภาคประชาชนกับภาค

ประชาสังคมรวมกันไมนอยกวารอยละ ๖๐

๑.๒ สรางมาตรการเพือ่กาํหนดใหแผนยุทธศาสตรการพฒันาพ้ืนท่ีในทกุระดบั มแีผน

งานและโครงการท่ีชุมชนในพ้ืนที่นั้นเปนผูรับผิดชอบโครงการรวมกับทองถิ่น

และ/หรอืราชการสวนภมูภิาค โดยมงีบประมาณสนบัสนนุจากทองถ่ินและ/หรอื

ราชการสวนภมูภิาค ในสดัสวนไมนอยกวารอยละ ๓๐ ของงบประมาณท่ีดาํเนินการ

ดานสุขภาวะแตละพื้นที่

54 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

๑.๓ สรางกลไกเพื่อการพัฒนาศักยภาพการจัดการตนเองใหกับชุมชนทองถิ่น

๑.๔ พฒันากลไกใหชมุชนทองถิน่มีบทบาทสาํคญัในกระบวนการตดิตาม กาํกับ และ

ประเมินผลการดําเนินงานตามแผนยุทธศาสตรการพัฒนาพื้นที่ในทุกระดับ

๑.๕ สรางขอตกลงรวมกบัหนวยงานและองคกรอสิระท่ีเกีย่วของกบัการกาํหนดนโยบาย

รวมถึงองคกรสนับสนุนงบประมาณใหมีนโยบาย และจัดสรรงบประมาณหรือ

เงินทุนใหชุมชนทองถิ่นบริหารจัดการตามภารกิจที่ชุมชนทองถิ่นเปนผูกําหนด

และตัดสินใจเอง

๑.๖ รวมกบัสถาบนัวชิาการ ศกึษาวจิยัรปูแบบการปกครอง โครงสรางเชิงอาํนาจ ลกัษณะ

ความสมัพนัธทีเ่อือ้ตอการจดัการตนเองของชมุชนทองถิน่ ทีส่อดคลองกบับรบิทของ

พื้นที่ ทั้งในระดับหมูบาน ตําบล อําเภอ จังหวัด และในพื้นที่ลักษณะพิเศษ โดย

ศึกษาใหแลวเสร็จภายใน ๒ ป เพื่อรายงานผลตอสมัชชาสุขภาพแหงชาติครั้งที่

๕ และคณะรัฐมนตรีเพื่อผลักดันใหเกิดการทดลองปฏิบัติการในพื้นที่ตนแบบ

๒. ขอใหสมาชกิสมชัชาสขุภาพแหงชาตพิจิารณากาํหนดเรือ่งพืน้ทีจ่ดัการตนเองเพือ่สงัคม

สุขภาวะ เปนหนึ่งในระเบียบวาระของสมัชชาสุขภาพเฉพาะพ้ืนที่ ทั้งนี้เพื่อติดตาม ประเมินผล

แผนยุทธศาสตรการพัฒนาพ้ืนที่ทุกระดับภายในจังหวัด

๓. ขอใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินโดยเฉพาะองคการบริหารสวนจังหวัด เปนองคกร

หลกัในการสนบัสนุนงบประมาณและประสานการดาํเนนิงานรวมกับ สภาองคกรชมุชน เครอืขาย

องคกรชมุชน เครอืขายภาคประชาสังคม เครือขายสมชัชาสุขภาพจงัหวดั เครอืขายองคกรปกครอง

สวนทองถิน่ และหนวยงานท่ีเกีย่วของภายในจังหวดั ใชเงือ่นไขตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๖๖, ๗๘(๓),

๘๗(๑), ๘๗(๔), ๑๖๓ ดําเนินการออกแบบ และผลักดันใหชุมชนทองถิ่นมีบทบาทในการจัดการ

ตนเองตามรูปแบบที่เหมาะสม

๔. ขอใหคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ เสนอตอคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) และคณะ

กรรมการสมัชชาปฏิรูป (คสป.) นํามตินี้ไปเปนแนวทางในการจัดทําขอเสนอท่ีชัดเจนและผลักดัน

ไปสูการปฏิบัติอยางเปนรูปธรรม

๕. ขอใหเลขาธิการคณะกรรมการสุขภาพแหงชาติ รายงานความกาวหนาตอสมัชชา

สุขภาพแหงชาติ คร้ังที่ ๕

สมัชชาปฏิรปู ๑. หลัก ๗.ผนวก ๒

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑

ระเบียบวาระท่ี ๗ ๓ มีนาคม ๒๕๕๔

มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่น

เพื่อสรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมล้ําในสังคม

เสนอโดย สมัชชาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพ่ือการปฏิรูป

วันท่ี ๓ มีนาคม ๒๕๕๔

ความเปนมา๑. ปจจุบันมีกฎหมายที่เกี่ยวของกับองคกรปกครองสวนทองถิ่นและกฎหมายที่สงผล

ตอการบริหารองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีความไมสอดคลองกันและมีวิธีการปฏิบัติไมเอื้อตอ

การบริหารราชการสวนทองถ่ิน อนัเน่ืองมาจากประเทศไทยปกครองดวย “ระบอบนิตริฐั” คอื ปกครอง

โดยกฎหมาย กระทรวง ทบวง กรม สวนกลางที่ตองใชอํานาจในการดําเนินการโดยออก

กฎหมาย๑ ไมเปนไปตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐

มาตรา ๖๖ มาตรา ๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) และมาตรา ๑๖๓ ไดระบุไวอยางชัดเจน

ที่รัฐจะตองมีนโยบายในการสรางการมีสวนรวมของประชาชนในการกําหนดทิศทางการพัฒนา

และการกระจายอํานาจใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น

๒. กฎหมายทีเ่ก่ียวกบัการจดัต้ังองคกรปกครองสวนทองถ่ินแตละรปูแบบ-สภาทองถ่ิน-รายได

และการจัดสรร จาํนวน ๓๒ ฉบบั๒ และพระราชบัญญตักิาํหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจ

๑ สุมิตรชัย หัตถสาร. “เอกสารประกอบเวทีวิชาการ จัดสรรอํานาจใหมใหจังหวัดจัดการตนเอง” สถาบันการจัดการทางสังคม. ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๕๓.

๒ อยูระหวางการผลักดันใหมีการยกเลิก โดยใหใชประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. .... แทน ดังปรากฏในขอเสนอสวนที่ ๑ เรื่องกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ

55

56 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ิน พ.ศ. ๒๕๔๒๓ ไดกาํหนดให เทศบาล องคการบริหารสวนตาํบล

องคการบริหารสวนจังหวัด และเมืองพัทยา มีอํานาจหนาที่ในการจัดบริการสาธารณะในพ้ืนท่ี

ของตนเอง ที่ผานมาพบวา การถายโอนภารกิจจากหนวยงานของรัฐใหกับองคกรปกครอง

สวนทองถ่ินยังไมสามารถจัดการเร่ืองสําคัญที่เก่ียวของกับการดํารงชีวิตของประชาชน โดย

เฉพาะการสรางความเปนธรรมและลดความเหลื่อมลํ้าของสังคม ทั้งนี้เนื่องจากการบริหาร

จัดการราชการสวนทองถิ่นยังมีขอจํากัดอยูมาก ทั้งการถูกกํากับ ควบคุมโดยนโยบาย มาตรการ

ขอบังคับ และกลไกจากการบริหารราชการสวนกลางและสวนภูมิภาค และประเด็นสําคัญที่สุด

คือการจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุน และการบริหารการเงิน งบประมาณของทองถิ่น ตัวอยาง

ทีช่ดัเจน เชน การจดัการของทองถิน่ในเรือ่งการศึกษา การสาธารณสขุ การจัดการฐานทรพัยากร

ธรรมชาติและสิ่งแวดลอม ที่ยังมีกฎหมายหรือกฎกระทรวงตางๆ ควบคุมกํากับ และการจัดสรร

งบประมาณท่ีผานมาพบวา มีจัดสรรงบประมาณ ป พ.ศ. ๒๕๕๒ - ๒๕๕๓ และ ๒๕๕๔ รอยละ

๒๕.๘๒ - ๒๕.๒๖ และ ๒๖.๑๔ ตามลําดับ๔ ซึ่งมีอัตราเพิ่มขึ้นนอยมากและยังไมเปนไป

ตามที่กฎหมายกําหนดอีกดวย

๓. มีกฎหมายที่เกี่ยวของกับการบริหารจัดการภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

กระจัดกระจายจนขาดความเปนเอกภาพ ซึ่งเปนเหตุประการหนึ่งของความไมเปนธรรมและมี

ความเหล่ือมล้ําดานการพัฒนา เชน การจัดสรรงบประมาณเม่ือเฉล่ียตอหัวประชากรมีความ

แตกตางกันมากท้ังแตละแหงและแตละประเภทของ อปท. พื้นที่ที่มีความยากลําบากจะไดรับ

งบประมาณอุดหนุนในสัดสวนที่ตํ่า๕ กฎหมายไมอนุญาตใหองคการบริหารสวนตําบลทําการ

พาณิชยในการจัดทําบริการสาธารณะ แมวามีศักยภาพในดานการเงินการคลังและบุคลากร

องคกรปกครองทองถ่ินมีหนาท่ีดูแลทรัพยากรธรรมชาติ แตไมมีอํานาจในการจัดการในกรณีที่มี

ปญหา ตองรอการอนุมัติจากสวนกลาง เปนตน

๔. แมวารัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐ ไดบัญญัติเรื่องการกระจายอํานาจ

ใหองคกรปกครองสวนทองถ่ิน แตยังไมมีความชัดเจนในการลดบทบาทราชการสวนกลางและ

ราชการสวนภูมิภาค จากผูปฏิบัติไปเปนผูสนับสนุน แมวาจะมีการระบุเรื่องการถายโอนภารกิจ

ไวแลวก็ตาม ฉะนั้น การจัดความสัมพันธระหวางราชการสวนกลาง ราชการสวนภูมิภาค และ

ราชการสวนทองถิ่น จึงเปนสวนหนึ่งของกระบวนการปฏิรูประบบการปกครองทองถ่ินที่สําคัญ

เพื่อใหมีการเปลี่ยนแปลงโครงสรางการปกครองของประเทศใหมีความสอดคลองกันทั้งระบบ

๓ อยูระหวางการปรับปรุงโดยคณะกรรมการการกระจายอํานาจฯ เปนเจาภาพ๔ แหลงที่มา สํานักงบประมาณ โดยสมาคมสันนิบาตเทศบาลแหงประเทศไทย (นายทนงศักดิ์ ทวีทอง เลขาธิการ) เปนผูเผยแพร๕ ขอมูลจากบทความ “การจัดบริการสาธารณะและความเหลื่อมลํ้าของการคลังทองถ่ิน” โดย ศ.ดร.ดิเรก ปทมสิริวัฒน

57เอกสารภาคผนวก ๒ : มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่นเพ่ือสรางความเปนธรรม และลดความเหล่ือมล้ําในสังคม

๕. นบัตัง้แตมอีงคกรปกครองสวนทองถิน่เตม็พืน้ที ่หนวยงานสวนกลางทีก่าํกบัการดาํเนนิ

การตามภารกิจท่ีดําเนินการโดยองคกรปกครองสวนทองถิ่น ไดออกกฎ ระเบียบ ขอบังคับ และ

ประกาศในรูปแบบตางๆ มาอยางตอเนื่องจนผูกโยงสงผลให อปท. มีขอจํากัดในการจัดบริการ

สาธารณะและการพัฒนาท่ีตอบสนองตอความตองการของประชาชนและการแกปญหาในพ้ืนที่

หรอือาจจะกลาวไดวา “ความอสิระขององคกรปกครองทองถิน่” ไมพอเพยีงตอการปฏบิตัภิารกจิ

ในการดูแลทุกขสุขของประชาชนไดอีกตอไป

๖. อีกดานหนึ่ง การเปล่ียนไปของความคาดหวังในสังคมที่มีตอ อปท.ที่เพิ่มสูงมากยิ่งขึ้น

ตามลําดับเวลาท่ีการพัฒนาประชาธิปไตยเปนโจทยของสังคมไทย จนเปนที่จับตามองของสังคม

ทัง้จากภาคการเมอืงระดบัชาต ิภาคราชการ ภาคธรุกจิ และภาคประชาสงัคม รวมถงึองคกรอสิระ

อยางไรกด็ ีมอีงคกรปกครองสวนทองถิน่ทีม่ปีระสบการณในการบรหิารจัดการทองถิน่จนเกดิเปน

“นวัตกรรมการพัฒนา” ที่มีการขยายไปยังพื้นที่อื่นและมีการพัฒนาเปนเครือขาย อปท. ที่มีการ

ขบัเคล่ือนเร่ืองดีๆ ทีเ่กิดข้ึนอยางกวางขวางมากย่ิงข้ึน ความพรอมขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน

ในการทีจ่ะววิฒันใหองคกรไปสูการเปนกลไกสนบัสนนุการปกครองตนเองของประชาชนมบีทเรยีน

มาอยางตอเน่ืองในชวง ๑๐ ปที่ผานมา

๗. เพื่อเปนไปตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ ที่

มีเจตนารมณในการใหคนไทยมีความเปนพลเมือง การเมืองใสสะอาด คนไทยมีศักยภาพในการ

กําหนดทิศทางการพัฒนาตนเอง คนไทยมีศักดิ์ศรีของความเปนมนุษยอยางเทาเทียมกัน จน

ในท่ีสุดสังคมมีความเปนธรรมและสามารถลดความเหล่ือมล้ําอันเกิดจากการกระทําของคนไทย

ดวยกันอยางมีพลวัต ดวยภารกิจขององคกรปกครองสวนทองถ่ินในการจัดบริการสาธารณะท่ี

มีเปาหมายดังเจตนารมณของรัฐธรรมนูญที่กลาวมา หากแตพัฒนาการของทองถ่ินยังตองไดรับ

การขับเคลื่อนและสนับสนุนใหมีศักยภาพทั้งดานการเงินการคลัง การพัฒนาระบบการทํางาน

การพัฒนาศักยภาพของคนทํางานในองคกรดานการจัดการและวิชาการ รวมถึงระบบการเมือง

ทองถิ่นที่โปรงใสและเพื่อประชาชนอยางแทจริง ในชวงเวลาท่ีเกิดขบวนการปฏิรูปและมีวิกฤต

ทางการเมืองและสังคม จึงเปนโอกาสขององคกรปกครองสวนทองถ่ินในการเปนภาคสวนหน่ึง

ของขบวนการปฏิรูปประเทศไทย

๘. คณะกรรมการองคกรปกครองสวนทองถ่ินเพ่ือการปฏิรูป๖ รวมกับสมาคมองคการ

บริหารสวนตําบลแหงประเทศไทย สมาคมสันนิบาตเทศบาลแหงประเทศไทย สมาคม

องคการบริหารสวนจังหวัดแหงประเทศไทย ทบทวนบทเรียนและขบวนการขับเคลื่อนของ

เครือขายองคกรปกครองสวนทองถ่ินที่มีการเคล่ือนไหวและอยูระหวางการเจรจาตอรองกับ

๖ ภายใตคณะกรรรมการสมัชชาปฏิรูป

58 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

ภาครัฐในเร่ืองตางๆ โดยเฉพาะเร่ืองท่ีรัฐบาลจะตองดําเนินการตามเจตนารมณที่รัฐธรรมนูญ

บัญญัติไวเกี่ยวกับการปกครองทองถิ่นและการมีสวนรวมของประชาชนดังที่กลาวมาขางตน ซึ่ง

เปนขอมูลสําคัญในการนําเขาสูการสอบทานความคิดและรับขอเสนอแนะใน “สมัชชาองคกร

ปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป๗” จํานวน ๖ ครั้งกระจายครอบคลุมพื้นที่ทั่วประเทศ โดย

ประมวลความคิดเห็นและขอเสนอแนะท้ังหมดมาวิเคราะหรวมกับขอมูลจากการทบทวนผล

การศึกษาที่เกี่ยวของและการสอบทานกับนักวิชาการ พัฒนาเปน “ขอเสนอเพื่อการปฏิรูป

โครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่น” เปนขอเสนอประกอบกันเปน ๔ สวนหลัก ดังนี้

สวนที่ ๑ ขอเสนอดานกฎหมาย ระเบียบ และขอบังคับ

สวนที่ ๒ ขอเสนอดานการถายโอนภารกิจ

สวนที่ ๓ ขอเสนอดานการเงินการคลังทองถิ่น

สวนที่ ๔ ขอเสนอดานการจัดความสัมพันธระหวางชุมนกับทองถิ่น

ดังรายละเอียดที่กลาวตอไปดังนี้

สวนท่ี ๑ ขอเสนอดานกฎหมาย ระเบียบ และขอบังคับตามเจตนารมณของรฐัธรรมนญูฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๓) และมาตรา ๘๗ (๒) บญัญตัิ

ใหมกีารกระจายอาํนาจใหองคกรปกครองสวนทองถิน่พ่ึงตนเองและตดัสนิใจในการดาํเนนิกจิการ

ของทองถ่ินไดเอง เพ่ือพัฒนาโครงสรางพื้นฐาน เศรษฐกิจ และบริการสาธารณะในพื้นที่ไดอยาง

ทั่วถึงและเทาเทียม รวมถึงการดําเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ

ภายใตโครงสรางและกลไกทีม่อียูในปจจบุนัสงผลใหสถานะและบทบาทองคกรปกครองสวน

ทองถ่ินไมมคีวามเปนอสิระ องคกรปกครองสวนทองถ่ินแตละรูปแบบมีกฎหมาย อาํนาจหนาท่ี และ

ภารกิจที่แตกตางกัน ขาดความเปนเอกภาพ ขาดความเชื่อมโยง และขาดความเทาเทียมกัน

การปฏิรูประบบการปกครองทองถิ่นใหสนับสนุนประชาชนมีศักยภาพในการปกครองตนเอง

อยางแทจริงและเอ้ือประโยชนสูงสุดตอชุมชนตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญไดนั้น จําเปนท่ีจะ

ตองมกีารทบทวน ปรบัปรุง และกําหนดโครงสราง กลไก และบทบาทหนาท่ีใหม ดวยการปรบัปรงุ

แกไขเพิ่มเติมกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ รวมถึงการตรากฎหมายใหม ดังนี้

๑.๑ ใหมีประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถ่ินใหม๘ เพื่อการปฏิรูปโครงสราง

และระบบการบริหารจัดการราชการสวนทองถ่ิน โดยในประมวลฯ ดังกลาวจะตอง

๗ สมัชชาองคกรปกครองสวนทองถิ่นเพื่อการปฏิรูป จัดขึ้นครอบคลุมทั้งประเทศ จํานวน ๖ คร้ัง ซึ่งไดประมวลความคิดเห็นขอเสนอและเปนกลไกที่จะพัฒนาเปน “สภาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ”

๘ ขอเสนอรางประมวลกฎหมายองคกรปกครองสวนทองถิ่น ฉบับที่อยูระหวางการตอรองของทั้งสามสมาคมทองถิ่นกับสมาชิกสภาผูแทนราษฎรถูกตัดสาระท่ีวาดวย “สภาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ” ออกไปจากราง

59เอกสารภาคผนวก ๒ : มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่นเพ่ือสรางความเปนธรรม และลดความเหล่ือมล้ําในสังคม

มกีารกําหนดใหมโีครงสรางและระบบการบรหิารจดัการองคกรปกครองสวนทองถิน่

ดังนี้

๑.๑.๑ ใหมี “สภาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ” เพื่อเปนกลไกสรางความเปน

เอกภาพ และเปนองคกรประสานดานการบริหารราชการสวนทองถ่ิน รวมถงึ

มีบทบาทในการพัฒนาระบบการปกครองทองถ่ินและการพัฒนาศักยภาพ

ขององคกรปกครองสวนทองถ่ิน ทั้งนี้สมาชิกสภาการปกครองทองถ่ิน

แหงชาติ มาจากผูแทนผูบริหารทองถิ่นทุกรูปแบบ ผูแทนจากสภา

ทองถิ่นทุกรูปแบบ ผูแทนขาราชการสวนทองถ่ิน ผูแทนกระทรวง ผูทรง

คุณวุฒิที่มีผลงานวิชาการที่เกี่ยวของกับการปกครองทองถิ่น และผูแทน

ขององคกรภาคประชาชน โดยใหมีสัดสวนของผูแทนผูบริหารทองถิ่นทุก

รูปแบบ ผูแทนจากสภาทองถิ่นทุกรูปแบบ และตัวแทนขาราชการสวน

ทองถ่ิน รวมกันไมนอยกวากึง่หน่ึงแตไมเกนิสองในสามของสมาชิกสภาการ

ปกครองทองถ่ินแหงชาติทั้งหมด

๑.๑.๒ ใหม ี“สาํนกังานสภาการปกครองทองถ่ินแหงชาติ” เปนสํานกังานเลขานุการ

ใหกับสภาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ

๑.๑.๓ ใหสํานักงานสภาการปกครองทองถิ่นแหงชาติ จัดใหมีกระบวนการสมัชชา

การปกครองทองถ่ินระดับพื้นที่และระดับชาติ เพ่ือสรางขอตกลงรวมหรือ

การตดัสนิใจรวม ตามหลักเกณฑทีส่ภาการปกครองทองถิน่แหงชาติกาํหนด

๑.๑.๔ ใหมอีงคกรปกครองสวนทองถ่ิน ๔ รปูแบบคือ เทศบาล องคการบริหารสวน

จังหวัด องคการบริหารสวนตําบล และองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบ

พเิศษ สาํหรับองคกรปกครองสวนทองถ่ินรปูแบบพิเศษ ใหมกีารดําเนินการ

เปนพื้นท่ีนํารองในระยะเวลา ๓ ป และเปดโอกาสใหองคกรปกครองสวน

ทองถ่ินที่มีศักยภาพพัฒนาไปสูองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษ

๑.๑.๕ การบรหิารองคกรปกครองสวนทองถิน่ยงัคงใหมโีครงสรางสภาทองถิน่และ

ผูบริหารทองถิ่น

๑.๑.๖ การออกขอบัญญัติทองถิ่นใหอํานาจสิ้นสุดที่สภาทองถิ่น

๑.๑.๗ ใหอํานาจหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถ่ินทุกประเภทจัดบริการ

สาธารณะไดตามสถานะการเงินการคลังของตนเอง

๑.๒ ใหตรากฎหมายวาดวยการเลือกตั้งระดับทองถิ่นใหม และแกไขกฎหมาย ระเบียบ

ขอบงัคับอ่ืนทีเ่ก่ียวของ เพ่ือใหการดําเนินการเลือกต้ังระดับทองถ่ิน เปนไปโดยกลไก

ภาคประชาชนท้ังการจัดการเลือกตัง้ผูบรหิารทองถิน่และสมาชิกสภาทองถิน่ รวมถึง

60 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

การตรวจสอบและรบัรองผลการเลอืกตัง้ ในระหวางทีย่งัไมมกีารตรากฎหมายเลอืก

ตัง้ระดับทองถ่ินใหมขอใหรฐับาล และ กกต. สรางและสนับสนุนกลไกภาคประชาชน

เขามามีสวนรวมในการจัดการเลือกตั้งไปพลางกอน

๑.๓ ในชวงเวลาท่ีกฎหมายใหมยังไมมีผลบังคับใช มีขอเสนอดังนี้

๑.๓.๑ จัดต้ัง “สํานักงานสงเสริมการปกครองทองถ่ิน” โดยมีรูปแบบเปนองคกร

ของรัฐที่ไมใชราชการ (องคกรอิสระ) ทําหนาที่หลัก ๔ ประการ คือ

๑) จัดทําขอเสนอในการปรับปรุง แกไขเพ่ิมเติม กฎหมาย ระเบียบ

ขอบังคับ การยกรางกฎหมายใหม ทบทวนบทบาทและภารกิจของ

ราชการสวนกลาง ราชการสวนภูมิภาค และราชการสวนทองถิ่น เพื่อ

ลดความทับซอนและซํ้าซอนเพื่อปฏิรูประบบการปกครองทองถิ่นให

เปนการปกครองตนเองของประชาชนอยางแทจริง

๒) เตรียมความพรอมของกลไกตางๆ เพื่อรองรับการปฏิรูประบบการ

ปกครองทองถิ่น

๓) เปนกลไกพัฒนาจังหวัดที่มีความพรอมใหเปนองคกรปกครองสวน

ทองถ่ินขนาดใหญ ตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๓)

๔) ประสานความรวมมือกับองคกรที่เก่ียวของในการพัฒนาตนแบบ

องคกรปกครองสวนทองถิน่ทีส่นับสนุนการปกครองตนเองของประชาชน

๑.๓.๒ ใหรัฐบาล คณะกรรมการการกระจายอํานาจฯ และกระทรวงท่ีเกี่ยวของ

ดําเนินการแกไขกฎ ระเบียบ ประกาศ และคําสั่ง ที่เปนอุปสรรคตอความ

เปนอสิระขององคกรปกครองสวนทองถ่ินตามหลักแหงการปกครองตนเอง

ตามเจตนารมณของประชาชนในทองถิ่น และสงเสริมใหองคกรปกครอง

สวนทองถิน่เปนหนวยงานหลกัในการจดัทาํบริการสาธารณะและมีสวนรวม

ในการตัดสินใจแกไขปญหาในพื้นที่ตามรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา

๒๘๑

สวนท่ี ๒ ขอเสนอดานการถายโอนภารกิจการถายโอนภารกจิเนนความสาํคญัขององคกรผูจดัทาํบรกิารทีเ่ปน “เจาของพืน้ที”่ หรอื

“อยูใกลชดิกบัชมุชนพืน้ที”่ ซึง่ในโครงสรางการเมอืงการปกครองของประเทศไทยหมายถงึองคกร

ปกครองสวนทองถิ่น การกําหนดภารกิจและการถายโอนภารกิจของสวนราชการใหกับองคกร

ปกครองสวนทองถิ่นจึงเปนกระบวนการท่ีมีความจําเปนในการดําเนินการตามเจตนารมณของ

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๓) และ พ.ร.บ. กําหนดแผนและ

61เอกสารภาคผนวก ๒ : มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่นเพ่ือสรางความเปนธรรม และลดความเหล่ือมล้ําในสังคม

ขั้นตอนการกระจายอํานาจ พ.ศ. ๒๕๔๒ เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นมีบทบาทนําและ

มคีวามสามารถในการจดับรกิารสาธารณะใหสอดคลองกบัปญหาและความตองการภายในชมุชน

ทองถิ่นมากที่สุด

ทีผ่านมาการถายโอนภารกิจของสวนราชการตางๆ ใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินเกิดขึน้

ตามความพรอมของแตละสวนราชการ โดยในทางปฏบิตัยิงัไมมคีวามตอเนือ่งของการดาํเนนิงาน

ขาดการสนับสนุนจากภาคการเมือง ขาดกลไกการขับเคล่ือนท่ีมคีวามมุงมัน่ในการทบทวนบทบาท

และภารกิจของราชการสวนกลาง-ราชการสวนภูมิภาคที่มีความทับซอนและซ้ําซอนกับภารกิจ

ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น การถายโอนภารกิจที่เกิดข้ึนก็ขาดความสมบูรณไมเปนการโอน

ทั้งภารกิจ อัตรากําลัง และงบประมาณ การผลักดันใหการถายโอนภารกิจใหเปนแนวนโยบาย

พื้นฐานแหงรัฐจึงควรมีการดําเนินการดังนี้

๒.๑ ใหมกีารตรากฎหมายวาดวยการถายโอนภารกจิใหแกองคกรปกครองสวนทองถิน่๙

โดยกาํหนดระยะเวลาการถายโอนภารกจิของหนวยงานราชการใหเสรจ็สิน้สมบรูณ

ภายใน พ.ศ. ๒๕๖๐

๒.๒ ในระหวางการตรากฎหมายตามขอเสนอ ๒.๑ ใหมีมาตรการบังคับ และเรงรัด

การถายโอนภารกิจอัตรากําลัง และงบประมาณของสวนราชการที่กําหนดไวใน

พ.ร.บ. กําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ พ.ศ. ๒๕๔๒ ทั้งนี้หากไมมี

การดําเนินการ ใหสมาคมองคการบริหารสวนจังหวดัแหงประเทศไทย สมาคมสันนิบาต

เทศบาลแหงประเทศไทย และสมาคมองคการบริหารสวนตําบลแหงประเทศไทย

ใชกลไกตางๆ ที่มีอยูผลักดัน เชน ผูตรวจการแผนดินรัฐสภา ศาลปกครอง ศาล

รัฐธรรมนูญ เปนตน

สวนท่ี ๓ ขอเสนอดานการเงินการคลังทองถิ่นการเพิม่ความเปนอสิระทางการเงินคลังขององคกรปกครองสวนทองถ่ินเพือ่ลดการพ่ึงพงิ

รายไดจากการจดัสรรจากรฐับาลและเพยีงพอตอการปฏบิตังิานควบคูกนัได จะตองมกีารปรบัปรงุ

ฐานภาษีที่มีอยูเดิม (เชน การประเมินราคาทรัพยสินที่สะทอนราคาตลาดของทรัพยสิน เปนตน)

การขยายฐานรายไดใหมๆ ที่จะตองแกไขกฎหมายตางๆ ที่เก่ียวของ (เชน การจัดเก็บคา

ธรรมเนียม เปนตน) และหลักเกณฑการจัดสรรรายไดของรัฐบาลกลางใหองคกรปกครองสวน

ทองถิน่ทีจ่ะตองเปนไปเพ่ือการสรางความเปนธรรมดวย รวมถึงระเบียบการสนับสนนุงบประมาณ

ใหแกองคกรชุมชนจะตองใหความสําคัญกับเจตนารมณขององคกรปกครองสวนทองถิ่นที่ใหการ

๙ สอดคลองกับ ราง พ.ร.บ.กําหนดแผนและขั้นตอนกระจายอํานาจฯ พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่กําลังปรับปรุง หากแตไมมีมาตรการที่จะใหการถายโอนเสร็จสมบูรณในสถานการณที่กลไกระดับชาติหรือรัฐบาลกลางไมมีขีดความสามารถในการจัดการอีกตอไป

62 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

๑๐ งบประมาณในสดัสวนรอยละ ๓๕ กาํหนดไวใน พ.ร.บ. กาํหนดแผนและขัน้ตอนกระจายอํานาจฯ ใหรฐัจดัสรรใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่นตั้งแตป ๒๕๔๙ แลว แตไมดําเนินการ สงผลกระทบตอการจัดบริการสาธารณะของ อปท. อยางหลีกเลี่ยงไมได

สนับสนุนเปนสําคัญ

ที่กลาวมาขางตน รัฐบาลยังไมไดจัดสรรงบประมาณเปนไปตามท่ีกําหนดใน พ.ร.บ.

กําหนดแผนและข้ันตอนการกระจายอํานาจ พ.ศ. ๒๕๔๒ เพื่อใหองคกรปกครองสวนทองถ่ิน

มีความอิสระทางการคลังในการดําเนินการภารกิจ รวมถึงยังจะตองมีการแกไขและปรับปรุง

กฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ หลักเกณฑ ในการจัดการการเงินการคลังที่เอื้อตอการสราง

จิตสํานึกและความรับผิดชอบในหนาที่ขององคกรปกครองสวนทองถิ่นตอการเสริมความ

เขมแข็งของชุมชนทองถ่ินได อันนําสูการสรางรูปธรรมการจัดการตนเองของชุมชนทองถิ่น

ตอไป จึงเสนอใหมีการดําเนินการดังนี้

๓.๑ ใหรัฐบาลจัดสรรงบประมาณใหแกองคกรปกครองสวนทองถ่ินเพ่ิมขึ้นทุกป จน

ใหไดสัดสวนไมนอยกวารอยละ ๓๕ ของรายไดของรัฐบาล ภายใน ๕ ป (นับตั้งแต

ปงบประมาณ ๒๕๕๕๑๐) และใหคณะกรรมการการกระจายอํานาจตั้งคณะทํางาน

เพื่อติดตามและตรวจสอบการจัดสรรงบประมาณตามสัดสวนดังกลาวและรายงาน

ตอสาธารณะ

๓.๒ เงินอุดหนุนเฉพาะกิจตองไมนับรวมในสัดสวนของรายไดที่รัฐบาลจัดสรรใหองคกร

ปกครองสวนทองถ่ิน

๓.๓ ใหคณะกรรมการการกระจายอาํนาจฯ กาํหนดหลกัเกณฑในการจดัสรรเงนิอดุหนนุ

รายหวัในสดัสวนทีไ่มแตกตางกนัระหวางองคกรปกครองสวนทองถ่ินแตละรปูแบบ

และมีการประกันรายไดแตละองคกรปกครองสวนทองถ่ินไมนอยกวา ๑๕ ลานบาท

สาํหรับพืน้ท่ีทีม่คีวามยากลําบากและมีความเฉพาะ จะตองไดรบัการพิจารณาจัดสรร

เงินอุดหนุนเพ่ิมเติมโดยใหคํานึงถึงขนาดของพ้ืนที่ และภารกิจท่ีมีความเฉพาะของ

พื้นที่

๓.๔ ใหสาํนกังบประมาณจัดสงงบประมาณท่ีจดัสรรใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินไปยัง

แตละองคกรปกครองสวนทองถิ่นโดยตรง

๓.๕ ใหคณะรัฐมนตรีมีมติชดเชยรายไดขององคกรปกครองสวนทองถิ่น อันเนื่องมาจาก

นโยบายของรัฐบาล

๓.๖ ใหรฐับาลโดยกระทรวงการคลงั ปรบัปรงุอตัราจดัเกบ็ภาษบีาํรงุทองที ่ภาษโีรงเรอืน

ภาษีปาย และปรับปรุงราคาประเมินใหเปนปจจุบัน

๓.๗ ใหสมาคมองคการบริหารสวนจังหวัดแหงประเทศไทย สมาคมสันนิบาตเทศบาล

แหงประเทศไทย และสมาคมองคการบริหารสวนตําบลแหงประเทศไทย รวมกับ

63เอกสารภาคผนวก ๒ : มติ การปฏิรูปโครงสรางและระบบการปกครองทองถิ่นเพ่ือสรางความเปนธรรม และลดความเหล่ือมล้ําในสังคม

สํานักงานตรวจเงินแผนดิน กําหนดแนวทางตรวจสอบการใชงบประมาณแผนดิน

ขององคกรปกครองสวนทองถิ่น ใหมีบรรทัดฐานเดียวกัน

สวนท่ี ๔ ขอเสนอดานการจัดความสมัพันธระหวางชมุชนกับทองถิน่ตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ มาตรา

๗๘ (๓) มาตรา ๘๗ (๑) (๒) (๓) (๔) และ มาตรา ๑๖๓ กําหนดใหรัฐมุงสงเสริมการมีสวนรวม

ของประชาชนในกิจการชาติและทองถิ่น การปกครองทองถิ่นถือเปนระบบที่ควรเปดโอกาสให

ประชาชนเขารวมคิด รวมทํา รวมตรวจสอบและรับรองผลที่เกิดขึ้นมากที่สุด ในทุกกระบวนการ

ทุกขั้นตอน ของการกําหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมโดยเฉพาะในระดับ

พื้นที่ รวมทั้งการดําเนินกิจการของทองถ่ินใหเปนรูปธรรมและยอมรับไดทางสังคมวัฒนธรรมใน

พื้นที่ พรอมที่จะวิวัฒนประชาชนสูความเปนพลเมืองในที่สุด

ในขณะที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นที่มีประสบการณในการสรางการมีสวนรวมของ

ประชาชน ไดพัฒนาการรวมกลุมกันของประชาชนในหลายรูปแบบ ตามความพรอมและความ

ตองการของแตละพื้นที่ จนเกิดเปนนวัตกรรมการพัฒนาการมีสวนรวมของประชาชน หากแตอยู

ในวงจํากัด การนําสูระบบปกติของการใหกลไกภาคประชาชนมีความเขมแข็งและทํางานรวมกับ

องคกรปกครองสวนทองถิ่นไดอยางสมศักดิ์ศรี สมควรตองมีการผลักดันอยางเปนระบบ สมัชชา

องคกรปกครองสวนทองถิ่นเพ่ือการปฏิรูปจึงมีขอเสนอดังนี้

๔.๑ ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น รวมกับองคกรชุมชนทุกรูปแบบ กําหนดนโยบาย

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของพื้นที่

๔.๒ ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่น สนับสนุนใหกลไกภาคประชาชนเปนผูดําเนินการ

ติดตาม กํากับ และประเมินผลการดําเนินงานตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและ

สังคมของพื้นที่

๔.๓ ใหรัฐบาลแกไข พ.ร.บ. การบริหารงานบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ.

๒๕๔๒ เพือ่เปดโอกาสใหคนทองถ่ินมาเปนบคุลากรขององคกรปกครองสวนทองถิน่

ใหรัฐบาลจัดตั้ง “กองทุนการศึกษาเพื่อการเรียนรูตลอดชีวิต๑๑” เพื่อเปนการ

สงเสริมการศึกษาเพื่อการเรียนรูตลอดชีวิตใหแกคนในชุมชนทองถิ่น โดยรวมกัน

๑๑ ประสบการณจากดานสขุภาพที ่สปสช.สนบัสนนุ “กองทนุสุขภาพตาํบล” โดยมเีง่ือนไขในการสมทบจากภาคประชาชนและ อปท. ไดสงผลใหงานดานการดแูลสขุภาพชมุชนมคีวามเขมแขง็และเปลีย่นทรรศนะของภาคใีนพืน้ทีใ่นการดาํเนนิงานดานสขุภาพทีเ่ปนบทบาทและหนาที่ของทุกคน ทุกกลุม และทุกองคกร ซึ่ง ณ ปจจุบัน มีวิกฤตดานศึกษาและการเรียนรูของสังคมอยางมาก จึงเสนอกลไกน้ีเพ่ือเปนเคร่ืองมือในการกระตุนใหสงัคมเขามารวมรบัผดิชอบทกุระดบั เฉกเชนดานสขุภาพทีม่กีารปฏริปูอยางตอเนือ่ง (ยงัไมนบัรวมเรือ่งสวสัดิการชมุชนทีก่ระตุนใหสงัคมรวมคิดรวมทํารวมลงทุนจนเกิดกระแสการไมพึ่งพิงสวัสดิการภาครัฐเทานั้น)

64 เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ. ๒๕๕๔

สมทบงบประมาณจากรัฐบาล องคกรปกครองสวนทองถ่ิน และภาคประชาชนใน

สัดสวนที่ใกลเคียงกัน

๔.๔ ใหองคกรปกครองสวนทองถ่ินพัฒนาระบบการเรียนรูและระบบการศึกษาใน

ทองถ่ินอยางจริงจงั โดยเฉพาะการจัดทาํหลักสตูรทองถ่ินจากภูมปิญญาท่ีสอดคลอง

กับวิถีชีวิตของคน ชุมชน การพัฒนาศูนยเรียนรูเพ่ือการพัฒนาศักยภาพคนของ

ทองถ่ิน รวมถึงการมีสื่อสรางสรรคของชุมชนทองถิ่นเอง

๔.๕ ใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นสงเสริมการพัฒนาชุมชนใหมีความยั่งยืน โดยเฉพาะ

การรวมกนัสนบัสนนุใหองคกรชุมชนจดัตัง้เปนกองทนุ เชน กองทนุสวสัดกิารชุมชน

กองทุนประกันราคาผลผลิตดานเกษตร เปนตน ทั้งนี้ขึ้นกับศักยภาพของทองถิ่น