200 /37-R СОВЕТ 200m:\itudoc06-01\037r.doc 05.06.2001 05.06.2001 (124601) jiu/rep/2001/3 ОБЗОР УПРАВЛЕНИЯ И РУКОВОДСТВА В МЕЖДУНАРОДНОМ

$Page 1: 200 /37-R СОВЕТ 200m:\itudoc06-01\037r.doc 05.06.2001 05.06.2001 (124601) jiu/rep/2001/3 ОБЗОР УПРАВЛЕНИЯ И РУКОВОДСТВА В МЕЖДУНАРОДНОМ$
M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

Имею честь передать Членам Совета доклад Объединенной инспекционной группы.

Иошио УТСУМИ Генеральный секретарь

Приложение: 1

Документ С2001/37-R 11 мая 2001 года

СОВЕТ Оригинал: английский

ЖЕНЕВА — СЕССИЯ 2001 г. — (18–29 ИЮНЯ)

ПЛЕНАРНОЕ ЗАСЕДАНИЕ

(PL 3.2)

Записка Генерального секретаря

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

JIU/REP/2001/3

ОБЗОР УПРАВЛЕНИЯ И РУКОВОДСТВА В МЕЖДУНАРОДНОМ СОЮЗЕ ЭЛЕКТРОСВЯЗИ

(МСЭ)

Подготовили:

Армандо Дуке Гонсалес

Халил Исса Осман

Женева

2001 год

iii

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

СОДЕРЖАНИЕ Пункты Стр.

Сокращения ..................................................................................................................................... iv

РЕЗЮМЕ: ЦЕЛЬ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ ............................................................... v

I. ВВЕДЕНИЕ ........................................................................................................................... 1–13 1

II. СТРУКТУРА СОЮЗА ........................................................................................................ 14–22 3

III. РУКОВОДСТВО ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ СОЮЗА ........................................................... 23–41 5

А. Полномочная конференция ............................................................................................ 24–29 5 В. Совет ................................................................................................................................ 30–36 6 С. Конференции и ассамблеи Секторов............................................................................. 37–41 7

IV. ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ........................................................................... 42–64 8

А. Избираемые должностные лица..................................................................................... 43–46 8 В. Координационный комитет............................................................................................ 47–52 8 С. Делегирование полномочий ........................................................................................... 53–57 9 D. К новой культуре управления ........................................................................................ 58–64 10

V. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ, ФИНАНСОВОЕ И ОПЕРАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ .. 65–100 12

А. Долгосрочное планирование .......................................................................................... 65–73 12 а) Стратегический план ............................................................................................ 65–69 12 b) Финансовый план.................................................................................................. 70–73 12

В. Среднесрочное планирование: двухгодичный бюджет ............................................... 74–87 13 С. Краткосрочное планирование: оперативные планы .................................................... 88–96 15 D. Увязка стратегического, финансового и оперативного планирования ...................... 97–100 17

VI. УПРАВЛЕНИЕ ЛЮДСКИМИ РЕСУРСАМИ ............................................................... 101–116 18

А. Роль Генерального секретаря......................................................................................... 101–104 18 В. Географический и гендерный баланс ............................................................................ 105–108 18 С. Вопросы развития людских ресурсов ........................................................................... 109–111 19 D. Административные вопросы.......................................................................................... 112–116 19

VII. ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЕ ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ СЛУЖБЫ ГЕНЕРАЛЬНОГО СЕКРЕТАРИАТА.................................................................................................................... 117–130 21

А. Обслуживание конференций.......................................................................................... 118–120 21 В. Общие службы ................................................................................................................ 124–130 22 С. Информационные службы.............................................................................................. 124–130 22

VIII. МЕХАНИЗМЫ НАДЗОРА ................................................................................................. 131–142 23

А. Внутренний надзор ......................................................................................................... 131–138 23 В. Внешний надзор .............................................................................................................. 139–141 24 С. Совместная ответственность за осуществление надзора............................................. 142 24

ПРИЛОЖЕНИЕ

Практика и процедуры избрания и назначения высокопоставленных должностных лиц в организациях системы Организации Объединенных Наций ..................................................... 25

iv

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

СОКРАЩЕНИЯ АР Ассамблея радиосвязи БАПОР Ближневосточное агентство Организации Объединенных Наций для помощи палестинским

беженцам и организации работ БОР бюджет, ориентированный на результаты (на основании результатов) БР Бюро радиосвязи БРЭ Бюро развития электросвязи БСЭ Бюро стандартизации электросвязи ВАСЭ Всемирная ассамблея по стандартизации электросвязи ВКР Всемирная конференция радиосвязи ВКРЭ Всемирная конференция по развитию электросвязи ВМО Всемирная метеорологическая организация ВОЗ Всемирная организация здравоохранения ВОИС Всемирная организация интеллектуальной собственности ВПС Всемирный почтовый союз ГС Генеральный секретариат ДПК Дополнительная Полномочная конференция ДТС Департамент технического сотрудничества ИКАО Международная организация гражданской авиации ИС Департамент информационных служб КВУ Комитет высокого уровня КК Координационный комитет КПС Комитет по политике и стратегии МАГАТЭ Международное агентство по атомной энергии МБТ Международное бюро труда МККР Международный консультативный комитет по радио МККТ Международный консультативный комитет по телеграфии МККТТ Международный консультативный комитет по телеграфии и телефонии МККФ Международный консультативный комитет по телефонии МКРЧ Международный комитет по регистрации частот МПП Мировая продовольственная программа МСЭ Международный союз электросвязи МСЭ-D Сектор развития электросвязи МСЭ-R Сектор радиосвязи МСЭ-Т Сектор стандартизации электросвязи МФСР Международный фонд сельскохозяйственного развития ОИГ Объединенная инспекционная группа ОСП Отдел стратегического планирования ПК Полномочная конференция ПРООН Программа развития Организации Объединенных Наций РГР Рабочая группа по реформированию МСЭ РЛР Отдел развития людских ресурсов РРК Радиорегламентарный комитет УВКБ ООН Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев УВКПЧ Управление Верховного комиссара по правам человека УООН Университет Организации Объединенных Наций ФАО Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций ЦМТ Центр по международной торговле ЮНКТАД/ВТО ЭКОСОС Экономический и Социальный Совет ЮНЕП Программа Организации Объединенных Наций по окружающей среде ЮНЕСКО Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры ЮНИДО Организация Объединенных Наций по промышленному развитию ЮНИСЕФ Детский фонд Организации Объединенных Наций ЮНИТАР Учебный и научно-исследовательский институт Организации Объединенных Наций ЮНКТАД Конференция Организации Объединенных Наций по торговле и развитию ЮНОГ Отделение Организации Объединенных Наций в Женеве ЮНФПА Фонд Организации Объединенных Наций в области народонаселения TIES службы обмена информацией в области электросвязи

v

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

РЕЗЮМЕ: ЦЕЛЬ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

ЦЕЛЬ: Определить области совершенствования практики управления и администрации МСЭ в рамках продолжающихся процессов реформирования.

УПРАВЛЕНИЕ СОЮЗОМ (Глава III) А. В условиях стремительных технических и системных изменений в отрасли электросвязи существующий в настоящее время четырехгодичный интервал между собраниями Полномочной конференции – высшего органа Союза – является препятствием эффективному принятию решений, тем более что существуют определенные ограничения в отношении полномочий Совета, который руководит деятельностью Союза в период между Полномочными конференциями. Особенно важно то, что только Полномочная конференция может принимать поправки к Уставу и Конвенции Союза. Четырехгодичная периодичность Полномочных конференций не соответствует практике значительного большинства других организаций системы Организации Объединенных Наций, которые проводят собрания своих высших законодательных органов либо ежегодно, либо раз в два года. Кроме того, Полномочная конференция, которая проводится лишь раз в четыре года и в течение всего четырех недель, имеет большой объем работы, относящейся к вопросам существа, которые стоят перед Союзом, но при этом уделяет непропорционально много времени выборам, в ущерб своим основным целям (пункты 27–29).

Рекомендация 1 Законодательные органы могут пожелать принять решение о том, что: a) Полномочная конференция должна проходить раз в два года, продолжительностью не более трех

недель; b) выборы Государств – Членов Совета, членов Радиорегламентарного комитета и Генерального

секретаря, как и ранее, должны проводиться на Полномочной конференции каждые четыре года, но в установленный(е) заранее срок(и) в течение первой недели Конференции.

В. Совет должен продолжать действовать в рамках существующего мандата, в имеющемся на настоящее время составе, с действующими на текущий момент периодичностью и продолжительностью. Однако существующий порядок в отношении состава и временных рамок проведения собраний Постоянного комитета по финансам и Постоянного комитета по вопросам персонала, а также степень доступности соответствующей документации не позволяют Совету в полной мере и всесторонне исполнять его надзорные функции. Кроме того, исключение Членов Секторов из обсуждений в Совете и его двух Постоянных комитетах, даже в качестве наблюдателей, наносит ущерб целям Союза и препятствует его эффективному функционированию. На основании опыта других организаций системы Организации Объединенных Наций с точки зрения надзорной функции целесообразно создать единый комитет, занимающийся финансовыми и административными вопросами, что позволит обеспечить последовательный и скоординированный подход (пункты 32–36).

Рекомендация 2 Законодательные органы могут пожелать принять решение о том, что: а) существующие в настоящее время постоянные комитеты Совета должны быть объединены в

единый финансово-административный комитет, в состав которого входили бы 10–15 Государств – Членов Совета, представляющих все пять географических районов и избранных для обеспечения всесторонних специальных знаний и опыта в финансово-административных вопросах. Собрания этого комитета должны проходить в течение примерно одной недели непосредственно до начала Совета, и комитет должен представлять Совету свои отчет(ы);

b) представители Членов Секторов и/или председатели консультативных групп Секторов должны иметь право доводить свои мнения по административным и управленческим вопросам до сведения комитета, который предлагается создать и который должен будет на своих собраниях уделять часть времени этим вопросам;

с) наблюдатели от Государств – Членов Союза должны иметь возможность обращаться к собраниям Совета в рамках согласованных процедур, а представители Членов Секторов и/или председатели консультативных групп Секторов должны также иметь право присутствовать на собраниях Совета в качестве наблюдателей и обращаться к ним в рамках согласованных процедур.

vi

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

С. Совместное проведение Всемирной конференции радиосвязи и Ассамблеи радиосвязи в одном месте и в одно время, как это предусматривается в Уставе, равно как и установление более регулярного графика и последовательности проведения всех ассамблей и конференций Секторов, может способствовать повышению эффективности. Это должно позволить в некоторой степени компенсировать дополнительные расходы, связанные с переходом к проведению Полномочных конференций один раз в два года (пункты 38–41).

Рекомендация 3 Законодательные органы могут пожелать принять решение о том, что: а) Всемирную конференцию радиосвязи (ВКР) и Ассамблею радиосвязи (АР) следует проводить в

одном и том же месте и в те же временные рамки раз в четыре года, при этом в случае необходимости должна быть возможность провести дополнительное собрание;

b) Всемирную ассамблею по стандартизации электросвязи (ВАСЭ) следует проводить в рамках того же четырехгодичного цикла, что и ВКР/АР, при этом собрания ВКР/АР и ВАСЭ должны последовательно проходить перед Полномочной конференцией (согласно плану, в 2004 году, как рекомендуется в настоящем докладе) и обеспечивать вклады в эту Конференцию. Всемирной конференции по развитию электросвязи (ВКРЭ) следует установить чередующийся четырехгодичный цикл, и она должна быть проведена до следующей Полномочной конференции (согласно графику, в 2006 году) и обеспечить вклады в эту Конференцию. Затем следует повторять такие чередующиеся четырехгодичные циклы.

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ (Глава IV) D. Практика избрания пятерых должностных лиц высокого уровня Союза – уникальная среди организаций системы Организации Объединенных Наций – в значительной степени отражает исторически сложившиеся условия, по не может быть оправдана с точки зрения наилучшей практики управления и руководства. Как представляется, целью Устава и Конвенции является предоставить высшие полномочия и ответственность за принятие решений в секретариате Генеральному секретарю. Однако некоторая двусмысленность формулировок Устава и Конвенции делает эту цель менее четкой, как и определенные положения, особенно относящиеся к процессу принятия решений в Координационном комитете, что, похоже, препятствует подлинной унитарности структуры. Но секретариат Союза не имеет и действительно федеративной структуры, поскольку Бюро Секторов не обладают полнотой контроля над их бюджетами. Эта основополагающая дихотомия является главной причиной управленческой инерции, которую можно наблюдать на высших уровнях управления Союзом и которая, по-видимому, в различной степени характерна и для других уровней управления и администрации в секретариате (пункты 43–52 и 58–63).

Рекомендация 4 Законодательные органы могут пожелать принять решение о: а) переходе на унитарную структуру управления, при которой избирается только одно должностное

лицо – Генеральный секретарь – как исполнительный руководитель организации сроком на четыре года, с возможностью переизбрания еще на один срок, при этом выборы должны проходить в течение первой недели Полномочной конференции;

b) том, что Генеральный секретарь назначает заместителя Генерального секретаря и директоров Бюро на Полномочной конференции после проведения консультаций с Государствами – Членами Союза. Назначения производятся на четырехлетний срок с возможностью продления. Должности директоров Бюро следует именовать "помощник Генерального секретаря/Директор Бюро";

с) том, что при выборах Генерального секретаря и назначении заместителя Генерального секретаря и трех помощников Генерального секретаря должное внимание следует уделять справедливому географическому распределению и разумной ротации.

vii

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

Рекомендация 5 Законодательные органы могут пожелать заменить Координационный комитет новым управленческим комитетом высокого уровня с закрепленным в Уставе статусом в составе Генерального секретаря, заместителя Генерального секретаря, помощников Генерального секретаря/директоров Бюро, заместителей директоров Бюро и руководителей Департамента стратегического планирования, Финансового департамента и Департамента персонала.

Е. В Уставе и Конвенции предусматривается ограниченное делегирование Генеральным секретарем полномочий на управление ресурсами Союза, и в некоторых случаях такое делегирование наблюдается. Однако, как представляется, оно часто заключается лишь в передаче права подписи, что подрывает эффективность действий старшего руководства секретариата. Кроме того, нет комплексной основы или единого официального документа, такого как служебный приказ, где бы указывались полномочия, делегируемые Генеральным секретарем другим должностным лицам секретариата (пункты 53–57 и 64).

Рекомендация 6 Генеральный секретарь должен завершить разработку проекта комплексного рамочного документа по делегированию полномочий, принимая во внимание работу, уже проделанную Рабочей группой по делегированию полномочий в административных и финансовых вопросах. Такая комплексная основа должна быть представлена на утверждение Совету.

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ, ФИНАНСОВОЕ И ОПЕРАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ (Глава V) F. Последовательное внедрение с середины 90-х годов долгосрочного стратегического планирования и краткосрочного оперативного планирования принесло Союзу несомненную пользу в осуществлении его мандата в условиях повышения спроса на его услуги и сокращения ресурсов. Увязка стратегического и оперативного планирования с финансовым планированием и составлением бюджета является существенной составной частью комплексного процесса планирования, цель которого заключается в повышении эффективности всех направлений деятельности Союза, будь то основные виды деятельности Секторов или вспомогательные службы Генерального секретариата. Планирование в Бюро осуществляется более передовыми методами, чем в Генеральном секретариате, и налицо его фрагментарность, особенно в оперативных планах Генерального секретариата. Процесс планирования в целом является недостаточно согласованным и последовательным, а процедуры представления отчетности еще не удовлетворительны, хотя предусматривается их дальнейшее совершенствование, в частности в области составления бюджета, ориентированного на конечные результаты, и разработки показателей исполнения (пункты 65–69, 74–77 и 88–100).

Рекомендация 7 Генеральному секретарю следует: а) представить более упорядоченный стратегический план деятельности Союза, куда входила бы

оценка его финансовых последствий. Как предусматривается в Конвенции, следует представлять Совету годовой отчет о ходе деятельности с рекомендациями по корректировкам стратегического плана с целью учета изменений в области электросвязи;

b) составлять оперативные планы за достаточное время до начала периода, к которому они относятся, с тем чтобы они влияли на эффективность осуществления программ. Секторам и Генеральному секретариату следует работать в направлении создания более гармоничных структуры и формата на основе согласованного толкования элементов, определенных в Резолюции 72. Необходимым условием обеспечения увязки составления бюджетов, ориентированных на конечные результаты, а также совершенствования контроля и подотчетности является дальнейшая разработка ключевых показателей исполнения, опирающихся, насколько это возможно, на поддающиеся измерению единицы. Помимо этого необходимо представлять Совету отчеты о выполнении оперативных планов;

с) постоянно совершенствовать подход к составлению бюджета, ориентированный на конечные результаты, уделяя особое внимание разработке значимых и поддающихся измерению показателей исполнения. Для разработки последовательного подхода, который способствовал бы осуществлению контроля и оценки, необходимо тесное сотрудничество между Финансовым департаментом, с одной стороны, и Бюро и другими подразделениями Генерального секретариата – с другой. Для последующего представления Совету должен быть составлен отчет об оценке бюджета программы.

viii

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

Рекомендация 8 Для совершенствования согласованности процесса планирования в целом законодательные органы могут решить перестроить стратегический и финансовый планы на основе четырехгодичного цикла, который, в свою очередь, следует согласовать с оперативными планами и бюджетом на двухгодичный цикл.

G. Союз готовит свои бюджеты в рамках жестких финансовых ограничений, которые применяются как в отношении расходной части бюджета (предельный уровень расходов), так и его доходной части (предельный уровень единицы взносов). Использование предельного уровня расходов в качестве средства бюджетного контроля создает значительные оперативные проблемы и ограничения на пути осуществления деятельности Союза в аспектах, которое, вероятно, не предусматривались Полномочной конференцией (пункты 78–84). Приведенная ниже рекомендация предлагает два варианта решения этой проблемы.

Рекомендация 9 а) Законодательные органы могут пожелать отменить верхний предел расходов, ввиду изначально

связанных с ним проблем. Следует продолжать применять бюджетные ограничения посредством верхнего предела величины единицы взносов.

b) В случае если законодательные органы предпочтут сохранить верхний предел уровня расходов, прибыль/убытки от колебаний валютных курсов должны поступать на Резервный счет/сниматься с него в пределах суммы, которую следует установить Совету при утверждении бюджета. Кроме того, Генеральному секретарю должна быть предоставлена в определенных пределах гибкость для увеличения бюджета по направлениям деятельности, подлежащим возмещению расходов, чтобы поступления начислялись по тем направлениям деятельности, по которым они поступили.

Н. Финансовая база Союза может быть укреплена за счет увеличения взносов Членов Секторов, но этого не происходит отчасти потому, что Члены Секторов считают, что их взносы не поступают тому Сектору, членами которого они являются. В целом такие опасения, по-видимому, необоснованны. Тем не менее, среди Членов Секторов отмечается тенденция сокращения размера их единиц взносов до минимально допустимого уровня и компенсация этого за счет добровольных взносов (пункты 85–87).

Рекомендация 10 Генеральному секретарю следует принять меры для обеспечения большей транспарентности процесса составления бюджета, особенно в отношении перераспределения расходов на услуги, оказываемые Секторам Генеральным секретариатом.

УПРАВЛЕНИЕ ЛЮДСКИМИ РЕСУРСАМИ (Глава VI)

I. В области управления людскими ресурсами Союз следует практике общей системы Организации Объединенных Наций, но в некоторых отношениях его деятельность не полностью ей соответствует: i) положения Регламента персонала Союза содержат чрезмерное количество подробностей, относящихся к

управлению персоналом, которые ограничивают полномочия Генерального секретаря и способствуют тому, что мелкие вопросы решаются Советом. Такое положение дел подрывает эффективность управления и руководства персоналом (пункты 103–104);

ii) географическое распределение и представительство мужчин и женщин среди сотрудников категории специалистов неудовлетворительны, а также отсутствует системный подход к выполнению политических задач в этом отношении (пункты 105–108);

iii) непоследовательность политики подбора персонала, высокий процент вакансий, преобладание краткосрочных контрактов и ограниченные возможности мобильности персонала могут оказать негативное воздействие на эффективность осуществления программ и отношение сотрудников к работе (пункты 109–110).

ix

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

Рекомендация 11 Генеральному секретарю следует: a) провести анализ Регламента персонала и Правил персонала, а также соответствующих

административных процедур с целью их упорядочивания. Необходимо установить более прочный баланс между общими положениями, охватывающими основные принципы политики в области персонала, и подробными правилами, распространению которых уполномочен способствовать Генеральный секретарь. Такой анализ, наряду с соответствующими предложениями, следует представить Совету на рассмотрение и утверждение;

b) также представить Совету план действий и предложить процедуры, направленные на улучшение географического и гендерного представительства сотрудников Союза в категориях специалистов и выше;

с) пересмотреть политику и практику в отношении подбора персонала, заполнения вакансий и заключения контрактов с сотрудниками, а также представлять Совету отчеты о воздействии сложившегося положения на осуществление программ.

ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЕ ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ СЛУЖБЫ ГЕНЕРАЛЬНОГО СЕКРЕТАРИАТА (Глава VII)

J. По большей части Союзу предоставляются высококачественные и эффективные услуги по проведению конференций и услуги общих служб, при этом соответствующие департаменты осуществляют сложные операции в рамках жестких бюджетных ограничений. Как это часто бывает при предоставлении подобных централизованных вспомогательных услуг, ответственность не четко разделена как между департаментами в рамках Генерального секретариата, так и между этими департаментами и Бюро, что в особенности относится к печатанию и распространению документов, редактированию и публикациям. В связи с этим возникают проблемы контроля качества и вопросы подотчетности. Вместе с тем сложно определить общее воздействие таких проблем на эффективность оказания услуг (пункты 118–123).

Рекомендация 12 Генеральному секретарю следует пересмотреть существующее распределение обязанностей, касающихся документации и публикаций, между соответствующими департаментами Генерального секретариата и Бюро, определить, при каких условиях возникают проблемы относительно контроля качества, и прояснить вопросы распределения обязанностей и подотчетности.

К. Насущные потребности по проектам, связанным с информационными и коммуникационными технологиями, на двухгодичный период 2002–2003 годов существенно превышают рамки обычного регулярного бюджета Департамента информационных служб (ИС). Два из этих проектов – замена локальной вычислительной сети и создание новой системы резервного копирования и архивирования – считаются неотложными. Если окажется невозможным их выполнить в силу нехватки финансирования, то целостность информационных систем Союза будет по-прежнему находиться под угрозой (пункты 125–126).

Рекомендация 13 Законодательные органы могут пожелать утвердить специальное финансирование для наиболее неотложных проектов в области информационных технологий, которые не покрываются регулярным бюджетом Департамента информационных служб, с целью их оперативного осуществления.

L. Отчасти исторически сложилось то, что разработка программного обеспечения для Секторов носит фрагментарный характер – некоторые весьма специализированные системы разрабатываются самими соответствующими Бюро, а другие по их поручению – Департаментом ИС. Такое положение далеко от идеала, но, принимая во внимание финансовые ограничения работы этого департамента, оно, вероятно, сохранится. Однако разработка систем для осуществления функций руководства и управления должна быть сосредоточена в Департаменте ИС (пункты 127–130).

Рекомендация 14 Генеральному секретарю следует обеспечить разработку экономически эффективной, комплексной информационной системы для целей управления и руководства, в том числе финансами, материально-техническим обеспечением и персоналом, при этом ответственность за разработку и внедрение системы должна быть возложена на Департамент информационных служб.

x

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

МЕХАНИЗМЫ НАДЗОРА (Глава VIII) М. Все еще сохраняется некоторое противодействие осуществлению функции внутренней проверки в секретариате, чем могут объясняться отдельные случаи несвоевременного осуществления рекомендаций Внутреннего аудитора. По сравнению с другими организациями системы Организации Объединенных Наций функция внутренней проверки характеризуется недостаточным уровнем должностей и недостаточной численностью персонала. Один из результатов такого положения дел состоит в том, что мандат на проведение расследований, содержащийся в Уставе службы внутренней проверки, не осуществляется. Функция внутренней проверки также не имеет необходимой степени независимости от Генерального секретаря, особенно в отношении существующих механизмов отчетности. В условиях совместной ответственности за осуществление надзора комитет по финансово-административным вопросам, который предлагается создать, мог бы укрепить функцию надзора Государств – Членов Союза (пункты 133–138 и 142).

Рекомендация 15 Законодательные органы могут пожелать принять следующие решения: а) консолидированный ежегодный отчет о деятельности Внутреннего аудитора следует передавать

Государствам –Членам Совета через Генерального секретаря, с замечаниями последнего или без них;

b) укрепить функцию внутренней проверки, повысив сначала класс должности Внутреннего аудитора, добавив еще одну должность категории специалистов и расширив должность категории общего обслуживания до полной штатной должности.

Рекомендация 16 Генеральному секретарю следует подготовить характеристику рисков Союза для определения потребности в доступе к возможностям проведения профессиональных расследований.

1

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

I. ВВЕДЕНИЕ 1. Историю Международного союза электросвязи (МСЭ) можно проследить вплоть до 1865 года, когда 20 европейских стран подписали в Париже Международную телеграфную конвенцию. С развитием электросвязи в последующие годы менялась также структура организации, и в 1947 году Союз стал специализированным учреждением Организации Объединенных Наций и вошел в состав ее общей системы. Современная организационная структура МСЭ, которую можно назвать "федеративной", частично отражает эти исторические изменения. 2. В том что касается структуры управления, МСЭ является межправительственной организацией, в рамках которой сотрудничают, при наличии разных прав и обязанностей, государственные администрации (Государств – Членов Союза, которых в настоящее время насчитывается 189) и неправительственные организации и объединения в основном из частного сектора (Члены Секторов – в настоящее время более 650). Другой уникальной чертой МСЭ является то, что бóльшую часть основной работы Союза выполняют, сотрудничая в исследовательских комиссиях и рабочих группах, сами Государства – Члены Союза и Члены Секторов. Союз играет роль своего рода посредника, обеспечивая обслуживание собраний, на которых достигаются эти результаты. 3. В последние годы для отрасли электросвязи были характерны быстро протекающие и постоянно ускоряющиеся перемены. Эти перемены вызываются техническими новшествами и наиболее ощутимы вследствие конвергенции электросвязи и информационных технологий, которая приводит к бурному развитию новых товаров и услуг. Одновременно в отрасли происходят системные изменения, и шире распространяются либерализация и приватизация в том, что касается предоставления услуг электросвязи, а также происходит переход от государственных монополий к действующему в условиях конкуренции частному сектору, находящемуся под надзором квазинезависимых регламентарных органов. В глобальном масштабе этот прогресс пока весьма неравномерен. Однако либерализация и приватизация сегодня осуществляются во многих развивающихся странах, которые начинают получать выгоды от новых технологий. 4. Быстрота происходящих перемен ставит перед МСЭ новые задачи, в связи с чем растет решимость Государств – Членов Союза и Членов Секторов проводить реформы, обеспечивающие сохранение эффективности, результативности и актуальности работы Союза. Осуществляемые ныне реформы начались с принятием в 1989 году на Полномочной конференции в Ницце Резолюции 55, в которой было решено учредить Комитет высокого уровня (КВУ) с мандатом на "проведение глубокого пересмотра структуры и деятельности Союза…"1. В апреле 1991 года КВУ представил отчет, содержавший

____________________ 1 "Пересмотр структуры и деятельности Международного союза электросвязи", Резолюция 55 (Ницца, 1989 г.).

96 рекомендаций относительно изменений в структуре, функциях, методах работы и управленческой деятельности Союза, которые были приняты на сессии Совета 1991 года2. В 1992 году была созвана дополнительная Полномочная конференция (ДПК) по пересмотру Устава и Конвенции Союза в соответствии с рекомендациями КВУ, в результате чего была установлена нынешняя структура МСЭ. 5. На Полномочной конференции, состоявшейся в 1994 году в Киото, были предприняты дальнейшие инициативы по реформированию Союза в том, что касалось прав и обязанностей Членов Секторов (Резолюция 15), а также укрепления финансовой базы Союза (Резолюция 39)3. Это привело в 1996 году к учреждению Советом Группы МСЭ-2000, круг ведения которой состоял в подготовке отчета и рекомендаций по данным вопросам, включая следующие отсюда изменения в структуре Союза, а также разработке проектов соответствующих поправок к Уставу и Конвенции4. 6. Отдельные рекомендации Группы МСЭ-2000 были выполнены Советом, а те из них, в соответствии с которыми требовалось внести поправки в Устав и Конвенцию, были направлены на рассмотрение Полномочной конференции, состоявшейся в 1998 году в Миннеаполисе, где многие из этих поправок были приняты. Но на той же Конференции был придан новый импульс движению реформ вследствие принятия Резолюции 74, в которой директорам Бюро поручалось запросить консультации "по дальнейшим изменениям для улучшения организации и методов работы своих Секторов, которые необходимы…", а Генеральному секретарю – провести аналогичную работу в отношении Генерального секретариата и, в частности, в том, что касается "укрепления финансовой базы Союза и управления людскими ресурсами"5. Вопрос о финансовой базе Союза поднимался и в Резолюции 90 (Миннеаполис, 1988 г.), в которой Совету поручалось пересмотреть взносы Членов Секторов в отношении покрытия расходов Союза6.

____________________ 2 "Tomorrow's ITU: the Challenge of Change", Report of the High Level Committee to review the structure and functioning of the International Telecommunication Union (ITU), Geneva, April 1991. 3 "Пересмотр прав и обязанностей всех Членов Секторов Союза", Резолюция 15 (Киото, 1994 г.), и "Укрепление финансовой базы Международного союза электросвязи", Резолюция 39 (Киото, 1994 г.). 4 "Учреждение рабочей группы", Решение 471 (Совет, 1996 г.), С96/132-Е, 28 июня 1996 года. 5 "Пересмотр и улучшение управления, функционирования и структуры Международного союза электросвязи", Резолюция 74 (Миннеаполис, 1998 г.). 6 "Пересмотр взносов Членов Секторов на покрытие расходов Международного союза электросвязи", Резолюция 90 (Миннеаполис, 1998 г.).

2

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

7. В Резолюции 74 Совету МСЭ также предлагалось "образовать открытую рабочую группу из Государств-Членов и Членов Секторов для пересмотра управления, функционирования и структуры Союза, а также прав и обязанностей Государств-Членов и Членов Секторов…". На своей сессии 1999 года Совет образовал Рабочую группу по реформированию МСЭ (РГР)7, которая ко времени составления настоящего документа уже провела три сессии, а четвертая запланирована на апрель 2001 года, после чего на сессии Совета 2001 года должен быть представлен отчет. 8. Генеральный секретарь предложил Объединенной инспекционной группе (ОИГ) провести независимое исследование по вопросу об управлении и администрации Союза, что и стало предметом настоящего доклада8. Аналогичные исследования недавно проводились этой Группой по Международному бюро труда (МБТ)9, Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО)10 и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) (работа над этим исследованием в настоящее время приближается к завершению). Согласно Статуту ОИГ, ее инспекторы наделены полномочиями "вырабатывать независимое мнение путем проведения инспекции и оценки, направленных на улучшение управления и методов…". Кроме того, "Группа должна удостовериться в том, что деятельность, выполняемая организациями, осуществляется наиболее целесообразным в экономическом отношении образом.."11. Основное внимание в настоящем докладе уделяется результативности и эффективности выполнения Генеральным секретариатом и Бюро возложенных на них задач в контексте "федеративной" структуры Союза. 9. Учитывая вышеизложенное и принимая во внимание широкие масштабы и характер протекающего в МСЭ процесса реформирования, включая техническую природу определенных аспектов реформ, в настоящем докладе не рассматриваются такие темы, как предлагаемое создание нового органа по стандартизации, накопившийся объем невыполненной работы по регистрации заявок на спутниковые сети или возможность объединения деятельности по радиосвязи и стандартизации в одном Секторе. Точно также в докладе не рассматривается роль региональных

____________________ 7 "Рабочая группа по реформированию МСЭ", Резолюция 1132 (Совет, 1999 г.), С99/93-R, 22 июня 1999 года. 8 Письмо (с приложениями) от 28 апреля 2000 года, направленное Генеральным секретарем МСЭ Председателю ОИГ, в котором содержалась просьба к ОИГ провести исследование по вопросу об "улучшении управления и функционирования МСЭ"; извещение о получении этого письма Председателя ОИГ датировано 19 мая 2000 года. 9 "Review of management and administration in the International Labour Office, Joint Inspection Unit, JIU/REP/99/4, Geneva, 1999. 10 " Review of management and administration in the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO)", Joint Inspection Unit, JIU/REP/2000/4, Geneva, 2000. 11 "Statute", Joint Inspection Unit, United Nations, Geneva, 1978, JIU/1, Article 5, paras. 2 и 3.

отделений МСЭ, поскольку это было предметом доклада ОИГ, изданного в 1994 году12. 10. Для ознакомления со структурой и методами работы Союза инспекторы присутствовали в 2000 году на следующих собраниях: сессии Совета МСЭ в Женеве; Всемирной ассамблее по стандартизации электросвязи в Монреале; Ежегодном собрании по вопросам развития электросвязи в арабских государствах и Региональном подготовительном собрании арабских государств ко Всемирной конференции по развитию электросвязи, состоявшемся в Александрии. Представитель Группы присутствовал также на третьем собрании Рабочей группы по реформированию МСЭ в Женеве. 11. Используя Службы обмена информацией в области электросвязи (TIES) МСЭ, обеспечивавшие быстрый и эффективный доступ, Группа ознакомилась в онлайновом режиме со значительной частью обширной документации, требовавшейся для подготовки настоящего доклада. По мере необходимости секретариат МСЭ представлял дополнительную документацию. Наряду с этим инспекторы провели серию бесед с избираемыми должностными лицами Союза и сотрудниками, работающими как в Бюро, так и в Генеральном секретариате, а также с представителями Государств – Членов Союза и Членов Секторов. 12. В ходе подготовки настоящего доклада инспекторы стремились ориентироваться на наилучшие образцы практики работы других организаций, входящих в систему Организации Объединенных Наций, но при этом учитывали факт, который часто подчеркивался во время бесед, что структура МСЭ среди всех организаций, входящих в общую систему, уникальна. 13. Инспекторы хотели бы выразить свою благодарность всем, кто сотрудничал с ними в подготовке настоящего доклада, особенно тем, кто участвовал в беседах и с такой готовностью делился своими знаниями и опытом.

____________________ 12 "Regional presence of the International telecommunication Union ", Joint Inspection Unit, JIU/REP/94/2, Geneva, 1994.

3

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

II. СТРУКТУРА СОЮЗА 14. Инспекторы признают, что отдельные проблемы управления и администрации, о которых речь пойдет в последующих главах настоящего доклада, объясняются (по крайней мере частично) структурой Союза, которая обычно считается "уникальной" среди организаций системы Организации Объединенных Наций. Желая свести к минимуму описательную составляющую настоящего доклада, инспекторы все же считают необходимым кратко охарактеризовать эту структуру, чтобы иметь основу для последующего анализа. 15. Главный руководящий орган Союза, Полномочная конференция (ПК), образуется делегациями, представляющими Государства – Члены Союза. На протяжении истории Союза периодичность и продолжительность ПК неоднократно сокращались. На дополнительной Полномочной конференции 1992 года было решено, что ПК будут созываться регулярно раз в четыре года, а не время от времени, как это было в прошлом, и с 1994 года это решение соблюдается на практике. В периоды между ПК Совет действует в качестве руководящего органа Союза от имени ПК и в пределах прав, предоставленных ему последней. Государства – Члены Совета избираются ПК с должным соблюдением требования справедливого географического распределения между всеми регионами мира. 16. Документами Союза являются Устав, Конвенция и Административные регламенты. Основным документом Союза является его Устав, положения которого дополняются Конвенцией. В свою очередь положения Устава и Конвенции дополняются Административными регламентами (то есть Регламентом международной электросвязи и Регламентом радиосвязи), которые являются обязательными для Государств – Членов Союза13. 17. В организационную структуру Союза входят три отдельных "вертикальных" Сектора, которые в значительной степени осуществляют руководство в своих собственных сферах ответственности: Сектор радиосвязи (МСЭ-R), Сектор стандартизации электросвязи (МСЭ-Т) и Сектор развития электросвязи (МСЭ-D). Руководящими органами соответствующих Секторов являются Всемирная конференция радиосвязи (ВКР), Всемирная ассамблея по стандартизации электросвязи (ВАСЭ) и Всемирная конференция по развитию электросвязи (ВКРЭ). Такие договоры, как, например, Регламент радиосвязи, входят в сферу компетенции не ПК, а ВКР. Эти три Сектора образуют вместе с Генеральным секретариатом "федеративную" структуру Союза. Поддержку работы каждого из секторов осуществляет возглавляемое избираемым директором Бюро: Бюро радиосвязи (БР), Бюро стандартизации электросвязи (БСЭ) и Бюро развития

____________________ 13 Устав Международного союза электросвязи (Устав), глава I, статья 4, пункты 29–31.

электросвязи (БРЭ). Функции директоров Бюро достаточно подробно изложены в Конвенции14. 18. Несмотря на значительные различия между видами деятельности, осуществляемыми в каждом из трех Секторов, а также методами их работы, все три Сектора имеют схожие внутренние структуры. Руководство Секторами осуществляется через проводимые на периодической основе конференции и/или ассамблеи. Программы работы Секторов выполняются представителями Государств – Членов Союза и Членов Секторов. Деятельность каждого Сектора организуется и координируется Директором Бюро Сектора на основании рекомендаций консультативной группы этого Сектора, открытой для участия представителей Государств – Членов Союза и Членов Секторов. 19. Поддержку Полномочной конференции, Совету и трем Секторам оказывает Генеральный секретариат (ГС). Руководит ГС Генеральный секретарь при помощи со стороны заместителя Генерального секретаря, а также поддержке Отдела по правовым вопросам и Внутреннего аудитора. При этом законным представителем Союза является Генеральный секретарь. Основные департаменты ГС предоставляют централизованные административные услуги (по вопросам стратегического планирования, финансов и персонала) и централизованные вспомогательные услуги (по обслуживанию конференций, услуги общего характера и услуги информационных систем). Несмотря на то что наиболее существенная часть работы ГС состоит в выполнении этих вспомогательных функций, он также предоставляет некоторые продукты и услуги непосредственно Государствам – Членам Союза, Членам Секторов и международному сообществу, в частности организует проведение Всемирного форума по политике в области электросвязи. В состав Генерального секретариата входит и секретариат ТЕЛЕКОМ. 20. Уставом и Конвенцией предусматривается существование Координационного комитета (КК), состоящего из пяти избираемых должностных лиц и работающего под председательством Генерального секретаря; этот Комитет "действует в качестве внутреннего органа управления"15. 21. МСЭ отличается от других организаций, входящих в систему Организации Объединенных Наций, в том отношении, что имеет пять избираемых должностных лиц: Генерального секретаря, заместителя Генерального секретаря и директоров всех трех Бюро. Эти высокопоставленные должностные лица избираются Полномочной конференцией, и каждый из них имеет право занимать одну и ту же должность два четырехлетних срока. Такое положение, по всей вероятности, во многом объясняется историческими

____________________ 14 Конвенция Международного союза электросвязи (Конвенция), глава I, статья 12, пункты 161–183; статья 15, пункты 198–207, и статья 18, пункты 216–226. 15 Устав, глава V, статья 26, пункт 149.

4

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

причинами и отражает то обстоятельство, что в рамках Союза объединились ранее независимые органы, а также процесс уставного развития Союза. К историческим датам относятся: – Мадридская полномочная конференция 1932 года,

на которой произошло объединение Международной телеграфной конвенции и Международной радиотелеграфной конвенции в Международную конвенцию электросвязи. Кроме того, три ранее независимые структуры – Международный консультативный комитет по телефонии (МККФ), Международный консультативный комитет по телеграфии (МККТ) и Международный консультативный комитет по радио (МККР) – объединились под эгидой вновь созданного Международного союза электросвязи;

– состоявшаяся в Атлантик-Сити Полномочная

конференция 1947 года, на которой были созданы Административный совет и Международный комитет по регистрации частот (МКРЧ). Наряду с этим МСЭ стал специализированным учреждением Организации Объединенных Наций и принял на себя права и обязанности, вытекающие из членства в общей системе Организации Объединенных Наций;

– состоявшаяся в Буэнос-Айресе Полномочная

конференция 1952 года, которая ознаменовала начало деятельности МСЭ по оказанию помощи в рамках технического сотрудничества развивающимся странам. До 1989 года эту обязанность выполнял Департамент технического сотрудничества (ДТС), подчинявшийся Генеральному секретарю;

– происшедшее в 1956 году слияние МККФ и МККТ

в Международный консультативный комитет по телеграфии и телефонии (МККТТ);

– первые всемирные выставку и форум электросвязи (ТЕЛЕКОМ), состоявшиеся в 1971 году в Женеве;

– состоявшаяся в 1989 году в Ницце Полномочная

конференция, на которой был образован Комитет высокого уровня и произошло разделение основных документов МСЭ на Устав и Конвенцию. На этой же конференции ДТС был преобразован в Бюро развития электросвязи, которое осталось подотчетным Генеральному секретарю;

– дополнительная Полномочная конференция

1992 года, на которой произошла реорганизация МСЭ и была создана его нынешняя структура: МККР был преобразован в МСЭ-R, а некоторые функции МКРЧ были переданы Радиорегламентарному комитету (РРК); МККТТ стал МСЭ-Т, а мероприятиям технического сотрудничества был придан более высокий секторальный статус, в связи с чем был образован МСЭ-D, который возглавил первый избранный Директор БРЭ. Было установлено, что ПК должна собираться на регулярной основе каждые четыре года и принимать общие для МСЭ стратегические направления политики и планы деятельности. Частично были переопределены функции Совета как органа, занимающегося главным образом вопросами политики и стратегии.

22. Практика избрания пяти должностных лиц на Полномочной конференции является для МСЭ относительно новой. Она была введена на состоявшейся в Ницце Полномочной конференции 1989 года и с тех пор сохраняется и обновляется с целью соответствия новой организационной структуре, принятой на ДПК 1992 года. До 1989 года на ПК избирались лишь Генеральный секретарь и его заместитель; директора МККР и МКТТ избирались на соответствующих ассамблеях этих двух органов.

5

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

III. РУКОВОДСТВО ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ СОЮЗА 23. Основная задача Государств – Членов Союза, выполняющих функции руководства в межправительственной и международной организации, каковой является МСЭ, заключается в том, чтобы определять направления политики и стратегии, а также давать общие директивные указания по финансовым и административным вопросам. Существует также надзорная функция руководства, в соответствии с которой Государства – Члены Союза контролируют секретариат организации, управляющий имеющимися как людскими, так и финансовыми ресурсами, в соответствии с директивными указаниями законодательных органов Союза. А. Полномочная конференция 24. Полномочная конференция состоит из делегаций Государств – Членов Союза. Она созывается раз в четыре года, и продолжительность ее обычно составляет четыре недели. Большинство Членов Секторов и других уполномоченных международных и региональных организаций и учреждений приглашаются присутствовать на Конференции в качестве наблюдателей16. В месяцы, предшествующие созыву Конференции, Генеральный секретарь, как это предусмотрено в Конвенции17, собирает, согласовывает и рассылает Государствам-Членам отчеты, подлежащие представлению на конференции, и предложения по ее работе. Предложения по работе Конференции исходят от Государств – Членов Союза 25. Конференция имеет право принимать и вносить поправки в Устав и Конвенцию, а также во Внутренний регламент конференций и других собраний Союза18. Согласно Внутреннему регламенту, перед заседанием, которым открывается Конференция, проводится заседание глав делегаций, на котором составляется повестка дня первого пленарного заседания и рассматриваются организационные вопросы. Кроме того, пленарное заседание может создавать любые комитеты, а также подкомитеты и рабочие группы для рассмотрения вопросов, представленных на обсуждение Конференции, но в любом случае должны быть созданы следующие комитеты: Руководящий комитет, Комитет по проверке полномочий, Редакционный комитет и Комитет бюджетного контроля. Во Внутреннем регламенте устанавливаются также правила ведения прений и порядок голосования на пленарных заседаниях, в комитетах и подкомитетах19. Решения на пленарных заседаниях принимаются, если это возможно, путем консенсуса или, при необходимости, – путем голосования. 26. Задачи Полномочной конференции изложены в статье 8 Устава. Наряду с определением общих направлений политики, рассчитанных на достижение целей Союза, Полномочная конференция рассматривает

____________________ 16 Конвенция, глава II, статья 23, пункты 258–262А. 17 Конвенция, глава II, статья 30, пункты 315–323. 18 Устав, глава I, статья 8, пункт 58А. 19 См.: "Внутренний регламент конференций и других собраний Международного союза электросвязи", Сборник текстов основных документов Международного союза электросвязи, принятых Полномочной конференцией (СТОД), издание 1999 года, стр. 137–154.

отчеты Совета по деятельности Союза и политическому и стратегическому планированию. Кроме того, она устанавливает основу бюджета Союза, определяет соответствующие пределы финансирования и общее количество единиц взносов, а также рассматривает вопросы, касающиеся персонала. Она может рассматривать и принимать предложения о поправках к Уставу и Конвенции, а также заключать или пересматривать соглашения с другими международными организациями. Ключевая роль Конференции во внесении поправок в Устав и Конвенцию состоит в определении и пересмотре целей и задач Союза. Наконец, Конференция избирает Государства-Члены, которые будут работать в составе Совета, членов Радиорегламентарного комитета и пять избираемых должностных лиц Союза. 27. Полномочная конференция, созываемая только один раз в четыре года, и то лишь сроком на четыре недели, выполняет большой объем работы по существу, связанной с руководством деятельностью Союза и определением глобальной политики в области электросвязи. Однако, согласно данным, собранным в ходе бесед при подготовке настоящего доклада, а также материалам обсуждений, проходивших на Совете-2000, непропорционально большое количество времени в работе Конференции затрачивается на проведение выборов, в частности выборов пяти должностных лиц, причем делается это в ущерб основным целям Конференции. 28. В настоящее время завершается работа над отдельным докладом Объединенной инспекционной группы, в котором рассматриваются структуры управления и надзора, существующие в организациях системы Организации Объединенных Наций, и для целей сравнения инспекторы опирались на материалы, содержащиеся в проекте настоящего доклада. За исключением МСЭ, Всемирного почтового союза (ВПС) и Всемирной метеорологической организации (ВМО), высшие законодательные органы всех организаций собираются либо на ежегодной, либо на двухгодичной основе. Каждый высший законодательный орган учреждает различные комитеты, и наряду с рассмотрением вопросов существа, обычно на основе заранее составленной и "вечной" повестки дня, каждый из них проводит и выборы. Большей частью процесс выборов в других организациях системы представляется более структурированным, чем в МСЭ, поскольку проводится по заранее установленным датам и без видимого ущерба прениям по вопросам существа. Например, в Организации Объединенных Наций Генеральная Ассамблея (включая пленарные заседания и заседания шести ее Главных комитетов) регулярно созывается на ежегодные трехмесячные сессии, а в последнее время стали проводиться и ее возобновленные сессии. Проводятся также ее чрезвычайные и специальные сессии. Помимо выборов собственных должностных лиц, проходят также выборы членов Совета Безопасности, Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС), Международного Суда, руководящих органов фондов и программ, а также множества вспомогательных органов. Такая связанная с выборами деятельность не влечет за собой видимого нарушения осуществления основной части повестки дня и не сказывается на результатах работы Генеральной Ассамблеи.

6

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

29. На основании проведенного ими сравнительного обзора ситуации в МСЭ и других организациях системы Организации Объединенных Наций инспекторы пришли к выводу о том, что четырехлетний срок между проведением полномочных конференций является слишком долгим. Такой промежуток в четыре года замедляет принятие решений, и хотя Совет МСЭ должен, по Уставу, "рассматривать широкий круг вопросов политики в области электросвязи", лишь Полномочная конференция имеет право принимать окончательные решения, которыми "определяются общие принципы… достижения целей Союза"20. Не обладает Совет и правом вносить поправки в Устав или Конвенцию. Более того, учитывая те стремительные перемены, которые происходят в отрасли электросвязи, отдельные решения за четырехлетний период могут и устареть. Поэтому инспекторы считают, что Полномочную конференцию следует созывать раз в два года и что продолжительность ее не должна превышать трех недель. По их мнению, положительные результаты того, что конференция будет созываться раз в два года, окажутся по меньшей мере столь же значительными, как и финансовые последствия этого. В. Совет 30. Совет действует в период между Полномочными конференциями в качестве руководящего органа МСЭ от имени Полномочной конференции в рамках, устанавливаемых Уставом и Конвенцией, и в пределах прав, предоставляемых ему Конференцией. Количество Государств – Членов Совета (на настоящее время 46), определяется Конференцией и не должно превышать 25 процентов численности Государств – Членов Союза (на настоящее время 189). Государства – Члены Совета избираются с должным учетом необходимости справедливого распределения между пятью административными регионами Союза. Государство – Член Союза, не избранное в состав Совета, может направить одного наблюдателя на собрания Совета, его комитетов и рабочих групп, но наблюдатель не имеет права выступать на собрании или права голоса. Члены Секторов не имеют права направлять наблюдателей. Совет созывается ежегодно, обычно на срок в две недели, в соответствии с установленным Внутренним регламентом21. 31. Функции Совета по руководству и надзору за деятельностью Союза определяются статьей 10 Устава и далее уточняются в статье 4 Конвенции22. Совет имеет мандат принимать меры для облегчения исполнения положений Устава, Конвенции, Административных регламентов и решений конференций и собраний Союза. От него также требуется рассматривать широкий круг вопросов политики в области электросвязи и отчитываться по стратегической политике и планированию в Союзе с указанием их финансовых последствий. Он должен обеспечивать эффективную координацию деятельности Союза и осуществлять действенный финансовый

____________________ 20 Устав, глава I, статья 10, пункт 70, и статья 8, пункт 49. 21 См.: "Внутренний регламент Совета Международного союза электросвязи" (Пересмотрен в 1995 г.), Генеральный секретариат МСЭ, Женева, 1995 г. 22 Устав, глава I, статья 10, пункты 69–72; Конвенция, глава I, статья 4, пункты 61–75.

контроль за Генеральным секретариатом и тремя Секторами. Он также должен играть определенную роль в развитии электросвязи в развивающихся странах, в том числе путем участия Союза в соответствующих программах Организации Объединенных Наций. Как правило, решения Совета принимаются путем консенсуса, а при необходимости – путем голосования. Выводы Совета обычно содержатся в официальных резолюциях или решениях. 32. Наряду с пленарным заседанием в Совете существует два постоянных комитета, не имеющих права принимать решения: Постоянный комитет по финансам и Постоянный комитет по вопросам персонала. Они открыты для участия всех Государств – Членов Совета, но, согласно Внутреннему регламенту, их нельзя созывать в ходе пленарного заседания или проводить их заседания одновременно. Инспекторы полагают, что ныне действующие положения, касающиеся сроков и продолжительности собраний Постоянных комитетов и доступа к соответствующей документации, не позволяют Совету осуществлять свои надзорные функции в полной мере и комплексно. 33. Состав, периодичность и продолжительность работы Совета МСЭ сопоставимы с характеристиками аналогичных органов других международных организаций, входящих в систему Организации Объединенных Наций. Несмотря на некоторые различия в составе и полномочиях комитетов, консультирующих руководящие органы по административным и финансовым вопросам, как правило, такой комитет представляет собой небольшую, прежде всего техническую группу, состоящую из экспертов в финансовых и административных вопросах и помогающую руководящему органу в осуществлении его надзорных функций, тщательно анализируя соответствующую документацию и представляя свои выводы и рекомендации на рассмотрение пленарного заседания. 34. По мнению экспертов, Совету следует сохранить его нынешний мандат. Однако они считают, что модель, предусматривающая наличие единого консультативного комитета, занимающегося финансовыми и административными вопросами, является образцом надлежащей практики в отношении надзорной функции, так как она обеспечивает осуществление последовательного и скоординированного подхода. Этого можно добиться путем слияния существующих ныне постоянных комитетов Совета в единый финансово-административный комитет, который состоял бы из 10–15 Государств – Членов Совета, представляющих пять географических регионов примерно в том же соотношении, что и в Совете. Членов этого комитета следует отбирать таким образом, чтобы в нем было обеспечено наличие всесторонних специальных знаний и опыта по финансово-административным вопросам. Комитету следует собираться непосредственно перед Советом приблизительно на неделю, в зависимости от количества подлежащих рассмотрению вопросов, а затем представлять свой отчет (отчеты) Совету. 35. Учитывая особые свойства МСЭ, связанные с присутствием в его составе Членов Секторов, и особенно важную роль, которую такие Члены Секторов играют в деятельности Союза, инспекторы считают, что

7

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

было бы целесообразно и желательно, чтобы представители Членов Секторов и/или председатели консультативных групп Секторов имели возможность доводить свои мнения по административно-финансовым вопросам до сведения предлагаемого комитета. Поэтому комитету следует отводить часть своего рабочего времени на заслушивание мнений Членов Секторов по обсуждаемым вопросам. За Членами Секторов в подобных случаях следует оставить право назначать своих представителей. 36. В организациях, входящих в систему Организации Объединенных Наций, наблюдатели обычно имеют право участвовать в прениях руководящих органов в соответствии с установленными процедурами. Инспекторы полагают, что представителям Членов Секторов МСЭ и/или председателям консультативных групп Секторов также должно быть предоставлено право присутствовать на заседаниях Совета в качестве наблюдателей. Кроме того, наблюдатели как от Государств – Членов Союза, так и от Членов Секторов должны иметь возможность участвовать, в соответствии с согласованными процедурами, в проводимых обсуждениях. С. Конференции и ассамблеи Секторов 37. Как отмечалось выше, на уровне Секторов руководство осуществляется через посредство периодически созываемых конференций и/или ассамблей, причем дополнительный надзор обеспечивается консультативными группами Секторов. 38. Функции Сектора радиосвязи заключаются в обеспечении "рационального, справедливого, эффективного и экономного использования радиочастотного спектра всеми службами радиосвязи…"23. От него также требуется проводить исследования и принимать рекомендации по вопросам радиосвязи. Руководство Сектором осуществляется на двух уровнях. Всемирная конференция радиосвязи (ВКР), обычно созываемая раз в два-три года, наделена компетенцией пересматривать Регламент радиосвязи. Ассамблея радиосвязи (АР), которая также проводится раз в два-три года, выполняет в основном задачи, связанные с рассмотрением отчетов и рекомендаций исследовательских комиссий, утверждением программы работы и организацией работы исследовательских комиссий. Согласно Уставу, эти два органа "могут быть связаны по месту и датам их проведения… чтобы повысить эффективность и продуктивность Сектора радиосвязи"24. Могут

____________________ 23 Устав, глава II, статья 12, пункт 78. 24 Устав, глава II, статья 13, пункт 91.

созываться также региональные конференции радиосвязи. 39. Главная цель деятельности Сектора стандартизации электросвязи состоит в "изучении технических, эксплуатационных и тарифных вопросов и принятии рекомендаций по ним, имея в виду стандартизацию электросвязи на всемирной основе"25. Всемирная ассамблея по стандартизации электросвязи (ВАСЭ), созываемая раз в четыре года, принимает в рамках указанных целей соответствующую четырехгодичную программу и решает вопросы, касающиеся организации и структуры исследовательских комиссий. 40. Сектор развития электросвязи является воплощением "двойственной обязанности [Союза] как специализированного учреждения Организации Объединенных Наций и исполнительного учреждения по реализации проектов в рамках системы развития Организации Объединенных Наций… с целью облегчения и ускорения развития электросвязи путем внесения предложений, организации и координации деятельности по техническому сотрудничеству и помощи"26. Всемирная конференция по развитию электросвязи (ВКРЭ) проводится в интервале между двумя Полномочными конференциями, и, с учетом ресурсов и приоритетов, могут проводиться также региональные конференции по развитию электросвязи. 41. Если ВАСЭ должны проводиться каждые четыре года, то периодичность созыва конференций и ассамблей МСЭ-R и МСЭ-D определена менее конкретно, что несколько не соответствует общей жесткости Устава и Конвенции. В духе вышеприведенной рекомендации о необходимости проведения Полномочных конференций каждые два года одним из вариантов действий мог бы стать созыв конференций/ассамблей Секторов в те же годы, что и ПК, но на ротационной основе. В этом случае ВРК и АР – которые должны быть связаны по месту и датам их проведения – а также ВАСЭ можно было бы провести в 2004 году, и результаты работы этих конференций/ассамблей могли бы стать вкладом в работу ПК, созываемой в том же году; ВАСЭ можно было бы провести в 2006 году, и результаты ее работы могли бы стать вкладом в работу ПК, созываемой также в 2006 году, и так далее. Такая система привела бы к установлению четырехгодичного цикла каждой из конференций/ассамблей, хотя МСЭ-R мог бы, при необходимости, созывать и дополнительные собрания.

____________________ 25 Устав, глава III, статья 17, пункт 104. 26 Устав, глава IV, статья 21, пункт 118.

8

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

IV. ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ 42. В большинстве организаций существует исполнительное подразделение, выполняющее функции связующего звена между руководящими органами и управленческими структурами. Занимающий такой исполнительный пост несет ответственность перед "участниками" организации и подотчетен им в отношении действий ее руководителей и сотрудников. Исполнительный руководитель находится на вершине пирамидальной (или унитарной) структуры управления, типичной для большинства организаций. В межправительственных организациях такими "участниками" являются государства-члены, а исполнительный пост занимает должностное лицо, избираемое государствами-членами согласно тем условиям, которые закреплены в основных законодательных документах этой организации. А. Избираемые должностные лица 43. Как это отражено в Приложении к настоящему докладу, почти во всех без исключения организациях системы Организации Объединенных Наций имеется одно избираемое должностное лицо – исполнительный руководитель, который несет ответственность перед государствами-членами и подотчетен им по всем аспектам управления организацией. В Организации Объединенных Наций исполнительным руководителем является Генеральный секретарь, избираемый Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности на пятилетний срок с возможностью повторного избрания. Назначение на должности первого заместителя Генерального секретаря и заместителя Генерального секретаря по службам внутреннего надзора требует проведения Генеральным секретарем предварительных консультаций с государствами-членами, а в том, что касается последнего из упомянутых должностных лиц, и одобрения Генеральной Ассамблеей. Другие заместители и помощники Генерального секретаря, работающие в составе Секретариата Организации Объединенных Наций, назначаются непосредственно Генеральным секретарем. Выборы/назначения исполнительных руководителей прочих подразделений, фондов и программ Организации Объединенных Наций представлены в Приложении к настоящему докладу. 44. Аналогичным образом в специализированных учреждениях Организации Объединенных Наций обычная практика состоит в том, что государства-члены избирают только исполнительного руководителя организации, тогда как высокопоставленные должностные лица ниже уровня исполнительного руководителя либо назначаются на свои должности непосредственно исполнительным руководителем, в отдельных случаях после консультаций с соответствующим законодательным органом или при условии утверждения с его стороны, либо назначаются/утверждаются соответствующим законодательным органом по представлению исполнительного руководителя. Краткий обзор действующих в специализированных учреждениях Организации Объединенных Наций положений о выборах исполнительного руководителя и назначении других высокопоставленных должностных лиц также приводится в Приложении. 45. Исполнительным руководителем МСЭ официально является Генеральный секретарь. В Уставе записано, что помимо функций, перечисленных в

Конвенции, Генеральный секретарь "с помощью Координационного комитета" координирует деятельность Союза, подготавливает необходимые материалы для разработки отчета по политике и стратегическому плану Союза и координирует выполнение этого плана27. Генеральный секретарь "принимает все необходимые меры для обеспечения экономного использования средств Союза и несет ответственность перед Советом за все административные и финансовые стороны деятельности Союза"28. 46. Согласно Уставу, "заместитель Генерального секретаря ответствен перед Генеральным секретарем; он помогает Генеральному секретарю в выполнении им своих обязанностей и выполняет отдельные задания, которые ему поручает Генеральный секретарь. Он исполняет обязанности Генерального секретаря в отсутствие последнего"29. Однако в настоящее время Генеральный секретарь не играет никакой роли в выборе заместителя Генерального секретаря. Точно так же никакая роль не отводится Генеральному секретарю и в выборе директоров Бюро, которые должны избираться Полномочной конференцией. В. Координационный комитет 47. Статьей 26 Устава предусматривается создание Координационного комитета (КК) в составе пяти избираемых должностных лиц, который "работает под председательством" Генерального секретаря и "действует в качестве внутреннего органа управления, который дает советы Генеральному секретарю и оказывает ему практическую помощь по всем административным, финансовым вопросам, вопросам информационных систем и по вопросам технического сотрудничества, которые не входят в исключительную компетенцию конкретного Сектора или Генерального секретариата, а также по вопросам внешних сношений и общественной информации"30. 48. Положения статьи 6 Конвенции также предусматривают, что Координационный комитет "оказывает помощь и предоставляет советы Генеральному секретарю по всем вопросам, перечисленным в соответствующих положениях статьи 26 Устава и соответствующих статьях [настоящей] Конвенции"31. При этом в Конвенции указывается, что Координационный комитет "отвечает за обеспечение координации со всеми международными организациями, указанными в статьях 49 и 50 Устава…"32.

____________________ 27 Устав, глава I, статья 11, пункты 73А, 74 и 74А. 28 Там же, пункт 75. 29 Там же, пункт 77. 30 Устав, глава V, статья 26, пункты 148–149. 31 Конвенция, глава I, статья 6, пункт 106. 32 Там же, пункт 107.

9

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

49. Директора Бюро несут ответственность за организацию и координацию работы своих соответствующих Секторов, однако именно Генеральному секретарю надлежит "координировать деятельность Генерального секретариата и Секторов Союза с учетом мнений Координационного комитета с целью обеспечения наиболее эффективного и экономного использования ресурсов Союза"33. По мнению инспекторов, цель этого положения Конвенции состоит в том, чтобы возложить конечную ответственность и подотчетность за решения, принимаемые в секретариате Союза, на Генерального секретаря. Это мнение подтверждается и тем фактом, что оклад и представительские расходы у Генерального секретаря выше, чем у четырех других избираемых должностных лиц34. 50. Того факта, что Генеральный секретарь является председателем Координационного комитета и несет ответственность перед Советом за все административные и финансовые аспекты деятельности Союза, а также за наиболее эффективное и экономное использование его ресурсов, по мнению инспекторов, достаточно, чтобы возложить на лицо, занимающее эту должность, всю полноту власти в Координационном комитете. Функции других избираемых должностных лиц, когда они действуют в качестве членов Координационного комитета, состоят в том, чтобы оказывать помощь и предоставлять советы Генеральному секретарю, тогда как последний должен консультироваться с ними и учитывать их мнения35. Однако, как представляется, в формулировках Устава и Конвенции существует некоторая двусмысленность, которая делает неясным их значение, поскольку Генеральный секретарь должен скорее "координировать" деятельность Союза, чем руководить ею36. Кроме того, сфера ответственности и полномочий Генерального секретаря не распространяется на вопросы, относящиеся к "исключительной компетенции" Секторов. 51. Положение Конвенции о том, что члены Координационного комитета должны достигать согласия по обсуждаемым вопросам, также представляется изначально ущербным. Первое требование о том, что "Комитет должен стремиться к единогласному принятию решений", очевидно, в целом сужает полномочия Генерального секретаря37. Если единогласного принятия решений добиться не удалось, то подразумевается, хотя в развернутом виде и не присутствует, положение о проведении голосования в Координационном комитете. Затем, "если предлагаемое решение не поддерживается большинством членов Комитета", предусматривается, что председатель Комитета (то есть Генеральный секретарь) "может принимать решение под свою ответственность", но от него требуется составлять в таком случае письменный

____________________ 33 Конвенция, глава I, статья 5, пункт 85. 34 "Оклады и представительские расходы избираемых лиц", Резолюция 46 (Киото, 1994 г.). 35 Конвенция, глава I, статья 5, пункт 85 и статья 6, пункт 106. 36 Устав, глава I, статья 11, пункт 74; Конвенция, глава I, статья 5, пункт 85. 37 Конвенция, глава I, статья 6, пункт 109.

отчет для Государств – Членов Совета или представлять отчет на рассмотрение очередной сессии Совета. Таким образом, ни по одному из вопросов, обсуждаемых в Координационном комитете, Генеральный секретарь практически не принимает решений под свою ответственность, что опять-таки вносит неясность в вопрос о подотчетности. 52. Основываясь на проведенном выше анализе некоторых положений Устава и Конвенции, можно сделать логичный вывод о том, что секретариату Союза следует придерживаться унитарной структуры, а высшие власть и полномочия должны быть сосредоточены в должности Генерального секретаря. И все же, на что также указывалось выше, некоторая расплывчатость формулировок Устава и Конвенции, равно как и других содержащихся в них положений, вероятно, препятствует созданию по-настоящему унитарной структуры. Но в секретариате Союза нет и реальной федеративной структуры, так как Бюро Секторов не обладают полным контролем над доходными или расходными частями своих конкретных бюджетов. Эта основополагающая дихотомия является главной причиной управленческой инерции, которую можно наблюдать на высших уровнях управления Союзом и которая, по-видимому, в различной степени характерна и для других уровней управления и администрации в секретариате. Это не означает, что наблюдается бездействие или безразличие со стороны управленческих структур: инерция скорее является следствием трудностей и препятствий, сводящих на нет предпринимаемые действия. С. Делегирование полномочий 53. Согласно Конвенции, одной из главных сфер ответственности Генерального секретаря является ответственность "за общее управление ресурсами Союза", но там же сказано и о том, что "он может поручать управление частью этих ресурсов заместителю Генерального секретаря и директорам Бюро после необходимых консультаций с Координационным комитетом"38. Делегирование (полномочий и права подписи) применяется в МСЭ как нормальный метод осуществления полномочий по распоряжению ресурсами, вверенными Союзу. Однако, несмотря на то что существуют различные документы, предусматривающие механизмы и процедуры делегирования как полномочий, так и права подписи, нет, по всей видимости, какой-либо комплексной основы или единого официального документа (например, служебного приказа), в котором определялись бы общие принципы такого делегирования, классифицировались бы различия между делегированием права подписи и делегированием полномочий, а также устанавливались бы пределы, сферы охвата и области делегирования полномочий. 54. Это не означает, что делегирования не существует в определенных областях. Например, в Регламенте персонала и Правилах персонала

____________________ 38 Конвенция, глава I, статья 5, пункт 84.

10

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

предусмотрены процедуры осуществления делегирования полномочий, так как там обозначены функции Генерального секретаря, директоров Бюро и других сотрудников, в том что касается назначений и продвижения по службе. Должностными инструкциями для старших сотрудников, непосредственно подчиняющихся Генеральному секретарю и директорам Бюро, также предусматривается делегирование управленческих и административных полномочий. Относительно финансовых вопросов в двухгодичном бюджете, если его рассматривать в совокупности с Финансовым регламентом и соответствующими служебными приказами, тоже можно усмотреть описание процесса делегирования полномочий в областях финансового и управленческого планирования. И наоборот, существуют некоторые другие области (например, область утверждения командировок), где менее очевидно, существует ли возможность делегирования. 55. В ходе бесед, проводившихся при подготовке настоящего доклада, инспекторы часто сталкивались с жалобами на то, что, по мнению сотрудников, в секретариате не осуществляется в достаточной мере делегирование полномочий. Как отмечалось, существует определенное "делегирование права подписи", но не "делегирование полномочий", то есть назначаемые лица могут подписывать решения от имени Генерального секретаря, но ответственным и подотчетным за эти решения все равно остается Генеральный секретарь. Во многих вопросах, в том числе и незначительных, отсутствует даже делегирование права подписи, и, как подчеркивалось, Генеральному секретарю приходится утверждать чрезмерно большое число документов. Кроме того, практика, когда Генеральный секретарь выступает в качестве как утверждающего, так и заверяющего документы должностного лица Союза, противоречит нормальному разделению этих двух функций. Неоднократно поднимался и вопрос о делегировании полномочий в бюджетных вопросах. Директора Бюро, а также некоторые начальники департаментов Генерального секретариата (особенно департаментов финансов, персонала и общих служб) указывали на то, что они не могут в достаточной мере контролировать свои конкретные бюджеты, а это отрицательно сказывается на эффективности использования ресурсов в их соответствующих сферах компетенции. 56. Старшие сотрудники управленческого звена секретариата МСЭ занимаются сейчас рассмотрением концептуальных вопросов и вопросов существа делегирования полномочий, но эта задача, как представляется, до конца еще не выполнена. Генеральный секретарь назначил Внутреннего аудитора руководителем Рабочей группы по делегированию полномочий в административных и финансовых вопросах, и в сентябре 1999 года соответствующий отчет был представлен Генеральному секретарю39. Отчет был оформлен как документ для обсуждения, в котором освещался ряд подлежащих решению вопросов. В этот же документ был включен для дальнейшего рассмотрения и проект служебного приказа, в котором в том числе устанавливались общие принципы и сфера делегирования полномочий в административных и финансовых вопросах, а также практические процедуры и порядок осуществления.

____________________ 39 "Delegation of authority project", Memorandum to the Secretary-General from the Internal Auditor, 30 September, 1999.

57. Инспекторы отмечают сделанный Рабочей группой вывод о том, что новый подход к делегированию полномочий потребует изменения существующих ныне системы и практики управления. Содержавшиеся в отчете Рабочей группы выводы были представлены Генеральным секретарем в его информационном отчете Совету 2000 года по вопросам внутренней проверки, но при этом Генеральный секретарь отметил, что изменение порядка делегирования полномочий – длительный процесс40. Тем временем некоторые разъяснения по вопросу о делегировании полномочий были даны в отношении решений по управлению персоналом41, а также была проведена некоторая ограниченная децентрализация бюджетной деятельности42. D. К новой культуре управления 58. В ходе проводившегося инспекторами анализа положений Устава и Конвенции для них стало очевидно, что с управленческой точки зрения система, при которой пять высших должностных лиц секретариата Союза подлежат избранию, не способствует результативному и эффективному управлению и администрации. Это мнение еще более укрепилось в ходе бесед, которые проводились при подготовке настоящего доклада и в которых звучало общее недовольство тем, как функционирует Координационный комитет. Комитет по политике и стратегии (КПС), орган, созданный в середине 1999 года по инициативе Генерального секретаря в качестве производного от КК, не более эффективен в своей работе. Однако следует отметить, что наблюдались очевидные различия между мнениями, высказывавшимися в Бюро, с одной стороны, и в Генеральном секретариате – с другой. 59. И хотя можно утверждать, как это делали некоторые должностные лица, что система, при которой пять должностных лиц избираются, обеспечивает наличие сдержек и противовесов при осуществлении властных полномочий, ее следствием является образование управленческого вакуума, что идет в ущерб деятельности Союза. С точки зрения инспекторов, существующая ныне структура управления является, возможно, одним из тех факторов, которые мешают Союзу оперативно реагировать на стремительные темпы технологических и системных перемен, происходящих в отрасли электросвязи. Это подтверждается неоправданной задержкой принятия решения по предложению о создании межсекторального координационного центра на высшем уровне по подвижной телефонии, которая явилась следствием отсутствия консенсуса в КК. Существует опасность того, что Союз будет все больше отставать от других отраслевых организаций, как это уже происходит в области технических стандартов. В долгосрочной перспективе в результате этого Союз может стать гораздо меньшим по своим масштабам межправительственным договорным органом.

____________________ 40 "Report on the internal audit", Information Report by the Secretary-General, C2000/EP/17-E, 26 June 2000, para. 19. 41 "Delegation of authority in personnel matters at Headquarters", ITU, Service Order No. 00/11, 14 August 2000. 42 "Procedures relating to budget decentralization", Service Order No. 00/3, 5 April 2000.

11

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

60. Инспекторы придерживаются мнения, согласно которому Союзу следует идти по пути создания унитарной структуры управления. Избираться должен только исполнительный руководитель Союза – Генеральный секретарь, что соответствует и практике, принятой в других организациях, которые входят в систему Организации Объединенных Наций. Срок полномочий Генерального секретаря должен оставаться, как и сейчас, четырехлетним, и должна быть предусмотрена возможность его однократного переизбрания на такой же срок. Проведя консультации с Полномочной конференцией и получив ее подтверждение, Генеральный секретарь должен назначать на четырехлетний срок заместителя Генерального секретаря (с правом повторного его назначения на такой же срок). 61. Далее, после консультаций с Полномочной конференцией и ее подтверждения Генеральный секретарь должен назначать директоров Бюро Секторов. Их должности следует именовать "помощник Генерального секретаря/директор Бюро". Эти назначаемые должностные лица также должны исполнять свои должности в течение четырех лет с возможностью повторного назначения. Директора должны быть специалистами в своих сферах деятельности. Эта предлагаемая унитарная структура никоим образом не снизит качества той работы, которую по существу своих вопросов ведут Бюро Секторов. 62. В рамках предлагаемой унитарной системы вместо Координационного комитета должен быть создан новый управленческий комитет высокого уровня, имеющий соответствующий статус, закрепленный в Уставе. В его состав должны войти члены нынешнего Комитета по политике и стратегии, Генеральный секретарь, заместитель Генерального секретаря, директора трех Бюро и их заместители, а также начальники департаментов стратегического планирования, финансов и персонала. Работать он должен под председательством Генерального секретаря или, в его отсутствие, – заместителя Генерального секретаря.

63. Несмотря на то, что унитарная структура позволит, по мнению инспекторов, повысить эффективность Союза, сама по себе она не станет средством решения всех административных и управленческих проблем, которые стоят перед Союзом в настоящее время. Некоторые из этих проблем, аналогичные проблемам других организаций системы Организации Объединенных Наций, имеющих унитарную структуру, рассматриваются в нижеследующих главах. 64. В том что касается делегирования полномочий в административных и финансовых вопросах, инспекторы поддерживают выводы Рабочей группы о том, что новый подход потребует изменения существующих в настоящее время систем и практики управленческой деятельности. Очевидно, что указания, отдаваемые Генеральному секретарю законодательными органами, должны быть сами по себе четкими и недвусмысленными, чтобы не порождать путаницы в их толковании секретариатом. В свою очередь, инструменты делегирования полномочий/ответственности Генеральным секретарем другим должностным лицам должны быть столь же четкими, недвусмысленными и актуальными, чтобы создать обстановку административной дисциплины и порядка. В рамках усовершенствованной системы управления необходимо будет разработать комплексную систему отчетности наряду с надлежащими механизмами оценки работы должностных лиц, которым делегируются полномочия, а также укрепить механизмы обеспечения исполнения, применяемые в случае невыполнения. Учитывая изложенные здесь соображения, Генеральному секретарю следует завершить работу над проектом комплексной основы делегирования полномочий в административных и финансовых вопросах для рассмотрения и утверждения Советом.

12

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

V. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ, ФИНАНСОВОЕ И ОПЕРАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ А. Долгосрочное планирование а) Стратегический план 65. Положения о стратегическом планировании были добавлены в Устав и Конвенцию на ДПК-92 по результатам отчета КВУ, в котором было сказано, что "МСЭ должен учитывать более отдаленные перспективы при планировании своей деятельности и в ходе адаптации программ своей работы к условиям быстро изменяющейся среды", и рекомендовалось учредить в Канцелярии Генерального секретаря подразделение стратегического планирования43. Первый стратегический план Союза на 1995–1999 годы был принят в Резолюции 1 (Киото, 1994 г.) , а второй (на 1999–2003 годы) – в Резолюции 71 и двух приложениях к ней (Миннеаполис, 1998 г.)44. На состоявшейся в Миннеаполисе ПК был принят новый подход к стратегическому планированию, в соответствии с которым Генеральный секретарь отвечает за предоставление материалов для разработки плана, а собственно план должны разрабатывать члены МСЭ. 66. Стратегический план на 1999–2003 годы является объемным документом, в котором подробно расписаны деятельность и приоритеты каждого Сектора и который с бóльшим основанием можно было бы считать своего рода диспозитивной частью оперативных планов Секторов, а поэтому, по-видимому, можно предпринять определенные шаги, чтобы рационализировать стратегический план и устранить это частичное дублирование. Кроме того, инспекторы отмечают, что отсутствует и оценка финансовых последствий стратегического плана на 1999–2003 годы. Из плана на более поздний период был исключен содержавшийся в стратегическом плане на 1995–1999 годы раздел о финансовых соображениях, в котором кратко освещались существенные факторы, касавшиеся доходной и расходной частей бюджета. 67. В Конвенции Союза в качестве одной из обязанностей Генерального секретаря указано составление годового отчета о выполнении стратегического плана45. В Резолюции 71 предусматривается обязанность Генерального секретаря составлять годовые отчеты как в отношении стратегических планов, так и по поводу целей, стратегии и приоритетов Генерального секретариата и трех Бюро. Генеральному секретарю поручается не только ежегодно сообщать Совету о достижениях по выполнению стратегического плана, но и включать в свои отчеты рекомендации по корректировке этого плана в свете меняющихся условий электросвязи46, что

____________________ 43 "Tomorrow’s ITU: the Challenge …", op.cit., para. 3.2 and recommendation 8. 44 "Стратегический план Союза на 1999–2003 гг.", Резолюция 71 (Миннеаполис, 1998 г.). 45 Конвенция, глава I, статья 5, пункт 86А. 46 Рекомендации, представляемые Генеральным секретарем Совету в том, что касается корректировки стратегического плана, должны быть "основаны на предложениях компетентных консультативных органов Секторов, решениях конференций и ассамблей Секторов и на изменениях в деятельности Союза и в его финансовом положении", Резолюция 71 (Миннеаполис, 1998 г.), раздел "поручает Генеральному секретарю", пункт 1.

вводит важный элемент гибкости в действиях. Требование о представлении ежегодных отчетов Совету, включающих также рекомендации по корректировке плана, присутствовало и в стратегическом плане на 1995–1999 годы. 68. Изучая документацию, представленную на рассмотрение Совета в 1997–2000 годах, инспекторы не смогли обнаружить отдельных отчетов Генерального секретаря по стратегическому плану как таковому, что предусмотрено в соответствующих резолюциях. Можно было бы считать, что это требование об отчетности выполняется в рамках представляемых Генеральным секретарем Совету общих отчетов о работе Союза47. Однако этот отчет, охватывающий как деятельность Секторов, так и работу каждого департамента Генерального секретариата, включая ТЕЛЕКОМ, является главным образом обзором последних достижений. 69. Вопрос о стратегической переориентации в определенной степени поднимался Генеральным секретарем в рамках Программы "новых инициатив", вошедшей в качестве составной части в бюджет, утвержденный Советом на 2000–2001 годы48. Одной из этих инициатив стала организация семинаров по стратегическому планированию, главная цель проведения которых состоит в том, чтобы консультировать Генерального секретаря по новым, межсекторальным вопросам, которые возникают в ходе динамичного развития среды электросвязи. Кроме того, Генеральный секретарь должен ежегодно представлять Совету отчет о деятельности, осуществляемой в рамках Программы "новых инициатив", чтобы Совет мог принимать решения по надлежащим последующим мерам49. b) Финансовый план 70. До проведения Полномочной конференции Генеральный секретарь подготавливает с помощью Координационного комитета проект финансового плана на следующие четыре года. Этот проект представляется на рассмотрение Совета, а затем и Полномочной конференции. На основании этого проекта финансового плана Совет также устанавливает предварительную величину единицы взносов и общее количество единиц взносов на соответствующий период50. 71. При составлении проекта финансового плана Союза на 2000–2003 годы "учитывались как приоритеты, указанные в Стратегическом плане, так и

____________________ 47 Записка Генерального секретаря "Отчет о деятельности Союза", C2000/35-R, 19 мая, C99/35-E, 12 April 1999, C98/35-E, 11 May 1998, C97/35-E, 26 May 1997. 48 Report by the Secretary-General, "Draft budget for 2000-2001", C99/20-E, 14 April 1999, paras. 9.17-9.23; "Biennial budget of the International Telecommunication Union for 2000-2001". Резолюция 1133, C99/95-R, 24 июня 1999 года. 49 "Руководящие принципы проведения семинаров по стратегическому планированию", Решение 496, C2000/90-R, 28 июля 2000 года, разд. G; Отчет Генерального секретаря "Новые инициативы и семинары по стратегическому планированию", C2000/2-R, 17 марта 2000 года. 50Устав, глава V, статья 28, пункт 161В.

13

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

новые инициативы"51. В проекте плана представлены, с разной степенью дезагрегирования, предварительные сметы расходов Генерального секретариата и трех Секторов, а также смета поступлений с разбивкой по источникам, и определено превышение поступлений над доходами на указанный период. Помимо этого в нем перечислены варианты осуществления расходов и возмещения затрат. Однако, как отмечают инспекторы, на ПК, состоявшейся в 1998 году в Миннеаполисе, согласия по финансовому плану на период 2000–2003 годов фактически достигнуто не было. 72. В части II проекта финансового плана дается анализ экономической эффективности деятельности Союза в 2000–2003 годах, являющийся "продолжением предпринимающихся с 1996 года усилий по более четкому определению всех издержек, связанных с деятельностью Союза"52. В соответствии с этим анализом проводится различие между прямыми затратами, относимыми на счет тех или иных видов деятельности, продукции или услуг, и косвенными расходами, которые относятся на счет соответствующего департамента Генерального секретариата или Сектора и которые требуют процесса распределения, для того чтобы их можно было отнести на счет того или иного вида деятельности. 73. В рамках этой системы распределения расходов предпринимаются попытки подсчитать общую стоимость деятельности, продукции или услуг и создать основу для получения от потребителей полного возмещения расходов в тех случаях, когда это считается целесообразным. При перераспределении расходов на централизованные услуги Генерального секретариата по потребляющим их департаментам расходы на административные услуги перераспределяются на основе численности персонала, а на вспомогательные услуги – на основе прогнозируемой рабочей нагрузки. В ходе бесед, проводившихся при подготовке настоящего доклада, некоторые должностные лица указывали на то, что не все Государства – Члены Союза и Члены Секторов Союза удовлетворены этой методикой и результатами того, как распределяются расходы. В. Среднесрочное планирование: двухгодичный

бюджет Структура и формы представления 74. Как предусмотрено Конвенцией, после консультации с Координационным комитетом Генеральный секретарь составляет проект двухгодичного бюджета, который он представляет на рассмотрение и утверждение Совета53. В результате консультаций с КК и КПС Финансовый департамент подготавливает руководящие принципы бюджета, распространяемые всем Бюро и департаментам Генерального секретариата. Структурные подразделения готовят проекты бюджетов, и этот процесс завершается проведением консультаций с

____________________ 51 Проект финансового плана на 2000–2003 годы также исходит из пределов расходов Союза на период 1995–1999 годов (Решение 1, Киото) и из расходов на 1996–1997 годы и утвержденного бюджета на 1998–1999 годы (Совет-97, Резолюция 1100). "Draft Financial Plan for 2000-2003", Note by the Secretary-General, Standing Committee – F1, C98/4-E, 18 March 1998, paras. 1.1 and 2. 52 Ibid., para. 15.1. 53 Конвенция, глава I, статья 5, пункт 100.

Финансовым департаментом. В том что касается Секторов, к данному процессу могут привлекаться соответствующие консультативные группы. Неотъемлемой частью бюджетного процесса является обсуждение условий, но некоторые департаменты жалуются на то, что они слишком часто становятся объектами урезания бюджета. 75. Инспекторы рассмотрели три последних по времени бюджета Союза на двухгодичные периоды и отмечают изменения в характере представления двухгодичного бюджета на 2000–2001 годы, направленные на то, чтобы бюджет основывался на осуществляемых видах деятельности, что в свою очередь отвечает "требованиям Государств – Членов Союза относительно открытости и транспарентности финансовой деятельности Союза"54. Это усовершенствование добавляет к форме представления бюджета описательный компонент, в соответствии с которым определяются виды деятельности, осуществляемые с целью выпуска продукции и предоставления услуг, а также связанные с ними ассигнования и расходы. Наряду с этим в данном бюджете учитываются и цели, поставленные в Стратегическом плане Союза на 1999–2003 годы. 76. Структура Бюджета на 2002–2003 годы будет также основываться на видах деятельности и, согласно руководящим принципам, будут произведены дальнейшие усовершенствования путем включения таких элементов составления бюджета, ориентированного на конечные результаты (БОР), как основные цели мероприятий, показатели исполнения работ/полученных результатов, а также показатели уровня внутренних служб55. Инспекторы готовы поддержать внедрение процесса составления бюджета, ориентированного на конечные результаты, признавая в то же время, что эта методика имеет, возможно, изначально присущие ей недостатки. Объединенная инспекционная группа недавно изучала вопрос о составлении бюджета, ориентированного на конечные результаты, в организациях Системы и пришла к выводу о том, что в большинстве случаев процесс внедрения БОР находится на предварительном этапе56. Одной из первых организаций системы Организации Объединенных Наций стала в этой области Всемирная организация интеллектуальной собственности (ВОИС), но даже здесь показатели исполнения были внедрены лишь недавно, в бюджете на 2000–2001 годы57. 77. Одним из проблемных моментов, связанных с БОР, является формулирование значимых и поддающихся измерению показателей исполнения работ. Как отмечается ниже, Бюро уже пытались с переменным успехом внедрить показатели исполнения в оперативные планы своих Секторов, но эта практика

____________________ 54 "Draft budget for 2000-2001", Report by the Secretary-General, Standing Committee – FI, C99/20-E, 14 April 1999, para. 1.2; and Union Internationale des Telecommunications, "Budget biennal 2000-2001", Département des Finances, Octobre 1999, pp. 20-25. 55 "Guidelines for the preparation of the draft biennial budget for 2002-2003", Finance Department, September 2000 (ITU internal document). 56 "Составление бюджета, ориентированного на конечные результаты: опыт организаций системы Организации Объединенных Наций", Объединенная инспекционная группа, документ JIU/REP/99/3, Женева, 1999 год, передан в Генеральную Ассамблею как документ A/54/287 от 30 августа 1999 года. 57 World Intellectual Property Organization, "Draft Program and Budget, 2000-2001", A/34/2, WO/PBC/1/2, 12 March 1999.

14

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

еще должна быть в полном объеме одобрена Генеральным секретариатом. Следует продолжать работу по уточнению показателей исполнения и, насколько это возможно, применять в различных организационных подразделениях последовательный подход, который облегчал бы проведение сравнительного анализа деятельности различных Секторов и способствовал бы совершенствованию мониторинга и оценки. Наряду с этим для последующего представления на рассмотрение Совета следует подготовить оценочный отчет по бюджетам программ, в связи с чем инспекторы хотели бы привести в качестве примера надлежащей в этом отношении практики недавно принятую в ВОИС практику представления отчетов о выполнении программ58. Верхний предел расходов 78. Поступая так же, как и другие организации системы Организации Объединенных Наций, и действуя в соответствии с предпринимаемыми в настоящее время инициативами по реформированию, МСЭ составляет свой бюджет в условиях строгих финансовых ограничений, которые, начиная с Полномочной конференции, состоявшейся в Ницце в 1989 году, осуществляются в форме установления верхнего предела расходов. Расходы Союза на период 2000–2003 годов в Решении 5 (Миннеаполис, 1998 г.) были установлены на основе обменного курса между швейцарским франком и долларом США по состоянию на 1 января 1998 года59. На каждый двухгодичный срок этого периода исходной предпосылкой является постоянное сокращение расходов, особенно по вспомогательным службам. 79. На двухгодичный период 2002–2003 годов верхний предел расходов, а значит и всего бюджета, был установлен а размере 332,6 млн. швейцарских франков, что является сокращением на 1,8 процента по сравнению с двухгодичным периодом 2000–2001 годов. Однако МСЭ имеет много обязательств в долларах Соединенных Штатов Америки60, и укрепление этой валюты в течение прошедшего периода потребовало дальнейшего сокращения на 1,2 процента (по состоянию на август 2000 года) требуемых бюджетных ресурсов, чтобы соблюсти верхний предел расходов. Таким образом, для того, чтобы соответствовать верхнему пределу расходов, общее сокращение объема ресурсов, требуемых на выполнение бюджета 2002–2003 годов, должно составить в целом по всем подразделениям 3 процента по сравнению с 2000–2001 годами. 80. В соответствии с пунктами 4.2 и 5 Решения 5 (Миннеаполис, 1998 г.) Совет может разрешить расходы, превышающие суммы верхнего предела, если того требуют определенные изменения, в том числе изменение обменного курса между швейцарским франком и долларом Соединенных Штатов Америки.

____________________ 58 "Program performance in the 1998-1999 biennium", Report prepared by the International Bureau, WIPO, A/35/2, 7 August 2000. 59 "Расходы Союза на период 2000–2003 гг.", Решение 5 (Миннеаполис, 1998 г.). 60 В долларах Соединенных Штатов Америки обозначаются следующие статьи расходов: пенсионные выплаты сотрудникам категории специалистов и выше; стипендии; суточные; оклады экспертов и расходы на некоторые виды компьютерного оборудования.

При таких обстоятельствах в качестве амортизатора выступает Резервный счет. Совет, возможно, пожелает использовать этот вариант действий в связи с прогнозируемым сокращением бюджета на 2002–2003 годы, вызванным колебаниями обменного курса. 81. Колебания обменного курса оказывают на протяжении текущего бюджетного периода потенциально отрицательное влияние на деятельность Союза, поскольку Решение 5 не допускает принятия гибких мер в периоды между ежегодными сессиями Совета. В ходе бесед, состоявшихся при подготовке настоящего доклада, должностные лица Финансового департамента отмечали следующие варианты мер в качестве возможных решений при подготовке бюджета: – установление верхнего предела расходов по

текущему курсу швейцарского франка; – форвардные закупки суммы долларов Соединенных

Штатов Америки, соответствующей бюджетным обязательствам МСЭ в этой валюте;

– внесение на Резервный счет или снятие с него сумм

прибыли/убытков от колебаний обменного курса, до предела, устанавливаемого Советом при принятии бюджета.

Поскольку два первых варианта по сути своей более проблематичны, чем третий, инспекторы считают, что использование Резервного счета является наилучшим вариантом смягчения воздействия колебаний обменного курса в условиях существования верхнего предела расходов. 82. При жестко обозначенном верхнем пределе расходов возникают дополнительные проблемы в отношении тех видов деятельности, которые подлежат возмещению расходов. В тех случаях, когда масштаб мероприятий значительно превышает уровень, предусмотренный в бюджете, как это происходит с проектами технического сотрудничества, выполняемыми БРЭ, образующиеся в ходе осуществления вспомогательных расходов по программам непредвиденные поступления может понадобиться направлять на Резервный счет. Это обусловливается тем, что ввиду наличия верхнего предела расходов запрещается производить дополнительные затраты, даже если имеются поступления, полученные для этой цели. Такое положение фактически замедляет темпы выполнения проектов. Реализация подобных мероприятий может быть затруднена и тогда, когда вспомогательные расходы на осуществление проектов превышают суммы, предусмотренные в бюджетных ассигнованиях, как это произошло с некоторыми проектами ПРООН. Наличие верхнего предела расходов сдерживает также и виды деятельности, подлежащие возмещению расходов, которые подчиняются требованиям рынка, например программы публикаций. 83. Несмотря на то, что в пункте 1.3 Решения 5 (Миннеаполис, 1998 г.) Совету разрешается превышать пределы при утверждении двухгодичных бюджетов, "чтобы удовлетворить непредвиденные потребности в продукции или услугах, которые подлежат возмещению расходов", осуществление таких мероприятий может быть поставлено под угрозу необходимостью дожидаться решения Совета. Чтобы преодолеть этот недостаток, необходимо будет дать Генеральному секретарю возможность проявить определенную

15

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

гибкость и увеличивать, в оговоренных пределах, бюджет видов деятельности, подлежащих возмещению расходов, таким образом, чтобы поступления начислялись в соответствии с видами деятельности, результатами которых они являются, а не перекачивались на Резервный счет. 84. Как в этом можно убедиться из материалов, приведенных выше, использование верхнего предела расходов в качестве средства бюджетного контроля порождает серьезные оперативные проблемы, а также ограничивает деятельность Союза в тех аспектах, которые, вероятно, не предполагались, когда эта мера утверждалась на Полномочной конференции. В Союзе в настоящее время применяются два средства бюджетного контроля: в том, что касается расходной части бюджета, это верхний предел расходов, а в отношении доходной части – верхний предел величины единицы взносов. Инспекторы придерживаются мнения, согласно которому верхний предел величины единицы взносов является надлежащим средством бюджетного контроля, а проблемы, возникающие в связи с наличием верхнего предела расходов, достаточно серьезны, чтобы оправдать его отмену. Финансовая база Союза 85. По доходной части бюджета Союз получает поступления из следующих источников: взносы Государств – Членов Союза и Членов Секторов; поступления от поддержки проектов в МСЭ-D; начисляемые проценты; продажа публикаций трех Секторов и Генерального секретариата и возмещение расходов. Самым значительным источником доходов являются взносы Государств – Членов Союза, на долю которых в 2000–2001 годах приходится 225,8 млн. швейцарских франков из общей суммы поступлений в 332,6 млн. швейцарских франков, то есть приблизительно 68 процентов общей величины доходов61. 86. В Уставе Союза предусматривается, что сбор взносов Государств – Членов Союза и Членов Секторов осуществляется на основе системы единиц взносов, которая достаточно подробно описана в Конвенции62. Эта система состоит из шкалы классов взносов (в общей сложности 22 класса), начинающейся с класса 40 единиц и заканчивающейся классом 1/16 единицы, причем единица взносов устанавливается в швейцарских франках (в 2000–2001 годах – 315 000 швейцарских франков). При условии соблюдения определенных положений, которые резервируют самые низкие классы взносов в первую очередь за наименее развитыми странами, Государства – Члены Союза и Члены Секторов могут свободно выбирать свой класс взносов, что происходит либо на Полномочной конференции (когда это касается Государств – Членов Союза), либо в течение трех месяцев после ее окончания (когда речь идет о Членах Секторов), причем эти сроки начинают применяться со следующей ПК.

____________________ 61 Union Internationale des Telecommunications, "Budget biennal 2000-2001", Département des Finances, Octobre 1999, p. 9, tableau 2. 62 Устав, глава V, статья 28, пункты 155–170 и Конвенция, глава IV, статья 33, пункты 468–487.

87. По мнению некоторых Членов Секторов, взносы, вносимые ими для соответствующих Секторов, не зачисляются в полном объеме в бюджеты этих Секторов. Поэтому у Членов Секторов нет стимулов к тому, чтобы увеличивать свои взносы; напротив, более вероятно сокращение Членами Секторов своих взносов до минимума, и они даже могут быть подвигнуты к выбору наименее дорогостоящего варианта – ассоциированного членства. Отдельные Члены Секторов сократили свои взносы до минимально допустимого уровня и дополняют их прямыми добровольными взносами в соответствующий Сектор, в отдельных случаях предназначая их для конкретного проекта. Из бюджета на 2000–2001 годы видно, что средства, ассигнуемые каждому Сектору, во всех случаях превышают суммы взносов Членов Секторов, причем намного превосходят их по МСЭ-R и МСЭ-D. За три последних двухгодичных периода был только один случай (по МСЭ-Т в 1998–1999 годах), когда взносы Членов Секторов превышали запланированные в бюджете средства и разница не была зачислена в этот Сектор. В целях поощрения взносов Членов Секторов, возможно, необходимо увеличить транспарентность бюджетного процесса и продемонстрировать, что взносы Членов Секторов действительно начисляются соответствующим Секторам. Это особенно важно, если учесть сравнительно небольшую долю взносов Членов Секторов в общей сумме поступлений (примерно 12 процентов в 2000–2001 годах), а также необходимость укрепления финансовой базы Союза. С. Краткосрочное планирование: оперативные

планы 88. Формальное требование "распространить механизм оперативного планирования на три Сектора и на Генеральный секретариат в качестве средства повышения подотчетности и прозрачности" можно найти в Стратегическом плане Союза на 1999–2003 годы, содержащемся в Резолюции 71 (Миннеаполис, 1998 г.)63. Затем это требование было развито в Резолюции 72 (Миннеаполис, 1998 г.), в которой предусматривается увязка стратегического, финансового и оперативного планирования в Союзе. В Резолюции 72 определены также основные элементы оперативного планирования, включая подробное описание действий, установление сценариев распределения нагрузки, подробное описание имеющихся ресурсов, установление приоритетов в отношении видов деятельности, а также установление индикаторов исполнения64. 89. Сектор радиосвязи использовал оперативное планирование как инструмент управления задолго до 1998 года, и мы изучили годовые оперативные планы этого Сектора за период 1996–2000 годов, а также

____________________ 63 "Стратегический план Союза на 1999–2003 гг.", Приложение 2 к Резолюции 71, пункт 50.5. 64 "Элементы, связанные с оперативным планированием", Приложение к Резолюции 72 (Миннеаполис, 1998 г.).

16

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

проект плана на 2001 год65. Первые оперативные планы БР (за 1996–1998 годы), которые являются следствием первого стратегического плана Союза, характеризовались общим форматом, постановкой целей, определением задач и видов деятельности, а также установлением приоритетов для различных организационных подразделений, причем прогресс в достижении этих целей оценивался посредством ежеквартальных отчетов. 90. В 1999 году структура и характер представления оперативного плана БР были изменены, с тем чтобы отразить требования Резолюций 71 и 72, в связи с чем внимание в них стало уделяться главным образом ключевым видам продукции и услуг и основным результатам, которые должны быть получены по каждому из них. С введением ключевых показателей исполнения, в которых основной упор делался на качество и которые во многих случаях позволяли измерять результаты на базе контрольных временных рамок, процесс ежеквартальной оценки упростился. Не все из этих ключевых показателей исполнения поддаются количественному измерению, и остается возможным дальнейшее их уточнение66. И все же принятие подхода к планированию, ориентированного на результаты деятельности, соответствует современным концепциям надлежащей практики. 91. Сектор стандартизации электросвязи принял аналогичный подход в своих оперативных планах, первый из которых был представлен Совету в 1999 году. Оформленный в виде таблицы по элементам, установленным в Резолюции 72, оперативный план БСЭ представляет собой обзор оперативной деятельности МСЭ-Т (включая приоритеты), его целей и показателей исполнения (между которыми не проводится четкого различия), а также выделяемых бюджетных ресурсов. Показатели исполнения представлены по большинству оперативных видов деятельности этого Сектора, как правило, в численном выражении (число документов, страниц и т. п.)67. Достоинство годовых оперативных планов БСЭ состоит в том, что в них предпринимаются попытки увязать стратегическое, финансовое и оперативное планирование в МСЭ-Т. 92. Оперативный план Сектора развития электросвязи впервые был официально принят также в 1999 году, хотя фактически БРЭ занималось оперативным планированием деятельности Сектора уже на протяжении ряда предыдущих лет. Годовые оперативные планы МСЭ-D за период 1999–2001 годов во многом определялись Планом действий Валлетты, принятом на Всемирной конференции по развитию

____________________ 65 Были изучены следующие документы: RAG96-1/9-E, 6 February 1996; RAG97-1/1-E, 17 December 1996; CA/54-E, 4 March 1998; CA/63-E, 19 March 1999; revision to CA/77, 17 July 2000; RAG2001-1/2-E, 2 February 2001. 66 Так, например, в отношении публикаций БР один из основных показателей исполнения представлен в оперативном плане за 1999 год как "удовлетворение потребителей", а в плане за 2000 год и проекте плана на 2001 год – как "своевременный выпуск в свет и положительная реакция потребителей". 67 В отношении оперативных планов БСЭ за 1999 и 2000 годы см., соответственно, документы: С99/31-Е, Annex B, 28 May 1999 и С2000/ЕР/8-Е, 22 May 2000.

электросвязи 1998 года68. Предпринимаются также попытки увязать оперативные планы со Стратегическим планом Союза путем воспроизведения пяти общих целей последнего, а также приоритетных областей деятельности МСЭ-D. В соответствии с Резолюцией 72 в оперативных планах БРЭ указываются виды деятельности, ее цели, выделяемые ресурсы (людские и бюджетные) и показатели исполнения, а также кратко излагаются действия, предлагаемые для реализации этих целей. 93. Официальное оперативное планирование было принято в 1999 году и Генеральным секретариатом. Осуществляемый там подход состоит в определении для каждого департамента видов и целей оперативной деятельности, их связи с мерами стратегической политики и планами, а также потребностей в ресурсах по трем основным направлениям работы (оказания поддержки конференциям и собраниям Секторов, текущей деятельности и новых инициатив). Оперативные планы представляются во внешне схожем табличном формате, но между отдельными департаментами имеются существенные различия в отношении видов представляемой информации, в частности применительно к потребностям в ресурсах. Кроме того, хотя в планах перечисляются цели, в них приводятся лишь немногие показатели исполнения как таковые. Оперативный план Генерального секретариата в целом лишен внутренней связи, а также существуют серьезные различия между ним и планами Секторов. 94. Отмечается, что завершение подготовки оперативных планов осуществляется уже в начале того года, к которому они относятся. В том что касается Секторов, это может отражать график собраний консультативных групп, несущих основную ответственность за рассмотрение и принятие изменений к планам своих соответствующих Секторов. На рассмотрение Совета оперативные планы всех трех Секторов и Генерального секретариата также представляются в тот год, к которому они относятся, и поэтому Совету "предлагается рассмотреть и принять к сведению планы" тогда, когда прошла уже половина года, на который эти планы составлялись69. 95. В ходе изучения оперативных планов трех Секторов и Генерального секретариата выявились как определенное сходство подходов, так и многочисленные различия, которые затрудняют их сопоставление и могут отрицательно сказаться на полезности их как инструментов управления. Постольку, поскольку эти различия отражают тот факт, что официальное оперативное планирование в Союзе еще находится на раннем этапе, для этих четырех подразделений, очевидно, было бы возможно установить более скоординированные структуру и форму представления планов, основываясь на согласованном толковании элементов, определенных в

____________________ 68 В отношении оперативных планов БРЭ за 1999 и 2000 годы см., соответственно, документы: С99/31-Е, Annex С, 28 May 1999 и С2000/ЕР/9-Е, 22 May 2000. 69 "Оперативные планы", отчет Генерального секретаря, C2000/38-R, 26 июня 2000 года.

17

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

Резолюции 7270. Помимо этого, по-видимому, заслуживает внимания и дальнейшая разработка ключевых показателей исполнения, основанных на поддающихся измерению единицах. 96. В каждом из оперативных планов Секторов присутствуют показатели исполнения различной степени сложности. Показатели исполнения являются средством оценки прогресса в достижении целей, а "извлеченные уроки" должны посредством обратной связи учитываться в процессе планирования. Показатели исполнения являются также основой ответственности за вверенные руководителям ресурсы. В оперативных планах БР и БРЭ предусматривается проведение ежеквартальных оценок достигнутого прогресса на основе принятых в них показателей исполнения, и в том что касается БРЭ, они представляются на рассмотрение Консультативной группы этого Сектора. В отношении же БР квартальные отчеты представляются в письменном виде главами департаментов Директору и другим главам департаментов для анализа управления, а годовые отчеты, являющиеся обобщением этих квартальных отчетов, представляются Консультативной группе, когда она рассматривает проект плана на следующий год. Тем не менее, в оперативных планах БСЭ не упоминается о ежеквартальных оценках. И, как уже указывалось выше, показатели исполнения по большей части отсутствуют в оперативных планах Генерального секретариата. Инспекторы также отмечают факт отсутствия каких-либо положений, относящихся к представлению Совету отчетов о выполнении оперативных планов, хотя в Резолюции 72 содержится поручение Совету оценивать прогресс в этом отношении. D. Увязка стратегического, финансового и

оперативного планирования 97. В Резолюции 72 (Миннеаполис, 1998 г.) содержится логическое обоснование необходимости увязки стратегического, финансового и оперативного планирования в МСЭ. В ней Генеральному секретарю и директорам трех Бюро поручается готовить свои обобщенные планы, отражающие увязку между стратегическим, финансовым и оперативным планированием, для ежегодного рассмотрения Советом, а Совету поручается оценить прогресс в деле увязывания этих функций и осуществления оперативного планирования71. 98. Однако осуществление значимой увязки, по-видимому, проблематично, поскольку, как отмечалось выше, Полномочная конференция 1998 года приняла Стратегический план на 1999–2003 годы без оценки его финансовых последствий. Не смогла она и принять финансовый план на 2000–2003 годы. Кроме того, как

____________________ 70 Заявление о мерах и элементах, которые должны включаться в оперативные планы Бюро и Генерального секретариата, см. в отчете Генерального секретаря Совету, озаглавленном "Linking strategic, financial and operational planning", C99/31-E, 3 May 1999, para. 1. 71 "Увязка стратегического, финансового и оперативного планирования в МСЭ", Резолюция 72 (Миннеаполис, 1998 г.).

уже упоминалось в предыдущем разделе, расхождения в виде и качестве информации, представляемой в различных оперативных планах, в частности в плане Генерального секретариата, свидетельствуют о необходимости согласования таких планов до осуществления попыток увязывания различных функций планирования. Помимо этого следует также согласовать стратегический и финансовый планы на базе четырехгодичного цикла, а их, в свою очередь, увязать с оперативными планами и бюджетом, составляемыми на двухгодичной основе. 99. На основании проведенного анализа инспекторы пришли к выводу о том, что процессу планирования в целом не достает последовательности и связности. Полномочная конференция 1998 года попыталась решить эту проблему в Резолюции 72 и приложении к ней, однако толкование и практическое применение содержащихся там положений проводятся непоследовательно. Некоторые из этих проблем освещались Генеральным секретарем в представленных им Совету в 1999 и 2000 годах отчетах по вопросу об увязке стратегического, финансового и оперативного планирования. В отчете 1999 года отмечается, что "различия в деятельности Бюро и Генерального секретариата, а также в требованиях, предъявляемых их членами и/или клиентами, по-видимому, не позволяют использовать стандартную форму отчетности"72, но это мнение, как уже указывалось выше, инспекторы не разделяют. 100. В отчете Генерального секретаря в 2000 году отмечаются предлагаемые усовершенствования, в частности связанные с тем, что "финансовый план должен отражать важные стратегические цели, поставленные в стратегических планах, в той форме, которая в большей степени поддавалась бы измерению", а значит, и быть своего рода "мостиком" к оперативным планам73. В связи с предлагаемым пересмотром Финансового регламента предусматривается более активное участие консультативных групп Секторов в процессе планирования бюджета, что должно помочь укреплению взаимосвязи между двухгодичным бюджетом и годовыми оперативными планами74. Предполагается также, что в оперативных планах будут "эффективно использоваться поддающиеся измерению показатели исполнения". На основании проблем, рассмотренных в настоящей главе, а также сделанных выводов, инспекторы поддерживают эти предлагаемые усовершенствования.

____________________ 72 "Linking strategic, financial and operational planning", Report by the Secretary-General, C99/31-E, 3 May 1999, para. 2.1. 73 "Linking strategic, financial and operational planning", Information Report by the Secretary-General, C2000/EP/2-E, 16 May 2000, para. 4. 74 "Изменения в Финансовом регламенте Союза", отчет Генерального секретаря Постоянному комитету – FI, C2000/16-R, 26 May 2000.

18

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

VI. УПРАВЛЕНИЕ ЛЮДСКИМИ РЕСУРСАМИ А. Роль Генерального секретаря 101. Как отмечалось выше, согласно Уставу и Конвенции Генеральный секретарь несет ответственность за общее управление ресурсами Союза, включая людские ресурсы. Помимо назначения сотрудников Генерального секретариата, Генеральный секретарь назначает сотрудников Бюро Секторов "на основе выбора и предложений" директоров соответствующих Бюро, "однако при этом окончательное решение о назначении или увольнении принадлежит Генеральному секретарю"75. В отношении каждого Сектора в Конвенции также указано, что директор соответствующего Бюро "подбирает технический и административный персонал Бюро", но их назначение производится "Генеральным секретарем по согласованию с директором", и что "окончательное решение… принадлежит Генеральному секретарю"76. 102. Создается впечатление, что Устав и Конвенция централизуют процесс принятия решений в отношении назначения персонала и предоставляют Генеральному секретарю существенные полномочия. Однако в действительности дело обстоит несколько иначе, поскольку директора Бюро являются избираемыми должностными лицами и в меньшей степени зависят от распоряжений руководства, чем это свойственно для унитарных структур. Таким образом, роль Генерального секретаря фактически сводится к возможности реализовать право вето. Кроме того, при создании новых должностей, имеющих межсекторальный компонент, Генеральный секретарь должен консультироваться с Координационным комитетом, а недавний опыт показал, что необходимый консенсус может не быть достигнут. Таким образом, в области управления людскими ресурсами Устав и Конвенция возлагают определенные обязанности на Генерального секретаря, но не предоставляют ему в полной мере полномочия, необходимые для реализации этих обязанностей. Вне зависимости от того, избираются или назначаются директора Бюро, Генеральный секретарь должен учитывать их рекомендации в отношении назначений. 103. Общей чертой организаций системы Организации Объединенных Наций является то, что законодательные органы распространяют "регламенты" для руководства персоналом. Обычно это общие политические директивы, которые служат для исполнительного руководителя базой для издания "нормативов", гораздо более детально разработанных, но которые должны согласовываться с регламентом. Сфера охвата и цель Положений о персонале Организации Объединенных Наций определяются следующим образом: "Положения о персонале воплощают основополагающие условия службы и основные права, обязанности и полномочия Секретариата Организации Объединенных Наций. Они представляют общие

____________________ 75 Конвенция, глава I, статья 5, пункты 87 и 88. 76 Конвенция, глава I, статья 12, пункт 182, статья 15, пункт 206, статья 18, пункт 226.

принципы политики Секретариата в отношении персонала и руководства… Генеральный секретарь как верховное руководящее должностное лицо должен обеспечивать и осуществлять применение таких правил персонала, соответствующих этим принципам, которые он или она сочтет необходимыми"77. 104. Как отмечалось, Регламент персонала МСЭ предусматривает чрезмерно большое число подробностей, относящихся к управлению персоналом, и такое положение в существенной степени ограничивает полномочия Генерального секретаря и поощряет решение Советом мелких вопросов. Как считают некоторые старшие должностные лица, беседы с которыми прошли при подготовке настоящего доклада и с мнением которых согласны инспекторы, такое положение подрывает эффективность управления и руководства персоналом. Инспекторы рекомендуют провести подробный анализ Регламента персонала и Правил персонала с целью: а) их максимально возможного упрощения и b) достижения должного баланса между регламентом, который должен охватывать только основные общие принципы кадровой политики, с одной стороны, и правилами, которые Генеральный секретарь должен иметь право распространять и которые согласуются с принципами, содержащимися в регламенте, – с другой. Совет должен осуществлять свою функцию надзора в отношении управления людскими ресурсами Союза при содействии административно-финансового комитета, который ранее в настоящем докладе предложено создать и который будет анализировать такие отчеты Генерального секретаря по вопросам управления людскими ресурсами по мере потребностей Совета. В. Географический и гендерный баланс 105. Вопрос географического распределения и равного представительства мужчин и женщин на постах категорий специалистов и выше среди сотрудников Союза решается в рамках основных документов, хотя и не однозначно. В Уставе требуется "должным образом учитывать важность набора персонала на возможно более широкой географической основе", однако ничего не говорится о равном представительстве мужчин и женщин78. Вместе с тем в Конвенции указывается, что Совет "принимает решения по обеспечению справедливого географического распределения служащих Союза и представительства женщин… и контролирует исполнение этих решений…", что представляет собой более весомое и всеобъемлющее политическое заявление79. 106. В Резолюции 48 (Пересм. Миннеаполис, 1998 г.) отмечается, что при заполнении вакантных постов посредством международного найма предпочтение должно быть отдано кандидатам равной квалификации из тех районов мира, которые недостаточно представлены в персонале Союза с учетом желательного баланса между персоналом женского и

____________________ 77 ST/SBG/1999/5, 3 June 1999, p. 1. 78 Устав, глава V, статья 27, пункт 154. 79 Конвенция. глава I , статья 4, пункт 69.

19

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

мужского пола80. Такие условия включаются в уведомления о вакантных должностях и в письма, направляемые администрациям, которые рассылаются вместе с такими уведомлениями, при этом к кандидатам из развивающихся стран требования в отношении знания языков при заполнении вакантных должностей могут не применяться. Несмотря на это, в отчете Генерального секретаря Совету 2000 года отмечалось, что сохраняется географический дисбаланс при найме в отношении категорий специалистов и выше, при этом в 1999 году только 29 процентов заявленных вакантных должностей этого уровня были заполнены женщинами81. 107. В Организации Объединенных Наций в отношении определенной доли должностей категории специалистов действуют требования географического распределения. К ним применяется система желаемых классов, а поставленные цели достигаются с помощью первоначального отбора при проведении экзамена на конкурсной основе на национальном уровне. Другие организации системы Организации Объединенных Наций применяют аналогичные контрольные показатели для достижения этой цели, и в одном из докладов ОИГ приводится обзор различных систем82. В Организации Объединенных Наций также проводится проактивная политика в отношении гендерного баланса83. 108. Несмотря на положения Устава и Конвенции, касающиеся необходимости обеспечения равного географического распределения и представительства женщин, инспекторы отмечают, что у МСЭ нет систематичной политики по достижению этих целей. В связи с этим они рекомендуют Совету, для того чтобы тот был в состоянии исполнять возложенные на него обязанности по разработке политики и осуществлению надзора, о которых шла речь выше, поручить Генеральному секретарю представить Совету на рассмотрение и утверждение план действий и предложить процедуры, направленные на совершенствование географического и гендерного представительства среди персонала МСЭ категории специалистов и выше. Такой план должен обеспечить, чтобы не нарушались общие требования к профессиональной компетенции и эффективности. С. Вопросы развития людских ресурсов 109. Положение с заключением контрактов считается во многих отношения неудовлетворительным, поскольку примерно четверть сотрудников работают по краткосрочным контрактам и существует большое число вакантных должностей. Хотя такое положение

____________________ 80 "Управление людскими ресурсами и их развитие", Резолюция 48 (Пересм. Миннеаполис, 1998 г.). 81 "Human resources management and development", Report by the Secretary-general, C2000/EP/1-E, 17 March 2000, Annex A. 82 "Сопоставление методов расчета показателей равного географического распределения в рамках общей системы Организации Объединенных Наций", JUI/REP/96/7, Женева, декабрь 1996 года, передан Генеральной Ассамблее как документ А/51/705, 4 декабря 1996 года. 83 Например, женщины, проработавшие не менее одного года по контракту любого вида, имеют право претендовать в качестве внутренних кандидатов на занятие должностей уровня Р4 и выше. По этой и прочим инициативам см. "Special measures for the achievement of gender equality", ST/AI/1999/9, 21 September 1999.

может отражать, в том числе, ограничения, налагаемые верхними пределами расходов, оно отрицательно сказывается на эффективности осуществления программ и отношении сотрудников к работе. Различия в подходах к контрактам с сотрудниками, видимо, усугубляются федеративной структурой Союза, поскольку сложно проводить последовательную политику, когда определенные решения, касающиеся должностей или подбора персонала, принимаются не на основе согласованных руководящих принципов. В настоящее время идет разработка предложения по контрактной политике для Генерального секретаря, который проведет консультации с Координационным комитетом и Объединенным консультативным комитетом, занимающимся вопросами персонала. 110. Существует также проблема мобильности персонала. В штаб-квартире наблюдается ограниченная мобильность персонала между Бюро и Генеральным секретариатом, что частично отражает тот факт, что для занятия должностей в Бюро необходимо обладать специальной квалификацией и опытом. Кроме того, лишь незначительная мобильность существует между штаб-квартирой и региональными отделениями бюро. Эта инерция противоречит современному пониманию наилучшей практики управления людскими ресурсами, и инспекторы хотели бы отметить недавние инициативы Организации Объединенных Наций, направленные на поощрение мобильности персонала между профессиональными группами и местами службы. 111. Что касается оценки эффективности работы сотрудников, Генеральный секретарь после консультаций с Объединенным консультативным комитетом недавно принял предложение Рабочей группы по оценке эффективности работы в отношении новых процедур, включая новую форму оценки84. Новая система оценки будет постепенно внедряться в течение первой половины 2001 года. В связи с этим инспекторам следует обратить внимание МСЭ на требования, касающиеся успешного исполнения, которые разработаны в одном из предыдущих докладов по МСЭ по этой теме85. D. Административные вопросы 112. Административные меры в отношении людских ресурсов также относятся к сфере ответственности Генерального секретаря, и эти обязанности от его имени исполняет Департамент персонала и социальной защиты. Союз придерживается правил общей системы Организации Объединенных Наций в области управления людскими ресурсами. Согласно Конвенции, Совет утверждает и пересматривает Регламент персонала Союза "с учетом текущей практики Организации Объединенных Наций и специализированных учреждений, применяющих общую систему окладов, пособий и пенсий…"86. Вместе с тем размер оклада пяти избираемых должностных лиц Союза определяется на основе формулы, утвержденной

____________________ 84 "New performance appraisal system", ITU, Service Order No. 01/02, 20 February 2001. 85 "Towards a new system of performance appraisal in the United Nations Secretariat: requirements for successful implementation", Joint Inspection Unit, JIU/REP/94/5, Geneva, 1994, передан Генеральной Ассамблее как документ A/49/219, 4 августа 1994 года. 86 Конвенция, глава I, статья 4, пункты 63–68.

20

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

Полномочной конференцией и изложенной в Резолюции 46 (Киото, 1994 г.). 113. Департамент персонала и социальной защиты с 1 августа 2000 года реорганизован и разбит на два отдела – Отдел руководства персоналом и Отдел развития людских ресурсов (РЛР). Цель новой структуры состоит в логической группировке основных направлений деятельности с четкими рамками отчетности, ясно определенными обязанностями и повышенной подотчетностью87. Работа по классификации должностей была передана в Отдел РЛР, что согласуется с тенденцией общей системы Организации Объединенных Наций сочетать деятельность по классификации должностей и определению уровня компетенции. 114. По мнению многих старших должностных лиц, беседы с которыми были проведены при подготовке настоящего доклада, административные процедуры управления людскими ресурсами по-прежнему слишком громоздки и необходимо их дальнейшее упорядочивание. К такому же выводу пришел Внутренний аудитор в своем последнем отчете о проверке управления людскими ресурсами Союза88. Процедуры жестко расписаны, негибки, включают множество этапов и отнимают очень много времени.

____________________ 87 "Reorganization of the Personnel and Social Protection Department", ITU, Service Order No. 00/10, 3 August 2000. 88 "Human resources management in ITU", Internal Audit Report, 6 September 2000, section II.3.

115. В рамках такого упорядочивания необходимо создать комплексную систему информации по персоналу, и этот вопрос в настоящее время обсуждается соответствующими должностными лицами Генерального секретариата. В Финансовом департаменте уже применяется информационная система SAP, которая активно продвигается этим департаментом, а также Департаментом информационных служб. Однако Департамент персонала и социальной защиты рассматривает альтернативные системы. Инспекторы поддерживают расширение комплексной информационной системы по вопросам управления, которая охватывала бы проблемы финансов и персонала, и считают, что следует тщательно проанализировать потенциальные выгоды принятия такой системы, включая сокращение расходов. 116. В ходе бесед инспекторы обнаружили, что существует определенная напряженность в отношениях между рядом старших должностных лиц Бюро и Генерального секретариата, с одной стороны, и Департамента персонала и социальной защиты, – с другой, что не редкость и в других организациях системы Организации Объединенных Наций. В определенной степени это может отражать вполне понятное недовольство длительными процедурами подбора персонала и проволочками в заполнении должностей.

21

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

VII. ЦЕНТРАЛИЗОВАННЫЕ ВСПОМОГАТЕЛЬНЫЕ СЛУЖБЫ ГЕНЕРАЛЬНОГО СЕКРЕТАРИАТА

117. В Генеральном секретариате существуют три департамента, которые предоставляют централизованные вспомогательные услуги Бюро Секторов, а также самому Генеральному секретариату. Экономия, достигаемая путем предоставления таких услуг в централизованном порядке, очевидна, и в целом департаменты, являющиеся потребителями услуг, энергично выступают за сохранение существующей ныне структуры. И все же, по-видимому, существуют отдельные проблемы, которые отрицательно влияют на эффективность оказания некоторых из этих услуг. А. Обслуживание конференций 118. В функции Департамента конференций входит организация конференций и других собраний, контроль за документацией, редактирование текстов, письменный перевод, составление документов (бюро документации) и услуги по устному переводу. Тем не менее, техническое редактирование осуществляется специализированными службами Бюро. За счет использования услуг внешних субподрядчиков или временной помощи осуществляется примерно 30 процентов работ по письменному переводу документов для конференций, около 50 процентов работ по набору текстов и весь устный перевод. 119. Проводится большая работа по сокращению объема и стоимости документации конференций, ассамблей и Совета, конкретные предложения о чем были выдвинуты в одной из резолюций, принятых на Полномочной конференции 1998 года89, а также в отчетах, представленных Совету Генеральным секретарем. В числе принятых мер были ограничения на распространение документов на собраниях среди делегатов и расширение представления документов в электронном виде. Стремясь к сокращению издержек, Департамент конференций изучает вопрос о внедрении машинного перевода, а также оценивает возможности дистанционного письменного и устного перевода. 120. Как отмечалось выше, инспекторы присутствовали на нескольких собраниях Союза и могли воочию убедиться в высоком качестве обслуживания конференций. Однако им известно и о тех проблемах, которые возникают тогда, когда некоторые услуги, влияющие на конечные показатели обслуживания конференций, предоставляются другими подразделениями Секретариата. Первая из этих проблем касается технического редактирования, осуществляемого в Бюро, в частности в БР и БСЭ, где нехватка координации или нечеткое распределение обязанностей приводит к выпуску различных вариантов одного и того же документа, что относится и к документам, размещаемым на Web-сайте МСЭ. Еще одна сложность связана с печатанием и распространением документов конференций и собраний, поскольку функциональную ответственность за оказание этих услуг несет Департамент общих служб. Нечеткое распределение обязанностей может отрицательно сказаться на результативности оказания

____________________ 89 См., например, "Уменьшение объема и стоимости документации конференции МСЭ", Резолюция 104 (Миннеаполис, 1998 г.); "Уменьшение стоимости и объема документации конференций, ассамблей и Совета", отчет Генерального секретаря, С2000/12-R, апрель 2000 года.

услуг. В связи с этим возникают и вопросы, касающиеся подотчетности. В. Общие службы 121. Департамент общих служб, в штате которого работают почти 200 сотрудников, является крупнейшим департаментом Генерального секретариата. У него широкая сфера ответственности, куда входят материально-техническое снабжение (бóльшая часть закупок, службы безопасности, эксплуатация зданий и т. п.), производство публикаций, их продажа, маркетинг, печатание и распространение, а также оказание библиотечных и архивных услуг. Эксплуатация зданий, равно как и некоторые виды печатных работ, осуществляются с привлечением внешних субподрядчиков. Некоторые услуги (медицинское обслуживание, профессиональная подготовка и услуги по отправке дипломатической почты) оказываются совместно с другими организациями системы Организации Объединенных Наций, находящимися в Женеве, а кроме того, совместно с ЮНОГ производятся закупки товаров и услуг, но в этом отношении еще многое может быть сделано в пределах "новых рамок" служб общей системы Организации Объединенных Наций в Женеве, рекомендации по которым были представлены в одном из недавних докладов ОИГ90. 122. Поступления от публикаций составляют примерно 40 процентов бюджета Департамента. Связанная с публикациями деятельность производится на условиях возмещения расходов, а превышение поступлений над расходами зачисляется на Резервный счет. Около трети всех продаж производится через Web-сайт МСЭ, и доля этих продаж продолжает увеличиваться. Одна из основных целей состоит в том, чтобы поддерживать и совершенствовать высокое качество сетевых публикаций МСЭ, однако размещение материалов на Web-сайте может вызвать в этом отношении определенные проблемы, поскольку отсутствует централизованная ответственность за выполнение этой задачи. Часть публикаций выставляется на Web-сайте Департаментом общих служб, но в настоящее время большинство публикаций (в основном рекомендации) размещается на Web-сайте непосредственно тремя Бюро. Иногда возникают проблемы с контролем вариантов публикуемых материалов, то есть с обеспечением того, чтобы один и тот же вариант продавался всем клиентам, обслуживаемым через Web-сайт. Так же, как и в отношении Департамента конференций, это вызывает вопросы относительно ответственности и подотчетности различных поставщиков услуг в Генеральном секретариате и Бюро. 123. В том что касается документов конференций, в ходе бесед, проводившихся при подготовке настоящего доклада, высказывалась значительная поддержка той точки зрения, согласно которой печатание таких документов необходимо сохранить за Департаментом общих служб, причем в качестве аргумента приводилась экономия, получаемая в

____________________ 90 "United Nations system common services at Geneva. Part I: Overview of administrative cooperation and coordination", Joint Inspection Unit, JIU/REP/98/4, Geneva, 1998, Recommendation 1.

22

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

результате осуществляемой в большом объеме централизованной работы печатного цеха. Высказывались мнения, согласно которым путем заблаговременного определения узких мест и максимального использования техники можно эффективнее реагировать на повышение и понижение спроса. Вместе с тем, когда дело касается опубликования новых стандартов МСЭ-Т, где фактор времени играет первостепенную роль, целесообразно, чтобы подразделение, занимающееся оперативным опубликованием таких стандартов, находилось в структуре Департамента конференций. С. Информационные службы 124. На Департамент информационных служб (ИС) возложена ответственность за состояние как внутренней, так и внешней информационно-коммуникационной инфраструктуры МСЭ, а также за использование прикладных программ. Около 80 процентов сотрудников этого Департамента относятся к категории специалистов, что отражает технический и специализированный характер выполняемой ими работы. Возложенные на Департамент функции осуществляются пятью входящими в него отделами, которые занимаются вопросами, связанными с управлением компьютерами и сетями, офисными системами, обменом информацией, прикладными программами для баз данных и административными системами. 125. Содержащееся в руководящих принципах по проекту бюджета Союза на 2002–2003 годы требование о сокращении запрашиваемых ресурсов на 3 процента с целью соблюдения верхнего предела расходов болезненно отражается на Департаменте информационных служб. Частично это объясняется резким увеличением взносов в пенсионный фонд, ставшим следствием укрепления доллара Соединенных Штатов Америки и того обстоятельства, что значительная часть сотрудников этого Департамента входит в категорию специалистов. Кроме того, продолжающееся повышение спроса на услуги в области информационных и коммуникационных технологий ограничивает возможности Департамента по сокращению ресурсов персонала. В проекте регулярного бюджета Департамента предусмотрены сокращения, касающиеся договорных услуг и закупок. 126. В том что касается двухгодичного периода 2002–2003 годов, у МСЭ имеется потребность в осуществлении дополнительных проектов в области информационных и коммуникационных технологий, которые выходят за рамки регулярного бюджета по этому виду деятельности. По крайней мере два из таких проектов носят срочный характер: замена локальной вычислительной сети и внедрение новой системы резервного копирования и архивирования данных. В ходе бесед, проводившихся при подготовке настоящего доклада, отмечалось, что если на эту модернизацию не будут выделены средства, нельзя будет гарантировать целостность информационных систем МСЭ в случае внезапного полного отказа системы. В проекте бюджета Департамента ИС указаны три другие специальные проекта: автоматический мониторинг работы сетевых приложений и служб; компьютеризованное управление компонентами сети; и внедрение новых систем управления людскими ресурсами и осуществления

закупок. Эти пять проектов требуют выделения дополнительных бюджетных средств в размере примерно 4,5 млн. швейцарских франков и, насколько понимают инспекторы, сейчас рассматривается предложение о специальном финансировании ИТ. 127. Проблема с централизованным оказанием вспомогательных услуг может возникнуть, когда потребитель и поставщик услуг по-разному представляют себе оптимальный вариант выбора тех или иных видов продукции или услуг. По-видимому, особенно это касается информационных систем, где существует опасность того, что процесс развития систем будет носить фрагментарный характер. Примером этого является предложенная МСЭ новая система управления людскими ресурсами. Как отмечалось выше, сейчас в секретариате ведутся дискуссии по вопросу о распространении системы SAP, которая используется в управлении финансами, на людские ресурсы. 128. Независимо от Департамента информационных служб разработка программного обеспечения осуществляется и в Бюро Секторов. Например, в БР имеется три отдела программного обеспечения, один из которых занимается прикладными программами для наземных служб, а два других – для космических. Частично в этом находит свое отражение специализированный характер разработки систем для МСЭ-R, но здесь присутствует также и определенный исторический аспект, поскольку компьютерный отдел был первоначально создан в МКРЧ. В прошлом БР и Департамент ИС сотрудничали по проектам разработки технического программного обеспечения, но имеются признаки того, что БР предпочел бы выполнять такую работу самостоятельно. Потенциальные сферы разногласий касаются систем более общего или административного назначения. 129. БСЭ во многом зависит от информационных услуг, оказываемых Департаментом ИС, в том числе от разработки программного обеспечения для технических приложений. Между этими двумя подразделениями налажено эффективное сотрудничество, и могло бы осуществляться еще большее число проектов, если бы не бюджетные ограничения, относящиеся к Департаменту ИС. В то же время между БРЭ и Департаментом ИС существует, по-видимому, не столь тесное сотрудничество. БРЭ представляется, что с потребителями в недостаточном объеме проводятся консультации перед внедрением новых систем программного обеспечения. Еще одна проблема возникла в связи с помощью, оказываемой ИС региональным отделениям, поскольку БРЭ не имеет возможности передавать Департаменту ИС должности, выделенные для ИТ, чтобы удовлетворить эту потребность. 130. В целом же позиция Департамента ИС заключается в том, что поддержка пользователей может быть децентрализованной, тогда как единственным способом избежать дублирования при разработке систем является централизация. Существуют, однако, жесткие бюджетные ограничения, а также сравнительно высокий процент вакантных должностей, что сужает объем услуг, которые Департамент ИС может предложить Бюро и другим департаментам Генерального секретариата.

23

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

VIII. МЕХАНИЗМЫ НАДЗОРА

А. Внутренний надзор 131. Внутренняя проверка является сравнительно новым для МСЭ инструментом управления. По рекомендации Внешнего аудитора в мандат Отдела стратегического планирования (ОСП) помимо функций стратегического планирования и оперативного анализа, была включена также функция проведения внутренних проверок, как было рекомендовано Комитетом высокого уровня. ОСП был образован в 1991 году, но должность Внутреннего аудитора по причине ресурсных ограничений тогда заполнена не была. В 1997 году ОСП объединили с Отделом внешних сношений, и произведенное перераспределение ресурсов позволило назначить первого Внутреннего аудитора уровня Р4. 132. В июне 1999 года Генеральный секретарь издал в качестве Служебного приказа № 10 Устав службы внутренней проверки, в котором определялся мандат Внутреннего аудитора и подчеркивалось, что он непосредственно подчиняется Генеральному секретарю, а также устанавливались его обязанности и сфера деятельности (проведение проверок, инспекций и расследований), равно как и его прерогативы и отношения отчетности91. Основная обязанность Внутреннего аудитора заключается в проведении проверок управления с целью оказания Генеральному секретарю и другим избираемым должностным лицам помощи в более результативном и эффективном выполнении их обязанностей. По письменному поручению Генерального секретаря Внутренний аудитор может также проводить расследования утверждений или предположений относительно мошенничества или бесхозяйственности. 133. Как предусмотрено в этом Уставе, Внутренний аудитор планирует, организует и осуществляет выполнение комплексной программы внутренних проверок. Общий охват этой программы определяется Генеральным секретарем при консультациях с Координационным комитетом. Затем Внутренний аудитор определяет подлежащие проверке конкретные операции и виды деятельности и готовит план работы, который представляет на утверждение Генеральному секретарю. Внутренний аудитор обязан представлять Генеральному секретарю отчеты по результатам проведенных проверок, в том числе и замечания соответствующих руководителей, а также принимать последующие меры по содержащимся в отчетах о проверках рекомендациям, чтобы установить, предпринимались ли эффективные действия в разумные сроки. 134. Согласно этому Уставу, Внутренний аудитор готовит также годовой отчет о деятельности для Генерального секретаря, хотя не требуется, чтобы этот отчет он представлял на рассмотрение Совета. Несмотря на это, первый отчет Внутреннего аудитора за период 1998–1999 годов был представлен Генеральным секретарем сессии Совета 2000 года в качестве информационного документа92. Как явствует из этого отчета, несмотря на то, что в некоторых

____________________ 91 "Internal Audit Charter", ITU, Service Order No. 10, 8 June 1999. 92 "Report on the internal audit", Information Report by the Secretary-General, C2000/EP/17-E, 26 June 2000.

областях принимались меры по выполнению рекомендаций Внутреннего аудитора, в других они задерживались по причине ограниченности ресурсов (например, в том, что касается выпуска справочников по финансовым и административным процедурам) или ввиду необходимости в проведении дополнительного изучения и анализа (например, в том, что касается делегирования полномочий в административных и финансовых вопросах). 135. Имеются свидетельства того, что осуществлению внутренней проверки, особенно на начальных этапах ее внедрения, оказывалось определенное сопротивление со стороны отдельных должностных лиц Союза. Беседы, проведенные при подготовке настоящего доклада, позволяют предположить, что в определенных кругах такое отношение сохраняется, а это может явиться препятствием в том, что касается темпов выполнения рекомендаций, вынесенных по результатам внутренних проверок. В целях придания службе внутренней проверки бóльшей независимости и веса, а также для повышения ее эффективности как инструмента управления инспекторы рекомендуют, чтобы Внутренний аудитор представлял сводный годовой отчет Совету через Генерального секретаря, с комментариями последнего или без таковых. 136. Инспекторы также считают, что служба внутренней проверки нуждается в укреплении. Ее отрицательными сторонами являются недостаточный уровень должностей сотрудников и недостаточная численность персонала, что снижает доверие к этой службе и ее эффективность. В своих ранее представлявшихся докладах по вопросам подотчетности и надзора в организациях системы Организации Объединенных Наций ОИГ выступала против того, чтобы надзор осуществлялся "без больших затрат"93. МСЭ является единственной организацией системы Организации Объединенных Наций, где сотрудники службы внутренней проверки занимают должности уровня Р4: в других организациях сотрудники таких служб занимают должности не ниже уровня Р5. Насколько мы поняли, в проекте бюджета на 2002–2003 годы предлагается учредить еще одну должность категории специалистов, а существующую ныне должность в категории общего обслуживания, предусматривающую занятость неполную рабочую неделю, заменить полной штатной должностью. Инспекторы поддерживают это предложение и рекомендуют повысить уровень должности Внутреннего аудитора. 137. Помимо функций проверки и инспектирования внутренний надзор включает также проведение мониторинга и оценок. Как отмечалось в главе V, выше, осуществление мониторинга и проведение оценок должна упростить дальнейшая разработка ориентированного на конечные результаты подхода к

____________________ 93 "Accountability and oversight in the United Nations secretariat", Joint Inspection Unit, JIU/REP/93/5, Geneva, 1993, передан в Генеральную Ассамблею в качестве документа A/48/420, от 12 октября 1993 года, и "Accountability, management improvement, and oversight in the United Nations system", Parts I and II, JIU/REP/95/2, Geneva, 1995, передан в Генеральную Ассамблею как документ A/50/503, 25 октября 1995 года и A/50/503/Add.1, от 2 ноября 1995 года.

24

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

составлению бюджетов Союза, а также соответствующих показателей исполнения. Указывалось также на необходимость представления отчетности по результатам выполненной работы. По мнению инспекторов, для выполнения функций мониторинга и оценки со временем потребуется ввести дополнительную надзорную должность, предпочтительно в объединенном подразделении внутреннего надзора. 138. Наряду с этим инспекторы выражают беспокойство по поводу того, что, несмотря на наличие в Уставе службы внутренней проверки мандата на проведение расследований, работа по проведению расследований главным образом состоит в изучении финансовых расходов, которые обнаруживаются в ходе проверки. Ответственность за возбуждение расследований возложена на Генерального секретаря, и пока что сотрудники не располагают официальным механизмом для обращения в конфиденциальном порядке к Внутреннему аудитору с сообщениями или утверждениями о фактах мошенничества или иного ненадлежащего поведения. Инспекторы рекомендовали бы создать такой механизм. Проблемы, возникающие перед менее крупными организациями системы Организации Объединенных Наций в плане осуществления функции расследования, были освещены в недавнем докладе ОИГ, где также предлагались и некоторые возможные решения94. Одна из представленных в этом отчете рекомендаций состояла в том, что исполнительный руководитель организации должен подготовить характеристику рисков, которая охватывала бы структуру организации, природу выполняемой ею работы и качество механизмов внутреннего контроля, с тем чтобы определить потребность организации в получении возможности проведения профессиональных расследований. Инспекторы настоятельно предлагают МСЭ предпринять такое исследование. В. Внешний надзор 139. Функции Внешнего аудитора Союза выполняет Федеральное контрольное управление финансов Швейцарской Конфедерации. В соответствии с соглашением со страной пребывания, заключенным еще при создании Союза, эти услуги предоставляются безвозмездно и на постоянной основе. Основная задача Внешнего аудитора состоит в проведении ежегодной проверки счетов МСЭ, а также счетов выставок и форумов ТЕЛЕКОМ и в представлении результатов этой проверки на рассмотрение Совета в виде подробного отчета, в котором освещаются проблемы, выявленные в ходе проверок. В отчеты Внешнего аудитора обычно включаются ответы на вопросы, поставленные им перед секретариатом. 140. Наряду с проверкой и удостоверением счетов в отчетах Внешнего аудитора, как правило, поднимаются

____________________ 94 "Strengthening the investigations function in United Nations system organizations", Joint Inspection Unit, JIU/REP/2000/9, Geneva, 2000.

вопросы, касающиеся применяемых в секретариате практики и процедур управления финансами, в частности тех случаев, когда ненадлежащим образом применяется Финансовый регламент или процедуры контроля разрабатываются или обеспечиваются ресурсами недолжным образом. 141. Как отмечалось в пункте 8, выше, внешний надзор осуществляется также в масштабе всей системы Организации Объединенных Наций Объединенной инспекционной группой. Эта группа состоит из 11 инспекторов, представляющих различные географические регионы, помощь которым оказывает секретариат. Путем проведения инспекций и оценок инспекторы должны убедиться, что деятельность, выполняемая организациями, входящими в систему Организации Объединенных Наций, осуществляется наиболее экономичным образом. Представляя главным образом доклады и рекомендации, которые не обладают силой решений и которые следует направлять в законодательные органы и/или исполнительным руководителям организаций, инспекторы должны вырабатывать независимые мнения, направленные на улучшение управления и методов работы. Доклады могут касаться какой-либо одной организации, как, например, настоящий доклад по МСЭ, нескольких организаций или всей системы Организации Объединенных Наций. Группа может также готовить записки или конфиденциальные письма, которые направляются исполнительным руководителям организаций. Группа обязана разрабатывать свою ежегодную программу работы, основываясь на просьбах государств-членов, поступающих обычно через их законодательные органы, на предложениях исполнительных руководителей или действуя по инициативам самих инспекторов. С. Совместная ответственность за

осуществление надзора 142. В одном из подготовленных недавно докладов ОИГ подчеркивается идея совместной ответственности за осуществление надзора, то есть идея о том, что эффективный надзор в системе Организации Объединенных Наций требует налаживания партнерских отношений между государствами-членами, высшими управленческими структурами секретариатов организаций, включая должностных лиц, занимающихся вопросами внутреннего надзора, а также механизмами внешнего надзора95. В контексте совместной ответственности основную ведущую роль играют государства-члены. Инспекторы полагают, что создание в МСЭ объединенного финансово-административного комитета, рекомендация о чем высказывалась выше, поможет укрепить надзорную функцию Государств – Членов Союза и даст им возможность нести эту совместную ответственность.

____________________ 95 "Больше согласованности для усиления надзора в системе Организации Объединенных Наций", Объединенная инспекционная группа, JIU/REP/98/2, Женева, 1998 год, передан в Генеральную Ассамблею как документ А/53/171 от 9 июля 1998 года.

25

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

ПРИЛОЖЕНИЕ

ПРАКТИКА И ПРОЦЕДУРЫ ИЗБРАНИЯ И НАЗНАЧЕНИЯ ВЫСОКОПОСТАВЛЕННЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ОРГАНИЗАЦИЙ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ

A. ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ, ЕЕ ПРОГРАММЫ, ФОНДЫ И УПРАВЛЕНИЯ

ОРГ. ИЗБИРАЕМЫЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА СРОК ПОЛНОМОЧИЙ НАЗНАЧАЕМЫЕ

ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА СРОК ПОЛНОМОЧИЙ

ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ

НАЦИЙ

Генеральный секретарь избирается Генеральной Ассамблеей по рекомендации Совета Безопасности1.

Пять лет с возможностью переизбрания. Заместители Генерального секретаря и помощники Генерального секретаря назначаются Генеральным секретарем в соответствии с Регламентом персонала2.

Обычно пять лет при возможности продления или возобновления.

УВКПЧ ООН Верховный комиссар по правам человека

назначается Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций и утверждается Генеральной Ассамблеей3.

Четыре года с возможностью однократного возобновления.

ЮНКТАД Генеральный секретарь ЮНКТАД назначается

Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций после подтверждения со стороны Генеральной Ассамблеи4.

Срок полномочий может быть продлен согласно тем же положениям, которые применяются при назначении.

ПРООН

Администратор назначается Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций после консультаций с членами Исполнительного совета ПРООН и после подтверждения со стороны Генеральной Ассамблеи5.

Четыре года с возможностью возобновления.

ЮНЕП Директор-распорядитель избирается Генеральной Ассамблеей по предложению Генерального секретаря Организации Объединенных Наций6.

Четыре года с возможностью переизбрания.

УВКБ ООН

Верховный комиссар по делам беженцев избирается Генеральной Ассамблеей по представлению Генерального секретаря Организации Объединенных Наций7.

Различной продолжительности и зависит, в частности, от даты, до которой Генеральная Ассамблея санкционировала продолжение срока полномочий. Срок полномочий Верховного комиссара, занимающего эту должность в настоящее время, составляет три года.

Заместитель Верховного комиссара назначается Верховным комиссаром (заместитель не должен быть гражданином того же государства, что и Верховный комиссар).

Тот же срок полномочий, что и у Верховного комиссара.

БАПОР Генеральный комиссар назначается Генеральным

секретарем Организации Объединенных Наций по консультации с правительствами, представленными в Консультативной комиссии Агентства8.

Не указан.

ЮНИСЕФ

Директор-исполнитель назначается Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций по консультации с Исполнительным советом ЮНИСЕФ9. Заместители Директора-исполнителя назначаются Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций по рекомендации Директора-исполнителя.


26

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

A. ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ, ЕЕ ПРОГРАММЫ, ФОНДЫ И УПРАВЛЕНИЯ (продолж.)



ЮНФПА

Директор-исполнитель (ЗГС) назначается Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций после консультаций с Исполнительным советом ЮНФПА. Заместители Директора-исполнителя (ПГС) назначаются Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций по рекомендации Директора-исполнителя.

Фиксированной продолжительности, как обычно два года и с возможностью неоднократного возобновления.

МПП

Директор-исполнитель (ЗГС) назначается совместно Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций и Генеральным директором ФАО после консультаций с Правлением. Старшие должностные лица уровня выше D2 назначаются Директором-исполнителем по согласованию с Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций и Генеральным директором ФАО, а также при консультации с членами Правления.

Пять лет с возможностью однократного возобновления.

УООН

Ректор назначается Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций после консультаций с Генеральным директором ЮНЕСКО и в результате утверждения Советом по рекомендации Комитета по назначениям (в составе председателя Совета, представителя Генерального секретаря Организации Объединенных Наций и представителя Генерального директора ЮНЕСКО)10.

Как правило, пять лет с возможностью однократного возобновления.

ЦМТ

Исполнительный руководитель на уровне помощника Генерального секретаря назначается Генеральным секретарем Организации Объединенных Наций по совместной рекомендации исполнительных руководителей головных учреждений ЦМТ, а именно Генерального секретаря ЮНКТАД и Генерального директора Всемирной торговой организации.

Обычно три года с возможностью возобновления.

ЮНИТАР Директор-исполнитель назначается Генеральным

секретарем Организации Объединенных Наций после консультаций с Советом попечителей11.

Не установлен.

27

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

B. СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ И МЕЖДУНАРОДНОЕ АГЕНТСТВО ПО АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ



МБТ

Генеральный директор избирается членами Административного совета (для избрания требуется более половины голосов, в отсутствие которых АС может отложить выборы и назначить новый срок для представления кандидатуры)12.

Пять лет с возможностью возобновления на период или периоды, которые зависят от решения Административного совета. Единичный срок продления не может превышать пяти лет13.

Заместитель Генерального директора, помощник Генерального директора, а также Казначей и Финансовый контролер назначаются Генеральным директором после консультаций с должностными лицами Административного совета14. Помимо этого Генеральный директор может назначить первого заместителя Генерального директора, и в этом случае назначение производится после консультаций с должностными лицами Административного совета и по согласованию с Административным советом15.

Не превышает пяти лет. Повторные назначения могут производиться неограниченное число раз. Единичный срок продления не может превышать пяти лет16.

ФАО Генеральный директор назначается Конференцией (требуется получить общее большинство голосов)17.

Шесть лет с возможностью переизбрания.

Заместитель Генерального директора назначается Генеральным директором при условии подтверждения Советом18.

ЮНЕСКО

Генеральный директор, кандидатура которого выдвигается Исполнительным советом, назначается Генеральной конференцией на условиях, утверждаемых Конференцией19.

Шесть лет с возможностью однократного переизбрания.

Директора по правовым вопросам и вопросам внутреннего надзора назначаются Генеральным директором после консультаций с Исполнительным советом.

ИКАО

Генеральный секретарь назначается Советом после рассмотрения всех кандидатур, предложенных государствами (включая действующего Генерального секретаря, если он выдвигается на повторное назначение)20. Назначения на должности уровня D2 (в совокупности пять должностей) производятся Генеральным секретарем по предложению Специальной комиссии, назначаемой Советом (в составе членов Совета).

Четко определенный срок полномочий продолжительностью от 3 до 5 лет, причем конкретная его продолжительность определяется Советом в каждом отдельном случае. Фиксированная основа срока от трех до пяти лет, причем продолжительность срока определяется в момент назначения.

ВПС

Генеральный директор и заместитель Генерального директора избираются Конгрессом21.

Минимум пять лет (на срок между двумя очередными конгрессами) с возможностью однократного возобновления.

Помощник Генерального директора (D2) с 1999 года назначается Генеральным директором. До этого ПГД назначались Административным советом22.

ВМО Генеральный секретарь назначается Конгрессом23.

Четыре года с возможностью двукратного переизбрания.

28

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

B. СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ И МЕЖДУНАРОДНОЕ АГЕНТСТВО ПО АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ (продолж.)

ОРГ. ИЗБИРАЕМЫЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА СРОК ПОЛНОМОЧИЙ НАЗНАЧАЕМЫЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА СРОК ПОЛНОМОЧИЙ

ВОИС

Генеральный директор назначается Генеральной ассамблеей ВОИС по представлению Координационного комитета24.

Шесть лет с возможностью однократного возобновления.

Заместители Генерального директора назначаются Генеральным директором после утверждения Координационным комитетом25. Помощники Генерального директора, D2 и D1 назначаются Генеральным директором с учетом рекомендации Координационного комитета26.

ИФАД Президент назначается Советом управляющих (большинством в две трети голосов)27.


Вице-президент назначается Президентом.

ЮНИДО

Генеральный директор назначается Генеральной конференцией по рекомендации Совета по промышленному развитию28.


МАГАТЭ Генеральный директор назначается Советом управляющих с утверждением на Генеральной конференции29.


ВОЗ

Генеральный директор назначается Всемирной ассамблеей здравоохранения по представлению Исполнительного комитета на условиях, устанавливаемых Всемирной ассамблеей здравоохранения30.


Региональные директора по шести регионам ВОЗ назначаются Исполнительным комитетом по согласованию с региональными комитетами31. Внутренний аудитор назначается Генеральным директором после консультаций с Исполнительным комитетом32.


МСЭ

Генеральный секретарь, заместитель Генерального секретаря и три директора Бюро избираются Полномочной конференцией33.

Срок полномочий определяется Полномочной конференцией в момент избрания: обычно он составляет четыре года с возможностью однократного возобновления.

29

M:\ITUDOC06-01\037R.DOC 05.06.2001 05.06.2001 (124601)

NOTES 1 Статьи 97 и 101 Устава Организации Объединенных Наций. 2 Положения о персонале Организации Объединенных Наций, положение 4.4. 3 Резолюция Генеральной Ассамблеи 48/41, пункт 2b) от 20 декабря 1993 года. 4 Резолюция Генеральной Ассамблеи 1995 (XIX), Раздел II, пункт 27 от 30 декабря 1964 года. 5 Резолюция Генеральной Ассамблеи 1240 (XIII), Часть B от 14 октября 1958 года. 6 Резолюция Генеральной Ассамблеи 2297 (XXVII), Часть II, от 15 декабря 1972 года. 7 Резолюция Генеральной Ассамблеи 428 (V) от 14 декабря 1950 года. 8 Резолюция Генеральной Ассамблеи 302 (IV) от 8 декабря 1949 года. 9 Резолюция Генеральной Ассамблеи 57 (I) от 11 декабря 1946 года. 10 Резолюция Генеральной Ассамблеи 3081 (XXVIII) от 6 декабря 1973 года; статья V Устава УООН. 11 Статья IV, пункт. 2 Устава ЮНИТАР. 12 Правила избрания Генерального директора (приняты Административным советом 23 июня 1988 года), документ GB.240/18/24/D.1, пункт 11. 13 Положения о персонале МОТ, статья 4.6, пункт a). 14 Положения о персонале МОТ, статья 4.2, пункт b). 15 Положения о персонале МОТ, статья 4.2, пункт c). 16 Положения о персонале МОТ, статья 4.6, пункт b). 17 Устав ФАО, статья VII, пункт 1; Общие правила ФАО, раздел С, правило XXXVI. 18 Общие правила ФАО, раздел С, правило XXXIX. 19 Устав ЮНЕСКО, статья VI, пункт 2; Правила процедуры Генеральной конференции, глава C, подглава XI, правило 58 и подглава XIX, правило 105. 20 Конвенция ИКАО, статьи 54h), 58 и 59. 21 Общий регламент ВПС, статья 109 и Правила процедуры Конгресса ВПС, статья 22. 22 Общий регламент ВПС, статья 110. 23 Конвенция ВМО, статья 21; Общий регламент ВМО, раздел VI, положения 196–199. 24 Назначение Генерального директора регулируется статьей 9(3) Конвенции ВОИС. На своей сентябрьской сессии 1998 года Генеральная ассамблея ВОИС согласилась принять тексты, предусматривающие изменение порядка избрания или назначения высокопоставленных должностных лиц (док. WO/GA/23/6 от 9 сентября 1998 года). Внесенные в тексты поправки отражены в вышеприведенной таблице, но еще не получили своего отражения в статье 9(3) Конвенции ВОИС. 25 Конвенция ВОИС, статья 9(7). 26 Регламент персонала ВПС, статья 4.8a). 27 Соглашение об учреждении ИФАД, раздел 8, статья 6. 28 Устав ЮНИДО, статья 11; Правила процедуры Совета по промышленному развитию, правило 61, а также Правила процедуры Генеральной конференции, правила 103 и 104. 29 Устав МАГАТЭ, статья VII, пункт А. 30 Устав ВОЗ, статья 31; Правила процедуры Исполнительного комитета, правило 52; резолюция Исполнительного комитета EB97.R10, принятая в январе 1996 года; Решение Исполнительного комитета EB100(7), принятое в мае 1997 года; и Правила процедуры Ассамблеи здравоохранения, правила 108–112. 31 Устав ВОЗ, статья 52; Правила процедуры региональных комитетов. 32 Финансовые правила ВОЗ, правило 117.3. 33 Устав МСЭ, статья 8, пункт 55; Конвенция МСЭ, статья 2, пункт 13.

Documents

200 /37-R СОВЕТ 200m:\itudoc06-01\037r.doc 05.06.2001 05.06.2001 (124601) jiu/rep/2001/3 ОБЗОР УПРАВЛЕНИЯ И РУКОВОДСТВА В МЕЖДУНАРОДНОМ