2.1.1. Az ókori társadalmak igazgatása - Hírek, események · információ továbbítása is. Erre utal Timur Lenk birodalmából az a feljegyzés, amely szerint a

PROF. DR. KALAS TIBOR A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai Egyetemi tanár

2. A KÖZIGAZGATÁS KIALAKULÁSA, FOGALMA, FELADATAI

Fő témakörök:

2.1. A közigazgatás kialakulása

2.2. A közigazgatás fogalma

2.3. A közigazgatás feladata

2.1. A közigazgatás kialakulása 2.1.1. Az ókori társadalmak igazgatása

A közigazgatás kialakulásának történelmi folyamatát az ókori társadalmak nemzetségi

szervezetéből lehet levezetni. Ez olyan társadalmi állapotot jelentett, amelyben az igazgatás

alanya már önállósult és bár közhatalommal még nem rendelkeznek ezek a szervek, mégis ki-

zárólag igazgatási tevékenységet vagy döntően igazgatási tevékenységet látnak el. Minden

nemzetségi társadalomban három ilyen szerv alakult ki. Ezek a következők:

- a nemzetségfőkből kialakult tanács,

- a király vagy hadvezér,

- a népgyűlés.

Mielőtt ezeket az ókori igazgatási szerveket vizsgálat tárgyává tennénk, a közigazgatás

kialakulása szempontjából, néhány több évezredes adatot is említhetünk, melyek már a

közigazgatás jelenlétére utalnak.

Egyiptomban i.e. 2800-2500 között a 3-6. dinasztia korában már feljegyzések

bizonyították, hogy jól működő tisztviselői kar létezett. Ezeknek a fő funkciója az adók

beszedése, a igazgatási feladatok ellátása volt. Babilonban az i.e. 1750 körüli időkből

Hammurapi tisztviselői között tesznek említést az ún. "támkar" személyéről, akinek fő

feladata a pénz- és az adóbeszedés volt. Egy harmadik adat szintén arra utal, hogy már az

ókori birodalmakban az állam funkciói között a pénzbeszedésen kívül fontos funkció volt az

információ továbbítása is. Erre utal Timur Lenk birodalmából az a feljegyzés, amely szerint a

postai információtovábbítás ebben az óriási birodalomban i.e. 1330 körül rendkívül gyorsan

működött. Feljegyezték például, hogy Ázsiából Indiába 1 hét alatt továbbítottak információt.

Sokkal több adattal rendelkezünk az athéni állam és ezzel együtt az athéni közigazgatás

kialakulásáról. Ebben a társadalomban a nemzetségi igazgatás korában ugyanazok az

igazgatási szervek léteztek, mint általában bármely más nemzetségi alapokon nyugvó társada-

1


lomban, így létezett tanács, létezett a hadvezér és a népgyűlés. Ismeretes, hogy a társadalom

360 nemzetségből állott, amelyek 12 phátriát és 4 törzset alkottak.

Az államiság felé vezető úton az első lényeges állomás a Théseusnak tulajdonított

alkotmány volt. Ebben az alkotmányban kimondták, hogy a feladatok egy részét, az

úgynevezett közös feladatokat az athéni tanács veszi át. Ezen kívül a népet három osztályba

sorolták: a nemesek, a földművesek és kézművesek osztályába. Az alkotmány kimondotta,

hogy hivatalt csak az első osztályba tartozó nemesek viselhettek. Az államiság következő

állomása Solon alkotmánya volt i.e. 594-ből. Ez felemeli a tanács tagjainak a számát 4x100

főre, mely mutatja a nemzetségi közösségek fokozatos felbomlását, továbbá vagyoni

osztályokat vezet be. A népet felosztják az 500, 300, 200 és 200 alatti mérő gabonával

rendelkezők osztályára. Ennek a felosztásnak a célja itt is az, hogy kimondhassák, melyik

osztály tagjai viselhetnek hivatalt. Az alkotmány értelmében csak az 1-3. osztály tagjai

viselhetnek hivatalt, főhivatalt pedig csak az 1. osztálybeliek. A harmadik állomás az athéni

állam kialakulása során Kleisthenesz alkotmánya, i.e. 509-ben. Ebben kimondják az állam

terület szerinti felosztását, tagozódását. Az államot 100 demosra osztják, melyek elöljárót,

pénztárost, bírákat választanak és minden 10 demos alkot egy törzset, amely 50 tanácstagot

küld a tanácsba. Ezen kívül rendőrséget hoznak létre. Ebben az időszakban jelenik meg az az

apparátus, amelyik kizárólag igazgatási tevékenységgel foglalkozik, és már rendelkezik

olyan közhatalmi eszközökkel, amelyek a döntései végrehajtását biztosítják. A másik lénye-

ges vonása ennek az alkotmánynak a terület szerinti tagozódás kimondása, vagyis ezáltal

szentesítést nyert a nemzetségi társadalom felbomlása, amelyben még a nemzetségi kötelék és

nem a terület szerinti tagozódás volt az összetartó erő.

Az athéni állam kialakulásához hasonló folyamatot figyelhetünk meg a római állam és

azzal együtt a római közigazgatás kialakulása során. A királyság korában itt is az ismert

nemzetségi szervezet, a népgyűlés, a tanács (a szenátus) és a király (rex) látta el az igazgatási

feladatokat. A teljes nemzetségi társadalom 300 nemzetségből, 30 kúriából és 3 törzsből

tevődött össze.

Az államiság kialakulása során itt egyetlen alkotmány megvizsgálása elegendő. Servius

Tullius alkotmányából ugyanis már kitűnnek azok a speciális vonások, amelyek az államiság

és a közigazgatás létrejöttét eredményezték. Ez az alkotmány a népet jövedelem szerint so-

rolja 6 osztályba. Ezek az osztályok úgynevezett centuriákat állítottak ki, melyek egy-egy

szavazattal rendelkeznek. A vagyoni tagozódás azonban olyan módon volt meghatározva,

hogy a legvagyonosabbak rendelkeztek végül is a legtöbb szavazattal. Összesen 193 centuriát

állítottak fel, melyből azonban 98-at a legvagyonosabb osztályba tartozók hoztak létre, így az

2


ő 98 szavazatuk az abszolút többséget jelentette. Az alkotmány kimondja, hogy választott

tisztségviselők (consulok, praetorok, questorok, stb.) látják el a társadalom közigazgatását.

Az athéni és a római állam kialakulása felé vezető út egyes fázisaiból levonhatók azok a

következtetések, amelyek általában az állam és a közigazgatás kialakulását idézik elő. Ezek a

következtetések és egyben a közigazgatás kialakulásának feltételei az alábbiak:

- a nemzetiségi tagozódás vagyon szerinti tagozódássá alakult át,

- kialakul a terület szerinti felosztás,

- kialakul a vagyoni érdekek megvédésére a hivatalnoki apparátus,

- a hivatalnoki apparátust közhatalommal ruházzák fel.

2.1.2. A feudális állam igazgatása

A római birodalom felbomlása után elsőként a frank birodalom igazgatása jelzi a

feudális közigazgatás felé történő elmozdulást. A frank birodalomban a római birodalom

felbomlását követően még törzsi-nemzetségi igazgatás volt. Ez azonban már nem felelt meg a

meghódított területek igazgatásának. A nemzetségek felbomlanak, a lakosság keveredik és így

fokozatosan a hadvezérből király lesz, az elöljárók tanácsának feladatát a király környezete

veszi át. A területet grófságokra osztják, melyek idővel önálló igazgatást alakítanak ki. Kiala-

kul a kis államok igazgatása.

Ez az időszak a XV-XVI. század korában a feudális anarchia időszakába torkollik.

Ebben a korban a kis államok igazgatása mellett jellemző az önálló városi közigazgatás

kialakulása is. A városok igyekeznek önállóságra szert tenni, és a kivívott autonóm jogaik

alapján önálló közigazgatást hoznak létre. Feljegyezték például, hogy ebben az időszakban

alkalmaznak a városok úgynevezett "bérelt doktorok"-at, akik általában jogvégzettek voltak és

a városok közigazgatásában jelentős szerepet játszottak. Ekkor alakulnak ki a városi közigaz-

gatás különböző tisztségviselői, a polgármester, jegyző, rendőr, fogházőr, pénztáros,

tanácsnokok testülete, toronyőr, stb. Kezdetben ezek a tisztségviselők természetbeni juttatást

kaptak a várostól és csak a későbbiekben, a XVIII. századtól kapnak rendszeres fizetést.

Franciaországban a közigazgatás kialakulásának egyik jelentős állomása az, amikor a

XVII. századtól kezdve az igazgatás fő ágait egy-egy miniszterre bízzák. Ezek mellett

kialakulnak hivatalok, melyeket "boureaux"-nak neveznek el. A bürokrácia kifejezés innen

származik, ezeknek a hivataloknak az uralmát jelentette eredetileg.

3


Németországban a közigazgatás kialakulása I. Frigyes Vilmos nevéhez fűződik. Ő

tisztviselői kart hozott létre, állandó fizetést adott a részükre, és emellett munkájukat maga is

és a környezete is rendszeresen ellenőrizte.

Angliában a XVII. századtól a birtokközösségi önkormányzat fokozatosan felbomlik.

Maga a birtokközösség is megszűnik. Az igazgatási feladatokat a birtokközösségek helyett a

plébániák és a grófságok veszik át. Ezért adót vetnek ki a lakosságra. Központi szinten a

parlament látja el a legfőbb közigazgatási feladatokat, később kialakulnak az egyes ágazatok

igazgatására minisztériumok és hivatásos államtitkárok. A városokban a középkori

céhrendszer hatására az önkormányzatok működése volt jellemző, ezek azonban a

céhrendszer felbomlását követően átalakulnak, megszűnnek és a közfeladatokat itt is a

grófságok és a plébániák veszik át.

2.1.3. A polgárosodás hatása a közigazgatás fejlődésére

A polgárság a XVIII. század második felétől az abszolút monarchiák ellen lép fel. A

polgárság fő törekvése a hatalom átvétele. Az abszolút monarchiák jellemzője ugyanis a

rendőrállam közigazgatása volt, amely azt jelentette, hogy a közigazgatás nem állt semmilyen

kontroll alatt. Mindent megtehetett, a személyes szabadságot csorbíthatta, az állampolgár

teljesen ki volt szolgáltatva a közigazgatási szerveknek. A polgárság ilyen körülmények

között a jogállam eszméjét állította a rendőrállam közigazgatásával szemben. Ennek lényege

az ellenőrzött közigazgatás létrehozása, melynek alapelvét az államhatalmi ágak

szétválasztására alapozták.

Az új típusú közigazgatás a XVIII. század végétől folyamatosan kezd kialakulni a

polgári demokráciában. Az ellenőrzött közigazgatás, vagyis az igazságszolgáltatástól

elválasztott és ugyanakkor a törvényhozás és igazságszolgáltatás által kontrollált közigazgatás

folyamatosan alakul ki, egészen a XIX. század végéig.

2.1.4. A magyar közigazgatás kialakulásának főbb fázisai

A magyar nemzet I. István előtt szintén törzsi és nemzetségi szervezetek között élt. Erre

utal Kézai Simon krónikája, amely szerint i.u. 370-ben 108 magyar nemzetség volt, akik

rektort és kapitányokat választottak és akik felett a communitas, vagyis a közösség állott.

4


A magyar állam létrejötte I. István államszervezeti intézkedéseinek köszönhető.

Elkobozta a törzsfőktől a területeket és területi alapon szervezte meg az államberendezkedést.

Kialakította a vármegyerendszert, ezek élére ispánokat nevezett ki. Kiépítette az egyházakat.

Maga körül királyi tanácsot hozott létre. Ezek az intézkedések a királyi hatalom és egyben az

államhatalom létrejöttét szolgálták, erős központi államszervezetet jelentettek és ezzel a

magyar közigazgatás alapjai is létrejöttek.

Az Árpád-házi királyok korszakát követően a királyi hatalom feudális anarchiába

torkollik. Ebből Károly Róbert és Nagy Lajos vezette ki az országot, akik úgy erősítették

hatalmukat, hogy egyben erősítették a hivatalnoki réteget. Országos méltóságokat hoztak

létre. Ezzel a hivatalnoki réteg megerősödött.

A török uralom után a közigazgatás fejlődésének következő állomása Mária Terézia és

II. József uralkodása idejére esik. Tovább bővítették a hivatalnoki apparátust. Létrehozták az

udvari kamarát a pénzügyek intézésére, az udvari kancelláriát az igazgatási ügyek intézésére

és a számvevőszéket az ellenőrzés ellátására. Ebben az időszakban alakult ki az állandó

fizetéssel ellátott hivatalnoki apparátus. Addig, amíg a XV. században rendszerint bírság, vám

vagy egyéb bevétel jelentett jövedelmet a hivatalnokoknak, a XVIII. századtól rendszeres il-

letményt kapnak.

Ebben a korban számos közigazgatási reformot is vezettek be. Itt csupán megemlítjük a

jegyzőkönyvezés bevezetését 1769-től, az iktatás bevezetését, a fellebbvitel bevezetését 1782-

től. Ezeknek a reformoknak a működés tekintetében volt nagy hatásuk a későbbi korok kö-

zigazgatására nézve.

2.2. A közigazgatás fogalma

Az 1. pontban a közigazgatást az állami igazgatás speciális területeként határoztuk meg,

olyan igazgatási tevékenységként, melyet az igazgatás alanya közhatalom birtokában végez.

Az állami igazgatás tipikus formáiban, az állami vállalatok, intézetek igazgatási tevékenysé-

gében az állami jelleget az állami tulajdonból vezethetjük le. Ezeket az állam - szervezetei

útján - hozza létre, látja el vagyonnal, és amíg szükséges, gondoskodik működésükről. A

közigazgatási szervezeteket szintén az állam hozza létre, gondoskodik működésükről, ennyi-

ben állami jellegű ez az igazgatási tevékenység is, azonban ezen túlmenően ezeket a

szervezeteket az állam - hasonlóan az igazságszolgáltatási szervezetekhez - közhatalommal

5


ruházza fel. Ennek birtokában a közigazgatási szervezet a tőle független szervezetek és

magánszemélyek jogait és kötelességeit érintő döntéseket hozhat, továbbá azok

végrehajtása érdekében - önkéntes teljesítés hiányában - kényszereszközöket alkalmazhat.

A közigazgatás lényegének további feltárása két úton közelíthető meg. Vizsgálható,

mint egy sajátos szervezetrendszer a társadalom irányítását végző szervezetrendszerek

között, másrészt vizsgálható tartalmi szempontból is, mint a közigazgatási szervezetrendszer

által kifejtett sajátos tevékenységfajta. A két eltérő vizsgálati szempont eltérő módszereket

és egyben eltérő tudományos szemléletet igényel. A közigazgatás, mint szervezetrendszer

vizsgálata szervezéstudományi nézőpontból célszerű, mivel a szervezéstudomány a

szervezetek és szervezetrendszerek belső törvényszerűségeit tekinti tárgyának. Tartalmi

szempontból viszont a közigazgatás közhatalmi jellegéből, mint alapvető kritériumból kell

kiindulnunk, ez pedig kifejezetten jogtudományi kategória. A társadalomnak alapvető érdeke

fűződik ahhoz, hogy a közhatalom gyakorlásának lehetőségét és határait szigorúan jogi

keretek közé szorítsa. A közigazgatási tevékenység tartalmi feltárása ezért a jogi keretek

tartalmának vizsgálatát igényli, mely jogtudományi nézőpontú megközelítést feltételez.

2.2.1. A közigazgatás szervezéstudományi fogalma 2.2.1.1. A szervezéstudomány hatása a közigazgatás fogalmának meghatározása

A közigazgatás mint szervezet a társadalomirányítás egyik alanya és ebben a

minőségében az egész társadalomra kiterjedő igazgatási tevékenységet végez. A közigazgatás

mint tevékenység az igazgatási tevékenység differenciálódása eredményeként keletkezik,

tartalmában azonban megegyezik az igazgatási ciklus általános elemeivel. Itt is a célok elérése

a tevékenység lényege és ahhoz össztársadalmi méretű döntés-előkészítés és végrehajtás

szükséges. Ezekből következik, hogy a közigazgatásra mint az igazgatás egyik speciális faj-

tájára is érvényesek a szervezés (igazgatás) tudományának általános törvényszerűségei.

Ez a felismerés már a szervezéstudomány klasszikus képviselőinél megjelenik, így a

szervezéstudomány fejlődése hatást gyakorolt a közigazgatás lényegének és fogalmi körének

meghatározására is.

A szervezéstudomány klasszikus képviselői közül elsőként H. Fayol volt az, aki az

igazgatás lényegét feltárva megkísérelte az elméleteit a közigazgatásra is alkalmazni. Ezzel

kapcsolatos eredményeit 1923-ban a Brüsszelben tartott nemzetközi közigazgatás-tudományi

6


kongresszuson fejtette ki. Kimutatta, hogy az "állam iparosítása" nem jelent mást, mint az

öt igazgatási funkció közigazgatási alkalmazását. Elemzései során arra a következtetésre

jutott, hogy az állami hatalom gyakorlását ugyanúgy lehet racionalizálni, mint a vállalatokét.

Például javasolta a minisztériumok szétdaraboltságának megszüntetése érdekében egy

törzskarral megerősített kormányelnökség létrehozását.

Fayol a közigazgatási elemzései során mélyen elemezte a minisztériumi irányítás

kérdéseit is. Ennek alapján sürgős feladatnak tekintette az irányítás folyamatosságának

biztosítását, vagyis az apparátust szerette volna függetleníteni a parlamentnek felelős

miniszterek gyakori cseréjétől. Ipari tapasztalatai alapján foglalkozik a közigazgatási re-

formokkal és azok megvalósításának feltételeivel. Munkásságával összességében bizonyította,

hogy a közigazgatásban is érvényesíthetők az igazgatás általános törvényszerűségei.

Az amerikai szervezéstudomány képviselői közül ki kell emelni F. W. Villoughby

nevét, aki az amerikai államszervezetet egy vállalathoz hasonlítja, amelyben az elnök a

vezérigazgatónak, a kongresszus pedig a vállalat igazgatótanácsának felel meg és a közigaz-

gatási apparátus funkciója nem más, mint ezek döntéseinek végrehajtása.

A szervezéstudomány hatását a közigazgatás fogalmának meghatározására a hazai

szerzők közül egyértelműen kimutathatjuk Magyary Zoltán és Berényi Sándor munkáiban.

Magyary Zoltán 1942-ben megjelent "Magyar Közigazgatás" c. összefoglaló művében,

melyet egyetemi tankönyv céljára is készített, az addig uralkodó jogtudományi megközelítést

szervezéstudományi megközelítéssel ötvözi. Abból indul ki, hogy a közigazgatás és a magán-

igazgatás funkciója és alapelvei közösek, mert az emberi cselekvés módjai is azok, ezért a

magánigazgatás és a közigazgatás között sok az azonos vonás, köztük szoros kapcsolat van.

Ezen az alapon a közigazgatást úgy határozza meg, hogy az az állam szervezete, a közfelada-

tok ezek természete által megszabott módszerrel a jogrend keretében való eredményes

megoldására.

A közigazgatást tehát Magyary mint szervezetet definiálja és annak leglényegesebb

jellemzőjéül kiemeli a funkcióját (a közfeladat megoldása), a sajátos módszert, a jogi

szabályozottságot és az eredményességre való törekvést. Ezek közül a szervezetre, a sajátos

módszerre és az eredményességre utalás a szervezéstudományi megközelítés eredménye.

Az 1945 utáni közigazgatás-tudományi irodalomban a közigazgatás fogalmának

jogtudományi megközelítése vált általánossá, mely szerint a közigazgatás lényege a

végrehajtó-rendelkező tevékenység. A szervezéstudományi megközelítéssel legrészletesebben

Berényi Sándor munkásságában találkozunk, aki az erre vonatkozó nézeteit 1975-ben

megjelent "Államigazgatási Jog" c. tankönyvben fejti ki részletesen. Itt az államigazgatást az

7


államszervek alrendszerének tekinti és annak fogalmát egyik megközelítésben úgy határozza

meg, hogy feltárja azokat a sajátosságokat, amelyek ezt az alrendszert elkülönítik más

szervezetrendszerektől. Ezzel - Magyaryhoz hasonlóan - a közigazgatást ("államigazgatási"

terminus technikust használva) a szervezeti jellemzők oldaláról határozza meg, vagyis

szervezéstudományi fogalom-meghatározást ad. A meghatározás szerint az államigazgatás el-

különült államigazgatási szervek olyan szervező tevékenysége, amely a népképviseleti

szervek irányítása, ellenőrzése alatt - az állami közhatalom eszközeivel és sajátos jogi

szabályozás útján - biztosítja az állami feladatok gyakorlati végrehajtásának

megszervezésével az egész társadalomra kiterjedően.

Ugyanebben a tankönyvben Berényi Sándor megadja az államigazgatás állam- és

jogtudományi fogalmát is, mellyel azt kívánja érzékeltetni, hogy olyan tényezővel állunk

szemben, amely a szervezéstudományi és az állam- és jogtudományi jellemzőket egyaránt

magán viseli.

2.2.1.2. A társadalomirányítás szervezetrendszere

A közigazgatás, mint sajátos szervezetrendszer az államszervek rendszerében a

társadalomirányítás egyik alanyának minősül. A társadalom irányításának alanya eredendően

az egész társadalmat alkotó közösség, azonban a teljes közösség csak kivételesen képes ezt a

funkciót közvetlenül gyakorolni (pl. népszavazás esetén). A közösség ezért létrehozza azokat

a szervezeteket, amelyek ellátják a társadalom közvetlen irányítását. Ebben a

szervezetrendszerben az államszerveken kívül még két nagy szervezeti rendszer található, a

politikai pártok és a politikai jellegű társadalmi szervezetek csoportja. E három szer-

vezetrendszer alkotja a modern társadalom alappillérét, együttesen határozza meg az adott

társadalom célkitűzéseit és azok elérésének szervezeti és működési kereteit.

A közigazgatási szervezetrendszer jellemzőit fentiekből adódóan úgy tudjuk feltárni, ha

azt elhelyezzük a szélesebb szevezetrendszerekben és megvizsgáljuk, hogy melyek azok a

vonások, amelyek elhatárolják ezt a szervezetrendszert a szélesebb körbe tartozó más szerve-

zetrendszerektől.

A pártok kialakulása a polgári demokráciák terméke, azzal a céllal jöttek létre, hogy a

társadalom azonos érdekkörű osztályainak, csoportjainak, rétegeinek akaratát a társadalom

irányításának legfelsőbb szintjére közvetítsék, és egyben fő törekvésük is annak érvényesítése

a társadalomirányító döntésekben.

8


Az egypártrendszerű társadalmakban a történelem az utóbbi évtizedekben bizonyította,

hogy ezek a társadalmi berendezkedések előbb-utóbb a párt és az állam összeolvadásához

vezetnek. Ebből az következik, hogy az irányítás csúcspontján az állami irányítás és ezen

belül a közigazgatás társadalomirányító szerepe másodlagossá válik, mintegy a pártakarat

végrehajtásaként jelenik meg.

A mai modern társadalmakban a pártok két csoportja található. Az egyik csoportba

azok a pártok sorolhatók, amelyek közvetlenül részt vesznek a társadalom legfelsőbb szintű

irányításában. Ezek a pártok (két domináns párt esetén a választásokon győztes párt) megha-

tározó szerepet játszanak a társadalom állami irányításában, melynek legfontosabb megnyil-

vánulása az, hogy a legfelsőbb képviseleti szerv összetételében tükröződik befolyásuk a

társadalomirányító döntésekre. Az ilyen parlamenti képviselettel rendelkező pártokat

nevezzük politikai pártoknak, megkülönböztetésül azokkal a pártokkal szemben, amelyek

léteznek a társadalomban, de az adott időpontokban közvetlenül a társadalom irányításában

nem vesznek részt.

A politikai pártokon belül további megkülönböztetést lehet tenni abból a szempontból,

hogy adott időpontban mely párt, vagy pártok képviselői gyakorolják a legfelsőbb végrehajtó

hatalmat, a kormányzást. Ebből a szempontból alakul ki a kormányzó párt(ok) és az ellen-

zéki párt(ok) kategóriája.

A politikai pártok és a társadalom irányítását végző legfelsőbb állami szervek között

(parlament, kormány) tehát igen szoros kapcsolat létezik. Maguk a politikai pártok és ezen

belül a kormányzó pártok ugyan közvetlenül nem vesznek részt a társadalomirányító állami

döntésekben, azonban az ezekre való hatásuk a parlamentben és a kormányban működő

párttagjaikon keresztül nem vitatható. A pártok legfelsőbb szervei által kialakított

álláspontokat a parlamentben és a kormányban a delegált párttagok - relatív önállóság mellett

- igyekeznek a társadalomirányító döntésekben érvényesíteni.

A társadalom önigazgatás révén nem képes önmaga létfeltételeit és fennmaradását

biztosítani, mert az egyes osztályainak, csoportjainak, rétegeinek az érdeke alapvetően

eltérhet egymástól. A pártok társadalmi önigazgatás talaján állnak, ezen az alapon képviselik

az egyes osztályok, csoportok, rétegek érdekeit, azonban több ilyen érdek összeütközése

esetén szükség van egy olyan tényezőre, amely ezeket az érdekeket integrálja, ütközteti és

össztársadalmi érdekké emeli. Ahhoz pedig, hogy az össztársadalmi érdek érvényesüljön

egyes osztályok, csoportok és rétegek akarata ellenére is szükség van olyan eszköz- és

intézményrendszerre, amely kényszereszközök útján is érvényt tud szerezni az össztársadalmi

9


érdeknek. Ez az integráló tényező az államszervezet és ez a speciális eszköz- és

intézményrendszer az államszervek közhatalmi tevékenysége.

Az államszervek a társadalomirányításban az állami célok meghatározását, az állami

funkciók és az ebből eredő állami feladatok megoldását hivatottak ellátni.

Az állami célok az egész társadalomra vonatkozó jövőbeni eredmények megjelölését

jelentik, így az egész állami tevékenység determináns tényezőinek minősülnek.

Az állami funkció történelmi fejlődés eredményeként azt fejezi ki, hogy az állam

hogyan viszonyul a társadalomhoz, melyek a társadalmi lét azon fő területei, amelyeknél az

állami tevékenység elkerülhetetlen a társadalom fennmaradása céljából. Az állami funkciókat

alapvetően az objektív társadalmi feltételek határozzák meg. Ezek belső vagy külső

változása az állami funkciókban is változást idéz elő és ez az állami feladatok változásában is

jelentkezik. Például az állam külső védelmi funkciójára jelentős hatással bír a nemzetközi

helyzet alakulása, ezen belül a háborús konfliktusok elszaporodása, vagy ellenkezőleg, a

leszerelési folyamat előrehaladása.

Az állami funkciók tartalmáról a szakirodalomban több eltérő álláspont található. Az

állam és jogelméleti szakirodalomban megkülönböztetnek például osztályjellegű és

organizatórius funkciót. A legáltalánosabb felfogás szerint azonban az állam funkcióit elsőd-

legesen belső és külső funkciókra oszthatjuk. E szerint az államnak biztosítani kell a

társadalom belső önfenntartását és fejlődését, valamint a más államokkal való

kiegyensúlyozott kapcsolatát. A belső és külső állami funkciók az alábbi részfunkciókra

tagolhatók.

Belső funkciók:

1. A gazdasági funkció keretében az állam, mint közhatalom a jogalkotáson és a

jogalkalmazáson, mint tulajdonos pedig az állami tulajdon alapján a tulajdonosi minőségén

keresztül biztosítja a gazdasági céljainak megvalósítását.

2. A kulturális funkció az állam irányító, felügyelő és orientáló tevékenységét jelenti az

oktatás, a tudomány és a művészetek területén.

3. A szociális és egészségügyi funkció gyakorlása során az államnak gondoskodnia kell a

polgárai egészségvédelméről és szociális biztonságáról.

4. A belső védelmi funkció ellátása a társadalom jogrendjének fenntartására, az

állampolgárok jogbiztonságának megteremtésére hivatott.

Külső funkciók:

10


1. A külső védelmi funkció jelenti az államnak a külső támadásokkal szembeni védelmét.

2. A nemzetközi együttműködés szervezése mint állami funkció keretében az állam

politikai és gazdasági megfontolásokból gondoskodik a más államokkal és nemzetközi

szervezetekkel való együttműködésről.

Az állami feladatok az állami funkciók érvényesülése érdekében az állami szervek

rendeltetését jelentik. A feladatok az állami szférában mindig szervezetek,

szervezetrendszerek létrehozását eredményezik. Az államszervek tagolásának elvi alapja az

államhatalmi ágak elválasztásának és egyensúlyának az elmélete. Ahhoz, hogy a társadalom

irányításában egyensúlyi helyzet legyen, létre kell hozni a három alapvető önálló hatalmi

szervezetet és ezek között megfelelő hatalmi egyensúlyt kell kialakítani. Ezen az alapon

tagolhatjuk az államszerveket az 1.4. pontban már jelzett három nagy szervezettípusra, a tör-

vényhozási, a közigazgatási és az igazságszolgáltatási szervekre.

Az állami feladatok pedig az államszervek alapvető csoportjai szerint tagolhatók a

törvényhozásra, a társadalom közhatalmi igazgatására és a jogviták eldöntésére, illetőleg a

társadalom-ellenes magatartások szankcionálására. Az igazságszolgáltatási és törvényhozási

feladatkör vizsgálata alapvetően a közigazgatási jogon kívüli jogágak tárgya, ezért ezek

vizsgálatát a továbbiakban mellőzzük. A közigazgatási feladatok részletezését a 2.3. pontban

végezzük el.

Az államszervek az állami feladatokat kettős minőségükben látják el. Egyrészt, mint

közhatalmi szervek tevékenykednek, vagyis az állami akaratot kényszereszközök

igénybevételével érvényesítik, másrészt, mint szervezők (igazgatási szervek) látják el

feladataikat.

Az államszerveken belül az egyes szervtípusoknál ez a kétfajta minőség eltérő módon

jellemző. A törvényhozás esetében elsősorban a közhatalmi jelleg található. Ez az állami

akarat kinyilvánításában és azoknak az eszközöknek, közöttük a kényszereszközöknek a

meghatározásában jelentkezik, amelyekkel az akarat végrehajtását biztosítani kell. A

közigazgatási szervek esetében ezzel szemben megtalálható ugyan a közhatalmi jelleg is,

mivel kényszereszközök itt is alkalmazhatók, azonban a tevékenységre a szervező (igazgatási)

jelleg is hasonló mértékben jellemző. Ez azt jelenti, hogy a közigazgatási szervek nemcsak

hatóságként működnek, hanem az elérendő célok érdekében biztosítják az igazgatási ciklus

társadalmi méretű működését.

Az igazságszolgáltatási szervek tevékenységére hasonlóan a képviseleti szervekhez,

szintén a közhatalmi minőség dominanciája a jellemző. Az igazságszolgáltatás funkciója a

11


jogviták eldöntése illetőleg a jogsértés megtorlása, a kényszereszközökkel áll szoros kapcso-

latban. Az utóbbi évek magyar fejlődésében azonban megfigyelhető egy olyan tendencia is,

amely szerint az igazságszolgáltatás bizonyos mértékben végrehajtói feladatokat lát el. Ezek

korábban közigazgatási feladatokat képeztek, és fokozatosan kerültek át a bírósághoz. A cég-

bíróság például mintegy közigazgatási feladatként lát el nyilvántartási és felügyeleti teendőket

egyes szervezetek vonatkozásában. Ez azonban az igazságszolgáltatás alapvető funkcióját a

jurisdictiot nem érinti, az továbbra is közhatalmi minőségben érvényesül.

A társadalomirányítás harmadik összetevője a politikai jellegű társadalmi szervek

csoportja. Ezek a társadalmi önigazgatási alapon álló szervezetek azon csoportjai - a pártokon

túlmenően -, amelyek politikai célzattal és nem valamely munkatevékenység ellátására jöttek

létre. A politikai célzat esetükben azt jelenti, hogy ezek a szervek áttételesen részt vállalnak a

társadalomirányító döntések meghozatalában azáltal, hogy egyes társadalmi csoportok,

rétegek érdekeit társadalmi eszközökkel közvetítik a döntést hozó szervekhez.

A politikai jellegű társadalmi szervek között kiemelkedő szerepet játszanak a

szakszervezetek, amelyek kifejezetten érdekvédelmi tevékenységet látnak el. Érdekvédelmi

céllal jönnek létre továbbá az egyes elkülönült csoportokat és rétegeket képviselő társadalmi

szervek is, mint például az ifjúsági szervezetek, a nők, a nyugdíjasok, a nemzeti kisebbségek,

etnikumok stb. érdekvédelmi szervei. Létrejöhetnek szűkebb csoportok, szakmák

érdekvédelmére is ilyen szervek, mint például a különböző szakmai kamarák, testületek.

A társadalomban ezeknek a szerveknek igen széles hálózata alakul ki és ezzel együtt

kialakulnak azok a részvételi formák is, amelyeken keresztül ezek a szervek befolyásolják a

társadalomirányító döntések tartalmát. Az ilyen részvételi formák általában az érdekegyezte-

tő fórumok funkcionálását jelentik.

Az érdekképviseleti társadalmi szervek további funkciója lehet az állami döntések

végrehajtására való mozgósítás és a döntések eredményének társadalmi ellenőrzése is. Ez

utóbbi funkciók gyakorlására akkor kerül sor, ha az érdekegyeztetés sikerre vezetett.

A politikai jellegű társadalmi szervek jellegzetessége, hogy azok tagsággal

rendelkeznek, valamint feladatkörük általában a véleményezésig, a javaslattételig és ritkábban

az ellenőrzésig terjed.

2.2.1.3. A közigazgatás szervezéstudományi fogalma

12


A közigazgatás szervezéstudományi fogalmát úgy határozhatjuk meg, hogy a

közigazgatás sajátosságait feltárjuk, és ezzel elhatároljuk az államszervek rendszerében

egyrészt a legfelsőbb képviseleti szervek, másrészt az igazságszolgáltatási szervek

kategóriájától. Az elhatároló ismérveket a következőkben lehet összefoglalni:

1. A közigazgatás az államszervek rendszerében elkülönült alrendszert képez, melynek

sajátos feladata és sajátos szervezeti formája van. Az elkülönülés az államhatalmi ágak

szétválasztásának a következménye. Ennek az a lényege, hogy a közigazgatás nem

alkothat szervezeti egységet sem a törvényhozói, sem az igazságszolgáltatási szervezeti

egységgel. El kell különülnie feladatai és szervezeti formái szerint egyaránt e három

szervezeti rendszernek.

A közigazgatás sajátos feladata az, hogy az egész társadalomra nézve látja el az

állami akarat végrehajtása érdekében a szervező tevékenységet. Ennek keretében

társadalmi méretekben végez célkitűzést, információgyűjtést, tervezést, döntést, munka-

megosztást, koordinációt és ellenőrzést. A sajátos szervezeti forma abban jelentkezik,

hogy a közigazgatási szervek esetében találunk sajátos testületi szerveket és

egyszemélyi vezetés alatt álló szakigazgatási szerveket egyaránt. A testületi szervek, a

Kormány és az önkormányzati képviselőtestületek az egyszemélyi vezetés alatt álló

szervek pedig a testületi szerveknek alárendelten működő szakigazgatási szervek és

hivatalok. Ezzel szemben az állami irányítás másik két alrendszerében általában csak

testületi szerveket találunk. A legfelsőbb képviseleti szerv testületként működik, a

bíróságok pedig mint igazságszolgáltatási szervek szintén általában testületként

(bírósági tanácsként) látják el funkcióikat.

2. A közigazgatás rendeltetése a társadalomirányítás másik két alrendszerével szemben

szintén elhatároló ismérv. A közigazgatásnak az a feladata, hogy a képviseleti szervek

tevékenysége révén testet öltött állami akaratot végrehajtsa. Amíg a legfelsőbb kép-

viseleti szerv a társadalmi akaratot állami akarattá formálja, a közigazgatás ennek

érvényesüléséről kell, hogy gondoskodjon. Az igazságszolgáltatási szervek fő funkciója

nem végrehajtási jellegű, mivel itt elsősorban a jogszolgáltatás és a szankcióalkalmazás

a cél. A közigazgatás tevékenységében az akarat-végrehajtás a domináns tényező.

Annak érdekében, hogy a közigazgatási szervek ezt a funkciójukat elláthassák, többféle

tevékenységet kell kifejteniük. Ezek mintegy áttételek szerepelnek a kinyilvánított

állami akarat és annak érvényesítése között. Ezek az áttételek a következők:

13


a) A közigazgatási szervek részt vesznek a legfelsőbb képviseleti szerv döntéseinek

előkészítésében. Ez megjelenik az információgyűjtés, az alternatívaképzés és

bizonyos döntési javaslatok formájában.

b) A közigazgatási szervek tevékenységük során normatív döntéseket is hoznak,

amelyek azonban csak a legfelsőbb képviseleti szerv által hozott döntések keretei

között rendelkezhetnek. A törvényhozás keretében ugyanis minden részletkérdés-

ben nem hozhatják meg a szükséges döntéseket, mivel erre a testületi működés nem

ad lehetőséget. Felhatalmazzák ezért a közigazgatás magasabb szintű szerveit arra,

hogy maguk is hozhassanak normatív döntést.

c) A közigazgatási szervek tevékenységük során beavatkozhatnak a társadalmi

viszonyokba. Úgy tudják csak az állami akaratot érvényesíteni egyes esetekben, ha

jogi felhatalmazás alapján a társadalmi viszonyokat jogviszonyokká alakítják és ezen

belül meghatározzák a jogalanyok szükséges vagy lehetséges magatartását. Ennek

formája a jogalkalmazás.

d) A közigazgatási szervek maguk szintén nem képesek arra, hogy a végrehajtási

tevékenységet teljes egészében megvalósítsák. Több területen a végrehajtásról úgy

gondoskodnak, hogy létrehozzák azokat a szervezeteket vagy szervezetrendsze-

reket, amelyek a tényleges akaratérvényesítést végzik. Ezek lehetnek gazdálkodó

szervek és intézetek. A közigazgatási szervek bizonyos körű felügyeletet, vagy

irányítást látnak el az ilyen szervezetek felett annak érdekében, hogy biztosítsák

tevékenységükben az állami akarat érvényesítését. Itt megjegyezzük, hogy a

gazdálkodó irányában ez a felügyeleti jogkör egyre csökken, és a bíróságok veszik át

ebből a szempontból a közigazgatás ilyen jellegű funkcióját.

e) A közigazgatás az állami akarat végrehajtása érdekében rendelkezik azokkal a

szervezetekkel, amelyek az állam fizikai hatalmát testesítik meg. Ezek a fegyveres

erők és testületek. Ezeknek a szerveknek speciális funkcióik vannak, egyrészt a belső

rend és biztonság fenntartása, másrészt az állam külső védelme. Szervtípus

szempontjából a fegyveres erők és testületek maguk is közigazgatási szerveknek

minősülnek, éppen a felhatalmazásaik alapján, melyek a legszigorúbb kényszeresz-

közökig terjednek.

f) A közigazgatásnak a szervező funkciója keretén belül gondoskodnia kell az állami

akarat végrehajtásához szükséges feltételekről. Ennek a feladatkörnek keretében

végzi el a közigazgatási szervezet az állam gazdasági eszközeivel való gazdálkodást.

14


3. A társadalomirányítás másik két szervezetrendszerével szemben a közigazgatás egy

további sajátossága, hogy működését hivatásos apparátussal végzi. Ez az ismérv a

politikai pártokkal és a politikai jellegű társadalmi szervekkel szemben jelent elhatáro-

lást, amelyek bár részben hivatásos állományt is magukba foglalhatnak, mégsem

tekinthetők olyan szerveknek, amelyeknek a tagjai tevékenységüket hivatásszerűen

látják el.

4. A közigazgatás sajátosságaként említhetjük azt a jellemzőt is, hogy ez a

szervezetrendszer az egész társadalomra kiható tevékenységet végez. Ebbe

beleértendő az, hogy a közigazgatási tevékenység hatása lehet közvetett valamely

társadalmi tevékenységre, vagy lehet közvetlen az egész társadalom vonatkozásában.

Közvetett ez a tevékenység például akkor, amikor az igazságszolgáltatás számára a

közigazgatás tevékenysége biztosítja a személyi (pl. jogászképzés) és tárgyi feltételeket,

közvetlen pedig a tevékenység akkor, amikor a jogalkalmazáson keresztül az egész

társadalom irányában végez a társadalmi viszonyokba beavatkozást. A társadalomnak

nincs egyetlen területe sem, amely ne lenne kapcsolatban legalább közvetetten a

közigazgatás valamelyik feladatával. Tevékenysége az állami akarattal összefüggésben

az akaratban megjelenő valamennyi társadalmi kérdésre kiterjed.

Mindezek alapján a közigazgatás szervezéstudományi fogalmát a következők szerint

határozhatjuk meg: a közigazgatás az államszervek elkülönült alrendszere, amely az

állami akarat gyakorlati végrehajtásának megszervezését hivatásos apparátussal az

egész társadalomra kiterjedően látja el.

2.2.2. A közigazgatás jogtudományi fogalma 2.2.2.1. Az államhatalmi ágak szétválasztásának elmélete és ennek hatása a közigazgatás fogalmára

Az államhatalmi ágak szétválasztásának elméletéből a közigazgatás fogalmára nézve a

végrehajtó hatalom fogalmát kell kiemelni. A végrehajtói hatalom lényege a törvényhozási

működésben megjelenő állami akarat érvényesítése. Ez az érvényesítés a polgári jogállam

megjelenését megelőzően egyetlen szervezet feladatköre volt. A közigazgatás és a vele

összefonódott igazságszolgáltatás látta el a végrehajtás feladatát. A jogállam eszméjében

megjelenő ellenőrzött közigazgatás létrehozása ezt a végrehajtó szervezetet kettéválasztotta.

15


Az Amerikai Egyesült Államokban 1787-ben, Franciaországban 1791-ben, Angliában 1888-

ban mondják ki, hogy a közigazgatás elválik az igazságszolgáltatástól.

Magyarországon ezt a kettéválást az 1869. évi IV. törvénycikk mondotta ki, amikor

arról rendelkezett, hogy a korábbi nádori szék, városi bíró és úriszék helyett minden fokon

királyi bíróságnak kell ellátni az igazságszolgáltatási feladatokat. A közigazgatás fogalmának

lényegét ezek szerint az állami akarat végrehajtásában kell keresni. Az államhatalmi ágak

szétválasztása maradéktalanul egyetlen alkotmányban sem valósult meg, mivel vannak olyan

intézmények, amelyek ellene hatnak ennek a szétválasztásnak. A közigazgatás lényege mégis

az elválasztáshoz kapcsolódik, ez olyan végrehajtás, amely az állami akaratra vonatkozik, de

nem minősül igazságszolgáltatásnak.

2.2.2.2. A közigazgatás fogalmának jogtudományi meghatározásai

A közigazgatás-tudományt művelők általában az államhatalmi ágak szétválasztásából

indultak ki a fogalmi meghatározásnál. Az első ilyen fogalmat Lorenz von Stein fogalmazta

meg, aki azt mondotta, hogy az állam akarata a törvényhozás, az állam cselekvése az

igazgatás. Az igazgatás pedig az erre kirendelt közegek cselekvése által valósul meg.

Stein hatása a magyar közigazgatás-tudományban is jelentkezik. Csiky Kálmán 1888-

ban megjelent munkájában a közigazgatást, mint jogalkotást, jogalkalmazást és

végrehajtást határozza meg. Fogalom meghatározásában különbséget tesz a végrehajtó

hatalom két ága, a közigazgatás és az igazságszolgáltatás között.

Concha Győző szerint a közigazgatás megegyezik az összes állami működéssel,

amennyiben a feladatoknak a legapróbb részleteiben való gyakorlati megoldásról, a

közszükségleteknek konkrét kielégítéséről van szó.

Tomcsányi Móricz meghatározásában elhatárolja a közéletet a magánélettől.

Közigazgatásnak a közfeladatok megoldását (jogszabályok keretei közötti végrehajtását) és

az állam természetéből adódó feladatok általános jogrend keretein belüli ellátását tekinti.

2.2.2.3. A közigazgatás jogtudományi fogalma

Az idézett közigazgatás-tudományi felfogásokat alapul véve ma a közigazgatási

jogtudományban elfogadott legáltalánosabb nézet szerint a közigazgatás lényege a

16


végrehajtó-rendelkező tevékenység. Ezt azonban ki kell egészíteni további kritériumokkal is

annak érdekében, hogy ezt a tevékenységet körülhatároljuk és kifejezetten a közigazgatás

lényegét adhassuk meg. Ezekkel a kiegészítésekkel együtt a közigazgatás jogtudományi fogal-

mát a következőképpen határozhatjuk meg.

A közigazgatás a legfelsőbb képviseleti szerv által elfogadott törvények

végrehajtására létrehozott szervek közhatalom birtokában, jogszabályi keretek között

végzett végrehajtó-rendelkező tevékenysége.

A fenti meghatározás elemei a következők. A legfelsőbb képviseleti szerv, az

Országgyűlés nem képes arra, hogy saját maga ellássa döntései végrehajtásának megszer-

vezését is. Az ő funkciója a társadalmi akarat kifejezése. Az akarat végrehajtása érdekében

ezért feltétlenül szükség van egy olyan szervezetrendszer létrehozására, amelynek fő

funkciója a végrehajtás.

A végrehajtó tevékenység csak abban az esetben lehet hatékony és eredményes, ha az a

kényszereszközök alkalmazásának lehetőségével együtt jár. Erre szolgál a társadalom által az

államszervekre ruházott közhatalom, mely a közigazgatási szerveknek is egyik legfontosabb

sajátossága.

A közhatalom gyakorlásának ellensúlyozását a közigazgatás jogi keretek közé szorítása

oldja meg. A közhatalom gyakorlása nem járhat korlátlan cselekvési lehetőséggel. A

közigazgatás csak azokat a cselekvéseket fejtheti ki, amelyeket a jogi keretek számára

lehetővé tesznek. Amennyiben ezt túllépi, súlyos hibát követ el.

A végrehajtó tevékenység két fő területe a közigazgatás esetében: a jogalkalmazás és

az operatív végrehajtás.

A jogalkalmazás alatt általában az olyan tevékenységet értjük, amelynek során

valamely szervezet egyedi ügyben jogokat és kötelességeket érintő döntést hoz. A

közigazgatási jogalkalmazás fogalma azonban ehhez képest pontosítható további ismérvekkel,

melyek alapján a következőképpen határozható meg: a közigazgatási szerv hatáskörébe és

illetékességébe tartozó egyedi ügyben jogszabály alapján jogot vagy kötelezettséget

érintő döntést hoz.

A jogalkalmazó tevékenység másik fő alanya a bíróság, ezért célszerű a két szervtípus

jogalkalmazását összehasonlítani. A két jogalkalmazás során az eltérések az alábbiak:

1. A bírói jogalkalmazás külön jogágakba tartozó eljárási cselekmények keretében történik,

a közigazgatási eljárásjog viszont része a közigazgatási jognak.

2. A két jogalkalmazás alapelvei eltérnek, mivel a közigazgatásban nem érvényesül, pl. a

függetlenség és a testületi elbírálás.

17


3. A bírói jogalkalmazás célja a jogvita eldöntése és a szankcionálás, a közigazgatási

jogalkalmazás célja pedig az állami akarat végrehajtása, tehát ez a cél sokkal szélesebb

körű.

4. A bírói jogalkalmazáshoz kapcsolódva először az anyagi jogviszony jön létre, majd ezt

követi az eljárási jogviszony keletkezése, a közigazgatási jogalkalmazásnál viszont először

az eljárási jogviszony keletkezik és az anyagi jogviszony csak ennek eredménye.

5. A bíróság hivatalból eljárást nem indít, a közigazgatás hivatalból is eljárhat.

Az operatív végrehajtás további két nagy tevékenységi körre osztható, az irányító,

felügyeleti tevékenységre, és az egyéb operatív tevékenységre. Ebben a körben jelentkezik a

közigazgatás szervező jellege, mivel az irányítás, felügyelet lényegében szervezési és nem jo-

gi kategória. Az egyéb operatív tevékenységek között található például a tervezési,

finanszírozási, tömegszervezési feladatok ellátása.

Végezetül a rendelkező tevékenység a közigazgatási szervek normaalkotási lehetőségét

jelenti. A jogszabályok felhatalmazzák a közigazgatási szerveket arra, hogy jogilag még nem

szabályozott területen jogszabályt alkossanak, továbbá magasabb szintű jogszabály végrehaj-

tása érdekében normatív döntést hozzanak.

2.3. A közigazgatás feladatai 2.3.1. A közigazgatás feladatait meghatározó tényezők

A közigazgatás feladatait a közigazgatás rendeltetéséből vezethetjük le, melyet a

szervezéstudományi fogalom meghatározásánál a törvényhozó szerv döntéseinek

előkészítésében és azok végrehajtásában jelöltünk meg. Alapvetően tehát a közigazgatási

feladatokat a törvényhozói tevékenység határolja be formailag. Ha azonban az ok-okozati

összefüggések láncolatán tovább lépünk, akkor azt találjuk, hogy a törvényhozás is

determinált tevékenység, azt az állam funkciói és ezen keresztül az állam céljai határolják

be. Ahhoz tehát, hogy feltárjuk a közigazgatási feladatok tartalmát, az állam céljaihoz kapcso-

lódó állami funkciókból kell kiindulnunk.

A közigazgatás rendeltetéséből következik az állami funkciók és a közigazgatási

feladatok egymáshoz való kapcsolata is. A közigazgatási feladatokat az állami funkciókat

megvalósító össz-állami tevékenység részeként kell felfognunk, mivel az egyes funkciók

18


csak a társadalomirányítás teljes szervezetrendszerének működésével érvényesülhetnek

maradéktalanul. A közigazgatás nem sajátíthatja ki egyetlen állami funkció kizárólagos

érvényesítését sem, mivel akkor az adott funkcióban felbomlana az államhatalmi ágak

egyensúlya. Ezért az állami funkciókat a közigazgatás más államszervekkel együttesen való-

sítja meg.

Az állam funkciói általában hosszú történelmi időszakban változatlanok, abban

azonban, hogy ezek milyen konkrét feladatok ellátását jelentik egy adott időszakban a

közigazgatás számára, több befolyásoló tényező is szerepet játszik.

Az egyik alapvető befolyásoló tényező az adott társadalomban adott időpontban

fennálló társadalmi munkamegosztás fejlettsége. Ezen alapszik a társadalom létfenntartását

ellátó tevékenységek struktúrája és ezen keresztül az egyes tevékenységcsoportokhoz kapcso-

lódó közigazgatási szervezetek és feladatok összetétele is. Például a gazdaságban

megtalálható munkamegosztás eredményeként alakulnak ki az egyes gazdasági ágazatok, az

iparon belül a munkamegosztás hatására differenciálódik a nehézipar és a könnyűipar további

iparágakra, ez tovább tagolja a kereskedelmi tevékenységet és mindez természetesen hatással

van az egyes tevékenységek igazgatását végző szervezetekre és azok feladataira is. Egy adott

időpontban a minisztériumok és főhatóságok struktúráját ezek alapján objektív tényezőként a

társadalmi munkamegosztás fejlettsége határozza meg. Amely társadalomban például nem

használják az atomenergiát, vagy nem végeznek űrkutatást, természetesen nincs szükség ilyen

feladatkörű közigazgatási szervekre.

A társadalmi munkamegosztáshoz szorosan kapcsolódó további befolyásoló tényező az

adott időszakban a gazdasági feltételek alakulása. Romló gazdasági feltételek következtében

egyre újabb közigazgatási feladatok keletkeznek az állam szociális funkciójának ellátása

érdekében. Bővülő szociális feladatként jelentkezik ilyen esetben az elszegényedő társadalmi

rétegekről való gondoskodás bővítése, a munkanélküliség problémájának kezelése, a

fokozódó bűnözés visszaszorítása és egy sor egyéb tevékenység ellátása (pl. népkonyhák,

menedékhelyek felállítása, stb.). Mindezek a gazdasági fellendülés és a kiegyensúlyozott

életszínvonal időszakában csökkenő jelentőségűek, a közigazgatás részéről kevesebb és

minőségileg más feladat ellátását igénylik.

A társadalmi munkamegosztáshoz hasonlóan objektív befolyásoló tényező a

közigazgatási feladatokra nézve adott időpontban a bel- és külpolitikai viszonyok alakulása.

A belpolitikai viszonyok kedvező alakulása, a belső feszültségek csökkenése, az állami

céloknak a társadalom többsége általi elfogadása az állam biztonsága és a közrend,

közbiztonság fenntartásával kapcsolatos közigazgatási feladatok mennyiségi és minőségi

19


csökkenését eredményezheti, míg ellenkező esetben ezek a feladatok előtérbe kerülnek. A

külpolitikai tényező, a nemzetközi feszültség fokozódása, a háborús konfliktusok kialakulása

a világ egyes térségeiben szintén jelentős hatással van a külső védelmi, illetőleg a nemzetközi

együttműködési funkciókból eredő közigazgatási feladatok alakulására. A nemzetközi

feszültségek enyhülése természetesen ellenkező előjellel hat a közigazgatás feladatára,

ilyenkor viszont kedvező talaj jelentkezik a nemzetközi gazdasági együttműködés bővítésére.

A közigazgatási feladatait befolyásoló további tényezőként az igazgatás módszereit

jelölhetjük meg. Ezen belül is alapvető jelentőségű az a körülmény, hogy az igazgatás alanya

milyen mélységű és tartalmú irányítási tevékenységet kíván kifejteni az igazgatott szerveze-

tekre. A másik oldalról nézve ez a tényező úgy is megfogalmazható, hogy a közigazgatás

feladatainak mennyisége és minősége függ az általa irányított szervezet önállóságától.

Amennyiben ugyanis az irányított szervezetek nagyobb mértékű önállósággal rendelkeznek a

döntéseik meghozatala és azok végrehajtása terén, természetszerűleg ezzel arányosa csökken

az azt irányító szervezet igazgatási (befolyásoló) tevékenysége.

Különösen jól érzékelhető ez az összefüggés a gazdasági funkciókból eredő

közigazgatási feladatok esetében. Amennyiben egy társadalomban az állam kevés önállóságot

biztosít a gazdálkodást végző alanyoknak, vagyis szervei útján maga határozza meg a

gazdálkodás belső viszonyait is, úgy széles közigazgatási apparátust kell kiépítenie ezeknek a

feladatoknak az ellátására. Ellenkező esetben a közigazgatás szervezetei és feladatai a

gazdaságirányítás terén leszűkülnek, a fő funkció általában csak a gazdálkodás fő feltételeinek

a megteremtésére irányul.

Végezetül, a közigazgatási feladatok mennyiségére és minőségére hatást gyakorló

tényező az igazgatási technika fejlettsége is. A közigazgatási tevékenység, mint igazgatás,

tartalmilag az 1.3. pontban közölt hét elem össztársadalmi méretű kifejtését jelenti, az ezekkel

összefüggő tevékenységek a modern igazgatástechnika alkalmazásával pedig jelentős részben

egyszerűsíthetők, gyorsíthatók. Az igazgatástechnika különösen az információs, a döntési és

az ellenőrzési feladatok esetében jelent befolyásoló tényezőt. Az információs tevékenység

mennyiségileg gyorsítható, minőségileg pedig jelentősen javítható a közigazgatási

adatbázisok és az ezekhez kapcsolódó adatátvivő berendezések alkalmazásával. A döntések

egy része az ún. programozott döntések számítógépekkel is meghozhatók, rögzíthetők és így

az igazgatási folyamatok részben automatikussá tehetők. Ezáltal egyes hagyományos

közigazgatási feladatok, mint a döntés-előkészítés, az adatrögzítés, az ügyvitel (iktatás,

irattározás, stb.) megváltoznak és az apparátusok személyi állománya az adminisztráció

helyett az érdemi feladatokra fordíthatja energiáját. Az ellenőrzés szintén információs

20


tevékenységet jelent, mivel az nem más, mint a döntés végrehajtásának eredményéről való

információszerzés. Ezen a téren pedig a modern igazgatástechnika szintén az adatgyűjtés,

rögzítés és továbbítás területén gyorsíthatja és javíthatja az igazgatási folyamatokat. Le-

hetővé válik például ilyen módon az igazgatási tevékenység eredményességének folyamatos

figyelemmel kísérése és az időszakos helyszíni ellenőrzési feladatok csökkentése.

2.3.2. A közigazgatás feladatai

Az állami funkciókból következő közigazgatási feladatok csoportosításával a

közigazgatás-tudomány művelői - kisebb, nagyobb mélységben - csaknem kivétel nélkül

foglalkoztak. A csoportosítási szempontok szerteágazó képet mutatnak, melyekből azonban

ugyanúgy, ahogy a közigazgatás fogalmának meghatározásakor, két lehetséges megközelítési

mód bontakozik ki.

Az egyik megközelítés szerint a közigazgatás szervezetéből kiindulva vezethetjük le a

feladatok fő csoportjait, megkülönböztetve központi, területi és helyi közigazgatási

feladatokat, a központi feladatokon belül pedig kormányzati és megosztott, a területi és

helyi feladatokon belül önkormányzati és államigazgatási feladatokat.

A másik megközelítési mód a feladat tartalmi jegyeiből indul ki, vagyis az egy közös

cél elérését biztosító feladatokból, feladatcsoportokból képez egy-egy nagyobb feladatkört.

Ezzel a módszerrel jelentősen eltérő eredményre lehet jutni attól függően, hogy a közös cé-

lokat hogyan csoportosíthatjuk. Az általánosan elfogadott csoportosítás szerint ezek a közös

célok az állam funkcióiból vezethetők le, mivel a közigazgatás fő feladatköreinek ellátása a

törvényhozói és az igazságszolgáltatási feladatokkal együtt végül is az állami funkciók

érvényesülése érdekében történik.

A 2.2.1. pontban részletezett állami funkciók alapján a közigazgatási feladatokat az

alábbi fő feladatkörökre és feladatcsoportokra oszthatjuk:

1. A közigazgatás gazdaságszervező feladatköre két nagy feladatcsoportra osztható, a

közhatalmi és a tulajdonosi feladatok ellátására.

A közhatalmi gazdaságszervező feladatcsoport keretében a közigazgatási szervek

törvényi keretek között, normatív módon meghatározzák a gazdálkodási környezetet, a

gazdasági tevékenység korlátait, a közigazgatási szervek gazdaságszervező feladatainak hatá-

rait. Példák ezekre az árszabályozási, engedélyezési, szankcionálási témakörökben alkotott

21


kormányrendeletek. A közhatalmi feladatkör másik részét a közigazgatási szervek hatósági

jogalkalmazói feladatai alkotják. A hatósági jogalkalmazás során a közigazgatási szerv a gaz-

dálkodási tevékenységet közvetlenül befolyásolja például a tevékenység engedélyezésével,

korlátozásával, megszüntetésével, vagy a szankcionálásával. Ide tartozik például a különböző

gyártási engedélyek kiadása, a közegészségi okokból történő tevékenységkorlátozás, vagy az

egyes környezetvédelmi bírságok kiszabása.

A tulajdonosi gazdaságszervező feladatcsoport az állami tulajdon

nagyságrendjének függvényében jelentkezik közigazgatási feladatként. Ezt a feladatot a

közigazgatási szervek az állami vagyon közérdekű hasznosítása céljából látják el, melynek

megnyilvánulása az állami részvétellel működő gazdálkodó szervek létrehozása, valamint

a vagyonnal való közvetlen rendelkezés. Az állami részvétellel működő gazdálkodó szervek

esetében a működtetés jellemzője, hogy a közigazgatási szervet törvény hatalmazza fel jogok

gyakorlására, ezen túlmenően azonban nem avatkozhat be a gazdálkodási tevékenységbe. A

gazdálkodó szerv tehát ebben az esetben is rendelkezik egy relatív önállósággal, ami egyéb-

ként a piaci viszonyok közötti gazdálkodás alapvető feltétele. Az állami vagyonnal való

közvetlen gazdasági célú rendelkezés lehet hasznosítási célzatú (eladás, tőkebefektetés,

stb.), lehet gazdálkodást élénkítő célzatú (kölcsönök, támogatások nyújtása) és lehet beruhá-

zási célzatú (az állami egyedi nagyberuházások esetében).

Az állami részvételű gazdálkodó szervek működtetése feladatcsoportból speciális

közigazgatási feladatként emelhető ki a közszolgáltatásokat végző szervezetek létrehozása

és működtetése. A közigazgatásnak ugyanis gondoskodnia kell olyan közszolgáltatások ellá-

tásról is, amely az anyagi és a nem anyagi (intézeti) szolgáltatások között helyezkedik el, mint

pl. a köztisztaság fenntartása, piacok, parkok létesítése, karbantartása, stb. Az ilyen

szolgáltatás jellegénél fogva a tipikus (vagyongyarapításra törekvő) szervezet formájában nem

szervezhető meg, mivel itt nyereség nem keletkezik. Létre kell tehát hozni és működtetni kell

a közigazgatásnak az olyan speciális közüzemeket és közcélú társaságokat is, amelyek

mindezeket a feladatokat állami támogatás mellett ellátják. Ezt a feladatcsoportot nevezzük a

közigazgatás közszolgáltatásokat szervező feladatának.

A gazdaság azon szektoraiban, ahol az állam, mint tulajdonos nem lép fel,

(gazdasági társaságok, magánvállalkozások, szövetkezetek) a közigazgatásnak sem lehetnek

közvetlenül feladatai. Az állam ebben a körben a beavatkozás lehetőségét a közhatalmi

feladatok ellátására, illetőleg egyes felügyeleti feladatok tekintetében az igazságszolgáltatási

szervek működésére korlátozza.

22


Az egyes feladatcsoportok nagyságrendjével kapcsolatban itt meg kell

jegyeznünk, hogy a modern államban a piaci viszonyok elterjedésének arányában a

közigazgatás gazdaságszervező funkciója mérséklődik. Az állam ebben az esetben a

gazdasági élet szereplőit a saját befolyása alól a gazdasági törvények befolyása alá helyezi és

ezzel egyidejűleg a normatív szabályozást és a tulajdonosi tevékenységét mérsékli. A

beavatkozás fő területe ilyen viszonyok között a hatósági jogalkalmazói területre

korlátozódik.

2. Az állam kulturális funkciójából vezethető le a közigazgatás intézetirányító feladatköre.

A kulturális funkció megvalósítását a közigazgatás ugyanis általában nem közvetlenül saját

feladatkörének ellátásával valósítja meg, hanem erre a célra az intézetek hálózatát hozza létre.

Az intézet elnevezés olyan szervezettípust jelent, amelyben munkatevékenységet végeznek,

azonban a tevékenység célja nem a gazdálkodás keretében történő vagyongyarapítás (mint a

vállalat, vagy vállalkozás esetében), hanem az ún. nem anyagi szolgáltatás végzése.

Az állam kulturális funkciója tehát úgy valósul meg, hogy a közigazgatási szervek

létrehozzák az oktatási, kutatási, közművelődési művészeti, stb. feladatkörű intézeteket,

ellátják azokat anyagi eszközökkel, és irányítják azok tevékenységét.

Meg kell itt jegyeznünk, hogy az állam kulturális funkciójának megvalósításában

a közigazgatás intézetirányító tevékenységén túlmenően egyéb szervezetek is részt vállalnak.

Különösen az oktatás és a művészetek területén lehetnek olyan szervezetek, amelyek magán-

igazgatás vagy társadalmi önigazgatás alatt állnak (egyházi és magániskolák, művészeti

szövetségek, stb.). Ezekre nézve a közigazgatási szervek az irányítástól mérsékeltebb

befolyást jelentő szakmai felügyeleti, koordináló és orientáló feladatokat látnak csak el.

3. Az állam szociális és egészségügyi funkciója az előzőekhez hasonlóan szintén elsősorban a

közigazgatás intézetirányító feladatán keresztül érvényesül, ezen kívül azonban itt is teret

kap kisebb mértékben a szakmai felügyelet (pl. egészségügyi magánszférában), továbbá itt

még ki kell emelnünk a szociális és kisebb mértékben az egészségügyi feladatokhoz is

kapcsolódó hatósági jogalkalmazó feladatot is.

A szociális területen a közigazgatási szervek hozzák létre, látják el anyagi

eszközökkel és irányítják a szociális gondozás teljes intézeti hálózatát. A hatósági

jogalkalmazói feladatok itt egyrészt az intézetek szolgáltatásainak igénybevételével függenek

össze, másrészt a közigazgatási szervek közvetlenül nyújtanak szociális támogatást a rászo-

rulóknak anyagi vagy természetbeni juttatás formájában.

23


Az egészségügyi ellátási feladatkör szintén magába foglalja az intézetek

hálózatának létrehozását, anyagi eszközökkel való ellátását és irányítását. A szakmai

felügyeletet a közigazgatási szervek itt általában intézeteik útján látják el, ezen túlmenően a

hatósági jogalkalmazói feladat során lehet módjuk az egészségügyi magánszféra fel-

ügyeletére. A hatósági jogalkalmazás egyéb feladatai a közérdekű gyógyító-megelőző

tevékenység területére esnek, ahol általában a kötelezés és a szankcionálás formáját öltik.

4. Az állam belső védelmi funkciójából eredő közigazgatási feladatkörök a rendészeti és a

védelmi feladatcsoportokból tevődnek össze.

A rendészeti feladatcsoportba soroljuk a közrend és közbiztonság megteremtésének,

valamint a tűzrendészetnek a feladatait. Mindkét feladat esetében a közigazgatási szervek

maguk látják el az alapvető feladatokat, így a közrend és közbiztonság érdekében végzett

rendfenntartást, bűnmegelőzést és bűnüldözést, a tűzrendészet keretében pedig a

tűzmegelőzést és a tényleges tűzoltási feladatot. Ezek közül a tényleges tűzoltás önmagában

nem közigazgatási feladat, de mint materiális tevékenység, ahhoz szorosan kapcsolódik.

Mindkét területen találkozhatunk azonban a társadalom tagjainak és öntevékeny csoportjainak

a segítő jellegű közreműködésével, melyben a feladat erőteljes közérdekű jellege domborodik

ki. A rendfenntartó, bűnmegelőző és bűnüldöző feladattal kapcsolatban meg kell jegyeznünk,

hogy annak ellátása a közigazgatási jogi eszközökön túlmenően igényli a büntetőjogi és

büntetőeljárás-jogi eszközöket is. A tűzrendészet keretében viszont a tűzmegelőzés körében

találhatunk hatósági jogalkalmazói feladatot.

A védelmi feladatcsoportban az ország határainak védelme, az állam biztonságának

védelme és a polgári védelem található. Ezeket a feladatokat önálló, elkülönült szervezeti

rendszerek látják el, melyek tényleges védelmi és kisebb részben bűnmegelőzési, bűnüldözési

és hatósági jogalkalmazói feladatokat oldanak meg.

5. A külső védelmi funkció az állam területének sérthetetlenségét biztosítja az esetleges külső

támadásokkal szemben. Ezt a funkciót az állam legfelsőbb szervei és közöttük a legfelsőbb

közigazgatási szervek által irányított honvédelmi szervezetrendszer hivatott biztosítani. Ennek

a feladatcsoportnak az egyik elemét a kifejezetten közigazgatási feladatokat ellátó

szervezetek (a honvédelem irányítását és a hadkiegészítést végző szervek), a másik elemét

pedig maga a honvédségi szervezet feladatai alkotják. Ez utóbbi - hasonlóan a tűzoltáshoz -

nem közigazgatási feladat, hanem materiális tevékenység.

24


6. Végezetül az állam nemzetközi funkciójából vezethetjük le a közigazgatás külpolitikai és

külgazdasági feladatcsoportjait.

A külpolitikai feladatcsoportba az államközi kapcsolatok fejlesztését, a nemzetközi

szervezetekben való részvételt és a külföldön tartózkodó állampolgárok érdekeinek a

védelmét sorolhatjuk elsősorban. Ezeket a feladatokat a leglényegesebb kérdésekben a

legfelsőbb képviseleti szerv a közigazgatás legfelsőbb szervei, valamint a külképviseleti

szervek együttesen valósítják meg.

A külgazdasági feladatcsoportban a közigazgatás alapvető feladata a nemzetközi

gazdasági együttműködés lehetőségeinek megteremtése és szervezése, részvétel a nemzetközi

gazdasági szervezetek munkájában, továbbá gazdasági és hatósági eszközökkel előmozdítani

a külkereskedelem fejlődését.

2.3.3. A közigazgatási tevékenységek fő típusai

A közigazgatási feladatok elemzéséből kitűnt, hogy több feladatkörben is találhatunk

azonos jellegű feladatcsoportokat és feladatokat. Ilyen például a jogalkalmazás és ezen belül a

hatósági jogalkalmazás, az intézetirányítás, a felügyelet, a materiális feladat, de ha a felada-

tokat további részfeladatokra bontanánk, további azonosságokat is találhatnánk. A feladatok

megoldása a közigazgatási szervektől különböző tevékenységek elvégzését igényli, a feladat

csak a cselekvés útján valósulhat meg. Mivel a feladatok jellegében találunk közös vonásokat,

a megvalósításuk érdekében kifejtett tevékenységeket is csoportosíthatjuk alapvető

jellegzetességeik szerint. A továbbiakban erre az összefüggésre alapozva azt vizsgáljuk meg,

hogy a közigazgatási szervek által kifejtett tevékenységeket milyen fő típusokba sorolhatjuk.

Ennek azért van jelentősége, mert a közigazgatás működésének belső törvényszerűségeit csak

úgy tárhatjuk fel, ha a szerteágazó tevékenységet rendszerezzük és vizsgáljuk azonos jelleg-

zetességeiket.

Az egyes tevékenységtípusok kialakításánál többféle szempontot lehet figyelembe venni

és ezzel magyarázható, hogy a közigazgatás-tudomány művelői a tipizálásnál eltérő

eredményre jutnak. A tipizálási ismérvek számát tekintve is igen széles a skála a

szakirodalomban. Berényi Sándor például az 1975-ben megjelent tankönyvben a feladatokon

kívül figyelembe veszi az irányítási módszereket, a tevékenység jogi szabályozását és a szer-

vezetek elkülönültségét. Madarász Tibor a tevékenységfajtákat szervi-alanyi, az igazgatottak

(tárgyi), az igazgatás módszere és a hatalomgyakorlás erőssége ismérvek alapján különbözteti

25


meg. Ismerünk olyan tipizálást is azonban (a német szakirodalomban), amely 36 féle ismérvet

állít fel a tipizálás céljára.

A közigazgatás nagyszámú tevékenysége kétségtelenül lehetőséget nyújt az osztályozás

sokféle megoldására, azonban a feladatok és tevékenységek közötti szoros kapcsolat már

önmagában is lehetőséget kínál egy lényeges tipizálásra. Az egyes feladatcsoportokhoz, fela-

datkörökhöz kapcsolódó tevékenységfajták ugyanis szükségképpen összerendeződnek, - a

feladatcsoport és feladatkör azonossága miatt - így ez a fajta osztályozás is ad egy átfogó

képet mindarról a tevékenységről, amelyet a közigazgatási szervek kifejtenek. Természetesen

ennek az osztályozásnak is lehetnek kisebb hiányosságai, mivel a közigazgatás rendkívül

sokrétű tevékenységében lehetnek olyanok, amelyek az ilyen csoportosításba nehezen

sorolhatók be. Jelen tipizálással azonban nem célunk a teljes körű tipizálás elérése, csupán

azokra a fő tevékenységfajtákra kívánunk rámutatni, amelyek a közigazgatási cselekvések

jelentős részét magukba foglalják. Ezek alapján a következő fő tevékenységfajtákat

különböztetjük meg a közigazgatásban.

1. Jogalkotás, törvény-előkészítés

A közigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége abból a rendelkezési jogosultságból

adódik, amelyre a legfelsőbb képviseleti szerv felhatalmazza. A magyar jogi megoldás szerint

az Alkotmány ad felhatalmazást a Kormánynak, a miniszterelnöknek, a Kormány tagjainak és

az önkormányzati képviselőtestületeknek arra, hogy feladatkörükben jogszabályt

(rendeletet) bocsáthassanak ki. Ezeknek a jogszabályoknak alapvető kritériumuk, hogy

magasabb szintű jogszabályokkal nem lehetnek ellentétesek. Ezen belül is azonban két

típusúak lehetnek, egyrészt magasabb szintű jogszabály felhatalmazása alapján szabályozhat-

nak társadalmi viszonyokat végrehajtási jelleggel, másrészt saját feladatkörükben

elsődlegesen is szabályozhatnak társadalmi viszonyokat. Ez utóbbi esetben is vannak azonban

korlátok, a magasabb szintű jogszabályok, illetőleg az Alkotmány formájában. A közigazgatá-

si jogalkotás alapvető jellegzetessége tehát, hogy az csak alkotmányi, törvényi, vagy más

magasabb szintű rendeleti korlátok között fejthető ki, egy részük pedig kifejezetten magasabb

szintű jogszabály végrehajtására születik.

Itt megjegyezzük, hogy a modern államban a közigazgatás területi és helyi szintjén az

önkormányzás alapelvének érvényesülésével összhangban kialakuló területi és helyi

jogalkotás a jogrendszer hármas tagozódásának kialakulásához vezet. Ezáltal a központi

szervek jogalkotása csak a valóban társadalmi szintű szabályozásra korlátozódik és minden

26


olyan kérdésben, amelyben a területi és helyi érdekek eltérhetnek egymástól, megadja a

lehetőséget a területi (megyei) és a helyi (városi, községi) jogalkotásra. A három szint tehát a

törvényi szint, a központi közigazgatási szervek rendeleti szintje és a területi-helyi rendeleti

szint.

A közigazgatási szervek jogalkotásának másik sajátossága, hogy az a büntetőjogon

kívül valamennyi jogágba tartozó jogszabály alkotására kiterjedhet. Ez egyrészt abból adódik,

hogy a közigazgatás tárgya az egész államilag szervezett társadalom, másrészt a Kormány és

az önkormányzati képviselőtestületek általános hatáskörű szervek, tehát szabályozási

tárgykörük feladatikon belül nincs korlátozva.

A jogalkotáshoz hasonló típusú tevékenységi kategória a törvény-előkészítés. Bár

törvénytervezetet a közigazgatási szerveken kívül mások is benyújtanak a legfelsőbb

képviseleti szervhez, a törvény-előkészítési munkálatok döntő többségében a közigazgatási

szférában zajlanak. Ez egyértelműen érvényesül akkor, ha a Kormány terjeszti elő a

törvénytervezetet, de az egyéb előterjesztés esetén is közreműködhet a közigazgatás

apparátusa pl. az információkkal való ellátás, a felülvizsgálat és a pontosítás területén.

A törvény-előkészítésben a közigazgatási szervek részvételét az információkkal való

rendelkezés és a szakértelem alapozza meg. A közigazgatás központi szervei

tevékenységükből adódóan rendelkeznek azokkal az információkkal, amelyek a törvény-

előkészítés szakaszában szükségesek, illetőleg az információs rendszereik révén újabb

információk gyors beszerzésére képesek.

2. Hatósági jogalkalmazás

A 2.2.2. pontban a közigazgatás végrehajtó tevékenységének tárgyalásakor már

foglalkoztunk a jogalkalmazás fogalmával és jellegzetességeivel, így itt a közigazgatási

jogalkalmazás egyik leglényegesebb részét, a hatósági jogalkalmazást tesszük vizsgálat

tárgyává.

A hatósági jogalkalmazás alapvető jellegzetessége, hogy ennek során a közigazgatási

szerv, mint hatóság alkalmazza konkrét egyedi ügyre a jogszabályt, vagyis a közhatalmi

jogosítvány alapozza meg, hogy a társadalmi viszonyokat alakítsa. A leggyakoribb hatósági

ügyfajták az engedélyezések, kötelezések, hozzájárulások, szankcionálások. Maga a hatóság

kifejezés is arra utal, hogy a hatóság "hat" a környezetére, befolyást gyakorol a rajta kívül

álló személyek és szervek jogaira és kötelességeire. A hatóság ezt a befolyást a döntésével

27


éri el, melynek következtében változás következik be mindazon jogalanyok jogaiban és

kötelességeiben, akikre a döntés vonatkozik.

A hatósági jogalkalmazás másik jellegzetessége, hogy a tőle teljesen független

jogalanyok (ügyfelek) viszonyaiba avatkozik be, és ügyfél elvileg bármely magánszemély

vagy szervezet lehet. Utóbbi esetben a jogi személyiség sem feltétel. Ezért nevezhetjük a

hatósági jogalkalmazást hierarchián kívüli tevékenységnek is, mivel a hatóság és az ügyfél

között semmiféle jogilag előírt alá-fölérendeltség nem létezik.

A hatósági jogalkalmazás harmadik jellemzője a kényszereszközök alkalmazásának a

lehetősége abban az esetben, ha a hatóság döntésének az érintettek önként nem tesznek eleget.

Ez a lehetőség a közhatalmi felhatalmazásból származik, eredete pedig a legfelsőbb képvise-

leti szerv által adott felhatalmazás arra nézve, hogy a közigazgatási szerv meghatározott

kényszereszközt alkalmazhasson.

A kényszereszközök alkalmazásának lehetősége követeli meg, hogy a hatósági

jogalkalmazás során követett eljárás nyújtson biztosítékokat az ügyfelek részére arra, hogy

törvénysértő módon ne lehessen velük szemben kényszereszközöket alkalmazni. Ezért

szükséges a hatósági eljárás részletes jogi szabályozása általánosságban (valamennyi

ügyfajtára) és speciálisan (egyes ügyfajtákra) egyaránt.

Összefoglalva mindezeket a hatósági jogalkalmazás fogalma alatt azt a közigazgatási

jogalkalmazást értjük, amikor a hatóság anyagi jogszabály alapján részletesen

szabályozott eljárás keretében rajta kívülálló személyek és szervek jogait és kötelességeit

érintő döntéseket hoz és azoknak kényszereszközök útján érvényt szerez.

3. Irányítás

A közigazgatás feladatainál több ponton is találkoztunk irányítási feladattal, melyek

között kiemelkedett az intézetek irányítása. Ezeken kívül meg kell még említenünk egy másik

irányítási kapcsolatot is, az alsóbb szintű közigazgatási szervek irányítását.

Az irányítás, mint tevékenység azt jelenti, hogy két szervezet között olyan kapcsolat

létezik, amelyben az egyik a másik tevékenységére meghatározó befolyást gyakorol. Az

irányítás kizárólag csak szervezetek közötti viszonylatban érvényesül, erőssége pedig attól

függ, hogy az irányító szervezet milyen eszközöket alkalmazhat a befolyásolásra és azokkal

az irányított mely tevékenységét érinti. Elvileg az irányítás érintheti az irányított valamennyi

tevékenységét, a rendeltetése érdekében kifejtett fő tevékenységet és az ahhoz kapcsolódó

igazgatási tevékenységet is.

28


Az irányítás erőssége szerint régebben a szakirodalomban hierarchikus és a hierarchián

kívüli irányítást különböztettek meg.

A hierarchikus irányítás lényege, hogy a két szervezet között alá-fölérendeltségi

kapcsolat létezik. A közigazgatásban az ilyen kapcsolatot az irányított szervezet

létrehozásakor rögzítik jogszabályban vagy a szervezeti és működési szabályban. A befolyás

gyakorlására már önmagában az alá-fölérendeltségi kapcsolat is elegendő, azonban a

befolyásolás fő eszközeit általában szintén szabályozzák. Ezen belül azonban a hierarchikus

irányítás korlátlan, vagy csekély mértékben korlátozott beavatkozási lehetőséget jelent az

irányító szerv számára. Ezt általában az utasítási jog biztosítja a legszembetűnőbben,

melynek alapján az irányító közvetlenül érvényesítheti akaratát az irányított tevékenységben.

Hierarchikus irányítás érvényesül például a Kormány és a minisztériumok, vagy

minisztériumok és a nekik közvetlenül alárendelt szervek között.

A hierarchián kívüli irányítás - amely az irányítási jogosítványok egymásnak alá nem

rendelt szervek közötti gyakorlását jelenti - mára már felügyeleti tevékenységgé változott.

4. Felügyelet

A felügyeleti tevékenység kialakulása azzal a körülménnyel van összefüggésben, hogy

az állam - felismerve, hogy a szervezetek működésének hatékonyságát kedvezően

befolyásolja az önállóság biztosítása - egyes szervtípusok esetében csak igen szűk körre

korlátozza a befolyásolási lehetőségeit. Ezzel általában csak azt kívánja elérni, hogy az ilyen

szervezetek működése feleljen meg a jogszabályoknak, illetve saját szervezeti és működési

szabályaiknak. Ebbe a körbe a közigazgatás körében a felügyeletek különböző típusai

sorolhatók, a felettes szervek hatósági törvényességi felügyelete, a helyi önkormányzatok

törvényességi felügyelete (ellenőrzése), a speciális hatósági felügyeletek (pl. kereskedelmi,

közegészségügyi).

A felügyelet másik típusa az intézetek esetében található, mely már túlmegy a működés

törvényességén és elsősorban a működés szakmai megalapozottságát, jellegét vizsgálja és

ezen a téren gyakorol befolyást. Az előző típusú felügyelettől való megkülönböztetés céljából

ezt a felügyeletet szakfelügyeletnek nevezzük.

Mindkét felügyeleti fajtának az a jellegzetessége, hogy az irányításnál szűkebb körű

jogosítványokat tartalmaz. Legáltalánosabb jogosítvány az ellenőrzés, a fogyatékosság meg-

szüntetésére való felhívás, illetőleg az észlelt fogyatékosság megszüntetése érdekében eljárás

kezdeményezése. Ez utóbbi eljárást általában más szerv folytatja le, de egyes felügyeleti

29


fajtáknál, mint pl. a hatósági felügyeleteknél az eljárást maga a felügyelő szerv is lefolytat-

hatja (pl. szankcionál).

5. A közvetlen tulajdonosi tevékenység

Az állam a vagyonának hasznosítását több formában végezheti. Az egyik forma, hogy

vagyonának egy részéből gazdálkodó szervet létesít, amely egy társadalmi szükséglet

ellátásán túl a vagyon gyarapítására törekszik. Ez a megoldás a piacgazdaságok kialakulásával

egyre jobban háttérbe szorul.

A másik forma az, hogy az állam rendelkezik a vagyonával közérdekű hasznosítás

céljából. Ez a rendelkező tevékenység megnyilvánulhat az állam vállalkozó

tevékenységében, melynek során az állam vagyoni részesévé válik nem állami gazdálkodó

szerveknek. Másik megoldásként az állam egyszerűen értékesítési vagyonát, pl. az állami

tulajdonban álló földrészleteket, lakóházakat, üzemeket. A harmadik hasznosítási mód az

állami vagyon beruházások megvalósítására való felhasználása. Ezzel az állam olyan

beruházásokat valósít meg, amelyre a magánszféra a tőke, vagy a gazdaságosság hiánya,

illetve az állami monopólium alapján nem vállalkozik. Végül az állam vagyonát olyan

gazdasági célú támogatásokra fordíthatja, amely megoldja a gazdaság rövid távon jelentkező

problémáit, élénkíti a gazdasági fellendülést és ezzel közvetve a társadalom érdekét szolgálja.

Mindezeket a tevékenységeket az állam a közigazgatási szervei útján valósítja meg, és

mivel ezeket a közigazgatási szervek azonos feladatkör ellátása érdekében végzik,

összefoglaló névvel közvetlen tulajdonosi tevékenység alatt tárgyaljuk.

6. Materiális tevékenység

Speciális tevékenységi fajta a közigazgatásban a belső és külső védelmi feladatokat

ellátó fegyveres erők, testületek és rendészeti szervek materiális tevékenysége. Ezek a

szervek a közigazgatás legfőbb szervei, illetve a legfelsőbb képviseleti szerv irányítása alatt

állnak, így működésükhöz kapcsolható a közigazgatási szervek irányító tevékenysége is. A

működésük másik tevékenységi típusa a hatósági jogalkalmazó tevékenység, ezen túlmenően

azonban végeznek olyan tevékenységeket is, amelyek az eddigi tevékenységi fajtákba nem so-

rolhatók. Ez utóbbiak közé sorolható a járőrözés, nyomozás, rendfenntartás, gyakorlatok

tartása, tűzoltás, stb.

30


Az állam működése szempontjából mindezek a tevékenységek elkerülhetetlenek, és

jelentőségük abban van, hogy biztosítják a társadalom zavartalan életét, fennmaradását. Ennél

fogva mint tevékenységi típust feltétlen ki kell emelnünk a közigazgatás tevékenységei közül

és a fő típusokba kell besorolnunk.

31


SZAKIRODALOM a 2. részhez

1. Államigazgatási Jog. Általános Rész

BM Tanulmányi és Propaganda Csoportfőnökség

Budapest, 1975.

2. Balázs István: Az állam változó szerepkörének hatása a közigazgatási intézményekre

Magyar Közigazgatás 1992. évi 5. szám.

3. Berényi Sándor: Az államigazgatás rendeltetése

Magyar Közigazgatás 1990. évi 7-8. szám.

4. Berényi Sándor: Közigazgatás a modern társadalmakban

Budapest, 1994.

5. Concha Győző: Politika II. Közigazgatástan

Budapest, 1905.

6. Csiky Kálmán: A magyar állam közigazgatási joga

Budapest, 1888.

7. Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat

Budapest, 1939.

8. H. Fayol: La doctrine administrative l' Etat,

Paris, 1923.

9. Hajdu Lajos: II. József közigazgatási reformjai Magyarországon

Budapest, 1982.

10. Kalas Tibor: Modell és társadalomirányítás

Állam és Igazgatás 1986. évi 6. szám

11. Lőrincz Lajos: Új irányzatok a közigazgatás fejlődésében

Magyar Közigazgatás 2003. évi 12. szám

12. Madarász Tibor: A magyar államigazgatási jog alapjai

Budapest, 1989.

13. Magyari Zoltán: Magyar Közigazgatás

Budapest, 1942.

14. R. Mayntz: A közigazgatás kialakulása

Közigazgatás-tudományi Antológia Második Kötet Unió Kiadó, Budapest 1996.

32

Documents

2.1.1. Az ókori társadalmak igazgatása - Hírek, események · információ továbbítása is. Erre utal Timur Lenk birodalmából az a feljegyzés, amely szerint a