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2017 國土測繪圖資 GIS 專題應用競賽

篇名：「原」鄉「夢の湯」？

─探討瑞穗溫泉特定計畫區選址與原住民傳統領域的爭議

參與學生：林亮、邱守晨、林佑澤

指導教師：林峻有

學 校：國立花蓮高中

中華民國 106 年 9 月 29 日

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壹、前言

一、研究背景

蔡英文總統於 2016 年 8 月 1 日原住民族日，以總統身分向原住民道歉，其後續並承諾提出改

正過去錯誤的新政策。但原住民土地與傳統領域的爭議未解，其中以花蓮瑞穗溫泉為例，隨著溫泉產

業發展與時俱進，業者與花蓮縣政府逐漸重視溫泉產業的重要性及其所帶來的經濟效益，因而擬定了

瑞穗溫泉開發計畫，希望能促使瑞穗溫泉免於坑坑洞洞的開發且為地方帶來更多的商機促進地方之發

展。

然而，瑞穗的瑞祥部落附近早已有眾多溫泉業者在進行開發與經營的作業，再加上長期計畫的瑞

穗溫泉開發計畫所有的公共設施總面積多達二百七十點四三公頃，幾乎當地瑞祥部落原住民的土地都

將消失。《原住民族基本法》第 21 條明定：「政府或私人在原住民族土地內從事土地開發、資源利用、

生態保育及學術研究，應諮詢並取得原住民族同意或參與，並與原住民分享相關利益。」每當部落想

用這條法律阻擋財團進入傳統領域時，總是會被政府以「傳統領域還沒調查清楚」為由拒絕。而此開

發計畫案影響的不只是當地的環境，計畫一旦執行，對於當地居民及溫泉部落族人勢必會帶來生活上

的重大改變，對於要實施計畫的族人們來說有相當大的不解，其中很大的原因來自政府部門對於資料

的公開與說明會流程都對於當地部落非常不友善，導致加大了部落對於土地的流逝帶來更大的不安與

反對。這真的如當初蔡總統所說的改變的一樣嗎？

假如實施了對於部落在環境、文化、就業的改變確實能讓當地部落族人接受？能否從中找尋到一

個雙方都能接受的最佳解決辦法？以上種種原因是否為造成當地居民反對開發計畫的原因激起了我

們進一步探討的興趣。

二、研究目的

根據上述研究背景，本文提出以下兩點目的：

(一)進行花蓮縣瑞穗鄉瑞祥部落原住民的傳統領域調查

(二)利用地理資訊系統(GIS)整合意見分析適合發展區位

(三)提出對政府開發部門的改善方法與建議

貳、正文

一、公眾參與地理資訊系統(PPGIS)繪製部落地圖

基於研究動機和目的，本小組辦理 PPGIS 工作坊，以聯繫部落中的耆老、劃設部落傳統領域

及其自然資源，因此，在界定 PPGIS 進行過程中參與討論的權益關係人主要聚焦在瑞祥部落長時

間生活的部落耆老們。

本研究採取傳統(face to face)PPGIS 為操作方式，主要考量有二：

1.參與的對象單純，參與 PPGIS 工作坊主要以部落內的耆老為主。對於在地環境資源背景

的發展、變遷過程，部落耆老為主要參與歷程的當事人；從旁給予意見並協助課題討論及問題提

問，皆適合面對面討論溝通。

2.符合以往部落會議形式，一般部落召開部落會議多揪集部落居民至一地共同商討事務，乃

集合會議的形式召開討論會，PPGIS 工作坊則沿用這類形式辦理。

「參與」是 PPGIS 工作坊的核心理念，則進入田野脈絡和本研究主要權益關係人部落的聯繫

接洽事宜，更是重要的前置作業。接洽、聯繫及辦理 PPGIS 工作坊的前置作業如下：

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(一)田野訪查、進入部落

1.關於部落：

事前做足功課，對於部落背景、發展概況、組成以及地理環境概況有充分的了解與認識，便

於進入部落談論話題與組織共識的基礎，重點在於，事先能培養對於部落的鄉土愛、地方感，先

理解、認同部落，認知其發展理念、目前現狀和未來發展願景，比較能在進入田野時更快地融入

當地社會、情境的脈絡當中。此前置作業十分重要也必須具備。當然包括實地走訪部落各大小角

落，觀察並記錄所有可能後續發展的資源點、潛力點或耐人尋味的景觀設施，有助於發掘意想不

到的有趣課題，作為 PPGIS 工作坊研擬討論的重要課題。

2.進入田野：拜訪部落耆老、拜訪部落會議主席

事前聯繫、充分說明目標和主要工作，並提供相關書面資料以資輔助計畫施行的效益與可行

性，充分展現誠意並充滿熱忱。將計畫綱目有效具體的呈現─將有哪些協助、貢獻甚至預期的產

出、協助的面向，能充分地和部落完善溝通與交換意見，在掌握研究計畫及討論課題的前提下，

並適時修正方向符合部落對於傳統領域的畫設，將更快、更友善地融入地方。

而在實際進行 PPGIS 工作坊時，基本的組成要件有下列幾項：主題促進者(facilitator)、技術

操作者(chauffeur)及協助會議記錄的人員(如：記錄、攝影及錄影工作)，筆者在本工作坊的參與職

責上主要是擔任主題促進者的角色，同時視情況和語言溝通的問題。

(二)PPGIS 工作坊的籌備與操作

1.事前工作：

擬訂討論主題(歷史、地理、環境資源變遷、部落人文產業、社會背景尋訪…等課題的設定)，

並蒐集相關舊照片與圖資，以利作為 PPGIS 工作坊討論的素材與輔佐居民朋友回溯記憶的材料、

引導物。

2.PPGIS 工作坊的分工合作：

(1)會議主持人：

須具備與在地居民對話的語言(如：流利阿美語)和主持會議場面大將之風的人選。

(2)手腳快的電腦及圖資操作者：

須快速依據部落耆老講述的空間位置及移動路徑等，作 Google Earth 的操作，第一時間將相

關地理資訊記錄下來。

(3)攝、錄影：

協助全場互動的紀錄與對話的過程，作為後續主題聚焦的根據。

(4)記錄：

書面記錄會議相關人事發言與狀況，真切地記錄權益關係人或地方耆老的意見。

(5)聯繫及場地佈置：

事前事後的聯繫，與部落族人的聯繫，並提供會議舉行的時間、地點，相關行前書面資料等，

以便邀請居民的參與；場地佈置，通常借用部落的集會所，進行場地的安排與會議後的善後工作。

(6)圖資與器材：

相關促進參與討論、提供記憶回溯的影像和地圖資料。器材則有：筆記型電腦、轉接線、投影機、

DV 與腳架、相機、錄音筆、雷射筆、延長線…等。

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圖 1、本研究 PPGIS 工作坊操作示意圖

實際操作的原則上，PPGIS工作坊的安排多半在週末假日，部落居民較有空閒的時間下辦理。

會議進行中，先將方便攜帶和移動的筆記型電腦連接上投影機，並透過 Google 公司推出的 Google

Earth軟體與預先準備好的資料庫，開始進行本研究部落傳統領域課題的探討和發言訊息的記錄，

並將部落耆老所描述事件的地點、位置、區域和路線等地理資訊標示在 Google Earth 軟體上，整

個調查、討論及辯證、探討的過程，在部落的同意下進行全程錄影，最後共計舉辦了 4 場次的

PPGIS 工作坊。

表 1、本研究傳統領域繪製之 PPGIS 工作坊

日期 地點 主題內容 參與對象

2017.07.12(三) 瑞祥部落集會所 瑞祥部落傳統領域的繪製 部落耆老

2017.07.17(一) 瑞祥部落集會所 瑞祥部落傳統領域的校對 部落耆老

2017.07.17(一) 紅葉溪及沖積平原 部落傳統領域平原區實察 部落耆老

2017.08.03(四) 江布南山山林地區 部落傳統領域山林區實察 部落耆老

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表 2、PPGIS 工作坊工作內容與說明

工作內容與說明

1.主持人(主題引導)

2.會議記錄

3.電腦&圖資操作

4.全場攝/錄影

5.部落耆老 參與討論、辯證與溝通

6.促進公眾參與製圖：傳統領域

二、應用 GIS 進行瑞穗鄉溫泉事業選址規劃

花蓮縣政府規劃擬定之「瑞穗溫泉特定區計畫」，從最早民國 90 年提出的「瑞穗地區溫泉資源開

發計畫規劃」、民國 91 年「花東縱谷瑞穗新溫泉區管理計畫」、民國 92 年「花東縱谷瑞穗新溫泉區整

體開發計畫規劃」及民國 99 年「花蓮縣溫泉區管理計畫」，一路走來在規畫區域的範圍及選址上不斷

地變更，加上萬榮鄉紅葉部落抗爭等種種因素，計畫區範圍一路從最早 960.3 公頃(第 2 次內政部專案

小組審查)、686.46 公頃(第 3 次內政部專案小組審查)，到目前 275.43 公頃(第 3 次內政部專案小組審

查)，如圖 4-9 仍未完善解決與當地原住民部落溝通與共識的問題，純粹以專家學者決策「由上而下」

的規劃，凸顯了許多問題。因此，本研究小組試圖多層面考量「溫泉水資源層面」、「天災層面」、「地

形地質層面」、「保護區層面」及「部落文化層面」等，來進行較完善的 GIS 選址規劃，以提供後續發

展參考。

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圖 2、瑞穗溫泉特定計畫區範圍歷次變更示意圖1

(一)溫泉事業選址評估：環境面

1.瑞穗溫泉特定計畫區的地質地形條件

本研究利用 QGIS 加入圖層 WMS，援用經濟部中央地質調查所2的地質地形圖層資料進行套疊，

試圖分析本研究區開發事業的適宜性。利用 QGIS 疊圖分析顯示：

(1)計畫範圍的地質屬「沖積層-礫岩、砂及泥土」，係紅葉溪及加星溪的沖積地，地勢平坦，緊鄰

的山坡地亦無明顯的崩塌現象，受山崩災害影響的機率較低。

(2)紅葉溪在紅葉公墓南側以至瑞美村堤防一線以南的地區，屬於潛在洪水氾濫區，目前規劃的

使用分區主要為農業區，僅在新、舊臺 9 線的交會處有一污水處理廠用地。範圍內潛在的災害種類為

河岸侵蝕及洪水氾濫。為避免未知的極端氣候影響，潛在洪水氾濫區內將來之開發使用可朝休閒、綠

地、耕作或停車等。

(3)加星溪的中游累積有大量的土砂料源，可能受洪水的沖刷搬運而造成下游地區的河道淤積，

甚或引起洪水氾濫或土石流災害。

(4)計畫區內雖無明確的活動斷層通過(為紅葉溪南側有 2 段東北西南向的玉里斷層)，但因縱谷地

區原本就屬高地震活動區，且板塊活動所引起的地表破裂也可能在縱谷內不同地點造成新的活動斷層，

建築結構上應採較高的標準來審定。

2.瑞穗溫泉特定計畫區的淹水及土石流潛勢分析

目前在紅葉溪及加星溪的兩岸均已在必要之河段設置了堤防，對沿岸的居民及農作提供了基本的

安全防護，若尚有洪水氾濫的威脅，則應與河岸侵蝕造成堤防損壞有關。經實地勘查，區內河岸侵蝕

較為明顯的地點為紅葉公墓的南側一帶。由右岸突出山壁反彈之溪水正好對左岸造成一定的侵蝕作用，

現地已有輕微的侵蝕現象，故必須注意在極端的降雨情況下該處堤防所承受的衝擊。故應在紅葉溪沖

積扇的可能氾濫區內僅適於作為農業區或其它低密度使用。

依據農委會水土保持局的資料，在瑞穗溫泉特定區的周緣共有兩條土石流潛勢溪流，分別為「花

縣 DF029」及「花縣 DF086」，這兩條土石流潛勢溪流均未落在特定區範圍內，但其出口的堆積區或

1 資料來源：地球公民基金會花東辦公室。 2 資料圖層來源：經濟部中央地質調查所，地質資料整合查詢。http://gis.moeacgs.gov.tw/gwh/gsb97-1/sys8/index.cfm

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影響範圍則可能對特定區造成某種程度的威脅。其中「花縣 DF029」位在特定區的西側，土石流源於

江布南山的西坡，溪流長度約 1000 公尺。雖然谷口有早期形成的扇狀堆積，但經過居民多年的整地

及墾殖，土石流的現象已不明顯，發生區未見明顯的裸露崩塌，流道內亦無明顯的土砂料源。

圖 3、瑞穗溫泉特定計畫區周邊地質─疊圖分析

圖 5、計畫區周緣災害潛勢─疊圖分析 圖 6、計畫區周緣林班地─疊圖分析

「花縣 DF086」位在特定區的東北側的大窩底，土石流源於打馬燕山的東坡，溪流長度約 3000

公尺，平均坡度約 33％。土石流在谷口的大窩底形成明顯的扇狀地，目前有幾戶散戶分布於其間。「花

縣 DF086」的土石流現象主要來自源頭部打馬燕山的崩塌作用，目前源頭部的植被覆蓋良好，溪流中

也沒有太多料源或裸露的現象。堆積區經過完善的治理，廣闊平直的河道兩側已有堤岸保護，河谷中

也未見太多的土石淤積3。

3.瑞穗溫泉特定計畫區周緣的自然保護區及林班地

本研究自農委會林務局下載國有林班地、自然保護區、野生動物保護區等 SHP 圖層，經與本研究

探討的瑞穗溫泉特定計畫區套疊之後，發現虎頭山系的江布南山山麓東南側為國有林班地，雖在計畫

3 資料來源：農委會水土保持局，geo.cpami.gov.tw/Case/100 花蓮縣瑞穗地區環境地質專案.htm

圖 4、計畫區周邊的地形、水文、坡度及斷層之疊圖分析

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區外，但因擁有豐富的森林生態資源，故建議劃作景觀及自然保育區，保持既有豐富林相及生態資源。

(二)溫泉事業選址評估：社會面

1.瑞穗溫泉特定計畫區內原住民保留地

依據本研究進行的 4 次 PPGIS 原住民傳統領域劃設工作坊中，經由部落長老與耆老等共同討論繪

製出來的原住民保留地(包含尚未申請下來)的土地，與瑞穗溫泉特定計畫區進行疊圖分析。因大型量

體的建設與觀光遊憩事業，將會對原住民部落帶來車潮、人潮與垃圾的衝擊，以及新型溫泉觀光飯店、

民宿設計與部落風貌的衝突，因此必須以部落、聚落為主軸，向外劃設一定範圍，並進行景觀分析、

社會環境影響衝擊分析，才是永續發展的上策。故本研究先進行套疊分析，以釐清計畫區範圍內與周

緣的原住民保留地，應再進行更多的公共政策討論。

圖 7、瑞祥部落耆老參與公眾地理資訊系統繪製地圖

2.瑞穗溫泉特定計畫區與瑞祥部落原住民傳統領域

本研究經過 4 次瑞祥部落原住民傳統領域 PPGIS 工作坊，並實地踏查山林區、平原區及河川區原

住民傳統領域，一共紀錄了 46 處瑞祥阿美族部落的傳統領域。本研究將瑞穗溫泉特定計畫區與瑞祥

部落傳統領域套疊，如以下所示：

圖 8、瑞穗溫泉特定計畫區與瑞祥部落傳統領域

由上圖可知，瑞穗溫泉特定計畫區中，包含有瑞祥部落阿美族的傳統領域，應尊重《原住民基本

法》第 21 條：「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資

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源利用、生態保育及學術研究，應諮商並取得原住民族或部落同意或參與，原住民得分享相關利益」，

不宜貿然規劃、開發。

本研究透過檢視目前國土利用、土地分區及用地別之分布，將其與部落居民參與後所得到的期待、

原住民基本法之原住民傳統領域等，與瑞穗鄉瑞祥村大型觀光產業發展區塊套疊(也就是開發案)，進

行套疊分析，彙整如下：

圖 11、瑞祥村溫泉部落發展困境與計畫區的疊圖分析

本研究就瑞穗鄉瑞祥(溫泉)部落的發展困境提出建議與評析：

圖 9、溫泉特定計畫區與原保地之疊圖分析

圖 10、瑞祥村溫泉部落發展方案評估思維邏

輯圖

圖 9、溫泉特定計畫區與原保地之疊圖分析

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表 3、發展困境與建議方案評析表

環境面 社會面 經濟面

未

來

發

展

趨

勢

及

困

境

1.山坡地均屬國有林班地不宜開發

2.基礎公共設施(汙水處理、大眾運輸)不足

3.部落門面出現 5F 以上建物與鄉村意象不符

4.民生汙水逕自排放，河川處理能力恐有不足

5.大眾運輸不易

6.開發案一旦全面發生，於尖峰日所帶來的遊

客及產生之用水、汙水、垃圾及交通等問題，

是否超出瑞祥村之環境承載量

1.原住民傳統領域調查建置的點

為與瑞祥部落開發案多有重疊

2.既有土管法令中缺乏對原住民

族的同理與尊重

3.目前開發案位址多位於一般農

業及特定農業區上

4.現行土管方式缺乏因地制宜的

管理與彈性

5.觀光客擅闖部落私領域，垃圾、

噪音與衣著，造成地方居民困擾

1.投資客開始入侵，農地面臨炒

作

2.六間業者的開發案與現行環保

意識、原民權益與極端氣候有所

衝突

3.青壯年人口外移與部落維持傳

統經濟方式須取得平衡

建

議

方

案

1.爭取劃入部落景觀重點地區，擬定瑞祥部落

景觀計畫，限制樓高、型式及不當使用行為

2.河川溪流與原野建置環境生態基礎資料庫

3.部落重要街道以原住民母語命名，重要公共

領域空間整備

4.開發案之區位與內部配置，宜納入國土計畫

法、原住民基本法之精神重新檢視

1.與原住民傳統領域和鄰近部落

位址的開發案件，建議開發單位可

再檢視調整開發計畫與配置

2.開發案與部落領域重疊之案

件，建議須與部落充分溝通

3.開發或利用行為涉及傳統領

域、原保地者，應經部落會議同意

或共同經營

4.特定農業區應維持農業使用

5.訂定部落公約，並經由公眾參與

程序頒定後具體落實

1.旅館與民宿總量，應配合花東

縱谷國家風景區觀光整體發展

計畫針對各遊憩系統之總量建

議進行管理

2.結合部落深度旅行，與部落守

護圈結合，創造部落地方產業機

會

資料來源：本研究自行整理

三、結語

綜上所述，本區土地使用強度疊圖層次與思考脈絡，如下列三項層次：

圖 12、瑞祥地區土地適宜性疊圖思維

(一) 不可開發地區：

1. 依照全國區域計畫及環境敏感地區使用法規，經圖資套疊厚，劃分為第一級敏感區者；

2. 不符合營建署非都市土地開發審議作業規範者；

3. 國有林班地屬保育生態區域，不宜開發；

4. 經評估有洪水氾濫發生之潛勢地區；

5. 原住民傳統領域未經部落同意使用開發之區域，及未符合原基法精神者。

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(二) 條件開發地區：

1. 依照全國區域計畫及環境敏感地區使用法規，經圖資套疊劃分為第二及敏感區者，得視

該環境敏感項目，依各目的事業法令限定，符合原基法精神後，由目的事業主管機關指

導其土地使用；

2. 原住民傳統領域經部落同意使用開發。

圖 13、瑞祥地區土地開發強度建議示意圖

(三)小結

本研究建議花蓮縣政府 104 年 7 月「擬定瑞穗溫泉特定計畫區主要計畫書」一案之開發範圍，因

考量計劃土地使用的方正完整性、原住民部落影響、原住民傳統領域及天災危害之潛勢區，故修正開

發範圍基地面積為 182 公頃。修正計畫圖如下：

圖 14、本研究修正建議擬定瑞穗溫泉開發計畫範圍示意圖

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參、總結

本小組經過瑞祥部落傳統領域調查、部落多場座談並運用 GIS 選址評估後，綜合了以下幾點結論：

一、結論

(一) 對開發計劃而言

1. 開發計畫對於地區整體經營益處雖然多，如保護溫泉源頭避免過度開發及規畫溫泉區開發活絡當

地發展，但仍待處理的問題仍多。對於現實層面的前置作業仍不可馬虎，所擁有的優勢需善用並

持續保護，而劣勢之問題政府內部仍須與各方多次決議與改善。

2. 計畫區內部多數族人之想法須多方協調處理，才能使開發計畫更加完善，因此討論後續部落各項

事務為規劃計畫前後的重要流程。

(二) 對部落而言

1. 對於支持開發計畫的部落族人而言，溫泉開發計畫是一個挑戰與機會，對於當地部落在經濟上會

有很大的改善，並且地方已有許多良好的歷史建築及山林資源，對地方往後經營來說都是良好的

資產。

2. 對於反對開發計畫的部落族人而言，認為當地無須開發溫泉事業，更不想看到自己家園的土地被

剝奪破壞。認為開發計畫並非他們所要的，政府不應由上而下的治理規劃，應須多尊重部落意見。

二、建議

(一)瑞穗開發案依法應保障原住民權益

原住民族地區之溫泉產業發展，基本上應依照溫泉法、原住民族基本法和原住民族自治法等規定

來從事經營管理。且必須要從保障原住民族權益方面著手，俾提高原住民族自主，自立意識，並

增進原住民族知能及提昇競争力等。

(二)部落內部應先凝聚共識

當前地方對於開發案看法尚未一致，若能凝聚部落族人共識則能使部落族人對於地方事務更加了

解，也方便日後辦理部落會議與活動的後續事宜。

(三)部落劣勢與威脅之展望

人力資源發展與阿美族文化傳承問題是瑞祥部目前內部的問題。另一方面瑞穗溫泉區土地開發爭

議、觀光軟硬體設施的改善及住宿供需，是當前必須重視的問題。而溫泉產業的競爭、保育觀念

的倡導及天災影響等因素則是重要威脅因素應與公部門多次協調。

肆、參考文獻

1.花蓮縣瑞穗鄉擬定瑞穗溫泉特定區計畫書 93 年版

https://drive.google.com/file/d/0B7kKlKKL24huYXprV3czaXFTT2M/view 2017/8/5 查詢

2.花蓮縣瑞穗鄉擬定瑞穗溫泉特定區主要計畫書 104 年版

高 O.OO 立委提供 2017/8/10 查詢

3.農委會水土保持局

geo.cpami.gov.tw/Case/100 花蓮縣瑞穗地區環境地質專案.htm2017/8/6 查詢

4.經濟部中央地質調查所，地質資料整合查詢

http://gis.moeacgs.gov.tw/gwh/gsb97-1/sys8/index.cfm2017/8/6 查詢

5.花蓮瑞穗商圈

http://rsfaportal.cm-media.com.tw/Portal/Content.aspx?lang=0&p=002030001 2017/8/9 查詢

6.原住民電視台警光山莊占原保地爭議

https://www.youtube.com/watch?v=hAUHfDhP-1I 查詢日期:2017/08/05

12

7.內政部區委會第 203 次大會

http://www.cpami.gov.tw/chinese//filesys/file/chinese/committee/apc/apc203.pdf 查詢日期:2017/08/05

8.自由時報瑞穗溫泉特定區開部落會議 族人抗議

http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/1023540 查詢日期 2017/07/18

9.環境資訊中心雙‧紅葉開發溫泉觀光 族人憂部落文化反滅絕

http://e-info.org.tw/node/89620，線上查詢，查詢日期:2017/07/10

10.花蓮縣政府(民 99)，花蓮縣溫泉區管理計畫。線上查詢，查詢日期:2017/07/10

經濟部中央地質調查所，地質資料整合查詢。

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