เอกสารหลักและมติสมัชชาปฏิรูประดับชาติ#2

เอกสารหลักและมติ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒

พ.ศ.๒๕๕๕

โดย คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป (คสป.)

aw_��_change.indd 1 6/20/12 3:39:12 PM

พิมพ์ครั้งแรก เมษายน ๒๕๕๕

จำนวน ๑๕,๐๐๐ เล่ม

จัดพิมพ์และเผยแพร่

สำนักงานปฏิรูป

ปก/รูปเล่ม

วัฒนสินธุ์ สุวรัตนานนท์

พิมพ์ที ่

บริษัท ที คิว พี จำกัด

สำนักงานปฏิรูป (สปร.)

๑๒๖/ ๑๔๖ ชั้น ๔ อาคาร ๑๐ ชั้น

สถาบันบำราศนราดูร ซอยติวานนท์ ๑๔

ถนนติวานนท์ อำเภอเมือง จังหวัดนนทบุรี ๑๑๐๐๐

โทรศัพท์ ๐๒๙๖๕๙๕๓๑-๓ โทรสาร ๐๒๙๖๕๙๕๓๔

Website : http://www.reform.or.th

เอกสารหลักและมติ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒

พ.ศ.๒๕๕๕ โดย คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป (คสป.)

aw_��_change.indd 2 6/20/12 3:39:12 PM

เอกสารฉบับนี้ เป็นสรุปผลการประชุมสมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๕ ประกอบ

ด้วยเนื้อหาสาระสำคัญ ๒ ส่วน ได้แก่ สรุปมติ และเอกสารวิชาการรวมทั้งเอกสารที่เกี่ยวข้องที่เป็น

พื้นฐานและที่มาของสรุปมติสมัชชาปฏิรูปครั้งนี้

นับว่าเป็นโชคดีของประเทศไทย ที่เรามีประสบการณ์การประชุมในลักษณะสมัชชาอย่างเป็น

กิจลักษณะมาพอสมควร โดยเฉพาะในส่วนของการประชุมสมัชชาสุขภาพ ซึ่งเริ่มดำเนินการต่อเนื่อง

มาตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๓ เป็นเวลา ๖ ปี ต่อเนื่องกัน และเมื่อเกิดสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพ

แห่งชาติ ตามพระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๐ ก็ได้มีการประชุมสมัชชาสุขภาพถึง ๓

รูปแบบ คือ สมัชชาสุขภาพระดับชาติ สมัชชาเฉพาะพื้นที่และสมัชชาเฉพาะประเด็น โดยมีการศึกษา

รปูแบบการประชมุสมชัชาอนามยัโลกเปน็ตน้แบบ และไดม้กีารพฒันาใหก้า้วหนา้มากขึน้ โดยนอกเหนอื

จากผู้แทนภาครัฐแล้ว สมัชชาสุขภาพของประเทศไทยมีผู้แทนองค์กรเอกชน ชุมชน ประชาสังคม

และประชาชน เข้ามามีส่วนร่วมอย่างเท่าเทียมกับภาครัฐและภาคทุน ข้อสำคัญ ผลการประชุมทำให้

เกิดมติต่างๆ ที่สามารถก่อให้เกิดการสร้างนโยบายสาธารณะเพื่อสุขภาพได้อย่างมีพลัง นับเป็นการ

พัฒนาให้เกิด “อำนาจอ่อน” (soft power) ที่สามารถเป็นพลังขับเคลื่อน “อำนาจแข็ง” (hard

power) ให้ใช้อำนาจอย่างถูกทิศทาง โดยทุกภาคส่วน โดยเฉพาะภาคประชาชนได้มีส่วนร่วมในการ

แสดงความคิดเห็นอย่างมีเหตุผล โดยพื้นฐานความรู้ความเข้าใจที่พอเพียงอย่างน่าชื่นชม นับเป็น

กลไกสำคัญในการพัฒนาระบอบประชาธิปไตย จากระบบตัวแทน (Representative Democracy)

เป็นประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) และประชาธิปไตยแบบมีการ

พิจารณาไตร่ตรองร่วมกัน (Deliberative Democracy)

ด้วยพื้นฐานดังกล่าว เมื่อเกิดปัญหาความขัดแย้งรุนแรงขึ้นในประเทศ และภาคประชาสังคมมี

ความเห็นพ้องต้องกันว่าจะต้องแก้ปัญหาถึงขั้นปฏิรูป เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเชิงระบบและ

โครงสร้างโดยสันติวิธี มิให้ต้องเกิดการแก้ปัญหาโดยวิธีการรุนแรง แนวคิดดังกล่าว นอกจากเกิด

คณะกรรมการปฏิรูปซึ่งมีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธานแล้ว ยังเกิดคณะกรรมการสมัชชา

ปฏิรูปคู่ขนานขึ้น โดยมีศาสตราจารย์นายแพทย์ประเวศ วะสี เป็นประธาน เหตุผลสำคัญเพื่อต้องการ

ใช้ขบวนการสมัชชาในการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศนั่นเอง

คำนำ

aw_��_change.indd 3 6/20/12 3:39:12 PM

กระบวนการของการประชุมสมัชชา เป็นกระบวนการที่มีพลัง เพราะเป็นการดำเนินการอย่าง

เป็นระบบ มีขั้นตอน โดยมีหัวใจสำคัญคือ ๑) เป็นกระบวนการขับเคลื่อนบนพื้นฐานความรู้ ๒) เน้น

การมีส่วนร่วมจากผู้เกี่ยวข้องทุกภาคส่วน และ ๓) เน้นการหาข้อยุติโดยกระบวนการถกแถลง เพื่อหา

ฉันทมติ มติของสมัชชาจึงเป็นมติที่เกิดขึ้นจากการเตรียมการและการมีส่วนร่วมของทุกฝ่ายจนเกิด

ความรู้ความเข้าใจอย่างถ่องแท้ มีเหตุมีผล และเป็นที่ยอมรับของผู้เกี่ยวข้อง จึงเป็นมติที่มีประโยชน์

และมีคุณค่าควรแก่การรับฟัง พิจารณา และนำไปใช้ประโยชน์ในทางสร้างสรรค์ต่อไป

มติสมัชชาปฏิรูป ทั้ง ๖ เรื่องจากการประชุมสมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๕

ที่รวบรวมไว้ในเอกสารฉบับนี้ เริ่มต้นจาก ๑) การพิจารณาเรื่องหรือประเด็นที่จะนำเข้าสู่การพิจารณา

โดยพิจารณาจากความสำคัญของปัญหา และข้อมูลความรู้ที่น่าจะพอเพียงแก่การจัดทำเป็นร่างมติที่

อยู่บนพื้นฐานความรู้โดยแท้จริง ๒) การศึกษา ค้นคว้า รวบรวม ประมวล และวิเคราะห์ข้อมูล อย่าง

เป็นระบบ เพื่อสังเคราะห์และจัดทำเป็นร่างมติซึ่งอาจมีการวิจัย หรือการประชุมพิจารณาตามความ

เหมาะสมและจำเป็นก่อนจะเข้าสู่ขั้นตอนสุดท้าย คือ การพิจารณาสรุปมติในการประชุมสมัชชา

ระดับชาติ จนออกมาเป็นผลผลิตตามที่ปรากฏในเอกสารนี้

การจัดทำเอกสารสรุปมติสมัชชาในครั้งนี้ มิได้แยกมติ และเอกสารหลักออกจากกันเหมือน

ปีที่แล้ว แต่นำมาจัดพิมพ์รวมกันเพื่อให้สามารถอ่านได้สะดวก โดยแต่ละเรื่องหรือประเด็นจะเริ่มด้วย

มติสมัชชา ต่อด้วยเอกสารหลักซึ่งเป็นเอกสารวิชาการที่เป็นพื้นฐานนำมาสู่มติ ผู้อ่านอาจอ่านตาม

ลำดับ เริ่มจากมติแล้วต่อด้วยเอกสารหลัก เพื่อให้ทราบถึงเหตุผลที่มาของมติ หรือจะเริ่มจากอ่าน

เอกสารหลักเพื่อปูพื้นก่อนการอ่านสรุปมติก็ได้

เอกสารเล่มนี้จัดพิมพ์ในรูปเล่มขนาดแปดหน้ายก ใช้ตัวอักษรไม่เล็กเกินไป เพื่อให้อ่านง่าย

ไม่ถูกบีบด้วยหน้ากระดาษ ความหนาของเอกสารไม่น้อย แต่อ่านไม่ยาก เพราะกำหนดวิธีเขียนให้

อ่านและนำไปอ้างอิงได้ง่าย นั่นคือ ๑) มีการแบ่งหัวข้อในสรุปมติตามแบบสากล โดยมีการลำดับ

ความคิดและการนำเสนออย่างมีขั้นตอน ๒) มีการแบ่งย่อหน้าและการเรียงข้อให้เชื่อมโยงกัน ซึ่ง

นอกจากจะช่วยให้ลำดับความคิดได้ง่ายแล้วยังสามารถนำไปใช้อ้างอิงได้ง่าย และ ๓) มีการกำหนด

ความยาวของทั้งสรุปมติและเอกสารหลักเพื่อให้กระชับ (concise) ไม่เยิ่นเย้อ นอกจากนี้ยังมีความ

พยายามพิถีพิถันในสำนวนการเขียนให้อ่านง่ายและสละสลวยด้วย

เอกสารเล่มนี้ค่อนข้างหนา เพราะนอกจากมติและเอกสารหลักแล้วยังได้รวบรวมเอกสาร

สำคัญอีก ๒ ชิ้น คือ “ข้อเสนอการสร้างความเป็นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำใน

aw_��_change.indd 4 6/20/12 3:39:13 PM

สังคม” ของคณะกรรมการปฏิรูป และบทความวิชาการเรื่อง “พลังพลเมืองเพื่อขับเคลื่อนประเทศ

ไทย” มารวบรวมไว้เป็นภาคผนวกในสองเรื่องที่เกี่ยวข้องด้วย

เชื่อว่า เอกสารสรุปมติและเอกสารหลักสมัชชาปฏิรูปครั้งที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๕ ฉบับนี้ จะเป็น

เครื่องมือที่สามารถใช้ประโยชน์ในการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศเพื่อเป้าหมายหลักคือ การสร้าง

ความเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำซึ่งเป็นปัญหาใหญ่ของสังคมไทย โดยสันติวิธีต่อไป

หวังว่า ผู้มีอำนาจหน้าที่ทุกระดับ จะมองเห็นคุณค่าของข้อเสนอที่สร้างสรรค์เพื่อประโยชน์

สุขของประเทศชาติและประชาชนอย่างแท้จริงฉบับนี้ หากละเลย มองข้าม นอกจากจะทำให้ไม่เพียง

ตกอยู่ในสภาพของ “ไก่ได้พลอย” เท่านั้น แต่สุดท้ายแล้ว ประเทศไทยอาจหลีกเลี่ยงความรุนแรง

ไม่ได้ ซึ่งไม่มีคนไทยคนใดอยากจะให้เกิดขึ้นมิใช่หรือ

นายแพทย์วิชัย โชควิวัฒน

กรรมการในคณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป

วิสาขบูชา ๒๕๕๕

aw_��_change.indd 5 6/20/12 3:39:13 PM

aw_��_change.indd 6 6/20/12 3:39:13 PM

สารบัญ

การปฏิรูประบบแรงงานและสวัสดิการ : การเพิ่มอำนาจต่อรองของแรงงาน การปรับโครงสร้างค่าจ้าง การเพิ่มผลิตภาพและการคุ้มครองแรงงาน สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๑ ๙

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๑ ๑๔

การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ สู่การปรับดุลอำนาจที่เหมาะสม ระหว่างรัฐบาลกับชุมชนท้องถิ่น สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๒ ๓๙

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๒ ๔๒

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๒. ภาคผนวก ๑ ๕๒

การปฏิรูประบบเกษตรกรรม : เพื่อความเป็นธรรมและความมั่นคงทางอาหาร สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๓ ๖๓

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๓ ๗๐

การปฏิรูประบบการเมือง : พัฒนาความความเข้มแข็งของพลเมืองเพื่อปฏิรูปประเทศไทย สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๔ ๘๓

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๔ ๙๐

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๔. ภาคผนวก ๑ ๑๐๕

การปฏิรูปโครงสร้างและกฎหมายด้านที่ดิน : การบริหารจัดการที่ดิน สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๕ ๑๔๓

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๕ ๑๔๘ การปฏิรูปการศึกษา : ปรับทิศทางการศึกษา เพื่อสร้างคุณภาพและลดความเหลื่อมล้ำในสังคม สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๖ ๑๖๑

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๖ ๑๖๖

aw_��_change.indd 7 6/20/12 3:39:14 PM

aw_��_change.indd 8 6/20/12 3:39:14 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๑ | �

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่สอง ได้พิจารณารายงานเรื่อง การปฏิรูประบบแรงงานและสวัสดิการ : การเพิ่มอำนาจต่อรองของ

แรงงาน การปรับโครงสร้างค่าจ้าง การเพิ่มผลิตภาพ และการคุ้มครองแรงงาน ๑

รับทราบ ว่าสังคมไทยเป็นสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำสูงใน ๕ มิติ คือ รายได้ สิทธิ โอกาส

อำนาจ และศักดิ์ศรี ผู้ที่อยู่ในฐานะต่ำต้อยมากๆ ในสังคมที่เหลื่อมล้ำก็คือ เกษตรกรยากจน คนงาน

พื้นฐาน โดยเฉพาะลูกจ้างภาคเกษตรและลูกจ้างในระบบจ้างเหมาช่วง (Sub-contracting) ซึ่งคน

กลุ่มนี้ คือ กำลังแรงงานที่มีส่วนสำคัญในการสร้างผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศ (Gross Domestic

Product) แต่คนเหล่านี้ยังรายได้ต่ำ ด้อยสิทธิ ด้อยโอกาส ไร้อำนาจ และขาดศักดิ์ศรีของความเป็น

มนุษย์

ตระหนัก ว่าการคุ้มครองทางสังคม (social protection) ซึ่งประกอบด้วย การคุ้มครองสิทธิ

เสรีภาพในการรวมกลุ่ม การเจรจาต่อรอง การได้รับค่าจ้างที่เป็นธรรมและการมีสวัสดิการเข้าไป

หนุนเสริม มีความสำคัญต่อการสร้างความเป็นธรรมลดความเหลื่อมล้ำในสังคมเป็นอย่างมาก

การคุ้มครองทางสังคมเป็นสิทธิที่ผู้ใช้แรงงานทุกคนต้องได้รับอย่างเท่าเทียมกับภาคส่วนต่างๆ ใน

สังคมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ รัฐบาล ภาคธุรกิจ ภาคอุตสาหกรรม

นายจ้าง และลูกจ้างต้องร่วมกันทำให้เกิดรูปธรรมที่ชัดเจนในการคุ้มครองทางสังคมแก่ผู้ใช้แรงงาน

เพื่อให้ดำรงชีพอย่างมีศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์เช่นเดียวกับประชากรกลุ่มอื่นในสังคมไทย

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ.๒๕๕๕ สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๑

๑ เมษายน ๒๕๕๕

การปฏิรูประบบแรงงานและสวัสดิการ : การเพิ่มอำนาจต่อรองของแรงงาน การปรับโครงสร้างค่าจ้าง การเพิ่มผลิตภาพและการคุ้มครองแรงงาน

๑ เอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๒ / หลัก ๑

aw_��_change.indd 9 6/20/12 3:39:16 PM

10 | สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๕

เข้าใจ ว่าการทำให้ผู้ใช้แรงงานได้รับการคุ้มครองทางสังคมอย่างแท้จริงนั้น จำเป็นต้องใช้การ

คุ้มครองทางสังคมหลายรูปแบบบูรณาการเข้าด้วยกัน คือ การเจรจาทางสังคมแรงงาน (social

dialogue) ซึ่งครอบคลุมถึงเรื่องสิทธิการรวมตัวและสิทธิในการเจรจาต่อรอง การยึดหลักการทำงาน

ที่มีคุณค่า (decent work) ซึ่งหมายถึงงานที่สามารถตอบสนองความต้องการเกี่ยวกับชีวิตการทำงาน

ของมนุษย์ตามแนวคิดขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ มาตรฐานแรงงาน หลักการ และสิทธิ

(labour standard principles and rights) การมีงานทำและรายได้ (employment and

income) การคุ้มครองทางสังคมและความมั่นคงทางสังคม (social protection and social

security) มาเป็นหลักสำคัญในการกำหนดนโยบาย แผนงาน และมาตรการที่ภาครัฐ ภาคธุรกิจ ภาค

ประชาสังคม และผู้ใช้แรงงานต้องร่วมกันดำเนินการ

ห่วงใย ว่าผู้มีบทบาทหน้าที่ในการกำหนดนโยบายและผู้นำไปปฏิบัติ ยังขาดความรู้เรื่อง

แรงงาน ขาดความตระหนัก ขาดความเข้าใจ เข้าไม่ถึงความซับซ้อนของปัญหาแรงงาน ขาดความต่อ

เนื่องของการกำหนดนโยบาย รวมถึงกฎหมายที่มีผลบังคับใช้ในปัจจุบันยังไม่มีความเป็นธรรมต่อผู้ใช้

แรงงาน จึงไม่สามารถปฏิรูประบบแรงงานและสวัสดิการได้อย่างถูกต้องและเหมาะสม

จึงมีมติ ดังต่อไปนี้

๑. การเพิ่มอำนาจต่อรองของแรงงาน ๑.๑ ให้รัฐบาลให้สัตยาบันตามอนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศฉบับที่ ๘๗ ว่าด้วย

เสรีภาพในการสมาคมและการคุ้มครองสิทธิในการรวมตัวกัน และอนุสัญญาฉบับที่ ๙๘ ว่าด้วยการ

ปฏิบัติตามหลักการแห่งสิทธิในการรวมตัวและการร่วมเจรจาต่อรองภายในปี พ.ศ.๒๕๕๕

๑.๒ รัฐบาลและนายจ้างให้สิทธิและเสรีภาพในการรวมตัวของแรงงานกลุ่มต่างๆ ทั้งเป็นการ

รวมตัวในกลุ่มอุตสาหกรรม ระหว่างกลุ่มอุตสาหกรรม ระหว่างแรงงานประเภทเดียวกัน และต่าง

ประเภทกัน ระหว่างคนที่เป็นลูกจ้างและไม่เป็นลูกจ้าง รวมทั้งข้าราชการและแรงงานทุกประเภททั้ง

ภาคเอกชนและภาครัฐ

๑.๓ ให้กระทรวงแรงงานยกเลิกระเบียบเก่าและออกระเบียบใหม่ในการเลือกตั้งของระบบ

ไตรภาคี ให้เป็นไปตามระบอบประชาธิปไตย คือ ให้แรงงานทุกคนออกเสียงได้ ๑ คน ๑ เสียง ตาม

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๘๔ (๗)

aw_��_change.indd 10 6/20/12 3:39:16 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๑ | 11

๑.๔ พรรคการเมืองและองค์กรภาคประชาชน ต้องเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรให้มีการ

ปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเลือกตั้งทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่น โดยให้สิทธิลูกจ้างที่ทำงานในพื้นที่ใดๆ

ในจังหวัดใดๆ มีเวลานานตั้งแต่ ๒ ปีขึ้นไป ให้มีสิทธิเลือกตั้งและสมัครรับเลือกตั้งตัวแทนของ

เขตพื้นที่นั้นๆ หรือหากลูกจ้างนั้นประสงค์จะไปใช้สิทธิในภูมิลำเนาเดิมก็สามารถทำได้ตามกฎหมาย

รัฐธรรมนูญในปัจจุบัน

๑.๕ รัฐบาลต้องสนับสนุนการจัดตั้งธนาคารแรงงานหรือกองทุนการเงินของแรงงาน ตาม

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๘๔(๙)

๒. การปรับโครงสร้างค่าจ้าง ๒.๑ รัฐบาลและนายจ้างต้องมีนโยบายที่ชัดเจนเรื่องค่าจ้างที่เป็นธรรม โดยโครงสร้างค่าจ้าง

ของแรงงานให้คำนึงถึงค่าครองชีพ และฝีมือที่สอดคล้องกับประสิทธิภาพ ผลิตภาพ ความเสี่ยงและ

ลักษณะงานของลูกจ้าง และค่าจ้างที่เป็นธรรม สามารถเพิ่มขึ้นได้โดยวัดจากประสบการณ์ ฝีมือและ

ทักษะของแรงงานที่เพิ่มขึ้น

๒.๒ กระทรวงแรงงานต้องแก้ไขนิยามค่าจ้างขั้นต่ำให้เป็นไปตามหลักการขององค์การแรงงาน

ระหว่างประเทศ สำหรับลูกจ้างที่เริ่มทำงานเป็นครั้งแรกให้มีรายได้พอเพียงเลี้ยงชีพตนเองและ

ครอบครัวอีก ๒ คน

๓. การพฒันาสมรรถนะ ความรู ้ทกัษะ และคณุลกัษณะทีพ่งึปรารถนาเพือ่เพิม่ผลติภาพ ๓.๑ ให้กระทรวงศึกษาธิการบรรจุวิชาด้านแรงงานที่เกี่ยวกับเจตคติด้านแรงงาน สิทธิแรงงาน

แรงงานสัมพันธ์ การคุ้มครองแรงงาน ประกันสังคม ประวัติศาสตร์ขบวนการแรงงาน รวมทั้งวิชา

ศีลธรรม จริยธรรม ในหลักสูตรทุกระดับชั้น โดยให้สอดคล้องกับบริบทของแต่ละพื้นที่

๓.๒ ให้กระทรวงศึกษาธิการและกระทรวงแรงงาน เร่งรัดจัดตั้งองค์กรอิสระรับรองวิทยฐานะ

ฝีมือแรงงานทุกประเภท

๓.๓ ให้กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงแรงงาน สถานประกอบการ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

จัดบริการการศึกษาเพื่อแรงงาน การพัฒนาฝีมือแรงงานตามบริบทอาชีพแรงงานในท้องถิ่น การ

จัดการการสอนภาษาสำหรับแรงงานทั้งภาษาไทยและภาษาต่างประเทศเพื่อรองรับการเป็น

ประชาคมอาเซียน

aw_��_change.indd 11 6/20/12 3:39:17 PM


๓.๔ ให้รัฐบาลมอบหมายให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น กระทรวงแรงงาน กระทรวงการคลัง

ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย เป็นต้น จัดตั้งกองทุนดอกเบี้ยต่ำ

ร้อยละ ๒ ต่อปี ให้ธุรกิจกู้ไปพัฒนาฝีมือลูกจ้างตามความต้องการและความจำเป็นของธุรกิจ

แต่ละราย โดยนายจ้างที่ใช้เงินลงทุนเพื่อพัฒนาความรู้และฝีมือลูกจ้าง สามารถนำเงินลงทุนนี้ไปลด

หย่อนภาษีได้เพิ่มขึ้น

๔. การคุ้มครองแรงงาน ๔.๑ ให้กระทรวงแรงงานร่วมกับนายจ้างจัดตั้งกองทุนพิทักษ์สิทธิแรงงาน โดยมีวัตถุประสงค์

หลักสองประการ คือ

๔.๑.๑ ประการแรก ให้นายจ้างและรัฐบาลสมทบเงินเข้ากองทุน เพื่อเป็นหลักประกัน

ว่า เมื่อมีการเลิกกิจการ ลูกจ้างมีสิทธิได้รับเงินชดเชยและเงินอื่นใดที่ลูกจ้างมี

สิทธิได้รับจากกองทุน

๔.๑.๒ ประการที่สอง ลูกจ้างมีสิทธิได้รับการสนับสนุนค่าใช้จ่ายจากกองทุนพิทักษ์สิทธิ

แรงงานในการดำเนินคดีระหว่างนายจ้างกับลูกจ้างได้

๔.๒ ให้รัฐบาลสร้างหลักประกันให้หญิงชายต้องมีสิทธิและโอกาสเท่าเทียมกัน ลูกจ้างใน

กิจการเดียวกันและอยู่ภายใต้สภาพการจ้างเดียวกันต้องมีสิทธิและโอกาสเท่าเทียมกัน

๔.๓ ให้กระทรวงแรงงานร่วมกับภาคเอกชนจัดตั้งบริษัทกำลังคน เป็นบริษัทกลางที่ร่วมทุน

ระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และลูกจ้าง โดยให้บริษัทจัดหางานเอกชนที่มีอยู่แล้วทั้งหมดถือหุ้น เพื่อ

ทำหน้าที่จัดฝึกกำลังคน แสวงหาตลาดงานในต่างประเทศ ดูแลแรงงานไทยในต่างประเทศ ติดต่อ

ประสานงานกับครอบครัวของแรงงานในประเทศ ดูแลค่าใช้จ่ายในการเดินทาง และจัดหาแหล่งเงินกู้

ดอกเบี้ยต่ำ โดยใช้สัญญาจ้างงานเป็นเอกสารค้ำประกัน นอกจากนั้น ในการจัดตั้งบริษัทจัดหางานดัง

กล่าว ผู้เกี่ยวข้องจะต้องมีการวางระบบธรรมาภิบาลเพื่อรักษาประโยชน์ของลูกจ้าง

๔.๔ ให้กระทรวงแรงงานและสถาบันการศึกษา จัดตั้งสถาบันส่งเสริมพัฒนานโยบายและ

องค์กรแรงงาน เป็นหน่วยงานอิสระ ทำหน้าที่ด้านศึกษาวิจัยเชิงระบบและผลกระทบของนโยบาย

สาธารณะด้านแรงงาน ส่งเสริมพัฒนาองค์กรแรงงาน เสนอแนะเชิงนโยบายและยุทธศาสตร์ด้าน

แรงงาน ให้สอดคล้องกับความเป็นประเทศเกษตรกรรมและอุตสาหกรรมยุคใหม่

aw_��_change.indd 12 6/20/12 3:39:17 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๑ | 13

๔.๕ ให้กระทรวงแรงงานเร่งรัดให้มีการคุ้มครองแรงงานทุกประเภท และมีสวัสดิการตาม

ความเสี่ยงของการประกอบอาชีพและการประกันสังคมถ้วนหน้า รวมทั้งสิทธิอื่นๆ ทั้งแรงงานนอก

ระบบและแรงงานต่างด้าวให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

๔.๖ ให้สำนักงานประกันสังคมแก้ไขพระราชบัญญัติเงินทดแทน พ.ศ.๒๕๓๗ ให้มีผลคุ้มครอง

ลูกจ้างที่เกิดอุบัติเหตุในระหว่างเดินทางไปกลับจากการทำงาน รวมถึงจ่ายค่าทดแทนการขาดรายได้

จากอุบัติเหตุร้อยละ ๑๐๐

๔.๗ ให้กระทรวงแรงงานเร่งรัดในการดำเนินการบังคับใช้พระราชบัญญัติความปลอดภัย

อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อม ในการทำงาน พ.ศ.๒๕๕๔ อย่างมีประสิทธิผล โดยให้มีมาตรการที่

ประกันความปลอดภัยของแรงงานที่สอดคล้องกับมาตรฐานสากล รวมทั้งเผยแพร่ สื่อสาร และสร้าง

ความเข้าใจต่อกลุ่มแรงงานและชุมชน

๔.๘ ให้กระทรวงแรงงานและกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กำหนด

นโยบายและมาตรการที่ชัดเจนและได้ผล ในการสนับสนุนให้สถานประกอบการจัดให้มีที่อยู่อาศัย

และศูนย์พัฒนาเด็กให้แก่แรงงาน ในบริเวณใกล้ๆ เขตอุตสาหกรรมหรือสถานที่ทำงาน โดยถูก

สุขภาวะและปลอดมลพิษ

๔.๙ ให้กระทรวงแรงงาน สภาหอการค้าแห่งประเทศไทย สภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย

และองค์กรแรงงาน ร่วมกันกำหนดนโยบายที่ชัดเจนในการอนุญาตให้แรงงานต่างด้าวเข้ามาทำงานได้

จำนวนเท่าไร และในสาขาอาชีพอะไร โดยต้องมีมาตรการที่เคร่งครัดและมีฐานข้อมูลที่ชัดเจน

๔.๑๐ ให้สถาบันวิจัยที่เกี่ยวข้องร่วมกับสำนักงานประกันสังคม ศึกษาถึงประสิทธิภาพและข้อ

จำกัดในการให้บริการของโรงพยาบาลที่เป็นคู่สัญญากับสำนักงานประกันสังคมเพื่อพัฒนาและ

ปรับปรุงระบบบริการสุขภาพแก่ผู้ประกันตนได้เข้าถึงและมีคุณภาพยิ่งขึ้น รวมทั้งศึกษาความเป็นไป

ได้ในการจัดตั้งโรงพยาบาลของผู้ประกันตนในย่านอุตสาหกรรมหนาแน่น ทั้งนี้ให้ศึกษาจากข้อมูลและ

ประสบการณ์ในประเทศที่มีบริบทที่ใกล้เคียงด้วย โดยจัดสรรเงินจากกองทุนประกันสังคมสนับสนุน

การศึกษา

๕. ข้อเสนอเชิงนโยบายข้างต้นนอกจากจะเป็นข้อเสนอต่อรัฐบาลและหน่วยงานของรัฐที่

เกี่ยวข้องแล้ว ขบวนการแรงงานจะดำเนินการเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับตนเองเพื่อให้เกิดความ

เป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำในสังคมได้อย่างแท้จริง

aw_��_change.indd 13 6/20/12 3:39:18 PM


การปฏิรูประบบแรงงานและสวัสดิการ: การเพิ่มอำนาจต่อรองของแรงงาน การปรับโครงสร้างค่าจ้าง การเพิ่มผลิตภาพและการคุ้มครองแรงงาน ๑

ระเบียบวาระที่ ๒.๑ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ.๒๕๕๕ สมัชชาปฏิรูป ๒. หลัก ๑

๑๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕ เอกสารหลัก

สภาพปัญหา ๑. ประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรอย่างชัดเจนในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา

โดยมีอัตราเกิดลดลงอย่างต่อเนื่อง ทำให้กำลังแรงงาน เข้าสู่ตลาดปีหนึ่งๆ ประมาณ ๗๐๐,๐๐๐ คน

เท่านั้น ขณะเดียวกัน คนสูงวัยที่มีอายุตั้งแต่ ๖๐ ปีขึ้นไป กลับเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ในปี ๒๕๕๓ มี

ผู้สูงอายุประมาณ ๘ ล้านคน อีก ๓ ปีข้างหน้าคือ ปี ๒๕๕๘ ก็จะเพิ่มเป็นประมาณ ๙.๕ ล้านคน

คิดเป็นประมาณ ๑๔% ของจำนวนประชากร (๖๙ ล้านคน) ซึ่งตามมาตรฐานสากลนับว่า เข้าสู่สังคม

ผู้สูงอายุแล้ว ในภาวะเช่นนี้ กำลังแรงงานหรือคนที่ทำงานได้ ๑ คน ต้องเลี้ยงดูคนประมาณ ๒ คน

คือ เลี้ยงดูตัวเอง และคนอื่นๆ อีก ๑ คน แต่ขณะนี้ กำลังแรงงาน ๑ คน ส่วนใหญ่ไม่ว่าจะเป็นกำลัง

แรงงานในระบบหรือนอกระบบ ลำพังจะเลี้ยงตัวเองก็ยากลำบากแล้ว จึงมีความจำเป็นที่กำลัง

แรงงาน ๑ คน จะต้องมีรายได้สูงขึ้น เพียงพอที่จะดูแลคน ๒ คนได้ และนี่คือภาพที่สะท้อนให้เห็น

การดำรงชีพของแรงงานและครอบครัวของแรงงาน

๑ แรงงานในที่นี้หมายถึง กำลังแรงงาน (Labour force) ประกอบด้วย ประชากรวัยแรงงาน อายุ ๑๕ - ๖๐ ปี ที่สามารถ

ทำงานได้และพร้อมจะทำงาน ไม่ได้หมายถึงลูกจ้างเท่านั้น แต่ “ลูกจ้าง” เป็นกำลังแรงงานกลุ่มใหญ่ที่สุดในสังคมปัจจุบัน

aw_��_change.indd 14 6/20/12 3:39:19 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๑ | 15

๒. ความสำเรจ็ในการคมุกำเนดิ ทีท่ำใหอ้ตัราการเพิม่ประชากรถดถอยเรว็ขึน้ ประชากรวยัเดก็

และวัยทำงานเพิ่มช้าลง ขณะที่คนสูงอายุเพิ่มเร็วขึ้น ทำให้เกิดปัญหาในระบบประกันสังคมและระบบ

สวัสดิการสังคม เพราะคนวัยเกษียณต้องใช้สวัสดิการมากขึ้น ใช้เงินประกันสังคมมากขึ้น แต่ไม่ได้

สมทบเงินเข้ากองทุนประกันสังคมอีกแล้ว ส่วนคนวัยทำงานเพิ่มช้าลง ก็มีผลให้จำนวนคนทำงาน

ที่จ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคม ก็จะเพิ่มช้าตามไปด้วย จะทำให้เกิดปัญหาความไม่เพียงพอ

ของกองทุน ซ้ำร้ายภาคเอกชนยังสามารถที่จะปลดเกษียณคนงานวัยตั้งแต่ ๕๕ - ๕๙ ปีได้ ดังนั้น จึง

ต้องแก้ปัญหาโดยให้คนทำงานและลูกจ้างมีรายได้สูงขึ้น เพื่อจะได้จ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนประกัน

สังคมได้มากขึ้น แรงงานปลดเกษียณจะได้มีหลักประกันความมั่นคงได้

๓. ภาวะวิกฤติเศรษฐกิจ ทำให้ประเทศต่างๆ อัดฉีดเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจ ก่อภาระหนี้สิน

ของรัฐบาลจนล้นพ้นตัว ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐอเมริกา หรือประเทศยุโรปหลายประเทศ สุดท้ายก็ต้อง

ควบคุมรายจ่าย ลดการนำเข้า ส่งเสริมตลาดภายใน ประเทศไทยก็จำเป็นต้องปรับตัวพึ่งตลาดภายใน

มากขึ้น จึงจำเป็นต้องเพิ่มกำลังซื้อ และกำลังซื้อที่สำคัญที่สุดขณะนี้ก็คือ กำลังซื้อที่มาจากค่าจ้างเงิน

เดือน คิดเป็นประมาณร้อยละ ๔๒ ของกำลังซื้อทั้งหมด เพราะฉะนั้นการเพิ่มรายได้แรงงาน จึงไม่ใช่

เพยีงยกระดบัฐานะการครองชพีของกำลงัแรงงานเทา่นัน้ แตเ่ปน็การยกระดบักำลงัซือ้ในประเทศดว้ย

และกำลังซื้อจากมนุษย์ค่าจ้างนี้จะทำให้แรงงานนอกระบบประเภทธุรกิจห้องแถว หาบเร่ แผงลอย

รถตุ๊กตุ๊ก มอเตอร์ไซค์รับจ้าง สามารถเลี้ยงชีพอยู่ได้

๔. นับจากนี้ไปการแข่งขันของสินค้าไทย ไม่ใช่การแข่งขันด้วยสินค้าราคาถูก เพราะประเทศที่

ผลิตสินค้าราคาถูกได้ดีกว่าไทย คือ จีน เวียดนาม และอินโดนีเซีย ดังนั้นสินค้าไทยต้องแข่งขันด้วย

คุณภาพที่สูงขึ้น เน้นตลาดระดับกลางและระดับบนให้มากขึ้น การที่จะทำเช่นนี้ได้ ก็ต้องเพิ่ม

ประสิทธิภาพและผลิตภาพของแรงงาน รวมทั้งการปฏิรูปเทคโนโลยีและการจัดการของภาคธุรกิจ

ด้วย เพราะฉะนั้น การเพิ่มผลิตภาพของกำลังแรงงาน นอกจากจะเพิ่มโอกาสให้แรงงาน มีอำนาจต่อ

รองด้วยทักษะฝีมือของตนแล้ว ยังเพิ่มศักยภาพการแข่งขันของประเทศด้วย

๕. ตั้งแต่ปี ๒๕๕๘ เป็นต้นไป ประเทศอาเซียน จะเปิดเสรีมากขึ้น และเปิดโอกาสให้

นักวิชาชีพและแรงงานฝีมือหลายสาขา เช่น แพทย์ วิศวกร และนักบัญชี เป็นต้น สามารถเคลื่อนย้าย

เข้า - ออก ในประเทศอาเซียนได้อย่างเสรีมากขึ้น จึงจำเป็นที่สังคมไทยต้องให้ความสำคัญกับค่าจ้าง

และฝีมือแรงงาน ถ้าค่าจ้างของไทยต่ำเกินไป แรงงานฝีมือไทย ก็จะย้ายไปมาเลเซีย สิงคโปร์มากขึ้น

ขณะเดียวกัน ถ้าไม่เร่งรัดพัฒนาฝีมือแรงงานไทย ตำแหน่งงานก็จะถูกถ่ายเท ไปยังแรงงานฝีมือ ที่มา

จากเวียดนาม พม่า เป็นต้น

aw_��_change.indd 15 6/20/12 3:39:20 PM


๖. สังคมไทย เป็นสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำสูง ความเหลื่อมล้ำนี้ เห็นได้จาก ๕ มิติ คือ รายได้

สิทธิ โอกาส อำนาจ และศักดิ์ศรี แม้ว่าเรื่องเหล่านี้ ไม่อาจทำให้เท่าเทียมกันได้ทุกคน แต่เราก็

สามารถที่จะลดมันลงมา มิให้แตกต่าง หรือเหลื่อมล้ำกันมากเกินไปได้ และผู้ที่อยู่ในฐานะต่ำต้อย

มากๆ ในสังคมที่เหลื่อมล้ำ ก็คือ เกษตรกรยากจน คนงานพื้นฐาน โดยเฉพาะลูกจ้างภาคเกษตร และ

ลูกจ้างในระบบจ้างเหมาช่วง (Sub contracting) ซึ่งคนเหล่านี้ คือ กำลังแรงงานที่ยังมีรายได้ต่ำ

ด้อยสิทธิ ด้อยโอกาส ไร้อำนาจ และขาดศักดิ์ศรี ปัจจุบันสังคมไทยเป็นสังคมที่ถูกครอบงำด้วยการค้า

และอุตสาหกรรม ผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ (Gross Domestic Product หรือ GDP) นอก

ภาคเกษตรสูงถึง ๙๐% GDP ภาคเกษตรเหลือเพียง ๑๐% กำลังแรงงานที่เป็นลูกจ้าง ทั้งภาครัฐและ

เอกชน มีทั้งหมดประมาณ ๑๗ ล้านคน ขณะที่เกษตรกร มีเพียงประมาณ ๑๒ ล้านคน ดังนั้น การลด

ความเหลื่อมล้ำ จึงต้องคำนึงถึงสถานะของมนุษย์ค่าจ้างรายได้ต่ำ ซึ่งเป็นคนกลุ่มใหญ่ที่สุดในปัจจุบัน

เคียงคู่ไปกับการพิจารณาสถานภาพของเกษตรกรยากจน

ภาพที่ ๑ ร้อยละของผลผลิตภาคเกษตร และภาคอุตสาหกรรมในผลิตภัณฑ์ในประเทศเบื้องต้น

ปี พ.ศ. ๒๔๙๔-๒๕๕๒

๒๔๙๔-๒๕๐๓ ๒๕๑๔ ๒๕๓๔ ๒๕๕๒ ๐

๑๐

๒๐ ๓๐

๔๐

๕๐

๖๐ ๗๐

๘๐

๙๐

๑๐๐

ที่มา : สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

๗. ประมาณร้อยละ ๖๐ ของคนงาน มีรายได้ประจำ ไม่ถึงเดือนละ ๖,๐๐๐ บาท ขณะที่ การ

ใช้ชีวิตในเมือง ในเขตอุตสาหกรรม การดำรงชีพทุกอย่าง ต้องใช้เงินทั้งสิ้น และยังต้องแบ่งเงินส่วน

หนึ่ง ส่งไปให้พ่อ-แม่และลูก ที่อยู่ในชนบทอีกด้วย ดังนั้นคนงานเหล่านี้ จึงต้องทำงานวันละ ๑๐ -

๑๒ ชั่วโมง เพื่อให้มีรายได้ จากการทำล่วงเวลา มาชดเชยค่าจ้างที่ต่ำ ไม่พอเลี้ยงชีพ ขณะเดียวกัน

ภาคเกษตร

ภาคอุตสาหกรรม

aw_��_change.indd 16 6/20/12 3:39:21 PM


แรงงานอุตสาหกรรม ส่วนใหญ่มาจากชนบท ดังนั้นวันปีใหม่และวันสงกรานต์ แรงงานจะกลับบ้าน

ไปเยี่ยมพ่อแม่ ปู่ย่า ตายาย ตามลักษณะสายใยของครอบครัวไทย มีผลให้เกิดความแออัดของการ

จราจรในช่วงดังกล่าว และนำไปสู่การบาดเจ็บ ล้มตาย ปีหนึ่งๆ ๒,๐๐๐ - ๓,๐๐๐ คน ยิ่งกว่าการ

บาดเจ็บล้มตายในสงคราม นี่คือ ต้นทุนชีวิตของแรงงานไทย

๘. ระบบเศรษฐกิจทวิลักษณ์ ที่นำโดยการค้าและอุตสาหกรรม แต่ยังคงมีภาคเกษตรขนาด

ใหญ่ มีกำลังแรงงานอยู่ในภาคเกษตร ถึงร้อยละ ๔๐ ทำให้เกิดลักษณะ ๑ ครัวเรือน ๒ วิถียังชีพ คือ

คนรุ่นพ่อ แม่ ปู่ ย่า ตายาย ยังคงอยู่ในภาคเกษตร แต่เยาวชน คนหนุ่มสาว ส่วนใหญ่หรือเกือบ

ทั้งหมด อยู่ในภาคการค้าและอุตสาหกรรม ครัวเรือนเกษตรกรปัจจุบันพึ่งรายได้จากนอกภาคเกษตร

มากกว่ารายได้จากภาคเกษตร เช่น ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ครัวเรือนมีรายได้จากไร่นาของ

ตนเองประมาณร้อยละ ๒๔ รายได้นอกไร่นาสูงถึงร้อยละ ๗๖ รายได้นอกภาคเกษตรที่สำคัญคือ เงิน

ที่ลูกหลานส่งไปให้ ดังนั้น การที่ลูกจ้างมีรายได้มากขึ้น จึงมีนัยว่า รายได้ของครอบครัวเกษตรกร ก็มี

โอกาสมีรายได้เพิ่มขึ้นด้วย

นโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ๙. นโยบายที่เกี่ยวข้องกับปัญหาของแรงงานโดยตรงคือ นโยบายการพัฒนาประเทศตามแผน

พัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติฉบับที่ ๑ นับตั้งแต่ปี ๒๕๐๔ เป็นต้นมา ที่มุ่งเน้นการสร้างความเจริญเติบโต

ทางเศรษฐกิจโดยการพัฒนาอุตสาหกรรมทดแทนการนำเข้า และนโยบายเน้นการส่งออก ซึ่งรัฐบาล

ได้ลงทุนวัตถุปัจจัยที่เป็นสิ่งอำนวยความสะดวกพื้นฐาน และให้สิทธิพิเศษแก่นักลงทุนต่างชาติพร้อม

ทั้งเน้นนโยบายค่าจ้างต่ำ (วันละ ๘ บาทตั้งแต่ปี ๒๕๐๔- ๒๕๑๕)เพื่อจูงใจให้มาลงทุนทำธุรกิจโดยมี

แรงจูงใจด้านกำไรเป็นเป้าหมาย

๑๐. ปัจจุบันมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแรงงานหลายฉบับที่กำหนดแนวทางปฏิบัติของนายจ้าง

และสิทธิของผู้ใช้แรงงาน ได้แก่

๑๐.๑ พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ เป็นกฎหมายที่กำหนดแนวทาง

ปฏิบัติต่อกันและสิทธิในการเจรจาต่อรองระหว่างบุคคลสองฝ่าย คือ ฝ่าย

นายจ้างและฝ่ายลูกจ้าง เพื่อให้บุคคลทั้งสองฝ่ายได้มีความเข้าใจอันดีต่อกัน

เจรจาต่อรองกันได้ตามกรอบของกฎหมาย สามารถตกลงในเรื่องสิทธิหน้าที่

และผลประโยชน์ในการทำงานร่วมกันได้รวมทั้งกำหนดวิธีการระงับข้อขัดแย้ง

หรือข้อพิพาทแรงงานที่เกิดขึ้นให้ยุติลงโดยรวดเร็ว

aw_��_change.indd 17 6/20/12 3:39:22 PM


๑๐.๒ พระราชบัญญัติพนักงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๓๔ เป็นกฎหมายที่ว่าด้วย

การคุม้ครองแรงงานและแรงงานสมัพนัธใ์นภาครฐัวสิาหกจิ เปน็การคุม้ครองสทิธิ

ประโยชนซ์ึ่งไม่น้อยกว่ามาตรฐานขั้นต่ำตามกฎหมายคุ้มครองแรงงาน

๑๐.๓ พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ คือกฎหมายที่บัญญัติถึงสิทธิและ

หน้าที่ระหว่างนายจ้างและลูกจ้าง โดยกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำในการใช้แรงงาน

และการจ่ายค่าตอบแทนในการทำงาน ทั้งนี้ เพื่อให้ลูกจ้างได้รับค่าตอบแทน

และสวัสดิการตามสมควร

๑๐.๔ พระราชบัญญัติความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทำงาน

พ.ศ. ๒๕๕๔ กำหนดให้นายจ้างมีหน้าที่จัด และดูแลสถานประกอบการ

ประกอบกิจการ และลูกจ้างให้มีสภาพการทํางานและสภาพแวดล้อมในการทํา

งานที่ปลอดภัยและถูกสุขลักษณะ รวมทั้งส่งเสริมสนับสนุนการปฏิบัติงานของ

ลูกจ้างมิให้ลูกจ้างได้รับอันตรายต่อชีวิต ร่างกาย จิตใจ และสุขภาพอนามัย และ

ให้ลูกจ้างมีหน้าที่ให้ความร่วมมือกับนายจ้างในการดําเนินการและส่งเสริมด้าน

ความปลอดภัย อาชีวอนามัย และสภาพแวดล้อมในการทํางานเพื่อให้เกิดความ

ปลอดภัยแก่ลูกจ้างและสถานประกอบกิจการ

๑๐.๕ กฎหมายเหล่านี้ มีปัญหากับขบวนการแรงงาน กล่าวคือ การมีพระราชบัญญัติ

แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๘ ซึ่งใช้กับแรงงานภาคเอกชน และพระราชบัญญัติ

พนักงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งใช้กับพนักงานรัฐวิสาหกิจ ทำให้

แรงงานถูกแยกส่วน พระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน พ.ศ. ๒๕๔๑ มีปัญหา

ในการตีความและการบังคับใช้ให้เป็นไปตามข้อบัญญัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เรื่อง

วันเวลาทำงาน การจ่ายค่าจ้างพนักงานรัฐวิสาหกิจ ค่าล่วงเวลา การลาป่วย

ลาคลอด ลากิจธุระ ลาเพื่อเข้ารับการอบรม การจ่ายค่าชดเชย มาตรการความ

ปลอดภัยในการทำงาน การจัดอุปกรณ์คุ้มครองความปลอดภัยส่วนบุคคลให้

ลูกจ้างตามลักษณะของงาน ฯลฯ

ปัญหาที่สำคัญ ๑๑. แรงงานไทยขาดอำนาจต่อรอง ภายใต้นโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับแรงงาน

ทำให้ขบวนการแรงงานอ่อนแอ ขาดอำนาจต่อรอง ซึ่งเป็นผลจากการที่มีพระราชบัญญัติพนักงาน

รัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๓๔ ทำให้แรงงานในรัฐวิสาหกิจถูกแยกออกไปจากแรงงานภาคเอกชน

aw_��_change.indd 18 6/20/12 3:39:22 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๑ | 1�

๑๒. ข้อมูลโครงสร้างกำลังแรงงาน จำแนกตามสถานภาพทำงานในปี ๒๕๕๓ ประเทศไทยมี

ผูอ้ยูใ่นกำลงัแรงงาน (อาย ุ๑๕-๖๐ ปทีีพ่รอ้มจะทำงาน) จำนวน ๓๘.๕ ลา้นคน แบง่ออกเปน็ นายจา้ง

๐.๗๕ ล้านคนและลูกจ้าง ๑๖.๔๒ ล้านคน รวมเป็น ๑๗.๑๗ ล้านคน ขณะที่เกษตรกรมีเพียง ๑๓.๕๕

ล้านคน ส่วนที่เหลืออีก ๗.๗๘ ล้านคน คือผู้ทำงานส่วนตัวนอกภาคเกษตร ผู้ที่ช่วยเหลือธุรกิจใน

ครอบครัว และผู้ที่รวมกลุ่มทำการผลิต ๒ และเมื่อรวมลูกจ้างและเกษตรกรเข้าด้วยกันจะกลายเป็น

กำลังแรงงานกลุ่มใหญ่ที่สุดที่มีถึงร้อยละ ๗๗.๘๔ ของกำลังแรงงานทั้งหมด

๑๓. การก่อรูปของขบวนการแรงงานล้มลุกคลุกคลานมาโดยตลอดจนส่งผลต่อความอ่อนแอ

ของขบวนการแรงงานไทยในปัจจุบัน ซึ่งพบว่า การรวมตัวของแรงงานยังอยู่ในระดับต่ำมาก ในปี

๒๕๕๓ ในประเทศไทยมีสหภาพแรงงานเพียง ๑,๓๐๘ แห่ง มีสมาชิกสหภาพเพียง ๕๓๑,๖๔๘ คน

หรือคิดเป็นเพียง ๓.๒๓% ของลูกจ้างทั้งหมด ๓ ทั้งนี้ ในระบบไตรภาคีที่เป็นอยู่ การเลือกตั้งผู้แทน

ฝ่ายลูกจ้างเป็นระบบ ๑ องค์กร (สหภาพ) ๑ เสียง จึงเป็นการริดรอนสิทธิของคนทำงานที่มีสิทธิออก

เสียงที่เหลืออีก ๑๓.๕ ล้านคน ซึ่งขัดต่อรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๕๐ มาตรา ๘๔(๗)

๑๔. ภายใต้ความอ่อนแอของขบวนการแรงงานดังกล่าว เครือข่ายองค์กรแรงงานที่เข้มแข็งได้

มีข้อเสนอให้รัฐบาลรับรองอนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) ฉบับที่ ๘๗ และ ๙๘

เรื่องสิทธิในการจัดตั้งและเจรจาต่อรอง ซึ่งในสมัยรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ที่เพิ่งพ้นหน้าที่ไป ได้ส่ง

เรื่องถึงประธานรัฐสภา เพื่อนำเรื่องดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณาในการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ปีที่ ๔

(สมัยสามัญทั่วไป) ครั้งที่ ๒ เมื่อวันศุกร์ที่ ๑๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔ แต่คณะรัฐมนตรีได้ขอถอนเรื่อง

ออกจากระเบียบวาระการประชุม เนื่องจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตีความว่า อนุสัญญาทั้ง

๒ ฉบับไม่เข้าข่ายมาตรา ๑๙๐ วรรค ๒ ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญฯ ปี ๒๕๕๐ และได้ส่งเรื่องให้

กระทรวงแรงงานส่งไปยังกระทรวงการต่างประเทศ เพื่อลงนามรับรอง แต่ในช่วงเปลี่ยนผ่านทาง

การเมืองสู่รัฐบาลภายใต้การพรรคเพื่อไทยปัจจุบัน อนุสัญญาฯ ดังกล่าวยังไม่ได้รับการรับรองและ

กระทรวงแรงงานได้มีการปรับเปลี่ยนหลักการเหตุผลใหม่ทั้งหมด

๒ คำนวณจากข้อมูลรายงานผลการสำรวจภาวะการทำงานของประชากร ฉบับที่ ๑๓๖ ไตรมาสที่ ๔ ซึ่งได้ดำเนินการ

สำรวจในเดือนตุลาคม - ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๕๓ ตารางที่ ๗ จำนวนผู้มีงานทำ จำแนกตามสถานภาพทำงาน อุตสาหกรรม

ทั่วราชอาณาจักร ๓ สำนักแรงงานสัมพันธ์ กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน

aw_��_change.indd 19 6/20/12 3:39:23 PM


๑๕. ค่าจ้างแรงงานต่ำ ภายใต้นโยบายพัฒนาประเทศที่เน้นความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

และเน้นนโยบายค่าจ้างต่ำเพื่อจูงใจการลงทุนจากต่างประเทศโดยการลงทุนสร้างสิ่งอำนวยความ

สะดวกพื้นฐานให้แก่ภาคธุรกิจอย่างมากมาย แต่การลงทุนอีกด้านหนึ่งที่มีความสำคัญมากซึ่งสังคม

แทบจะไม่เคยตระหนักรู้คือ การลงทุนของผู้ใช้แรงงานทั้งด้านวัตถุปัจจัย ด้านชีวิตเลือดเนื้อ และด้าน

สังคม กล่าวคือ

๑๕.๑ จากปี ๒๕๐๔ ถึงปี ๒๕๑๕ ค่าจ้างคนงานส่วนใหญ่ได้รับวันละ ๘ บาท ติดต่อกัน

ไม่เปลี่ยนแปลง นี่คือต้นทุนของความทุกข์ยากของคนงาน เพื่อสร้างสรรค์

อุตสาหกรรม

๑๕.๒ การที่ค่าจ้างต่ำไม่เปลี่ยนแปลง เป็นการส่งเสริมการเติบโตของภาคอุตสาหกรรม

ขณะเดียวกัน รัฐบาลก็ต้องการควบคุมราคาอาหารไว้ ไม่ให้ราคาแพง เพื่อทำให้

คนงานค่าจ้างต่ำ พอเลี้ยงชีพอยู่ได้ด้วยค่าแรงต่ำๆ แต่กลับไปกดราคาข้าวของ

ชาวนา ในช่วง ๑๐ ปีดังกล่าว ราคาข้าวของชาวนาแทบจะไม่ขยับเพิ่มขึ้นเลย

เช่นกัน ทำให้ชาวนามีรายได้ไม่พอเลี้ยงชีพ กดดันให้ลูกหลานชาวนา ต้องอพยพ

ออกจากไร่นา มาทำงานในภาคการค้าและอุตสาหกรรม ส่งผลให้เกิดภาวะ

แรงงานล้นเกิน กดค่าจ้างให้ต่ำต่อไป นี่คือกลยุทธการพัฒนาอุตสาหกรรม บน

ความทุกข์ยากของแรงงานชนบท และแรงงานในโรงงาน

๑๕.๓ ด้วยภาวะค่าจ้างต่ำ การดำรงชีวิตในเมืองเป็นไปด้วยความยากลำบาก ช่วงปี

๒๕๐๔ - ๒๕๑๕ ถ้าใครลุกขึ้นมาคัดค้านประท้วง ก็จะถูกปลดออก หรืออาจจะ

ถูกจับกุมคุมขัง

๑๕.๔ การที่อุตสาหกรรมต้องการแรงงาน จึงดูดดึงแรงงานจากชนบทให้เข้ามาทำงาน

ในเมือง นำไปสู่ภาวะครอบครัวหลุดหลวม แยกพ่อ แยกแม่ แยกลูก แยกปู่ย่า

ตายาย ของครอบครัวเชิงเดี่ยวในชนบท สายใยครอบครัวจึงเปราะบาง ขาดวิ่น

ความสัมพันธ์ในครอบครัวห่างเหินและขาดหาย เป็นต้นทุนทางสังคมของ

แรงงาน ไม่มีใครคิดถึงและเสียดายคุณค่าของมัน

๑๕.๕ จากป ี๒๕๐๔ - ๒๕๒๔ มกีารใชแ้รงงานเดก็แรงงานสตรอียา่งหนกัหนว่ง โรงงาน

เล็กๆ บางแห่ง มีสภาพเหมือนโรงงานนรก คือ ให้เด็กทำงานวันละ ๑๐ - ๑๒

ชั่วโมง แต่ไม่จ่ายค่าจ้าง มีเพียงอาหาร ๒ มื้อ ออกไปไหนไม่ได้ เจ็บไข้ไม่ดูแล

รักษา

aw_��_change.indd 20 6/20/12 3:39:24 PM


๑๕.๖ ในขณะที่สถานการณ์ด้านความเป็นธรรมของค่าจ้างในปัจจุบัน พบว่า ในช่วง

๑๐ ปีที่ผ่านมา ระดับค่าจ้างขั้นต่ำของไทยอยู่ในระดับที่ต่ำกว่าภาวะเงินเฟ้อ

หรือก็คือ ค่าจ้างขั้นต่ำเพิ่มขึ้นน้อยกว่าราคาสินค้าที่เพิ่มขึ้น ซึ่งสามารถสะท้อน

คุณภาพชีวิตของคนงานที่ผ่านมาว่า อยู่ในภาวะรายได้ที่จะไม่พอกับค่าใช้จ่าย นี่

อาจนับเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้แรงงานไทยอยู่ในภาวะหนี้สินล้นพ้นตัว และไม่

สามารถหลุดพ้นจากภาวะความยากจนลงได้

ตารางที่ ๑ อัตราค่าจ้างขั้นต่ำเฉลี่ยทั้งประเทศ อัตราการเปลี่ยนแปลงของค่าจ้างขั้นตำ และอัตรา

เงินเฟ้อ ปี ๒๕๔๕ - ๒๕๕๔

ปี พ.ศ. อัตราค่าจ้างขั้นต่ำ อัตราการเปลี่ยนแปลง อัตราเงินเฟ้อ เฉลี่ยทั้งประเทศ (บาท) ของอัตราค่าจ้างขั้นต่ำ (ร้อยละ) (ร้อยละ)

๒๕๔๕ ๑๓๗.๐ ๐.๒ ๐.๗

๒๕๔๖ ๑๓๘.๓ ๐.๙ ๑.๘

๒๕๔๗ ๑๓๙.๗ ๑.๐ ๒.๗

๒๕๔๘ ๑๔๘.๑ ๖.๐ ๔.๕

๒๕๔๙ ๑๔๙.๔ ๐.๙ ๔.๗

๒๕๕๐ ๑๕๔.๐ ๓.๑ ๒.๓

๒๕๕๑ ๑๖๒.๑ ๕.๓ ๕.๕

๒๕๕๒ ๑๖๒.๑ ๐.๐ -๐.๙

๒๕๕๓ ๑๖๕.๓ ๒.๐ ๓.๓

๒๕๕๔ (ก.ค.) ๑๗๕.๘ ๖.๔ ๓.๖

รวม (๒๕๔๕ - ๒๕๕๔) ๒๕.๗ ๒๘.๒

เฉลี่ยต่อปี ๒.๕๗ ๒.๘๒

ที่มา : ดร.อำมร เชาวลิต ผู้อำนวยการสำนักตรวจและประเมินผล รักษาการในตำแหน่งที่ปรึกษาวิชาการแรงงานปฏิบัติหน้าที่

ผู้อำนวยการสำนักเศรษฐกิจการแรงงาน

๔ ค่าจ้างที่แท้จริง หมายถึง ค่าจ้างที่คิดเป็นสินค้าหรือสิ่งของ

๑๕.๗ นอกจากนี้ หากพิจารณาประสิทธิภาพแรงงานกับค่าจ้างที่แท้จริง ๔ พบว่า ในปี

๒๕๔๔ - ๒๕๕๐ แม้ว่าอัตราการเติบโตของประสิทธิภาพแรงงานไทยจะต่ำกว่า

ประเทศอื่นๆ อาทิ จีน อินโดนีเซีย และสิงคโปร์ เป็นต้น แต่การเติบโตของ

aw_��_change.indd 21 6/20/12 3:39:25 PM


ค่าจ้างกลับช้ากว่าประเทศดังกล่าว ซึ่งก็หมายความว่า แรงงานมีฝีมือมากขึ้น

ทำงานได้ดีขึ้น ผลิตสินค้าได้มากขึ้น แต่ค่าจ้างกลับเพิ่มขึ้นน้อยกว่าฝีมือที่ดีขึ้น

เป็นผลให้นายจ้างไทยสามารถสะสมกำไรได้มากในช่วงเวลาดังกล่าว

ภาพที่ ๒ อัตราการเติบโตของผลิตภาพแรงงานและค่าจ้างที่แท้จริง ปี ๒๕๔๔ - ๒๕๕๐

๑๕.๘ ทั้งหมดที่กล่าวมา คือ ต้นทุนของแรงงานในการสร้างสรรค์อุตสาหกรรมไทย

การได้มาซึ่งสังคมอุตสาหกรรมไทย แรงงานไทยต้องลงทุนสูงเกินไปหรือไม่?

สงัคมไดต้ระหนกัรู ้ถงึตน้ทนุเหลา่นีห้รอืไม?่ ตน้ทนุชวีติของคนงานจากอาย ุ๑ วนั

ในครรภ์มารดา จนเติบโตมาเป็นแรงงานอายุ ๑๕ ปี ผลิตแรงกายและแรงสมอง

ออกมาขายเปน็สนิคา้แรงงาน ในตลาดแรงงาน ใครเคยคดิบา้งไหมวา่ ทัง้พอ่ - แม ่

และตัวแรงงาน ได้ลงทุนลงแรงไปเท่าไร? เมื่อผลิตสินค้าแรงงานออกมาขาย เคย

ได้ราคาคุ้มทุนหรือไม่

๑๖. ปัญหาผลิตภาพของแรงงานไทย

๑๖.๑ ผลิตภาพแรงงาน (Labour productivity) ๕ สะท้อนทักษะฝีมือของแรงงานใน

การสร้างผลผลิตของชาติ จากข้อมูลขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ

อินโดนีเซีย สิงคโปร์ ไทย จีน อินเดีย ๐

ผลิตภาพแรงงาน

ค่าจ้าง

๒

๔

๖

๘

๑๐

๑๒

๑๔

๕ ธนาคารแห่งประเทศไทย ใช้คำนิยาม “ผลิตภาพแรงงาน” หมายถึง อัตราส่วนของผลผลิตกับจำนวนแรงงานในระบบ

เศรษฐกิจ โดยทั่วไป ผลิตภาพแรงงานจะหมายถึงผลิตภาพเฉลี่ยของแรงงานซึ่งในการคำนวณมี ๒ แบบ คือ

ผลิตภาพแรงงานเฉลี่ยต่อคน (Labour Productivity per Employed Person) และ ผลิตภาพแรงงานเฉลี่ยต่อชั่วโมง

ทำงาน (Labour Productivity per Hour Worked)

aw_��_change.indd 22 6/20/12 3:39:27 PM


(International Labour Organization : ILO) ในปี ๒๐๐๘ หรือ ปี ๒๕๕๑ พบ

ว่า สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศที่มีผลิตภาพแรงงานสูงที่สุดในโลก หรือประมาณ

๖๕,๔๘๐ ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อคนต่อปี ขณะที่ประเทศไทยมีผลิตภาพแรงงาน

ประมาณ ๑๕,๕๔๘ ดอลลาร์สหรัฐฯ ต่อคนต่อปี หรือเป็นอันดับที่ ๖๗ จาก

๑๒๔ ประเทศที่เป็นสมาชิกของ ILO หรือคิดเป็นร้อยละ ๒๓.๗๕% ของผลิต

ภาพแรงงานของสหรัฐฯ ขณะที่ผลิตภาพแรงงานของสิงคโปร์อยู่อันดับ ๑๙ หรือ

ร้อยละ ๗๐ ของผลิตภาพแรงงานสหรัฐ มาเลเซียอันดับ ๔๘ หรือร้อยละ ๓๙

ของผลิตภาพแรงงานสหรัฐ ฟิลิปปินส์อยู่ในอันดับ ๙๓ หรือร้อยละ ๑๒.๖ ของ

ผลิตภาพแรงงานสหรัฐ ขณะที่ผลิตภาพแรงงานจีนเติบโตอันดับ ๘๘ หรือร้อยละ

๑๕.๘ ของผลิตภาพแรงงานสหรัฐ

๑๖.๒ หากพิจารณาในแง่การเติบโตของผลิตภาพแรงงานพบว่า ในช่วงปี ๒๕๔๑ -

๒๕๕๑ ผลิตภาพแรงงานไทยเติบโตประมาณ ๒๘% ฟิลิปปินส์ ๒๔.๙% สิงคโปร์

๒๘% มาเลเซีย ๔๒.๕% ขณะที่ผลิตภาพแรงงานจีนเติบโตถึง ๑๕๓% ดังนั้น

หากเปรียบเทียบผลิตภาพแรงงานในระดับโลกแล้วนั้น อาจกล่าวได้ว่า แรงงาน

ไทยมีระดับฝีมืออยู่ในระดับปานกลางต่ำ แต่หากเปรียบเทียบในภูมิภาคเอเซีย

ตะวันออกเฉียงใต้ด้วยกัน ประเทศไทยก็อาจถือได้ว่า มีผลิตภาพแรงงานค่อน

ข้างดี จะมีอันดับต่ำกว่าก็เพียงสิงคโปร์ มาเลเซีย อย่างไรก็ดีหากพิจารณาในแง่

การเติบโตของผลิตภาพแรงงานหรือฝีมือแรงงาน จะพบว่า ฝีมือแรงงานของไทย

ยังต่ำกว่าประเทศมาเลเซียที่ระดับเศรษฐกิจใกล้เคียงกัน (International

Labour Organization : ออนไลน์)

aw_��_change.indd 23 6/20/12 3:39:27 PM


ภาพที่ ๓ ผลิตภาพแรงงาน เปรียบเทียบเป็นเปอร์เซ็นต์กับสหรัฐ (GDP per person engaged as a

percentage of the US level) ปี ๒๕๔๑ และ ๒๕๕๑ ซูดาน

กานา

แคมมารูน

ซีเรีย ซาอุดิอาระเบีย

กาต้าร์

คูเวต

อิรัก

อิหร่าน

ปากีสถาน

อินเดีย

บังคลาเทศ

เวเนซูเอล่า เปรู

บราซิล อาร์เจนตินา

เวียดนาม ไทย

อินโดนิเซีย พม่า

เกาหลี ฮ่องกง

จีน

รัสเซีย ตุรกี

จอร์เจีย โครเอเซีย

นอร์เวย์ อังกฤษ

สเปน โรมาเนีย

โปแลนด์ เนเธอร์แลนด์

ญี่ปุ่น เยอรมนี

ฝรั่งเศล

แคนาดา ออสเตรีย

๐% ๑๐% ๒๐% ๓๐% ๔๐% ๕๐% ๖๐% ๗๐% ๘๐% ๙๐% ๑๐๐%

๒๕๕๑ ๒๕๔๑ ที่มา International Labour Organization

aw_��_change.indd 24 6/20/12 3:39:31 PM


๑๖.๓ การเพิ่มขึ้นของผลิตภาพแรงงานมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อความสามารถในการ

แข่งขันของประเทศ ในช่วงเกือบ ๑๐ ปีที่ผ่านมาผลิตภาพแรงงานของไทยขยาย

ตัวอยู่ในระดับค่อนข้างต่ำและมีแนวโน้มลดลง สะท้อนว่าไทยมุ่งเน้นปัจจัยด้าน

เงินทุนและปริมาณแรงงานมากกว่าการพัฒนาคุณภาพแรงงานกล่าวคือ เพิ่มขึ้น

เพียงร้อยละ ๒.๖ ซึ่งเป็นการเพิ่มขึ้นของภาคการผลิตเป็นสำคัญ ส่วนผลิตภาพ

แรงงานในภาคเกษตรแทบมิได้เพิ่มขึ้น คือ อยู่ที่ร้อยละ ๐.๖ เท่านั้น (ตารางที่

๒) นอกจากนี้ ภาคที่มิใช่ภาคเกษตรและภาคการผลิตมีผลิตภาพแรงงานลดลง

ขณะที่มีการจ้างงานเพิ่มขึ้น ได้แก่ ภาคก่อสร้าง การค้า อสังหาริมทรัพย์ การ

บริหารราชการแผ่นดิน และการบริการสุขภาพและสังคมสงเคราะห ์๖

ตารางที่ ๒ อัตราการเติบโตเฉลี่ยรายปีของผลิตภาพแรงงานไทย การจ้างงาน และผลผลิตมวลรวม

ภายในประเทศ Labour Productivity Employment GDP ๒๐๐๒-๕ ๒๐๐๖ ๒๐๐๗ ๒๐๐๘ ๒๐๐๙ ๒๐๑๐ ๒๐๐๒-๑๐ ๒๐๐๒-๑๐ ๒๐๐๒-๑๐ ๓Q Total ๓.๕ ๑.๙ ๔.๘ ๐.๔ - ๔.๒ ๖.๑ ๒.๖ ๑.๙ ๔.๘ Agriculture ๑.๖ ๐.๔ ๒.๒ ๑.๘ ๑.๖ - ๗.๑ ๐.๖ ๐.๔ ๒.๒ Non-Agriculture ๓.๐ ๒.๘ ๕.๑ ๐.๖ - ๕.๖ ๔.๙ ๒.๐ ๒.๘ ๕.๑ Manufacturing ๔.๙ ๑.๑ ๖.๕ ๗.๐ - ๔.๖ ๑๒.๖ ๔.๙ ๑.๑ ๖.๕ Construction ๐.๐ ๔.๗ ๓.๔ - ๘.๙ - ๒.๙ ๔.๔ - ๐.๘ ๔.๗ ๓.๔ Wholesale & ๑.๐ ๓.๓ ๓.๐ - ๒.๒ - ๕.๒ - ๐.๘ - ๐.๒ ๓.๓ ๓.๐ Retail Trade Hotels and ๑.๗ ๓.๙ ๔.๕ - ๐.๑ - ๘.๓ ๐.๗ ๐.๒ ๓.๙ ๔.๕ Restaurants Real Estate - ๑.๒ ๕.๒ ๔.๓ ๐.๕ - ๐.๕ - ๐.๔ - ๐.๘ ๕.๒ ๔.๓ Public ๐.๐ ๔.๔ ๒.๘ - ๒.๕ - ๓.๖ - ๕.๐ - ๑.๓ ๔.๔ ๒.๘ Administration Health & - ๐.๘ ๔.๓ ๒.๘ - ๗.๖ - ๐.๗ ๐.๔ - ๑.๔ ๔.๓ ๒.๘ Social Work

%

Source: The National Statistics Office (NSO) and the Office of National Economic and Social Development

Board (NESDB)

Note: Compiled by Bank of Thailand.

๖ อโนทัย พุทธารี, ปุณฑริก ศุภอมรกุล และพรสวรรค์ รักเป็นธรรม (ธันวาคม ๒๕๕๓) ดัชนีผลิตภาพแรงงาน (Labour

Productivity Index) ธนาคารแห่งประเทศไทย

aw_��_change.indd 25 6/20/12 3:39:32 PM


๑๗. ระบบการคุ้มครองแรงงานไม่เข้มแข็งและไม่ครอบคลุม

๑๗.๑ แม้อุตสาหกรรมไทยพัฒนาเติบโต มาถึงระดับที่สังคมไทยกลายเป็นสังคมการค้า

และอุตสาหกรรมเต็มตัวแล้ว แต่ภาวะชีวิตของคนงานก็ยังตกต่ำ ไม่ได้ก้าวหน้า

เติบโตไปพร้อมๆ กับการเติบโตของอุตสาหกรรม รายได้ปกติที่ไม่พอเลี้ยงชีพ

กดดันให้แรงงานต้องทำงานหนัก จากวันละ ๘ ชั่วโมง เป็น ๑๐ - ๑๒ ชั่วโมง จึง

ไม่มีเวลาดูแลลูกๆ และครอบครัว แรงงานจำนวนมากจึงไม่พร้อมจะมีลูก แต่เมื่อ

เกิดตั้งครรภ์โดยไม่ตั้งใจ ผลก็คือ การทำแท้ง ดังที่เป็นข่าวพบศพทารกจากการ

ทำแท้ง ๒,๐๐๐ กว่าศพ และมีการประมาณจากแพทย์บางคนว่า ประมาณ

ครึ่งหนึ่งเป็นทารกของแม่ที่เป็นคนงานรายได้น้อย

๑๗.๒ การทำงานหนักวันละ ๑๐-๑๒ ชั่วโมง ได้บั่นทอนสุขภาพของแรงงานไทย ขณะ

ที่การรักษาพยาบาลของลูกจ้างตามสิทธิในประกันสังคมก็ไม่เท่าเทียมกับสิทธิ

ของขา้ราชการ และสทิธขิองประชาชนทัว่ไปในระบบหลกัประกนัสขุภาพแหง่ชาต ิ

นอกจากนี้ โรงพยาบาลที่มีคุณภาพส่วนใหญ่คือ โรงพยาบาลของรัฐ ซึ่งต้องดูแล

ผู้ป่วยจำนวนมาก ทำให้เกิดภาวะแออัดในโรงพยาบาลของรัฐ ขณะเดียวกัน

ลูกจ้างต้องการความสะดวกในการรักษาพยาบาลเพราะถูกผูกติดกับเงื่อนไขด้าน

เวลาในการทำงาน จึงทำให้สำนักงานประกันสังคมแก้ปัญหาโดยการให้สถาน

พยาบาลของเอกชนสามารถรักษาผู้ประกันตนได้โดยสำนักงานประกันสังคมต้อง

จัดสรรงบประมาณในการรักษาพยาบาลของผู้ประกันตนเป็นรายหัวให้กับ

โรงพยาบาลเอกชน ซึ่งค่าใช้จ่ายรายหัวนี้เองเป็นที่มาของกำไรของโรงพยาบาล

เอกชน เพราะแรงงานส่วนใหญ่อยู่ในวัยทำงาน ไม่ค่อยเจ็บป่วยเมื่อเทียบกับ

คนในวัยอื่นๆ หรือแม้จะมีภาวะเจ็บป่วย หากไม่มากก็จะไม่เข้ารับการรักษา

พยาบาล นอกจากนี้ โรคบางชนิดที่เกิดจากการทำงาน ก็ต้องอาศัยแพทย์

ผู้เชี่ยวชาญทางอาชีวอนามัยเพื่อวินิจฉัยว่าเจ็บป่วยจากการทำงานจริง ลูกจ้างจึง

จะได้รับสิทธิจากกองทุนเงินทดแทน ในขณะที่โรงพยาบาลส่วนใหญ่ขาดแคลน

แพทย์ผู้เชี่ยวชาญทางด้านนี้ ทำให้คนงานเสียสิทธิในการได้รับเงินทดแทน

๑๗.๓ นอกจากนี้ การที่ประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่ประชาคมอาเซียนในปี ๒๕๕๘ จะมี

ผลต่ออาชีพของผู้เชี่ยวชาญ ๗ สาขา ประกอบด้วย แพทย์ ทันตแพทย์ พยาบาล

นักบัญชี สถาปนิก วิศวกร และช่างสำรวจ อาจทำให้แพทย์ และพยาบาล

เคลื่อนย้ายไปรักษาผู้ป่วยในกลุ่มประเทศอาเซียนที่ให้ค่าตอบแทนสูงกว่าได้ จน

aw_��_change.indd 26 6/20/12 3:39:33 PM


ทำให้เกิดภาวะขาดแคลนแพทย์ และพยาบาลในประเทศไทย ซึ่งจะมีผลกระทบ

ต่อการเข้าถึงสิทธิในการรักษาพยาบาลของผู้ประกันตนในอนาคตได้

๑๗.๔ มีแรงงานไทยหลายแสนคน ดิ้นรนไปทำงานต่างประเทศ ได้รายได้กลับประเทศ

สุทธิปีหนึ่งๆ ประมาณ ๕๐,๐๐๐ - ๖๐,๐๐๐ ล้านบาท โดยที่รัฐบาลแทบไม่ต้อง

ลงทุนทำอะไรให้เลย เทียบกับการลงทุนภาคอุตสาหกรรม ที่รัฐบาลต้องลงทุนให้

มากมาย ทั้งสิ่งอำนวยความสะดวกต่างๆ รวมทั้งการยกเว้นภาษี แต่รายได้สุทธิ

กลับได้น้อยกว่ารายได้จากแรงงาน ตัวอย่าง สินค้าประเภทอิเล็กทรอนิกส์ มีการ

สง่ออกปหีนึง่ๆ ๔๐๐,๐๐๐ - ๕๐๐,๐๐๐ ลา้นบาท แตร่ายไดส้ทุธกิพ็อๆ กบัรายได้

จากแรงงาน เพราะมีการนำเข้าวัตถุดิบจากต่างประเทศถึงประมาณ ๙๐% และ

แรงงานไทยที่ไปทำงานต่างประเทศ มีบ่อยครั้งที่ถูกหลอกหลวงขายไร่ขายนา

เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายไปทำงาน แต่กลับไม่ได้ทำงาน เพราะถูกหลอก ขาดทุน ชีวิต

ล้มละลาย โดยที่รัฐบาลแทบจะช่วยอะไรไม่ได้ นอกจากจะช่วยส่งกลับบ้าน

๑๗.๕ ปัญหาความไม่เป็นธรรม ในกระบวนการยุติธรรม เมื่อแรงงานทั้งในระบบและ

นอกระบบ เกิดความขัดแย้งกับฝ่ายธุรกิจ นายจ้าง หรือกลไกรัฐ แรงงานมักจะ

ไม่ได้รับความเป็นธรรมเท่าที่ควร เพราะคู่กรณีของแรงงาน นอกจากจะมีอำนาจ

ทุน อำนาจรัฐแล้ว เมื่อกรณีพิพาทเข้าสู่ระบบศาล แรงงานจะขาดความรู้ทาง

ด้านกฎหมาย ด้านขั้นตอนของกระบวนการยุติธรรม และขาดแคลนทนายความ

ที่จะว่าความให้ เพราะไม่มีเงินจะจ้าง และกว่าคดีความจะสิ้นสุด ก็ต้องใช้ระยะ

เวลานาน ต้องตกงานขาดรายได้ และที่สุด ก็มักจะยอมจำนน ยอมเสียเปรียบ

ตามแรงกดดันของสภาพทางเศรษฐกิจและสังคม โดยเฉพาะในคดีอาญา

แรงงานทั้งในและนอกระบบ มักจะติดคุกถ้าแพ้คดี แต่คู่กรณีผู้มีอำนาจมากกว่า

ไม่เคยติดคุก

๑๘. ปัญหาสำคัญอีกประการหนึ่งในการคุ้มครองแรงงานคือแรงงานต่างด้าว จากสถิติของ

สำนักบริหารแรงงานต่างด้าวพบว่า ในปี ๒๕๕๓ คนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตทำงานทั่วราชอาณาจักร

ข้อมูล ณ เดือนธันวาคม ๒๕๕๓ รวมทั้งสิ้นจำนวน ๑,๓๓๕,๑๕๕ คน จำแนกประเภทคนต่างด้าวจาก

จำนวนมากที่สุดไปหาน้อยที่สุดตามลำดับ คือ คนต่างด้าวตามมติ ครม. ๓ สัญชาติ (พม่า ลาวและ

กัมพูชา) ได้รับอนุญาต มากที่สุดจำนวน ๙๓๒,๒๕๕ คน คิดเป็นร้อยละ ๖๙.๘๒ รองลงมาคือ

ประเภทพิสูจน์สัญชาติ จำนวน๒๒๘,๔๑๑ คน คิดเป็นร้อยละ ๑๗.๑๑ ประเภททั่วไป จำนวน

๗๐,๔๔๙ คน คิดเป็นร้อยละ ๕.๒๘ ประเภทนำเข้า จำนวน ๔๓,๐๓๒ คน คิดเป็น ร้อยละ ๓.๒๒

aw_��_change.indd 27 6/20/12 3:39:34 PM


และประเภทชนกลุ่มน้อย จำนวน ๒๓,๓๔๐ คน คิดเป็นร้อยละ ๑.๗๕ ประเภทส่งเสริมการลงทุน

จำนวน ๒๓,๒๔๕ คน คิดเป็นร้อยละ ๑.๗๔ ประเภทตลอดชีพ จำนวน ๑๔,๔๒๓ คน คิดเป็นร้อยละ

๑.๗๕ ของคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตทำงานทั่วราชอาณาจักร กลุ่มคนต่างด้าวที่เข้าเมืองถูกกฎหมาย

ที่ได้รับอนุญาตทำงานทั่วราชอาณาจักร ณ เดือนธันวาคม ๒๕๕๓ มีจำนวนรวมทั้งสิ้น ๓๗๙,๕๖๐ คน

คิดเป็นร้อยละ ๒๘.๔๓ ของจำนวนคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตทำงานทั่วราชอาณาจักร กลุ่ม

คนต่างด้าวที่เข้าเมืองผิดกฎหมายที่ได้รับอนุญาตทำงานมีจำนวนรวมทั้งสิ้น ๙๕๕,๕๙๕ คน คิดเป็น

ร้อยละ ๗๑.๕๗ ของจำนวนคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตทำงานทั่วราชอาณาจักร ๗

๑๘.๑ แรงงานย้ายถิ่นจากพม่า กัมพูชา และลาวเป็นองค์ประกอบที่มีสัดส่วนสำคัญใน

กำลังแรงงานของประเทศไทย โดยมีจำนวนประมาณ ๑.๘ ล้านถึง ๓ ล้านคน

รวมทั้งผู้ติดตามที่เป็นสมาชิกในครอบครัว ทั้งนี้คิดโดยคร่าวๆเท่ากับร้อยละ ๑๐

ถึง ร้อยละ ๑๕ ของกำลังแรงงาน

๑๘.๒ อนึ่ง เนื่องจากความไม่แน่นอนของระบบลงทะเบียน ดังนั้นจึงมีแรงงานต่างด้าว

ที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมายมากกว่าผู้ที่เข้าเมืองถูกกฎหมาย ถึงกระนั้น คนงานที่

ถูกกฎหมายก็ยังรายงานว่า ตนเองก็เสี่ยงต่อการถูกจับตามใจชอบของเจ้าหน้าที่

รวมทั้งถูกเรียกเงินเพื่อการปล่อยตัว และถูกกระทำมิชอบทางกาย ฝ่ายนายจ้าง

นั้นมักเก็บเอกสารแสดงตัวของแรงงานต่างด้าวไว้ ทั้งที่เป็นเอกสารแสดง

สถานภาพตามกฎหมาย อีกทั้งยังมีอำนาจที่จะลงนาม หรือไม่ลงนามในเอกสาร

สำคัญ เพื่ออนุญาตให้คนต่างด้าวเปลี่ยนงาน และดำรงสถานภาพตามกฎหมาย

๑๘.๓ จากรายงานการวิจัยของ Human Rights Watch ๘ พบว่า มีการละเมิดสิทธิ

ของแรงงานต่างด้าวอย่างร้ายแรงในสถานประกอบการ คนงานที่พยายามจัดตั้ง

องค์กร และรวมตัวกันเรียกร้องสิทธิจะถูกนายจ้างข่มขู่ และคุกคาม ตลอดจนต่อ

ต้านในกรณีที่คนงานดังกล่าวยื่นข้อร้องทุกข์ต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐ แรงงานต่างด้าว

ทั้งที่จดทะเบียน และไม่จดทะเบียนร้องเรียนว่า ถูกทำร้ายร่างกาย และล่วงเกิน

ด้วยวาจา อีกทั้งยังต้องทำงานล่วงเวลาโดยไม่มีวันหยุด ค่าจ้างต่ำ และสภาพการ

ทำงานที่เป็นอันตราย อีกทั้งยังถูกหักค่าจ้างโดยไม่มีคำอธิบาย และผิดกฎหมาย

หากแรงงานต่างด้าวขาดงานหนึ่งวัน หรือมากกว่า ก็มักจะถูกยึดเงินที่นายจ้างยัง

๗ กรมการจัดหางาน สำนักบริหารแรงงานต่างด้าว กระทรวงแรงงาน ๘ http://prachatai.com/journal/๒๐๑๐/๐๒/๒๗๘๕๐

aw_��_change.indd 28 6/20/12 3:39:35 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๑ | 2�

ตดิคา้งอยูท่ัง้หมด ไมว่า่จะเปน็จำนวนเทา่ใด ในกรณทีีแ่รงงานตา่งดา้วจะรอ้งเรยีน

ต่อเจ้าหน้าที่เรื่องการปฏิบัติไม่ชอบของนายจ้างนั้น คนงานจะต้องระมัดระวัง

ตัวอย่างยิ่งเนื่องจากนายจ้างอาจใช้ความได้เปรียบจากการที่คนงานไม่มีสัญชาติ

ไทยไปแจ้งต่อเจ้าหน้าที่ตรวจคนเข้าเมือง ตำรวจ หรือแม้กระทั่งต่ออันธพาลที่มี

อิทธิพลในพื้นที่ ซึ่งสามารถกระทำการต่างๆ ได้โดยไม่เกรงกลัวว่าจะต้องรับผิด

๑๘.๔ โดยทั่วไปตำรวจจะหาทางรีดไถเงิน และของมีค่าจากคนต่างด้าวโดยมิชอบ ไม่ว่า

จะโดยการเรียกให้หยุดรถ หรือเมื่อถูกนำไปจำขัง คนต่างด้าวรายงานว่า ต้อง

จ่ายสินบนให้ตำรวจตั้งแต่ ๒๐๐ บาทจนถึง ๘,๐๐๐ บาท หรือมากกว่านั้น แล้ว

แต่ท้องที่ และสถานการณ์ในการตรวจจับ รวมทั้งทัศนคติของตำรวจ และ

เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง สำหรับคนต่างด้าวที่ไม่มีเงินพอที่จะจ่ายเพื่อให้ตำรวจ

ปล่อยตัว เจ้าหน้าที่ผู้จับตัวไปก็จะถามว่า มีญาติพี่น้อง หรือเพื่อนฝูงที่ยินดีจะมา

ช่วยจ่ายเงินให้หรือไม่

๑๘.๕ รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ ให้หลักประกันเรื่องสิทธิมนุษยชน นอกจากนี้

ประเทศไทยยังเข้าร่วมเป็นภาคีขององค์การแรงงานระหว่างประเทศมาตั้งแต่เริ่ม

กอ่ตัง้เมือ่ป ี พ.ศ. ๒๔๖๒ แลว้ อกีทัง้ยงัเปน็ภาคขีองอนสุญัญาของสหประชาชาติ

อีกหลายฉบับ ซึ่งกำหนดให้ผู้ที่มิใช่พลเมืองของประเทศมีสิทธิเท่าเทียมกับผู้เป็น

พลเมืองทุกประการ ยกเว้นสิทธิทางการเมืองเช่นการออกเสียงเลือกตั้งหรือการ

ลงสมัครรับเลือกตั้ง ทว่ารัฐบาลไทยไม่ใส่ใจต่อการสร้างหลักประกันเพื่อให้

แรงงานต่างด้าว และครอบครัวได้รับสิทธิขั้นพื้นฐานดังกล่าว

๑๘.๖ นโยบายของรัฐบาลไทยว่าด้วยการจดทะเบียนแรงงานต่างด้าว และการพำนัก

อาศัยเป็นเรื่องซับซ้อน และยุ่งยากสำหรับคนงานย้ายถิ่นจำนวนมาก รวมทั้งผู้ที่

เป็นปากเสียง ข้อกำหนดเงื่อนไข และค่าใช้จ่ายสำหรับแรงงานต่างด้าวที่ต้องการ

พำนักอยู่ในประเทศไทยตามกฎหมายมีการเปลี่ยนแปลงอย่างมากนับแต่

ปี ๒๕๓๙ เป็นต้นมา ปรากฏว่าปัจจุบันนี้ ช่องทางการย้ายถิ่นตามกฎหมายมี

ผู้มาขอรับอนุญาตน้อยกว่าที่ควร เนื่องจากความยุ่งยากซับซ้อน และความล่าช้า

ของระเบียบปฏิบัติ และค่าใช้จ่ายที่เพิ่มสูงขึ้น

๑๘.๗ ในปี ๒๕๕๑ มีการประกาศนโยบายที่กำหนดให้แรงงานต่างด้าวมาขึ้นทะเบียน

เพื่อการยืนยันสัญชาติกับเจ้าหน้าที่รัฐบาลของตนเอง ตามข้อกำหนดนี้แรงงาน

ต่างด้าวชาวพม่ามากกว่าหนึ่งล้านคนต้องมายื่นใบสมัครก่อนวันที่ ๒๘

กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ เพื่อเดินทางกลับไปขอใบรับรองจากรัฐบาลทหารของพม่า

aw_��_change.indd 29 6/20/12 3:39:36 PM


เพื่อขอรับหนังสือเดินทางชั่วคราว และต้องดำเนินการให้เสร็จสิ้นภายในวันที่

๒๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕ ขณะนี้ปรากฏว่ามีชาวพม่ามายื่นขอใบรับรองดังกล่าว

น้อยมาก ชาวพม่าจำนวนมากอ้างถึงความหวาดกลัวที่จะถูกลงโทษทางอาญา

เมื่อกลับไปยังประเทศพม่าอันเนื่องมาจากการเดินทางออกนอกประเทศโดยผิด

กฎหมายตั้งแต่ต้น จึงเกิดการกวาดล้างแรงงานต่างด้าวผิดกฎหมาย และคนงาน

ที่มาขึ้นทะเบียนแต่มิได้มาขอรับการยืนยันสัญชาติตั้งแต่เดือนมีนาคม ๒๕๕๓

เป็นต้นมา ทั้งๆ ที่ โดยข้อเท็จจริงแล้ว แรงงานต่างด้าวได้มีส่วนสำคัญในการ

สร้างความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจให้กับประเทศไทยมิใช่น้อย

แนวทางแก้ไข ๑๙. การเพิ่มอำนาจต่อรองของแรงงาน แนวทางเพิ่มอำนาจต่อรองของแรงงานมี ๒ มิติ คือ

๑๙.๑ มิติแรก เป็นอำนาจต่อรองจากการจัดตั้งและจัดการ มีการรวมตัวเป็นองค์กร มี

การจัดการที่เหมาะสม รู้ประโยชน์ รู้ประมาณของการใช้อำนาจต่อรอง

๑๙.๑.๑ อนุสัญญาขององค์การแรงงานระหว่างประเทศฉบับที่ ๘๗ ต้องการให้

แรงงานมเีสรภีาพในการรวมกลุม่ จดัตัง้องคก์ร อนสุญัญาฉบบัที ่ ๙๘

ต้องการให้กลุ่มและองค์กรแรงงานมีอำนาจต่อรอง โดยการเจรจาต่อ

รองร่วม (คือ รวมกลุ่มกันเจรจาต่อรอง) อนุสัญญาทั้ง ๒ ฉบับนี้

ประเทศไทยยังไม่ได้ให้สัตยาบัน เป็นผลให้เกิดการจำกัดสิทธิเสรีภาพ

ของแรงงานในการรวมกลุ่มกันเป็นสหภาพแรงงานที่ต้องมีการ

ขออนุญาตก่อนจึงจะสามารถจัดตั้งได้

๑๙.๑.๒ รัฐธรรมนูญไทย ฉบับ ๒๕๕๐ มาตรา ๖๔ ก็ส่งเสริมให้มีการจัดตั้ง

สมาคม สหภาพ สหพันธ์ สหกรณ์ และยังเปิดโอกาส ให้ข้าราชการ

มีเสรีภาพ ที่จะรวมตัวกัน ในลักษณะดังกล่าวด้วย แต่ดูเหมือนว่า

ในทางปฏบิตั ิ“สงัคมไทย” ยงัมปีญัหาและไมส่ง่เสรมิประเดน็เหลา่นี ้

๑๙.๒ มิติที่สอง เป็นอำนาจต่อรองจากฐานความรู้และทักษะฝีมือ อำนาจต่อรองคือ

กลไกหลักที่จะทำให้การเพิ่มค่าจ้างและสวัสดิการเป็นจริง และทำให้แรงงาน

ปกป้องสิทธิของตนเองได้

aw_��_change.indd 30 6/20/12 3:39:37 PM


๒๐. การเพิ่มรายได้ แนวทางการเพิ่มค่าจ้างต้องเพิ่มใน ๒ มิติ คือ

๒๐.๑ มิติแรก เป็นมิติความจำเป็นของชีวิต ดังนั้นคนงานไร้ทักษะที่เข้าทำงานเป็นครั้ง

แรกจึงจำเป็นต้องได้รับค่าจ้างขั้นต่ำที่พอเพียง

๒๐.๑.๑ ค่าจ้างที่พอจะทำให้ชีวิต ดำรงอยู่ได้อย่างปกติ ประมาณวันละ ๓๐๐

- ๓๕๐ บาท เหตุผลคือ คนงานไทยยากจน ส่วนใหญ่เป็นลูกจ้างราย

วัน ถ้าได้ค่าจ้างอย่างน้อยวันละ ๓๐๐ บาท เดือนหนึ่งก็จะมีรายได้

ประมาณ ๓๐๐x๒๖ (เดือนหนึ่งๆทำงาน ๒๖ วัน) ซึ่งเท่ากับ ๗,๘๐๐

บาท โดยสภาพความเป็นจริง คนงานส่วนใหญ่ ได้รายได้เฉลี่ยไม่ถึง

เดือนละ ๖,๐๐๐ บาท (ถ้าทำงานวันละ ๘ ชั่วโมง สัปดาห์ละ ๖ วัน)

ผู้ใช้แรงงานจึงต้องดิ้นรนทำงานล่วงเวลาวันละ ๒-๔ ชั่วโมง เพื่อให้ได้

รายได้ประมาณเดือนละ ๖,๕๐๐ -๗,๐๐๐ บาท

๒๐.๑.๒ ตามมาตรฐานสากล ขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ ลูกจ้าง ไม่

ควรทำงานเกินวันละ ๘ ชั่วโมง ติดต่อกันนานๆ เพราะต้องการพัก

ผ่อน ฟื้นฟูพละกำลัง และมีโอกาส ศึกษาหาความรู้ให้ตัวเองมากขึ้น

ดังนั้นถ้าทำงานวันละ ๘ ชั่วโมง ได้ค่าจ้างวันละ ๓๐๐ - ๓๕๐ บาท

ก็จะมีรายได้พอยังชีพโดยปกติมากขึ้น และสามารถลดชั่วโมงการ

ทำงานลงได้ โดยไม่ต้องทำงานล่วงเวลามากเกินไป มีเวลาพอที่จะ

ดูแลลูกๆ ดูแลครอบครัวได้มากขึ้น

๒๐.๑.๓ คำว่า “ค่าจ้างขั้นต่ำ” เป็นค่าจ้างสำหรับแรงงานที่เข้าทำงานเป็นครั้ง

แรก ไม่ใช่ค่าจ้างที่เป็นธรรม เพราะเป็นธรรมหมายถึง “ส่วนแบ่ง” ที่

เป็นธรรมหรือยุติธรรม ซึ่งโดยทั่วไป ก็มักจะสูงกว่าค่าจ้างขั้นต่ำ แต่

บางกรณี ก็อาจจะต่ำกว่าค่าจ้างขั้นต่ำได้ ถ้าธุรกิจกำลังจะล้มละลาย

โดยทั่วไป ค่าจ้างที่ทั้งฝ่ายลูกจ้างและนายจ้าง พอจะยอมรับร่วมกัน

ว่า “เป็นธรรม” นั้น มักจะเกิดจากการเจรจาต่อรองระหว่างนายจ้าง

และลูกจ้าง แต่ในสังคมไทย ลูกจ้างส่วนใหญ่ไม่มีโอกาส และไม่มี

อำนาจเจรจาต่อรอง

๒๐.๑.๔ อนุสัญญาที่ ๑๓๑ ขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) ว่า

ด้วยการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำในประเทศด้อยพัฒนา ซึ่งประกาศใช้

เมื่อปี ๒๕๑๓ เพื่อคุ้มครองผู้มีรายได้น้อยและด้อยโอกาส ในมาตรา

๓ แห่งอนุสัญญานี้ มีความว่า องค์ประกอบที่ต้องนำมาพิจารณาใน

aw_��_change.indd 31 6/20/12 3:39:38 PM


การกำหนดระดบัของคา่จา้งขัน้ตำ่ ตราบเทา่ทีเ่ปน็ไปไดแ้ละเหมาะสม

กับแนวปฏิบัติและสภาวการณ์ภายในประเทศ ต้องรวมถึง (ก) ความ

จำเป็นของคนงานและครอบครัวของคนงาน โดยคำนึงถึงอัตรา

เงินเฟ้อ ค่าครองชีพ และมาตรฐานการครองชีพโดยเปรียบเทียบกับ

กลุ่มสังคมอื่นๆ และ (ข)ปัจจัยต่างๆ ทางเศรษฐกิจ รวมถึงความ

จำเป็นของการพัฒนาเศรษฐกิจ ระดับของผลิตภาพ และความ

ปรารถนาในการได้รับและคงไว้ ซึ่งระดับการจ้างงานที่สูง

๒๐.๑.๕ ถ้าถือตามมาตรฐานนี้ ค่าจ้างขั้นต่ำของคนงานไทย (คนงานใหม่) ก็ไม่

เพียงพอจะเลี้ยงดูครอบครัวได้ แม้แต่คนงานที่ทำงานมา ๔ - ๕ ปี

แล้ว ก็ยังมีรายได้ไม่ถึงวันละ ๒๕๐ บาท (ยกเว้น กทม.และจังหวัด

บรวิาร) และถา้สมมตวิา่ครอบครวัหนึง่ม ี๔ คน ทัง้ ๔ คน กจ็ะมรีายได้

ระดับเส้นความยากจน เพราะเดือนหนึ่งๆ จะมีรายได้เพียงประมาณ

๕,๕๐๐ -๖,๐๐๐ บาทเท่านั้น ส่วนเส้นความยากจนอยู่ที่เดือนละ

๑,๔๒๐ บาทต่อหนึ่งคน ถ้า ๔ คนรวมกันเท่ากับ ๕,๖๘๐ บาท และ

นี่คือที่มาของการที่ต้องทำล่วงเวลา เพื่อหารายได้เลี้ยงลูก ไม่มีเวลา

พัฒนาตัวเอง ไม่มีเวลาดูแลครอบครัว บุตร ธิดา ของคนงาน เกิดมา

ก็ต้องตกอยู่ภายใต้ภาวะโง่ จน เจ็บ เหมือนพ่อแม่ไม่สิ้นสุด ดังนั้น

การที่ ILO กำหนดค่าจ้างขั้นต่ำให้เพียงพอเลี้ยงดูครอบครัว ก็เพราะ

คำนึงถึง สิทธิ และโอกาส ของคนงานที่ต้องมีครอบครัว มีคู่ครอง

ตามธรรมชาติของสัตว์โลก เราอาจจะเรียกค่าจ้างระดับนี้ว่า ค่าจ้าง

เพื่อครอบครัวมนุษย์

๒๐.๒ มติที่สอง เป็นค่าจ้างที่เป็นค่าตอบแทน “ทักษะและฝีมือ” ของลูกจ้าง กล่าวคือ

ถ้าลูกจ้างมีทักษะฝีมือที่สูงขึ้น ค่าจ้างก็จะสูงขึ้น ค่าจ้างเช่นนี้จึงเท่ากับ ค่าจ้างขั้น

ต่ำ+ค่าทักษะและฝีมือ หรือค่าจ้างที่เป็นธรรม ซึ่งขณะนี้ กระทรวงแรงงานเอง ก็

กำลังพยายาม จัดระบบจำแนกสาขาทักษะฝีมือ และกำหนดค่าตอบแทน ของ

แต่ละสาขานั้น เช่น ช่างไฟฟ้าระดับ ๑ ค่าจ้างวันละ ๓๐๐ บาท ระดับ ๒ วันละ

๔๐๐ บาท และระดับ ๓ วันละ ๕๐๐ บาท เป็นต้น ถ้าปรับให้เข้ากับยุทธศาสตร์

การเพิ่มค่าจ้างก็คือ ๒๕๐ + ๕๐ , ๒๕๐ + ๑๕๐ และ ๒๕๐ + ๒๕๐ นั่นเอง

คา่ทกัษะและฝมีอื ตามตวัอยา่งนีค้อื ชา่งไม ้ชา่งอฐิ ชา่งปนู ชา่งเยบ็ ชา่งเจยีระไน

ช่างเฟอร์นิเจอร์ เป็นต้น

aw_��_change.indd 32 6/20/12 3:39:39 PM


๒๐.๒.๑ การจ่ายค่าตอบแทนให้แก่ทักษะฝีมือ จะเป็นแรงจูงใจ ให้ลูกจ้างและ

แรงงานประเภทอื่นๆ ที่ต้องการจะเป็นลูกจ้าง สนใจการฝึกทักษะ

และฝีมือของตน

๒๐.๒.๒ ค่าจ้างที่เพิ่มขึ้นนี้ จะเป็นปัจจัยสำคัญ ที่ทำให้แรงงานลูกจ้างจับจ่าย

ใช้สอยได้มากขึ้น และกระจายลงไปยังแรงงานนอกระบบ ประเภท

หาบเร่ แผงลอย รถตุ๊กตุ๊ก และมอเตอร์ไซค์รับจ้าง ฯลฯ แรงงาน

อิสระหรือแรงงานนอกระบบเหล่านี้ ล้วนแต่ต้องอาศัยกำลังซื้อ จาก

ภายในประเทศ และกำลังซื้อภายในประเทศ ประมาณร้อยละ ๔๒

มาจากค่าจ้างดังที่กล่าวแล้ว เพราะฉะนั้น การเพิ่มค่าจ้าง ก็จะช่วย

ยกระดับรายได้ ของแรงงานอิสระด้วย เพราะทำให้เกิดสภาพคล่อง

ของการซื้อขายเล็กๆน้อยๆ นอกจากนี้ ค่าจ้างที่เพิ่มขึ้น จะทำให้เงิน

สมทบเข้ากองทุนประกันสังคม เพิ่มเร็วขึ้น เพียงพอที่จะช่วยแรงงาน

ปลดเกษียณ ที่ต้องพึ่งเงินบำนาญชราภาพจากกองทุนประกันสังคม

๒๐.๒.๓ ทีส่ำคญัอยา่งยิง่กค็อื คา่จา้งทีเ่พิม่ขึน้นี ้ จะชว่ยเพิม่รายไดใ้หแ้กพ่อ่ แม ่

ปู่ ย่า ตา ยาย และลูกๆ ที่อยู่ในชนบทด้วย

๒๐.๒.๔ ค่าจ้างที่ต้องปรับให้สูงขึ้นนี้ นอกจากจะช่วยยกระดับความเป็นอยู่

ของแรงงาน และช่วยการประกันสังคมของคนชราแล้ว ยังช่วย

ยกระดับกำลังซื้อและตลาดภายในด้วย และถ้าเปรียบเทียบกับ

ประเทศ ที่มีระดับการพัฒนาอุตสาหกรรมที่ใกล้เคียงกับไทย เช่น

มาเลเซีย ฮ่องกง ไต้หวัน สิงคโปร์ เกาหลีใต้ ประเทศเหล่านี้ล้วนมี

คา่จา้งสงูกวา่ไทย ๓ - ๘ เทา่ตวั แรงงานไทยทีพ่อจะมทีกัษะและฝมีอื

กม็กัจะแสวงหาชอ่งทางไปทำงานในประเทศเหลา่นี ้

๒๑. การเพิ่มผลิตภาพแรงงาน แนวทางการเพิ่มผลิตภาพแรงงานก็มี๒มิติเช่นเดียวกัน ได้แก่

๒๑.๑ มิติแรก คือการเพิ่มความรู้พื้นฐาน โดยทั่วไปก็เป็นการให้การศึกษาในระบบ

การศกึษาในสถานการศกึษา ทัง้ระดบัประถม มธัยม และอดุมศกึษา ทัง้สายสามญั

และสายอาชีวะ การศึกษานอกโรงเรียนก็ถือเป็นการศึกษาในระบบเช่นกัน

ส่วนการศึกษานอกระบบ คือ การศึกษาจากห้องสมุด การแลกเปลี่ยนเรียนรู้

ซึ่งกันและกัน การเรียนรู้จากประสบการณ์ และการลงมือทำ

aw_��_change.indd 33 6/20/12 3:39:39 PM


๒๑.๑.๑ ปัญหาของแรงงานไทยก็คือ แรงงานส่วนใหญ่มีระดับการศึกษาพื้น

ฐานต่ำ ตัวเลขที่เป็นทางการ ผู้มีอายุตั้งแต่ ๑๕ ปีขึ้นไป ที่ไม่รู้หนังสือ

มีประมาณ ๓ ล้านคน เรียนประถมแต่ไม่จบประมาณ ๑๒ ล้านคน

และจบแค่ประถมประมาณ ๘ ล้านคน การที่จะศึกษาเพิ่มเติมในวัย

ทำงานก็เป็นไปได้ยาก เพราะเกินครึ่งของจำนวนแรงงานพื้นฐาน

(โดยเฉพาะลูกจ้างรายวัน) ต้องทำงานสัปดาห์ละ ๖ วัน วันละ ๑๐ -

๑๒ ชั่วโมง (รวมทำล่วงเวลา) จึงไม่มีเวลาเพียงพอที่จะศึกษาเพิ่มเติม

ระบบการทำงานวันละ ๑๐ - ๑๒ ชั่วโมง เป็นการขัดกับมาตรฐาน

สากล ที่เห็นว่า คนงานควรทำงานเพียงวันละ ๘ ชั่วโมง พักผ่อน ๘

ชั่วโมง และศึกษาหาความรู้ ๘ ชั่วโมง เรียกว่าระบบ “สามแปด” ซึ่ง

กวา่จะไดร้ะบบนีม้า คนงานในยโุรปและอเมรกิาตอ้งตอ่สูอ้ยา่งดเุดอืด

ช่วง ๑ - ๔ พฤษภาคม พ.ศ. ๒๔๒๙ ซึ่งต่อมาขบวนการแรงงาน

สากลได้กำหนดให้วันที่ ๑ พฤษภาคมของทุกปีเป็นวันแรงงาน

๒๑.๑.๒ การเปดิศนูยก์ารศกึษานอกโรงเรยีน ในโรงงาน หรอืในเขตอตุสาหกรรม

จะเป็นทางหนึ่งที่จะช่วยยกระดับการศึกษาของแรงงานได้

๒๑.๒ มิติที่สอง คือ การเพิ่มความรู้และทักษะในอาชีพ เช่น การพัฒนาทักษะฝีมือช่าง

ทักษะการใช้คอมพิวเตอร์ ทักษะการทำบัญชี ทักษะการขาย ทักษะการบริการ

ทกัษะทางดา้นภาษาตา่งประเทศเปน็ตน้ การพฒันาทกัษะเหลา่นีจ้ะทำใหค้นงานมี

รายได้มากขึ้น และถ้าแรงงานสามารถพัฒนาทักษะหลักและทักษะรอง ก็จะยิ่ง

ทำให้มีโอกาสเพิ่มรายได้มากขึ้นอีก

๒๑.๒.๑ การพัฒนาฝีมือแรงงานไม่จำเป็นต้องคอยแต่พึ่งหน่วยงานของรัฐ แต่

หน่วยงานของรัฐ ควรทำหน้าที่กำกับดูแล อำนวยความสะดวกจะดี

กว่า เช่น รัฐจัดตั้งกองทุนพัฒนาฝีมือ ให้ธุรกิจกู้ไปพัฒนาแรงงาน ใน

อัตราดอกเบี้ยต่ำ ๒ - ๓ % ธุรกิจที่ต้องการพัฒนาฝีมือแรงงานของ

ตนเอง สามารถไปกู้มา และส่งลูกจ้างของตนไปฝึกอบรม ในสถาบัน

ต่างๆ ได้ง่าย ตามความต้องการของตนได้ดีกว่า หรือถ้าธุรกิจจะ

ลงทุนพัฒนาลูกจ้าง ด้วยทุนของตนเอง ก็สามารถนำไปหักลดภาษีได้

เป็นต้น เป็นการส่งเสริมบทบาทภาคเอกชนและลดบทบาทภาครัฐ

๒๑.๒.๒ การทำให้แรงงาน มีความรู้พื้นฐานดี และมีทักษะฝีมือ ก็จะทำให้คน

งานเพิ่มผลิตภาพ และประสิทธิภาพได้มากขึ้น แม้ทำให้ค่าจ้างสูงขึ้น

aw_��_change.indd 34 6/20/12 3:39:40 PM


ก็จะไม่สร้างปัญหาด้านต้นทุนของนายจ้าง เพราะได้ผลผลิตที่สูงขึ้น

ทั้งปริมาณและคุณภาพ การเพิ่มผลิตภาพ ก็มิได้หมายความเฉพาะ

เพิ่มปริมาณ และคุณภาพของงานเดิมเท่านั้น แต่ยังหมายถึงการที่

คนงานสามารถไปทำงานอื่น ที่ต้องใช้ความสามารถเพิ่มขึ้น ได้ค่า

ตอบแทนสูงขึ้นด้วย ทำให้คนงานมีทางเลือกมากขึ้น การมีทางเลือก

ก็เป็นอำนาจต่อรองที่สำคัญของแรงงาน

๒๑.๒.๓ อย่างไรก็ตาม จากดัชนีค่าจ้างที่แท้จริง (ค่าจ้างเป็นตัวเงินปรับด้วย

อัตราเงินเฟ้อ) พบว่า ค่าจ้างที่แท้จริงเพิ่มขึ้นน้อยมาก เมื่อเทียบกับ

การเพิ่มขึ้นของผลิตภาพแรงงาน (Labour productivity) กล่าวคือ

ถ้าให้ปี พ.ศ. ๒๕๔๓ เป็นปีฐาน หรือกำหนดให้ค่าจ้างแท้จริงและ

ผลิตภาพแรงงาน เท่ากับ ๑๐๐ ก็จะพบว่า เมื่อถึงปี พ.ศ. ๒๕๕๑

ค่าจ้างที่แท้จริงของคนงานจะเพิ่มจาก ๑๐๐ เป็น ๑๐๕ หรือเพิ่มขึ้น

เพียง ๕ จุด ตัวเลขของทางการไทย (Thailand : Key indicator) ก็

แสดงให้เห็นว่าปี พ.ศ. ๒๕๔๓ - ๒๕๔๘ ค่าจ้างแท้จริงของแรงงาน

ลดลงทุกปี ขณะที่ผลิตภาพของแรงงานเพิ่มขึ้นจาก ๑๐๐ เป็น

๑๒๑.๙ แปลว่า ค่าจ้างแท้จริง หรือค่าจ้างที่คิดเป็นตัวสินค้า เพิ่มขึ้น

เฉลี่ยปีละ ๐.๖๒๕ เท่านั้น ขณะที่ผลิตภาพหรือความสามารถในการ

สร้างผลผลิต ของคนงานเพิ่มขึ้นเฉลี่ยปีละ ๒.๗๕ หรือผลิตภาพของ

แรงงานไทย คิดเป็น ๔.๔ เท่าของค่าจ้าง ซึ่งต้องถือว่า แรงงานได้

สร้างประโยชน์เชิงกำไรให้แก่นายจ้างได้มาก ดังนั้นนายจ้างจึงควร

แบ่งปันให้แก่คนงาน ในรูปของค่าจ้างและสวัสดิการให้มากกว่านี้

๒๒. การเพิ่มการคุ้มครองแรงงาน แนวทางเพิ่มการคุ้มครองแรงงานต้องใช้การคุ้มครองทาง

สังคมหลายรูปแบบบูรณาการเข้าด้วยกัน คือ การเจรจาทางสังคม (social dialogue) ซึ่งครอบคลุม

ถงึเรือ่งสทิธกิารรวมตวั สทิธใินการเจรจาตอ่รอง การนำหลกังานทีม่คีณุคา่ (decent work) ซึง่หมายถงึ

งานที่สามารถตอบสนองความต้องการเกี่ยวกับชีวิตการทำงานของมนุษย์ตามแนวคิดขององค์การ

แรงงานระหว่างประเทศ มาตรฐานแรงงาน หลักการ และสิทธิ (labour standard principles and

rights) การมีงานทำและรายได้ (employment and income) การคุ้มครองทางสังคมและความ

มั่นคงทางสังคม (social protection and social security)

aw_��_change.indd 35 6/20/12 3:39:40 PM


๒๒.๑ การคุ้มครองแรงงานในความหมายโดยกว้าง คือการจัดสวัสดิการสังคมที่จะ

ทำให้เกิดภาวะกินดี อยู่ดี มีสุข และมีสิทธิ ถ้าคนงานพอจะดำรงชีวิตสะดวก

สบายตามอัตภาพ ระบบการผลิต ก็จะขับเคลื่อนไปได้ราบรื่น ปัญหาสังคมก็จะ

ลดลง การเพิ่มสวัสดิการ จึงเป็นการลดความเหลื่อมล้ำทางรายได้ กระจาย

โอกาส ตามลักษณะต่อไปนี้

๒๒.๑.๑ ประการแรก การจัดสวัสดิการโดยรัฐ เช่น บริการ การศึกษาฟรี

บริการสาธารณสุขฟรี ให้แก่แรงงานและบุตรธิดา ก็ทำให้ประหยัด

รายจ่าย และได้รับโอกาสในการศึกษา ก็จะสร้างโอกาสให้แก่ผู้ใช้

แรงงานในการดำรงชีวิตที่ดีขึ้น สวัสดิการเหล่านี้เรียกว่า บริการ

สังคม ควรจัดให้ทั่วหน้า

๒๒.๑.๒ ประการที่สอง การจัดสวัสดิการโดยบริษัท เช่น ที่พักราคาถูก อาหาร

ฟรี(บางอย่าง) รถรับส่งฟรี ก็ทำให้ประหยัดรายจ่ายได้มาก โดย

เฉพาะอย่างยิ่งค่าเดินทาง คิดเป็นประมาณ ๑๐ - ๑๕% ของรายได้

ค่าที่พักประมาณ ๒๐% ของรายได้ ถ้าสามารถเพิ่มสวัสดิการเหล่านี้

ให้ลูกจ้างได้ ก็เท่ากับเพิ่มรายได้ให้ลูกจ้างเช่นกัน ที่พักที่โรงงานจัดให้

หรือที่พักใกล้โรงงานที่หน่วยงานของรัฐควรจัดให ้ นอกจากเป็น

สวสัดกิารของลูกจ้างแล้ว ยังสร้างเงื่อนไขให้เกิดการร่วมมือเกื้อกูลกัน

ของคนงาน ทำใหส้มาชกิครอบครวัอยูร่ว่มกนัได ้ แมส่ามารถใหน้มลกู

ได้ทุกวัน เป็นสิ่งที่สังคมต้องการให้เกิดขึ้น

๒๒.๑.๓ ประการที่สาม การจัดสวัสดิการ ถ้าสามารถจัดให้ครอบคลุม ๓ ด้าน

อย่างทั่วถึง ก็จะสามารถลดความเหลื่อมล้ำ สร้างความเป็นธรรมได้

มาก สวัสดิการ ๓ ด้านคือ ด้านแรก การบริการสังคม ได้แก่ การ

ศึกษา การสาธารณสุข ที่พักอาศัย ความมั่นคงปลอดภัยในชีวิตและ

ทรัพย์สิน เรื่องเหล่านี้ผู้มีบทบาทหลักคือ รัฐบาล ภาคธุรกิจและภาค

ชุมชนจะเป็นฝ่ายเสริม โดยมีส่วนร่วมในการจัดการและสร้างสรรค์

๒๒.๒ ด้านที่สอง คือ ประกันสังคม ซึ่งเป็นการดูแลคนตั้งแต่เกิดจนตาย ประกันสังคม

เป็นสวัสดิการที่ผู้เอาประโยชน์จะต้องร่วมกันสร้างขึ้นมา และผู้เอาประโยชน์

ควรมีบทบาทสำคัญพอๆ กับธุรกิจและรัฐบาล ประกันสังคม เป็นเรื่องจำเป็น

ของสังคมทุนนิยม ที่คนส่วนใหญ่เป็นลูกจ้าง ต้องทำงานให้นายจ้าง ดังนั้น

นายจ้างจึงต้องร่วมรับผิดชอบ โดยมีรัฐบาลเป็นผู้ออกกฎคอยกำกับ และร่วม

aw_��_change.indd 36 6/20/12 3:39:41 PM


สร้างสรรค์ด้วย ถ้าสามารถจัดให้มีประกันสังคมทั่วหน้า โดยรัฐบาลส่งเสริม

สนับสนุน ไม่ว่าจะเป็นลูกจ้าง เกษตรกร และอาชีพอิสระ ก็จะทำให้ทุกคนมีหลัก

ประกันในชีวิต สามารถลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคมได้

๒๒.๓ สวัสดิการด้านที่สาม คือ การช่วยเหลือทางสังคม หรือมักจะรู้จักกันในเรื่อง

สังคมสงเคราะห์ สวัสดิการด้านนี้ เป็นการให้ความช่วยเหลือ แก่ผู้ที่ช่วยเหลือตัว

เองไม่ได้ หรือได้ไม่เต็มที่ หรือกำลังประสบภัยพิบัติบางอย่างที่ไม่อาจหลีกเลี่ยง

ได้ เช่น การช่วยเหลือคนชรา คนพิการ เด็ก คนถูกไฟไหม้ น้ำท่วม เป็นต้น

สวัสดิการด้านนี้ แม้บทบาทหลักจะเป็นของรัฐบาล แต่ภาคธุรกิจ ภาคชุมชน

องค์การกุศล ก็สามารถมีบทบาท มีส่วนร่วมได้มาก

๒๒.๔ ประการที่สี่ คนงาน “มีสิทธิ” ที่จะได้รับความคุ้มครองแรงงาน เช่น ได้ค่าล่วง

เวลา ได้ค่าชดเชย ได้เงินทดแทน ได้รับความปลอดภัย และความมั่นคงในการ

ทำงาน ได้รับการปฏิบัติที่เป็นธรรม ก็เป็นการลดความเหลื่อมล้ำได้ ซึ่งตามหลัก

การขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ หมายถึง การทำให้มีการจ้างงานที่มี

คุณค่า ยังมีลูกจ้างอีกมาก ที่ไม่อยู่ภายใต้งานที่มีคุณค่า เช่น ลูกจ้างการเกษตร

ในกิจการเพาะปลูก เลี้ยงสัตว์ ประมง และป่าไม้

๒๒.๕ ประการที่ห้า สวัสดิการแรงงานสามารถเกิดขึ้นได้ จากการรวมตัวสร้างเครือข่าย

ของแรงงานเอง เช่น เครือข่ายแรงงานอิสระ ที่ทำการผลิต สามารถเชื่อมต่อกับ

แรงงานลูกจ้าง ที่มีเครือข่ายมีองค์กร จำหน่ายและซื้อขายผลผลิต โดยไม่ผ่าน

คนกลาง ทำให้แรงงานนอกระบบหรือแรงงานอิสระ มีเครือข่ายตลาด แรงงาน

ลูกจ้างได้ซื้อของถูกลง เป็นการสร้างสวัสดิการให้แก่กันและกัน

ประเด็นการพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ขอให้สมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๑

aw_��_change.indd 37 6/20/12 3:39:41 PM

aw_��_change.indd 38 6/20/12 3:39:42 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๒ | 3�

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ.๒๕๕๕ สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๒


สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่สอง ได้พิจารณารายงานเรื่องการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจสู่การปรับดุลอำนาจที่เหมาะสมระหว่าง

รัฐบาลกับชุมชนท้องถิ่น ๑

ตระหนัก ว่าโครงสร้างอำนาจระหว่างรัฐบาลกับชุมชนท้องถิ่นในปัจจุบันยังมีความเหลื่อมล้ำ

ไม่ได้ดุลที่เหมาะสม เนื่องจากรัฐยังคงรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลาง แม้ว่าจะมีการกระจายอำนาจ

โดยจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบต่างๆ แล้วก็ตาม แต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีก็มี

ความเป็นอิสระและพึ่งพาตนเองได้น้อยมาก ส่วนชุมชนถูกแปรสภาพให้กลายเป็นเครื่องมือของ

รัฐบาล ส่งผลให้ประชาชนในฐานะเจ้าของบ้านเมืองเป็นเพียงผู้ออกเสียงลงคะแนนเลือกผู้แทนไป

บริหารบ้านเมืองแทนตน

ห่วงใย ว่าการควบคุมอำนาจทางการเงินการคลังไว้ที่รัฐบาลส่วนกลาง โดยเฉพาะรูปแบบการ

ใช้จ่ายงบประมาณภาครัฐ ที่กำหนดให้กรมในฐานะหน่วยงานนิติบุคคลเป็นผู้จัดทำคำของบประมาณ

ซึ่งมักเป็นความต้องการของผู้มีอำนาจมากกว่าความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ส่งผลให้การ

จัดสรรงบประมาณให้แก่ท้องถิ่น ยังห่างไกลจากเจตนารมณ์ของพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้น

ตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ อีกมาก นอกจากนี้ เกิด

ปรากฏการณ์ที่รัฐบาลพยายามควบคุมชุมชนท้องถิ่นผ่านการจัดสรรงบประมาณลงพื้นที่ ทำให้ชุมชน

ท้องถิ่นเกิดพฤติกรรมที่คอยพึ่งงบประมาณจากรัฐบาลและละเลยการกำหนดมาตรการการจัดเก็บ

การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ สู่การปรับดุลอำนาจที่เหมาะสม ระหว่างรัฐบาลกับชุมชนท้องถิ่น

๑ เอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๒ / หลัก ๒

aw_��_change.indd 39 6/20/12 3:39:44 PM


๒ ข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ว่าด้วย การสร้างความเป็นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ

ในสังคม (เสนอไว้เมื่อวันที่ ๑๐ มกราคม ๒๕๕๔)

รายได้ในชุมชนท้องถิ่นของตนเอง จึงเป็นภาระของรัฐบาลเพิ่มมากขึ้น และเกิดการแย่งงบประมาณ

ลงพื้นที่อย่างไม่เป็นธรรม

ตระหนัก ว่าการรวมศูนย์อำนาจไม่สามารถตอบสนองความต้องการและแก้ปัญหาของ

ประชาชนและชุมชนที่มีความซับซ้อนแตกต่างหลากหลายได้ และไม่ทันการ ดังจะเห็นได้จากวิกฤติ

มหาอุทกภัยในปี พ.ศ. ๒๕๕๔ ที่รัฐส่วนกลางไม่อาจจัดการปัญหาขนาดใหญ่ได้โดยลำพังและทันเวลา

รวมทั้ง การรวมศูนย์อำนาจยังบั่นทอน กดทับศักยภาพของชุมชนท้องถิ่น ซึ่งสามารถนำมาเป็นพลัง

สำคัญของการพัฒนาประเทศได้

ตระหนัก ว่ารัฐรวมศูนย์อำนาจมาถึงทางตันแล้ว การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจจึงจำเป็นต้อง

กระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและคืนอำนาจให้ประชาชน โดยส่งเสริมให้ชุมชนท้อง

ถิ่นเป็นพลังหลักในการปฏิรูปสังคม และเพื่อให้ชุมชนท้องถิ่นมีศักดิ์ศรีเท่าเทียมกับภาครัฐ ที่สามารถ

บริหารจัดการชุมชนท้องถิ่นได้ด้วยตนเอง

จึงมีมติ ดังต่อไปนี ้ ๑. ให้คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูปเสนอคณะรัฐมนตรี เพื่อมีมติให้ความเห็นชอบตามข้อเสนอ

ของคณะกรรมการปฏิรูปในเรื่องการสร้างความเป็นธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ

ในสังคม ๒ โดยมอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

กระทรวงการคลัง และสำนักงบประมาณ รวมทั้งหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ร่วมกันดำเนินการให้มีการ

ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี รองรับการดำเนินงานของโครงการนำร่องในเรื่องการพัฒนาระบบ

งบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคม และให้ถือเป็นกลไกการทำงานร่วมกันทั้งภาคประชาชน

ภาคท้องถิ่น ภาคเอกชน และภาครัฐ

๒. ให้คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูปเสนอคณะรัฐมนตรี จัดตั้งองค์กรอิสระที่มีการบริหาร

จัดการร่วมกันของภาคประชาชน ภาคท้องถิ่น ภาคเอกชน และภาครัฐ เพื่อจัดทำร่างกฎหมายปฏิรูป

โครงสร้างอำนาจระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ตามข้อเสนอของคณะกรรมการ

ปฏิรูป และให้องค์กรอิสระดังกล่าวดำเนินกิจกรรมขับเคลื่อนและรณรงค์แนวคิดการปฏิรูปสังคม อัน

นำไปสู่การคืนอำนาจให้ประชาชนมาเป็นกำลังหลักของประเทศ

aw_��_change.indd 40 6/20/12 3:39:45 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๒ | 41

๓. ให้คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูปเสนอให้คณะรัฐมนตรี มอบหมายให้คณะกรรมการกระจาย

อำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ร่วมกับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น สมาคมองค์การ

บริหารส่วนจังหวัดแห่งประเทศไทย สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย สมาคมองค์การ

บริหารส่วนตำบลแห่งประเทศไทย สมาคมข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดแห่งประเทศไทย

สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย สมาคมข้าราชการส่วนตำบลและเทศบาล สมาพันธ์ปลัด

องค์การบริหารส่วนตำบลแห่งประเทศไทย และสมาคมสมาชิกสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผลัก

ดันมติสมัชชาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการปฏิรูป ให้บังเกิดผลอย่างเป็นรูปธรรมภายใน ๑ ปี

นับตั้งแต่วันที่คณะรัฐมนตรีรับมติของคณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป โดยให้มีการตรากฎหมายที่มีสาระ

ครอบคลุมถึงกฎหมายการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการ

กระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กฎหมายรายได้ท้องถิ่น และกฎหมายเกี่ยวกับ

ข้าราชการส่วนท้องถิ่น ดังที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๓

และ ๓๐๓ ได้บัญญัติไว้แล้ว

๔. ให้คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป เสนอผู้ที่รับผิดชอบในการยกร่างรัฐธรรมนูญ กำหนด

ให้การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจสู่การปรับดุลอำนาจที่เหมาะสมระหว่างรัฐบาลกับชุมชนท้องถิ่น เป็น

หลักการสำคัญในรัฐธรรมนูญ

aw_��_change.indd 41 6/20/12 3:39:45 PM


การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ สู่การปรับดุลอำนาจที่เหมาะสม ระหว่างรัฐบาลกับชุมชนท้องถิ่น

ระเบียบวาระที่ ๒.๒ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ.๒๕๕๕ สมัชชาปฏิรูป ๒. หลัก ๒


ความเป็นมาและสถานการณ์ ๑. โครงสร้างอำนาจระหว่างรัฐบาลกับชุมชนท้องถิ่นของไทยในปัจจุบัน พบว่ายังมีความ

เหลื่อมล้ำ กล่าวคือ รัฐยังคงรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลาง

๒. เนื่องจาก เดิมอำนาจอยู่ในมือของพื้นที่ ท้องที่และชุมชนมาก่อน หากพิจารณา

พัฒนาการของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่น ชุมชนหรือประชาสังคมในประเทศตะวันตก ซึ่ง

เป็นแม่แบบของประชาธิปไตยไทย พบว่า แท้จริงแล้ว ท้องถิ่น (เมือง) ชุมชน หรือประชาสังคม (หมู่

คณะ สมาคม กลุ่มอาชีพ สถาบันต่างๆ) นั้นเคยปกครองตนเองมาก่อนที่จะเกิดรัฐรวมศูนย์ผูกขาด

อธิปไตยขึ้นในภายหลัง

๓. ในสมัยกรีกโบราณ นครรัฐเอเธนส์ไม่มีรัฐหรือรัฐบาลกลางที่คอยดูแลปกครองประชาชน

หากให้ประชาชนร่วมกันดูแล หรือบริหารหรือพัฒนาบ้านเมืองด้วยตัวเอง และในสมัยปลายยุคกลาง

(ศตวรรษที่ ๑๑-๑๓) และยุคเรอนาสซองส์ (ศตวรรษที่ ๑๔-๑๖) แม้เกิดหน่วยการเมืองขนาดใหญ่ขึ้น

ที่เป็นแว่นแคว้นหรืออาณาจักรที่ปกครองโดยกษัตริย์หรือจักรพรรดิ ที่อาจเรียกว่า “รัฐบาลกลาง”

แต่แว่นแคว้นหรืออาณาจักรเหล่านี้ก็อนุญาตให้เมืองต่างๆ จำนวนหนี่งในทางตอนใต้และตอนเหนือ

ของยุโรป เช่น เมืองฟลอเรนซ์ (Florence) ปิซ่า (Pisa) ปาดัว (Padua) ซิเอน่า (Siena) ในอิตาลี

และเมืองเกนต์ (Ghent) บรูจ (Bruge) โคโลญจน์ (Cologne) แฟรงก์เฟิร์ต (Frankfurt) นอฟโกรอด

(Novgorod) ในฝรั่งเศส เยอรมนีและเนเธอร์แลนด์ ได้ปกครองตนเอง ที่อาจเรียกได้ว่าเป็น “การ

aw_��_change.indd 42 6/20/12 3:39:48 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๒ | 43

ปกครองสว่นทอ้งถิน่” ภายในแวน่แควน้หรอือาณาจกัรทีว่า่เมอืงเหลา่นีป้กครองตนเองนัน้ มสีามนยัยะ

ด้วยกัน คือ

๔. หนึ่ง เป็นนครที่ปกครองตนเองโดยได้รับรัฐธรรมนูญมาจากกษัตริย์หรือจักรพรรดิ

๕. สอง เมืองเหล่านี้เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามาดูแลกิจการบ้านเมืองพอสมควร เช่น ให้มี

การประชุมชาวเมือง (ประชาธิปไตยระดับท้องถิ่น) แต่ก็ใช้การเลือกตั้งผู้บริหารไปปกครองเมืองด้วย

และ

๖. สาม ยังหมายถึง การปกครองตนเองของบรรดาชุมชน กลุ่มอาชีพ สมาคม สถาบันต่างๆ

ภายในเมืองด้วย (อาจเรียกประชาธิปไตยชุมชน) กล่าวได้ว่า ในปลายยุคกลางจนถึงยุคเรอนาสซองส์

ดังกล่าวมีการใช้อำนาจร่วมกันในหลายระดับ คือในระดับอาณาจักรกับเมือง และระหว่างเมืองกับ

ชุมชน สมาคม กลุ่มอาชีพ สถาบันต่างๆภายในเมือง ไม่มีใคร หรือสถาบันใดรวบอำนาจเอาไว้ในมือ

เพียงฝ่ายเดียว

๗. ครั้นเมื่อถึงศตวรรษที่ ๑๗-๑๘ สภาพการณ์เช่นนี้ก็แปรเปลี่ยนไป เมื่อเกิดรัฐสมัยใหม่ขึ้น

รัฐสมัยใหม่นั้นได้เข้าไป ริบหรือรวบอำนาจจากแว่นแคว้น ท้องถิ่น (เมือง) ชุมชน ประชาสังคมมาเป็น

ของตน กลายเป็นรัฐบาลกลางหรือรัฐบาลแห่งชาติ มีระบบราชการที่มีกระทรวง ทบวง กรม อำนาจ

สาธารณะที่เคยใช้ร่วมกันหลายระดับ (อาณาจักร เมืองหรือท้องถิ่นและชุมชน) ก็กลับตกมาอยู่ในมือ

ของรัฐแต่เพียงผู้ เดียว เกิดรัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปไตย ในตอนแรก รัฐสมัยใหม่เป็นรัฐแบบ

สมบูรณาญาสิทธิราชย์ ต่อมาเปลี่ยนเป็นรัฐประชาธิปไตยเมื่อเกิดการปฏิวัติในอังกฤษ อเมริกาและ

ฝรั่งเศส (ตั้งแต่ปลายศตวรรษที่ ๑๗-ปลายศตวรรษที่๑๘) ประชาธิปไตยที่เคยเป็นการปกครองตนเอง

ของเมืองและของชุมชน (ในปลายยุคกลางและยุคเรอนาสซองส์) ก็กลายเป็นประชาธิปไตยที่

ประชาชนทั้งประเทศเลือกผู้แทน ผู้นำไปบริหารบ้านเมืองแทนตน เป็นประชาธิปไตยระดับชาติ เป็น

ประชาธิปไตยแบบตัวแทนมากขึ้น ในขณะที่พื้นที่ถูกทำให้เป็นส่วนกลางหรือท้องถิ่นในบางพื้นที่

ชุมชน ประชาสังคมถูกลดความสำคัญและบทบาทลงมาก

๘. สำหรบัพฒันาการของความสมัพนัธร์ะหวา่งรฐักบัชมุชนทอ้งถิน่สมยัใหมใ่นประเทศไทย

คล้ายคลึงกับที่เกิดขึ้นในตะวันตกมาก่อน กล่าวคือ เดิม พื้นที่หรือท้องที่ (เช่น เชียงใหม่ ปัตตานี) และ

ชุมชนต่างๆ เคยปกครองดูแลตนเองมาก่อน กล่าวสำหรับชุมชน แม้ความสัมพันธ์ทางสังคม-การเมือง

จะเป็นแบบมูลนายกับไพร่ทาส แต่มูลนายไม่ได้เข้าไปควบคุมไพร่-ทาสมากนัก ยกเว้นเข้าไปเกณฑ์

แรงงานหรือเก็บภาษีเท่านั้น ในแง่นี้ไพร่-ทาส หรือชุมชนจึงคุ้นเคยกับการปกครองตนเองหรือจัดการ

ตนเองมานาน

aw_��_change.indd 43 6/20/12 3:39:49 PM


๙. จนกระทั่งในสมัยรัฐกาลที่ ๕ รัฐส่วนกลางจึงค่อยๆ ริดรอนและรวบอำนาจจากประเทศ

ราช หัวเมืองและชุมชนมาเป็นของตน แปรเปลี่ยนประเทศราชและหัวเมืองให้กลายเป็นส่วนกลาง-

สว่นภมูภิาค (เทศาภบิาล) และเปลีย่นชมุชนของไพร-่ทาสใหก้ลายเปน็การปกครองทอ้งที ่และไพร-่ทาส

กก็ลายเปน็พสกนกิร เกดิรฐัรวมศนูยอ์ำนาจและผกูขาดอธปิไตยขึน้ ทีเ่รยีกวา่ รฐัสมบรูณาญาสทิธริาชย ์

หรือรัฐสมัยใหม่ รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปไตยนี้ยังดำรงอยู่ต่อมาแม้เมื่อประเทศมีรัฐธรรมนูญและ

เปลี่ยนเป็นรัฐประชาธิปไตยหลัง ๒๔๗๕ แล้วก็ตาม

๑๐. จุดเริ่มที่สำคัญในประวัติศาสตร์ไทย หลังการปฏิวัติ ๒๔๗๕ เกิดประชาธิปไตยระดับ

ชาติขึ้น (ในตะวันตกประชาธิปไตยท้องถิ่นและประชาธิปไตยชุมชนเกิดก่อนประชาธิปไตยระดับชาติ

แต่ประเทศไทยประชาธิปไตยระดับชาติเกิดก่อนประชาธิปไตยระดับท้องถิ่น) พสกนิกรกลายเป็น

ราษฎรที่มีสิทธิเลือกตั้ง แม้ต่อมารัฐประชาธิปไตยได้สร้างการปกครองท้องถิ่นขึ้นก็ตาม แต่การ

เปลี่ยนแปลงทั้งหมดนี้ก็ไม่อาจทำลายรัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปไตย รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปไตยยังคง

รวมศูนย์อำนาจต่อไป นับวันยิ่งรวมศูนย์มากยิ่งขึ้น จนเกิดสภาพที่เรียกว่า “กรมาธิปไตย” กล่าวคือ

รัฐบาลแผ่ขยายแขนขาของตน (ระบบราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค) ลงลึกเข้าไปในชุมชนต่างๆ

แม้มีการจัดตั้งองค์กรปกครองท้องถิ่นขึ้น ก็เป็นการปกครองท้องถิ่นที่มีความเป็นอิสระและพึ่งตนเอง

ได้น้อยมาก ส่วนชุมชนถูกแปรสภาพให้กลายเป็นเพียงเครื่องมือของรัฐบาล

๑๑. ดังนั้น การที่รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปไตย จึงหมายถึง รัฐที่ลดทอนบทบาทของชุมชน

ท้องถิ่น เปลี่ยนแปลงอำนาจอธิปไตยที่เคยถือร่วมกันของหน่วยงานหลายแห่ง มาเป็นของตนแต่เพียง

ฝ่ายเดียว และได้แปรเปลี่ยนประชาธิปไตยท้องถิ่นที่ประชาชนร่วมกันดูแลบ้านเมืองให้กลายเป็น

ประชาธิปไตยระดับชาติ ที่ประชาชนกลายเป็นเพียงผู้ออกเสียงลงคะแนนเลือกผู้แทนไปบริหารบ้าน

เมืองแทนตน

๑๒. เมื่อมาถึงยุคหลังจากที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐

เป็นต้นมา แม้มีความพยายามแก้ไขปัญหาความไม่สมดุลหรือความเหลื่อมล้ำในเชิงโครงสร้างอำนาจ

มาโดยตลอด โดยเฉพาะการตรา พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่กำหนดให้ต้องมีการกระจายอำนาจทางการเงินการคลังและการ

ถ่ายโอนภารกิจต่างๆ ให้กับท้องถิ่นไปดำเนินการนั้น กลับไม่สามารถดำเนินการให้เป็นไปตามแผนที่

ได้กำหนดไว้ การที่รัฐยังคงรวมศูนย์อำนาจได้จนถึงปัจจุบันนี้ มีสาเหตุสำคัญมาจากการที่รัฐสามารถ

ควบคุมอำนาจทางการเงินการคลังไว้ที่ส่วนกลาง โดยเฉพาะอำนาจทางการเงินในการใช้จ่าย

งบประมาณของรัฐที่มีกรมเป็นหน่วยงานนิติบุคคล ซึ่งกฎหมายกำหนดให้เป็นหน่วยในการจัดตั้ง

aw_��_change.indd 44 6/20/12 3:39:50 PM


คำของบประมาณ อำนาจการตัดสินใจเพื่อการใช้จ่ายงบประมาณจึงกำหนดขึ้นจากส่วนกลาง ซึ่งมัก

เป็นความต้องการของผู้มีอำนาจมากกว่าความต้องการของประชาชนในพื้นที่

๑๓. เป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่า รัฐจัดสรรงบประมาณให้ท้องถิ่นยังห่างไกลจากเจตนารมณ์ที่

กฎหมายกำหนดไว้ให้ อย่างน้อยควรได้รับรายได้เป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาลที่ร้อยละ ๓๕

แต่ตั้งแต่ปีงบประมาณ ๒๕๔๔-๒๕๔๙ ท้องถิ่นกลับได้รับงบประมาณเพียงร้อยละ ๒๐.๖๘, ๒๑.๘๘,

๒๒.๑๙, ๒๒.๗๕, ๒๓.๕๐ และ๒๔.๐๙ ตามลำดับ ซ้ำร้ายในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ รัฐบาลได้แก้ไขเพิ่มเติม

พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒

มาตรา ๓๐ (๔) โดยกำหนดว่า...... “.......ตั้งแต่ปีงบประมาณ ๒๕๕๐ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี

รายได้คิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาล ไม่น้อยกว่าร้อยละ ๒๕ และโดยมีจุดมุ่งหมายที่จะให้

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้น คิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้สุทธิของรัฐบาล ไม่น้อยกว่า

ร้อยละ ๓๕.......” จากนั้นมาตั้งแต่ปีงบประมาณ ๒๕๕๐-๒๕๕๔ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับ

จัดสรรงบประมาณคิดเป็นร้อยละ ๒๕.๑๗, ๒๕.๒๐, ๒๕.๘๒, ๒๕.๒๖ และ ๒๖.๑๔ ตามลำดับ

จึงเท่ากับเป็นการแก้ไขเพื่อหลบเลี่ยงในสิ่งที่รัฐบาลไม่สามารถดำเนินการได้ตามที่กฎหมายกำหนด

โดยให้ยอมรับสัดส่วนงบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรให้ในสัดส่วนที่ต่ำ นอกจากนี้ ในแต่ละปีท้องถิ่น

ยังต้องเสียเวลากับกระบวนการต่อรองงบประมาณซึ่งมีอัตราเพิ่มที่ต่ำมากอีกด้วย

๑๔. ขณะเดียวกัน ระบบการคลังของไทยยังคงรวมศูนย์อยู่ที่ส่วนกลาง มีการกระจาย

อำนาจที่ไม่สมบูรณ์ อยู่ในสภาพที่เรียกว่า Hamilton Paradox เป็นผลมาจากรัฐบาลยังต้องการ

คุม “พื้นที่ (ภูมิภาค/ท้องถิ่น/ชุมชน)” ที่เป็นเช่นนี้เพราะรัฐบาลคุม “พื้นที่” ด้วยการเอาใจเลี้ยงดู

พื้นที่ ขณะเดียวกัน พื้นที่เรียนรู้ว่า ไม่ต้องพึ่งตัวเอง พึ่งรัฐบาลก็สามารถอยู่รอดได้ ทั้งๆ ที่สามารถพึ่ง

ตัวเองได้ พื้นที่กลับมีพฤติกรรมไม่รับผิดชอบต่อตัวเองมากขึ้น (ไม่พยายามเก็บภาษี ก่อหนี้-ใช้จ่าย

สร้างภาระทางการเงิน ฯลฯ) ผลักภาระให้รัฐบาลมากขึ้น (เรียกร้องให้จัดบริการ/ให้จ่ายหนี้/ปลดนี้

แทน ฯลฯ) รัฐบาลถูกพื้นที่คุม ตั้งรับ เล่นเกมส์ตามที่พื้นที่กำหนดมากขึ้น หรือเกมส์แย่งงบประมาณ

ลงพื้นที่ (Theory of Common-pool) ท้ายที่สุดทั้งรัฐบาลและพื้นที่ ต่างก็ด้อยพัฒนา และพึ่งตัวเอง

ไม่ได ้๑

๑ ศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา (๒๕๕๕) นำเสนอเรื่อง Hamilton Paradox ในที่ประชุมคณะทำงานวิชาการเฉพาะประเด็น

เรื่องการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจสู่การปรับดุลอำนาจที่เหมาะสมระหว่างรัฐบาลกลางกับชุมชนท้องถิ่น ครั้งที่ ๒ วันที่

๑๐ มกราคม ๒๕๕๕ ณ ห้องแคนนา โรงแรมรามาการ์เด้นส์ กรุงเทพฯ

aw_��_change.indd 45 6/20/12 3:39:51 PM


๑๕. จากสถานการณ์ข้างต้น ส่งผลให้ ชุมชน ท้องถิ่น ประชาสังคมและพลเมืองไร้พลังอำนาจ

อ่อนกำลังลง และไม่สามารถจัดการปัญหาของตนเองได้ ก่อให้เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจ สังคมและ

การเมืองอื่นๆ ตามมา เช่น ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างชนชั้นและระหว่างเมืองต่างๆ การ

แพร่ระบาดของการทุจริตคอร์รัปชั่น การบริหารระดับชาติที่ไร้ประสิทธิภาพ และที่สำคัญได้แปร

เปลี่ยนประชาชน ชุมชนท้องถิ่น ที่เคยรับผิดชอบต่อบ้านเมืองให้กลายเป็นผู้คอยรับการบริการจากรัฐ

แต่เพียงถ่ายเดียว ความรู้สึกเป็นเจ้าของบ้านเมืองได้ลดน้อยถอยลง เป็นการชี้ให้เห็นถึงความไม่สมดุล

ทางโครงสร้างอำนาจระหว่างรัฐส่วนกลางกับชุมชนท้องถิ่น รัฐยังคงรวมศูนย์อำนาจ สังคมและชุมชน

ท้องถิ่นถูกกระทำให้อ่อนแอ จึงเป็นสาเหตุสำคัญที่ตอกย้ำและก่อให้เกิดช่องว่างมากขึ้น อันนำไปสู่

ความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องมีการปฏิรูป

กระบวนการขับเคลื่อนเพื่อสร้างการเปลี่ยนแปลงทางนโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวข้องในการแก้ไขปัญหารัฐรวมศูนย์ ที่ผ่านมา ๑๖. ปัญหารัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปไตย-ท้องถิ่น ชุมชนอ่อนแอ เป็นปัญหาที่มีการกล่าวถึงกัน

มาโดยตลอดอย่างน้อยในช่วงเกือบ ๒๐ ปีมานี้ การเคลื่อนไหวครั้งใหญ่เพื่อลดการรวมศูนย์อำนาจ

ของรัฐบาลในประเทศไทย เกิดขึ้นเมื่อมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับ พ.ศ. ๒๕๔๐ ซึ่งตาม

มาด้วยการออกกฎหมายว่าด้วย การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นคือ พระราชบัญญัติกำหนดแผนและ

ขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ. ๒๕๔๒ จากนั้น ได้มีการจัดทำแผนการกระจายอำนาจตามมา

ทำให้เกิดองค์กรปกครองท้องถิ่นขึ้นจำนวนมาก

๑๗. ในด้านวิชาการเกี่ยวกับชุมชนท้องถิ่น มีการจัดสัมมนาทางวิชาการ การทำงานวิจัย

จำนวนมาก เกิดศูนย์การปกครองท้องถิ่นขึ้นตามมหาวิทยาลัยต่างๆ มากมาย มีการเรียนการสอนวิชา

ที่เกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นแทบทุกมหาวิทยาลัยในประเทศ เกิดสถาบันทางวิชาการและวิจัย

(ระดับชาติ) ที่สนับสนุนการกระจายอำนาจ เช่น สถาบันพระปกเกล้า สถาบันพัฒนาการเมือง

เป็นต้น

๑๘. นอกจากนี้ ยังมีการสนับสนุนและจัดตั้งกลุ่มประชาสังคมขึ้นจำนวนมาก รวมทั้งการจัด

ตั้งสภาองค์กรชุมชนขึ้น เพื่อสร้างความเข้มแข็งให้กับชุมชน เมื่อเดือนมกราคม ๒๕๕๔ ที่ผ่านมา เกิด

ขบวนการเคลื่อนไหวผลักดันจากภาคประชาสังคมให้บางจังหวัดมีการจัดการตนเอง ดังตัวอย่าง

ประชาสังคมจังหวัดเชียงใหม่ ซึ่งกำลังยกร่างพ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานครฯ ฉบับ

ประชาชน เสนอให้เชียงใหม่มีการบริหารราชการเฉพาะราชการส่วนกลางกับราชการส่วนท้องถิ่น

เท่านั้น โดยยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค และร่างพ.ร.บ.นี้กำหนดให้รายได้ที่เกิดขึ้นในท้องถิ่นทั้งหมด

aw_��_change.indd 46 6/20/12 3:39:52 PM


จะถูกจัดเก็บโดยท้องถิ่น แล้วจัดส่งไปส่วนกลางในสัดส่วนที่น้อยกว่า สัดส่วนที่มากกว่านำมาใช้เพื่อ

แก้ปัญหาความยากจนในพื้นที ่๒

๑๙. อีกทั้งเกิดการเคลื่อนไหวรวมตัวกันของเครือข่ายท้องถิ่น จัดตั้งเป็นสมัชชาองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อรวมพลังขับเคลื่อนพัฒนาศักยภาพการทำงานของชุมชนท้องถิ่น โดยมีการ

จัดประชุมสมัชชาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ครั้งที่ ๑ เมื่อเดือนมีนาคม พ.ศ. ๒๕๕๔ และได้จัดทำ

ข้อเสนอมติการปฏิรูปโครงสร้างและระบบการปกครองท้องถิ่น เพื่อสร้างความเป็นธรรมและลดความ

เหลื่อมล้ำในสังคมเสนอเข้าสู่เวทีสมัชชาปฏิรูปครั้งที่ ๑ ด้วย ประกอบด้วย ๔ ส่วนหลักได้แก่ ส่วนที่ ๑

ข้อเสนอด้านกฎหมาย ระเบียบ และข้อบังคับ ส่วนที่ ๒ ข้อเสนอด้านการถ่ายโอนภารกิจ ส่วนที่ ๓

ข้อเสนอด้านการเงินการคลังท้องถิ่น และส่วนที่ ๔ ข้อเสนอด้านการจัดความสัมพันธ์ระหว่างชุมชน

กับท้องถิ่น ๓ ทั้งนี้มีความพยายามนำข้อเสนอมตินี้ เสนอต่อรัฐบาล แต่ยังไม่ประสบผล

๒๐. ในขณะเดียวกัน ที่ประชุมสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ เมื่อวันที่ ๒๖ มีนาคม

๒๕๕๔ ได้รับรองมติ ว่าด้วยเรื่อง การปฏิรูปการกระจายอำนาจเพื่อเสริมสร้างและพัฒนาศักยภาพ

การจัดการตนเองของชุมชนท้องถิ่น สร้างความเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำในสังคม โดยเฉพาะ

อย่างยิ่ง มติข้อ ๒.๔ ที่เห็นความสำคัญของการกระจายอำนาจระบบการเงินการคลัง โดยระบุให้คณะ

กรรมการสมัชชาปฏิรูปร่วมกับเครือข่ายสมัชชาปฏิรูปเสนอต่อครม.และผู้ตรวจการแผ่นดินรัฐสภา ให้

มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อให้จัดระบบการเงินการคลัง เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วม ในการจัดสรรงบ

ประมาณแผ่นดินลงสู่พื้นที่ โดยมีชุมชนเป็นตัวตั้งอย่างแท้จริง และมีกลไกระบบงบประมาณที่เป็น

อิสระ มีภาคประชาชนมากกว่าครึ่งหนึ่ง กำกับในทุกระดับ ตั้งแต่ระดับชาติจนถึงระดับชุมชน

๒๑. ในช่วงเวลาเดียวกัน คณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ได้จัดทำเอกสารข้อเสนอเมื่อเดือน

พฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๕๔ เสนอต่อพรรคการเมืองและผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ให้มีการปฏิรูปสร้างความเป็น

ธรรมในระบบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคม มุ่งเน้นที่การลดความเหลื่อมล้ำและใช้

งบประมาณเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิต และมีกลไกบริหารแบบมีส่วนร่วมในการกำหนดแผนและ

๒ อ้างจาก มายาคติและข้อสงสัยในการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาค คอลัมน์ มองมุมใหม่ หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วัน

อังคารที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๔ หน้า ๑๐ โดย ชำนาญ จันทร์เรือง และ สวิง ตันอุด คู่มือเปลี่ยนประเทศไทยให้จังหวัด

จัดการตนเอง พฤษภาคม ๒๕๕๔ ๓ สมัชชาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อการปฏิรูป ๒๕๕๔ มติการปฏิรูปโครงสร้างและระบบการปกครองท้องถิ่น เพื่อ

สร้างความเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำในสังคม เอกสารหลักสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๑ พ.ศ.๒๕๕๔

aw_��_change.indd 47 6/20/12 3:39:53 PM


งบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ โดยเสนอให้ทดลองดำเนินการในจังหวัดสระแก้วเป็นจังหวัดแรก ๔

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอดังกล่าวนี้จำเป็นต้องได้รับการสานต่อในระดับนโยบาย

๒๒. ที่กล่าวมาข้างต้น เป็นการขับเคลื่อนของภาคีต่างๆ ด้วยข้อเสนอสร้างการเปลี่ยนแปลง

ทางนโยบายและกฎหมาย เพื่อลดการรวมศูนย์อำนาจและให้มีการกระจายอำนาจมากขึ้นนั้น ซึ่ง

หลายเรื่องยังเป็นแนวคิดริเริ่มเบื้องต้น บางเรื่องยังเป็นข้อเสนอเพื่อการทดลอง และบางเรื่องยัง

ต้องการสร้างการเรียนรู้และความเข้าใจของกระบวนการทางความคิดเพื่อให้หลุดจากกรอบคิดเดิม

ปัญหาสำคัญและข้อสังเกต ๒๓. ความพยายามในการแก้ปัญหารัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปไตยทั้งมวล มักมุ่งไปที่การ

พยายามจะสร้างธรรมาภิบาล ให้กับระบบราชการและระบบประชาธิปไตยทั้งในระดับชาติและระดับ

ท้องถิ่น โดยเน้นไปที่การสร้างความโปร่งใส ประสิทธิภาพ สร้างหลักนิติธรรม เน้นการสร้างผู้แทน-

ผู้นำที่มีความรู้ความสามารถและมีคุณธรรมจริยธรรม ที่ผ่านมาการขับเคลื่อนเพื่อนำไปสู่การกระจาย

อำนาจมากขึ้นนั้น จึงให้ความสำคัญกับรัฐเป็นตัวหลักในการเปลี่ยนแปลงสังคม ผลักดันให้รัฐไม่ว่าจะ

เป็นรัฐบาลที่กรุงเทพฯ หรือรัฐสภาแห่งชาติเปลี่ยนแปลงแก้ไขรัฐธรรมนูญ กฎหมายและกฎระเบียบ

อยู่เสมอ แต่การขาดความตั้งใจของนักการเมืองระดับชาติ กลไกและขั้นตอนของรัฐสภาที่ซับซ้อน

กระบวนการต่อรองทางการเมืองระดับชาติและการต่อต้านของข้าราชการ จึงนำไปสู่ความล้มเหลว

ของความพยายามดังกล่าวอยู่เนืองๆ อีกทั้งยังต้องใช้เวลานาน ข้อเสนอทางกฎหมายหลายเรื่องที่

เสนอไปแล้ว เมื่อเปลี่ยนรัฐบาลต้องกลับมาเริ่มต้นใหม่ ขาดความต่อเนื่อง สร้างการเปลี่ยนแปลงช้า

และบางครั้งไม่เกิดการเปลี่ยนแปลงเลย

๒๔. การขับเคลื่อนเพื่อการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจในลักษณะข้างต้นนี้ กลับกลายเป็นการมุ่ง

แกไ้ขปญัหาสว่นกลางหรอืปญัหาระดบัชาต ิ มากกวา่การมุง่แกไ้ขปญัหาในระดบัพืน้ทีห่รอืชมุชนทอ้งถิน่

จึงเป็นการสะท้อนว่า คนส่วนใหญ่ในสังคมยังให้ความสำคัญกับรัฐมาก มองว่ารัฐเป็นตัวหลักในการ

เปลี่ยนแปลงสังคม โดยละเลยชุมชนท้องถิ่นและประชาสังคมในพื้นที่ มองไม่เห็นความสำคัญของ

ชุมชนท้องถิ่นที่จะเข้ามาเป็นกำลังหลักในการพัฒนาประเทศและเปลี่ยนแปลงสังคมได้ แต่กลับมองว่า

ประชาชนและชุมชนท้องถิ่นเป็นผู้พิการ รอรับแต่ความช่วยเหลือจากรัฐ

๔ ดูรายละเอียดข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ โดยคณะกรรมการปฏิรูป พฤษภาคม ๒๕๕๔ พิมพ์ครั้งที่ ๓

aw_��_change.indd 48 6/20/12 3:39:54 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๒ | 4�

๒๕. ดังนั้น รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปไตยจำเป็นต้องได้รับการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ หรือกล่าว

อีกนัยหนึ่ง รัฐรวมศูนย์มาถึงทางตันแล้ว แม้รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอำนาจอธิปไตยของไทยเคยมีผลงาน

สร้างความเป็นเอกภาพ และความเป็นปึกแผ่นให้กับสังคมมาแล้วก็ตาม แต่สถานการณ์ปัจจุบันทั้ง

ภายนอกและภายในประเทศได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก รัฐรวมศูนย์ผูกขาดอธิปไตย ซึ่งอาจเรียกว่า

รัฐชาติหรือรัฐประชาธิปไตยที่ประกอบไปด้วยคณะรัฐมนตรีเพียงไม่กี่คน กระทรวง ทบวง กรม ศาล

อัยการ กองทัพ รัฐวิสาหกิจและข้าราชการจำนวนหนึ่ง รัฐสภาแห่งชาติ พรรคการเมืองระดับชาติ ไม่

อาจรบัมอืกบัปญัหาของคน ๖๐ กวา่ลา้นคนได ้ นโยบายของรฐับาลกลางเปน็นโยบายแหง่ชาตทิีไ่มอ่าจ

ตอบสนองตอ่ปญัหาและความตอ้งการของชมุชนทอ้งถิน่ทีแ่ตกตา่งหลากหลายไดอ้กีตอ่ไป มหาอทุกภยั

ที่ผ่านมาชี้ให้เห็นแล้วว่า รัฐบาลส่วนกลางไม่อาจจัดการกับปัญหาขนาดใหญ่นั้นได้แต่เพียงลำพัง

๒๖. นอกจากนี้ รัฐรวมศูนย์ยังมีแนวโน้มทุจริตคอร์รัปชั่นสูง เพราะกุมทรัพยากรและอำนาจ

การตัดสินใจเอาไว้ในมือแต่ผู้เดียว ประการสำคัญรัฐรวมศูนย์ได้บั่นทอน กดทับ ศักยภาพและความ

สร้างสรรค์ของชุมชน ท้องถิ่น เอาไว้อย่างมหาศาล ไม่ได้นำชุมชนท้องถิ่น มาเป็นกำลังร่วมกับรัฐใน

การพัฒนาประเทศโดยรวม ซึ่งก็เท่ากับบั่นทอนกำลังของประเทศทั้งมวลลงเช่นกัน

แนวทางแก้ไขปัญหา : ท้องถิ่นและชุมชนต้องเปลี่ยนจากฝ่ายรับเป็นฝ่ายรุก ๒๗. โจทย์สำคัญของการแก้ปัญหารัฐรวมศูนย์ คือ ทำอย่างไรจึงจะคืนอำนาจกลับไปให้

ชุมชน ท้องถิ่น ประชาสังคม ซึ่งเคยมีอำนาจจัดการตนเองมาก่อนที่รัฐส่วนกลางจะรวบอำนาจไปใน

ภายหลัง แนวคิดที่จะเสนอในที่นี้ คือ ต้องทำให้การปกครองท้องถิ่นเป็นการปกครองตนเองของ

ประชาชนให้มากขึ้น คือการให้ประชาชนร่วมกันบริหารจัดการบ้านเมืองกันเองให้มากขึ้น โดยพึ่ง

ผู้นำ-ผู้แทนให้น้อยลง ๕ ประเด็นต่อไป คือ จะใช้อะไรเป็นกำลังหลักในการเปลี่ยนแปลงปฏิรูปครั้งนี้

จะใช้รัฐหรือชุมชน ท้องถิ่น คำตอบคือ ควรพลิกกลับมาใช้ ชุมชน ท้องถิ่น เป็นตัวหลักในการ

ปฏิรูปสังคม

๒๘. แนวคิดที่มองว่า ให้รัฐเป็นตัวนำการปฏิรูป นำการเปลี่ยนแปลงสังคม ในห้วงเวลาแห่ง

การขับเคลื่อนการปฏิรูปสังคมนี้ ควรคิดใหม่ว่า ให้นำเอาชุมชนท้องถิ่นและประชาสังคมมาเป็นกำลัง

หลัก เป็นตัวแสดง (Actors) ใหม่ในการเปลี่ยนแปลงสังคมแทนรัฐ ทำอย่างไรจึงจะพลิกกลับให้

ชุมชน ท้องถิ่น ประชาสังคมขึ้นมานำรัฐ กำกับรัฐได้ หรือให้รัฐมารับใช้ชุมชน ท้องถิ่น ได้ นำรัฐเข้ามา

๕ ศึกษารายละเอียดเพิ่มเติมได้ในหนังสือแปรถิ่น-เปลี่ยนฐาน ของ ศ.ดร.เอนก เหล่าธรรมทัศน ์

aw_��_change.indd 49 6/20/12 3:39:55 PM


ใกล้ชิดกับ ชุมชน ท้องถิ่นประชาสังคมมากขึ้น ชุมชนท้องถิ่นจัดการตนเองได้โดยไม่พึ่งพารัฐ ทำ

อย่างไรจึงทำให้ท้องถิ่น ชุมชน ประชาสังคมมีศักดิ์ศรีเท่าเทียมกับรัฐ ทำงานเคียงบ่าเคียงไหล่กับรัฐได้

เป็นท้องถิ่น ชุมชน ประชาสังคมที่แยบยล ฉลาด ละเอียดอ่อน และว่องไว เมื่อกล่าวถึงท้องถิ่น ชุมชน

ประชาสังคม คนทั่วไปมักมองชุมชน ท้องถิ่น เต็มไปด้วยปัญหา มองสังคมเป็นผู้พิการ เป็นผู้อ่อนแอ

ในการขับเคลื่อนการปฏิรูปนี้ ควรมองท้องถิ่น ชุมชนในเชิงบวกมากขึ้น มองเห็นศักยภาพ มองเห็น

การสร้างสรรค์ของท้องถิ่น ชุมชนมากขึ้น มองท้องถิ่น ชุมชนในแง่ของการสร้างโอกาส การหา

สิ่งใหม่ๆ ให้ท้องถิ่น ชุมชนทำมากขึ้น

๒๙. นอกจากนี้ ในท้องถิ่นที่มีกลุ่มผู้ที่มีบารมี ให้มองว่าเป็นทรัพยากร เป็นกำลังหลักของการ

ทำกิจกรรมต่างๆ ในท้องถิ่น ท้องถิ่นขาดคนเหล่านี้ไม่ได้ เพียงแต่คนเหล่านี้ยังอาจมีข้อจำกัดในการ

คดิเชงิการพฒันาพืน้ที ่ หากไดร้บัการอบรม ฝกึฝน และไดร้บัการสนบัสนนุทางความคดิจากนกัวชิาการ

ในเรื่องทักษะการเป็นผู้นำยุคใหม่ คนเหล่านี้จะพลิกกลับมาเป็นกำลังสำคัญในการพัฒนาเมืองต่างๆ

ได้อย่างรวดเร็ว

๓๐. อนึ่ง ควรแยกแยะท้องถิ่น ชุมชน ประชาสังคมออกมาจากรัฐและสร้างโครงสร้าง องค์กร

เครือข่ายของท้องถิ่น ชุมชน ประชาสังคมเพื่อรับรู้ทิศทาง จุดอ่อน จุดแข็ง โดยอาจนำเอาท้องถิ่น

ชุมชน ไปเชื่อมต่อกับธุรกิจ องค์กร สถาบัน กลุ่มทางธุรกิจ สังคม หรือนักวิชาการที่ทำด้านนวัตกรรม

ดังตัวอย่างของสถาบันอโศกา (Asoka) เพื่อเรียนรู้นวัตกรรมทางสังคมใหม่ๆ

๓๑. ในการขับเคลื่อนการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจน ี้ ไม่ควรกล่าวเพียงในกรอบคิดเรื่องชาติ

แต่ควรกล่าวถึงในกรอบคิดเรื่องท้องถิ่น ทั้งนี้ต้องยอมรับว่า ประเทศไม่ได้มีเอกลักษณ์ แต่มี

ทวลิกัษณ ์ มทีัง้ชาตแิละทอ้งถิน่ รกัชาตแิลว้อาจรกัทอ้งถิน่ไดด้ว้ย รกัสว่นรวมแลว้ตอ้งรกัสว่นยอ่ยดว้ย

คนหนึง่คนอาจเปน็ไดท้ัง้คนไทย คนลำปาง คนสงขลา คนแมส่าย คนสไุหงโกลก คนพทุธ คนมสุลมิ

๓๒. ดังนั้น เมื่อต้องการการคืนอำนาจให้ชุมชน ท้องถิ่น ต้องมองข้ามชุมชน ท้องถิ่นที่

อ่อนแอไป (ซึ่งในความเป็นจริง การที่ชุมชน ท้องถิ่นเหล่านั้นอ่อนแอ เนื่องมาจากรัฐรวมศูนย์ผูกขาด

อธิปไตย) ควรมองให้เห็นว่า มีชุมชน ท้องถิ่นที่ดีจำนวนมาก เช่น เทศบาลนครยะลา เทศบาลตำบล

เกาะคา จังหวัดลำปาง เทศบาลตำบลปากพูน จังหวัดนครศรีธรรมราช ฯลฯ และมีท้องถิ่นที่ดีๆ อีก

จำนวนมาก ซึ่งได้รับรางวัล Best Practice จากสถาบันพระปกเกล้า ชุมชนก็เช่นเดียวกัน มีชุมชนที่ดี

จำนวนมาก เช่น มูลนิธิปอเต็กตึ๊ง งานที่สสส.ให้การสนับสนุนอยู่ แม้ชุมชน ท้องถิ่น ที่ยังไม่เข้มแข็ง

ก็เชื่อได้ว่า หากมีการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง ชุมชนท้องถิ่นนั้นก็จะใช้ความรักถิ่นฐานบ้านเกิด

สร้างตัวเองขึ้นมาได้ไม่ยากนัก

aw_��_change.indd 50 6/20/12 3:39:56 PM


๓๓. ประการสำคัญ ระบบการเงินการคลังของท้องถิ่น ควรมีการกระจายอำนาจและสร้าง

การมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชนท้องถิ่นมากขึ้น ในด้านการคลัง จากการศึกษา พบว่า หลาย

พื้นที่มีศักยภาพสามารถจัดเก็บภาษีเพิ่มมากขึ้นได้ และภาษีที่จัดเก็บได้ควรให้พื้นที่สามารถนำมาใช้

เพื่อการพัฒนาในพื้นที่นั้นได้ด้วย เพื่อให้พื้นที่นั้นสามารถพึ่งตนเองและแก้ไขปัญหาของตนเอง ใน

ด้านการเงินและการใช้จ่ายงบประมาณ ควรปรับระบบการตั้งคำของบประมาณและการจัดสรร

งบประมาณที่เน้นมิติเชิงพื้นที่ มากกว่าเน้นที่ประเด็นปัญหา กล่าวคือ ให้พื้นที่เป็นหน่วยที่สามารถตั้ง

ของบประมาณได้ และการจัดสรรงบประมาณควรมีระบบที่สร้างการมีส่วนร่วม เพื่อเป็นไปตามความ

ต้องการในการแก้ไขปัญหาของประชาชนในพื้นที่

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ขอให้สมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๒

aw_��_change.indd 51 6/20/12 3:39:56 PM


ข้อเสนอการสร้างความเป็นธรรมในระบบงบประมาณ เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในสังคม

ระเบียบวาระที่ ๒.๒ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ.๒๕๕๕ สมัชชาปฏิรูป ๒. หลัก ๒. ผนวก ๑

๑๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕ เอกสารภาคผนวก ๑

๑. สถานการณ์ปัญหา ๑.๑ ประชาชนไม่มีบทบาทในกระบวนการงบประมาณ

ความเหลื่อมล้ำที่เกิดขึ้นในสังคมส่วนหนึ่งมาจากการจัดสรรงบประมาณของรัฐ ซึ่งมิได้จัดทำ

เพื่อลดความเหลื่อมล้ำระหว่างเมืองกับชนบท หากจัดทำตามคำขอของหน่วยราชการที่กำหนดขึ้น

โดยภารกิจของรัฐ เป็นการจัดสรรงบประมาณที่ใช้กรมเป็นฐานมิได้ใช้พื้นที่หรือจังหวัดเป็นพื้นฐาน

กรมที่ได้รับงบประมาณไปก็คำนึงถึงภารกิจของตนมิได้คำนึงถึงความต้องการของประชาชน ซึ่งไม่มี

ส่วนร่วมในการพิจารณางบประมาณ และมิได้มีส่วนร่วมในการตรวจสอบการใช้งบประมาณของ

หน่วยงานรัฐ

๑.๒ การจัดสรรงบประมาณไม่มีความเป็นธรรม

ข้อมูลจากการวิเคราะห์เปรียบเทียบระหว่างงบลงทุนรายจังหวัดต่อหัวและระดับความ

ก้าวหน้าในการพัฒนามนุษย์ ตามดัชนีความก้าวหน้าของคน (Human Achievement Index) ใน

แต่ละจังหวัด พบว่า จังหวัดที่มีดัชนีความก้าวหน้าของคนอยู่ในระดับต่ำหรือต่ำมากกลับได้รับการ

จัดสรรงบลงทุนต่อหัวในระดับที่น้อยกว่า จังหวัดที่มีดัชนีความก้าวหน้าของคนในระดับสูง ทั้งในแง่

ของงบลงทุนภาพรวม (ตารางที่ ๑) และงบลงทุนในรายสาขา (เช่น การศึกษา การขนส่งและการ

สื่อสาร) หากการจัดสรรงบประมาณยังคงเป็นไปในลักษณะดังกล่าว ก็เป็นการยากที่จะทำให้ช่องว่าง

ของคุณภาพชีวิตของผู้คนในจังหวัดต่างๆ แคบลง เพราะจังหวัดที่ยากจนก็มิได้รับการจัดสรร

งบประมาณเพื่อลดความยากจนและเพิ่มคุณภาพชีวิตด้านต่างๆ อย่างเพียงพอ

ฉบับสมบูรณ์ โดย คณะกรรมการปฏิรูป

วันที่ ๑๐ มกราคม ๒๕๕๔

aw_��_change.indd 52 6/20/12 3:39:59 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. หลัก ๒ ผนวก ๑ | 53

ตารางที่ 1 การกระจายงบประมาณลงทุนทั้งหมดเมื่อเปรียบเทียบกับระดับการพัฒนาตามดัชนีความ

ก้าวหน้าของคน (Human Achievement Index) ในแต่ละจังหวัด

ระดับการพัฒนา จำนวนจังหวัด ประชากร งบลงทุนทั้งหมด งบลงทุนทั้งหมดต่อหัว

(พันคน) (ล้านบาท) (บาท)

สูงมาก ๑๕ ๑๔,๗๖๑.๕๕ ๑๑๐,๘๕๒.๑๙ ๗,๕๐๙.๕๒

สูงมากไม่รวม กทม. ๑๔ ๙,๐๔๕.๓๐ ๒๙,๒๑๒.๘๒ ๓,๒๒๙.๖๑

สูง ๑๔ ๘,๗๕๑.๘๙ ๓๑,๖๗๙.๒๔ ๓,๖๑๙.๗๐

ปานกลาง ๑๖ ๙,๘๗๘.๔๒ ๓๔,๖๘๓.๘๒ ๓,๕๑๑.๐๗

ต่ำ ๑๓ ๑๐,๘๙๖.๓๑ ๓๑,๗๒๑.๑๙ ๒,๙๑๑.๑๙

ต่ำมาก ๑๘ ๑๘,๗๔๗.๑๐ ๕๒,๔๒๒.๕๐ ๒,๗๙๖.๓๐

รวมทั้งประเทศ ๗๖ ๖๓,๐๓๕.๒๗ ๒๙๐,๕๗๑.๗๕ ๔,๖๐๙.๖๗

ที่มา: (๑) ระดับการพัฒนาตามดัชนีความก้าวหน้าของคนในแต่ละจังหวัดมาจาก UNDP, ๒๐๐๙. Thailand Human

Development Report ๒๐๐๙ และ (๒) งบประมาณลงทุนทั้งหมดรายจังหวัดมาจากข้อมูลของดร. สกนธ์ วรัญญูวัฒนา จาก

รายงาน “Decentralization and the Budget for Socail Services at TAO Level” (๒๐๐๘) สนับสนุนโดย UNICEF และ

NESDB

๒. แนวทางการแก้ไข ดังนั้น การปรับระบบงบประมาณลงไปสู่พื้นที่โดยตรงมากขึ้น จึงถือเป็นการเพิ่มอำนาจของ

ประชาชนที่สำคัญประการหนึ่ง พร้อมๆ กันกับการปรับกระบวนการจัดสรรงบประมาณที่จะต้องแปร

ผกผันกับระดับการพัฒนา เพื่อทำให้ช่องว่างของระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนในพื้นที่ต่างๆ ใน

ประเทศแคบลง และจะต้องปรับกระบวนการงบประมาณให้เป็นกระบวนการที่ทุกฝ่ายเข้ามีส่วนร่วม

อย่างแท้จริง ตั้งแต่เริ่มต้นกำหนดเป้าหมายการพัฒนาร่วมกัน ไปจนถึงการติดตามตรวจสอบการใช้

งบประมาณ

ข้อเสนอการปรับระบบงบประมาณนี้จึงเป็นบันไดขั้นแรก ในการสร้างความเป็นธรรมในระบบ

งบประมาณ โดยการเพิ่มอำนาจของประชาชนในกระบวนการงบประมาณแผ่นดิน อันจะเป็นรากฐาน

สำคัญสำหรับการลดความเหลื่อมล้ำในสังคม

aw_��_change.indd 53 6/20/12 3:40:00 PM


๓. ข้อเสนอ ๓.๑ งบประมาณจังหวัดเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ

(ก) เสนอให้แยกประเภทหมวดงบประมาณ ออกเป็นงบประมาณที่มีกรมเป็นฐาน กับ

งบประมาณจังหวัด (พื้นที่เป็นฐาน) ซึ่งเป็นหมวดงบประมาณจังหวัด (พื้นที่เป็น

ฐาน) เรียกว่า งบเพื่อลดความเหลือมล้ำ

(ข) ให้มีการระบุกรมที่ภารกิจทั้งหมดหรือส่วนใหญ่อยู่ที่ส่วนกลาง และกรมที่มีภารกิจ

ในพื้นที่ หรือ กรมที่มีภารกิจทั้งในส่วนกลาง และในจังหวัด โดยให้งบรายจ่าย

ประจำยังคงอยู่กับส่วนกลาง ส่วนงบลงทุนให้จัดสรรตรงไปยังจังหวัด

(ค) กำหนดวงเงินงบประมาณระดับจังหวัดที่ร้อยละ ๕ ของงบประมาณทั้งหมด หรือ

ประมาณ ๑๐๐,๐๐๐ ล้านบาท ในปีงบประมาณ ๒๕๕๕ (โดยแยกออกมาจากงบ

ประมาณจังหวัดบูรณาการ ที่ได้รับประมาณ ๑๘,๐๐๐ ล้านบาท)

๓.๒ กระบวนการจัดสรรงบประมาณระหว่างจังหวัด ต้องเป็นไปเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ นั่น

คือ ต้องจัดสรรลงไปในพื้นที่ที่ประสบปัญหาการพัฒนาคุณภาพชีวิต โดยเกณฑ์ที่ใช้ในการจัดสรร

วงเงินงบประมาณแต่ละจังหวัดประกอบด้วย ๔ มิติคือ

(ก) จำนวนประชากรในจังหวัด (น้ำหนักการจัดสรรงบประมาณ ร้อยละ ๒๕) โดย

จังหวัดที่มีประชากรมากจะได้รับงบประมาณส่วนนี้มาก

(ข) รายได้เฉลี่ยต่อครัวเรือนต่อปี (น้ำหนักการจัดสรรงบประมาณ ร้อยละ ๒๕) โดย

จังหวัดที่มีรายได้เฉลี่ยต่อครัวเรือนน้อยจะได้รับงบประมาณมาก

(ค) สัดส่วนคนจนในจังหวัด (น้ำหนักการจัดสรรงบประมาณ ร้อยละ ๒๕) โดยจังหวัด

ที่มีสัดส่วนคนจนมาก จะได้รับการจัดสรรงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำมาก

(ง) ดัชนีความก้าวหน้าของคน (หรือ Human Achievement Index) ในจังหวัด ที่

คำนวณโดย UNDP (น้ำหนักการจัดสรรงบประมาณร้อยละ ๒๕) โดยจังหวัดที่มี

ดัชนีความก้าวหน้าของคนในระดับต่ำ จะได้รับการจัดสรรงบประมาณเพื่อลดความ

เหลื่อมล้ำมาก

โดยผลการคำนวณการจัดสรรงบประมาณ พบว่า จังหวัดที่ได้รับการจัดสรรงบประมาณมาก

ที่สุดคือแม่ฮ่องสอน ได้รับงบประมาณ ๓,๗๖๔.๗๕ ล้านบาท ต่ำสุดคือ ภูเก็ต ได้รับงบประมาณ

๕๖๑.๘๗ ล้านบาท เมื่อเทียบเป็นงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำต่อหัวมากที่สุดคือ แม่ฮ่องสอน

ได้รับการจัดสรรงบประมาณ ๑๔,๗๗๕.๓ บาท/คน ส่วนกรุงเทพมหานคร ได้รับงบประมาณต่อหัว

น้อยที่สุดคือ ๔๗๒.๑ บาท/คน

aw_��_change.indd 54 6/20/12 3:40:01 PM


เมื่อนำผลการจัดสรรงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำมาเปรียบเทียบกับระดับการพัฒนา

ตามดัชนีความก้าวหน้าของคน (ตามตารางที่ ๒) พบว่า จังหวัดที่มีดัชนีความก้าวหน้าของคนในระดับ

ที่สูงมากจำนวน ๑๕ จังหวัด ได้รับการจัดสรรงบประมาณ ๙๘๒.๔๗ บาท/คน ส่วนจังหวัดที่ดัชนี

ความก้าวหน้าของคนในระดับต่ำมาก จำนวน ๑๘ จังหวัด ได้รับการจัดสรรงบประมาณโดยเฉลี่ย

๑,๙๐๗.๐๒ บาท/คน (หรือมากกว่าจังหวัดที่มีดัชนีการพัฒนาในระดับสูงมากประมาณหนึ่งเท่าตัว)

ซึ่งสอดคล้องกับความมุ่งหมายในการลดความเหลื่อมล้ำ

ตารางที่ 3 การจัดสรรงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ เมื่อเปรียบเทียบกับระดับการพัฒนาตาม

ดัชนีความก้าวหน้าของคน (Human Achievement Index) ในแต่ละจังหวัด

ระดับการพัฒนา จำนวนจังหวัด จำนวนประชากร งบเพื่อลด งบเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ (พันคน) ความเหลื่อมล้ำ ต่อหัว (ล้านบาท) (บาท/คน)

สูงมาก ๑๕ ๑๔,๗๖๑.๕๕ ๑๔,๕๐๒.๗๓ ๙๘๒.๔๗

สูงมากไม่รวม กทม. ๑๔ ๙,๐๔๕.๓๐ ๑๑,๘๐๔.๐๒ ๑,๓๐๔.๙๙

สูง ๑๔ ๘,๗๕๑.๘๙ ๑๒,๗๗๐.๙๙ ๑,๔๕๙.๒๓

ปานกลาง ๑๖ ๙,๘๗๘.๔๒ ๑๘,๘๔๓.๓๖ ๑,๙๐๗.๕๓

ต่ำ ๑๓ ๑๐,๘๙๖.๓๑ ๑๘,๑๓๑.๘๙ ๑,๖๖๔.๐๔

ต่ำมาก ๑๘ ๑๘,๗๔๗.๑๐ ๓๕,๗๕๑.๐๓ ๑,๙๐๗.๐๒

รวมทั้งประเทศ ๗๖ ๖๓,๐๓๕.๒๗ ๑๐๐,๐๐๐.๐๐ ๑,๕๘๖.๔๑

ที่มา: (๑) ระดับการพัฒนาตามดัชนีความก้าวหน้าของคนในแต่ละจังหวัดมาจาก UNDP, ๒๐๐๙. Thailand Human

Development Report 2009 และ (๒) งบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำเป็นผลคำนวณของคณะอนุกรรมการระบบ

งบประมาณฯ ในคณะกรรมการปฏิรูป

๔. ขั้นตอนการจัดทำแผนและงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำระดับจังหวัด กระบวนการในการจัดทำแผนและงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในระดับจังหวัด

ประกอบด้วยขั้นตอนทั้งสิ้น ๗ ขั้นตอนได้แก่

๑) จัดตั้งคณะกรรมการบริหารแผนเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ ในแต่ละจังหวัดโดยมีผู้ว่า

ราชการจังหวัดเป็นที่ปรึกษา มีนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นประธาน และมีองค์ประกอบจาก

๕ ภาคส่วนได้แก่ หน่วยราชการในจังหวัด (โดยเฉพาะหัวหน้าสำนักงานจังหวัด) องค์การปกครอง

ส่วนท้องถิ่นต่างๆ ในจังหวัด สถาบันการศึกษา ภาคประชาสังคม และภาคธุรกิจเอกชน เพื่อเป็น

กลไกหลักในการจัดการงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำในแต่ละจังหวัด

aw_��_change.indd 55 6/20/12 3:40:02 PM


๒) การจัดทำแนวทาง (Guidelines) เบื้องต้น โดยเน้นการจัดสรรงบประมาณเพื่อพัฒนา

คุณภาพชีวิตของกลุ่มคนที่มีความเปราะบางในแต่ละจังหวัด และประเด็นที่ควรเร่งเร่งแก้ไขปัญหา

เป็นรายจังหวัด (ตามดัชนีองค์ประกอบทั้ง ๘ ด้านของ UNDP ได้แก่ ด้านสุขภาพ ด้านการศึกษา

ด้านรายได้ครัวเรือน ด้านการทำงาน ด้านครอบครัว ด้านที่อยู่อาศัยและสภาพแวดล้อม ด้านการ

คมนาคมและสื่อสาร และด้านการมีส่วนร่วม)

๓) ยกร่างพระราชกฤษฎีกา ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน รวมถึงการ

จัดตั้งและยกร่างระเบียบกองทุนเพื่อลดความเหลื่อมล้ำระดับจังหวัด เพื่อเตรียมรองรับการโอนเงิน

งบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำลงสู่ระดับจังหวัด และเพื่อรองรับการเบิกจ่ายงบประมาณจาก

จังหวัดลงสู่การทำงานในพื้นที่ต่างๆ โดยสนับสนุนให้องค์กรชุมชน/องค์กรภาคประชาชนสามารถเป็น

หน่วยให้บริการ (เช่น การจัดการศึกษา) และหน่วยรับงบประมาณโดยตรงได้

๔) จัดตั้งสมัชชาปฏิรูปจังหวัด เพื่อเปิดโอกาสให้ภาคส่วนต่างๆ ทั้ง ๕ ภาคส่วนในจังหวัด

(กล่าวคือหน่วยราชการ องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น สถาบันการศึกษา ธุรกิจเอกชน และภาค

ประชาสังคม) ได้มีส่วนร่วมในการร่วมกันกำหนดเป้าหมายคุณภาพชีวิตของจังหวัด หรือเสนอแผน

งานและโครงการที่จะช่วยให้บรรลุถึงเป้าหมายนั้น รวมถึงการพิจารณางบประมาณเพื่อลดความ

เหลื่อมล้ำด้วย

๕) ในการกำหนดเป้าหมาย และการเสนอแผนงาน/โครงการต่างๆ คณะกรรมการบริหารแผน

เพื่อลดความเหลื่อมล้ำระดับจังหวัด และสมัชชาปฏิรูปจังหวัด จะต้องให้ความสำคัญกับ (ก) การ

วิเคราะห์ความเหลื่อมล้ำและปัญหาคุณภาพชีวิตของพื้นที่และกลุ่มคนต่างๆ ในจังหวัด (ข) กลไกและ

กระบวนการทำงานที่มีความพร้อม และเปิดโอกาสให้ภาคส่วนต่างๆ ได้มีส่วนร่วมอย่างชัดเจน และ

(ค) กลไกการติดตาม และประเมินผลการดำเนินงาน เพื่อให้เกิดผลในการทำงานที่ต่อเนื่องและยั่งยืน

๖) ให้คณะกรรมการบริหารแผนเพื่อลดความเหลื่อมล้ำระดับจังหวัด นำความเห็นที่ได้จาก

สมัชชาปฏิรูปจังหวัดมาพิจารณา และกำหนดเป็นเป้าหมายการพัฒนา แผนงานและโครงการสำหรับ

งบประมาณจังหวัด รวมถึงการกำหนดตัวชี้วัดความสำเร็จที่ชัดเจน เพื่อนำเข้าสู่กระบวนการพิจารณา

งบประมาณรายจ่ายประจำปีของรัฐบาล

๗) คณะกรรมการบริหารแผนเพื่อลดความเหลื่อมล้ำระดับจังหวัด ประสานงานให้เกิดกลไก

และกระบวนการในการตดิตามและประเมนิผล โดยมคีณะกรรมการตดิตามตรวจสอบและประเมนิผล

การทำงาน ที่สรรหามาจากผู้แทนของผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้แทนของคณะกรรมการธรรมาภิบาล

จังหวัด และผู้แทนของสมัชชาปฏิรูปจังหวัด

aw_��_change.indd 56 6/20/12 3:40:03 PM


แผนภาพกระบวนการงบประมาณฐานพื้นที่เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในแต่ละจังหวัด

คณะกรรมการบริหารแผนเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ ศึกษาแนวทางการจัดทำข้อเสนองบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ

สมัชชาปฏิรูปจังหวัดศึกษาสภาพ ความเหลื่อมล้ำด้านต่างๆ ภายในจังหวัด

กำหนดเป้าหมายที่ต้องการบรรลุ เพื่อแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำ

คณะกรรมการบริหารแผนฯ พัฒนาแผนและโครงการ

จัดทำข้อเสนองบประมาณ เพื่อลดความเหลื่อมล้ำ

เสนอสมัชชาปฏิรูปจังหวัด เพื่อพิจารณาให้ความเห็น

อนุมัติงบประมาณ

ดำเนินการตามแผนงบประมาณ

ติดตามและประเมินผลการใช้งบประมาณ

aw_��_change.indd 57 6/20/12 3:40:04 PM


๕. แนวทางการจัดทำแผนงานและโครงการ ที่จะเสนอของบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ ๑) สอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนา และลำดับความสำคัญในการแก้ไขปัญหาคุณภาพชีวิต

ของประชาชนที่จังหวัดนั้นเผชิญอยู่ ตามที่สมัชชาปฏิรูปจังหวัดกำหนด

๒) กำหนดกลุ่มเป้าหมายที่จะได้รับประโยชน์ได้อย่างชัดเจน โดยเน้นกลุ่มเป้าหมายที่เป็นครัว

เรือนยากจน หรือเกือบจน และกลุ่มคนที่มีความเปราะบางต่างๆ รวมถึงการกำหนดตัวชี้วัดเชิง

ผลลัพธ์ที่จะมีต่อระดับคุณภาพชีวิตของกลุ่มเป้าหมายเหล่านั้น

๓) กำหนดกลไกและกระบวนการทำงานที่มีความพร้อมในการดำเนินที่ชัดเจน ทั้งทางด้าน

เทคนิค ด้านการบริหารจัดการ (เช่น มีกลุ่มหรือกองทุนสนับสนุนการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง) และ

เปิดโอกาสให้ทุกภาคส่วนได้เข้ามีส่วนร่วมอย่างแท้จริง

๔) ไม่ซ้ำซ้อนกับโครงการที่ได้รับงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วย

ราชการอื่นๆ ยกเว้นการขยายผลหรือการต่อยอดจากโครงการที่ประสบความสำเร็จ โดยจะต้องมี

ข้อมูลหลักฐานที่ชัดเจนว่าจะทำให้เกิดผลลัพธ์เพิ่มเติมขึ้นอย่างไร

๕) กำหนดตัวชี้วัดความสำเร็จ ที่สามารถติดตามและประเมินผลได้อย่างชัดเจน ทั้งในระดับ

แผน ภาพรวม และในรายโครงการ

แผนงานหรือโครงการที่ไม่ให้/ไม่ควรเสนอของบประมาณ

๑) โครงการที่ไม่มีกลไก และไม่มีผู้รับผิดชอบที่ชัดเจนในการบริหารจัดการโครงการ ให้มี

ความต่อเนื่องและยั่งยืน

๒) โครงการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อจัดศึกษาดูงาน หรือฝึกอบรม นอกพื้นที่จังหวัด โดยไม่นำไป

สู่การปฏิบัติการจริงที่มีเป้าหมายที่ชัดเจน ภายในปีงบประมาณเดียวกัน

๓) โครงการก่อสร้างถนน สะพาน และอาคารต่างๆ ยกเว้นแต่จะเกี่ยวข้องกับการยกระดับ

คุณภาพชีวิตของกลุ่มเป้าหมายที่ชัดเจน และสอดคล้องกับลำดับความสำคัญในการแก้ไขปัญหา

คุณภาพชีวิตของประชาชนในจังหวัด ทั้งนี้จะต้องมีวงเงินงบประมาณในการก่อสร้างต่างๆ รวมกันไม่

เกินร้อยละ ๒๐ ของงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำที่แต่ละจังหวัดได้รับ

aw_��_change.indd 58 6/20/12 3:40:05 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. หลัก ๒ ผนวก ๑ | 5�

๖. ตัวอย่างโครงสร้างของคณะกรรมการบริหารแผน เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในระดับจังหวัด (จำนวนทั้งสิ้น ๑๙ ท่าน)

๑) ผู้ว่าราชการจังหวัด ทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษา

๒) นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ทำหน้าที่ประธานกรรมการ

๓) ผู้แทนสภาอุตสาหกรรม และผู้แทนสภาหอการค้า ไม่เกิน ๓ ท่าน

๔) ผู้แทนที่ผ่านการสรรหาจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ระดับเทศบาล ๒ ท่าน และระดับ

องค์การบริหารส่วนตำบล ๓ ท่าน

๕) ผู้แทนที่ได้รับการสรรหาจากสภาองค์กรชุมชน องค์กรชุมชน หรือองค์กรเกษตรกรต่างๆ

๕ ท่าน

๖) ผู้แทนที่ได้รับการสรรหาจากองค์กรพัฒนาเอกชน ๒ ท่าน

๗) ผู้แทนที่ได้รับการสรรหาจากสถาบันการศึกษา ๒ ท่าน

๘) หัวหน้าสำนักงานจังหวัด

ทั้งนี้ โดยรองประธานกรรมการฯ มาจากการคัดเลือกกันเองของคณะกรรมการฯ และมีผูท้ีไ่ด้

รบัการแตง่ตัง้จากนายกองคก์ารบรหิารสว่นจงัหวดั ทำหนา้ทีเ่ปน็เลขานกุารของคณะกรรมการฯ

๗. แนวทางการจัดสมัชชาปฏิรูปจังหวัด ๑. ให้องค์กรชุมชน องค์กรภาคประชาสังคมในระดับจังหวัด ร่วมกันทำหน้าที่ในการจัด

สมัชชาปฏิรูปจังหวัด โดยการสนับสนุนของจังหวัดและองค์การบริหารส่วนจังหวัด

๒. สมัชชาปฏิรูปจังหวัดเป็นเวทีรับฟังความเห็นที่เปิดกว้างสำหรับทุกภาคส่วนภายในจังหวัด

อย่างเท่าเทียมกัน โดยมีกระบวนการจัดเวทีอย่างเป็นระบบ เช่น

• กำหนดวันเวลาสถานที่และเรียนเชิญล่วงหน้าไม่น้อยกว่า ๑๕ วัน

• กำหนดช่องทางการรับฟังความคิดเห็นไม่น้อยกว่า ๒ ช่องทาง รวมถึงเผยแพร่และ/

หรือถ่ายทอดเวทีสมัชชาปฏิรูปจังหวัดตามช่องทางที่เหมาะสม

• จดัทำรายงานสรปุเวทสีมชัชาปฏริปูจงัหวดัเปน็เอกสารทีส่ามารถเผยแพรต่อ่สาธารณะ

และใช้เป็นข้อมูลสำคัญในการจัดทำแผนลดความเหลื่อมล้ำ

๓. ในแตล่ะปงีบประมาณ ควรมกีารจดัเวทสีมชัชาปฏริปูจงัหวดัอยา่งนอ้ย ๒ ครัง้ คอื ครัง้แรก

เป็นการกำหนดเป้าหมายและการจัดลำดับความสำคัญในการแก้ไขปัญหาคุณภาพชีวิตของประชาชน

และครั้งที่สอง เป็นการให้ความเห็นต่อแผนและโครงการ รวมถึงคำของบประมาณเพื่อลดความ

เหลื่อมล้ำที่คณะกรรมการบริหารแผนเพื่อลดความเหลื่อมล้ำเสนอมา

aw_��_change.indd 59 6/20/12 3:40:06 PM


๔. คัดสรรผู้แทนหรือคณะทำงานของสมัชชาปฏิรูปจังหวัด เพื่อติดตามการบริหารและดำเนิน

การตามแผนงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำของจังหวัด รวมกับผู้แทนของผู้ว่าราชการจังหวัด

และผู้แทนของคณะกรรมการธรรมาภิบาลจังหวัด

๘. การเปรียบเทียบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำกับงบประมาณอื่น หากเปรียบเทียบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำที่คณะอนุกรรมการฯ เสนอกับงบ

ประมาณฐานพื้นที่ที่ภาครัฐดำเนินการอยู่ ๒ ส่วนคือ งบชุมชนพอเพียง และงบบูรณาการจังหวัด จะ

เห็นได้ว่า งบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำนั้นมีจุดเน้นอยู่การเพิ่มอำนาจประชาชน และการลด

ความเหลื่อมล้ำ โดยการเปิดโอกาสให้ประชาชนและองค์กรทุกภาคส่วนในจังหวัดเข้ามามีส่วนร่วมใน

กระบวนการงบประมาณอย่างแท้จริง และการจัดสรรงบประมาณที่แปรผกผันกับระดับของการ

พัฒนาเพื่อลดความเหลื่อมล้ำของการพัฒนาในระหว่างจังหวัด ดังแสดงในตารางที่ ๓

ตารางที่ ๓ การเปรียบเทียบงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ

ประเด็น งบประมาณที่รัฐบาลดำเนินการอยู่ งบเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ งบชุมชนพอเพียง งบบูรณาการจังหวัด วัตถุประสงค์ สนับสนุนชุมชนตาม พัฒนาตามยุทธศาสตร์ เพิ่มอำนาจประชาชน แนวเศรษฐกิจพอเพียง จังหวัดและกลุ่มจังหวัด และลดความเหลื่อมล้ำ ระดับการดำเนินการ ชุมชน จังหวัดและกลุ่มจังหวัด จังหวัด หน่วยรับงบประมาณ ชุมชน จังหวัด โดยผู้ว่าราชการ อบจ. โดยกองทุน จังหวัด เพื่อลดความเหลื่อมล้ำ เกณฑ์การจัดสรร รายโครงการ ผันแปรตามจำนวนประชากร แปรผกผันกับระดับของ งบประมาณ ขนาดของเศรษฐกิจ และอื่นๆ การพัฒนาของแต่ละจังหวัด เพื่อลดความเหลื่อมล้ำ ระหว่างจังหวัด หน่วยตัดสินใจ ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค คณะกรรมการฯ และสมัชชา ปฏิรูปจังหวัด ซึ่งประกอบด้วย ภาคส่วนต่างๆ ในจังหวัด การมีส่วนร่วมของ เสนอโครงการ เสนอความเห็น ร่วมกำหนดเป้าหมาย ประชาชน และดำเนินโครงการ ลำดับความสำคัญ เสนอ โครงการ ดำเนินโครงการ และ ติดตามตรวจสอบ วงเงินงบประมาณ ๒๐,๐๐๐ ล้านบาท ๑๘,๐๐๐ ล้านบาท ๑๐๐,๐๐๐ ล้านบาท

aw_��_change.indd 60 6/20/12 3:40:06 PM


หัวใจของความสำเร็จในการบริหารงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ จึงขึ้นอยู่กับความ

ร่วมมือร่วมใจ และความพร้อมของกลไกการบริหารงานในแต่ละจังหวัดเป็นสำคัญ

ดังนั้น เพื่อให้กลไกการบริหารงานในแต่ละจังหวัดมีความพร้อมมากที่สุด สำหรับการจัดการ

งบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำคณะกรรมการปฏิรูปจึงเสนอให้มีการดำเนินโครงการนำร่องใน

จังหวัดต่างๆ ประมาณ ๒-๔ จังหวัดทั่วประเทศ โดยมีกลไกการทำงานร่วมกับภาคส่วนต่างๆ ตาม

แนวทางที่ได้วางไว้ข้างต้น ทั้งนี้ โดยเริ่มต้นจากจังหวัดสระแก้วเป็นจังหวัดแรก

aw_��_change.indd 61 6/20/12 3:40:07 PM

aw_��_change.indd 62 6/20/12 3:40:08 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๓ | 63

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ.๒๕๕๕ สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๓


การปฏิรูประบบเกษตรกรรม : เพื่อความเป็นธรรมและความมั่นคงทางอาหาร

สมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่สอง ได้พิจารณารายงานเรื่อง การปฏิรูประบบเกษตรกรรมเพื่อความเป็นธรรมและความมั่นคงทาง

อาหาร ๑

ตระหนัก ว่าภาคเกษตรกรรมเป็นวิถีชีวิต วัฒนธรรม และเป็นฐานรองรับระบบเศรษฐกิจและ

สร้างความมั่นคงทางอาหารของสังคมไทยมาตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งใน

สถานการณ์ที่ปัญหาความมั่นคงทางอาหารได้กลายเป็นหนึ่งในประเด็นที่มีความสำคัญอย่างถาวรของ

ประชาคมโลกนับตั้งแต่เกิดวิกฤติอาหารระดับโลกเมื่อปี พ.ศ. ๒๕๕๑ เป็นต้นมา และในสถานการณ์ที่

ต้องเผชิญกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโลก

รับทราบ ว่าแม้ประเทศไทยจะเป็นประเทศส่งออกสินค้าเกษตรและผลิตภัณฑ์ลำดับต้นของ

โลกแต่เกษตรกรส่วนใหญ่ประสบกับปัญหาหนี้สิน โดยตั้งแต่ปี พ.ศ.๒๕๔๓ เป็นต้นมามีจำนวน

เกษตรกรที่มีหนี้สินถึง ๖.๓ ล้านคน รวมหนี้สินกว่า ๘ แสนล้านบาท เกษตรกรจำนวนมากต้องสูญเสีย

ที่ดินโดยมีสัดส่วนเกษตรกรถึงร้อยละ ๕๙.๗๓ ของเกษตรกรทั้งหมดที่มีที่ทำกินไม่เพียงพอและต้อง

เช่าที่ดินทำกิน รวมถึงนายทุนกว้านซื้อที่ดิน เกษตรกรร้อยละ ๓๙ ตรวจพบว่ามีสารเคมีกำจัดศัตรูพืช

ตกค้างในเลือด ในขั้นเสี่ยงและไม่ปลอดภัย อาชีพเกษตรกรขาดศักดิ์ศรี ขาดคนรุ่นใหม่ที่เข้ามาประกอบ

อาชีพเกษตรกรรม ขาดแรงงานในภาคการเกษตร และอายุเฉลี่ยของเกษตรกรกำลังเข้าสู่วัยชรา

๑ เอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๒ / หลัก ๓

aw_��_change.indd 63 6/20/12 3:40:10 PM


กังวล ว่าการครอบครองตลาดปัจจัยการผลิตเช่น เมล็ดพันธุ์ สารเคมีทางการเกษตร อาหาร

สัตว์ ตลอดจนการรวมศูนย์ของระบบการกระจายอาหารในระบบการค้าสมัยใหม่ (Modern trade)

ของผู้ประกอบการรายใหญ่จำนวนไม่กี่ราย จะนำไปสู่การไม่ได้รับความเป็นธรรมของเกษตรกรโดย

ทั่วไป เกษตรกรและแรงงานรับจ้างในระบบเกษตรพันธสัญญา และส่งผลกระทบต่อความหลากหลาย

ทางชีวภาพในธรรมชาติ วัฒนธรรมอาหารท้องถิ่น และความมั่นคงทางอาหาร ของประชาชนและ

ผู้บริโภคในสังคมไทย ดังเห็นได้จากเมื่อเกิดการเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศและภัยพิบัติตามธรรมชาติ

รับทราบ ว่ากลไกของรัฐและสถาบันการศึกษา และกระบวนการเรียนรู้ในปัจจุบัน มีข้อจำกัด

ในด้านต่างๆ เช่น กลไกการบูรณาการแผนงานที่มีเนื้อหาเชื่อมโยงหลายองค์ประกอบ และหลาย

หน่วยงาน การบริหารจัดการหลักสูตร สหวิทยาการเชิงระบบในสถาบันการศึกษา เป็นต้น ข้อจำกัด

เหล่านี้ ไม่สามารถผลักดันระบบเกษตรกรรมที่ยั่งยืนให้บรรลุผลตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ตั้งแต่แผน

พัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ ๘ และต่อเนื่องมาจนถึงแผนพัฒนาฯ ฉบับที่ ๑๐

สนับสนุน แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ ๑๑ ที่ได้กำหนดเป้าหมายการ

พัฒนาเกษตรกรรมยั่งยืนให้สามารถขยายพื้นที่ได้เพิ่มขึ้นร้อยละ ๕ ต่อปี โดยเฉพาะระบบการผลิต

แบบอินทรีย์ ยกระดับให้ครอบครัวเกษตรกรสามารถพึ่งพาตนเองทางอาหารจากไร่นาเพิ่มขึ้นเป็น

ร้อยละ ๕๐ ในปี พ.ศ. ๒๕๕๙ ยกเลิกการขึ้นทะเบียนสารเคมีการเกษตรที่หลายประเทศห้ามใช้แล้ว

รวมทั้งนโยบายอื่นๆ เช่น ส่งเสริมการเกษตรในเมือง ส่งเสริมตลาดสีเขียว ตลาดท้องถิ่น และการผลิต

การตลาดที่เป็นความร่วมมือระหว่างกลุ่มเกษตรกร-เครือข่ายผู้บริโภค (Community Supported

Agriculture)

ชื่นชม การขับเคลื่อนเกษตรกรรมยั่งยืนโดยชุมชน ท้องถิ่น เครือข่ายเกษตรกร องค์กร

สาธารณประโยชน์และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องตลอดระยะเวลาเกือบ ๓ ทศวรรษที่ผ่านมา รวมทั้งความ

ริเริ่มของหอการค้าแห่งประเทศไทยในการจัดทำโครงการการเกษตรที่เน้นเกษตรกรรมยั่งยืนที่สร้าง

ความหลากหลายและผสมผสานในพื้นที่การเกษตรขนาดเล็กแต่ได้รับผลตอบแทนสูง ตลอดจนความ

พยายามในการฟื้นฟูระบบการค้าปลีกดั้งเดิมให้สามารถดำรงอยู่และพัฒนาต่อไปได้ เพื่อสร้างทาง

เลือกที่หลากหลายและสร้างความเป็นธรรมในระบบการค้าสมัยใหม่

aw_��_change.indd 64 6/20/12 3:40:12 PM



๑. ให้รัฐบาล หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์กรชุมชน เครือข่าย

เกษตรกร และองค์กรสาธารณประโยชน์ร่วมกันขับเคลื่อนให้แนวทางเกษตรกรรมยั่งยืนที่น้อมนำหลัก

ปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงเป็นแนวทางหลักในการพัฒนาระบบเกษตรกรรมและอาหารของประเทศ

โดยกำหนดให้เป็นระเบียบวาระแห่งชาติ และให้เกิดผลในทางปฏิบัติภายใน ๓ ปี เพื่อการรับมือกับ

วิกฤติความมั่นคงทางอาหารและพลังงาน คลี่คลายปัญหาหนี้สิน สร้างเสริมศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์

ส่งเสริมสิ่งแวดล้อมและสุขภาพที่ดีของประชาชนในสังคมไทย โดย

๑.๑ ให้องค์กรเกษตรกรและภาคประชาชน โดยการสนับสนุนของหน่วยงานภาครัฐ

ที่เกี่ยวข้อง เช่น สมาชิกรัฐสภา กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ สำนักงานคณะ

กรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ร่วมกับคณะกรรมการส่งเสริม

และพัฒนาระบบเกษตรกรรมยั่งยืน ที่ตั้งขึ้นตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่า

ด้วยการส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรกรรมยั่งยืน พ.ศ.๒๕๕๔ ดำเนินการ

เร่งรัดให้มีการตราพระราชบัญญัติพัฒนาเกษตรกรรมยั่งยืน ให้แล้วเสร็จภายใน

ปี พ.ศ.๒๕๕๖ โดยพระราชบัญญัติดังกล่าวให้มีการจัดตั้งกองทุนเกษตรกรรม

ยั่งยืน การประกันราคาผลผลิตจากระบบเกษตรกรรมยั่งยืน มีหลักประกัน

คุ้มครองความเสี่ยงจากผลกระทบของภัยพิบัติต่างๆ ต่อเกษตรกร เช่น ความเสี่ยง

จากการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ ทั้งนี้โดยมีคณะกรรมการบริหารที่มี

สัดส่วนของเกษตรกรร้อยละ ๖๐ และจากหน่วยงานอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง ร้อยละ

๔๐ พร้อมทั้งให้จัดตั้งกองทุนระดับตำบลที่เกษตรกรบริหารจัดการเองเป็นหลัก

ทั้งนี้เพื่อขับเคลื่อนให้การพัฒนาเกษตรกรรมยั่งยืนบรรลุเป้าหมายที่ได้วางไว้

๑.๒ ให้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงมหาดไทย หน่วยงาน

อื่นๆ ของรัฐที่เกี่ยวข้อง สำนักงานกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น และสภาเกษตรกรแห่งชาติร่วมจัดทำแผนงบประมาณ

สนับสนุนการพัฒนาและขยายผลเกษตรกรรมยั่งยืน โดยให้มีกลไกการทำงาน

ทั้งในเมืองและชนบท ร่วมกับจังหวัด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และองค์กร

ชุมชน ซึ่งกลไกดังกล่าวมีสัดส่วนของเกษตรกร ไม่น้อยกว่า ๒ใน ๓ เพื่อการ

พัฒนาและขยายผลให้บรรลุเป้าหมายวิถีเกษตรกรรมยั่งยืน การสร้างความ

มั่นคงทางอาหาร และการพึ่งตนเองดังที่ได้กำหนดไว้ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจ

และสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๑

aw_��_change.indd 65 6/20/12 3:40:13 PM


๑.๓ ให้องค์กรเกษตรกรร่วมกับชุมชนเป็นผู้ดำเนินการ และให้หน่วยงานภาครัฐ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นผู้ให้การสนับสนุนจัดทำหลักสูตรการเรียนการ

สอนว่าด้วยเกษตรกรรมยั่งยืนตามศักยภาพของพื้นที่ที่เน้นคุณค่าและมูลค่า

และปฏิรูปกระบวนการเรียนรู้จากการปฏิบัติจริงแบบมีส่วนร่วม โดยผ่านกลไก

ต่างๆ เช่น ศูนย์ปราชญ์ชาวบ้าน ศูนย์ถ่ายทอดเทคโนโลยีการเกษตรประจำตำบล

ศูนย์เรียนรู้เศรษฐกิจพอเพียงชุมชน กระบวนการโรงเรียนชาวนา นักวิจัยเกษตรกร

อาสาสมัครเกษตร สภาเกษตรกร และสถาบันวิจัยและพัฒนาการเกษตรท้องถิ่น

เป็นต้น พร้อมปรับทิศทางการทำงานให้สนับสนุนและทำงานร่วมกับเกษตรกร

และชุมชนมากขึ้น ทั้งนี้เพื่อสร้างนวัตกรรมขยายผลเกษตรกรรมยั่งยืนอย่าง

กว้างขวาง และจัดการปฏิรูปที่ดินโดยคำนึงถึงสภาพของแต่ละพื้นที่ เพื่อรองรับ

ผู้จบการศึกษาทางการเกษตร

๑.๔ ให้รัฐบาล สภาเกษตรกรแห่งชาติร่วมกับองค์กรเกษตรกร และองค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นสนับสนุนให้เกิดการสร้างเกษตรกรรุ่นใหม่และคุ้มครองอาชีพ

เกษตรกรรม โดยใช้นโยบาย และมาตรการสร้างแรงจูงใจ เช่น นโยบายการเงิน

การคลัง สนับสนุนทุนการศึกษาที่เกี่ยวกับเกษตรกรรมยั่งยืนจนจบการศึกษา

ระดับอุดมศึกษาทั้งในและต่างประเทศแก่บุตรหลานเกษตรกร โดยให้เรียนฟรี

แบบมีเงื่อนไขเพื่อมาทำงานในท้องถิ่นของตนเอง เช่น ส่งเสริมโครงการหนึ่ง

บัณฑิตหนึ่งโครงการ เป็นต้น ยกเว้นภาษีเกษตรกรรุ่นใหม่และผู้ประกอบอาชีพ

เกษตรกรรมยั่งยืน ภายใน ๗ ปี รวมถึงสนับสนุนพื้นที่และการปรับปรุงโครงสร้าง

พื้นฐานการประกอบอาชีพเกษตรกรรมยั่งยืน

๑.๕ ให้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงศึกษาธิการ ยกย่องเชิดชูเกษตรกรรุ่น

ใหม่ที่ทำการเกษตรกรรมอย่างยั่งยืน และจัดทำทะเบียนเกษตรกรรุ่นใหม่ทุกปี

โดยมอบใบประกาศเกียรติคุณ รางวัลเชิดชูเกียรติ และทุนการผลิต

๒. ปฏิรูปกฎหมายและนโยบาย โดยการมีส่วนร่วมของเกษตรกรและผู้มีส่วนได้เสียเพื่อสร้าง

ความเป็นธรรมสำหรับเกษตรกรและผู้บริโภคในระบบการผลิตทางการเกษตรและการกระจายอาหาร

๒.๑ ให้รัฐบาล สมาชิกรัฐสภา และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องออกพระราชบัญญัติว่าด้วย

การคุ้มครองเกษตรกรภายใต้ระบบการเกษตรแบบพันธสัญญาภายในปี

พ.ศ. ๒๕๕๖ โดยใหม้เีนือ้หาเพือ่มใิหเ้กษตรกรตอ้งกลายเปน็ผูร้บัภาระความเสีย่ง

และการได้รับผลตอบแทนอย่างไม่เป็นธรรม โดยในระหว่างที่ยังไม่มีกฎหมาย

aw_��_change.indd 66 6/20/12 3:40:14 PM


บังคับใช้ ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องร่วมกับเครือข่ายเกษตรกรที่ได้รับผลกระทบ

จัดทำและกำหนดค่ามาตรฐานกลางของปัจจัยการผลิต จัดตั้งระบบการไกล่

เกลี่ยและการระงับข้อพิพาทตามแนวสันติวิธี กำหนดให้ข้อตกลงที่เกี่ยวข้องกับ

ระบบเกษตรพันธสัญญาเป็นสัญญาที่มีแบบมาตรฐาน รวมทั้งให้มีมาตรการ

เยียวยาและฟื้นฟูเกษตรกรผู้ได้รับผลกระทบจากระบบเกษตรพันธสัญญา

๒.๒ ให้รัฐบาล สมาชิกรัฐสภา และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเร่งผลักดัน ร่างพ.ร.บ. การ

ประกอบธุรกิจค้าปลีกค้าส่ง พ.ศ. .... เพื่อกำกับและดูแลธุรกิจค้าปลีกค้าส่งไม่

ให้ส่งผลกระทบต่อความอยู่รอดและความเจริญก้าวหน้าของผู้ประกอบการราย

ย่อยในท้องถิ่น รวมทั้งแก้ไขปรับปรุง พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ.๒๕๔๒

ตามมติสมัชชาปฏิรูปเฉพาะประเด็นเรื่อง “การปฏิรูปนโยบาย และกฎหมาย

เพื่อลดการผูกขาด และสนับสนุนการแข่งขันเศรษฐกิจไทย” เพื่อควบคุมการ

แข่งขันที่ไม่เป็นธรรม โดยมีคณะกรรมการและการบริหารงานที่เป็นอิสระจาก

อิทธิพลของผู้ประกอบการ

๒.๓ ให้กระทรวงพาณิชย์ หอการค้าแห่งประเทศไทย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องร่วมกันฟื้นฟูและส่งเสริมกลไกค้าปลีกรายย่อย เพื่อ

เปน็ทางเลอืกทีห่ลากหลายของระบบอาหาร พฒันาตลาดกลางในกรงุเทพมหานคร

ระดับจังหวัด และระดับท้องถิ่น ซึ่งเป็นช่องทางการกระจายสินค้าเกษตรที่

สำคัญมายังผู้บริโภคในเมือง ยกระดับและเพิ่มจำนวนตลาดชุมชน ตลาดเกษตร

อินทรีย์ตามโรงพยาบาลและสถานที่ราชการ และตลาดผู้ผลิต-ผู้บริโภคในรูป

ของกลุ่มเกษตรกร โดยมีคณะกรรมการบริหาร รวมทั้งส่งเสริมระบบการผลิต

และการตลาดที่เป็นหุ้นส่วนระหว่างเกษตรกรกับผู้บริโภค เช่น รูปแบบ CSA

(Community Supported Agriculture) หรือการร่วมทุนทางการตลาดระหว่าง

กลุ่มผู้ผลิตร้อยละ ๔๐ ผู้บริโภคร้อยละ ๔๐ และท้องถิ่นร้อยละ ๒๐ เป็นต้น

๒.๔ ให้รัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องรับรองและคุ้มครองสิทธิในอาหาร สิทธิการ

ผลิตตามจารีตประเพณีของกลุ่มชาติพันธุ์และชนเผ่าพื้นเมือง และสิทธิที่

เกี่ยวข้อง เช่น สิทธิของเกษตรกรและชุมชนในทรัพยากรชีวภาพและภูมิปัญญา

ท้องถิ่นตามที่บัญญัติอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เป็นต้น

๒.๕ ให้รัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยการมีส่วนร่วมขององค์กรเกษตรกรผลัก

ดันให้มี พ.ร.บ.ที่ส่งเสริมและสนับสนุนระบบเกษตรกรรมยั่งยืน เช่น พ.ร.บ.

คุ้มครองพันธุ์พืชพื้นเมืองเฉพาะถิ่น พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์สัตว์พื้นเมือง

aw_��_change.indd 67 6/20/12 3:40:15 PM


พ.ร.บ.คุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม พ.ร.บ. ควบคุมการใช้สารเคมีการเกษตรที่

เป็นอันตราย พ.ร.บ.คุ้มครองประมงพื้นบ้าน รวมทั้งยกเลิกและแก้ไข พ.ร.บ.ที่มี

ผลกระทบต่อแนวทางการพัฒนาและการขยายผลเกษตรกรรมยั่งยืน สิทธิชุมชน

การเข้าถึงการอนุรักษ์และการใช้ประโยชน์ทรัพยากรชีวภาพ เช่น พ.ร.บ.

คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ร.บ.ปุ๋ย เป็นต้น โดยสนับสนุนให้มีกลไกการทำงานเชิงพื้นที่

ทั้งระดับจังหวัดและตำบล

๒.๖ ให้คณะรัฐมนตรีมีมติให้หน่วยงานดำเนินการ ดังนี้

๒.๖.๑ ให้กระทรวงพาณิชย์จัดหาตลาดสินค้าจากระบบเกษตรกรรมยั่งยืนทั้ง

ในและต่างประเทศ และสนับสนุนส่งเสริมอุตสาหกรรมชุมชนเพื่อ

แปรรูปผลผลิตทางการเกษตร เช่น โรงงานเอธานอลชุมชน เป็นต้น

๒.๖.๒ ให้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ สภาเกษตรกรแห่งชาติ และหน่วยงาน

ที่เกี่ยวข้องสนับสนุนการเตรียมความพร้อมของเกษตรกรรายย่อย การ

ยกระดับวิสาหกิจชุมชนการเกษตรในทุกด้าน และการเยียวยาและ

ชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้น จากการเปิดเสรีการค้าและการลงทุน

เช่น การเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน เป็นต้น

๓. ให้องค์กรคุ้มครองผู้บริโภคโดยการสนับสนุนของ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องทั้งรัฐและเอกชน

เช่น กรมการค้าภายใน กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงอุตสาหกรรม

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และองค์กรชุมชน ร่วมกันดำเนินการ ดังนี้

๓.๑ สร้างระบบและกลไกสนับสนุนให้ผู้บริ โภคเลือกซื้อผลผลิตจากระบบ

เกษตรกรรม ที่ยั่งยืน ผลิตภัณฑ์จากตลาดเกษตรกร ตลาดท้องถิ่น และมีส่วนร่วม

ในการรณรงค์เพื่อไม่เลือกซื้ออาหารและผลิตภัณฑ์ที่มาจากกลุ่มธุรกิจที่เอารัด

เอาเปรียบเกษตรกร โดยเฉพาะแรงงานเด็ก สตรี คนพิการ และผู้สูงอายุ ตาม

หลักการค้าที่ยุติธรรม (Fair trade) เพื่อสนับสนุนการผลิตที่เป็นมิตรกับท้องถิ่น

สิ่งแวดล้อม และสุขภาวะของคนในสังคมไทย

๓.๒ สนับสนุนและส่งเสริมเกษตรกรและผู้ผลิตให้ได้รับการรับรองผลผลิตเกษตร

อินทรีย์ตามมาตรฐานสากล และการสร้างมาตรฐานท้องถิ่นที่ชุมชนมีส่วนร่วม

ในการกำหนด

aw_��_change.indd 68 6/20/12 3:40:16 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๓ | 6�

๔. ให้คณะรัฐมนตรีสนับสนุนให้มีการออกกฎหมายจัดตั้งและ/หรือสนับสนุนการดำเนินงาน

ของกลไกวิชาการที่เป็นหน่วยงานอิสระโดยอาจเรียกว่า สถาบันวิจัยระบบเกษตรกรรมยั่งยืน เพื่อ

ทำการวิจัยและพัฒนาระบบเกษตรกรรมยั่งยืนอย่างต่อเนื่อง ให้ได้องค์ความรู้ที่จะใช้ในการพัฒนา

ระบบเกษตรกรรมอย่างยั่งยืนต่อไป ทั้งนี้ให้มีการสนับสนุนสถาบันการศึกษา และชุมชนท้องถิ่น ใน

การพัฒนาและอนุรักษ์ภูมิปัญญาท้องถิ่นด้านระบบเกษตรกรรมยั่งยืนด้วย โดยจัดให้มีทุน/กองทุนที่

เพียงพอต่อการดำเนินงาน เช่น ภาษีจากระบบเกษตรกรรมที่ไม่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

aw_��_change.indd 69 6/20/12 3:40:17 PM


การปฏิรูประบบเกษตรกรรม ๑ : เพื่อความเป็นธรรมและความมั่นคงทางอาหาร

ระเบียบวาระที่ ๒.๓ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๕ สมัชชาปฏิรูป ๒. หลัก ๓

๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕ เอกสารหลัก

สถานการณ์ของปัญหา ๑. เกษตรกรรมเป็นวิถีชีวิต วัฒนธรรม และเป็นฐานรองรับระบบเศรษฐกิจและสร้างความ

มั่นคงทางอาหารของสังคมไทยมาตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน แม้ประชากรภาคเกษตรจะลดลงอย่างต่อ

เนื่องจากจำนวน ๓๕.๙๖ ล้านคนในช่วงแผนพัฒนาฯฉบับที่ ๘ ลดลงเหลือ ๒๔.๔๘ ล้านคน ในช่วง

แผนพัฒนาฯฉบับที่ ๑๐ มีอัตราลดลงเฉลี่ยร้อยละ ๔.๖๘ ในช่วงปี ๒๕๔๔-๒๕๕๓ สำหรับแรงงาน

ภาคเกษตรมีแนวโน้มลดลงเช่นเดียวกัน จำนวน ๑๙.๓๒ ล้านคนในช่วงแผนพัฒนาฯฉบับที่ ๘ ลดลง

เหลือ ๑๗.๔๑ ล้านคนในช่วงแผนพัฒนาฯฉบับที่ ๑๐ มีอัตราลดลงเฉลี่ยร้อยละ ๑.๐๙ ในช่วงปี

พ.ศ.๒๕๔๔-๒๕๕๓ ๒ ภาคเกษตรกรรมจึงเป็นภาคที่มีความสำคัญสูงต่อสังคมไทยต่อไปในอนาคตโดย

เฉพาะอย่างยิ่งในสถานการณ์ที่ปัญหาความมั่นคงทางอาหารได้กลายเป็นหนึ่งในประเด็นที่มีความ

สำคัญอย่างถาวรของประชาคมโลกนับตั้งแต่เกิดวิกฤตอาหารระดับโลกเมื่อปี ๒๕๕๑ เป็นต้นมา

๑ ระบบเกษตรกรรมเป็นการมองเกษตรเชิงระบบที่ให้ความสำคัญกับปฏิสัมพันธ์ระหว่างองค์ประกอบ (components)

ต่างๆ ของระบบเกษตร (เช่น ระบบการผลิตพืชและสัตว์ ฯลฯ) ระหว่างลำดับชั้น (hierarchies) ของระบบเกษตร (เช่น

แปลงการผลิต ฟาร์ม ครัวเรือน ชุมชน ลุ่มน้ำ ฯลฯ) ระหว่างเกษตรกับระบบการใช้ประโยชน์ที่ดิน และระหว่างเกษตรกับ

สภาวะแวดล้อมทางธรรมชาติ เศรษฐกิจและสังคม การพัฒนาระบบเกษตรกรรมจึงต้องบูรณาการความรู้จากหลายสาขา

ที่หนุนเสริมการเกษตร ในระเบียบวาระนี้จะมุ่งเน้นการผลิตการตลาดและการบริโภคที่เกี่ยวกับพืชเป็นหลัก ๒ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (๒๕๕๔) เอกสารประกอบการสัมมนาเชิงปฏิบัติการ เรื่อง(ร่าง) แผนพัฒนาการเกษตรใน

ช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๑ (พ.ศ. ๒๕๕๕ - ๒๕๕๙)

aw_��_change.indd 70 6/20/12 3:40:20 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๓ | 71

๒. ความเหลื่อมล้ำในภาคการเกษตร ในเชิงเศรษฐกิจมหภาค ประเทศไทยประสบผลสำเร็จใน

ฐานะที่สามารถพัฒนาประเทศจนกลายเป็นประเทศที่ส่งออกสินค้าเกษตรและผลิตภัณฑ์ลำดับต้น

ของโลก โดยสามารถส่งออกสินค้าได้สูงมากกว่าหนึ่งล้านล้านบาท และบริษัทเอกชนด้านเกษตร

อาหารของไทยเติบโตกลายเป็น ๑ ใน ๕ ของบรรษัทอาหารชั้นนำของโลก แต่เกษตรกรในประเทศ

กลับประสบปัญหาทางเศรษฐกิจและการพัฒนาคุณภาพชีวิต กล่าวคือตั้งแต่ปี ๒๕๔๓ เป็นต้นมามี

จำนวนเกษตรกรที่มีหนี้สินถึง ๖.๓ ล้านคน รวมหนี้สินกว่า ๘ แสนล้านบาท ๓ เกษตรกรจำนวนมาก

ต้องสูญเสียที่ดินทำกินจากการสำรวจของสำนักงานเศรษฐกิจการเกษตรพบว่าสัดส่วนเกษตรกร

๕๙.๗๓% ของเกษตรกรทั้งหมดต้องเช่าที่ดินทำกิน ข้อมูลดังกล่าวสอดคล้องกับข้อมูลของ

ศูนย์อำนวยการต่อสู้เอาชนะความยากจนแห่งชาติ (ศตจ.) ในปี ๒๕๔๗ ที่รายงานว่า มีผู้ไม่มีที่ดิน

ทำกิน จำนวน ๘๘๙,๐๒๒ ราย มีที่ดินทำกิน แต่ไม่เพียงพอ จำนวน ๕๑๗,๒๖๓ ราย มีที่ดินแต่ไม่มี

เอกสารสิทธิ ๘๑๑,๒๗๙ ราย ๔ การปฏิรูปที่ดินที่ผ่านมา ซึ่งนอกจากต้องแก้ปัญหาสิทธิและการถือ

ครอง รวมถึงการพัฒนาอาชีพ รายได้ เพื่อให้เกษตรกรสามารถดำรงชีพอย่างมีศักดิ์ศรี กล่าวได้ว่ายัง

ไม่สามารถทำให้เกษตรกรส่วนใหญ่เป็นเจ้าของที่ดินได ้๕

๓. การขยายตัวของการผลิตแบบเชิงเดี่ยวและการถูกเอารัดเอาเปรียบในระบบเกษตร

พันธสัญญา ความล้มเหลวของเกษตรกรรายย่อยผลักดันให้เกษตรกรที่มีวิถีชีวิตและการประกอบ

อาชีพที่เป็นอิสระกลายเป็นเกษตรกรและแรงงานในระบบเกษตรพันธสัญญาภายใต้การควบคุมของ

บรรษัทเกษตรและอาหารขนาดใหญ่ ถึงแม้จำนวนเกษตรกรในระบบพันธสัญญา จากสถิติของ

สำนักงานสถิติแห่งชาติเมื่อปี ๒๕๕๒ จะมีประมาณ ๑๖๐,๐๐๐ ราย ๖ แต่การผลิตในระบบนี้กลับ

กลายเป็นภาคส่วนที่มีการผลิตสินค้าเกษตรและอาหารสูงกว่าการผลิตของเกษตรรายย่อย โดยเฉพาะ

ในการเลี้ยงไก่ สุกร การผลิตเมล็ดพันธุ์พืช และการผลิตพืชไร่ เช่น อ้อย เป็นต้น แม้ภาครัฐและบริษัท

เกษตรและอาหารชี้ชวนให้เห็นว่าการผลิตเชิงเดี่ยวในระบบนี้มีประสิทธิภาพและสามารถแก้ปัญหา

๓ คณะอนุกรรมการปฏิรูประบบเกษตรกรรม ( ๒๕๕๔) ร่างข้อเสนอการปฏิรูปการเกษตรเพื่อสังคมที่เป็นธรรม ใน คณะ

กรรมการปฏิรูป (คปร.) ๒๕๕๔ แนวทางการปฏิรูปประเทศไทย ข้อเสนอต่อพรรคการเมือง และผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ๔ คณะอนุกรรมการปฏิรูประบบเกษตรกรรม (อ้างแล้ว) ๕ คณะอนุกรรมการเฉพาะประเด็น (๒๕๕๕) การปฏิรูปโครงสร้างและกฎหมายที่ดิน : การบริหารจัดการที่ดิน ร่างข้อ

เสนอเชิงนโยบาย สำหรับการประชุมสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๕ ๖ อย่างไรก็ตามเครือข่ายองค์กรที่ทำงานด้านแรงงานนอกระบบ และนักวิชาการของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศ

ไทย ประมาณการว่า มีเกษตรกรในระบบดังกล่าวประมาณ ๓๐๐,๐๐๐ - ๕๐๐,๐๐๐ ราย

aw_��_change.indd 71 6/20/12 3:40:22 PM


ต่างๆ ในภาคการเกษตรได้ แต่ในทางปฏิบัติกลับพบว่ามีเกษตรกรจำนวนมากขาดอำนาจต่อรอง ถูก

เอารัดเอาเปรียบ และไม่ได้รับความเป็นธรรมจากกลไกต่างๆ ทั้งยังสร้างปัญหาต่อการใช้

ทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม สุขอนามัย และวิถีชีวิตของชุมชนท้องถิ่นต่างๆ ๗

๔. ปัญหาคุณภาพชีวิตเกษตรกรและผู้บริโภคในสังคมไทย ในขณะที่เป็นประเทศผู้ส่งออก

อาหารสำคัญของโลก แต่ประชาชนของประเทศจำนวนมากยังขาดความมั่นคงทางอาหาร จากข้อมูล

ของ FAO ในระหว่างปี พ.ศ. ๒๕๔๗-๒๕๔๙ พบว่ามีจำนวน ๑๐.๗ ล้านคน หรือร้อยละ ๑๗ ของ

ประชากรทั้งหมดของประเทศ ๘ เช่นเดียวกับสถิติการเจริญเติบโตของเด็กที่มีน้ำหนักต่ำกว่าเกณฑ์ ที่

พบว่ายังมีเด็กไทยที่มีน้ำหนักต่ำกว่าเกณฑ์อยู่ถึงร้อยละ ๗ ซึ่งเป็นสถิติที่สูงกว่าหลายประเทศที่มี

ระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจระดับกลางในลาตินอเมริกา เช่น บราซิล เม็กซิโก สาธารณรัฐโดมินิกัน

โคลอมเบีย ฯลฯ แม้ว่าสถิติดังกล่าวจะต่ำกว่าเพื่อนบ้านในเอเชียอาคเนย์หลายประเทศ (ยกเว้น

สิงคโปร์ และมาเลเซีย) ก็ตาม ๙ คุณภาพชีวิตของเกษตรกรมีแนวโน้มตกต่ำลงเช่นเดียวกัน ตัวอย่าง

เช่น เมื่อปี ๒๕๔๑ กรมอนามัย กระทรวงสาธารณสุข พบว่า มีเกษตรกรที่ผลการตรวจเลือดอยู่ใน

เกณฑ์ไม่ปลอดภัยและเสี่ยงต่อการเกิดพิษ ๑๐ คิดเป็นร้อยละ ๒๑ ของเกษตรกรทั้งหมด และเพิ่มขึ้น

เกือบหนึ่งเท่าตัว เป็นร้อยละ ๓๙ ในปีพ.ศ. ๒๕๕๐ ๑๐)

๕. ภัยพิบัติกับผลกระทบต่อภาคการเกษตรและความมั่นคงทางอาหาร การเปลี่ยนแปลงของ

ภูมิอากาศและการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศแบบสุดขั้วได้ส่งผลกระทบต่อเกษตรกรและชุมชนท้องถิ่น

ปรากฏเห็นชัดเจนมากยิ่งขึ้นทุกที ตัวอย่างเช่น ความเสียหายอันเนื่องมาจากปัญหาน้ำท่วมซึ่งเกิดขึ้น

จากปริมาณน้ำฝนที่มากขึ้น การจัดการปัญหาน้ำที่ไร้ประสิทธิภาพและไม่เป็นธรรมในปี ๒๕๕๔ ที่

ผ่านมา ทำให้พื้นที่การเกษตรเสียหายถึง ๑๒.๖ ล้านไร ่ ๑๑ รวมเกษตรกรที่ได้รับผลกระทบทั้งสิ้น

๗ ไพสิฐ พาณิชย์กุล และ กฤษณ์พชร โสมณวัตร (๒๕๕๔) สถานการณ์ความไม่เป็นธรรมภายใต้โครงสร้างระบอบ

เศรษฐกิจอุตสาหกรรมการเกษตรและอาหาร คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ๘ รายงานของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ต่อคณะรัฐมนตรี วันที่ ๑๓ มกราคม ๒๕๕๓ ๙ World Health Statistic. ๒๐๑๑ . WHO ๑๐ ตรวจเอนไซม์โคลีนเอสเตอเรส ซึ่งเอนไซม์นี้เป็นสารที่ทำหน้าที่รับคำสั่งในการทำงานของระบบประสาทของมนุษย์

เมื่อได้รับสารเคมีเกษตร จะทำให้เอนไซม์ทำงานได้ลดลงจากปกติ และส่งผลให้เกิดอาการต่างๆ ตามมามากมาย ๑๑ ข้าว ๙.๙๘ ล้านไร่ พืชไร่ ๑.๘๗ ล้านไร่ พืชสวนและอื่นๆ ๐.๗๕ ล้านไร่ บ่อปลา ๒๑๕,๕๓๑ ไร่ บ่อกุ้ง/ปู/หอย

๕๓,๕๕๗ ไร่ กระชัง/บ่อซีเมนต์ ๒๘๘,๓๘๗ ตารางเมตร ด้านปศุสัตว์ ๓๐.๓๒ ล้านตัว แปลงหญ้า ๑๗,๗๗๖ ไร่

aw_��_change.indd 72 6/20/12 3:40:23 PM


๑,๖๖๘,๘๑๗ คน ๑๒ ผลของการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศยังส่งผลกระทบต่อความหลากหลายทาง

ชีวภาพ และการระบาดของแมลงศัตรูพืช เช่น ยังเกิดโรคและแมลงศัตรูพืชระบาดรุนแรงขึ้น เช่น การ

ระบาดของเพลี้ยแป้งสีชมพูในมันสำปะหลัง ประมาณ ๑.๐ ล้านไร่ ในปี ๒๕๕๒ รวมถึงการระบาด

ของโรคพืชบางประเภทที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน และที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วแต่เพิ่มระดับความรุนแรงยิ่ง

ขึ้น อาทิ การระบาดของเพลี้ยกระโดดสีน้ำตาลในนาข้าว โรคเขียวเตี้ยและโรคใบหงิกในนาข้าวภาค

กลาง ประมาณ ๒.๔ ล้านไร่ ซึ่งส่งผลต่อศักยภาพการผลิตของภาคเกษตร ๑๓ เป็นต้น

บทวิเคราะห์สาเหตุของปัญหา ๖. เกษตรกรรมเชิงเดี่ยวและเกษตรกรรมที่ไม่ยั่งยืน

๖.๑ แบบแผนการผลิตเชิงเดี่ยวที่เน้นการเพิ่มผลผลิตโดยการใช้พันธุ์พืชพันธุ์สัตว์ที่

ปรับปรุงพันธุ์เพื่อตอบสนองต่อการใช้ปัจจัยการผลิตจากภายนอกโดยเฉพาะอย่าง

ยิ่งผลิตภัณฑ์ที่ได้มาจากเชื้อเพลิงฟอสซิล(Fosil fuel) ทำให้เกษตรกรต้องพึ่งพา

อาหารสัตว์ ปุ๋ย และสารเคมีการเกษตรในสัดส่วนที่สูงมาก โดยในการผลิตพืชทั่วไป

มีต้นทุนการผลิตที่เป็นปุ๋ยและสารเคมีการเกษตรคิดเป็นร้อยละ ๓๕ ของต้นทุนการ

ผลิตทั้งหมด ๑๔ ในการปลูกพืชพันธุ์ลูกผสม(Hybrid seed) เฉพาะต้นทุนค่าเมล็ด

พันธุ์มีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ ๓๕ ของต้นทุนการผลิต ในขณะที่การผลิตไก่แบบ

อุตสาหกรรมนั้น ต้นทุนการผลิตที่เป็นพันธุ์ไก่และอาหารสัตว์คิดเป็นสัดส่วนสูงถึง

ร้อยละ ๙๐ ของต้นทุนทั้งหมด ๑๕ โดยที่ปัจจัยการผลิตดังกล่าวส่วนใหญ่อยู่ในมือ

ของบรรษัทเกษตรและอาหารไม่กี่ราย (Oligopoly market) การพึ่งพาปัจจัยการ

ผลิตที่มีราคาสูงแต่กลับได้ผลผลิตที่เมื่อขายแล้วไม่คุ้มค่าต่อการลงทุนเป็นส่วนหนึ่ง

ของปัญหาเชิงโครงสร้างที่ทำให้เกษตรกรต้องมีปัญหาหนี้สินและต้องตกอยู่ภายใต้

พันธนาการของปัญหาจนกลายเป็นปัญหาหมักหมมของเกษตรกรรมไทย

๑๒ รายงานสรุปของศูนย์ปฏิบัติการรองรับเหตุฉุกเฉิน กรมบรรเทาและป้องกันสาธารณภัย (ศปฉ.ปภ.) /วันที่ ๑๐

ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๕๔ ๑๓ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๑๑ (พ.ศ.๒๕๔๕ - ๒๕๕๙) บทที่ ๕ ยุทธศาสตร์ความเข้มแข็งภาค

เกษตร ความมั่นคงของอาหาร และพลังงาน ๑๔ กรมปศุสัตว์ ๒๕๕๓ ๑๕ Constraints on the Expansion of Global Food Supply, Kindell, Henry H. and Pimentel, David. Ambio

Vol. ๒๓ No. ๓, May ๑๙๙๔. The Royal Swedish Academy of Sciences. http://www.dieoff.com/page๓๖htm

aw_��_change.indd 73 6/20/12 3:40:24 PM


๖.๒ การที่เกษตรกรรมสมัยใหม่พึ่งพาพลังงานและผลิตภัณฑ์ฟอสซิลประมาณ ๕๐-๑๐๐

เท่าของการเกษตรแบบดั้งเดิม ทำให้ปัญหาความคุ้มทุนของเกษตรกรรมเชิงเดี่ยว

กำลังกลายเป็นปัญหาใหญ่ภายในหนึ่งทศวรรษเนื่องจากข้อจำกัดของแหล่งสำรอง

ของเชื้อเพลิงฟอสซิล ทั้งนี้ยังไม่รวมถึงปัญหาผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพที่

เกิดขึ้นอันเนื่องมาจากการใช้ปุ๋ยและสารเคมีการเกษตรที่กลายเป็นปัญหาใหญ่ของ

เกษตรกรรมไทยในปัจจุบัน

๗. การผูกขาดในระบบการเกษตรและการกระจายอาหาร

๗.๑ บริษัทยักษ์ใหญ่การเกษตรและบริษัทข้ามชาติสามารถผูกขาดเมล็ดพันธุ์ข้าวโพด

และพืชไร่หลายชนิดได้อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดภายในระยะเวลาไม่ถึงสองทศวรรษ

โดยหน่วยงานของรัฐซึ่งเคยมีบทบาทในการผลิตเมล็ดพันธุ์เพื่อจัดจำหน่ายให้กับ

เกษตรกรในอดีตเปลี่ยนมาทำหน้าที่ในการสนับสนุนกิจการของบรรษัทเมล็ดพันธุ์

ดังกล่าวแทน การครอบครองพันธุกรรมของธุรกิจขนาดใหญ่ทำให้บริษัทยักษ์ใหญ่

ดังกล่าวสามารถควบคุมกระบวนการผลิตทางการเกษตรไว้ได้เกือบทั้งหมด

เกษตรกรขาดทางเลือกในการผลิตและการตลาดและค่อยๆเปลี่ยนสถานะมาเป็น

แรงงานรับจ้างในผืนดินของบรรพบุรุษในทางปฏิบัติ

๗.๒ บริษัทขนาดใหญ่ยังมีแนวโน้มเข้ามาครอบครองและผูกขาดกลไกการกระจายอาหาร

มากยิ่งขึ้นเป็นลำดับ ตัวอย่างเช่น การขยายตัวของกิจการไฮเปอร์มาร์เก็ต ฟู้ดสโตร์

คอนวีเนี่ยนสโตร์ ที่เข้ามาแทนที่ตลาดสด ตลาดนัด แผงเนื้อสัตว์ และร้านขาย

ของชำขนาดเลก็อยา่งรวดเรว็ โดยในกรณปีระเทศไทยนัน้กจิการโมเดริน์เทรดเหลา่นี้มี

มูลค่าทางตลาดสูงถึง ๕.๔๕ แสนล้านบาท ในขณะที่ธุรกิจค้าปลีกแบบดั้งเดิม

(traditional trade) ที่มีมูลค่าทางตลาดลดลงเหลือเพียง ๒.๒ แสนล้านบาทเท่านั้น

เมื่อปี ๒๕๕๐ ๑๖ แต่สิ่งที่ควรตระหนักมากขึ้นก็คือสัดส่วนของสินค้าในห้างขนาด

ใหญ่ดังกล่าวส่วนใหญ่เป็นสินค้าประเภทอาหารสูงถึงร้อยละ ๗๕ ๑๗ และกิจการ

เหล่านี้ล้วนแล้วแต่ผูกขาดอยู่ในมือของบริษัทข้ามชาต ิ๑๘

๑๖ ข้อมูลจากกระทรวงพาณิชย์ อ้างใน ฐานเศรษฐกิจ, ๒๗-๓๐ ธ.ค. ๒๕๕๒ ๑๗ โปรดดู Leading retailers in global food market sales, by type of retail outlet, ๒๐๐๘ Euromonitor,

๒๐๐๘. ๑๘ รพิจันทร์ ภูริสัมบรรณ (๒๕๕๔)ระบบการกระจายอาหาร: ปัญหาและแนวทางการพัฒนา และวิฑูรย์ เลี่ยนจำรูญ

(๒๕๕๔) บทบาทของบรรษัทเกษตรและอาหารกับการเปลี่ยนแปลงชนบทและสังคมไทย

aw_��_change.indd 74 6/20/12 3:40:26 PM


๗.๓ การรวมศูนย์การกระจายอาหารโดยธุรกิจค้าปลีกดังกล่าวทำให้เกิดปัญหาการเข้าถึง

อาหารและความมั่นคงทางอาหารของคนไทย ดังปรากฏว่าในขณะเกิดน้ำท่วมใหญ่

ในประเทศไทยปี ๒๕๕๔ ที่ผ่านมา ประชาชนในกรุงเทพมหานคร และในจังหวัด

ภาคกลาง รวมถึงบริเวณเขตชุมชนเมืองในหลายจังหวัดของประเทศไม่สามารถหา

ซื้อข้าวสาร ไข่ น้ำมันพืช และอาหารสำเร็จรูปอื่นๆได้เนื่องจากศูนย์กระจายสินค้า

ของโมเดิร์นเทรดซึ่งรวมศูนย์อยู่เพียงไม่กี่แห่งดังกล่าวถูกน้ำท่วมจนเสียหายและไม่

อาจดำเนินธุรกิจต่อไปได ้๑๙

๗.๔ การผูกขาดในระบอบธุรกิจอุตสาหกรรมเกษตรและอาหารตลอดทั้งห่วงโซ่อาหาร

ถือว่าเป็นการคุกคามสิทธิทางอาหารของปัจเจกชน โดยเฉพาะความเดือดร้อนของ

ประชาชนที่ไม่สามารถเข้าถึงอาหารได้อย่างเพียงพอในห้วงยามพิบัติภัย ภายใต้

กฎบัตรว่าด้วยสิทธิทางอาหาร ซึ่งเป็นสิทธิมนุษยชน ( Human Rights) ไม่จำกัด

เชื้อชาติและศาสนา จะต้องมีสิทธิที่จะมีอิสรภาพจากความอดอยากหิวโหย และ

ภาวะทุพโภชนาการ เพื่อจะสามารถพัฒนาทั้งร่างกายและจิตใจอย่างเต็มที่

โดยเฉพาะประเทศไทยเป็นประเทศส่งออกสินค้าเกษตรและอาหารลำดับต้นของ

โลก มีฐานทรัพยากร ศักยภาพขององค์กร องค์ความรู้ และเทคโนโลยี ที่สามารถจะ

ทำให้ประชาชนทุกคนเข้าถึงสิทธิทางอาหาร หลุดพ้นจากความอดอยากหิวโหยและ

ภาวะทุพโภชนาการได้ จึงไม่สมควรอย่างยิ่งที่จะให้มีการผูกขาดการผลิต และการ

กระจายอาหาร

๘. ข้อจำกัดของการเรียนรู้ที่รวมศูนย์โดยสถาบันการศึกษากระแสหลักและระบบราชการ

กระบวนการเรียนรู้และการส่งเสริมการเกษตรในสถาบันการศึกษาที่เป็นทางการและหน่วยงาน

ส่งเสริมของรัฐมีข้อจำกัดในการขับเคลื่อนให้เกิดการเปลี่ยนแปลงและแก้ปัญหาการเกษตรและระบบ

ปัญหาของเกษตรกรและสังคมไทยโดยรวม ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดคือ เมื่อมีการกำหนดเป้าหมายการ

พัฒนาเกษตรกรรมยั่งยืนโดยให้มีพื้นที่ไม่ต่ำกว่าร้อยละ ๒๐ ของพื้นที่เกษตรกรรมทั้งประเทศ หรือ

ประมาณ ๒๕ ล้านไร่ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ ๘ ๒๐ แต่กลับปรากฏว่ากลไก

๑๙ ดังเช่น เทสโก้โลตัส ที่มีไฮเปอร์มาร์ทมากถึง ๒๐๖ สาขาทั่วประเทศ และร้านสะดวกซื้อ ๕๔๘ แห่ง แต่มีศูนย์กระจาย

สินค้าหลักเพียง ๔ แห่งได้แก่ที่ อ.วังน้อย (ศูนย์กระจายอาหารสด) จ.อยุธยา, อ.ลำลูกกา (ศูนย์กระจายอาหารสด)

อ.สามโคก จ.ปทุมธานี, และอ.บางบัวทอง จ.นนทบุรี โดยศูนย์กระจายสินค้าเหล่านี้ล้วนได้รับผลกระทบจากน้ำท่วมและ

ต้องปิดบริการทั้งสิ้น

aw_��_change.indd 75 6/20/12 3:40:27 PM


หลักคือกระทรวงเกษตรและสหกรณ์กลับมิได้จัดทำแผน งบประมาณ หรือโครงการเพื่อดำเนินการ

ดังกล่าว ๒๑ ในขณะเดียวกับที่สถาบันการศึกษาที่เป็นอยู่ก็มิได้มีการปรับหลักสูตรและกระบวนการ

เรียนรู้เพื่อรองรับทิศทางการพัฒนาประเทศดังกล่าวแต่ประการใด เป้าหมายการพัฒนาเกษตรกรรมที่

ยั่งยืนซึ่งเน้นที่การพัฒนาคุณภาพชีวิตของเกษตรกรและการคำนึงถึงสุขภาพและสิ่งแวดล้อมจึงไม่อาจ

บรรลุเป้าหมายได้ ในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ ๑๑ ได้มีความพยายามที่จะ

กำหนดเป้าหมายการพัฒนาเกษตรกรรมยั่งยืนขึ้นใหม่อีกครั้ง โดยวางเป้าหมายในการเพิ่มพื้นที่

เกษตรกรรมยั่งยืนของประเทศให้ได้อย่างน้อยร้อยละ ๕.๐ ต่อปี รวมทั้งยกระดับให้ครอบครัว

เกษตรกรสามารถพึ่งพาตนเองทางอาหารจากไร่นาเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ ๕๐.๐ ในปี ๒๕๕๙ จึงมีความ

จำเปน็อยา่งยิง่ในการปฏริปูกระบวนการเรยีนรูท้ัง้ทีเ่กีย่วขอ้งกบัสถาบนัทีเ่ปน็ทางการ และกระบวนการ

เรียนรู้ของเกษตรกรเองไปพร้อมๆ กัน เพื่อให้เป้าหมายการพัฒนาที่กำหนดไว้สามารถบรรลุผลได้ใน

ทางปฏิบัติ

๙. นโยบายและกฎหมายที่ไม่สร้างความเป็นธรรมและไม่นำไปสู่การปรับโครงสร้าง

การเกษตร

๙.๑ บริษัทยักษ์ใหญ่ทางการเกษตรมีบทบาทในการกำหนดทิศทางและนโยบาย

การเกษตรของประเทศตลอดระยะ ๒-๓ ทศวรรษที่ผ่านมา ๒๒ ตัวอย่างเช่น การ

เข้าไปมีบทบาทชี้นำการเจรจาการค้าการลงทุนระหว่างประเทศ การเข้าไปมีบทบาท

ในการบริหารกระทรวง คณะกรรมการ และหน่วยงานต่างๆ งานวิจัยไทบ้านที่ศึกษา

ในปี พ.ศ. ๒๕๕๔ ในพื้นที่เกษตรพันธสัญญาภาคกลางพบว่า ทุนธุรกิจการเกษตร

เหล่านี้มีความเชื่อมโยงสัมพันธ์อยู่กับพรรคการเมืองในระดับชาติทุกพรรคการเมือง

มีความใกล้ชิดกันในระดับดีมากกับข้าราชการในกระทรวงเกษตรฯ ดังนั้น เกษตรกร

จึงไม่สามารถที่จะเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม ไม่ว่าจะเป็นในด้านการปรับปรุงแก้ไข

กฎหมายให้เกิดความเป็นธรรมในระบบการเกษตรแบบพันธสัญญา ด้านความเป็น

ธรรมในการบังคับใช้กฎหมาย และในด้านการเข้าถึงระบบการระงับข้อพิพาทการ

ตัดสินชี้ขาดคดี เป็นต้น

๒๐ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ ๘ (พ.ศ.๒๕๔๐ - ๒๕๔๔) สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการ

เศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ๒๑ อ่านรายละเอียดเกี่ยวกับเรื่องนี้ได้จากบทความเรื่อง “สมัชชาคนจนกับเกษตรกรรมทางเลือก” ในหนังสือ “เส้นทาง

เกษตรกรรมยั่งยืน” โดยเดชา ศิริภัทร, จัดพิมพ์โดยมูลนิธิชีววิถี ๒๒ ไพสิฐ พาณิชย์กุล และ กฤษณ์พชร โสมณวัตร (อ้างแล้ว)

aw_��_change.indd 76 6/20/12 3:40:27 PM


๙.๒ นโยบายของพรรคการเมืองใหญ่ที่เข้ามาบริหารประเทศนับตั้งแต่ปี ๒๕๔๔ เป็นต้น

มามีแนวโน้มให้ความสำคัญต่อนโยบายแบบประชานิยมมากขึ้น โดยในภาค

การเกษตรนั้นมีการใช้งบประมาณเป็นจำนวนมากเพื่อประกันราคาสินค้าการเกษตร

ในรูปแบบต่างๆ เช่น รับจำนำ และประกันรายได้ เป็นต้น นโยบายดังกล่าวมีผลใน

การจูงใจต่อการลงคะแนนเสียงทางการเมืองของเกษตรกรในการเลือกตั้งระดับ

ประเทศ แต่กลับมีผลน้อยมากต่อการปรับโครงสร้างทางการเกษตรให้มีความเป็น

ธรรม มีประสิทธิภาพ และมีความยั่งยืนมากขึ้น นโยบายการแทรกแทรงกลไกตลาด

ของรัฐ เช่น โครงการรับจำนำข้าว นอกจากทำลายระบบตลาดแล้วยังสร้างความไม่

เป็นธรรม และจะสร้างผลกระทบต่อเกษตรกรรายย่อยอย่างรุนแรงในภายหน้า

เพราะจะถูกครอบครองโดยรายใหญ่ และจะสูญเสียวิถีชีวิตในชนบท และกลายเป็น

ลูกจ้าง ขณะเดียวกันจะส่งผลกระทบต่อการพัฒนาเกษตรกรรมยั่งยืนอีกด้วย ๒๓

๙.๓ นอกเหนือจากสาเหตุที่ได้กล่าวแล้ว แนวโน้มของปัญหาภัยพิบัติที่เกิดขึ้นจากการ

เปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศในอนาคตจะสร้างผลกระทบต่อเกษตรกรและประชาชน

ส่วนใหญ่มากยิ่งขึ้น ๒๔ และโดยเหตุที่วงจรการผลิตของเกษตรกรและชุมชนท้องถิ่น

จำนวนมากเกี่ยวข้องกับสภาพของดินฟ้าอากาศโดยตรง ทำให้เมื่อเกิดภัยพิบัติแต่ละ

ครั้ง ไม่ว่าจะเป็นโรคระบาดหรือปัญหาความแห้งแล้ง/น้ำท่วมส่งผลให้เกษตรกรที่ได้

รับผลกระทบต้องใช้เวลานานตั้งแต่ ๕-๑๐ ปีเพื่อฟื้นฟูอาชีพและเศรษฐกิจของตนให้

กลับไปอยู่ในสถานะเดิมได้ การแก้ไขและฟื้นฟูภาคเกษตรกรรมและอาหารจึงทำได้

ยากขึ้น

๒๓ อ่านบทความที่เกี่ยวข้องในเรื่องนี้ของ นิพนธ์ พัวพงศกร, สมพร อัศวิลานนท์ และปัทมาวดี ซูซูกิ เป็นต้น ๒๔ บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ (๒๕๕๔) ภัยพิบัติทางธรรมชาติและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโลกกับความมั่นคงทาง

อาหาร

aw_��_change.indd 77 6/20/12 3:40:28 PM


ข้อเสนอเพื่อการพิจารณาของสมัชชาระดับชาติ ๑๐. ขับเคลื่อนให้เกษตรกรรมยั่งยืนและการผลิตที่หลากหลายเป็นทิศทางหลักของ

เกษตรกรรมไทยภายในหนึ่งทศวรรษ

๑๐.๑ เกษตรกรรมยั่งยืนและการผลิตที่หลากหลายในรูปแบบต่างๆ เช่น เกษตร

ผสมผสาน เกษตรอินทรีย์ วนเกษตร และเกษตรทฤษฎีใหม่ จะเป็นแนวทางการ

พัฒนาเกษตรกรรมที่เตรียมความพร้อมของประเทศในการเผชิญหน้ากับวิกฤต

อาหารและพลังงาน การเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศ อีกทั้งยังสามารถแก้ไข

ปัญหาหนี้สินของเกษตรกรได้ไปพร้อมๆกัน ดังการศึกษาโดย Pretty et al.,

(๒๐๐๖) ครอบคลุม ๕๗ ประเทศ มีพื้นที่ประมาณ ๒๓๐ ล้านไร่ (ร้อยละ ๓

ของพื้นที่เกษตรของประเทศกำลังพัฒนา ) พบว่าวิธีการดังกล่าวสามารถเพิ่ม

ผลผลิตของเกษตรกร ๑๒.๖ ล้านครัวเรือน โดยเฉลี่ยเพิ่มผลผลิตพืชได้ร้อยละ

๗๙ ในขณะเดียวกันได้ปรับปรุงคุณภาพสิ่งแวดล้อม และการให้บริการของ

ระบบนิเวศ ผลผลิตของอาหาร (ธัญพืชและพืชหัว) เพิ่มขึ้นประมาณ ๑.๗ ตัน

ต่อปีต่อครัวเรือน การปฏิบัติจัดการแบบใช้ทรัพยากรเชิงอนุรักษ์ได้ใช้น้ำอย่างมี

ประสิทธิภาพ โดยเฉพาะพืชอาศัยน้ำฝน และปลดปล่อยคาร์บอนโดยเฉลี่ย

๐.๓๕ ตันต่อเฮกตาร์ต่อปี ( Pretty et al., ๒๐๑๑) ๒๕ การศึกษาเปรียบเทียบ

ของเดวิด พีเมนเทล (David Pimentel) มหาวิทยาลัยคอร์เนล พบว่าเกษตร

อินทรีย์ใช้พลังงานเพียงร้อยละ ๖๓ ของเกษตรเคมีทั่วไปในสหรัฐ โดยส่วนใหญ่

เกิดขึ้นจากการไม่ใช้ปุ๋ยไนโตรเจน สอดคล้องกับผลการศึกษาซึ่งรวบรวมงาน

วิจัยมากกว่า ๑๓๐ ชิ้นของกลุ่มนักวิทยาศาสตร์และสิ่งแวดล้อมของแคนาดาก็

ยืนยันเช่นเดียวกันว่า เกษตรอินทรีย์ใช้พลังงานน้อยกว่าและมีประสิทธิภาพมาก

กว่า ๒๖ สำหรับประเทศไทยงานวิจัยเพื่อท้องถิ่นประเด็นเกษตรกรรมยั่งยืน

ภายใตก้ารสนบัสนนุของสำนกังานกองทนุสนบัสนนุการวจิยัฝา่ยวจิยัเพือ่ทอ้งถิน่

ได้ศึกษาความสามารถจัดการหนี้ของเกษตรกรจากภาคเหนือตอนบนและ

๒๕ ระบบการผลิตที่หลากหลาย (Diversified Production Systems): การเชื่อมโยงทฤษฏีระบบนิเวศเกษตรกับการ

ปฏิบัติด้านการผลิตในระบบเกษตรยั่งยืน บุศรา ลิ้มนิรันดร์กุล และ พฤกษ์ ยิบมันตะสิริ ๒๖ The Carbon and Global Warming Potential Impacts of Organic Farming: Does It Have a Significant

Role in an Energy Constrained World? Derek H. Lynch , Rod MacRae and Ralph C. Martin

aw_��_change.indd 78 6/20/12 3:40:28 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๓ | 7�

ภาคอสีานหลงัจากไดป้รบัเปลีย่นระบบการผลติเปน็เกษตรกรรมยัง่ยนืทีม่วีธิกีาร

ผลิตเป็นอินทรีย์ พบว่า ร้อยละ ๓๒ สามารถปลดหนี้ได้หลังทำเกษตรยั่งยืนเป็น

เวลา ๑-๓ ปี ร้อยละ ๕๕ สามารถลดหนี้ได้ และมีแผนการออกจากหนี้ได้

ภายใน ๕ ปี ส่วนร้อยละ ๑๔ ของครัวเรือนยังคงหนี้โดยไม่ก่อหนี้เพิ่ม เนื่องจาก

หนี้เดิมมีปริมาณสูง แต่มีทิศทางที่ชัดเจนในการจัดการหนี้ในระยะยาว ๒๗

๑๐.๒ เกษตรกรรมยั่งยืนได้ให้ความสำคัญกับการอนุรักษ์ การฟื้นฟูและการใช้

ประโยชน์จากความหลากหลายชีวภาพในธรรมชาติ ในชนบทที่ห่างไกลความ

หลากหลายชีวภาพจากธรรมชาติ เช่น ป่าชุมชน ลำธาร และหนองน้ำ เป็น

แหล่งอาหารหรือธนาคารอาหารของชุมชนที่สำคัญ ดังนั้น กล่าวได้ว่าความ

หลากหลายทางชีวภาพในธรรมชาติ และความมั่นคงทางอาหารของชุมชนที่

ด้อยโอกาสทางสังคมของชนบท มีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิด ดังนั้นสิทธิการเข้า

ถึงการอนุรักษ์ และการใช้ประโยชน์ทรัพยากรความหลากหลายชีวภาพของ

ชุมชนท้องถิ่นควรต้องได้รับการปกป้อง

๑๑. การพัฒนาระบบตลาดและการกระจายอาหารที่หลากหลาย เป็นธรรม และสร้าง

ความเป็นหุ้นส่วนระหว่างเกษตรกรและผู้บริโภครูปแบบต่างๆ เช่น

๑๑.๑ ฟื้นฟูและส่งเสริมกลไกค้าปลีกรายย่อยเพื่อเป็นระบบคู่ขนานกับโมเดิร์นเทรด

เป็นการเพิ่มทางเลือกที่หลากหลายของระบบอาหาร มีมิติความสัมพันธ์ที่ใกล้

ชิดระหว่างผู้ประกอบการกับผู้บริโภคโดยเฉพาะในภาวะวิกฤติ พัฒนาตลาด

กลางระดับจังหวัดซึ่งเป็นช่องทางการกระจายสินค้าเกษตรที่สำคัญมายัง

ผู้บริโภคในเมือง การยกระดับและเพิ่มจำนวนตลาดชุมชนและตลาดผู้ผลิต-

ผูบ้รโิภค ลดการผกูขาดของผูผ้ลติรายใหญพ่รอ้มกบัการเกือ้กลูเกษตรกรรายยอ่ย

และวัฒนธรรมอาหารท้องถิ่น ลดต้นทุนการจำหน่ายผ่านพ่อค้าคนกลาง ลดการ

ใช้ทรัพยากรในการขนส่งและจัดเก็บรักษาอาหาร รวมทั้งส่งเสริมระบบการผลิต

และการตลาดที่เป็นหุ้นส่วนระหว่างเกษตรกรกับผู้บริโภค เช่น รูปแบบ CSA

(Community Supported Agriculture) ของกลุ่มเกษตรกรและตลาดเกษตร

อินทรีย์ตามโรงพยาบาลและสถานที่ราชการ เป็นต้น

๒๗ บุศรา ลิ้มนิรันดร์กุล และ พฤกษ์ ยิบมันตะสิริ (อ้างแล้ว)

aw_��_change.indd 79 6/20/12 3:40:29 PM


๑๑.๒ การดำเนินการดังกล่าวต้องดำเนินไปพร้อมกับการเร่งผลักดัน (ร่าง) พ.ร.บ. การ

ประกอบธุรกิจค้าปลีกค้าส่งเพื่อกำกับและดูแลธุรกิจค้าปลีกค้าส่งไม่กระทบกับ

ความอยู่รอดและการเจริญก้าวหน้าของผู้ประกอบการรายย่อยและตลาดคู่

ขนาน รวมทั้งแก้ไขปรับปรุง พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ.๒๕๔๒ เพื่อ

ควบคุมการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม โดยมีคณะกรรมการและการบริหารงานที่เป็น

อิสระจากอิทธิพลของผู้ประกอบการที่มีส่วนได้เสีย

๑๒. ข้อเสนอนโยบาย กฎหมาย และการปฏิรูปเชิงสถาบัน เพื่อสนับสนุนแนวทางการ

พัฒนาเกษตรกรรมยั่งยืนและสร้างความเป็นธรรมในระบบการเกษตรและอาหารมีความจำเป็นต้อง

ดำเนินการขับเคลื่อนให้เกิดกฎหมายและปฏิรูปเชิงสถาบันที่สำคัญใน ๔ เรื่องคือ

๑๒.๑ เร่งรัดการพัฒนากฎหมาย “(ร่าง)พ.ร.บ.เกษตรกรรมยั่งยืน” ภายใต้

คณะกรรมการส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรกรรมยั่งยืนซึ่งตั้งขึ้นโดยระเบียบ

สำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรกรรมยั่งยืน

พ.ศ. ๒๕๕๔ เพื่อให้แล้วเสร็จภายใน ๒ ปี โดยตั้งกลไกที่เป็นอิสระและถาวรเพื่อ

สนับสนุนการขับเคลื่อนเป้าหมายเกษตรกรรมยั่งยืนของประเทศให้บรรลุผล

๑๒.๒ ผลักดันให้เกิดพระราชบัญญัติว่าด้วยการคุ้มครองเกษตรกรภายใต้ระบบ

การเกษตรแบบพันธสัญญา โดยเฉพาะอย่างยิ่งการแก้ปัญหาที่เกษตรกรต้อง

กลายเป็นผู้รับภาระความเสี่ยง การได้รับผลตอบแทนไม่คุ้มค่า การเข้าไม่ถึง

ปัจจัยการผลิต ปัญหาสุขภาพและสิ่งแวดล้อมจากการทำงาน เป็นต้น ทั้งนี้โดย

ดำเนินการในการผลักดันกฎหมายนี้ร่วมกับกลไกและมาตรการอื่นๆ เช่น การ

จัดทำและกำหนดค่ามาตรฐานกลางของปัจจัยการผลิต จัดตั้งระบบการ

ไกล่เกลี่ยและการระงับข้อพิพาทที่เกิดจากความขัดแย้ง หรือการไม่ปฏิบัติตาม

ข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรมจากระบบเกษตรพันธสัญญา และกำหนดให้ข้อตกลงที่

เกี่ยวข้องกับระบบเกษตรพันธสัญญาเป็นสัญญาที่มีแบบมาตรฐาน เป็นต้น

๑๒.๓ ปฏิรูปกระบวนการเรียนรู้เกษตรกรรมยั่งยืนเพื่อนำไปสู่เป้าหมายว่า “ความ

มั่นคงของชีวิตเกษตรกรคือความมั่นคงของชาติ” โดยกระบวนการเรียนรู้นั้น

ต้องเป็นการเรียนรู้ที่เป็นรูปธรรม เห็นของจริง คนจริง เพื่อให้เห็นความเป็นจริง

ของชีวิต โดยผ่านกลไกต่างๆ เช่น ศูนย์ปราชญ์ชาวบ้าน โรงเรียนชาวนา นักวิจัย

เกษตรกรและสถาบันวิจัยและพัฒนาการเกษตรท้องถิ่น หลักสูตรเพื่อท้องถิ่น

สร้างเครือข่ายการเรียนรู้ ในทุกระดับที่สามารถเชื่อมโยงเสริมพลังทั้งในแนวตั้ง

aw_��_change.indd 80 6/20/12 3:40:30 PM


และแนวนอน พร้อมๆกับรับทิศทางของศูนย์เรียนรู้ สถาบันวิจัยของรัฐให้

เสรมิหนนุ และทำงานรว่มกบัเกษตรกรและชมุชนในการสรา้งความรูแ้ละขยายผล

ความรู้ ที่ตอบสนองต่อปัญหาและเป็นศูนย์ที่ชุมชนสามารถใช้ประโยชน์และมี

ส่วนร่วมได้อย่างแท้จริง ๒๘

๑๒.๓ พิจารณาผลักดันให้มีการรับรองสิทธิในอาหาร และสิทธิที่เกี่ยวข้องเช่นสิทธิของ

เกษตรและชุมชนในทรัพยากรชีวภาพและภูมิปัญญาท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญแห่ง

ราชอาณาจักรไทย เช่นเดียวกับประเทศอื่นๆ ๒๓ ประเทศที่ได้รับรองสิทธิที่

เกี่ยวกับอาหารโดยตรง หรือใน ๒๔ ประเทศที่บัญญัติเรื่องนี้ไว้รวมกับสิทธิด้าน

อื่นๆ ๒๙

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ขอให้สมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๓

๒๘ อ่านเพิ่มเติมได้จากข้อเสนอการปฏิรูปเพื่อคุณภาพชีวิตเกษตรกรด้านการจัดการเรียนรู้ระบบเกษตรกรรมยั่งยืน โดย

เครือข่ายฯ ๒๙ ภาณุเบศร์ มหาเรือนขวัญ สิทธิทางอาหาร (Right to food) ความถ้วนหน้าในการเข้าถึงอาหารของสิทธิมนุษยชน

สากล

aw_��_change.indd 81 6/20/12 3:40:30 PM

aw_��_change.indd 82 6/20/12 3:40:31 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๔ | 83

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๕ สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๔


สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่สอง ได้พิจารณารายงานเรื่อง การปฏิรูประบบการเมือง : พัฒนาความความเข้มแข็งของพลเมือง

เพื่อปฏิรูปประเทศไทย ๑

ยืนยัน การมีอยู่ของอำนาจอธิปไตยของปวงชนชาวไทยที่บัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญแห่ง

ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ โดยเฉพาะมาตรา ๓ ว่าด้วยอำนาจอธิปไตยของปวงชนชาวไทย

มาตรา ๖๖ ว่าด้วยสิทธิชุมชนท้องถิ่น มาตรา ๖๗ ว่าด้วยสิทธิชุมชน มาตรา ๘๗ ว่าด้วยแนวนโยบาย

ด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน มาตรา ๑๖๓-๑๖๕ ว่าด้วยการมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงของ

ประชาชน และมาตรา ๒๘๕-๒๘๗ ว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น

ตระหนัก ว่าการปฏิรูปการเมืองไปสู่การมีระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็น

ประมุขที่ก้าวหน้าและยั่งยืน ควรเริ่มต้นที่การทำให้ประชาชนชาวไทยมีความตระหนักและสำนึก มี

ความกระตือรือร้น มีความสามารถ และมีพลังอำนาจ ที่จะเข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมือง อันจะ

เป็นการวางรากฐานที่มั่นคงของระบอบประชาธิปไตยในระยะยาว

รับทราบ ว่าการมีส่วนร่วมทางการเมืองและการเข้าไปเกี่ยวข้องกับกิจกรรมสาธารณะของคน

ไทยในช่วงสิบปีที่ผ่านมา มีการพัฒนาเปลี่ยนแปลงไปมากทั้งในเชิงรูปแบบและความเข้มข้น ซึ่งเป็น

เงื่อนไขสำคัญที่จะต้องขยายหรือทำกิจกรรมให้เข้มข้นต่อไป เพื่อนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงทางการ

เมืองในแนวทางที่ดีขึ้น

การปฏิรูประบบการเมือง : พัฒนาความความเข้มแข็งของพลเมืองเพื่อปฏิรูปประเทศไทย

๑ เอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๒ / หลัก ๔

aw_��_change.indd 83 6/20/12 3:40:33 PM


ชื่นชม ว่าคนไทยมีแนวโน้มที่จะออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และเข้าไปมี

ส่วนร่วมในกิจกรรมที่ เกี่ยวข้องกับการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้งสูงขึ้น ผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งใน

กรุงเทพมหานครและต่างจังหวัด ออกไปใช้สิทธิ์เลือกตั้งด้วยความสนใจค่อนข้างสูง นอกจากนี้ คนไทย

ส่วนใหญ่ยังให้การสนับสนุนการปกครองระบอบประชาธิปไตย และมีความเชื่อมั่นว่าประชาชนทั่วไป

สามารถมีส่วนร่วมทางการเมืองได้

ชื่นชม ในความพยายามแสดงออกถึงอำนาจของปวงชนชาวไทยตามรัฐธรรมนูญแห่งราช

อาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๓ เช่น การเคลื่อนไหวคัดค้านแผนพัฒนาภาค

อุตสาหกรรมที่มีผลกระทบต่อประชาชนและต่อสิ่งแวดล้อม ความพยายามแสดงออกถึงสิทธิชุมชน

ท้องถิ่นและสิทธิชุมชน การเคลื่อนไหวของกลุ่มเครือข่ายทรัพยากรดิน น้ำ ป่า และสัญชาติ เป็นต้น

ซึ่งเป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ และมาตรา ๖๗

เข้าใจ ว่าการเลือกตั้งเป็นเพียงองค์ประกอบขั้นพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตยเท่านั้น

แท้จริงแล้ว ประชาธิปไตยควรสร้างจากชุมชนท้องถิ่น โดยใช้การปกครองระดับท้องถิ่นและเวทีชุมชน

เป็นเวทีในการฝึกฝนและแลกเปลี่ยนเรียนรู้ เพื่อให้ประชาชนมีความรู้ความเข้าใจในกิจการของบ้านเมือง

และเป็นรากฐานของประชาธิปไตยระดับชาติ เพื่อใช้เป็นช่องทางในการเข้าไปมีส่วนร่วมในการ

บริหารกิจการบ้านเมืองโดยตรงทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น

กังวล ว่ามีประชาชนอีกจำนวนไม่น้อยที่ยังไม่รับรู้ถึงอำนาจและสิทธิชุมชน ทั้งยังไม่ทราบถึง

วิธีการบริหารจัดการอำนาจและสิทธิชุมชนที่รัฐธรรมนูญบัญญัติรับรองไว้ และมีประชาชนจำนวน

มากที่ยังขาดข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับผู้สมัคร และพรรคการเมือง อันเป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้เกิดการ

ตัดสินใจเลือกผู้สมัครที่อาจไม่มีคุณภาพ

กังวล ว่าผู้ที่ไม่ตระหนักในสิทธิของตนเอง ไม่รับรู้รับทราบวิธีการบริหารจัดการขององค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นว่ามีธรรมาภิบาลหรือไม่ และมีประชาชนเพียงส่วนน้อยเท่านั้นที่เคยเข้าไปร่วม

กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการวางแผนการจัดบริการสาธารณะ สะท้อนให้เห็นว่าการมีส่วน

ร่วมเป็นเพียงแค่รูปแบบตามระเบียบราชการ ซึ่งหากปล่อยให้เกิดสถานการณ์เช่นนี้ต่อไป จะทำให้

ประชาชนส่วนใหญ่ขาดโอกาสในการมีส่วนร่วมที่จะพัฒนาความเป็นพลเมือง จนไม่สามารถกำหนด

วิถีชีวิตของตนเอง ชุมชนและสังคมได้

ห่วงใย ว่าการชุมนุมของประชาชนเพื่อเรียกร้องการพิทักษ์สิทธิของตน การมีส่วนร่วมใน

นโยบายสาธารณะและในโครงการที่มีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนมีมากขึ้น แต่กลไก

aw_��_change.indd 84 6/20/12 3:40:33 PM


ในการมีส่วนร่วมยังไม่เปิดกว้างและยังไม่มีผลบังคับอย่างแท้จริง หน่วยงานของรัฐและภาคการเมืองดู

เหมือนจะเมินเฉยต่อการให้ความรู้และกระจายโอกาสในการมีส่วนร่วมให้แก่ประชาชน นอกเหนือ

จากการให้สิทธิในการเลือกตั้ง

ตระหนัก ว่าการปฏิรูปการเมืองต้องเริ่มจากการพัฒนาความเป็นพลเมือง โดยต้องให้

ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมืองในทุกระดับ และการที่ประชาชนจะสามารถเข้าไปมีส่วนร่วม

ในกระบวนการทางการเมืองได้อย่างมีคุณภาพนั้น จะต้องมีการเสริมพลังอำนาจให้แก่ประชาชนใน ๓

ด้าน คือ (๑) การเปิดกลไกภาครัฐเพื่อให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมอย่างแท้จริง (๒) การเสริมสร้าง

ความเป็นพลเมืองผ่านกระบวนการกล่อมเกลาทางสังคม และ (๓) การปฏิรูประบบกฎหมายเพื่อเสริม

สร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน

จึงมีมต ิดังต่อไปนี้

๑. การเพิ่มอำนาจและบทบาทหน้าที่ให้ประชาชน โดยการถ่ายโอนอำนาจของราชการส่วน

กลางและส่วนภูมิภาคให้แก่ชุมชนท้องถิ่น อันประกอบด้วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและภาค

ประชาชนให้สามารถบริหารจัดการพื้นที่ของตนเองได้ ควบคู่ไปกับการเสริมสร้างความเข้มแข็งให้แก่

ภาคประชาชน โดยมีการดำเนินงาน ดังนี้

๑.๑ ถ่ายโอนอำนาจการบริหารจัดการจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาคไปสู่ท้องถิ่น ให้

สามารถบริหารจัดการตนเองได้ โดยให้รัฐบาลมอบหมายคณะกรรมการ

กระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกระทรวงมหาดไทยร่วม

เป็นแกนประสานกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ผู้ทรงคุณวุฒิ ภาคีเครือข่ายองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น เครือข่ายองค์กรชุมชนและภาคประชาสังคม ดำเนินการ ดังนี ้

๑.๑.๑ ปรับปรุงกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องให้ระบุถึงเนื้อหาเกี่ยวกับการ

กระจายอำนาจไปสู่ชุมชนท้องถิ่น สิทธิชุมชน อำนาจของประชาชน

และสิทธิการมีส่วนร่วม ให้เกิดการปฏิบัติได้อย่างแท้จริง ทั้งในเรื่อง

ของภารกิจ รายได้และบุคลากร

๑.๑.๒ ปรับปรุงกฎหมายและระเบียบต่างๆ ที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับสิทธิการมีส่วน

aw_��_change.indd 85 6/20/12 3:40:34 PM


ร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้เป็น

ไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช

๒๕๕๐ ซึ่งได้วางหลักการไว้ในหลายมาตรา โดยให้ความสำคัญกับ

ประเด็นต่อไปนี้

๑.๑.๒.๑ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกแห่ง มีช่องทางและกลไก

ในการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารกิจการ

ของท้องถิ่น เช่น การบริหารงบประมาณ การจัดการ

ทรัพยากร การจัดทำบริการสาธารณะ การจัดทำแผน

พัฒนาท้องถิ่น เป็นต้น โดยเปิดพื้นที่ให้ประชาชนเข้ามามี

ส่วนร่วมได้อย่างหลากหลาย มีข้อมูลที่ถูกต้องครบถ้วนที่

รับรู้ร่วมกันอย่างเปิดเผย มีกระบวนการการมีส่วนร่วมใน

การกำหนดแผนงานหรือโครงการพัฒนาต่างๆ ในพื้นที่ของ

ตนเอง รวมถึงการร่วมกำกับ ตรวจสอบและประเมินผล

การดำเนินงาน

๑.๑.๒.๒ กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นร่วมกับภาคีเครือข่าย

ดำเนินการเสริมสร้างพลังอำนาจให้แก่ประชาชน ในอันที่

จะตระหนักถึงความเป็นพลเมือง และให้มีความรู้สึกเป็น

เจ้าของในการบริหารจัดการท้องถิ่น

๑.๒ ให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ กรมการปกครอง กรมส่งเสริม

การปกครองท้องถิ่น สภาพัฒนาการเมือง สถาบันพระปกเกล้า และภาค

ประชาชน ร่วมเป็นแกนประสานกับสถาบันวิชาการและภาคส่วนที่เกี่ยวข้องใน

การพัฒนากลไก เช่น ให้มีการจัดตั้งองค์กรภาคประชาชนที่มีอำนาจตาม

กฎหมายในการตรวจสอบการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น

รวมถึงพัฒนาเครื่องมือสำหรับการติดตามและประเมินผลการดำเนินงานของ

หน่วยงานภาครัฐและท้องถิ่น โดยเป็นเครื่องมือที่หน่วยงานและชุมชนท้องถิ่น

สามารถนำไปใช้วัดผลด้วยตัวเองได้ ตลอดจนกำหนดแนวทางการประเมินบน

พื้นฐานการมีส่วนร่วมของประชาชนในพื้นที่ และมีกระบวนการเปิดเผยผลการ

ประเมินสู่สาธารณะเพื่อการรับรู้อย่างกว้างขวาง

aw_��_change.indd 86 6/20/12 3:40:36 PM


๒. การพัฒนาความเข้มแข็งของพลเมือง

๒.๑ ให้มีการดำเนินการแก้ไขปรับปรุงพระราชบัญญัติสภาพัฒนาการเมือง

พ.ศ.๒๕๕๑ เพื่อให้สภาพัฒนาการเมืองเป็นกลไกที่เป็นอิสระ มีความเป็นกลาง

และให้ทุกฝ่ายมีส่วนร่วม โดยมีบทบาทหน้าที่สำคัญในการเสริมสร้างวัฒนธรรม

อันดีงามทางการเมืองในวิถีประชาธิปไตย ส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนเกิด

ความรู้ความเข้าใจในการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์

ทรงเป็นประมุข การพัฒนาความเป็นพลเมืองที่ตระหนักรู้ถึงหน้าที่และสิทธิ

ชุมชน มีสำนึกรับผิดชอบต่อสังคมส่วนรวม เห็นความสำคัญในการมีส่วนร่วม

ของประชาชนหรือภาคพลเมืองอย่างมีพลังในทางการเมือง มีความสามารถใน

การใช้สิทธิตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญอย่างถูกต้อง การรับทราบและเข้าถึง

ข้อมูลข่าวสาร การมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายและการวางแผนด้านต่างๆ

ทั้งระดับชาติและท้องถิ่น ตลอดจนการตัดสินใจทางการเมืองและการตรวจสอบ

การใช้อำนาจรัฐ โดยจัดให้มีเงินทุนที่มีแหล่งที่มาชัดเจนและเพียงพอต่อการ

ดำเนินงานของสภาพัฒนาการเมืองได้อย่างต่อเนื่อง

๒.๒ ให้มีการกำหนดนโยบายระดับชาติด้านการศึกษาในเรื่องสิทธิและหน้าที่ความ

เป็นพลเมืองที่ดี มีศีลธรรม จรรยาบรรณ คุณธรรมและจริยธรรมในสังคม

ประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข โดยมีเนื้อหาของหลักสูตรที่

ครอบคลุมเรื่องการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง และกำหนดให้เป็นวิชาบังคับที่มีการ

เรียนการสอนในโรงเรียนและสถาบันการศึกษา ทั้งในและนอกระบบทุกระดับ

ชั้น รวมไปถึงการให้การศึกษาแก่นักการเมืองและประชาชนทั่วไปในรูปแบบ

ต่างๆ เช่น โรงเรียนพลเมือง ศูนย์การเรียนรู้การเมืองภาคพลเมือง เป็นต้น ทั้งนี้

ให้กระทรวงศึกษาธิการร่วมกับองค์กรที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาความเป็น

พลเมืองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เช่น

สถาบันพระปกเกล้า สภาพัฒนาการเมือง เป็นต้น จัดทำหลักสูตรให้แล้วเสร็จ

และสามารถนำไปใช้ได้ในปีการศึกษา ๒๕๕๖

๒.๓ ให้เครือข่ายองค์กรภาคประชาสังคมและเครือข่ายองค์กรชุมชนในพื้นที่ดำเนิน

การพัฒนาเครือข่ายพลเมืองเข้มแข็ง เพื่อส่งเสริมความเป็นพลเมืองที่ดีและ

พัฒนาศักยภาพของบุคลากรในชุมชนท้องถิ่นของตนเอง โดยความร่วมมือและ

การสนับสนุนของสภาพัฒนาการเมือง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์การ

สื่อสารมวลชนทุกแขนง หน่วยงานและภาคส่วนอื่นๆ ในพื้นที่ ทั้งภาครัฐ ภาค

aw_��_change.indd 87 6/20/12 3:40:37 PM


เอกชน และภาควิชาการ ในการพัฒนาและดำเนินโครงการ กิจกรรมหรือ

หลักสูตรการเรียนรู้ ที่มุ่งพัฒนาความเป็นพลเมืองและการมีส่วนร่วมที่

สอดคล้องกับวัฒนธรรม สังคม เศรษฐกิจ และการเมืองของชุมชนท้องถิ่นของ

ตนเอง รวมถึงการติดตามกำกับตรวจสอบการทำงานของหน่วยงานทุกระดับให้

เกิดการดำเนินการจริงในพื้นที่ตนเอง ทั้งนี้ โดยคำนึงถึงความเสมอภาคในทุก

มิติ อาทิ หญิงชาย ฐานะทางเศรษฐกิจ สังคม เป็นต้น

๒.๔ สร้างเครือข่ายเพื่อสนับสนุนการมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงของประชาชน

ในพื้นที่ ผ่านช่องทางที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐

บัญญัติรับรองสิทธิไว้ ได้แก่ มาตรา ๓ ว่าด้วยอำนาจอธิปไตยของปวงชนชาว

ไทย มาตรา ๕๖ ว่าด้วยสิทธิได้รับทราบและเข้าถึงข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะ

มาตรา ๕๗ ว่าด้วยสิทธิได้รับข้อมูลคำชี้แจงและเหตุผลจากหน่วยงานของรัฐ

มาตรา ๕๘ ว่าด้วยสิทธิการมีส่วนร่วมในกระบวนการพิจารณาของเจ้าหน้าที่

ของรัฐในการปฏิบัติราชการทางการปกครอง มาตรา ๖๖ ว่าด้วยสิทธิชุมชน

ท้องถิ่น มาตรา ๖๗ ว่าด้วยสิทธิชุมชน มาตรา ๘๗ ว่าด้วยแนวนโยบายด้านการ

มีส่วนร่วมของประชาชน มาตรา ๑๖๓ ว่าด้วยสิทธิในการเข้าชื่อเพื่อเสนอ

กฎหมาย มาตรา ๑๖๔ ว่าด้วยสิทธิเข้าชื่อเพื่อถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่ง

มาตรา ๑๖๕ ว่าด้วยสิทธิออกเสียงประชามติ และมาตรา ๒๘๕ - ๒๘๗ ว่าด้วย

การปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจนช่องทางการมีส่วนร่วมอื่นๆ

๓. การหนุนเสริมพลังการมีส่วนร่วมของประชาชน

ขอให้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการในเรื่องต่อไปนี้

๓.๑ สนับสนุนให้มีกฎหมายเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการ

กำหนดนโยบายสาธารณะในระดับชาติและท้องถิ่น สำหรับใช้เป็นข้อกำหนด

และแนวปฏิบัติของเจ้าหน้าที่รัฐในกระบวนการกำหนดนโยบายระดับชาติและ

ท้องถิ่น

๓.๒ ศึกษาทบทวนกฎหมายที่ต้องมีการบัญญัติเนื้อหาเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของ

ประชาชนแต่ยังไม่มีการบัญญัติ หรือบัญญัติแล้วแต่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์

ของรัฐธรรมนูญ หรือมีเนื้อหาที่อาจขัดขวางการมีส่วนร่วมของประชาชน รวม

ถึงจัดความสัมพันธ์และความเชื่อมโยงระหว่างกฎหมายในกลุ่มการมีส่วนร่วม

ด้วยกันเองให้ชัดเจนและเหมาะสมยิ่งขึ้น โดยคำนึงถึงหลักการดังต่อไปนี้

aw_��_change.indd 88 6/20/12 3:40:38 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๔ | 8�

๓.๒.๑ การมีส่วนร่วมของประชาชนทุกระดับต้องครอบคลุมกระบวนการมี

ส่วนร่วมทุกขั้นตอน ตั้งแต่การริเริ่ม การให้ข้อเท็จจริง การปรึกษา

หารือ การร่วมตัดสินใจ การเข้าร่วมดำเนินการ การแก้ไขปัญหา และ

การติดตามตรวจสอบประเมินผล

๓.๒.๒ การมีส่วนร่วมของประชาชนต้องเป็นกระบวนการที่แสดงให้เห็นว่า

ประชาชนมีอำนาจในการตัดสินใจในกระบวนการกำหนดนโยบายและ

การวางแผนการดำเนินกิจการต่างๆ และต้องมีการระบุให้ชัดเจนว่า

ประเด็นที่เป็นข้อสงสัย ข้อห่วงใย และข้อทักท้วงของประชาชนต้องได้

รับการนำไปใช้ในกระบวนการตัดสินใจ และนำประเด็นเหล่านี้ไป

ปรับปรุงแก้ไขโครงการหรือพัฒนาทางเลือกใหม่ๆ ในการจัดทำ

นโยบายหรือโครงการ รวมถึงการนำข้อเสนอแนะของประชาชนไปเป็น

ประเด็นสำคัญที่ต้องคำนึงถึงในการตัดสินใจ

๓.๓ สนับสนุนให้เกิดการผลักดัน เร่งรัดการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อ

เสนอกฎหมาย พ.ศ. .... ที่ง่ายแก่การใช้สิทธิของประชาชนให้ออกมามีผลบังคับ

ใช้โดยเร็ว

๓.๔ ร่างกฎหมายที่เข้าชื่อเสนอโดยประชาชน รัฐสภาต้องรีบเร่งดำเนินการให้แล้ว

เสร็จภายใน ๑๘๐ วัน โดยไม่จำเป็นต้องมีร่างกฎหมายของรัฐบาลมาประกบ

เป็นร่างหลักในการพิจารณา และให้ยึดหลักการและเหตุผลตามเจตนารมณ์ของ

ประชาชนผู้เสนอเป็นหลัก

aw_��_change.indd 89 6/20/12 3:40:39 PM

�0 | สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๕

การปฏิรูประบบการเมือง : พัฒนาความความเข้มแข็งของพลเมือง เพื่อปฏิรูปประเทศไทย

ระเบียบวาระที่ ๒.๔ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ.๒๕๕๕ สมัชชาปฏิรูป ๒. หลัก ๔


สถานการณ์ ๑. ในระยะ ๒๕๔๐-๒๕๔๙ ประเทศไทยจัดว่าเข้าสู่ยุคแรกของประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม

(ถวิลวดี บุรีกุล, ๒๕๔๙) เพราะเกิดจากการที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐

มีเจตนารมณ์สำคัญในการให้ประชาชนมีส่วนร่วมตั้งแต่การรับรู้ข้อมูลข่าวสาร ร่วมให้ข้อมูล ปรึกษา

หารือ ตัดสินใจ ติดตามตรวจสอบ และถอดถอนผู้ทุจริต ทั้งยังเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมใน

กระบวนการทางนโยบาย มีการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประชาชนสามารถ

เสนอกฎหมายและข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ แต่ช่องว่างระหว่างเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญกับการปฏิบัติ

จริงยังคงกว้างอยู่มาก ทั้งนี้เพราะปัญหาการรับรู้ของประชาชนในเรื่องของกระบวนการมีส่วนร่วม

และสิทธิของตนเองในการเข้ามามีส่วนร่วมได้ ผู้นำและผู้มีอำนาจยังมิได้เปิดใจและเปลี่ยนทัศนคติใน

การยอมรับการมีส่วนร่วมของประชาชนเท่าที่ควร ทำให้กฎหมายหลายฉบับที่ไม่สอดคล้องกับ

รัฐธรรมนูญไม่ได้รับการแก้ไข หรือแม้กระทั่งการออกกฎหมายที่ควรออกมาเพื่อเสริมสร้างกลไกใน

การมีส่วนร่วมของประชาชนก็มิได้ออกมา

๒. นับตั้งแต่การเลือกตั้งทั่วไปเมื่อปี ๒๕๔๔ เป็นต้นมา ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งชาวไทย

ออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเฉลี่ยสูงกว่าร้อยละ ๗๐ และมีสัดส่วนที่เพิ่มขึ้นทุกครั้ง

จนในการเลือกตั้งครั้งล่าสุดเมื่อวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๕๔ มีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ ๗๕.๐๓ (สำนักงาน

คณะกรรมการการเลือกตั้ง, ๒๕๕๔) นอกจากนี้ คนไทยในการเลือกตั้งทั่วไปแต่ละครั้งโดยเฉพาะใน

ช่วงก่อนการรัฐประหาร ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙ ยังมีแนวโน้มที่จะเข้าไปมีส่วนร่วมในกิจกรรมที่

aw_��_change.indd 90 6/20/12 3:40:43 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๔ | �1

เกี่ยวข้องกับการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง (เช่น การเข้าร่วมรับฟังการปราศรัยของผู้สมัคร การให้การ

สนับสนุนแก่ผู้สมัคร/พรรคการเมือง เป็นต้น) มากขึ้นด้วย (ถวิลวดี บุรีกุลและสติธร ธนานิธิโชติ,

๒๕๔๖; Stithorn Thananithichot, ๒๕๕๔)

๓. ผลการวิจัยล่าสุดของสถาบันพระปกเกล้ายังค้นพบอีกว่า ผู้มีสิทธิเลือกตั้งชาวไทยทั้งใน

กรุงเทพฯ และต่างจังหวัดมิได้เข้าไปมีส่วนร่วมในกิจกรรมทางการเมืองเพราะถูกชักจูงด้วยอามิส-

สนิจา้งหรอือทิธพิลของผูน้ำทางสงัคมเสมอไป แตอ่อกไปใชส้ทิธเิลอืกตัง้ดว้ยความสนใจกบัการเลอืกตัง้ที่

ค่อนข้างสูง มีข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับผู้สมัครและพรรคการเมืองพอสมควร และตัดสินใจเลือกผู้สมัคร

โดยพิจารณาในเรื่องความซื่อสัตย์ ความสามารถในการแก้ไขปัญหาชุมชน และการมีความคิดที่

ก้าวหน้ามากกว่าการมองที่คุณลักษณะส่วนบุคคล การช่วยเหลือในเรื่องส่วนตัว และการให้ของกำนัล

หรือเงิน (ถวิลวดี บุรีกุล, ๒๕๕๔) ยิ่งไปกว่านั้น การสำรวจค่านิยมประชาธิปไตยของคนไทยโดย

เครือข่ายศึกษาอุณหภูมิประชาธิปไตยแห่งเอเชีย (Asian Barometer) พบว่าคนไทยไม่เพียงแต่จะ

เป็นชาติที่ให้การสนับสนุนการปกครองระบอบประชาธิปไตยสูงเป็นอันดับต้นๆ ของเอเชียเท่านั้น

(Albritton and Thawilwadee Bureekul, ๒๐๐๘) แต่ยังเป็นประเทศที่ประชาชนมากกว่าร้อยละ

๖๐ มีความเชื่อมั่นว่าประชาชนธรรมดาสามารถมีส่วนร่วมทางการเมืองได้ ซึ่งเป็นสัดส่วนที่สูงกว่า

ประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคเอเชียที่มีประชาธิปไตยก้าวหน้า เช่น ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และไต้หวัน เสียอีก

(Yun-Han Chu et al., ๒๐๐๘)

๔. อย่างไรก็ตาม การเลือกตั้งเป็นเพียงองค์ประกอบขั้นพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตย

เท่านั้น การมีส่วนร่วมในกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งจึงเป็นเพียงแค่จุดเริ่มต้นเล็กๆ ของการ

พัฒนาไปสู่ความเป็นพลเมืองในระบอบประชาธิปไตยที่แข็งขันในอนาคต แท้จริงแล้ว ประชาธิปไตย

ควรสร้างจากท้องถิ่น ใช้การปกครองระดับท้องถิ่นเป็นเวทีฝึกฝนให้ประชาชนมีความรู้ความเข้าใจใน

กิจการของบ้านเมือง และทำให้ประชาธิปไตยระดับท้องถิ่นเป็นรากฐานของประชาธิปไตยระดับชาติ

(Mill, ๑๙๙๑; เอนก เหล่าธรรมทัศน์, ๒๕๕๒) รายงานผลการสำรวจความคิดเห็นของประชาชน

เกี่ยวกับความพึงพอใจต่อบริการสาธารณะและการทำงานของหน่วยงานต่างๆ ที่สถาบันพระปกเกล้า

ร่วมกับสำนักงานสถิติแห่งชาติทำการสำรวจระหว่างปี ๒๕๔๘-๒๕๕๓ พบว่าในปี ๒๕๕๓ มีประชาชน

ประมาณร้อยละ ๒๖.๙ เท่านั้นที่ระบุว่าเคยเข้าร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการวางแผนการ

ให้บริการสาธารณะ และหากมองย้อนกลับไปในปีก่อนหน้านั้นสัดส่วนนี้ถือว่าเป็นแนวโน้มที่ลดลง

ค่อนข้างจะต่อเนื่อง (สถาบันพระปกเกล้า, ๒๕๕๔)

aw_��_change.indd 91 6/20/12 3:40:44 PM


๕. นอกจากนี้ ถึงแม้ว่าเทคโนโลยีที่ก้าวหน้าของโลกยุคปัจจุบันจะมีส่วนสนับสนุนให้

ประชาชนชาวไทยสามารถแสดงความคิดเห็น วิพากษ์วิจารณ์ และบอกเล่าความต้องการของตนเอง

ต่อสาธารณะและผู้เกี่ยวข้องได้สะดวกรวดเร็วกว่าในอดีตเป็นอย่างมาก (Carthew, ๒๐๑๐; Poowin

Bunyavejchewin, ๒๐๑๐) แต่ข้อมูลการเข้าเยี่ยมชมเว็บไซต์ของคนไทยซึ่งรวบรวมโดย

ศูนย์เทคโนโลยีอิเล็กทรอนิกส์และคอมพิวเตอร์แห่งชาติ (NECTEC) พบว่า ในแต่ละวัน ผู้เข้าชม

เว็บไซต์ในประเทศไทยมากกว่าครึ่งหนึ่งจะใช้เว็บไซต์เพื่อเข้าถึงข้อมูลประเภทบันเทิงและเกม ในขณะ

ที่ผู้ใช้ที่เข้าไปเยี่ยมชมเว็บไซต์ข่าวและหน่วยงานราชการมีรวมกันประมาณร้อยละ ๘ เท่านั้น

(Thaweesak Koanantakool, ๒๐๐๗)

๖. เหตุการณ์การชุมนุมเรียกร้องของประชาชนเรือนหมื่นเรือนแสนไม่ว่าจะสวมเสื้อสีใดหรือมี

ฐานะทางเศรษฐกิจสังคมระดับไหนที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งในช่วง ๕-๖ ปีที่ผ่านมา เป็นหลักฐานสำคัญอีก

อนัหนึง่ทีส่ะทอ้นถงึความตืน่ตวัทางการเมอืงของคนไทย นกัวชิาการจำนวนหนึง่ถงึกบัมองวา่การเมอืง

โดยการชุมนุมประท้วงเรียกร้อง (protest politics) ได้กลายเป็นเรื่องปกติของวิถีชีวิตทางการเมือง

ของคนไทยไป (Chairat Charoensin-o-larn, ๒๐๑๐; Ockey, ๒๐๐๙; Thitinan Pongsudhirak,

๒๐๐๘) อยา่งไรกต็าม ยงัไมม่หีลกัฐานทีส่ามารถยนืยนัไดอ้ยา่งหนกัแนน่วา่ความตืน่ตวัของประชาชนนี้

คือเครื่องบ่งชี้ว่าประเทศไทยได้มีกระบวนการพัฒนาการเมืองไปสู่การมีระบอบประชาธิปไตยที่เข้ม

แข็งแล้ว และการออกมาชุมนุมประท้วงของประชาชนเป็นการลุกขึ้นมาต่อสู้เรียกร้องของผู้มีสำนึก

พลเมืองในสังคมประชาธิปไตยแล้วในทุกกรณี

๗. ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในช่วงที่ประเทศไทยต้องเผชิญกับวิกฤติมหาอุทกภัยในช่วงปลายปี

๒๕๕๔ แสดงให้เห็นในด้านหนึ่งว่าความรู้สึกว่าตัวเองเป็นเจ้าของบ้านเมืองและความรู้สึกว่าตัวเองมี

ความสามารถที่จะดูแลรักษาบ้านเมืองได้ได้เกิดขึ้นแล้วในสำนึกของคนไทยจำนวนมากผ่านสิ่งที่เรียก

ว่า “จิตอาสา” แต่อีกด้านหนึ่ง ก็ยังพบว่าประชาชนจำนวนไม่น้อยยังขาดสำนึกเหล่านี้ และเอาแต่เฝ้า

รอรับการ “สงเคราะห์” จากรัฐหรือประชาชนคนอื่นเพียงอย่างเดียว นอกจากนี้ การชุมนุมเรียกร้อง

เพื่อพิทักษ์สิทธิของตนมีมากขึ้น รวมถึงการมีความต้องการมีส่วนร่วมในนโยบายสาธารณะตั้งแต่การ

รับรู้ข้อมูลข่าวสาร การมีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นและตัดสินใจในนโยบายหรือโครงการที่มี

ผลกระทบต่อพวกเขา แต่กลไกในการมีส่วนร่วมยังไม่เปิดกว้าง และหน่วยงานของรัฐเองก็ดูเหมือนว่า

ยังคงเมินเฉยต่อการกระจายโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากขึ้นกว่าการเลือกตั้ง

๘. สถานการณ์ความเปลี่ยนแปลงในเชิงพฤติกรรมและทัศนคติทางการเมืองของประชาชน

ชาวไทยที่กล่าวมา แสดงให้เห็นว่าเรื่องการปฏิรูปการเมืองโดยการพัฒนาความเป็นพลเมืองในสังคม

ประชาธิปไตยยังมีประเด็นที่สังคมไทยจะต้องช่วยกันขบคิดและขับเคลื่อนอีกจำนวนมาก

aw_��_change.indd 92 6/20/12 3:40:44 PM


นโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ๙. จากการที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มีเจตนารมณ์สำคัญใน

เรื่องของการเสริมสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน ทำให้จำเป็นต้องมีการปรับปรุง แก้ไข หรือตรา

กฎหมายขึ้นใหม่ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญดังกล่าว ๑ ด้วยรัฐธรรมนูญถือเป็นกฎหมายสูงสุดในการ

ปกครองประเทศ แต่ไม่มีการดำเนินการ จนกระทั่งมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช

๒๕๕๐ ก็ยังคงไม่มีการปรับปรุง แก้ไข หรือตรากฎหมายขึ้นใหม่ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญดังกล่าว

อีกเช่นกัน

๑๐. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๘๗ บัญญัติให้รัฐต้อง

ดำเนินการตามแนวนโยบายด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน ดังต่อไปนี้ (๑) ส่งเสริมให้ประชาชนมี

สว่นรว่มในการกำหนดนโยบายและวางแผนพฒันาเศรษฐกจิและสงัคมทัง้ในระดบัชาตแิละระดบัทอ้งถิน่

(๒) สง่เสรมิและสนบัสนนุการมสีว่นรว่มของประชาชนในการตดัสนิใจทางการเมอืง การวางแผนพฒันา

ทางเศรษฐกิจ และสังคม รวมทั้งการจัดทำบริการสาธารณะ (๓) ส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วม

ของประชาชนในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐทุกระดับ ในรูปแบบองค์กรทางวิชาชีพหรือตามสาขา

อาชีพที่หลากหลาย หรือรูปแบบอื่น (๔) ส่งเสริมให้ประชาชนมีความเข้มแข็งในทางการเมือง และจัด

ให้มีกฎหมายจัดตั้งกองทุนพัฒนาการเมืองภาคพลเมืองเพื่อช่วยเหลือการดำเนินกิจกรรมสาธารณะ

ของชุมชน รวมทั้งสนับสนุนการดำเนินการของกลุ่มประชาชนที่รวมตัวกันในลักษณะเครือข่ายทุก

รูปแบบให้สามารถแสดงความคิดเห็นและเสนอความต้องการของชุมชนในพื้นที่ (๕) ส่งเสริมและ

ให้การศึกษาแก่ประชาชนเกี่ยวกับการพัฒนาการเมืองและการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมี

พระมหากษตัรยิท์รงเปน็ประมขุ รวมทัง้สง่เสรมิใหป้ระชาชนไดใ้ชส้ทิธเิลอืกตัง้โดยสจุรติและเทีย่งธรรม

และการมีส่วนร่วมของประชาชนตามมาตรานี้ต้องคำนึงถึงสัดส่วนของหญิงและชายที่ใกล้เคียงกัน

๑ อันที่จริงก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน

ได้มีการระบุไว้บ้างแล้วในกฎหมาย นโยบาย ระเบียบ และแผนการพัฒนาต่างๆ ของรัฐ เช่น ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและ

สังคมแห่งชาติ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยประชาพิจารณ์ พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม

พ.ศ.๒๕๓๕ พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐ เป็นต้น ซึ่งมีกระบวนการของการมีส่วนร่วมของ

ประชาชนที่แตกต่างกัน อย่างไรก็ตาม กฎหมายเหล่านี้มิได้ระบุเรื่องการมีส่วนร่วมโดยเด่นชัดและมิได้กำหนดวิธีการไว้

เช่น การมีพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมโดยผ่านองค์กร

อิสระ และในมาตรา ๖ (๑) ยังระบุถึงการรับทราบข้อมูลข่าวสารจากทางราชการในเรื่องเกี่ยวกับการส่งเสริมและรักษา

คุณภาพสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

aw_��_change.indd 93 6/20/12 3:40:45 PM


๑๑. นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ยังได้บัญญัติถึงสิทธิ

การมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงของประชาชนไว้อีก ๓ ประการ ประกอบด้วย (๑) สิทธิของ

ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าสองหมื่นคนในการเข้าชื่อถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

และเจ้าหน้าที่ของรัฐออกจากตำแหน่ง และ (๓) สิทธิออกเสียงประชามติ

๑๒. อย่างไรก็ดี กฎหมายหลายฉบับได้มีการบัญญัติในเรื่องของการมีส่วนร่วมของประชาชน

ไว้บ้างแต่ไม่ครอบคลุมการมีส่วนร่วมทุกระดับ นอกจากนี้ด้วยกระแสของโลกาภิวัตน์ ที่ให้ความสนใจ

กับการอนุรักษ์และประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม ทำให้มีข้อตกลงระหว่างประเทศมากมายในเรื่องดัง

กล่าว และกฎหมายของประเทศที่พัฒนาแล้วจะมีเรื่องของการมีส่วนร่วมของประชาชนเข้าไป

เกี่ยวข้องเสมอ ไม่เว้นแม้ในกระบวนการร่างกฎหมาย กฎหมายอื่นๆ นอกเหนือจากที่กล่าวมาแล้วใน

ส่วนอื่น อาทิ

๑๓. พระราชบัญญัติ โรงงาน พ.ศ. ๒๕๓๕

๑๓.๑ เนื่องจากกฎหมายนี้บัญญัติขึ้นก่อนการมีรัฐธรรมนูญที่ให้ความสำคัญกับการมี

ส่วนร่วมของประชาชน อย่างไรก็ดีกฎหมายฉบับนี้ก็จัดว่ามีเรื่องของการมีส่วน

ร่วมอยู่บ้าง แต่มักเป็นการให้ร่วมปฏิบัติตามกฎหมาย มากกว่าการร่วมรับรู้ คิด

ให้ความเห็น ตัดสินใจ อย่างไรก็ดีในการตรวจสอบนั้นมี การให้เอกชนเข้ามามี

ส่วนร่วมในการตรวจสอบโรงงานหรือเครื่องจักร แทนเจ้าหน้าที่ได้ดังปรากฏใน

มาตรา ๙ ซึ่งเป็นการเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนเข้าร่วมในการตรวจสอบแทน

เจา้หนา้ทีข่องรฐั ซึง่มไิดเ้ปดิโอกาสใหป้ระชาชนมสีว่นรว่มอยา่งแทจ้รงิแตอ่ยา่งใด

๑๔. พระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๓๕

๑๔.๑ มีการตั้งคณะกรรมการสาธารณสุขซึ่งมีคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากผู้มี

ความรู้สามารถหรือประสบการณ์ในการสาธารณสุข จัดว่าเป็นการเปิดโอกาสให้

ผู้มีความรู้เข้าไปมีส่วนร่วม ในการเสนอความเห็นทางนโยบาย

๑๕. พระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ.

๒๕๓๕

๑๕.๑ บัญญัติให้ประชาชนต้องร่วมกันดูแลรักษาความสะอาดทางเท้าที่อยู่ติดอาคาร

ของตนตามมาตรา ๖ และสามารถเข้ามามีส่วนร่วมได้ในการติดตามตรวจสอบ

การกระทำผิดได้ ตามมาตรา ๕๑

aw_��_change.indd 94 6/20/12 3:40:46 PM


๑๖. พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐

๑๖.๑ บัญญัติให้ในเรื่องของการร่วมรับรู้ ประชาชนมีสิทธิในการทราบข้อมูลข่าวสาร

และมีสิทธิในการขอดูข้อมูลข่าวสารของทางราชการ บุคคลไม่ว่าจะมีส่วนได้เสีย

เกี่ยวข้องหรือไม่ก็ตาม ย่อมมีสิทธิเข้าตรวจดู ขอสำเนาหรือขอสำเนาที่มี

คำรับรองถูกต้องของข้อมูลข่าวสารได้ นอกจากนี้หากผู้ใดเห็นว่าหน่วยงานของ

รัฐไม่จัดพิมพ์ข้อมูลข่าวสารตาม มาตรา ๗ หรือไม่จัดหา ข้อมูลข่าวสารไว้ให้

ประชาชนตรวจดูได้ตาม มาตรา ๙ หรือไม่จัดหาข้อมูลข่าวสารให้แก่ตนตาม

มาตรา ๑๑ หรือฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ หรือปฏิบัติหน้าที่

ล่าช้า หรือเห็นว่าตนไม่ได้รับความสะดวกโดยไม่มีเหตุอันสมควร ผู้นั้นมีสิทธิร้อง

เรียนต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารได้

๑๗. พระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖

๑๗.๑ กฎหมายนี้ออกมาเพื่อให้หน่วยงานราชการให้ความสำคัญกับการบริหารจัดการ

ที่ดี ที่คำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน การมีความโปร่งใสในการทำงาน มี

การบริหารงานอย่างมีประสิทธิภาพ และคุ้มค่า มีการอำนวยความสะดวกและ

ตอบสนองความต้องการของประชาชน และมีการประเมินผลการทำงาน มีการ

ลดขั้นตอนการทำงานเพื่อให้เกิดความคล่องตัว ทั้งนี้เพื่อประโยชน์สุขของ

ประชาชน โดยให้ประชาชนเป็นศูนย์กลาง ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหาร

ราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๕ โดย เหตุผลในการประกาศใช้พระราช

กฤษฎีกาฉบับนี้ คือ โดยที่มีการปฏิรูประบบราชการ เพื่อให้การปฏิบัติงานของ

ส่วนราชการตอบสนองต่อการพัฒนาประเทศ และให้บริการแก่ประชาชนได้

อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ซึ่งการบริหารราชการและการปฏิบัติหน้าที่ของส่วน

ราชการนี้ ต้องใช้วิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เพื่อให้การบริหารราชการ

แผ่นดินเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ

มีประสิทธิภาพ เกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ ลดขั้นตอนการปฏิบัติงานที่

เกินความจำเป็น และประชาชนได้รับการอำนวยความสะดวกและได้รับการ

ตอบสนองความต้องการ รวมทั้งมีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอย่าง

สม่ำเสมอ

aw_��_change.indd 95 6/20/12 3:40:47 PM


๑๘. พระราชบัญญัติสภาพัฒนาการเมือง พ.ศ.๒๕๕๑

๑๘.๑ พระราชบัญญัตินี้ตราขึ้นตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๗) ซึ่งบัญญัติให้มีการจัดทำแผนพัฒนาการ

เมือง รวมทั้งจัดให้มีสภาพัฒนาการเมืองที่มีความเป็นอิสระ เพื่อติดตาม

สอดส่องให้้มีการปฏิบัติตามแผนดังกล่าวอย่างเคร่งครัด นอกจากนี้ ในมาตรา

๘๗ (๔) ของรฐัธรรมนญูแหง่ราชอาณาจกัรไทย ยงัได้บ้ญัญตัใิห้ม้กีฎหมายจดัตัง้

กองทุนพัฒนาการเมืองภาคพลเมืองเพื่อช่วยเหลือการดำเนินกิจกรรมสาธารณะ

ของชุมชน รวมทั้งสนับสนุนการดำเนินการของกลุ่มประชาชนที่รวมตัวกันใน

ลกัษณะเครอืขา่ยทกุรปูแบบให้ส้ามารถแสดงความคดิเหน็และเสนอความตอ้งการ

ของชุมชนในพื้นที่ จึงกำหนดให้้มีสภาพัฒนาการเมืองโดยมีวัตถุประสงค์์ใน

การพฒันาการเมอืงสง่เสรมิการพฒันาคณุธรรมและจรยิธรรมของผูด้ำรงตำแหนง่

ทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ รวมทั้งดำเนินการให้้ประชาชนมีความเข้มแ

ขง็ในทางการเมือง

๑๙. พระราชบัญญัตินี้ได้กำหนดให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมทางการเมือง เพื่อพัฒนาการเมือง

ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข และส่งเสริมการพัฒนาคุณธรรมและ

จริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และเจ้าหน้าที่ของรัฐ รวมทั้งส่งเสริมให้ประชาชนมีความ

เข็มแข็งในทางการเมือง ทั้งนี้โดยส่งเสริมภาคประชาสังคม และการเมืองภาคพลเมือง โดยที่พระราช-

บัญญัตินี้มุ่งเน้นในการส่งเสริม และให้ความช่วยเหลือประชาชน ชุมชน องค์กรภาคประชาสังคมให้ใช้

สิทธิตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ ทั้งในการรับทราบและการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร การมีส่วนร่วมในการ

กำหนดนโยบายสาธารณะ การวางแผนดา้นตา่งๆ ทัง้ระดบัชาตแิละทอ้งถิน่ การตดัสนิใจทางการเมอืง

การจัดทำบริการสาธารณะและการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐและร่วมมือกับสภาองค์กรชุมชนเพื่อ

ดำเนินการต่างๆ

๒๐. พระราชบัญญัติสภาองค์กรชุมชน พ.ศ.๒๕๕๑

๒๐.๑ พระราชบัญญัตินี้เป็นกฎหมายที่ส่งเสริมให้มีการขับเคลื่อนภาคประชาสังคมใน

ชุมชน โดยเรียกว่า “สภาองค์กรชุมชนตำบล” มีการรวมตัวของชุมชนโดยกลุ่ม

ประชาชน เพื่อผลประโยชน์และวัตถุประสงค์ร่วมกันเพื่อช่วยเหลือหรือ

สนับสนุนกัน หรือทำกิจกรรมอันชอบด้วยกฎหมายร่วมกัน หรือดำเนินงาน

อย่างอื่นเพื่อประโยชน์ร่วมกันของสมาชิก โดยมีการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง

และมีระบบการบริหารจัดการและการแสดงเจตนาแทนกลุ่มได้

aw_��_change.indd 96 6/20/12 3:40:48 PM


๒๑. เหตุผลที่มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ก็เนื่องมาจากการที่ชุมชนเป็นรากฐาน

ทางสังคมที่มีความสำคัญทางประวัติศาสตร์ มีวิถีชีวิต วัฒนธรรมแตกต่างหลากหลายตามภูมินิเวศ

การพัฒนาประเทศที่ผ่านมาก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองอย่าง

รวดเร็ว ส่งผลให้ชุมชนอ่อนแอ ประสบกับปัญหาความยากจน เกิดปัญหาสังคมมากขึ้น ทรัพยากร

และสิ่งแวดล้อมของชุมชนถูกทำลายลงจนเสื่อมโทรม ดังนั้นเพื่อให้ชุมชนมีความเข้มแข็งจัดการตัวเอง

ได้อย่างยั่งยืน รวมทั้งการมีบทบาทในการพัฒนาประเทศ การสร้างระบอบประชาธิปไตยและธรรมา-

ภบิาลซึง่รฐัธรรมนญูไดบ้ญัญตัริบัรองสทิธชิมุชนและประชาชนใหม้บีทบาทสำคญัในการพฒันาทอ้งถิน่

ดังนั้นชุมชนจึงควรได้เข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศ และท้องถิ่น อย่างมีประสิทธิภาพ

๒๒. อนึ่ง พระราชบัญญัติฉบับนี้มีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับพระราชบัญญัติสภาพัฒนาการ

เมือง เพราะสมาชิกสภาพัฒนาการเมืองส่วนหนึ่งมาจากสภาองค์กรชุมชน (จังหวัดละ ๑ คน)

๒๓. กฎหมายที่นำเสนอนี้เป็นเพียงบางส่วนเท่านั้น อย่างไรก็ดี กฎหมายต่างๆ ที่มิได้

สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญหลายฉบับจำเป็นต้องได้รับการแก้ไข ทั้งยังมีกฎหมายอีก

หลายฉบับที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ว่าต้องมี แต่ยังมิได้ออกมาบังคับใช้แต่อย่างใด ทำให้ประชาชนยัง

ขาดช่องทางในการเข้ามาสู่กระบวนการมีส่วนร่วมได้อย่างสมบูรณ์

ปัญหาที่สำคัญ ๒๔. จากเหตุการณ์ต่างๆ ที่แสดงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในรูปแบบต่างๆ ในระยะ

๘๐ ปีที่ผ่านมาพบว่ายังมีปัญหาและอุปสรรคต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนอยู่มาก ถึงแม้ช่วงหลัง

จะดีขึ้นบ้างด้วยการมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และ ๒๕๕๐ แล้ว แต่

ปัญหาในการมีส่วนร่วมของประชาชนยังคงมีอยู่เพราะยังมีข้อจำกัดในการแปลงการมีส่วนร่วมจาก

นามธรรมให้เป็นรูปธรรมและโอกาสช่องทางต่างๆ ยังแคบมากสำหรับประชาชนทั่วไป ยกเว้นชนชั้น

ผู้นำที่สามารถใช้ประโยชน์จากการหาช่องว่างของกฎระเบียบและอำนาจที่มีพร้อมระบบอุปถัมภ์

เข้าหาผลประโยชน์บนความทุกข์ของประชาชนและประเทศชาติโดยรวม นำมาสู่ความขัดแย้งต่างๆ

และจากการที่ประชาชนไม่ค่อยได้มีส่วนร่วมในกระบวนการทางนโยบายของรัฐ ด้วยอุปสรรคต่างๆ

มีมากมายที่ทำให้ไม่เอื้อต่อการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนให้ดำเนินไปอย่างมีประสิทธิผล

ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ปัญหาต่างๆ ที่มีการศึกษามาก่อนแล้วโดยสถาบันพระปกเกล้า

(คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยมและคณะ, ๒๕๔๕) และจากกรณีการมีส่วนร่วมต่างๆ (ถวิลวดี บุรีกุล, ๒๕๔๗;

๒๕๕๒) พอสรุปได้ดังนี้

aw_��_change.indd 97 6/20/12 3:40:49 PM


๒๔.๑ ปัญหาด้านการรับรู้เกี่ยวกับแนวคิดและความสำคัญของการมีส่วนร่วมของ

ประชาชน ในส่วนที่เกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ภาครัฐและความเชื่อดั้งเดิมที่คิดว่า

ข้าราชการคือนายของประชาชน ประชาชนไม่มีความรู้ความสามารถที่จะเข้ามา

มีส่วนร่วมในการตัดสินใจใดๆ ได้ ดังนั้น การเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามี

ส่วนร่วมได้จึงมีจำกัด นอกจากนี้ แม้ในปัจจุบันประชาชนจะมีความตื่นตัวเรื่อง

ประชาธิปไตยมีความต้องการมีส่วนร่วมมากขึ้น มีการทำประชาพิจารณ์ ซึ่ง

หลายคนเชื่อว่าเป็นการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนที่เป็นมาตรฐานของ

ประเทศ แต่ผลที่เกิดขึ้นหลายครั้งก่อให้เกิดความขัดแย้งของประชาชนหลาย

ฝ่าย หรือระหว่างประชาชนกับรัฐเอง การไม่เข้าใจอย่างถ่องแท้ถึงการมีส่วน

ร่วมทำให้รัฐบาลมีการตัดสินใจลงไปโดยปราศจากการจัดให้ประชาชนหรือผู้มี

ส่วนได้ส่วนเสียเข้ามามีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ผู้ได้รับผลกระทบจากการตัดสินใจ

ทางนโยบายจึงต้องรุกขึ้นต่อสู้เรียกร้องสิทธิเมื่อพวกเขาพบว่าพวกเขากำลังสูญ

เสียจนทนไม่ได้อีกต่อไป ทั้งนี้เพราะคนไทยเป็นคนที่อดทน ยินยอมง่าย ไม่

อยากมีความขัดแย้ง และการเคยชินกับวิธีการปกครองแบบเดิมๆ ที่รัฐเป็น

ผู้ตัดสินใจทั้งหมด ทำให้ประชาชนไม่ต้องคิดอะไร เพียงแต่รอรับผลจากการ

ตัดสินใจนั้นทั้งผลลบและผลบวก

๒๔.๒ ปญัหาดา้นโครงสรา้งกฎหมายและกระบวนการนโยบายทีไ่มเ่อือ้ตอ่การมสีว่นรว่ม

ของประชาชน เนื่องจากช่องทางเข้าถึงกระบานการต่างๆ เป็นไปโดยยาก และ

กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่จะช่วยเปิดช่องทางการมีส่วนร่วมเหล่านี้ยังไม่

ออกมาใช้ ทำให้ความเข้าใจเรื่องการมีส่วนร่วมไม่ชัดเจน และตีความต่างๆ กัน

ไปในหลายๆ ฝ่าย จนประชาชนไม่สามารถเข้ามามีส่วนร่วมตามปกติได้

กฎหมายต่างๆ ที่ควรจะออกมาโดยเร็วแต่มิได้ออกมา อาทิ กฎหมายที่เกี่ยวข้อง

กับการมีส่วนร่วมของประชาชน (ซึ่งมิใช่เพียงเป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับการรับฟัง

ความคิดเห็นประชาชนเท่านั้น) กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสิทธิชุมชน กฎหมายที่

เกี่ยวกับสื่อ ที่จะให้การรับรองสื่อของชุมชนหรือไม่ กฎหมายเกี่ยวกับป่าชุมชน

ที่จะเปิดโอกาสให้ประชาชนจะได้ดูแลรักษาป่าไม้ และใช้ประโยชน์จากป่าโดย

ไม่ทำลายป่าในชุมชนของตน เป็นต้น นอกจากนี้ในการปรับโครงสร้าง

กระบวนการนิติบัญญัติเพื่อที่จะให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมได้อย่างแท้จริงใน

กระบวนการดังกล่าว ยังเป็นไปได้ยาก และการยกเลิกกฎหมายที่ลิดรอนสิทธิ

aw_��_change.indd 98 6/20/12 3:40:51 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๔ | ��

ของประชาชน หรือกฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับ

ปัจจุบัน ยังห่างจากความเป็นจริงอยู่มาก

๒๔.๓ ปัญหาการใช้เครื่องมือการมีส่วนร่วมของประชาชน เนื่องจากความรู้ในเรื่องของ

การมีส่วนร่วมของข้าราชการ เจ้าหน้าที่ของรัฐต่างๆ และประชาชนไม่เท่ากัน

ประกอบกับเทคนิคของการมีส่วนร่วมมิได้มีการเรียนการสอนกันมาก่อน การมี

เพียงเครื่องมือไม่กี่ประเภทที่มักใช้กันเพื่อเป็นเครื่องแสดงถึงการจัดให้มีการมี

สว่นรว่มแลว้จงึกอ่ใหเ้กดิปญัหาตามมา ดงัทีก่ลา่วมาแลว้ ทัง้ทีจ่รงิแลว้ เครือ่งมอื

ในการมีส่วนร่วมมีมากมายและสามารถเลือกใช้ให้เหมาะกับบริบทของสังคม

นั้นๆ และสถานการณ์ต่างๆ ได้อย่างง่ายดาย ประกอบกับประเทศไทยยัง

ขาดแคลนผู้มีทักษะในการนำกระบวนการมีส่วนร่วมที่แท้จริง (meaningful

public participation) ที่เพียงพอโดยเฉพาะในวงการราชการ เพราะในอดีต

ประชาชนเป็นเพียงผู้รับฟัง และเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ต้องรับฟังประชาชน แต่เป็น

ผู้สั่งการ จึงแทบไม่มีการสื่อสารสองทาง ช่องว่างระหว่างสองกลุ่มนี้จึงห่างกัน

เมื่อเครื่องมือในการมีส่วนร่วมมีจำกัดและไม่ทราบว่าจะทำอย่างไร โอกาสก็มี

จำกัด หากการพยายามสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยสันติเกิดขึ้นแล้ว

แต่ไม่มีใครรับฟัง อาทิการยื่นหนังสือเรียกร้องสิทธิของตน การรวมตัวกันเพื่อ

สร้างพลังกลุ่มในการต่อรองจึงเกิดขึ้น และเมื่อชุมนุมโดยสันติแล้วไม่มีใครรับฟัง

การประท้วง การสร้างสถานการณ์เพื่อให้มีการฟังอย่างตั้งใจจึงเกิดขึ้น

๒๔.๔ ปัญหาเรื่องวัฒนธรรมทางการเมืองและความพร้อมของประชาชน นับแต่อดีตมี

การใชว้ฒันธรรมเชงิอำนาจ ทีเ่หน็การใชอ้ำนาจเหนอื (power over) ประชาชน

เป็นเรื่องปรกติ เมื่อประชาชนเกิดรู้สิทธิของตนในการมีส่วนร่วมและเรียกร้อง

สิทธินั้นบ้าง ก็จะถูกผู้เคยชินกับวัฒนธรรมแบบเดิมๆที่เน้นการใช้อำนาจ เข้า

จัดการและนำไปสู้ความรุนแรงหลายครั้งหลายคราดังอดีตและในที่สุดนำไปสู่

การสูญเสียทั้งชีวิตและทรัพย์สิน และไม่มีใครชนะเลยแม้แต่น้อย เพราะถึงแม้

จะมีผู้ชนะ แต่เป็นชัยชนะเพียงชั่วคราวเพราะผู้แพ้ก็จะเอาคืน และโต้กลับใน

ที่สุดตามหลักธรรมชาติของมนุษย์ที่ไม่พยายามก้าวข้ามวัฒนธรรมเชิงอำนาจ

และธรรมชาติของความเป็นมนุษย์ที่ความอดทนมีจำกัด เมื่อถูกกระทำจนถึงจุด

หนึ่ง ก็จะโต้กลับ และเกิดความรุนแรงในที่สุด นอกจากนี้ในเรื่องของวัฒนธรรม

ทางการเมอืงของประชาชนชาวไทยทีไ่มค่อ่ยสนใจในการมสีว่นรว่มทางการเมอืง

มากนักเพราะเห็นว่าการเมืองเป็นเรื่องไกลตัว ทำให้เป็นโอกาสของผู้ต้องการ

aw_��_change.indd 99 6/20/12 3:40:52 PM


แสวงหาอำนาจเข้ามาได้โดยง่ายและแสวงหาประโยชน์เพื่อตนและพวกพ้อง

นอกจากนี้ยังไม่มีการเตรียมความพร้อมให้ประชาขนในการเข้ามามีส่วนร่วม

และปกครองตนเองตามหลักการการกระจายอำนาจเท่าที่ควร ทำให้ไม่เกิดการ

มีส่วนร่วมอย่างแท้จริง

๒๔.๕ ปัญหาด้านความพร้อมของภาครัฐ โดยเฉพาะความเคยชินของข้าราชการที่คอย

รับฟังคำสั่งตามลำดับขั้นของสายการบังคับบัญชา ไม่จำเป็นต้องรบัฟงัความคดิ

เห็นของประชาชน หรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างทั่วถึง นอกจากนี้การสนับสนุน

ด้านงบประมาณที่มาจากภาครัฐทำให้ข้าราชการตอบสนองต่อฝ่ายบริหารเสีย

สว่นมาก นอกจากนีใ้นการเปดิเผยขอ้มลูของภาครฐัเปน็ไปไมง่า่ย ทัง้ทีก่ฎหมายที่

เกี่ยวข้องแล้วก็ตาม เพราะเจ้าหน้าที่ของรัฐหลายคนยังยึดติดกับรูปแบบการ

ทำงานแบบเดมิๆ ทำใหเ้ขา้ใจวา่ “ปกปดิเปน็หลกั เปดิเผยเปน็ขอ้ยกเวน้” ทำให้

ขอ้มลูทีป่ระชาชนควรรบัรูม้จีำกดั ตวัอยา่งของการตดัสนิใจทางนโยบายทีม่คีวาม

สำคญัและมผีลกระทบตอ่ประชาชน แตใ่นกระบวนการตดัสนิใจ หรอืในขัน้ตอน

ก่อนหน้าตั้งแต่การเสาะหาข้อมูล มิได้เปิดเผยให้ประชาชนได้รับรู้อย่างทั่วถึง

ทนัการณ ์ เขา้ใจงา่ยๆ อาท ิ เรือ่งการจดัการทรพัยากรธรรมชาตแิละสิง่แวดลอ้ม

เศรษฐกจิ สงัคม การเมอืง การศกึษา เปน็ตน้ สว่นใหญเ่ปน็โครงการพฒันาทีม่ไิด้

คำนงึถงึรปูแบบของการพฒันาอยา่งยัง่ยนืมากเทา่ไรนกัและสว่นใหญม่กัจะนำมา

หรอือาจนำมาซึง่ความเดอืดรอ้นจากผลกระทบทางลบ

๒๔.๖ ปัญหาเกี่ยวกับตัวชี้วัดการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งในด้านการเมืองและมิใช่

ด้านการเมือง เนื่องจากไม่มีตัวชี้วัดที่ชัดเจนที่จะบอกให้ทราบว่าประชาชนมี

ส่วนร่วมแล้วหรือยัง หรือหน่วยงานของรัฐเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามี

ส่วนร่วมมากน้อยเพียงใด ทำให้ผู้ปฏิบัติงานไม่สามารถทำงานให้ดีขึ้นได้ เพราะ

ไม่มีมาตรฐานในการทำงานที่ชัดเจน

๒๔.๗ ปัญหาความขัดแย้งอันเป็นผลมาจากความไม่เข้าใจกันระหว่างรัฐบาลกับ

ประชาชนในพืน้ทีท่ีต่อ้งการมสีว่นรว่มในกระบวนการจดัการทรพัยากรธรรมชาต ิ

ซึ่งมีหลายกรณีที่ประชาชนมีความรู้สึกว่าหากการตัดสินใจของรัฐมีผลเมื่อใด

พวกเขาก็จะเดือดร้อนด้วยผลกระทบทางลบหลายด้าน

๒๔.๗.๑ กรณีความขัดแย้งเรื่องท่อก๊าซที่จังหวัดสงขลา ประเทศไทยเป็นกรณี

ตัวอย่างต้นแบบที่รัฐบาลประชาธิปไตยทุกแห่งจะต้องเผชิญ เป็นการ

ต่อสู้ระหว่างผลประโยชน์ของคนกลุ่มน้อยที่จริงจังกับผลประโยชน์

aw_��_change.indd 100 6/20/12 3:40:53 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๔ | 101

ของคนกลุ่มใหญ่ที่เฉยเมย ประเด็นนี้สะเทือนความรู้สึกอย่างยิ่งต่อ

ประเทศที่กำลังเริ่มพัฒนาตัวเองไปสู่ประชาธิปไตยที่ต้องต่อสู้ให้ได้มา

ซึ่งรัฐบาลที่สะท้อนเสียงส่วนใหญ่ตามระบอบประชาธิปไตย กล่าวคือ

มิติการขัดแย้งนี้ปรากฏชัดขึ้นเมื่อนายกรัฐมนตรีได้อ้างผลประโยชน์

ของชาติจากการพัฒนาแหล่งพลังงานใหม่ครั้งนี้ ในฐานะที่รัฐบาลได้

รับเลือกตั้งมาจากเสียงส่วนใหญ่มีหน้าที่ปกป้องผลประโยชน์ของทั้ง

ประเทศแม้ว่าผลประโยชน์นั้นจะไปทับซ้อนผลประโยชน์ในท้องถิ่น

ของชาวบ้านในพื้นที่เฉพาะแห่งหนึ่งก็ตาม

๒๔.๗.๒ แม้แต่ในประเทศประชาธิปไตยที่มั่นคง อำนาจก็มีให้ใช้เพื่อการรักษา

ผลประโยชน์ของคนส่วนใหญ่เหนือผลประโยชน์ของคนกลุ่มน้อยที่ต่อ

ต้าน โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มคนที่ต่อต้านการพัฒนาด้วยเหตุผลเฉพาะ

ถิ่นของตน ๒ กรณีโต้แย้งท่อก๊าซได้ตอกย้ำประเด็นปัญหาและความ

ตึงเครียดที่คุ้นเคยกันดีเมื่อเกิดเหตุขัดแย้งในทุกเรื่องระหว่างรัฐบาล

และประชาชนเกี่ยวกับผลกระทบของการพัฒนาโครงการต่างๆ ใน

ประเทศไทย

๒๔.๗.๓ ความตึงเครียดเหล่านี้ขยายตัวไปไกลกว่ากรณีขัดแย้งเฉพาะเรื่อง ไม่

ว่าจะเป็นการก่อสร้างโรงงานพลังไฟฟ้าถ่านหินที่ประจวบคีรีขันธ์ การ

ดำเนินการโครงการเขื่อนปากมูลและเขื่อนอื่นๆ ตลอดจนการหาที่ตั้ง

เตาเผาขยะ การพัฒนาเศรษฐกิจ อาทิ นโยบายเขตการค้าเสรี (Free

Trade Area: FTA) ๓ ที่คาดว่าจะก่อให้เกิดผลกระทบอย่างมากต่อ

เกษตรกรไทยในระยะยาวอย่างแน่นอน และเกษตรกรเหล่านั้นมิได้

ล่วงรู้ถึงการตัดสินใจของรัฐบาลเลย แต่พวกเขาต้องมารับภาระจาก

การตัดสินใจนี้ ประชาชนไม่สามารถแสดงความคิดเห็น หรือให้ข้อห่วง

๒ ปรากฏการณ์นี้ในบางที่เรียกกันว่าเป็นประเด็นการโต้แย้ง NIMBY (Not In My Back Yard-ห้ามทำที่หลังบ้านฉัน) ๓ เขตการค้าเสรี หมายถึง การรวมกลุ่มเศรษฐกิจโดยมีเป้าหมายเพื่อลดภาษีศุลกากรระหว่างกันภายในกลุ่มลงให้เหลือ

น้อยที่สุด หรือเป็น ๐% และใช้อัตราภาษีปกติที่สูงกว่ากับประเทศนอกกลุ่ม การทำเขตการค้าเสรีในอดีตมุ่งในด้านการ

เปิดเสรีด้านสินค้า (goods) โดยการลดภาษีและอุปสรรคที่ไม่ใช่ภาษีเป็นหลัก แต่เขตการค้าเสรีในระยะหลังๆ นั้น รวมไป

ถึงการเปิดเสรีด้านบริการ (services) และการลงทุนด้วยเขตการค้าเสรีที่สำคัญในปัจจุบัน คือ NAFTA และ AFTA

aw_��_change.indd 101 6/20/12 3:40:54 PM


กังวลต่อผู้มีอำนาจตัดสินใจได้ เมื่อเวลาผ่านไป พวกเขาจะพบปัญหา

มากมายที่พวกเขามิได้ก่อแต่ต้องรับผล ในที่สุดความขัดแย้งอาจเกิด

ขึ้นได้หากผู้มีส่วนในการกำหนดนโยบายมิได้คำนึงถึงจุดนี้ ประกอบ

กับการอ้างว่ามีการศึกษาวิจัยดีแล้วว่ามีผลดีมากกว่า แต่การเยียวยา

ผู้รับผลกระทบจะทำอย่างไร ข้อมูลเหล่านี้มิได้เปิดเผยสู่สาธารณชน

หรือหากเปิดเผยก็ยากที่ประชาชนธรรมดา เช่น เกษตรกรทั่วไปจะ

เข้าใจได้ง่ายๆ (ถวิลวดี บุรีกุล, ๒๕๔๗)

แนวทางการแก้ไขปัญหา ๒๕. การปฏิรูปการเมืองต้องเริ่มจากการพัฒนาความเป็นพลเมือง โดยต้องให้ประชาชนเข้าไป

มีส่วนร่วมทางการเมืองในทุกระดับ ซึ่งการที่ประชาชนจะสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการ

ทางการเมืองได้อย่างมีคุณภาพนั้นจะต้องมีการเสริมพลังอำนาจ (empowerment) ให้แก่ประชาชน

ใน ๓ ด้าน คือ

๒๖. ประการแรก จะต้องเพิ่มอำนาจให้แก่ประชาชนโดยการเรียกร้องให้ฝ่ายการเมืองผ่อน

คลายอำนาจของราชการส่วนกลางมาสู่การปกครองส่วนท้องถิ่นให้มากขึ้น ควบคู่ไปกับการเสริมสร้าง

ความเข้มแข็งให้แก่องค์กรภาคประชาชน (ที่มีอยู่แล้ว เช่น องค์กรสภาชุมชน) ให้ท้องถิ่นมีความ

สามารถในการบริหารจัดการตัวเองได้ ทั้งนี้ เมื่อการปกครองในระดับท้องถิ่นได้รับถ่ายโอนอำนาจมา

แล้วจะต้องมีการเปิดกลไกให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมได้อย่างต่อเนื่องในทุกขั้นตอน ทำให้การมี

ส่วนร่วมของประชาชนเกิดขึ้นได้จริงในภาคปฏิบัติและทำให้วิถีประชาธิปไตยอยู่ในวิถีการดำรงชีวิต

ของประชาชนอย่างแท้จริง

๒๗. ประการที่สอง จะต้องทำให้ประชาชนมีสำนึกความเป็นพลเมือง คือการทำให้ประชาชน

มีความรู้สึกว่าตัวเองมีบทบาทหน้าที่และมีความรับผิดชอบต่อส่วนรวม รู้สึกว่าตัวเองเป็นเจ้าของบ้าน

เมือง และเชื่อว่าตัวเองมีความสามารถที่จะดูแลรักษาบ้านเมืองได้ ซึ่งในส่วนนี้จะต้องอาศัยความร่วม

มือของทุกฝ่ายตั้งแต่ผู้มีอำนาจกำหนดนโยบายด้านการศึกษา สถาบันการศึกษา สถาบันทางสังคม/

จารีตประเพณีอื่นๆ เช่น ครอบครัว วัด ฯลฯ หน่วยงานภาครัฐและเอกชนในระดับพื้นที่ และ

สื่อมวลชน ในการสร้างกระบวนการเรียนรู้ร่วมกันในระดับชุมชนที่มีความเชื่อมโยงกับขนบธรรมเนียม

ประเพณีและภูมิปัญญาท้องถิ่น และเป็นการปลูกฝังค่านิยมในเรื่องการอดทนรับฟังความคิดเห็นที่

แตกต่างและเคารพในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของผู้อื่น

aw_��_change.indd 102 6/20/12 3:40:55 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๔ | 103

๒๘. ประการที่สาม จะต้องมีการหนุนเสริมพลังการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยการออก

กฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ เพื่อกำหนดนิยาม

หลักการพื้นฐาน กลไก และแนวทางการดำเนินการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนด

นโยบาย และวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมทั้งในระดับชาติและระดับพื้นที่ซึ่งหมายรวมถึงใน

ระดับจังหวัด อำเภอ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และองค์กรชุมชน เป็นต้น ทั้งนี้ ในแนวทางการ

ดำเนินการจะต้องมีการระบุขั้นตอนของการการมีส่วนร่วมและมีการกำหนดผู้รับผิดชอบที่ชัดเจน

นอกจากนี้ จะต้องมีการทบทวนกฎหมายต่างๆ ที่อาจล้าสมัยไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ หรืออาจ

มีเนื้อหาขัดขวางการมีส่วนร่วมของประชาชน ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ตลอดจน

ต้องเร่งรัดการออกกฎหมายที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้มีแต่ยังไม่มีการดำเนินการด้วย

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ขอให้สมัชชาปฏิรูประดับชาติพิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๔

aw_��_change.indd 103 6/20/12 3:40:55 PM


พลังพลเมืองเพื่อขับเคลื่อนประเทศไทย

ระเบียบวาระที่ ๒.๔ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๕ สมัชชาปฏิรูป ๒. หลัก ๔. ผนวก ๑

๑๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕ เอกสารภาคผนวก ๑

บทนำ ถึงแม้ประเทศไทยมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบบประชาธิปไตยมาร่วม ๘๐ ปี

แล้ว แต่ตลอดระยะเวลาของการเป็นประชาธิปไตยที่ผ่านมานั้นได้มีการเบียดแทรกของการเป็น

เผด็จการเป็นระยะๆ และบางครั้งดำรงอยู่ต่อเนื่องเป็นเวลานาน มีการปฏิวัติรัฐประหารหลายครั้งโดย

กลุ่มบุคคลต่างๆ โดยอ้างความเดือดร้อนของประชาชนและการไม่เป็นประชาธิปไตย ทำให้ในอดีต

ประชาชนชาวไทยแทบมิได้เข้าไปมีบทบาทหรือไม่มีส่วนร่วมในทางการเมืองแต่อย่างใด อำนาจ

ส่วนใหญ่ตกอยู่ในกำมือของกลุ่มบุคคลบางกลุ่ม และอยู่ที่ฝ่ายบริหารและข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ อำนาจ

ทางการเมืองที่ประชาชนได้รับเป็นเพียงการมีสิทธิเลือกตั้งเท่านั้น และบางครั้งการเลือกตั้งดังกล่าวก็

ยังมีข้อสงสัยในความบริสุทธิ์ยุติธรรมอีกด้วย

ในที่สุดกระแสการเป็นประชาธิปไตยของโลกได้เข้าสู่ประเทศไทย ทำให้ประชาชนรู้ถึงการที่

ตนควรมีสิทธิ เสรีภาพ และมีส่วนร่วมในทางการเมืองมากขึ้น เพื่อผลักดันให้เกิดความเป็น

ประชาธิปไตยเต็มใบเสียที โดยประชาชนเชื่อว่าเป็นระบอบการปกครองที่จะนำพวกเขาไปสู่การมีชีวิต

ความเป็นอยู่ที่สันติสุขและตลอดไป กลุ่มประชาชนจึงเรียกร้องเพื่อการได้มาซึ่งประชาธิปไตยเต็มใบ

หลายครั้ง อาทิ เหตุการณ์ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๑๖ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๑๙ และพฤษภาคม พ.ศ. ๒๕๓๕

แต่ในที่สุดการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองครั้งสำคัญ เมื่อพฤษภาคม ๒๕๓๕ นั้น นำมาสู่การปฏิรูป

ระบบการเมืองของไทยอย่างเห็นได้ชัด โดยการเรียกร้องของประชาชนที่จะเข้ามามีส่วนร่วมใน

ทางการเมือง กระบวนการต่างๆ ของการกำหนดนโยบายของรัฐ และอื่นๆ ได้รับการคำนึงถึงจนใน

aw_��_change.indd 104 6/20/12 3:40:57 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. หลัก ๔ ผนวก ๑ | 105

ที่สุดได้นำมาสู่ การที่ประเทศไทยได้มีระบบการเมืองการปกครองที่จัดว่าเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น

และเป็น “ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม” เนื่องจากมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช

๒๕๔๐ ที่มีเจตนารมณ์อย่างชัดเจนในการคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพและส่งเสริม

การมสีว่นรว่มของประชาชน ตลอดจนการสรา้งระบบการตรวจสอบอำนาจรฐั และกอ่ใหเ้กดิเสถยีรภาพ

ทางการเมือง เพื่อความยั่งยืนของประชาธิปไตย ซึ่งด้วยสิทธิ เสรีภาพ และการเข้าใจถึงสิทธิของการมี

ส่วนร่วมของตนเอง ประชาชนจึงสามารถตรวจสอบและเรียกร้องให้ผู้มีอำนาจ ปฏิบัติตามนโยบาย

ต่างๆ ได้ ซึ่งแตกต่างจากอดีตกาลอย่างชัดเจน โดยหลายมาตราในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้บัญญัติแล้ว

หลายมาตรามกีารนำไปปฏบิตัไิวอ้ยา่งชดัเจน แตห่ลายมาตรายงัมไิดน้ำไปปฏบิตั ิ (บวรศกัดิ ์ อวุรรณโณ

และถวิลวดี บุรีกุล, ๒๕๔๗) อันนำมาสู่การร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐

ที่กำหนดเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้อย่างชัดเจนยิ่งขึ้น

อนึ่งจากการได้รับสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญประกอบกับความต้องการเข้าไปมีส่วนร่วม

ในกระบวนการทางนโยบายของรัฐ แต่ในความเป็นจริงกับขาดการดูแลจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องที่จะ

ทำใหเ้จตนารมณข์องรฐัธรรมนญูเกดิผลอยา่งแทจ้รงิ ปญัหาความขดัแยง้จากกระบวนการทางนโยบาย

สาธารณะจึงปรากฏให้เห็นหลายครั้งหลายครา

แนวคิดการปฏิรูปการเมืองและประชาธิปไตย ทำให้เกิดองค์กรอาสาสมัครหลายองค์กร และ

ทำให้เกิดกระบวนการเคลื่อนไหวที่มีอิทธิพลต่อการทำงานของรัฐบาล และสถาบันที่มีอำนาจต่างๆ

อย่างไรก็ดีภาคประชาชนและในสังคมมักอยู่ห่างไกลจากกระบวนการตัดสินใจและห่างไกลจากความ

สนใจของผู้มีอำนาจ เพราะผู้มีอำนาจมักตัดสินใจด้วยตนเอง กลุ่มเหล่านี้จะไม่ค่อยประสบความ

สำเร็จในการเคลื่อนไหวหากปราศจากกระบวนการทางประชาธิปไตย หลายประเทศที่มีการปกครอง

แบบเสรีประชาธิปไตยแต่กลับมิได้คำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชน จึงไม่ค่อยมีการปรึกษาหารือ

ประชาชนหรือแม้แต่ผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง

สำหรับการเรียกร้องเพื่อการมีส่วนร่วมจึงเริ่มจากการมีประสบการณ์ในการถูกกีดกันออกไป

จากการได้รับสิทธิขั้นพื้นฐานในทางการเมือง จากการได้รับโอกาสที่จะเข้ามามีส่วนร่วม การ

เคลื่อนไหวทางสังคมที่มีพลังและประสบความสำเร็จในศตวรรษนี้บางครั้งเกิดขึ้นจากความต้องการ

ของประชาชนกลุ่มน้อยที่ถูกกดดัน ขาดการเข้าไปมีส่วนร่วมและขาดการยอมรับถึงการเป็นพลเมืองที่

เท่าเทียมกันและสมบูรณ์ ในปัจจุบัน ประชาชนในสังคมส่วนมากมีสิทธิในการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง

แต่การลงคะแนนเสียงอย่างเท่าเทียมกันเป็นเพียงข้อกำหนดอย่างน้อยที่สุดของการเท่าเทียมกันใน

ทางการเมือง (ถวิลวดี บุรีกุล, ๒๕๔๙)

aw_��_change.indd 105 6/20/12 3:40:58 PM


การปฏิบัติที่เป็นประชาธิปไตยให้ทุกกลุ่มมีส่วนร่วม (inclusive democracy practice) หรือ

ประชาธิปไตยแบบพหุภาคี (pluralism democracy) เป็นการส่งเสริมให้เกิดความเป็นธรรม เพราะ

ประชาชนมุ่งหวังที่จะชักนำผู้อื่นให้ตระหนักถึงความเป็นธรรม ความรู้และสติปัญญาของเขา และมี

การเปิดรับฟังความคิดเห็นของพวกเขาและมีความเข้าใจในเรื่องที่พวกเขาสนใจ อันนำไปสู่การเปลี่ยน

แปลงกระบวนการในที่สุด ซึ่งที่ผ่านมานักทฤษฎีทางด้านประชาธิปไตยมักตั้งสมมติฐานว่าการ

อภิปรายทางประชาธิปไตยที่เหมาะสมควรเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับความสนใจและทำความดีร่วมกัน

โดยที่จริงแล้วการเมืองต้องเป็นทั้งการแข่งขันระหว่างกลุ่มหรือปัจเจกชนที่มีความสนใจและความเห็น

ที่ขัดแย้ง ผู้มีส่วนร่วมทางการเมืองมักเลือกเข้าข้างที่เขาสนใจและช่วยกันสร้างความสนใจร่วมของ

สาธารณะอีกด้วย (Young, ๒๐๐๒: ๑-๑๕)

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (Participatory Democracy) เกี่ยวข้องกับวิธีการกระจาย

อำนาจและทรัพยากรที่ไม่เท่าเทียมกันอันมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนและวิธีการที่

ประชาชนเหล่านั้นมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจที่มีผลกระทบต่อตน ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมจึง

หมายถึง การที่อำนาจในการตัดสินใจไม่ควรเป็นของกลุ่มคนจำนวนน้อย แต่อำนาจควรได้รับการ

จัดสรรในระหว่างประชาชน เพื่อทุกๆ คนได้มีโอกาสที่จะมีอิทธิพลต่อกิจกรรมส่วนรวม

หลกัการหรอืองคป์ระกอบสำคญัของคำวา่ประชาธปิไตยแบบมสีว่นรว่ม (สถาบนัพระปกเกลา้,

๒๕๔๕) คือ การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเมืองและการบริหาร มีการกระจายอำนาจในการ

ตัดสินใจและการจัดสรรทรัพยากรต่างๆ ในระหว่างประชาชนให้เท่าเทียมกัน อำนาจในการตัดสินใจ

และการจัดสรรทรัพยากรต่างๆ นั้น จะส่งผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน มีการเพิ่มการ

คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน มีโครงสร้างการทำงานที่สามารถตรวจสอบได้ มีความ

โปร่งใส และคำนึงถึงความต้องการทรัพยากรของผู้มีส่วนร่วม มีการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งใน

ระดับท้องถิ่นและระดับชาติ ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร กระบวนการทางนโยบาย และ

กระบวนการยุติธรรมได้

เนื่องจากประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมให้ความสำคัญอย่างยิ่งต่อการมีส่วนร่วมของประชาชน

เป็นสำคัญโดยที่การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นกระบวนการซึ่งประชาชน หรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้

มีโอกาสแสดงทัศนะ และเข้าร่วมในกิจกรรมต่างๆ ที่มีผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน รวมทั้งมี

การนำความคิดเห็นดังกล่าวไปประกอบการพิจารณากำหนดนโยบายและการตัดสินใจของรัฐ การมี

ส่วนร่วมของประชาชนเป็นกระบวนการสื่อสารในระบบเปิด กล่าวคือ เป็นการสื่อสารสองทาง ทั้ง

อย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการ ซึ่งประกอบไปด้วยการแบ่งสรรข้อมูลร่วมกันระหว่างผู้มีส่วนได้

aw_��_change.indd 106 6/20/12 3:40:59 PM


ส่วนเสียและเป็นการเสริมสร้างความสามัคคีในสังคม ทั้งนี้ เพราะการมีส่วนร่วมของประชาชน

เป็นการเพิ่มคุณภาพของการตัดสินใจ การลดค่าใช้จ่ายและการสูญเสียเวลา เป็นการสร้างฉันทมติ

และทำให้ง่ายต่อการนำไปปฏิบัติ อีกทั้งช่วยหลีกเลี่ยงการเผชิญหน้าใน “กรณีที่ร้ายแรงที่สุด” ช่วยให้

เกิดความน่าเชื่อถือและความชอบธรรม และช่วยให้ทราบความห่วงกังวลของประชาชนและค่านิยม

ของสาธารณชน รวมทั้ง เป็นการพัฒนาความเชี่ยวชาญและความคิดสร้างสรรค์ของสาธารณชน

(เครตัน, ๒๕๔๓)

การมีส่วนร่วมของประชาชนมีความสำคัญในการสร้างประชาธิปไตยอย่างยั่งยืนและส่งเสริม

ธรรมาภิบาล ตลอดจนการบริหารงาน หากการมีส่วนร่วมของประชาชนมากขึ้นเพียงใดก็จะช่วยให้มี

การตรวจสอบการทำงานของผู้บริหาร และทำให้ผู้บริหารมีความรับผิดชอบต่อสังคมมากยิ่งขึ้น อีกทั้ง

ยังเป็นการป้องกันนักการเมืองจากการกำหนดนโยบายที่ไม่เหมาะสมกับสังคมนั้นๆ นอกจากนี้ การมี

ส่วนร่วมของประชาชนยังเป็นการสร้างความมั่นใจว่าเสียงของประชาชนจะมีคนรับฟัง อีกทั้งความ

ต้องการหรือความปรารถนาของประชาชนก็จะได้รับการตอบสนอง

ดังกล่าวแล้วว่ากระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน เป็นกระบวนการสื่อสารสองทางที่มี

เป้าหมายโดยรวมเพื่อที่จะให้เกิดการตัดสินใจที่ดีขึ้นและได้รับการสนับสนุนจากสาธารณชน ซึ่ง

เป้าหมายของกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชน ก็คือ การให้ข้อมูลต่อสาธารณชนและให้

สาธารณชนแสดงความคิดเห็นต่อโครงการที่นำเสนอหรือนโยบายรัฐ และมีส่วนร่วมในการแก้ปัญหา

เพื่อหาทางออกที่ดีที่สุดสำหรับทุกๆ คน (เครตัน, ๒๕๔๓:๑๙) การมีส่วนร่วมของประชาชนยังจัดเป็น

รูปแบบหนึ่งของแนวความคิดในการกระจายอำนาจจากส่วนกลางมาสู่ส่วนท้องถิ่น เพราะประชาชน

ในท้องถิ่น คือ ผู้ที่รู้ปัญหาและความต้องการของท้องถิ่นตนเองดีกว่าผู้อื่น การมีส่วนร่วมของ

ประชาชน จึงเป็นการเปิดกว้างในความคิดเห็นโดยการสื่อสารสองทางในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับ

ประชาชน ซึ่งในแต่ละประเด็นนั้นไม่สามารถใช้เกณฑ์ใดเกณฑ์หนึ่งมาตัดสินใจได้เหมือนกัน

โดยแท้จริงนั้นกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนอาจจะไม่สามารถกระทำได้ในทุกๆ

ประเด็น ดังนั้น จึงมีแนวทางทั่วๆ ไปบางประการเกี่ยวกับประเด็นที่ควรใช้กระบวนการมีส่วนร่วมของ

ประชาชน ประเด็นต่างๆ ที่ต้องการกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน ได้แก่ การตัดสินใจและมี

ผลกระทบที่สำคัญ การตัดสินใจจะมีผลกระทบต่อบางคนมากกว่าคนอื่น การตัดสินใจจะมีผลกระทบ

ต่อผลประโยชน์ของบางคนหรือกลุ่มคนที่มีอยู่เดิม การตัดสินใจที่เกี่ยวข้องกับเรื่องที่มีความขัดแย้งอยู่

ก่อนแล้ว ความจำเป็นเพื่อให้มีการสนับสนุนต่อผลการตัดสินใจ ดังนั้นการมีส่วนร่วมของประชาชนจึง

มอียูใ่นเกอืบทกุกจิกรรมของสงัคมขึน้อยูก่บัความสนใจและประเดน็ในการพจิารณา แตม่เีงือ่นไขพืน้ฐาน

aw_��_change.indd 107 6/20/12 3:41:00 PM


ในการมีส่วนร่วมว่าประชาชนต้องมีอิสรภาพ ความเสมอภาพ และความสามารถในการเข้าร่วม

กจิกรรม นอกจากนีก้ารมสีว่นรว่มตอ้งมวีตัถปุระสงคห์รอืจดุมุง่หมาย ตอ้งมกีจิกรรมเปา้หมาย และตอ้ง

มีกลุ่มเป้าหมาย ทั้งนี้เพื่อให้กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนดำเนินไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ

สูงสุด

การมสีว่นรว่มของประชาชน (Public Participation) จงึเปน็ การกระจายโอกาสใหป้ระชาชน

มีส่วนร่วมทางการเมือง และการบริหาร เกี่ยวกับการตัดสินใจในเรื่องต่างๆ รวมทั้งการจัดสรร

ทรัพยากรของชุมชนและของชาติ ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชนโดย

การให้ข้อมูล แสดงความคิดเห็น ให้คำแนะนำปรึกษา ร่วมวางแผน ร่วมปฏิบัติ รวมตลอดจนการ

ควบคุมโดยตรงจากประชาชน

การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นกระบวนการที่ความห่วงกังวล ความต้องการและค่านิยม

ต่างๆ ของสาธารณชนถูกรวมอยู่ในการตัดสินใจของรัฐและเอกชนเป็นการสื่อการสองทาง และ

เป็นการมีปฏิสัมพันธ์ ซึ่งมีเป้าหมายโดยภาพรวมของการตัดสินใจที่ดีกว่าโดยที่ได้รับการสนับสนุนจาก

สาธารณชน (Creighton, ๒๐๐๕)

โดยสรุปการมีส่วนร่วมของประชาชนจึงเป็นกระบวนการซึ่งประชาชนหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

ได้มีโอกาสแสดงทัศนะ และเข้าร่วมในกิจกรรมต่างๆ ที่มีผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน รวม

ทั้งมีการนำความคิดเห็นดังกล่าวไปประกอบการพิจารณากำหนดนโยบายและการตัดสินใจของรัฐ

การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นกระบวนการสื่อสารในระบบเปิด กล่าวคือ เป็นการสื่อสารสองทาง

ทั้งอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการ ซึ่งประกอบไปด้วยการแบ่งสรรข้อมูลร่วมกันระหว่างผู้มีส่วน

ได้ส่วนเสียและเป็นการเสริมสร้างความสามัคคีในสังคม ทั้งนี้ เพราะการมีส่วนร่วมของประชาชน

เป็นการเพิ่มคุณภาพของการตัดสินใจ การลดค่าใช้จ่ายและการสูญเสียเวลา เป็นการสร้างฉันทมติ

และทำให้ง่ายต่อการนำไปปฏิบัติ อีกทั้งช่วยหลีกเลี่ยงการเผชิญหน้าใน “กรณีที่ร้ายแรงที่สุด” ช่วยให้

เกิดความน่าเชื่อถือและความชอบธรรม และช่วยให้ทราบความห่วงกังวลของประชาชนและค่านิยม

ของสาธารณชน รวมทั้งเป็นการพัฒนาความเชี่ยวชาญและความคิดสร้างสรรค์ของสาธารณชน

(ถวิลวดี บุรีกุล, ๒๕๔๙)

สถานการณ ์ ในระยะ ๒๕๔๐-๒๕๔๙ ประเทศไทยจัดว่าเข้าสู่ยุคแรกของประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม

(ถวิลวดี, ๒๕๔๙) เพราะเกิดจากการที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มี

aw_��_change.indd 108 6/20/12 3:41:00 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. หลัก ๔ ผนวก ๑ | 10�

เจตนารมณ์สำคัญในการให้ประชาชนมีส่วนร่วมตั้งแต่การรับรู้ข้อมูลข่าวสาร ร่วมให้ข้อมูล ปรึกษา

หารือ ตัดสินใจ ติดตามตรวจสอบ และถอดถอนผู้ทุจริต ทั้งยังเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมใน

กระบวนการทางนโยบาย มีการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประชาชนสามารถ

เสนอกฎหมายและข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ แต่ช่องว่างระหว่างเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญกับการปฏิบัติ

จริงยังคงกว้างอยู่มาก ทั้งนี้เพราะปัญหาการรับรู้ของประชาชนในเรื่องของกระบวนการมีส่วนร่วม

และสิทธิของตนเองในการเข้ามามีส่วนร่วมได้ ผู้นำและผู้มีอำนาจยังมิได้เปิดใจและเปลี่ยนทัศนคติใน

การยอมรับการมีส่วนร่วมของประชาชนเท่าที่ควร ทำให้กฎหมายหลายฉบับที่ไม่สอดคล้องกับ

รัฐธรรมนูญไม่ได้รับการแก้ไข หรือแม้กระทั่งการออกกฎหมายที่ควรออกมาเพื่อเสริมสร้างกลไกใน

การมีส่วนร่วมของประชาชนก็มิได้ออกมา

นับตั้งแต่การเลือกตั้งทั่วไปเมื่อปี ๒๕๔๔ เป็นต้นมา ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งชาวไทยออกไป

ใช้สิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเฉลี่ยสูงกว่าร้อยละ ๗๐ และมีสัดส่วนที่เพิ่มขึ้นทุกครั้งจนใน

การเลือกตั้งครั้งล่าสุดเมื่อวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๕๔ มีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ ๗๕.๐๓ (สำนักงาน

คณะกรรมการการเลือกตั้ง, ๒๕๕๔) นอกจากนี้ คนไทยในการเลือกตั้งทั่วไปแต่ละครั้งโดยเฉพาะใน

ช่วงก่อนการรัฐประหาร ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙ ยังมีแนวโน้มที่จะเข้าไปมีส่วนร่วมในกิจกรรมที่

เกี่ยวข้องกับการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง (เช่น การเข้าร่วมรับฟังการปราศรัยของผู้สมัคร การให้การ

สนับสนุนแก่ผู้สมัคร/พรรคการเมือง เป็นต้น) มากขึ้นด้วย (ถวิลวดี บุรีกุลและสติธร ธนานิธิโชติ,

๒๕๔๖; Stithorn Thananithichot, ๒๕๕๔)

ผลการวิจัยล่าสุดของสถาบันพระปกเกล้ายังค้นพบอีกว่า ผู้มีสิทธิเลือกตั้งชาวไทยทั้งใน

กรุงเทพฯและต่างจังหวัดมิได้เข้าไปมีส่วนร่วมในกิจกรรมทางการเมืองเพราะถูกชักจูงด้วยอามิส

สินจ้างหรืออิทธิพลของผู้นำทางสังคมเสมอไป แต่ออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งด้วยความสนใจกับการเลือก

ตั้งที่ค่อนข้างสูง มีข้อมูลพื้นฐานเกี่ยวกับผู้สมัครและพรรคการเมืองพอสมควร และตัดสินใจเลือก

ผู้สมัครโดยพิจารณาในเรื่องความซื่อสัตย์ ความสามารถในการแก้ไขปัญหาชุมชน และการมีความคิด

ที่ก้าวหน้ามากกว่าการมองที่คุณลักษณะส่วนบุคคล การช่วยเหลือในเรื่องส่วนตัว และการให้ของ

กำนัลหรือเงิน (ถวิลวดี บุรีกุล, ๒๕๕๔) ยิ่งไปกว่านั้น การสำรวจค่านิยมประชาธิปไตยของคนไทยโดย

เครือข่ายศึกษาอุณหภูมิประชาธิปไตยแห่งเอเชีย (Asian Barometer) พบว่าคนไทยไม่เพียงแต่จะ

เป็นชาติที่ให้การสนับสนุนการปกครองระบอบประชาธิปไตยสูงเป็นอันดับต้นๆ ของเอเชียเท่านั้น

(Albritton and Thawilwadee Bureekul, ๒๐๐๘) แต่ยังเป็นประเทศที่ประชาชนมากกว่าร้อยละ

๖๐ มีความเชื่อมั่นว่าประชาชนธรรมดาสามารถมีส่วนร่วมทางการเมืองได้ ซึ่งเป็นสัดส่วนที่สูงกว่า

aw_��_change.indd 109 6/20/12 3:41:01 PM


ประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคเอเชียที่มีประชาธิปไตยก้าวหน้า เช่น ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และไต้หวัน เสียอีก

(Yun-Han Chu et al., ๒๐๐๘)

อย่างไรก็ตาม การเลือกตั้งเป็นเพียงองค์ประกอบขั้นพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตยเท่านั้น

การมีส่วนร่วมในกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งจึงเป็นเพียงแค่จุดเริ่มต้นเล็กๆ ของการพัฒนาไป

สู่ความเป็นพลเมืองในระบอบประชาธิปไตยที่แข็งขันในอนาคต แท้จริงแล้ว ประชาธิปไตยควรสร้าง

จากท้องถิ่น ใช้การปกครองระดับท้องถิ่นเป็นเวทีฝึกฝนให้ประชาชนมีความรู้ความเข้าใจในกิจการ

ของบ้านเมือง และทำให้ประชาธิปไตยระดับท้องถิ่นเป็นรากฐานของประชาธิปไตยระดับชาติ (Mill,

๒๐๐๔; เอนก เหล่าธรรมทัศน์, ๒๕๕๒) รายงานผลการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับ

ความพึงพอใจต่อบริการสาธารณะและการทำงานของหน่วยงานต่างๆ ที่สถาบันพระปกเกล้าร่วมกับ

สำนักงานสถิติแห่งชาติทำการสำรวจระหว่างปี ๒๕๔๘-๒๕๕๓ พบว่าในปี ๒๕๕๓ มีประชาชน

ประมาณร้อยละ ๒๖.๙ เท่านั้นที่ระบุว่าเคยเข้าร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการวางแผนการ

ให้บริการสาธารณะ และหากมองย้อนกลับไปในปีก่อนหน้านั้นสัดส่วนนี้ถือว่าเป็นแนวโน้มที่ลดลง

ค่อนข้างจะต่อเนื่อง (สถาบันพระปกเกล้า, ๒๕๕๔)

นอกจากนี้ ถึงแม้ว่าเทคโนโลยีที่ก้าวหน้าของโลกยุคปัจจุบันจะมีส่วนสนับสนุนให้ประชาชน

ชาวไทยสามารถแสดงความคิดเห็น วิพากษ์วิจารณ์ และบอกเล่าความต้องการของตนเองต่อ

สาธารณะและผู้เกี่ยวข้องได้สะดวกรวดเร็วกว่าในอดีตเป็นอย่างมาก (Carthew, ๒๐๑๐; Poowin

Bunyavejchewin, ๒๐๑๐) แต่ข้อมูลการเข้าเยี่ยมชมเว็บไซต์ของคนไทยซึ่งรวบรวมโดยศูนย์

เทคโนโลยีอิเล็กทรอนิกส์และคอมพิวเตอร์แห่งชาติ (NECTEC) พบว่า ในแต่ละวัน ผู้เข้าชมเว็บไซต์ใน

ประเทศไทยมากกว่าครึ่งหนึ่งจะใช้เว็บไซต์เพื่อเข้าถึงข้อมูลประเภทบันเทิงและเกม ในขณะที่ผู้ใช้ที่

เข้าไปเยี่ยมชมเว็บไซต์ข่าวและหน่วยงานราชการมีรวมกันประมาณร้อยละ ๘ เท่านั้น ๑ (Thaweesak

Koanantakool, ๒๐๐๗)

๑ สถิติการเข้าเยี่ยมชมเว็บไซต์ของคนไทยสามารถแจกแจงตามประเภทของเว็บไซต์ที่คนไทยเข้าเยี่ยมชมโดยเฉลี่ยในแต่ละ

วันได้ โดยเรียงตามลำดับ ดังนี้ บันเทิง (ร้อยละ ๔๐.๔๘) เกม (ร้อยละ ๙.๘๕) อินเตอร์เน็ต (ร้อยละ ๖.๕๐) ข้อมูลบุคคล/

ทางสังคม (ร้อยละ ๖.๓๔) ข่าว (ร้อยละ ๖.๓๓) ธุรกิจ (ร้อยละ ๓.๗๒) คอมพิวเตอร์ (ร้อยละ ๒.๐๑) การเมืองการ

ปกครอง (ร้อยละ ๑.๗๕) การศึกษา (ร้อยละ ๑.๗๑)

aw_��_change.indd 110 6/20/12 3:41:02 PM


เหตุการณ์การชุมนุมเรียกร้องของประชาชนเรือนหมื่นเรือนแสนไม่ว่าจะสวมเสื้อสีใดหรือมี

ฐานะทางเศรษฐกิจสังคมระดับไหนที่เกิดขึ้นบ่อยครั้งในช่วง ๕-๖ ปีที่ผ่านมา เป็นหลักฐานสำคัญอีก

อันหนึ่งที่สะท้อนถึงความตื่นตัวทางการเมืองของคนไทย นักวิชาการจำนวนหนึ่งถึงกับมองว่าการ

เมืองโดยการชุมนุมประท้วงเรียกร้อง (protest politics) ได้กลายเป็นเรื่องปกติของวิถีชีวิตทางการ

เมืองของคนไทยไปแล้ว (Chairat Charoensin-o-larn, ๒๐๑๐; Ockey, ๒๐๐๙; Thitinan

Pongsudhirak, ๒๐๐๘) อย่างไรก็ตาม ยังไม่มีหลักฐานที่สามารถยืนยันได้อย่างหนักแน่นว่าความตื่น

ตัวของประชาชนนี้คือเครื่องบ่งชี้ว่าประเทศไทยได้มีกระบวนการพัฒนาการเมืองไปสู่การมีระบอบ

ประชาธิปไตยที่เข้มแข็งแล้ว และการออกมาชุมนุมประท้วงของประชาชนเป็นการลุกขึ้นมาต่อสู้เรียก

ร้องของผู้มีสำนึกพลเมืองในสังคมประชาธิปไตยแล้วในทุกกรณี ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในช่วงที่

ประเทศไทยต้องประสบกับวิกฤติมหาอุทกภัยในช่วงปลายปี ๒๕๕๔ แสดงให้เห็นในด้านหนึ่งว่าความ

รู้สึกว่าตัวเองเป็นเจ้าของบ้านเมืองและความรู้สึกว่าตัวเองมีความสามารถที่จะดูแลรักษาบ้านเมืองได้

ได้เกิดขึ้นแล้วในสำนึกของคนไทยจำนวนมากผ่านสิ่งที่เรียกว่า “จิตอาสา” แต่อีกด้านหนึ่ง ก็ยังพบว่า

ประชาชนจำนวนไม่น้อยยังขาดสำนึกเหล่านี้ และเอาแต่เฝ้ารอรับการ “สงเคราะห์” จากรัฐหรือ

ประชาชนคนอื่นเพียงอย่างเดียว

ในปัจจุบัน ประชาชนมีการชุมนุมเรียกร้องเพื่อพิทักษ์สิทธิของตนมากขึ้น รวมถึงการมีความ

ต้องการมีส่วนร่วมในนโยบายสาธารณะตั้งแต่การรับรู้ข้อมูลข่าวสาร การมีส่วนร่วมในการแสดงความ

คิดเห็นและตัดสินใจในนโยบายหรือโครงการที่มีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน แต่

กลไกในการมีส่วนร่วมยังไม่เปิดกว้าง ในขณะที่หน่วยงานของรัฐดูเหมือนจะเมินเฉยต่อการกระจาย

โอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากขึ้นกว่าการเลือกตั้ง

สถานการณ์ความเปลี่ยนแปลงในเชิงพฤติกรรมและทัศนคติทางการเมืองของประชาชน

ชาวไทยที่กล่าวมา แสดงให้เห็นว่าการปฏิรูปการเมืองโดยการพัฒนาความเป็นพลเมืองในสังคม

ประชาธิปไตยยังมีประเด็นที่สังคมไทยจะต้องช่วยกันขบคิดและขับเคลื่อนอีกจำนวนมาก

นโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง จากการที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มีเจตนารมณ์สำคัญในเรื่อง

ของการเสริมสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน ทำให้จำเป็นต้องมีการปรับปรุง แก้ไข หรือตรา

กฎหมายขึ้นใหม่ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญดังกล่าว ด้วยรัฐธรรมนูญถือเป็นกฎหมายสูงสุดในการ

ปกครองประเทศ แต่ไม่มีการดำเนินการ จนกระทั่งมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช

๒๕๕๐ ก็ยังคงไม่มีการปรับปรุง แก้ไข หรือตรากฎหมายขึ้นใหม่ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญดังกล่าว

aw_��_change.indd 111 6/20/12 3:41:02 PM


อีกเช่นกัน ตัวอย่างที่เห็นได้อย่างชัดเจนคือเรื่องสิทธิการมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น ที่มีการวางหลักการไว้ในมาตรา ๒๘๗ ว่า

“ประชาชนในท้องถิ่นมีสิทธิมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น โดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดให้มีวิธีการที่ให้ประชาชน

มีส่วนร่วมดังกล่าวได้ด้วย

ในกรณีที่การกระทำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีผลกระทบต่อชีวิต

ความเป็นอยู่ของประชาชนในท้องถิ่นในสาระสำคัญ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้อง

แจ้งข้อมูลรายละเอียดให้ประชาชนทราบก่อนกระทำการเป็นเวลาพอสมควร และใน

กรณีที่เห็นสมควรหรือได้รับการร้องขอจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นก่อนการกระทำนั้น หรืออาจ

จัดให้ประชาชนออกเสียงประชามติเพื่อตัดสินใจก็ได้ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องรายงานการดำเนินงานต่อประชาชนในเรื่อง

การจัดทำงบประมาณ การใช้จ่าย และผลการดำเนินงานในรอบปี เพื่อให้ประชาชนมี

ส่วนร่วมในการตรวจสอบและกำกับการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในการจัดทำงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามวรรคสาม ให้นำ

บทบัญญัติมาตรา ๑๖๘ วรรคหก มาใช้บังคับโดยอนุโลม”

แต่ในทางปฏิบัติ กฎหมายต่างๆ โดยเฉพาะระเบียบของกระทรวงมหาดไทยที่มีการตราขึ้น

เพื่อรองรับเจตนารมณ์ของบทบัญญัติมาตรานี้กลับมิได้เอื้อให้สิทธิการมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการ

ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประชาชนเกิดขึ้นได้อย่างแท้จริง

นอกจากนี้ กฎหมายหลายฉบับได้มีการบัญญัติในเรื่องของการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้บ้าง

แต่ไม่ครอบคลุมการมีส่วนร่วมทุกระดับ ยิ่งไปกว่านั้น ด้วยกระแสของโลกาภิวัตน์ที่ให้ความสนใจกับ

การอนุรักษ์และประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม ทำให้มีข้อตกลงระหว่างประเทศมากมายในเรื่อง

ดังกล่าว และกฎหมายของประเทศที่พัฒนาแล้วจะมีเรื่องของการมีส่วนร่วมของประชาชนเข้าไป

เกี่ยวข้องเสมอ ไม่เว้นแม้ในกระบวนการร่างกฎหมาย กฎหมายอื่นๆ นอกเหนือจากที่กล่าวมาแล้วใน

ส่วนอื่น อาทิ

๑. พระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. ๒๕๓๕

เนื่องจากกฎหมายนี้บัญญัติขึ้นก่อนการมีรัฐธรรมนูญที่ให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของ

ประชาชน อย่างไรก็ดีกฎหมายฉบับนี้ก็จัดว่ามีเรื่องของการมีส่วนร่วมอยู่บ้าง แต่มักเป็นการให้ร่วม

aw_��_change.indd 112 6/20/12 3:41:03 PM


ปฏิบัติตามกฎหมาย มากกว่าการร่วมรับรู้ คิด ให้ความเห็น ตัดสินใจ อย่างไรก็ดีในการตรวจสอบนั้น

มีการให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบโรงงานหรือเครื่องจักร แทนเจ้าหน้าที่ได้ดังปรากฏใน

มาตรา ๙ ซึ่งเป็นการเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนเข้าร่วมในการตรวจสอบแทนเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งมิได้

เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงแต่อย่างใด

๒. พระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๓๕

มีการตั้งคณะกรรมการสาธารณสุขซึ่งมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากผู้มีความรู้สามารถหรือ

ประสบการณ์ในการสาธารณสุข จัดว่าเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้มีความรู้เข้าไปมีส่วนร่วม ในการเสนอ

ความเห็นทางนโยบาย

๓. พระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ.

๒๕๓๕

บัญญัติให้ประชาชนต้องร่วมกันดูแลรักษาความสะอาดทางเท้าที่อยู่ติดอาคารของตนตาม

มาตรา ๖ และสามารถเข้ามามีส่วนร่วมได้ในการติดตามตรวจสอบการกระทำผิดได้ ตามมาตรา ๕๑

๔. พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐

บัญญัติให้ในเรื่องของการร่วมรับรู้ ประชาชนมีสิทธิในการทราบข้อมูลข่าวสารและมีสิทธิใน

การขอดูข้อมูลข่าวสารของทางราชการ บุคคลไม่ว่าจะมีส่วนได้เสียเกี่ยวข้องหรือไม่ก็ตาม ย่อมมีสิทธิ

เข้าตรวจดู ขอสำเนาหรือขอสำเนาที่มีคำรับรองถูกต้องของข้อมูลข่าวสารได้ นอกจากนี้หากผู้ใดเห็น

ว่าหน่วยงานของรัฐไม่จัดพิมพ์ข้อมูลข่าวสารตาม มาตรา ๗ หรือไม่จัดหา ข้อมูลข่าวสารไว้ให้

ประชาชนตรวจดูได้ตาม มาตรา ๙ หรือไม่จัดหาข้อมูลข่าวสารให้แก่ตนตาม มาตรา ๑๑ หรือฝ่าฝืน

หรือไม่ปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ หรือปฏิบัติหน้าที่ล่าช้า หรือเห็นว่าตนไม่ได้รับความสะดวกโดย

ไม่มีเหตุอันสมควร ผู้นั้นมีสิทธิร้องเรียนต่อคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารได้

๕. พระราชกฤษฎีกา ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖

กฎหมายนี้ออกมาเพื่อให้หน่วยงานราชการให้ความสำคัญกับการบริหารจัดการที่ดี ที่คำนึงถึง

การมีส่วนร่วมของประชาชน การมีความโปร่งใสในการทำงาน มีการบริหารงานอย่างมีประสิทธิภาพ

และคุ้มค่า มีการอำนวยความสะดวกและตอบสนองความต้องการของประชาชน และมีการประเมิน

ผลการทำงาน มีการลดขั้นตอนการทำงานเพื่อให้เกิดความคล่องตัว ทั้งนี้เพื่อประโยชน์สุขของ

ประชาชน โดยให้ประชาชนเป็นศูนย์กลาง ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ ๕)

พ.ศ. ๒๕๔๕ โดย เหตุผลในการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ คือ โดยที่มีการปฏิรูประบบ

ราชการ เพื่อให้การปฏิบัติงานของส่วนราชการตอบสนองต่อการพัฒนาประเทศ และให้บริการแก่

aw_��_change.indd 113 6/20/12 3:41:04 PM


ประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ซึ่งการบริหารราชการและการปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการนี้

ต้องใช้วิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปเพื่อประโยชน์สุข

ของประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ มีประสิทธิภาพ เกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ

ลดขั้นตอนการปฏิบัติงานที่เกินความจำเป็น และประชาชนได้รับการอำนวยความสะดวกและได้รับ

การตอบสนองความต้องการ รวมทั้งมีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอย่างสม่ำเสมอ

๖. พระราชบัญญัติสภาพัฒนาการเมือง พ.ศ.๒๕๕๑

พระราชบัญญัตินี้ตราขึ้นตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช

๒๕๕๐ มาตรา ๗๘ (๗) ซึง่บญัญตัใิหม้กีารจดัทำแผนพฒันาการเมอืง รวมทัง้จดัใหม้สีภาพฒันาการเมอืง

ที่มีความเป็นอิสระ เพื่อติดตามสอดส่องให้้มีการปฏิบัติตามแผนดังกล่าวอย่างเคร่งครัด นอกจากนี้

ในมาตรา ๘๗ (๔) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ยังได้บัญญัติให้้มีกฎหมายจัดตั้งกองทุน

พัฒนาการเมืองภาคพลเมืองเพื่อช่วยเหลือการดำเนินกิจกรรมสาธารณะของชุมชน รวมทั้งสนับสนุน

การดำเนินการของกลุ่มประชาชนที่รวมตัวกันในลักษณะเครือข่ายทุกรูปแบบให้้สามารถแสดงความ

คิดเห็น และเสนอความต้องการของชุมชนในพื้นที่ จึงกำหนดให้้มีสภาพัฒนาการเมืองโดยมี

วัตถุประสงค์์ในการพัฒนาการเมืองส่งเสริมการพัฒนาคุณธรรมและจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่ง

ทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ รวมทั้งดำเนินการให้้ประชาชนมีความเข้มแข็งในทางการเมือง

พระราชบัญญัตินี้ได้กำหนดให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมทางการเมือง เพื่อพัฒนาการเมืองใน

ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข และส่งเสริมการพัฒนาคุณธรรมและจริยธรรม

ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และเจ้าหน้าที่ของรัฐ รวมทั้งส่งเสริมให้ประชาชนมีความเข็มแข็งใน

ทางการเมือง ทั้งนี้โดยส่งเสริมภาคประชาสังคม และการเมืองภาคพลเมือง โดยที่พระราชบัญญัตินี้มุ่ง

เน้นในการส่งเสริม และให้ความช่วยเหลือประชาชน ชุมชน องค์กรภาคประชาสังคมให้ใช้สิทธิตาม

กฎหมายรัฐธรรมนูญ ทั้งในการรับทราบและการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร การมีส่วนร่วมในการกำหนด

นโยบายสาธารณะ การวางแผนด้านต่างๆ ทั้งระดับชาติและท้องถิ่น การตัดสินใจทางการเมือง การ

จัดทำบริการสาธารณะและการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐและร่วมมือกับสภาองค์กรชุมชนเพื่อดำเนิน

การต่างๆ

๗. พระราชบัญญัติสภาองค์กรชุมชน พ.ศ.๒๕๕๑

พระราชบัญญัตินี้เป็นกฎหมายที่ส่งเสริมให้มีการขับเคลื่อนภาคประชาสังคมในชุมชน โดย

เรียกว่า “สภาองค์กรชุมชนตำบล” มีการรวมตัวของชุมชนโดยกลุ่มประชาชน เพื่อผลประโยชน์และ

วัตถุประสงค์ร่วมกันเพื่อช่วยเหลือหรือสนับสนุนกัน หรือทำกิจกรรมอันชอบด้วยกฎหมายร่วมกัน

aw_��_change.indd 114 6/20/12 3:41:05 PM


หรือดำเนินงานอย่างอื่นเพื่อประโยชน์ร่วมกันของสมาชิก โดยมีการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง และมี

ระบบการบริหารจัดการและการแสดงเจตนาแทนกลุ่มได้

เหตุผลที่มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ก็เนื่องมาจากการที่ชุมชนเป็นรากฐานทาง

สังคมที่มีความสำคัญทางประวัติศาสตร์ มีวิถีชีวิต วัฒนธรรมแตกต่างหลากหลายตามภูมินิเวศ การ

พัฒนาประเทศที่ผ่านมาก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลง ทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองอย่างรวดเร็ว

ส่งผลให้ชุมชนอ่อนแอ ประสบกับปัญหาความยากจน เกิดปัญหาสังคมมากขึ้น ทรัพยากรและ

สิ่งแวดล้อมของชุมชนถูกทำลายลงจนเสื่อมโทรม ดังนั้นเพื่อให้ชุมชนมีความเข้มแข็งจัดการตัวเองได้

อยา่งยัง่ยนื รวมทัง้การมบีทบาทในการพฒันาประเทศ การสรา้งระบอบประชาธปิไตยและธรรมาภบิาล

ซึง่รฐัธรรมนญูไดบ้ญัญตัริบัรองสทิธชิมุชนและประชาชนใหม้บีทบาทสำคญัในการพฒันาทอ้งถิน่ ดงันัน้

ชุมชนจึงควรได้เข้ามามีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศ และท้องถิ่น อย่างมีประสิทธิภาพ

อนึ่ง พระราชบัญญัติฉบับนี้มีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับพระราชบัญญัติสภาพัฒนาการเมือง

เพราะสมาชิกสภาพัฒนาการเมืองส่วนหนึ่งมาจากสภาองค์กรชุมชน (จังหวัดละ ๑ คน)

กฎหมายที่นำเสนอนี้เป็นเพียงบางส่วนเท่านั้น อย่างไรก็ดี กฎหมายต่างๆ ที่มิได้สอดคล้องกับ

เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญหลายฉบับจำเป็นต้องได้รับการแก้ไข ทั้งยังมีกฎหมายอีกหลายฉบับที่

รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ว่าต้องมี แต่ยังมิได้ออกมาบังคับใช้แต่อย่างใด ทำให้ประชาชนยังขาดช่องทางใน

การเข้ามาสู่กระบวนการมีส่วนร่วมได้อย่างสมบูรณ์

ปัญหาที่สำคัญ จากเหตุการณ์ต่างๆ ที่แสดงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนในรูปแบบต่างๆ ในระยะ ๘๐ ปี

ที่ผ่านมาพบว่ายังมีปัญหาและอุปสรรคต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนอยู่มาก ถึงแม้ช่วงหลังจะดีขึ้น

บ้างด้วยการมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐, ๒๕๕๐ แล้วแต่ปัญหาในการมี

ส่วนร่วมของประชาชนยังคงมีอยู่เพราะยังมีข้อจำกัดในการแปลงการมีส่วนร่วมจากนามธรรมให้เป็น

รูปธรรมและโอกาส ช่องทางต่างๆ ยังแคบมากสำหรับประชาชนทั่วไป ยกเว้นชนชั้นผู้นำที่สามารถใช้

ประโยชน์จากการหาช่องว่างของกฎระเบียบ และอำนาจที่มี พร้อมระบบอุปถัมภ์ เข้าหาผลประโยชน์

บนความทุกข์ของประชาชนและประเทศชาติโดยรวม นำมาสู่ความขัดแย้งต่างๆ และจากการที่

ประชาชนไม่ค่อยได้มีส่วนร่วมในกระบวนการทางนโยบายของรัฐ ด้วยอุปสรรคต่างๆ มีมากมายที่

ทำใหไ้มเ่อือ้ตอ่การสง่เสรมิการมสีว่นรว่มของประชาชนใหด้ำเนนิไปอยา่งมปีระสทิธผิลตามเจตนารมณ์

ของรัฐธรรมนูญ ปัญหาต่างๆ ที่มีการศึกษามาก่อนแล้วโดยสถาบันพระปกเกล้า (คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม

และคณะ.๒๕๔๕) และจากกรณีการมีส่วนร่วมต่างๆ พอสรุปได้ดังนี้

aw_��_change.indd 115 6/20/12 3:41:05 PM


๑. ปัญหาด้านการรับรู้เกี่ยวกับแนวคิดและความสำคัญของการมีส่วนร่วมของประชาชน ใน

ส่วนที่เกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ภาครัฐและความเชื่อดั้งเดิมที่คิดว่า ข้าราชการคือนายของประชาชน

ประชาชนไม่มีความรู้ความสามารถที่จะเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจใดๆ ได้ ดังนั้นการเปิดโอกาส

ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมได้จึงมีจำกัด

๒. ปัญหาด้านโครงสร้างกฎหมายและกระบวนการนโยบายที่ไม่เอื้อต่อการมีส่วนร่วม เพราะ

ช่องทางเข้าถึงกระบานการต่างๆ เป็นไปโดยยาก และกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่จะช่วยเปิดช่อง

ทางการมีส่วนร่วมเหล่านี้ยังไม่ออกมาใช้ ทำให้ความเข้าใจเรื่องการมีส่วนร่วมไม่ชัดเจน และตีความ

ต่างๆ กันไปในหลายๆ ฝ่าย จนประชาชนไม่สามารถเข้ามามีส่วนร่วมตามปกติได้ กฎหมายต่างๆ ที่

ควรจะออกมาโดยเร็วแต่มิได้ออกมา อาทิ กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมของประชาชน (ซึ่ง

มิใช่เพียงเป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับการรับฟังความคิดเห็นประชาชนเท่านั้น) กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับ

สิทธิชุมชน กฎหมายที่เกี่ยวกับสื่อ ที่จะให้การรับรองสื่อของชุมชนหรือไม่ กฎหมายเกี่ยวกับป่าชุมชน

ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนจะได้ดูแลรักษาป่าไม้ และใช้ประโยชน์จากป่าโดยไม่ทำลายป่าในชุมชน

ของตน เป็นต้น นอกจากนี้ในการปรับโครงสร้างกระบวนการนิติบัญญัติเพื่อที่จะให้ประชาชนเข้ามามี

ส่วนร่วมได้อย่างแท้จริงในกระบวนการดังกล่าว ยังเป็นไปได้ยาก และการยกเลิกกฎหมายที่ลิดรอน

สิทธิของประชาชน หรือกฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ยังห่าง

จากความเป็นจริงอยู่มาก

๓. ปัญหาการใช้เครื่องมือการมีส่วนร่วมของประชาชน เนื่องจากความรู้ในเรื่องของการมี

ส่วนร่วมของข้าราชการ เจ้าหน้าที่ของรัฐต่างๆ และประชาชนไม่เท่ากัน ประกอบกับ เทคนิคของการ

มีส่วนร่วมมิได้มีการเรียนการสอนกันมาก่อน การมีเพียงเครื่องมือไม่กี่ประเภทที่มักใช้กันเพื่อเป็น

เครื่องแสดงถึงการจัดให้มีการมีส่วนร่วมแล้วจึงก่อให้เกิดปัญหาตามมา ดังที่กล่าวมาแล้ว ทั้งๆ ที่

ความจริงแล้ว เครื่องมือในการมีส่วนร่วมมีมากมายและสามารถเลือกใช้ให้เหมาะกับบริบทของสังคม

นั้นๆ และสถานการณ์ต่างๆ ได้อย่างง่ายดาย ประกอบกับประเทศไทยยังขาดแคลนผู้มีทักษะใน

การนำกระบวนการมีส่วนร่วมที่แท้จริง (meaningful public participation) ที่เพียงพอโดยเฉพาะ

ในวงการราชการ เพราะในอดีตประชาชนเป็นเพียงผู้รับฟัง และเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ต้องรับฟัง

ประชาชน แต่เป็นผู้สั่งการ จึงแทบไม่มีการสื่อสารสองทาง ช่องว่างระหว่างสองกลุ่มนี้จึงห่างกัน เมื่อ

เครื่องมือในการมีส่วนร่วมมีจำกัดและไม่ทราบว่าจะทำอย่างไร โอกาสก็มีจำกัด หากการพยายาม

สร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยสันติเกิดขึ้นแล้วแต่ไม่มีใครรับฟัง อาทิการยื่นหนังสือเรียกร้อง

สิทธิของตน การรวมตัวกันเพื่อสร้างพลังกลุ่มในการต่อรองจึงเกิดขึ้น และเมื่อชุมนุมโดยสันติแล้วไม่มี

ใครรับฟัง การประท้วง การสร้างสถานการณ์เพื่อให้มีการฟังอย่างตั้งใจจึงเกิดขึ้น

aw_��_change.indd 116 6/20/12 3:41:06 PM


๔. ปัญหาเรื่องวัฒนธรรมทางการเมืองและความพร้อมของประชาชน นับแต่อดีตมีการใช้

วัฒนธรรมเชิงอำนาจ ที่เห็นการใช้อำนาจเหนือ (power over) ประชาชนเป็นเรื่องปรกติ เมื่อ

ประชาชนเกิดรู้สิทธิของตนในการมีส่วนร่วมและเรียกร้องสิทธินั้นบ้าง ก็จะถูกผู้เคยชินกับวัฒนธรรม

แบบเดิมๆที่เน้นการใช้อำนาจ เข้าจัดการและนำไปสู่ความรุนแรงหลายครั้งหลายคราดังอดีตและใน

ที่สุดนำไปสู่การสูญเสียทั้งชีวิตและทรัพย์สิน และไม่มีใครชนะเลยแม้แต่น้อย เพราะถึงแม้จะมีผู้ชนะ

แต่เป็นชัยชนะเพียงชั่วคราวเพราะผู้แพ้ก็จะเอาคืน และโต้กลับในที่สุดตามหลักธรรมชาติของมนุษย์ที่

ไม่พยายามก้าวข้ามวัฒนธรรมเชิงอำนาจและธรรมชาติของความเป็นมนุษย์ที่ความอดทนมีจำกัด เมื่อ

ถูกกระทำจนถึงจุดหนึ่ง ก็จะโต้กลับ และเกิดความรุนแรงในที่สุด นอกจากนี้ในเรื่องของวัฒนธรรม

ทางการเมืองของประชาชนชาวไทยที่ไม่ค่อยสนใจในการมีส่วนร่วมทางการเมืองมากนักเพราะเห็น

ว่าการเมืองเป็นเรื่องไกลตัว ทำให้เป็นโอกาสของผู้ต้องการแสวงหาอำนาจเข้ามาได้โดยง่ายและ

แสวงหาประโยชน์เพื่อตนและพวกพ้อง นอกจากนี้ยังไม่มีการเตรียมความพร้อมให้ประชาขนในการ

เข้ามามีส่วนร่วมและปกครองตนเองตามหลักการการกระจายอำนาจเท่าที่ควร ทำให้ไม่เกิดการมี

ส่วนร่วมอย่างแท้จริง

๕. ปัญหาด้านความพร้อมของภาครัฐ โดยเฉพาะความเคยชินของข้าราชการที่คอยรับฟัง

คำสั่งตามลำดับขั้นของสายการบังคับบัญชา ไม่จำเป็นต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชน หรือผู้มี

ส่วนได้ส่วนเสียอย่างทั่วถึง นอกจากนี้การสนับสนุนด้านงบประมาณที่มาจากภาครัฐทำให้ข้าราชการ

ตอบสนองต่อฝ่ายบริหารเสียส่วนมาก นอกจากนี้ในการเปิดเผยข้อมูลของภาครัฐเป็นไปไม่ง่าย ทั้งที่

กฎหมายที่เกี่ยวข้องกำหนดไว้แล้วก็ตาม เพราะเจ้าหน้าที่ของรัฐหลายคนยังยึดติดกับรูปแบบการ

ทำงานแบบเดิมๆ ทำให้เข้าใจว่า ‘ปกปิดเป็นหลัก เปิดเผยเป็นข้อยกเว้น’ ทำให้ข้อมูลที่ประชาชนควร

รับรู้มีจำกัด

๖. ปัญหาเกี่ยวกับตัวชี้วัดการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งในด้านการเมืองและมิใช่ด้าน

การเมือง เนื่องจากไม่มีตัวชี้วัดที่ชัดเจนที่จะบอกให้ทราบว่าประชาชนมีส่วนร่วมแล้วหรือยัง หรือ

หน่วยงานของรัฐเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมากน้อยเพียงใด ทำให้ผู้ปฏิบัติงาน

ไม่สามารถทำงานให้ดีขึ้นได้ เพราะไม่มีมาตรฐานในการทำงานที่ชัดเจน

อันที่จริงก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เรื่องการ

มีส่วนร่วมของประชาชนได้มีการระบุไว้บ้างแล้วในกฎหมาย นโยบาย ระเบียบ และแผนการพัฒนา

ต่างๆ ของรัฐ เช่น ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วย

ประชาพิจารณ์ พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ พระราชบัญญัติ

aw_��_change.indd 117 6/20/12 3:41:07 PM


ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.๒๕๔๐ และพระราชบัญญัติอื่นๆ เป็นต้น ซึ่งมีกระบวนการของการมี

ส่วนร่วมของประชาชนที่แตกต่างกัน แต่ทั้งหมดเป็นไปเพื่อการพัฒนากระบวนการประชาธิปไตย

อย่างไรก็ตาม กฎหมายเหล่านี้มิได้ระบุเรื่องการมีส่วนร่วมโดยเด่นชัดและมิได้กำหนดวิธีการไว้ เช่น

การมีพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วม

โดยผ่านองค์กรอิสระ และในมาตรา ๖ (๑) ยังระบุถึงการรับทราบข้อมูลข่าวสารจากทางราชการใน

เรื่องเกี่ยวกับการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

นอกจากนี้ประชาชนมีความตื่นตัวเรื่องประชาธิปไตยมีความต้องการมีส่วนร่วมมากขึ้น มีการ

ทำประชาพิจารณ์ ซึ่งหลายคนเชื่อว่าเป็นการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนที่เป็นมาตรฐานของ

ประเทศ แต่ผลที่เกิดขึ้นบางครั้งก่อให้เกิดความขัดแย้งของประชาชนหลายฝ่าย หรือระหว่าง

ประชาชนกับรัฐเอง

ที่ผ่านมาพบว่าปัญหาในทางปฏิบัติของการมีส่วนร่วมมีหลายประการ อาทิ การไม่ระบุเรื่อง

การมีส่วนร่วมให้เห็นเด่นชัด คำจำกัดความ และกระบวนการของการมีส่วนร่วมไม่ชัดเจน การเข้าใจ

สับสนระหว่างประชาพิจารณ์กับการมีส่วนร่วม และการนำคำว่าประชาพิจารณ์มาใช้โดยไม่เข้าใจหลัก

ของประชาพิจารณ์ทำให้เกิดปัญหาความขัดแย้งระหว่างผู้เข้าร่วมทำประชาพิจารณ์ การไม่เข้าใจ

อย่างถ่องแท้ถึงการมีส่วนร่วมทำให้รัฐบาลมีการตัดสินใจลงไปโดยปราศจากการจัดให้ประชาชนหรือ

ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้ามามีส่วนร่วมอย่างแท้จริง ผู้ได้รับผลกระทบจากการตัดสินใจทางนโยบายจึง

ต้องลุกขึ้นต่อสู้เรียกร้องสิทธิเมื่อพวกเขาพบว่าพวกเขากำลังสูญเสียจนทนไม่ได้อีกต่อไป ทั้งนี้เพราะ

คนไทยเป็นคนที่อดทน ยินยอมง่าย ไม่อยากมีความขัดแย้ง และการเคยชินกับวิธีการปกครองแบบ

เดิมๆ ที่รัฐเป็นผู้ตัดสินใจทั้งหมด ทำให้ประชาชนไม่ต้องคิดอะไร เพียงแต่รอรับผลจากากรตัดสินใจ

นั้นทั้งผลลบและผลบวก

ตัวอย่างของการตัดสินใจทางนโยบายที่มีความสำคัญและมีผลกระทบต่อประชาชน แต่ใน

กระบวนการตัดสินใจ หรือในขั้นตอนก่อนหน้าตั้งแต่เสาะหาข้อมูล มิได้เปิดเผยให้ประชาชนได้รับรู้

อย่างทั่วถึง ทันการณ์ เข้าใจง่ายๆ อาทิ เรื่องการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

เศรษฐกิจ สังคม การเมือง การศึกษา เป็นต้น ส่วนใหญ่เป็นโครงการพัฒนาที่มิได้คำนึงถึง รูปแบบ

ของการพัฒนาอย่างยั่งยืน มากเท่าไรนัก และนำมา หรืออาจนำมาซึ่งความเดือดร้อนจากผลกระทบ

ทางลบ

เรื่องการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ มีหลายกรณีที่ประชาชนมีความรู้ว่าหากการตัดสินใจของ

รัฐมีผลเมื่อใด พวกเขาก็จะเดือดร้อนด้วยผลกระทบทางลบหลายด้าน กรณีความขัดแย้งเรื่องท่อก๊าซ

aw_��_change.indd 118 6/20/12 3:41:07 PM


ที่จังหวัดสงขลา ประเทศไทยเป็นกรณีตัวอย่างต้นแบบที่รัฐบาลประชาธิปไตยทุกแห่งจะต้องเผชิญ

เป็นการต่อสู้ระหว่างผลประโยชน์ของคนกลุ่มน้อยที่จริงจังกับผลประโยชน์ของคนกลุ่มใหญ่ที่เฉยเมย

ประเด็นนี้สะเทือนความรู้สึกอย่างยิ่งต่อประเทศที่กำลังเริ่มพัฒนาตัวเองไปสู่ประชาธิปไตยที่ต้องต่อสู้

ให้ได้มาซึ่งรัฐบาลที่สะท้อนเสียงส่วนใหญ่ตามระบอบประชาธิปไตย

มิติการขัดแย้งนี้ปรากฏชัดขึ้นเมื่อนายกรัฐมนตรีได้อ้างผลประโยชน์ของชาติจากการพัฒนา

แหล่งพลังงานใหม่ครั้งนี้ ในฐานะที่รัฐบาลได้รับเลือกตั้งมาจากเสียงส่วนใหญ่มีหน้าที่ปกป้อง

ผลประโยชน์ของทั้งประเทศแม้ว่าผลประโยชน์นั้นจะไปทับซ้อนผลประโยชน์ในท้องถิ่นของชาวบ้าน

ในพื้นที่เฉพาะแห่งหนึ่งก็ตาม แม้แต่ในประเทศประชาธิปไตยที่มั่นคง อำนาจก็มีให้ใช้เพื่อการรักษา

ผลประโยชน์ของคนส่วนใหญ่เหนือผลประโยชน์ของคนกลุ่มน้อยที่ต่อต้าน โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มคน

ที่ต่อต้านการพัฒนาด้วยเหตุผลเฉพาะถิ่นของตน ๒ กรณีโต้แย้งท่อก๊าซได้ตอกย้ำประเด็นปัญหาและ

ความตึงเครียดที่คุ้นเคยกันดีเมื่อเกิดเหตุขัดแย้งในทุกเรื่องระหว่างรัฐบาลและประชาชนเกี่ยวกับผล

กระทบของการพัฒนาโครงการต่างๆ ในประเทศไทย ความตึงเครียดเหล่านี้ขยายตัวไปไกลกว่ากรณี

ขดัแยง้เฉพาะเรือ่ง ไมว่า่จะเปน็การกอ่สรา้งโรงงานพลงัไฟฟา้ถา่นหนิทีป่ระจวบครีขีนัธ ์ การดำเนนิการ

โครงการเขื่อนปากมูลและเขื่อนอื่นๆ ตลอดจนการหาที่ตั้งเตาเผาขยะ ๓ เรื่องทางการพัฒนาเศรษฐกิจ

อาทินโยบายเขตการค้าเสรี (Free Trade Area: FTA) ๔ ที่คาดว่าจะก่อให้เกิดผลกระทบอย่างมากต่อ

เกษตรกรไทยในระยะยาวอย่างแน่นอน และเกษตรกรเหล่านั้นมิได้ล่วงรู้ถึงการตัดสินใจของรัฐบาล

เลย แต่พวกเขาต้องมารับภาระจากการตัดสินใจนี้ ประชาชนไม่สามารถแสดงความคิดเห็น หรือให้ข้อ

ห่วงกังวลต่อผู้มีอำนาจตัดสินใจได้ เมื่อเวลาผ่านไป พวกเขาจะพบปัญหามากมายที่พวกเขามิได้ก่อแต่

ต้องรับผล ในที่สุดความขัดแย้งอาจเกิดขึ้นได้หากผู้มีส่วนในการกำหนดนโยบายมิได้คำนึงถึงจุดนี้

ประกอบกับการอ้างว่ามีการศึกษาวิจัยดีแล้วว่ามีผลดีมากกว่า แต่การเยียวยาผู้รับผลกระทบจะทำ

อย่างไร ข้อมูลเหล่านี้มิได้เปิดเผยสู่สาธารณชน หรือหากเปิดเผยก็ยากที่ประชาชนธรรมดาเช่น

เกษตรกรทั่วไปจะเข้าใจได้ง่ายๆ (ถวิลวดี บุรีกุล, ๒๕๔๗)

๒ ปรากฏการณ์นี้ในบางที่เรียกกันว่าเป็นประเด็นการโต้แย้ง NIMBY (Not In My Back Yard-ห้ามทำที่หลังบ้านฉัน) ๓ สถาบันครอฟท์เพื่อการศึกษานานาชาติอ๊อกซ์ฟอร์ด มลรัฐมิสซิสซิปปี้ ประเทศสหรัฐอเมริกา และสถาบันพระปกเกล้า.

อ้างแล้ว. ๔ เขตการค้าเสรี หมายถึง การรวมกลุ่มเศรษฐกิจโดยมีเป้าหมายเพื่อลดภาษีศุลกากรระหว่างกันภายในกลุ่มหรือระหว่าง

คู่สัญญาลงให้เหลือน้อยที่สุด หรือเป็น ๐% และใช้อัตราภาษีปกติที่สูงกว่ากับประเทศนอกกลุ่ม การทำเขตการค้าเสรี

ในอดีตมุ่งในด้านการเปิดเสรีด้านสินค้า (goods) โดยการลดภาษีและอุปสรรคที่ไม่ใช่ภาษีเป็นหลัก แต่เขตการค้าเสรีใน

ระยะหลังๆ นั้น รวมไปถึงการเปิดเสรีด้านบริการ (services) และการลงทุนด้วย เขตการค้าเสรีที่สำคัญในปัจจุบัน คือ

NAFTA และ AFTA

aw_��_change.indd 119 6/20/12 3:41:08 PM


แนวทางการแก้ไขปัญหา จากสถานการณ์และสภาพปัญหาของการมีส่วนร่วมทางการเมืองที่กล่าวมาข้างต้น แนวทาง

การพัฒนาความเป็นพลเมืองที่สำคัญและจำเป็นเร่งด่วนมีอยู่อย่างน้อย ๓ เรื่อง ได้แก่ การเปิดกลไก

ภาครัฐให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมอย่างแท้จริง การเสริมสร้างความเป็นพลเมืองผ่านกระบวนการ

กล่อมเกลาทางสังคม และการปฏิรูประบบกฎหมายเพื่อเสริมสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งใน

แต่ละแนวทางมีข้อเสนอเพื่อนำไปสู่การแก้ไขปัญหา ดังนี้

ข้อเสนอที่ ๑: การเปิดกลไกภาครัฐเพื่อให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมอย่างแท้จริง

การปฏิรูปการเมืองที่ยั่งยืนนั้นเกิดจากการมีส่วนร่วมของประชาชน (people participation)

ปัจจุบันในรัฐธรรมนูญได้เปิดช่องทางให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง แต่ในทางปฏิบัตินั้น

ประชาชนไม่สามารถเข้ามามีส่วนร่วมได้อย่างแท้จริง เนื่องจาก ไม่มีกฎหมายลูกที่เข้ามารองรับ ทำให้

ยังไม่ชัดเจนว่ากระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนที่เป็นรูปธรรมนั้นควรเป็นอย่างไร ซึ่งการให้

ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมที่สามารถดำเนินการได้ง่ายที่สุด คือ การมีส่วนร่วมจากส่วนท้องถิ่น ที่ผ่าน

มาประชาชนมีส่วนร่วมกับการปกครองส่วนท้องถิ่นแค่เพียงการเลือกตั้ง ซึ่งยังขาดกลไกที่ฝึกให้

ประชาชนมีส่วนร่วมโดยเริ่มจากภาคส่วนเล็กๆ ก่อน (เช่น อบต.) ซึ่งสามารถขยายผลต่อไปได้ ดังนั้น

ภาครัฐโดยเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องเปิดกลไกให้ประชาชนเข้ามีส่วนร่วมได้อย่างแท้จริง

ตั้งแต่ระดับโครงการหรือแผนงาน โดยในการเปิดกลไกภาครัฐนี้จะต้องเน้นหนักไปที่การเสริมสร้าง

พลังอำนาจให้แก่ประชาชน (empowerment) มุ่งให้ประชาชนตระหนักรู้ถึงความเปลี่ยนแปลงของ

ชีวิต และไม่รู้สึกแปลกแยกทางการเมืองหลังจากมีส่วนร่วม

หนึ่งในมิติสำคัญในการพัฒนาทางการเมืองก็คือการสร้างตัวชี้วัดการมีส่วนร่วมทางการเมือง

ของประชาชน ทั้งนี้จากเดิมที่คำจำกัดความเรื่องการพัฒนาทางการเมือง (political development)

มุ่งเน้นไปที่เรื่องของการสร้างเสถียรภาพให้กับระบบการเมืองท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงทาง

เศรษฐกิจสังคม และความคาดหวังทางการเมืองที่เพิ่มมากขึ้นแต่ขาดสถาบันทางการเมืองรองรับ

ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงจึงเป็นลักษณะของการเปลี่ยนแปลงที่ค่อยเป็นค่อยไป และใช้กลไกของ

พรรคการเมืองและการเลือกตั้ง (Huntington, ๑๙๖๘) ผ่านการออกแบบรัฐธรรมนูญในระยะเปลี่ยน

ผ่านทางการเมือง เพื่อการประนีประนอมของพลังทางสังคมที่หลากหลาย มาสู่เรื่องของการให้ความ

สำคัญกับการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนในมิติของการมุ่งเน้นความโปร่งใส การร่วมใช้

อำนาจ และความพร้อมรับผิดของรัฐ (accountability) ต่อประชาชน รวมทั้งการมองว่าการพัฒนา

ทางเศรษฐกิจและสังคมนั้นมีมิติทางการเมืองอยู่ในนั้นด้วย (โดยเฉพาะในมิติด้านความสัมพันธ์ทาง

aw_��_change.indd 120 6/20/12 3:41:09 PM


อำนาจในการพัฒนา) มากกว่ามองว่าการพัฒนาทางการเมืองเป็นเรื่องที่แยกพิจารณาจากการพัฒนา

ทางเศรษฐกิจสังคมได้ (Kingsbury, ๒๐๐๗)

นอกจากนีแ้ลว้ การใหค้วามสำคญักบัการมสีว่นรว่มทางการเมอืงของประชาชนนัน้ ยงัเชือ่มโยง

ถึงเรื่องของความเข้าใจในความเป็นพลเมือง (citizenship) ซึ่งแต่เดิมให้ความสำคัญในเรื่องของสิทธิ

ของพลเมืองในเชิงนโยบายของรัฐในเรื่องสวัสดิการและการมีส่วนร่วมในการเลือกตั้งในระดับชาติและ

ท้องถิ่น รวมไปถึงเรื่องของการมองว่าประชาสังคมนั้นมีความสำคัญในงานอาสาสมัครซึ่งไม่จำเป็น

ต้องให้รัฐเข้ายุ่งเกี่ยว มาสู่ เรื่องของการมองว่า อำนาจของพลเมืองจะต้องถูกสร้างเสริมขึ้น

(empowerment) ด้วยกระบวนการของการเสริมสร้างความตระหนักรู้และความสามารถที่จะทำให้

การมีส่วนร่วมและอำนาจในการตัดสินใจของพลเมือง ซึ่งทำให้เกิดศักยภาพในการกระทำที่ก่อให้เกิด

การเปลี่ยนแปลงในระดับรากฐานที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างแห่งโอกาสต่างๆ ในทิศทางที่ดึง

เอาผู้คนเข้ามาร่วมกัน และสร้างความเท่าเทียมกันมากขึ้น (Anderson and Siim, ๒๐๐๔)

ด้วยเหตุผลดังที่กล่าวมานี้ การพูดถึงการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนนั้นจึงก้าวเข้าสู่

เรื่องของความสามารถของประชาชนในฐานะที่เขาเป็นพลเมืองผู้กุมชะตาชีวิตของเขาเองได้ในการมี

อำนาจในการกำหนดนโยบายและตรวจสอบการดำเนินนโยบายได้ในชีวิตประจำวันของเขาด้วย มิใช่

มองเรื่องของการมีส่วนร่วมทางการเมืองเพียงแค่ในระดับของคุณค่าเชิงนามธรรมของทฤษฎี

ประชาธิปไตยดังที่มักกล่าวถึงกันในอดีต

แมว้า่จะมกีารพดูถงึการมสีว่นรว่มของประชาชนในการกำหนดนโยบายหรอืตรวจสอบนโยบาย

สาธารณะมานาน แต่สิ่งที่สำคัญก็คือจะพัฒนาตัวชี้วัดการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างไรให้สามารถ

แยกแยะระหว่างการมีส่วนร่วมทางการเมืองในลักษณะที่ไม่ได้เสริมสร้างอำนาจของประชาชน (อาทิ

การให้ข้อมูลฝ่ายเดียวจากรัฐ) กับการมีส่วนร่วมในการเสริมสร้างอำนาจให้ประชาชน (อาทิ ความ

สามารถในการควบคุมตรวจสอบโครงการของรัฐได้) ในที่นี้จะขอนำเสนอชุดความคิดในการแบ่ง

ประเภทการมีส่วนร่วมของประชาชนออกเป็น ๘ ประเภท/ระดับ (Arnstein, ๑๙๖๙) เพื่อให้มีความ

ชดัเจนในเชงิความคดิรวบยอด และเปน็พืน้ฐานเบือ้งตน้ในการพฒันาตวัชีว้ดัในรายละเอยีดในขัน้ตอ่ไป

๑. การครอบงำและบังคับความคิด (manipulation): เกิดขึ้นจากการที่ประชาชนกลายเป็น

เพียงตรายางในคณะกรรมการต่างๆ และกลายเป็นผู้้ที่ถูก “ให้การศึกษา” และ “ถูกชี้ทาง” โดยผู้้ที่

มีอำนาจ ดังนั้นการมีส่วนร่วมในแบบนี้จึงถูกมองว่าเป็นการมีส่วนร่วมแบบที่ไม่มีส่วนร่วมในเนื้อแท้

อีกทั้งโครงการต่างๆ ที่พวกเขาเข้าไปเป็นกรรมการนั้นยังไม่ค่อยมีความสำคัญจริงๆ ต่อความต้องการ

และการจัดลำดับความสำคัญของความต้องการของพวกเขา

aw_��_change.indd 121 6/20/12 3:41:09 PM


๒. การบำบัดทางจิต (therapy): เป็นการมีส่วนร่วมในลักษณะที่ไม่จริงใจและมีลักษณะยกตน

ข่มท่าน โดยผู้มีอำนาจนั้นมองว่าคนที่ไม่มีอำนาจมีลักษณะที่เจ็บป่วยทางจิต ดังนั้นในกระบวนการมี

ส่วนร่วมจึงเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการบำบัดปัญหาของคนที่ไม่มีอำนาจ แทนที่จะมองว่าปัญหาจริงๆ นั้น

เกิดจากโครงสร้างอคติ หรือการที่พวกเขาเหล่านั้นตกเป็นเหยื่อของอคติ หรือปลอบประโลมผู้ที่ได้รับ

ความเสียหายจากนโยบายว่าเหตุการณ์ร้ายๆ จะไม่เกิดขึ้นอีก

๓. การแจ้งเพื่อทราบ (informing): การแจ้งให้้ประชาชนทราบว่าพวกเขามีสิทธิ ความ

รับผิดชอบ และทางเลือกนั้นเป็นการตั้งต้นที่ดีในกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชน แต่บ่อย

ครั้งการแจ้งให้ประชาชนทราบว่าเขามีอำนาจและสิทธิอะไรนั้นเป็นเพียง “การแจ้งเพื่อทราบ” กล่าว

คือเป็นการส่งข้อมูลข่าวสารทางเดียวจากข้าราชการสู่ประชาชน โดยไม่มีช่องทางให้ประชาชน

สามารถสะท้อนความคิดเห็นของเขาขึ้นมา และประชาชนไม่มีอำนาจในการต่อรอง

เครื่องมือที่สำคัญในกระบวนการแจ้งเพื่อทราบนี้ประกอบไปด้วย สื่อมวลชน ใบปลิว

โปสเตอร์์ และการตอบคำถามนอกจากนี้แม้ว่า จะมีการประชุมประชาชน แต่การประชุมก็เต็มไป

ด้วยการให้ข้อมูลที่ไม่ลึกซึ้ง อีกทั้งประชาชนยิ่งเข้ามาประชุมก็ยิ่งทำให้ประชาชนไม่อยากจะมา

ประชุม เพราะมีการให้คำตอบที่ไร้สาระหรือเต็มไปด้วยภาษาทางเทคนิคที่ชาวบ้านไม่เข้าใจ ซึ่งทำให้

ประชาชนจำต้องยอมรับข้อมูลเหล่านั้นและปล่อยให้เกิดการตัดสินใจทางการเมืองของผู้มีอำนาจและ

กลไกรัฐต่อไป

๔. การปรกึษาหารอื (consultation): การปรกึษาหารอืกบัประชาชนนัน้แมว้า่จะเปน็จดุตัง้ตน้

ที่ดีของการมีส่วนร่วมทางการเมือง แต่่ถ้าการปรึกษาหารือนั้น มีองค์ประกอบที่ไม่ครบถ้วน ก็อาจ

เป็นเพียงการมีส่วนร่วมที่ไมให้้หลักประกันว่าความกังวลและความคิดเห็นของพวกเขาจะได้รับการ

นำไปใช้ในการตัดสินใจ ด้วยว่าการปรึกษาหารือที่ไม่ได้นำความคิดเห็นของประชาชนไปใช้ในการ

ตัดสินใจนั้นเป็นเสมือนการแต่งหน้าทาปากกระบวนการมีส่วนร่วมให้ดูดีขึ้นเท่านั้นเอง ทั้งที่ความจริง

ในการปรึกษาหารือดังกล่าวประชาชนนั้นกลายเป็นเพียงสถิติที่มี ลักษณะนามธรรม และการ

วัดว่าการมีส่วนร่วมนั้นประสบความสำเร็จหรือไม ่ ก็อยู่แค่่เรื่องว่ามีคนเข้ามาประชุมเท่าไร มีใครหยิบ

เอาเอกสารประกอบการประชุมกลับไปบ้าง และมีกี่คนที่ตอบแบบสอบถาม และในรายละเอียดนั้น

แบบสอบถามทีว่า่ดว้ยเรือ่งทศันคตนิัน้เปน็แบบสอบถามยอดนยิมในการมสีว่นรว่มทางการเมอืงแบบนี ้

โดยเฉพาะการมาสอบถามทัศนคติโดย ที่ผู้ที่ตอบแบบสอบถามนั้นไม่ ได้เห็นว่าจะเกิดความ

เปลี่ยนแปลงขึ้นหลังจากนั้นแม้แต่น้อย รวมไปถึงว่าการตอบแบบสอบถามต่างๆ นั้นประชาชนไม่ได้

มีความเข้าใจว่าพวกเขามีทางเลือกใดๆ บ้าง

aw_��_change.indd 122 6/20/12 3:41:10 PM


๕. การปลอบโยน-ปิดปาก (placation): เป็นกระทำโดยการจงใจคัดเลือกประชาชนบางคน

เข้ามาอยู่ในคณะกรรมการโดยที่ประชาชนที่ถูกเลือกเข้าไปนั้นไม่ได้มีความเชื่อมโยงกับชุมชนของ

เขาในแง่ที่จะต้องรับผิด (accountable) ต่อประชาชนในพื้นที่ อาทิ เขาไม่ได้มาจากการคัดเลือก

ของประชาชนในพื้นที่ หรือมีผู้มีอำนาจยินยอมให้มีการแต่งตั้งคนเหล่านั้นเข้ามามากน้อยแค่ไหน และ

มีบทบาทได้มากน้อยแค่ไหน นอกจากนี้ ประชาชนยังรู้สึกว่ายิ่งเข้าไปมีส่วนร่วมก็ยิ่งรู้ว่าเป็นไปไม่ได้ที่

จะมีผลสะเทือนต่อการวางแผนและดำเนินนโยบาย ด้วยข้อจำกัดเชิงเทคนิคที่ตนเองไม่มีเมื่อเทียบกับ

ฝ่ายเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยเฉพาะในขั้นตอนของการนำนโยบายออกไปปฏิบัติ

๖. การเป็นหุ้นส่วนทางอำนาจ (partnership): การเป็นหุ้นส่วนทางอำนาจนั้นสะท้อนให้เห็น

การแบ่งปันอำนาจกันระหว่างผู้ที่มีอำนาจกับประชาชนในการตัดสินใจ ซึ่งการมีส่วนร่วมในลักษณะนี้

คือการที่เมื่อทั้งสองฝ่ายมีข้อตกลงร่วมกันในหลักการของการตัดสินใจแล้ว การเปลี่ยนแปลงหลักการ

ดังกล่าวไม่สามารถเกิดขึ้นได้จากฝ่ายเดียว การจะเป็นหุ้นส่วนทางอำนาจที่ประสบความสำเร็จ

ได้นั้น ชุมชนจะต้องมีการรวมตัวกันในลักษณะที่ผู้นำของเขาจะต้องพร้อมรับผิดต่อชุมชนของเขาได้

กล่าวคือประชาชนต้องสามารถทวงถาม ตรวจสอบ และเรียกร้องต่อผู้นำชุมชนของเขาได้ และตัว

ผู้นำก็จะต้องได้รับการสนับสนุนทางด้านการเงินจากชุมชนของเขาที่ทำให้้เขาทำงานนี้ได้เต็มเวลา

รวมทั้งในองค์กรชุมชนนั้นจะต้องมีผู้้ที่มีความรู้้ในระดับปฏิบัติการ ผู้มีความรู้ทางกฎหมาย และ

ผู้มีความรู้ในการบริหารจัดการรวบรวม ข้อเรียกร้องของชุมชน ซึ่งองค์ประกอบเหล่านี้จะทำให้้

ประชาชนมีอำนาจในการต่อรองที่แท้จริง

๗. การมอบหมายอำนาจของประชาชน (delegated power): ในแบบนี้ประชาชนนั้นมี

อำนาจครอบงำ ในกระบวนการตัดสินใจซึ่งทำให้พวกเขาสามารถกำหนด ทวงถาม ตรวจสอบ และ

ปรับเปลี่ยน-ยกเลิกนโยบายต่างๆ ได้ โดยในทางรูปธรรมประชาชนสามารถมอบหมายงานให้

หน่วยงานภายใต้กำกับของพวกเขาไปจัดทำแผนและนโยบายต่างๆ ในการพัฒนาได้ ดังนั้นหาก

หน่วยงานรัฐต้องการจะเข้ามาพัฒนาหรือตัดสินใจใดๆ ที่เกี่ยวข้องกับประชาชน หน่วยงานเหล่านั้นก็

ต้องเข้ามาเจรจา พัฒนาชุมชนโดยการต่อรองกับเจ้าของพื้นที่

๘. การควบคุมโดยประชาชน (citizen control): หมายถึงว่าประชาชนในพื้นที่สามารถ

ปกครองดูแล ตนเองได้ โดยที่ไม่ต้องมีหน่วยงานอื่นใดมาดูแล อาทิเขาอาจจะมีองค์กรปกครอง

ท้องถิ่นในระดับละแวกบ้าน ทั้งนี้แม้ว่าในหลายกรณีเขาจะได้รับความสนับสนุนจากองค์กรภายนอก

กต็าม แตห่วัใจสำคญั กค็อืเมือ่พดูถงึการควบคมุโดยประชาชนในฐานะการมสีว่นรว่มทางการเมอืงนัน้

ประชาชนจะต้องสามารถวางแผนอนาคตของเขาได้เอง และจัดทำโครงการต่างๆ ของเขาเองขึ้น

มาพร้อมทั้งติดตามตรวจสอบโครงการเหล่านั้นได้

aw_��_change.indd 123 6/20/12 3:41:11 PM


จากการทำความเข้าใจประเภทของการมีส่วนร่วมข้างต้น ประเด็นท้าทายก็คือการลงไป

สำรวจเบื้องต้นว่าภายใต้โครงการต่างๆ ในพื้นที่นั้นที่อ้างว่ามีความเกี่ยวเนื่องกับกระบวนการมี

ส่วนร่วม แท้จริงแล้วการมีส่วนร่วมส่วนมากนั้นอยู่ในขั้นไหน เพื่อจะได้สามารถระบุว่าการมีส่วนร่วม

แบบไหนทำให้ประชาชนมีอำนาจที่แท้จริง ซึ่งนี่คือฐานสำคัญของการปฏิรูปประเทศในความหมาย

ของการปรับความสัมพันธ์ทางอำนาจของประชาชนกับรัฐผ่านการสร้างพลเมืองที่มีอำนาจด้วยตัวเอง

ข้อด ี ๑) ประชาชนมีความกระตือรือร้น

๒) ประชาชนสามารถควบคุม ตรวจสอบกระบวนการทางการเมืองได้

๓) ประชาชนมีความพึงพอใจ

แนวทางการดำเนินการ ๑) หน่วยงานของรัฐต้องให้ความสำคัญกับกระบวนการมีส่วนร่วม โดยการพัฒนากลไกการ

บริหารงานที่เปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้ามีส่วนร่วมได้ในทุกขั้นตอน

๒) พัฒนาตัวชี้วัดการมีส่วนร่วมของประชาชนที่สามารถแยกแยะระหว่างการมีส่วนร่วม

ทางการเมืองในลักษณะที่ไม่ได้เสริมสร้างอำนาจของประชาชน (อาทิ การให้ข้อมูลฝ่ายเดียวจากรัฐ)

กับการมีส่วนร่วมในการเสริมสร้างอำนาจให้ประชาชน (อาทิความสามารถในการควบคุมตรวจสอบ

โครงการของรัฐได้)

๓) มีการฝึกอบรมเพื่อพัฒนาศักยภาพของข้าราชการทุกระดับให้มีความเข้าใจเกี่ยวกับการจัด

กระบวนการมีส่วนร่วม

ข้อจำกัด ๑) ประชาชนที่เข้าสู่กระบวนมีส่วนร่วมต้องมีความสามารถ แต่ที่ผ่านมาประชาชนจำนวน

มากไม่มีทรัพยากรในการมีส่วนร่วมที่เพียงพอ ขาดข้อมูลข่าวสาร และส่วนหนึ่งถูกบังคับให้เข้าร่วม

กระบวนการ

๒) ความรู้สึกไม่เท่าเทียมกันของผู้เข้าร่วมกระบวนการ อาจทำให้ไม่กล้าแสดงความคิดเห็น

๓) ภาครัฐไม่เห็นความสำคัญของการมีส่วนร่วม มองว่าเป็นเรื่องยุ่งยาก ทำให้งานล่าช้า

aw_��_change.indd 124 6/20/12 3:41:12 PM


ความคิดเห็นต่อร่างข้อเสนอที่ ๑ จากเวทีเสวนา ๓ ภูมิภาค ๕

ข้อเสนอที่ ๒: การเสริมสร้างความเป็นพลเมืองแก่เยาวชนผ่านกระบวนการ กล่อมเกลาทางสังคม

ปัญหาและจุดอ่อนของประชาธิปไตยที่สำคัญประการหนึ่งเกิดจากการที่ประชาชนขาดสำนึก

ความเป็นพลเมือง (citizenship) คือไม่รู้สึกว่าตนเป็นเจ้าของบ้านเมืองและไม่รู้สึกว่าตัวเองมีความ

สามารถที่จะดูแลรักษาบ้านเมืองได้ (อเนก เหล่าธรรมทัศน์, ๒๕๕๒) การปฏิรูปการเมืองไปสู่การมี

ระบอบประชาธิปไตยที่ก้าวหน้าและยั่งยืนจึงควรเริ่มต้นที่การทำให้ประชาชนชาวไทยมีความ

กระตือรือร้นที่จะเข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมือง มีความรู้ทางการเมืองที่เพียงพอ และมีความยึดมั่นใน

ค่านิยมประชาธิปไตยโดยเฉพาะในเรื่องการยอมรับความแตกต่างและการเคารพสิทธิของผู้อื่น ซึ่ง

✓ความเห็นสนับสนุน

• การสร้างความเป็นพลเมืองที่ได้

ผลต้องให้ความสำคัญไปที่ท้องถิ่น

การสร้างความเข้มแข็งให้คนใน

ชุมชน ท้องถิ่นโดยการรักษาราก

เหง้าทางวัฒนธรรมของชุมชน

เมื่อคนในระดับชุมชนท้องถิ่นเข้ม

แข็ง การปฏิรูปการเมืองในระดับ

ชาติจะเกิดขึ้นตามมาโดยอัตโนมัติ

• การเปิดกลไกภาครัฐในระดับท้อง

ถิ่นจะช่วยเสริมสร้างจิตสำนึกของ

ประชาชนในเรื่องการร่วมคิดร่วม

ทำ และจัดการตนเอง

✗ ข้อวิจารณ์

• การเปิดกลไกภาครัฐในระดับท้อง

ถิ่นมีข้อจำกัดเพราะถูกแทรกแซง

โดยราชการส่วนภูมิภาค

• ที่ผ่านมาการเปิดให้ประชาชนเข้าไป

มีส่วนร่วมในระดับท้องถิ่น และ

ระดับจังหวัดมีอยู่แล้ว แต่ไม่เกิด

ประโยชน์เพราะความคิดเห็นและ

ความต้องการของประชาชนไม่ได้

รับการตอบสนอง (มีการรับฟังแต่

ไม่ได้ปฏิบัติตาม)

ข้อเสนอแนะเพิ่มเติม

• สนับสนุนกลุ่มผู้ประกอบการทาง

สังคมที่ต้องการแสดงพลังของความ

เป็นพลเมืองให้มากขึ้น เช่น กลุ่ม

ธุรกิจเพื่อสังคมและสิ่งแวดล้อม

• ควรให้ความสำคัญกับการเปิดกลไก

ของการปกครองส่วนภูมิภาค

(จังหวัดและอำเภอ)ด้วย

• แนวทางการเปิดกลไกภาครัฐที่เป็น

รูปธรรมอีกอันหนึ่งคือ การจัดให้มี

“สภาประชาชน” เพื่อทำหน้าที่

สะท้อนความต้องการของประชาชน

และควบคุมตรวจสอบการทำงาน

ของภาครัฐ

๕ คณะทำงานประเด็นการปฏิรูประบบการเมือง: พัฒนาความเป็นพลเมืองในสังคมประชาธิปไตย ได้นำร่างข้อเสนอไปจัด

เวทีเสวนารับฟังความคิดเห็นใน ๓ ภูมิภาค ได้แก่ (๑) ภาคใต้ ที่จังหวัดสงขลาเมื่อวันที่ ๙ มกราคม ๒๕๕๕ (๒) ภาค

ตะวันออกเฉียงเหนือ ที่จังหวัดขอนแก่นเมื่อวันที่ ๑๐ มกราคม ๒๕๕๕ และ (๓) ภาคเหนือ ที่จังหวัดพะเยา เมื่อวันที่ ๑๑

มกราคม ๒๕๕๕ ผู้เข้าร่วมอภิปรายแลกเปลี่ยนความคิดเห็นประกอบด้วยผู้แทนจากหน่วยราชการและองค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่น ผู้นำชุมชน ผู้แทนองค์กรภาคเอกชนและภาคประชาสังคม นักวิชาการและนักการศึกษาในพื้นที่ ตัวแทน

เยาวชน ฯลฯ

aw_��_change.indd 125 6/20/12 3:41:13 PM


ล้วนเป็นคุณลักษณะพื้นฐานของพลเมืองในสังคมประชาธิปไตยเสียก่อน (Almond and Verba,

๑๙๖๓; Barber, ๑๙๘๔; Berelson et al., ๑๙๕๔; Conover et al., ๑๙๙๑; Mill, ๑๙๑๐;

๑๙๖๒; Thompson, ๑๙๗๐)

การศึกษามีความสำคัญมากต่อการสร้างความเป็นพลเมืองทั้งภายในโรงเรียนและในชุมชน

ผู้ออกนโยบายด้านการศึกษาต้องแสดงความมุ่งมั่นในการจัดการสอนความเป็นพลเมืองให้แก่นักเรียน

โดยการเรียนการสอนนั้นจะต้องเน้นในแนวทางที่มุ่งให้ผู้เรียนมีข้อมูลความรู้ที่จำเป็นและเพียงพอ

และเสริมสร้างพลังอำนาจให้เยาวชนเหล่านี้เติบโตไปเป็นพลเมืองที่แข็งขันในอนาคต

กระทรวงศึกษาธิการควรปรับปรุงหลักสูตรโดยนำเนื้อหาสาระเกี่ยวกับความเป็นพลเมืองใน

สงัคมประชาธปิไตยเขา้ไปสอดแทรกอยูใ่นการเรยีนการสอนทกุระดบัชัน้ เพือ่ทำใหเ้ดก็ไทยไดท้ราบถงึ

ภารกิจหน้าที่อันหลากหลายของพลเมือง ตลอดจนมีความเข้าใจเกี่ยวกับความรับผิดชอบที่พลเมือง

พึงมีในการปกครองระบอบประชาธิปไตย

พลเมืองที่ได้รับข้อมูลข่าวสารที่ถูกต้องและเพียงพอจะมีความสามารถในการเชื่อมโยงความ

ต้องการของตนเองเข้ากับนโยบายสาธารณะต่างๆ ได้ดีกว่าคนที่ไม่มีข้อมูลข่าวสารหรือเคยได้รับเพียง

เล็กน้อย โรงเรียนควรมีกิจกรรมที่กระตุ้นให้นักเรียนสนใจติดตามข่าวสารบ้านเมือง ซึ่งในปัจจุบัน

ข่าวสารมีการเผยแพร่ผ่านสื่อที่หลากหลาย สามารถเข้าถึงได้สะดวกและรวดเร็ว ไม่ว่าจะโดยการอ่าน

หนังสือพิมพ์ การฟังจากวิทยุ การดูโทรทัศน์ และการสืบค้นผ่านระบบอินเตอร์เน็ต การนำข่าวสาร

บ้านเมืองมาใช้ในห้องเรียนจะช่วยให้นักเรียนมีความสนใจกับสิ่งที่เกิดขึ้นรอบๆ ตัวในชุมชน และ

ขยายต่อไปถึงสังคมประเทศชาติ และสังคมโลก

การสืบค้นข่าวสารจากแหล่งข้อมูลที่หลากหลายจะช่วยให้นักเรียนเกิดมุมมองเชิงเปรียบเทียบ

และตระหนักว่าการบริโภคข่าวสารจากสื่อประเภทใดประเภทหนึ่งเพียงอย่างเดียวอาจทำให้ตัวผู้รับ

ข่าวสารเองมีอคติ ในส่วนนี้ การนำข่าวสารที่อยู่ในความสนใจของสังคมมาอภิปรายแลกเปลี่ยน

ความคิดเห็นกันในห้องเรียนจะช่วยเพิ่มทักษะการคิดวิเคราะห์และการใช้เหตุผล ตลอดจนเป็นการ

ช่วยปลูกฝังค่านิยมการยอมรับฟังความคิดเห็นที่แตกต่างให้แก่นักเรียน

โรงเรียนควรทำหน้าที่สนับสนุนโดยการเป็นศูนย์กลางเชื่อมโยงข้อมูลเชิงลึกเพิ่มเติมจากแหล่ง

ข้อมูลอื่นๆ เช่น ข้อมูลจากหน่วยงานในท้องถิ่น และควรมีการแลกเปลี่ยนข้อมูลกันระหว่างโรงเรียน

ในพื้นที่ใกล้เคียง นอกจากนี้ หน่วยงานอื่นๆ ในพื้นที่ เช่น สำนักงานคณะกรรมการเลือกตั้งประจำ

จังหวัด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และสื่อมวลชน ควรเข้าไปร่วมสนับสนุนกิจกรรมเหล่านี้ ไม่ว่าจะ

aw_��_change.indd 126 6/20/12 3:41:13 PM


โดยการสนับสนุนข้อมูลเอกสารเพิ่มเติม และโดยการเข้าไปบรรยายให้ความรู้หรือร่วมอภิปรายแลก

เปลี่ยนความคิดเห็นกับนักเรียน

การให้การศึกษาทางการเมืองที่ดีที่สุดคือการฝึกปฏิบัติ ที่ผ่านมา ในโรงเรียนก็มีกิจกรรมที่

ช่วยวางรากฐานความเป็นประชาธิปไตยอยู่บ้างแล้ว เช่น การเลือกตั้งหัวหน้าชั้น การเลือกตั้งประธาน

นักเรียน กิจกรรมลูกเสือ และกิจกรรมบำเพ็ญประโยชน์ต่างๆ เป็นต้น โรงเรียนควรใช้กิจกรรมเหล่านี้

เป็นเสมือน “ห้องทดลอง” ให้นักเรียนได้เรียนรู้และฝึกฝนทักษะของพลเมืองในระบอบประชาธิปไตย

ตัวอย่างที่ง่ายและสามารถอธิบายเชื่อมโยงกับปรากฏการณ์ในสังคมการเมืองได้ชัดเจนที่สุดอันหนึ่งก็

คือการเลือกตั้ง โรงเรียนสามารถใช้การเลือกตั้งทุกระดับในโรงเรียนเป็นเวทีสำหรับการเรียนรู้เกี่ยวกับ

กระบวนการเลอืกตัง้ของไทยไดเ้ปน็อยา่งด ีเชน่ โดยการนำรปูแบบการเลอืกตัง้ผูบ้รหิารหรอืสภาทอ้งถิน่

มาประยุกต์ใช้ และยังสามารถสอดแทรกความรู้ ข้อคิดเกี่ยวกับพฤติกรรมและทัศนคติที่เหมาะสมใน

การเลือกตั้งให้แก่นักเรียนไปพร้อมกันด้วย เช่น การกระตุ้นให้นักเรียนที่ลงสมัครรับเลือกตั้งนำเสนอ

นโยบายในการทำงานมากกว่าการโฆษณาชวนเชื่อในสิ่งที่เป็นไปไม่ได้ การแนะนำให้นักเรียนที่เป็น

ผู้ไปลงคะแนนให้ความสำคัญกับการมีข้อมูลข่าวสารที่เพียงพอเกี่ยวกับผู้สมัคร และการจัดเวทีให้

นักเรียนที่ลงสมัครกับนักเรียนที่มีสิทธิ์เลือกตั้งได้มีโอกาสพบปะเพื่อแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกัน

เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม กระบวนการกล่อมเกลาทางสังคมผ่านระบบการศึกษาและประสบการณ์ใน

สถาบันการศึกษาถือเป็นส่วนหนึ่งของการปลูกฝังสำนึกความเป็นพลเมืองที่ยังต้องการปัจจัยหนุน

เสริมอื่นๆ อีก ที่สำคัญมีอย่างน้อย ๔ ประการ ได้แก่ ๑) ครอบครัว ๒) หลักธรรมของศาสนา ๓) การ

มีบุคคลต้นแบบ และ ๔) สื่อมวลชน (สำนักงานสภาพัฒนาการเมือง, ๒๕๕๔) กล่าวคือ ครอบครัวมี

บทบาทสำคัญในการปลูกฝังพฤติกรรมและค่านิยมที่พึงประสงค์สำหรับการอยู่ร่วมกับคนอื่นในสังคม

เช่น การเสียสละ และความรับผิดชอบต่อส่วนรวม นอกจากนี้ ในแง่พฤติกรรมทางการเมือง คนที่

เติบโตในครอบครัวที่มีการพูดคุยเรื่องการเมืองกันอยู่เป็นประจำมีแนวโน้มที่จะสนใจความเป็นไปของ

บ้านเมือง และอยากเข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมืองมากกว่าคนกลุ่มอื่น ยิ่งไปกว่านั้น หลักธรรมของ

ศาสนาก็มีความสำคัญต่อการสร้างสำนึกความเป็นพลเมืองด้วยเช่นกัน เนื่องจากคนที่ยึดมั่นในคำสอน

ของศาสนาก็มักจะประพฤติตนให้สอดคล้องกับหลักธรรมดังกล่าวด้วย ในเมื่อทุกศาสนาสอนให้ทุกคน

เป็นคนดีมีความเสียสละเพื่อประโยชน์ส่วนรวม คนที่ปฏิบัติตามคำสอนของศาสนาก็มีแนวโน้มที่จะมี

สำนึกความเป็นพลเมืองตามไปด้วย นอกจากครอบครัวและศาสนา การเรียนรู้จากบุคคลที่เป็น

ตัวอย่างที่ดีของพลเมืองในสังคมประชาธิปไตยถือเป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่ช่วยหนุนเสริมให้บุคคลเกิดแรง

บันดาลใจและอยากเจริญรอยตามบุคคลต้นแบบเหล่านั้นได้ ยิ่งในยุคที่สื่อมีอิทธิพลสูงดังเช่นปัจจุบัน

aw_��_change.indd 127 6/20/12 3:41:14 PM


ด้วยแล้ว หากสื่อมวลชนช่วยทำหน้าที่กระตุ้นและตอกย้ำจิตสำนึกให้แก่พลเมือง การปลูกฝังสำนึก

ความเป็นพลเมืองให้เกิดขึ้นในสังคมย่อมมิใช่เรื่องยาก

ข้อดี ๑) เป็นการสร้างพลเมืองในสังคมประชาธิปไตยในระยะยาว

๒) การนำข่าวสารบ้านเมืองมาใช้ในห้องเรียนจะช่วยให้เยาวชนไทยมีความสนใจต่อสิ่งที่เกิด

ขึ้นรอบๆ ตัวในชุมชน สังคมประเทศชาติและสังคมโลก

๓) กิจกรรมส่งเสริมประชาธิปไตยในโรงเรียน จะช่วยให้เยาวชนมีโอกาสฝึกทักษะการคิด

วเิคราะหแ์ละการใชเ้หตผุล ตลอดจนเปน็การชว่ยปลกูฝงัคา่นยิมการยอมรบัฟงัความคดิเหน็ทีแ่ตกตา่ง

ให้แก่นักเรียน

๔) การเชื่อมโยงการเรียนการสอนในห้องเรียนเข้ากับสังคมภายนอก จะช่วยบ่มเพาะความ

รู้สึกเป็นเจ้าของบ้านเมืองให้แก่เยาวชน ทำให้เยาวชนรู้สึกว่าตัวเองมีความสามารถที่จะดูแลรักษา

บ้านเมืองในอนาคตได้

แนวทางการดำเนินการ ๑) โรงเรียนมีกิจกรรมที่กระตุ้นให้นักเรียนสนใจติดตามข่าวสารบ้านเมือง

๒) อาศัยกิจกรรมในโรงเรียนที่มีอยู่แล้ว เช่น การเลือกตั้งหัวหน้าชั้น การเลือกตั้งประธาน

นักเรียน กิจกรรมลูกเสือ ฯลฯ เป็นเวทีฝึกปฏิบัติการเป็นพลเมืองในสังคมประชาธิปไตย

๓) โรงเรียนเป็นศูนย์กลางการรวบรวม แลกเปลี่ยน และถ่ายทอดข้อมูลความรู้ให้แก่เยาวชน

โดยเชื่อมโยงกับครอบครัว สถานศึกษาในพื้นที่ใกล้เคียง หน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชนและสื่อมวลชน

ในท้องถิ่น

๔) หน่วยงานของอื่นๆ ในพื้นที่ เช่น สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัด

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และสื่อมวลชน ควรเข้าไปร่วมสนับสนุนกิจกรรมของโรงเรียนโดยการ

สนับสนุนข้อมูลเอกสารเพิ่มเติม การเข้าไปบรรยายให้ความรู้ ตลอดจนร่วมอภิปรายแลกเปลี่ยน

ความคิดเห็นกับนักเรียน

ข้อจำกัด ๑) ผู้กำหนดนโยบายด้านการศึกษาไม่ให้ความสำคัญกับเรื่องการให้การศึกษาความเป็น

พลเมืองแก่เด็กและเยาวชนเท่าที่ควร

aw_��_change.indd 128 6/20/12 3:41:15 PM


๒) หลักสูตรการศึกษาที่ใช้อยู่เน้นไปที่การวัดความรู้เพื่อเลื่อนชั้นหรือสอบแข่งขันมากกว่าการ

เสริมสร้างทักษะที่จำเป็นของการอยู่ร่วมกันในสังคมให้แก่นักเรียน

๓) ผู้บริหารสถานศึกษาและครูผู้สอนจำนวนมากยังไม่มีความพร้อม ไม่มีความรู้ความเข้าใจที่

เพียงพอเกี่ยวกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตย และขาดทักษะการเป็นผู้เอื้อกระบวนการซึ่งมี

ความจำเป็นสำหรับการจัดเวทีอภิปรายแลกเปลี่ยนความคิดเห็น

๔) ขาดพลังกดดันจากภาคส่วนต่างๆ ทำให้การปฏิรูปการศึกษากลายเป็นเรื่องของกระทรวง

ศึกษาธิการและสถาบันการศึกษา ทั้งๆ ที่เป็นเรื่องใหญ่และควรมีการขับเคลื่อนเป็นระเบียบวาระ

แห่งชาติที่ทุกฝ่ายทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมได้อย่าง

เข้มข้นและกว้างขวาง

ความคิดเห็นต่อร่างข้อเสนอที่ ๒ จากเวทีเสวนา ๓ ภูมิภาค


• การปฏิรูปที่สำคัญคือการปฏิรูป

ระบบความคิด ซึ่งควรปลูกฝังตั้ง

แต่วัยเด็กโดยผ่านระบบการ

ศึกษา


• การสร้างสำนึกพลเมืองแก่เยาวชน

อาจไม่ทันการณ์ ควรให้ความสนใจ

กับการสร้างผู้ใหญ่ที่ดีที่สามารถเป็น

แบบอย่างให้แก่เยาวชนได้น่าจะดี

กว่า

• เรื่องการปฏิรูปการศึกษามีการพูด

กันมานาน แต่ยังไม่เกิดขึ้น เพราะ

บุคลากรด้านการศึกษาของไทยไม่

ให้ความสำคัญ ขาดความรู้ความ

เข้าใจ

• ระบบการศึกษาในโรงเรียนกับสิ่งที่

เยาวชนเรียนรู้จากสังคมภายนอก

แตกต่างกัน การสร้างความเป็น

พลเมืองผ่านการศึกษาในโรงเรียน

จึงไม่มีประโยชน์ถ้าบรรยากาศของ

สังคมไม่เอื้อต่อการพัฒนา

พฤติกรรมและค่านิยม

ประชาธิปไตย


• ควรเพิ่มเติมการสร้างความเป็น

พลเมืองในเยาวชนที่อยู่ในสถาน

พินิจ เด็กชายขอบและเด็กออทิสติก

• ไม่ควรละเลยการปลูกฝังความเป็น

พลเมืองในกลุ่มผู้ใหญ่ โดยเฉพาะ

นักการเมือง เจ้าหน้าที่ของรัฐ และ

ประชาชนทั่วไป ผ่านเวทีประชา

เสวนา

• อุปสรรคของการสร้างความเป็น

พลเมือง คือ ระบบต่างๆ ที่สร้าง

ความอ่อนแอทางความคิดให้กับ

ประชาชน ไม่ได้ให้ประชาชนมีส่วน

ร่วมอย่างแท้จริง ดังนั้น ควรให้ความ

สำคัญกับสถาบันกล่อมเกลาทาง

สังคม จารีตประเพณี เช่น

ครอบครัว และวัด และสถาบันที่ทำ

หน้าที่ถ่ายทอดข้อมูลข่าวสาร เช่น

สื่อมวลชน ในอันที่จะต้องร่วมกัน

สร้างกระบวนการเรียนรู้ที่ประชาชน

สามารถคิดวิเคราะห์ได้ด้วย

aw_��_change.indd 129 6/20/12 3:41:15 PM


ข้อเสนอที่ ๓: การปฏิรูปกฎหมายเพื่อเสริมสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน อันจะนำไปสู่ความเข้มแข็งและเป็นสุขในสังคม

รัฐบาลพึงแสดงเจตนารมณ์ในการสนับสนุนและการให้ความสำคัญต่อการมีส่วนร่วมของ

ประชาชนและการกระจายอำนาจไปสู่ประชาชนอย่างชัดแจ้งโดยการออกกฎหมาย ร่างพระราช

บัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ พ.ศ. .... เพื่อ เป็นการประกาศ

นโยบายการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างเปิดเผยและอย่างต่อเนื่อง เพื่อเป็นแนวทาง

ปฏิบัติของข้าราชการประจำ ซึ่งจะเป็นการแสดงบทบาทให้ประจักษ์ ด้วยการส่งเสริมให้ประชาชนมี

ส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายระดับชาติ การสร้างกฎ และการอนุมัติโครงการต่างๆ ของรัฐบาล

และนำความเห็นของประชาชนไปใช้ประโยชน์อย่างจริงจังอันจะช่วยให้ประชาชนเห็นว่าความคิดเห็น

ของตนมีค่าซึ่งจะเป็นแรงจูงใจให้ประชาชนสนใจเข้ามีส่วนร่วมมากยิ่งขึ้น

พระราชบัญญัตินี้เป็นไปตามมาตรา ๖๗ และมาตรา ๘๗ ซึ่งอยู่ในส่วนที่ ๑๐ แนวนโยบาย

ด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พระราชบัญญัตินี้เรียกว่า

“พระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ พ.ศ. ....” (สถาบัน

พระปกเกล้า ๒๕๕๓) โดยมีสาระสำคัญคือ

“นโยบายสาธารณะ” หมายความว่า การจัดทำนโยบาย แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม แผน

พัฒนาการเมือง แผนยุทธศาสตร์ แผนพัฒนาจังหวัด แผนพัฒนาของหน่วยงานรัฐเพื่อพัฒนา

เศรษฐกิจ สังคม ชุมชน หรือพื้นที่ หรือการออกกฎหรือระเบียบของหน่วยงานของรัฐ และให้

หมายความรวมถึงการจัดทำโครงการหรือกิจกรรมของหน่วยงานของรัฐที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อ

คุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใด และ “กระบวนการ

นโยบายสาธารณะ” หมายความว่า การริเริ่ม การให้และรับรู้ข้อมูล การรับฟังความคิดเห็น การร่วม

ตัดสินใจ การร่วมดำเนินการ การร่วมติดตามประเมินผล และการตรวจสอบการดำเนินนโยบาย

สาธารณะ

โดยเป็นการส่งเสริมให้ “หน่วยงานของรัฐ” ซึ่งคือ ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค

รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นของรัฐ มีแนวปฏิบัติที่เหมาะสม และเป็นการป้องกันความขัดแย้ง กับ

ภาคส่วนต่างๆโดยเฉพาะกับ”ผู้มีส่วนได้เสีย” หรือผู้ซึ่งอาจได้รับประโยชน์ ได้รับความเสียหาย หรือ

ได้รับผลกระทบจากนโยบายสาธารณะที่จะเกิดขึ้นในอนาคต และกับ “ผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง” หรือ ผู้มี

ส่วนได้เสีย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้แทนองค์กรภาคประชาชน ผู้แทนองค์กรพัฒนาเอกชน และ

บุคคลอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง

aw_��_change.indd 130 6/20/12 3:41:16 PM


ทั้งนี้ “การมีส่วนร่วมของประชาชน” หมายความว่า การที่หน่วยงานของรัฐเปิดโอกาสให้ผู้มี

ส่วนเกี่ยวข้อง หรือผู้มีส่วนได้เสีย ได้เข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะเพื่อนำไปสู่

การตัดสินใจ ซึ่งจะเป็นการกำหนดมาตรฐานขั้นพื้นฐานเรื่องการมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบาย


ในที่นี้ประชาชนย่อมมีสิทธิในการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ

ทั้งในด้านการให้และการรับรู้ข้อมูลข่าวสาร การแสดงความคิดเห็นหรือให้ข้อเสนอแนะ การมีส่วน

ร่วมในการตัดสินใจ ทั้งในขั้นตอนการริเริ่มนโยบาย การจัดทำแผนงาน โครงการ หรือกิจกรรมที่อาจมี

ผลกระทบต่อคุณภาพชีวิตและสิ่งแวดล้อม การวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม และการจัดการ

สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ รวมทั้งการปฏิบัติ และการติดตามประเมินผลตามนโยบาย

แผนงาน โครงการ หรือกิจกรรมนั้น

ส่วน หน่วยงานของรัฐมีหน้าที่ส่งเสริมและสนับสนุนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการ

นโยบายสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพ และหน่วยงานของรัฐจะดำเนินการส่งเสริมและสนับสนุน

การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ ด้วยรูปแบบและวิธีการต่างๆ ตาม

ความเหมาะสม ประกอบด้วย

(๑) การให้ข้อมูลและการรับข้อมูลจากประชาชน

(๒) การรับฟังความคิดเห็นของประชาชน

(๓) การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดทำหรือปฏิบัติตามนโยบายสาธารณะ

(๔) การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจในนโยบายสาธารณะ

(๕) การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการติดตามประเมินผลนโยบายสาธารณะ

(๖) การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการใช้อำนาจของหน่วยงานของรัฐ

(๗) การให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการพิจารณา แก้ไข เปลี่ยนแปลง หรือยกเลิกนโยบาย


ที่สำคัญ ก่อนที่หน่วยงานของรัฐจะดำเนินนโยบายสาธารณะที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่ง

แวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือมีผลต่อส่วนได้เสียอื่นของประชาชนหรือชุมชน หน่วยงาน

ของรัฐต้องเปิดเผยข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผล เพื่อให้ประชาชนและชุมชนที่อาจจะได้รับผลกระทบ

ดังกล่าวได้รับทราบ และต้องจัดให้มีการการรับฟังความคิดเห็น และการปรึกษาหารือกับผู้มีส่วน

เกี่ยวข้องก่อนที่จะตัดสินใจพิจารณาดำเนินนโยบายสาธารณะนั้น

aw_��_change.indd 131 6/20/12 3:41:17 PM


หน่วยงานของรัฐต้องนำผลการรับฟังความคิดเห็นตามวรรคหนึ่งไปใช้ประกอบในกระบวนการ

ตัดสินใจดำเนินนโยบายสาธารณะ และต้องหลีกเลี่ยงการดำเนินการที่จะมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่ง

แวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือมีผลต่อส่วนได้เสียอื่นของประชาชนหรือชุมชน แต่ถ้าเป็น

กรณีที่จำเป็นเพื่อประโยชน์สาธารณะ หน่วยงานของรัฐต้องจัดให้มีมาตรการป้องกันหรือมาตรการ

เยียวยาที่เหมาะสมและเป็นธรรม เพื่อชดเชยให้กับผู้ซึ่งได้รับผลกระทบจากการดำเนินการตาม

นโยบายสาธารณะดังกล่าว

แนวทางการดำเนินการ ในกรณีที่จะต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับนโยบายสาธารณะ ก่อนดำเนินการดัง

กล่าวหน่วยงานของรัฐจะต้องดำเนินการให้ประชาชนได้รับข้อมูลหรือข้อเท็จจริงดังต่อไปนี้อย่างทั่วถึง

และในระยะเวลาที่เพียงพอ

(๑) สาระสำคัญของนโยบายสาธารณะ

(๒) เหตุผลและความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการ

(๓) สถานที่ วิธีการ ขั้นตอน และระยะเวลาที่จะดำเนินการ

(๔) ผลกระทบของการดำเนินการ ทั้งผลดีและผลเสียที่อาจเกิดขึ้น รวมทั้งมาตรการป้องกัน

หรือแก้ไขในกรณีที่อาจเกิดผลเสียหรือผลกระทบ

(๕) การวิเคราะห์ความคุ้มค่าเมื่อพิจารณาจากผลกระทบตาม (๔)

(๖) รายละเอียดอื่นที่จะทำให้เกิดความเข้าใจอย่างเพียงพอเกี่ยวกับการดำเนินงานของ

นโยบายสาธารณะ

ซึ่งหน่วยงานของรัฐมีหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติและดำเนินกระบวนการนโยบายสาธารณะ ตามที่

ได้ประกาศไปแล้ว โดยเคร่งครัด และ ในระหว่างการดำเนินกระบวนการนโยบายสาธารณะ หน่วย

งานของรัฐจะต้องจัดทำรายงานความก้าวหน้าของการดำเนินนโยบายสาธารณะและเผยแพร่ให้ผู้มี

ส่วนเกี่ยวข้องทราบ เมื่อดำเนินกระบวนการนโยบายสาธารณะเสร็จสิ้นแล้ว ให้หน่วยงานของรัฐจัด

ทำรายงานสรุปผลการดำเนินการและเผยแพร่ต่อสาธารณะ

การจัดทำรายงานอย่างน้อยต้องจัดทำและเผยแพร่ปีละหนึ่งครั้ง และรายงานดังกล่าวต้อง

ประกอบด้วย

การมีส่วนร่วมของประชาชน ผลกระทบที่มีต่อประชาชนและชุมชน และมาตรการป้องกัน

หรือเยียวยา หรือการดำเนินการแก้ไขปัญหาและผลกระทบ

aw_��_change.indd 132 6/20/12 3:41:17 PM


ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องใดเห็นว่านโยบายสาธารณะใด ก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชนและชุมชน

และมิได้ดำเนินการตามมาตรการป้องกันหรือเยียวยา หรือดำเนินการแก้ไขปัญหาและผลกระทบที่

เกิดขึ้น ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องนั้นสามารถยื่นคำร้องต่อหน่วยงานของรัฐเพื่อให้พิจารณาดำเนินการตาม

มาตรการป้องกันหรือเยียวยา หรือแก้ไขปัญหาและผลกระทบที่เกิดจากนโยบายสาธารณะนั้นได้ ใน

กรณีที่การดำเนินการตามนโยบายสาธารณะใดก่อให้เกิดผลกระทบอย่างร้ายแรงต่อคุณภาพ

สิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใด ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องสามารถยื่น

คำร้องต่อหน่วยงานของรัฐเพื่อให้ทบทวนหรือยกเลิกนโยบายสาธารณะนั้นได้

นอกจากนี้ควรมีคณะกรรมการการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบาย

สาธารณะ ที่ประกอบด้วยผู้แทนจากหลายภาคส่วน โดยเฉพาะจากภาคประชาชน และองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจนผู้ทรงคุณวุฒิด้านการมีส่วนร่วม เพื่อทำหน้าที่ ส่งเสริมการมีส่วนร่วม

ของประชาชนในการกำหนดนโยบาย และวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมทั้งในระดับชาติและ

ท้องถิ่น ส่งเสริมและสนับสนุนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตัดสินใจทางการเมือง การวางแผน

พัฒนาเศรษฐกิจและสังคม รวมทั้งการจัดทำบริการสาธารณะ กำหนดหลักการพื้นฐานในการมีส่วน

ร่วมของประชาชน เพื่อให้หน่วยงานของรัฐออกกฎ ระเบียบ แนวทาง หรือดำเนินการให้ประชาชนมี

ส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะ

นอกจากนี้ ยังมีแนวปฏิบัติอื่นๆ คือ

มีการทบทวนกฎหมายต่างๆ ที่ยังไม่ออกมา หรือไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

ที่ไปขัดขวางการมีส่วนร่วมของประชาชน

กำหนดมาตรการทางกฎหมายให้สิทธิอุทธรณ์แก่ประชาชนที่ถูกปฏิเสธการมีส่วนร่วม

โครงสร้างกฎหมายเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชนจะต้องกำหนดกติกา ขอบข่ายการมีส่วนร่วม

และวธิกีารมสีว่นรว่มใหช้ดัเจนดว้ยแนวคดิของการมสีว่นรว่มของประชาชนอยา่งแทจ้รงิ การมสีว่นรว่ม

แบบพหุภาคี การแก้ปัญหาความขัดแย้งโดยสันติวิธี และการสร้างฉันทมติให้เกิดขึ้นแทนการใช้เสียง

ข้างมากจะต้องนำมาใส่ไว้ในกฎหมาย

จัดความสัมพันธ์ ความเชื่อมโยงระหว่างกฎหมายในกลุ่มการมีส่วนร่วมด้วยกันเองให้ชัดเจน

และเหมาะสมยิ่งขึ้น โดยการมีส่วนร่วมของประชาชนควรครอบคลุมทั้งระดับการให้ข้อเท็จจริง (to

inform) ระดับการปรึกษาหารือ (to consult) ระดับการเข้าไปเกี่ยวข้อง (to involve) ระดับการ

ร่วมคิดร่วมตัดสินใจ (to collaborate) และระดับการมอบอำนาจตัดสินใจ (to empower) ซึ่งการมี

สว่นรว่มของประชาชนตอ้งมคีวามหมายผกูพนักบั “การตดัสนิใจ” และควรระบใุหช้ดัเจนวา่หนว่ยงาน

aw_��_change.indd 133 6/20/12 3:41:18 PM


ของรัฐพร้อมที่จะทำความเข้าใจในประเด็นที่เป็นข้อสงสัย ข้อห่วงใย และข้อทักท้วงของประชาชน

และนำประเด็นเหล่านี้ไปปรับปรุงแก้ไขโครงการหรือพัฒนาทางเลือกใหม่ๆ ในการจัดทำนโยบาย/

โครงการ (เป็นการมีส่วนร่วมของประชาชนในระดับการเข้าไปเกี่ยวข้อง) รวมตลอดถึงการนำข้อเสนอ

แนะของประชาชน และความเห็นที่ว่า ทางเลือกใดมีความเหมาะสม ไปเป็นประเด็นที่ต้องคำนึงถึง

อย่างสำคัญในการตัดสินใจ

ข้อดี ๑) การปฏิรูปกฎหมายเพื่อเสริมสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นการเสริมสร้าง

ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมให้เป็นจริง

๒) เป็นการให้ความรู้และความพร้อมแก่หน่วยงานของรัฐ เนื่องจากมีแนวปฏิบัติที่เหมาะสม

การมสีว่นรว่มของประชาชนมคีวามสำคญัในการสรา้งประชาธปิไตยอยา่งยัง่ยนืและสง่เสรมิธรรมาภบิาล

ตลอดจนการบริหารงาน หากการมีส่วนร่วมของประชาชนมากขึ้นเพียงใดก็จะช่วยให้มีการตรวจสอบ

การทำงานของผู้บริหาร และทำให้ผู้บริหารมีความรับผิดชอบต่อสังคมมากยิ่งขึ้น อีกทั้งยังเป็นการ

ป้องกันนักการเมืองจากการกำหนดนโยบายที่ไม่เหมาะสมกับสังคมนั้นๆ

๓) เป็นการป้องกันความขัดแย้งที่จะเกิดขึ้นจากการตัดสินใจของรัฐ ส่งเสริมการอยู่ร่วมกัน

อย่างสันติ เพราะการมีส่วนร่วมของประชาชนยังเป็นการสร้างความมั่นใจว่าเสียงของประชาชนจะมี

คนรับฟัง อีกทั้งความต้องการหรือความปรารถนาของประชาชนก็จะได้รับการตอบสนอง

แนวทางดำเนินการ ๑) สร้างความร่วมมือของหลายฝ่าย

๒) มีการฝึกอบรมเรื่องรายละเอียดของกฎหมายและแนวปฏิบัติ

๓) ใหค้วามรู ้ มกีารสนบัสนนุทางการเมอืงและการเคลือ่นไหวทางสงัคม ซึง่ลว้นมอีงคป์ระกอบ

ภายในอีกมากมาย อาทิ เรื่องของความรู้นั้นหมายถึงการมีองค์ความรู้ มีการสร้างกระบวนการเรียนรู้

ร่วมกัน มีการใช้ภูมิปัญญาถ่ายทอดไปสู่คนรุ่นต่อไป มีการสนับสนุนทาง วิชาการจากนักวิชาการและ

องค์กรพัฒนาเอกชนหรือ NGO และมีการใช้ฐานข้อมูลต่างๆ เพื่อช่วยในการจัดทำแผนชุมชน ส่วน

การเคลื่อนไหวทางสังคมเป็นการสร้างเครือข่ายทั้งภายใน ภายนอก และระหว่างหน่วยงาน และมี

กิจกรรมร่วมกันอย่างต่อเนื่อง ขณะที่หากจะทำให้การมีส่วนร่วมบรรลุผลจำต้องมีการสนับสนุน

ทางการเมืองทั้งจากการเมืองระดับท้องถิ่นและระดับชาติ อาทิ การมีกฎระเบียบรองรับ มีการ

สนับสนุนด้านทรัพยากรจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ทั้งหมดนี้

aw_��_change.indd 134 6/20/12 3:41:19 PM


ผนึกกำลังเกิดความพร้อม สมัครใจ มีส่วนร่วมอย่างเสมอภาค ทั้งผู้นำประเทศและท้องถิ่น การสร้าง

ความเชื่อมั่นไว้วางใจ และมีการพัฒนาศักยภาพของประชาชนให้สามารถเข้ามามีส่วนร่วมได้โดยง่าย

ทั้งหมดนี้ล้วนนำไปสู่วัฒนธรรมประชาธิปไตยให้เกิดขึ้นในท้องถิ่นและระดับชาติ มีการดำเนิน

การโดยยึดหลักธรรมาภิบาล มีการพัฒนาอย่างยั่งยืน เหล่านี้ล้วนก่อให้เกิดสันติสุขขึ้นในอนาคต สม

เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่มุ่งให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากขึ้น

ข้อจำกัด ๑) กระบวนการออกกฎหมายของประเทศไทยเป็นไปอย่างล่าช้า

๒) กฎหมายเพื่อส่วนรวม แต่อาจไปลดอำนาจคนบางกลุ่มมักไม่ได้รับการพิจารณา หรือไม่

ผ่านรัฐสภา เพราะมีผู้คัดค้าน

๓) การรับรู้ของภาครัฐ ที่อาจมีข้าราชการ เจ้าหน้าที่ของรัฐ ตลอดจนนักการเมืองที่ยังไม่

ยอมรับการเพิ่มขึ้นของบทบาทภาคประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ เพราะเกรงว่าจะ

ทำให้กระบวนการทางนโยบายล่าช้า

๔) ความรู้และศักยภาพของข้าราชการ และเจ้าหน้าที่ของรัฐ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ในการดำเนินกิจกรรมการมีส่วนร่วมตามกฎหมายมีจำกัด

๕) การสร้างการมีส่วนร่วมตามกฎหมายอาจต้องใช้ทรัพยากรทั้งบุคลากร งบประมาณ และ

วิธีการจัดการที่เหมาะสม

โดยสรุปกฎหมายจะเป็นมาตรฐานพื้นฐานของการเสริมสร้างประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม

(Participatory Democracy) ที่เกี่ยวข้องกับวิธีการของการกระจายอำนาจและทรัพยากรต่างๆ ที่ไม่

เท่าเทียมกันอันมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนและวิธีการที่ประชาชนเหล่านั้น

สามารถมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจที่มีผลกระทบพวกเขา โดยที่อำนาจในการตัดสินใจได้รับการจัดสรร

ในระหว่างประชาชน เพื่อทุกๆ คนได้มีโอกาสที่จะมีอิทธิพลต่อกิจกรรมส่วนรวม โดยมีเงื่อนไขพื้นฐาน

ของการมีส่วนร่วมของประชาชนที่ครบถ้วนคือ ต้องมีอิสรภาพ หมายถึง มีอิสระที่จะเข้าร่วมหรือไม่

ก็ได้ การเข้าร่วมต้องเป็นไปด้วยความสมัครใจ ประชาชนเข้าร่วมในกิจกรรมใดจะต้องมีสิทธิเท่าเทียม

กับผู้เข้าร่วมคนอื่นๆ และต้องมีความสามารถ มีจิตสาธารณะ ตลอดจนประชาชนหรือกลุ่มเป้าหมาย

จะต้องมีความสามารถพอที่จะเข้าร่วมในกิจกรรมนั้นๆ

aw_��_change.indd 135 6/20/12 3:41:19 PM


ความคิดเห็นต่อร่างข้อเสนอที่ ๓ จากเวทีเสวนา ๓ ภูมิภาค


• ปัญหาสำคัญของไทยคือการขาด

กระบวนการประชาธิปไตยที่

คำนึงถึงผลประโยชน์ของคนส่วน

ใหญ่อย่างแท้จริง ดังนั้น การสร้าง

กลไก กระบวนการ เพื่อรับฟัง

ความคิดเห็นและเสริมสร้างการมี

ส่วนร่วมเพื่อพัฒนาท้องถิ่นจึงมี

ความจำเป็น


• การสร้างความเป็นพลเมืองโดยการ

ออกกฎหมายทำได้ยาก เพราะผู้ที่มี

อำนาจในการร่างกฎหมาย

ผู้บริหารสูงสุดในระบบผู้แทน (และ

บุคคลที่เกี่ยวข้องต่างๆ) เกรงกลัว

การลดทอนอำนาจของตนเองจาก

กฎหมาย จึงไม่ได้ร่างกฎหมายตาม

ข้อเสนอของประชาชน

• อุปสรรคของการพัฒนาความเป็น

พลเมืองโดยการปฏิรูปกฎหมายที่

สำคัญคือการทำให้กฎหมายในทาง

ปฏิบัติ ปัญหาส่วนหนึ่งเป็นเพราะผู้

ที่รู้และเข้าใจกฎหมายอย่างถ่องแท้

นั้นมีน้อยมาก จึงไม่สามารถนำไปสู่

การปฏิบัติได้อย่างแท้จริง


• การปฏิรูปกฎหมายควรให้ความ

สำคัญกับกฎหมายในระดับพื้นที่

เนื่องจาก กฎหมายบางมาตราล้า

สมัยไม่สอดคล้องกับปัญหาใน

ปัจจุบัน เอื้อประโยชน์ให้กับคนเพียง

บางกลุ่ม ประชาชนไม่สามารถเข้าถึง

ได้

• ควรให้ความสำคัญกับการปฏิรูป

กฎหมายโดยการทบทวนกฎหมาย

เดิม ว่ากฎหมายใดควรคงไว้ ควร

ปรับปรุงแก้ไข หรือตัดบางมาตรา

ออกไป

โดยสรุป การปฏิรูปการเมืองต้องเริ่มจากการพัฒนาความเป็นพลเมือง โดยต้องให้ประชาชนเข้าไปมี

ส่วนร่วมทางการเมืองในทุกระดับ ซึ่งการที่ประชาชนจะสามารถเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการ

ทางการเมืองได้อย่างมีคุณภาพนั้นจะต้องมีการเสริมพลังอำนาจ (empowerment) ให้แก่ประชาชน

ใน ๓ ด้าน คือ

ประการแรก จะต้องเพิ่มอำนาจให้แก่ประชาชนโดยการกดดันให้ฝ่ายการเมืองผ่อนคลาย

อำนาจของราชการส่วนกลางมาสู่การปกครองส่วนท้องถิ่นให้มากขึ้น ควบคู่ไปกับการเสริมสร้างความ

เข้มแข็งให้แก่องค์กรภาคประชาชน (ที่มีอยู่แล้ว เช่น องค์กรสภาชุมชน) ให้ท้องถิ่นมีความสามารถใน

การบริหารจัดการตัวเองได้ ทั้งนี้ เมื่อการปกครองในระดับท้องถิ่นได้รับถ่ายโอนอำนาจมาแล้วจะต้อง

มีการเปิดกลไกให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมได้อย่างต่อเนื่องในทุกขั้นตอน ทำให้การมีส่วนร่วมของ

ประชาชนเกิดขึ้นได้จริงในภาคปฏิบัติและทำให้วิถีประชาธิปไตยอยู่ในวิถีการดำรงชีวิตของประชาชน

อย่างแท้จริง

aw_��_change.indd 136 6/20/12 3:41:21 PM


ประการที่สอง จะต้องทำให้ประชาชนมีสำนึกความเป็นพลเมือง คือการทำให้ประชาชนมี

ความรู้สึกว่าตัวเองมีบทบาทหน้าที่และมีความรับผิดชอบต่อส่วนรวม รู้สึกว่าตัวเองเป็นเจ้าของ

บ้านเมือง และเชื่อว่าตัวเองมีความสามารถที่จะดูแลรักษาบ้านเมืองได้ ซึ่งในส่วนนี้จะต้องอาศัยความ

ร่วมมือของทุกฝ่ายตั้งแต่ผู้มีอำนาจกำหนดนโยบายด้านการศึกษา สถาบันการศึกษา สถาบันทาง

สังคม/จารีตประเพณีอื่นๆ เช่น ครอบครัว วัด ฯลฯ หน่วยงานภาครัฐและเอกชนในระดับพื้นที่ และ

สื่อมวลชน ในการสร้างกระบวนการเรยีนรูร้ว่มกนัในระดบัชมุชนทีม่คีวามเชือ่มโยงกบัขนบธรรมเนยีม

ประเพณีและภูมิปัญญาท้องถิ่น และเป็นการปลูกฝังค่านิยมในเรื่องการอดทนรับฟังความคิดเห็นที่

แตกต่างและเคารพในศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของผู้อื่น

ประการที่สาม จะต้องมีการหนุนเสริมพลังการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยการออกกฎหมาย

ว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ เพื่อกำหนดนิยาม หลักการพื้น

ฐาน กลไก และแนวทางการดำเนินการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบาย และ

วางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมทั้งในระดับชาติและระดับพื้นที่ซึ่งหมายรวมถึงในระดับจังหวัด

อำเภอ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และองค์กรชุมชน เป็นต้น ทั้งนี้ ในแนวทางการดำเนินการจะต้อง

มีการระบุขั้นตอนของการการมีส่วนร่วมและมีการกำหนดผู้รับผิดชอบที่ชัดเจน นอกจากนี้ จะต้องมี

การทบทวนกฎหมายต่างๆ ที่อาจล้าสมัยไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ หรืออาจมีเนื้อหาขัดขวางการมี

ส่วนร่วมของประชาชน ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ตลอดจนต้องเร่งรัดการออก

กฎหมายที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้มีแต่ยังไม่มีการดำเนินการด้วย

ภาพรวม

การสร้างพลังพลเมืองเพื่อขับเคลื่อนประเทศไทย

เพิ่ม อำนาจประชาชน

ในเรื่ององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น

และองค์กรภาค ประชาชน

เสริมพลังประชาชน โดยการปฏิรูปกฎหมาย

สร้างสำนึกพลเมือง ผ่านกระบวนการ

กล่อมเกลาทางสังคม

aw_��_change.indd 137 6/20/12 3:41:22 PM


เอกสารอ้างอิง ภาษาไทย

คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยมและคณะ. รายงานการวิจัย เรื่อง แนวทางการเสริมสร้างประชาธิปไตยแบบมีส่วน

ร่วมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐: ปัญหา อุปสรรค และทางออก.

กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, ๒๕๔๕.

เครตัน, เจมส์ แอล. คู่มือการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการตัดสินใจของชุมชน. แปลโดย

ศ.นพ.วันชัย วัฒนศัพท์. นนทบุรี: ศูนย์สันติวิธีเพื่อการพัฒนาประชาธิปไตย, ๒๕๔๓. น. ๒๕-

๒๘

ถวิลวดี บุรีกุลและคณะ. ๒๕๔๕. โครงการศึกษาเพื่อพัฒนาดัชนีวัดผลการพัฒนาระบบบริหารจัดการ

ที่ดี. นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า

ถวิลวดี บุรีกุล. ๒๕๔๗. การมีส่วนร่วมของประชาชนเพื่อความเข้มแข็งและเป็นสุขในสังคม. เอกสาร

ประกอบการสัมมนาวิชาการประจำปี ๒๕๔๗ เรื่องเหลียวหลังแลหน้า: ยี่สิบปีเศรษฐกิจสังคม

ไทย วันที่ ๒๗-๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ ณ โรงแรมแอมบาสซาเดอร์ ซิตี้ จอมเทียน ชลบุรี

ถวิลวดี บุรีกุล. ๒๕๔๗ ข. การประเมินผลการส่งเสริมการมีส่วนร่วมทางการเมืองในบริบทของการ

กระจายอำนาจและการจัดทำกรณีศึกษาจากประสบการณ์ที่ได้รับ กรณีศึกษา: เครือข่ายป่า

ชุมชนลุ่มแม่น้ำปิงตอนบน องค์กรชุมชนประมงพื้นบ้านปัตตานี สภาพัฒนาหมู่บ้านหนองโก.

สถาบันพระปกเกล้าและสำนักงานโครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ. กรุงเทพมหานคร: จรัล

สนิทวงศ์การพิมพ์.

ถวิลวดี บุรีกุล. ๒๕๔๙. “การมีส่วนร่วมของประชาชน ๒๔๘๙-๒๕๔๙.” ใน นรนิติ เศรษฐบุตร

(บรรณาธิการ) . การเมืองการปกครองไทยในรอบ ๖๐ ปี แห่งการครองสิริราชสมบัติของ

พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว. นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า.

ถวิลวดี บุรีกุล. ๒๕๕๒. พลวัตการมีส่วนร่วมของประชาชน: จากอดีต จนถึงรัฐธรรมนูญแห่งราช

อาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐. นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า.

ถวิลวดี บุรีกุล. ๒๕๕๔. “การเมืองเรื่องการเลือกตั้งและปัจจัยสำคัญต่อการตัดสินใจเลือก

พรรคการเมืองและผู้สมัคร: วิเคราะห์จากการเลือกตั้ง ๓ ก.ค. ๒๕๕๔.” วารสารสถาบันพระ

ปกเกล้า ๙ (๒): ๕-๒๘.

ถวิลวดี บุรีกุลและสติธร ธนานิธิโชติ. ๒๕๔๖. รายงานวิจัยเรื่องการวัดระดับความเป็นประชาธิปไตย

และพฤติกรรมการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร. นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า.

aw_��_change.indd 138 6/20/12 3:41:23 PM


บวรศักดิ์ อุวรรณโณ และถวิลวดี บุรีกุล. ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม. ๒๕๔๘. หนังสือชุดความรู้

ด้านการจัดการความขัดแย้งด้วยสันติวิธี เล่มที่ ๓ สถาบันพระปกเกล้า. กรุงเทพฯ. โรงพิมพ์

แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐.

สถาบันพระปกเกล้า. ๒๕๔๕. รายงานการวิจัยเรื่องแนวทางการสร้างเสริมประชาธิปไตยแบบมีส่วน

ร่วมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ปัญหา อุปสรรค และ

ทางออก. นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า.

สถาบันพระปกเกล้า. ๒๕๕๒. ร่างพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการ

นโยบายสาธารณะ พ.ศ. ....นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า.

สถาบันพระปกเกล้า. ๒๕๕๔. มองอดีตแลอนาคต: วัดระดับความเชื่อมั่นของประชาชนต่อสถาบัน

ต่างๆ และความพึงพอใจต่อการบริการของรัฐ พ.ศ.๒๕๔๖-๒๕๕๓. กรุงเทพฯ: สถาบัน

พระปกเกล้า.

สมาคมนานาชาติเพื่อการมีส่วนร่วมของประชาชน, [http://iap๒.org/practitionertools/

Index.html.]

สุจิต บุญบงการ. ๒๕๔๘. “การมีส่วนร่วมทางการเมืองกับพัฒนาทางการเมืองไทย”. ใน เอกสารการ

สอนชุดวิชาปัญหาพัฒนาการเมืองไทย หน่วยที่๕ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช. น.๒๐๖

สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง. ๒๕๕๔. สรุปข้อมูลสถิติการใช้สิทธิเลือกตั้ง ส.ส. ๓ กรกฎาคม

๒๕๕๔. Retrieved January ๖, ๒๐๑๒, from http://www.ect.go.th/newweb/th/

election/index๔. php.

สำนักงานสภาพัฒนาการเมือง. ๒๕๕๔. รายงานวิจัยสำนึกพลเมือง. กรุงเทพฯ: สำนักแผนพัฒนาการ

เมืองสำนักงานสภาพัฒนาการเมือง.

เอนก เหล่าธรรมทัศน์. ๒๕๕๒. แปรถิ่น เปลี่ยนฐาน: สร้างการปกครองท้องถิ่นให้เป็นรากฐานของ

ประชาธิปไตย. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.

aw_��_change.indd 139 6/20/12 3:41:23 PM


ภาษาอังกฤษ

Albritton Robert B. and Thawilwadee Bureekul. Support for Democracy in Thailand.

paper presented at Association for Asian Studies (AAS) Annual Meeting, ๔-๗,

๒๐๐๒, Marriott Wardman Park Hotel, Washington, DC.

Albritton, Robert B., and Thawilwadee Bureekul. ๒๐๐๘. “Developing Democracy

under a New Constitution in Thailand.” in How East Asians View Democracy,

ed. Yun-Han Chu et al. New York: Columbia University Press.

Almond, Gabriel, and Sidney Verba. ๑๙๘๙. The Civic Culture: Political Attitudes and

Democracy in Five Nations. Newbury Park, CA: Sage Publication.

Andersen, John, and Birte Siim, eds. ๒๐๐๔. The Politics of Inclusion and

Empowerment. Houndmills: Palgrave Macmillan.

Arnstein, Sherry R. ๑๙๖๙. “A Ladder of Citizen Participation.” Journal of the

American Institute of Planners ๓๕ (๔) (July): ๒๑๖-๒๒๔.

Barber, B.R. ๑๙๘๔. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. Berkeley:

University of California Press.

Barelson, B.R., Lazarsfield P.F., and McPhee W.N. ๑๙๕๔. Voting: A Study of Opinion

Formation in a Presidential Campaign. Chicago: University of Chicago Press.

Carthew, Alastair. ๒๐๑๐. Thaksin’s Twitter Revolution: How the Red Shirts Protests

Increase the Use of Social Media in Thailand. In Social Media and Politics:

Online Social Networking and Political Communication in Asia, ed. Philip

Behnke. Singapore: Konrad-Adenauer-Stiftung.

Chairat Charoensin-o-larn. ๒๐๑๐. “Thailand in ๒๐๐๙: Unusual Politics Becomes

Usual.” Southeast Asian Affairs (๒๐๑๐): ๓๐๒-๓๓๑.

Chu, Yun-Han, Andrew Nathan, and Doh Chull Shin. ๒๐๐๘ “Introduction:

Comparative Perspectives on Democratic Legitimacy in East Asia.” In How East

Asians View Democracy, ed. Yun-Han Chu et al. New York: Columbia University

Press.

Conover, P.J., Crewe I.M., and Searing D.D. ๑๙๙๑. “The Nature of Citizenship in the

United States and Great Britain: Empirical Comments on Theoretical Themes.”

Journal of Politics ๕๓: ๘๐๐-๓๒.

aw_��_change.indd 140 6/20/12 3:41:24 PM


Creighton, James L. ๒๐๐๕. The Public Participation Handbook: Making Better

Decisions Through Citizen Involvement . San Francisco: Jossiebass.

Huntington, Samuel. ๑๙๖๘. Political Order in Changing Societies. New Haven Conn.:

Yale University Press.

Kingsbury, Damien. ๒๐๐๗. Political Development. London: Routledge.

Mill, John Stuart. ๑๙๙๑. Considerations on Representative Government. Retrieved

December ๓๐, ๒๐๑๑, from http://www๒.hn.psu.edu/faculty/jmanis/jsmill/

considerations.pdf.

Ockey, James. ๒๐๐๙. Thailand in ๒๐๐๘: Democracy and Street Politics. Southeast

Asian Affairs ๒๐๐๙: ๓๑๕-๓๓๓.

Poowin Bunyavejchewin. ๒๐๑๐. “Internet Politics: Internet as a Political Tool in

Thailand.” Canadian Social Science ๖ (๓): ๖๗-๗๒.

Stithorn Thananithichot. ๒๕๕๔. Progress (?) In Quantity, Quality, and Equality of

Citizen Participation in the Momentous Decade of Thai Democracy. Paper

presented at the ๑๒th National Conference on Political Science and Public

Administration, ๘-๙ December ๒๐๑๑, Chiangmai, Thailand.

Thaweesak Koanantakool. ๒๐๐๗. Important Internet Statistics of Thailand. Retrieved

December ๓๐, ๒๐๑๑, from http://internet.nectec.or.th/document/pdf/

๒๐๐๗๐๘๒๔_Important _Intenet _Statistics_of_Thailand.pdf

Thitinan Pongsudhirak. ๒๐๐๘. “Thailand Since the Coup.” Journal of Democracy ๑๙

(๔): ๑๔๐-๑๕๓.

Thompson, D.F. ๑๙๗๐. The Democratic Citizen. Cambridge: Cambridge University

Press.

Young, Iris Marion. ๒๐๐๒. Inclusion and Democracy. Oxford, New York: Oxford

University Press.

aw_��_change.indd 141 6/20/12 3:41:25 PM

aw_��_change.indd 142 6/20/12 3:41:25 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๕ | 143

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๕ สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๕


การปฏิรูปโครงสร้างและกฎหมายด้านที่ดิน : การบริหารจัดการที่ดิน

สมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่สอง ได้พิจารณารายงานเรื่อง การปฏิรูปโครงสร้างและกฎหมายที่ดิน : การบริหารจัดการที่ดิน ๑

รับทราบ ถึงการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในการใช้ประโยชน์จากที่ดินระหว่างประชาชนกับรัฐ

และการกระจายการถือครองที่ดินที่ไม่เป็นธรรม ซึ่งต้องใช้มาตรการหลายด้าน ทั้งการจัดให้มีโฉนด

ชุมชน การจัดตั้งธนาคารที่ดิน เพื่อจัดหาที่ดินให้กับผู้ไร้ที่ดินทำกิน และจัดเก็บภาษีที่ดินเพื่อมาเป็น

เงินทุนหมุนเวียนของธนาคารที่ดินและลดการถือครองที่ดินจำนวนมากลง ตามที่ได้มีการระบุไว้ใน

การประชุมสมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ ๑ มติ ๑ การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอย่างเป็น

ธรรมและยั่งยืน และมติ ๓ การคืนความเป็นธรรมให้แก่ประชาชน กรณีที่ดินและทรัพยากร

ยืนยัน สมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ ๑ มติ ๑ การปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอย่างเป็น

ธรรมและยั่งยืน และมติ ๓ การคืนความเป็นธรรมให้แก่ประชาชน กรณีที่ดินและทรัพยากร ซึ่ง

สมควรเร่งดำเนินการเพื่อประโยชน์ของประชาชน

ตระหนัก ว่านอกจากปัญหาความขัดแย้งในการใช้ประโยชน์จากที่ดินระหว่างประชาชนกับรัฐ

และการกระจายการถือครองที่ดินที่ไม่เป็นธรรมแล้ว ยังมีความจำเป็นต้องพิจารณาถึงการปฏิรูป

โครงสร้างและกฎหมายด้านที่ดินเพื่อให้เกิดการบริหารจัดการที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพ

๑ เอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๒. หลัก ๕

aw_��_change.indd 143 6/20/12 3:41:27 PM



๑. ภายในปี พ.ศ. ๒๕๕๕ ให้คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูปสนับสนุนให้มีการจัดสมัชชาปฏิรูป

เฉพาะประเด็นเรื่อง “การจัดทำข้อเสนอนโยบาย แผนและปรับปรุง/แก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการ

บริหารจัดการที่ดิน” โดยให้มีการจัดทำข้อมูลความเป็นจริงจากแต่ละพื้นที่ เพื่อสร้างความพร้อมก่อน

ดำเนินการจัดสมัชชาเฉพาะประเด็นฯ บนพื้นฐานการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนและทุกภาคส่วนที่

เกี่ยวข้อง เพื่อการสร้างความเป็นธรรม ลดความเหลื่อมล้ำในการถือครองและใช้ประโยชน์ที่ดิน ๒

๒. ให้คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูปเสนอคณะรัฐมนตรีดำเนินการผลักดันให้มีกฎหมาย การ

คุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมโดยกำหนดมาตรการช่วยเหลือและจูงใจให้เจ้าของที่ดินในการรักษาที่ดิน

เพื่อเกษตรกรรมเอาไว้ดังนี้

๒.๑ การคุ้มครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โดยมิให้บังคับใช้กฎหมายอื่นใดหรือ

กฎหมายพิเศษใดที่ละเมิดการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม เช่น กฎหมายอุทยาน

พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. ๒๕๕๐ พระราชบัญญัติแร่

พ.ศ. ๒๕๑๐ และแก้ไขปี พ.ศ. ๒๕๔๕ และให้บังคับใช้กฎหมายหรือกลไกของ

รัฐที่มีอยู่แล้วในการคุ้มครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเต็มตามศักยภาพของพื้นที่

เช่น พระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๗ โดยสนับสนุนการ

ขยายเขตจัดรูปที่ดิน และให้ใช้ที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมเท่านั้น หากจำเป็นต้อง

มีการเปลี่ยนกรรมสิทธิ์ถือครองควรให้เฉพาะ ผู้ที่เป็นเกษตรกรที่มีวัตถุประสงค์

ในการใช้ที่ดินเพื่อประกอบเกษตรกรรมเป็นรายย่อยเท่านั้น ไม่เกิน ๕๐ ไร่ ให้

สามารถซื้อขายที่ดินกันในกลุ่มสหกรณ์การเกษตร และกองทุนจัดการที่ดินของ

เกษตรกร (เป็นการจัดการที่ดินร่วม รูปแบบโฉนดชุมชน หรือโฉนดร่วมที่จัดการ

๒ ประเด็นการบริหารจัดการที่ดินสำคัญที่ควรมีการพิจารณาในการจัดสมัชชาปฏิรูปเฉพาะประเด็นฯ ควรครอบคลุม

ประเด็นต่างๆ เช่น การจัดตั้งศาลที่ดิน เพื่อแก้ปัญหาข้อพิพาทเกี่ยวกับที่ดิน การจัดตั้งกระทรวงพิทักษ์สิทธิเครือข่าย

ประชาชน การตั้งกระทรวงที่ดิน การแก้ไขร่าง พ.ร.บ.เกี่ยวกับการจัดการที่ดินสงวนหวงห้ามของรัฐ ปัญหาเร่งด่วนกรณี

พิพาทที่ดินระหว่างรัฐกับประชาชน การเร่งรัด/ยกเลิก/เพิกถอนหรือกันออก พื้นที่รัฐที่ทับซ้อนที่อยู่ที่ทำกินของประชาชน

การจัดทำฐานข้อมูลที่ดิน การหนุนเสริมกระบวนการแก้ปัญหาของประชาชน การยกเลิกมติ ครม. ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๑

ที่เกี่ยวข้องกระบวนการพิสูจน์สิทธิ มาตรการคุ้มครองสิทธิในการทำกินในที่ดินกรณีอยู่ระหว่างที่มีข้อพิพาทหรือการ

ดำเนินการทางคดี /ให้ออกมาตรการเยียวยา การเวนคืนที่ดิน กรณีข้อพิพาทที่ดินระหว่างเอกชนกับเอกชน มาตรการ

ส่งเสริมการอนุรักษ์พื้นที่แทนการปลูกพืชเชิงเดี่ยว เป็นต้น

aw_��_change.indd 144 6/20/12 3:41:28 PM


โดยสหกรณ์) เพื่อมิให้ที่ดินเปลี่ยนมือไปอยู่กับกลุ่มทุน หรือการใช้กองทุน ฟื้นฟู

และพัฒนาเกษตรกร รวมทั้งเร่งรัดออกกฎกระทรวง ระเบียบ ประกาศหรืออื่นๆ

เพื่อเป็นแนวปฏิบัติให้ครบถ้วนตามเจตนารมณ์ของกฎหมายคุ้มครองที่ดินเพื่อ

เกษตรกรรมและให้คนพิการมีสิทธิได้รับโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมได ้

๒.๒ กำหนดพื้นที่สำหรับภาคอุตสาหกรรมแยกออกจากการเกษตรโดยเด็ดขาดตาม

ผังเมือง รวมทั้งกำหนดพื้นที่การปลูกพืช การเลี้ยงสัตว์ ที่อยู่อาศัย เขต

เกษตรกรรม เฉพาะที่ต้องคุ้มครองโดยเร่งด่วน เช่น พื้นที่ไร่หมุนเวียน พื้นที่ปลูก

ข้าวทุ่งกุลาร้องไห้ เงาะนาสาร ทุเรียนนนท์ ปลาสลิดบางบ่อ ปลาช่อนแม่ลา

เป็นต้น รวมถึงการแก้ไขปัญหาที่ดินประมงพื้นบ้าน เพื่อคุ้มครองที่ดินทำกิน

และที่อยู่อาศัย เพื่อดำเนินการคุ้มครองในทันทีด้วยการใช้อำนาจของฝ่าย

บริหาร โดยออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีตั้งคณะกรรมการคุ้มครองและ

ส่งเสริมการใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมขึ้นชุดหนึ่ง โดยมีองค์ประกอบของภาค

ประชาชนร่วมอยู่ด้วย ร้อยละ ๖๕ เพื่อทำหน้าที่ในการกำหนดที่ดินที่เหมาะ

สมในการประกอบเกษตรกรรมและควรคุ้มครองเร่งด่วน

๒.๓ กำหนดมาตรการในการคุ้มครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรมด้วยการส่งเสริมความ

มั่นคงในการถือครองที่ดินของเกษตรกรเจ้าของที่ดิน ทั้งที่ดินที่อยู่ในและนอก

เขตป่าอนุรักษ์ของรัฐ เช่น หากที่ดินจะหลุดมือจากเกษตรกรด้วยเหตุหนี้สิน จะ

ต้องเข้าช่วยเหลือด้วยการปรับโครงสร้างหนี้หรือรับหนี้มาบริหาร หากเกษตรกร

ไม่ต้องการทำเกษตรกรรมอีกต่อไปก็ต้องเข้าซื้อที่ดินในราคาที่เป็นธรรม

๒.๔ กำหนดมาตรการสนับสนุนการทำเกษตรอินทรีย์ การให้ข้อมูลพืชเศรษฐกิจที่

เป็นประโยชน์บนพื้นฐานการตัดสินใจของเกษตรกร เพื่อชะลอการเปลี่ยนแปลง

การใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เช่น การให้ข้อมูลพืชที่เหมาะสมตาม

ศักยภาพของพื้นที่ เพื่อป้องกันการขาดทุนจากการปลูกพืชไม่เหมาะสม โดยมี

คณะกรรมการดูแลสิทธิของเกษตรกรเป็นผู้รับผิดชอบ

๒.๕ กำหนดมาตรการช่วยเหลือเกษตรกรให้สามารถทำกินได้เพียงพอต่อการดำรง

ชีพ มีนโยบายในการประกันความเสี่ยงกับเกษตรกร ชดเชยผู้เสียหายหรือได้รับ

ผลกระทบจากแนวนโยบายของรัฐอย่างเป็นธรรม

๒.๖ ให้มีมาตรการในการตรวจสอบการถือครองที่ดินของชาวไทยและชาวต่างชาติ

ซึ่งรวมถึง ข้าราชการ นักการเมือง ท้องถิ่น ท้องที่ นักธุรกิจ เอกชน นายทุน ที่มี

วัตถุประสงค์ขัดต่อกฎหมายเพื่อคุ้มครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมทั้งการ

aw_��_change.indd 145 6/20/12 3:41:29 PM


กำหนดมาตรการป้องกันมิให้ชาวต่างชาติถือครองที่ดินดังกล่าวผ่านตัวแทน

คนไทย (Nominee) โดยห้ามครอบครองพื้นที่ทางการเกษตร กำหนดขนาด

พื้นที่ถือครอง กำหนดโซนที่สามารถถือครองได้ มีหน่วยงานที่รับผิดชอบเรื่องนี้

อย่างชัดเจน และมีการทำงานอย่างเคร่งครัด

๒.๗ ให้มีมาตรการส่งเสริมการผลิตและการตลาดชัดเจนจริงจัง สามารถสร้างรายได้

ให้เกษตรกรอย่างแท้จริง เพื่อให้เกษตรกรมีเกียรติ ศักดิ์ศรี และภาคภูมิใจใน

อาชีพเกษตรกร

๒.๘ ให้มีการบริหารจัดการที่ดินเกษตรกรรมในพื้นที่ป่าไม้อย่างมีส่วนร่วมของ

เกษตรกร โดยพัฒนาการใช้ประโยชน์อย่างหลากหลายในพื้นที่นั้นๆ เพื่อการ

ยังชีพและสิ่งแวดล้อมที่ดี

๒.๙ กำหนดมาตรการอนุรักษ์ดินและน้ำ เพื่อป้องกันความเสียหายต่อทรัพยากรดิน

และน้ำ อันเป็นฐานการผลิตทางการเกษตร

๒.๑๐ ให้สภาองค์กรชุมชนตำบลร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและท้องที่รับรอง

สิทธิชุมชนในการบริหารจัดการทรัพยากร ที่ดิน และการใช้ประโยชน์จากที่ดิน

รวมถึงผลอาสินจากที่ดินในพื้นที่

๒.๑๑ ให้มีมาตรการกำหนดค่าเช่าที่ดิน ให้เป็นมาตรฐานระหว่างประชาชนกับ

ประชาชน ประชาชนกับรัฐ ประชาชนกับภาคธุรกิจเอกชน ตามความเป็นธรรม

แต่ละพื้นที่ให้ชัดเจน

๒.๑๒ ให้รัฐสนับสนุนการปลูกพืชเกษตรกรรมยั่งยืนในที่ดินเกษตรกรรม รวมทั้งที่ดิน

รกร้างไม่ได้ใช้ประโยชน์ โดยพื้นฐานการมีส่วนร่วมของชุมชนท้องถิ่น

๓. เร่งรัดการดำเนินงานตามมติสมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่ ๑ มติที่ ๑ เรื่องการปฏิรูปการ

จัดสรรทรัพยากรที่ดินอย่างเป็นธรรมและยั่งยืน และมติที่ ๓ การคืนความเป็นธรรมให้แก่ประชาชน

กรณีที่ดินและทรัพยากร เพื่อประโยชน์ของประชาชน โดยเฉพาะเรื่อง

๓.๑ รับรองสิทธิในการจัดการที่ดินของชุมชน รวมถึงแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับ

การจัดการที่ดิน ให้รับรองสิทธิของชุมชนในการมีส่วนร่วมจัดการที่ดิน

๓.๒ ให้มีการยกร่างพระราชบัญญัติโฉนดชุมชนแทนการใช้ระเบียบสำนักนายก

รัฐมนตรี ว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ. ๒๕๕๓

๓.๓ จำกัดขนาดการถือครองที่ดิน

๓.๔ เร่งรัดการออกกฎหมายการจัดเก็บภาษีที่ดินให้มีผลบังคับใช้โดยเร็ว

aw_��_change.indd 146 6/20/12 3:41:30 PM


๓.๕ เปิดเผยข้อมูลการถือครองที่ดินทั่วประเทศ

๓.๖ จัดตั้งธนาคารที่ดิน โดยยกระดับพระราชกฤษฎีกาสถาบันบริหารจัดการที่ดิน

เป็น พ.ร.บ.ธนาคารที่ดิน

๓.๗ แก้ไขพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.๒๕๒๔ เพื่อจัดการ

ปัญหาที่ดินทิ้งร้าง

๓.๘ คดีที่ดินที่อยู่ระหว่างการพิจารณา ให้มีการจำหน่ายคดีชั่วคราว อนุญาตให้

ประชาชนผู้ต้องหาและครอบครัวอยู่อาศัยทำกินในที่ดินเดิม กรณีปัญหาที่ยังไม่

เข้าสู่กระบวนการยุติธรรมให้ระงับการจับกุมประชาชนที่อยู่อาศัยและทำกินใน

พื้นที่ที่มีข้อพิพาทที่มิใช่การแผ้วถางหรือบุกเบิกป่าใหม่ จนกว่าจะมีการแก้ไข

ปัญหาหรือมีข้อพิสูจน์เสร็จสิ้น

๔. ขอให้ผู้อำนวยการสำนักงานปฏิรูปติดตามการดำเนินงานตามมติและรายงานความ

ก้าวหน้าต่อสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๓

aw_��_change.indd 147 6/20/12 3:41:31 PM


การปฏิรูปโครงสร้างและกฎหมายด้านที่ดิน : การบริหารจัดการที่ดิน

ระเบียบวาระที่ ๒.๕ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๕ สมัชชาปฏิรูป ๒. หลัก ๕


ความเป็นมา ๑. ในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมานี้ ปัญหาความขัดแย้งในการใช้ประโยชน์จากที่ดินระหว่าง

ประชาชนกับรัฐ และการกระจายการถือครองที่ดินที่ไม่เป็นธรรม ซึ่งมีผลมาจากความเหลื่อมล้ำและ

ความไม่เป็นธรรมในสังคมได้เกิดขึ้นทั่วทุกภาคของประเทศไทย และมีแนวโน้มว่าจะทวีความรุนแรง

ยิ่งขึ้น ในการประชุมสมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่หนึ่งเมื่อวันที่ ๒๔-๒๖ มีนาคม ๒๕๕๔ ที่ประชุม

จึงได้พิจารณาปัญหาดังกล่าวและมีมติเกี่ยวกับการปฏิรูปการจัดสรรทรัพยากรที่ดินอย่างเป็นธรรม

และยั่งยืน โดยนอกจากจะกำหนดวิสัยทัศน์ของการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ให้ที่ดินและ

ทรัพยากรธรรมชาติเป็นสมบัติสาธารณะที่พึงจัดการภายใต้หลักการการเป็นเจ้าของร่วมระหว่างรัฐ

และชุมชน มากกว่าการเน้นให้สิทธิแก่ปัจเจก รวมถึงการเคารพสิทธิของประชาชนและชุมชนในการมี

ส่วนร่วมกับรัฐเพื่อกำหนดกลไกในการเข้าถึงการอนุรักษ์ บำรุงรักษา การใช้และได้รับประโยชน์จาก

ทรัพยากรธรรมชาติ อีกทั้งในการคุ้มครองส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแล้ว ที่ประชุมยังมีมติ

เกี่ยวกับการแก้ปัญหาหลัก ๒ ประการ ดังนี้

๒. ประการที่หนึ่ง การแก้ไขปัญหาความขัดแย้งระหว่างประชาชนกับรัฐในเรื่องการใช้

ประโยชน์จากที่ดิน โดยขอให้คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูปเสนอคณะรัฐมนตรีให้รับรองสถานภาพการ

เขา้อยูอ่าศยัและทำกนิในพืน้ทีข่องรฐัทีม่ขีอ้พพิาทอยูใ่นปจัจบุนั โดยการจดัใหม้โีฉนดชมุชนและสง่เสรมิ

กระบวนการจัดทำโฉนดชุมชนด้วยการให้ชุมชนและรัฐร่วมกันดำเนินการจัดทำแนวเขต กำหนดกติกา

การใชป้ระโยชน ์การอนรุกัษ ์การควบคมุกำกบัดแูลทีด่นิ ปา่ไม ้ และทรพัยากรธรรมชาต ิมใิหถ้กูบุกรุก

aw_��_change.indd 148 6/20/12 3:41:35 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๕ | 14�

ทำลาย ให้คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งคณะกรรมการยกร่างพระราชบัญญัติโฉนดชุมชนโดยมอบหมายให้

ปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน มีกรรมการประกอบด้วยตัวแทนจากหน่วยงานต่างๆ ที่

เกี่ยวข้องกับการจัดทำโฉนดชุมชน ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน ภาควิชาการ ภาคประชาชน เพื่อเป็นแกน

ประสานให้เกิดคณะกรรมการที่เป็นกลไกดำเนินการร่างพระราชบัญญัติโฉนดชุมชน แทนการใช้

ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการจัดให้มีโฉนดชุมชน พ.ศ. ๒๕๕๓

๓. ประการที่สอง การแก้ไขปัญหาการกระจายการถือครองที่ดินที่ไม่เป็นธรรม โดยขอให้คณะ

กรรมการสมัชชาปฏิรูปเสนอรัฐสภาให้เร่งรัดการออกกฎหมายการจัดเก็บภาษีที่ดินให้มีผลบังคับใช้

โดยเร็ว และเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อแต่งตั้งคณะกรรมการจัดทำฐานข้อมูลที่ดินและประเมินราคาที่ดิน

ให้สอดคล้องกับราคาในปัจจุบัน รวมถึงให้กระทรวงการคลังดำเนินการศึกษาเพิ่มเติมเรื่องการจัดเก็บ

ภาษีมูลค่าส่วนเพิ่มของที่ดิน ตลอดจนการจัดทำร่างกฎหมายภาษีมูลค่าส่วนเพิ่ม ตลอดจนการเร่งรัด

ร่างพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหารจัดการธนาคารที่ดิน (องค์การมหาชน) พ.ศ. …. ที่เสนอโดย

สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ให้สามารถมีผลบังคับใช้โดยเร็ว และสนับสนุนการแก้ไขพระราช

บัญญัติการเช่าที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๒๔ โดยขอให้กระทรวงมหาดไทยเร่งรัดการดำเนินการ

ดังกล่าว

๔. อย่างไรก็ดี นอกจากการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งในการใช้ประโยชน์จากที่ดินระหว่าง

ประชาชนกับรัฐ และการกระจายการถือครองที่ดินที่ไม่เป็นธรรมดังกล่าวข้างต้นแล้ว ยังมีความ

จำเป็นต้องพิจารณาถึงการปฏิรูปโครงสร้างและกฎหมายด้านที่ดินเพื่อให้เกิดการบริหารจัดการ

ที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพในสามประเด็นสำคัญ ซึ่งนำมาสู่การพิจารณาในการประชุมสมัชชา

ปฏิรูประดับชาติครั้งที่สอง วันที่ ๓๐ มีนาคม-๑ เมษายน ๒๕๕๕ ดังต่อไปนี้

(ก) การบูรณาการหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับนโยบายบริหารจัดการที่ดินและร่วมกันจัดทำแผนการใช้ที่ดินของชาติที่ทุกหน่วยงานยอมรับ สถานการณ ์๑

๕. องค์กรระดับนโยบายที่เกี่ยวข้องกับที่ดินมีหลายหน่วย โดยในระยะแรกคณะกรรมการจัด

ที่ดินแห่งชาติ ตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายที่ดิน หมวด ๒ ว่าด้วยการจัดที่ดินเพื่อประชาชน ประกอบ

๑ อิทธิพล ศรีเสาวลักษณ์และคณะ, รายงานฉบับสมบูรณ์ “โครงการศึกษาวิจัยและยกร่างกฎหมายว่าด้วยการจัดที่ดิน”,

คณะอนุกรรมการพิจารณาปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการจัดทำเอกสารสิทธิให้มีความเป็นเอกภาพ สำนักเลขาธิการคณะ

รัฐมนตรี, พฤษภาคม ๒๕๔๙

aw_��_change.indd 149 6/20/12 3:41:36 PM


ด้วยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นประธาน ๒ มีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับ

ทีด่นิ และการจดัทีด่นิใหก้บัประชาชน สงวนหรอืหวงหา้มทีด่นิของรฐัซึง่มไิดม้บีคุคลใดมสีทิธคิรอบครอง

เพื่อให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน อนุมัติโครงการจัดที่ดินของทบวงการเมือง ควบคุมการจัดที่ดิน

ตามประมวลกฎหมายที่ดินและกฎหมายอื่น โดยเจตนารมณ์ของกฎหมายในขณะนั้นต้องการให้

คณะกรรมการชุดดังกล่าวทำหน้าที่ในการวางนโยบายภาพรวมเกี่ยวกับที่ดินของประเทศ

๖. ต่อมามีกฎหมายอื่นที่เกี่ยวกับที่ดินออกมาใช้บังคับเพิ่มเติมและตั้งคณะกรรมการเพิ่มขึ้น

อีกหลายชุด เช่น คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ คณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

คณะกรรมการพัฒนาที่ดิน คณะกรรมการจัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม คณะกรรมการอุทยานแห่งชาติ

คณะกรรมการที่ราชพัสดุ คณะกรรมการการเคหะแห่งชาติ คณะกรรมการป่าสงวนแห่งชาติ และ

คณะกรรมการผังเมือง เป็นต้น อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการชุดต่างๆ และนโยบายที่ถูกจัดวางขึ้น

ในเวลาต่อมาจึงอาจไม่ได้สอดคล้องไปในทางเดียวกัน

๗. หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการที่ดินอยู่ใน ๗ กระทรวงหลัก ประกอบ

ด้วย กระทรวงมหาดไทย กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงการคลัง กระทรวงคมนาคม

กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม ๓ กระทรวงศึกษาธิการ และกระทรวงวิทยาศาสตร์เทคโนโลยี

และสิ่งแวดล้อม ๔ นอกจากนั้น ยังมีหน่วยงานที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องกับที่ดินอีกมาก เช่น กรมโยธาธิการ

และผังเมือง ๕ กรมชลประทาน การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย กรมทรัพยากรธรณี ๖ กรม

โรงงานอุตสาหกรรม กรมศิลปากร การรถไฟแห่งประเทศไทย กรมการขนส่งทางบก สำนักงานเร่งรัด

พัฒนาชนบท ๗ สำนักนโยบายและแผนมหาดไทย กรมราชทัณฑ์ กรมการพัฒนาชุมชน การเคหะ

แห่งชาติ การทางพิเศษแห่งประเทศไทย การท่าเรือแห่งประเทศไทย การท่าอากาศแห่งประเทศไทย

องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย ๘ องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ องค์การสงเคราะห์ทหารผ่านศึก

องค์การรถไฟฟ้ามหานคร การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหา

กษัตริย์ แต่หน่วยงานเหล่านี้มิได้มีส่วนในการบริหารจัดการที่ดินโดยตรง

๒ ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ๓ ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ และกระทรวงแรงงาน ๔ ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นกระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ๕ การปฏิรูประบบราชการเมื่อ ตุลาคม ๒๕๔๕ กำหนดให้รวมกรมโยธาธิการกับกรมการผังเมืองเข้าด้วยกัน ๖ ปัจจุบันแยกเป็นกรมทรัพยากรธรณี และกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ ๗ ปัจจุบันยุบเลิกไปแล้ว ๘ ปัจจุบันเปลี่ยนเป็นบริษัท ทศท คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน)

aw_��_change.indd 150 6/20/12 3:41:38 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๕ | 151

๘. หน่วยงานหลักในการบริหารจัดการที่ดินและยังคงมีความสำคัญอยู่จนถึงปัจจุบัน ได้แก่

กรมที่ดิน สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม กรมป่าไม้ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและ

พันธุ์พืช กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง กรมพัฒนาที่ดิน สำนักงานจัดรูปที่ดินกลาง ๙ กรม

ธนารักษ์ และกรมโยธาธิการและผังเมือง เมื่อการบริหารจัดการที่ดินกระจายอยู่ในหลายกระทรวง

และมีอำนาจหน้าที่แตกต่างกันจึงมีผลกระทบต่อการบริหารจัดการที่ดิน เพราะผู้บริหารของแต่ละ

หน่วยงานจะต้องให้ความสำคัญต่อภารกิจหลักของตนเป็นอันดับแรก

๙. ในปี พ.ศ. ๒๕๔๕ มีการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม เพื่อจัดส่วนราชการที่ปฏิบัติงาน

สัมพันธ์กันรวมไว้เป็นกลุ่มงานเดียวกันซึ่งจะเป็นพื้นฐานที่สำคัญในการปรับระบบการทำงานในรูป

กลุ่มภารกิจ เพื่อให้สามารถกำหนดเป้าหมายและทิศทางการปฏิบัติงานของส่วนราชการที่มีความ

เกี่ยวข้องกันให้สามารถทำงานร่วมกันได้อย่างมีเอกภาพ มีประสิทธิภาพ และลดค่าใช้จ่ายในส่วนงาน

ที่ซ้ำซ้อนกัน ทำให้มีกระทรวงและส่วนราชการที่มีฐานะเป็นกระทรวง รวม ๒๐ กระทรวง แต่ถึงแม้ว่า

จะมีการปฏิรูประบบราชการดังกล่าวแล้วก็ตาม การบริหารจัดการที่ดินก็ยังกระจัดกระจายอยู่ใน

หลายกระทรวงเช่นเดิม

ตารางที่ ๑ องค์กรที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการที่ดิน ก่อนการปฏิรูประบบราชการ

กระทรวง กรม กระทรวงมหาดไทย กรมที่ดิน กรมการผังเมือง กรมการปกครอง กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กรมป่าไม้ กรมพัฒนาที่ดิน สำนักงานจัดรูปที่ดินกลาง ส.ป.ก. กรมส่งเสริมสหกรณ์ กรมประมง กระทรวงการคลัง กรมธนารักษ์ กระทรวงคมนาคม กรมทางหลวง กรมเจ้าท่า กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม กรมประชาสงเคราะห์ กระทรวงศึกษาธิการ กรมการศาสนา กระทรวงวิทยาศาสตร์ สำนักนโยบายและแผนสิ่งแวดล้อม เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม

๙ ปัจจุบันสังกัดกรมชลประทาน กระทรวงเกษตรและสหกรณ์

aw_��_change.indd 151 6/20/12 3:41:39 PM


ตารางที่ ๒ องค์กรที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการที่ดิน หลังการปฏิรูประบบราชการ

กระทรวง กรม กระทรวงมหาดไทย กรมที่ดิน กรมโยธาธิการและผังเมือง กรมการปกครอง กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กรมพัฒนาที่ดิน กรมชลประทาน (สำนักงานจัดรูปที่ดินกลาง) ส.ป.ก. กรมส่งเสริมสหกรณ์ กรมประมง กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติ สำนักนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม กรมป่าไม้ และสิ่งแวดล้อม กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง กระทรวงการคลัง กรมธนารักษ์ กระทรวงคมนาคม กรมทางหลวง กรมทางหลวงชนบท กรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชย์นาวี กระทรวงการพัฒนาสังคม กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ และความมั่นคงของมนุษย์ นายกรัฐมนตรี สำนักพระพุทธศาสนาแห่งชาติ

นโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ๑๐. คณะรัฐมนตรีมีมติ เมื่อวันที่ ๓ มิถุนายน ๒๕๔๖ เห็นชอบในหลักการแผนงานและ

หน่วยงานหลักรับผิดชอบการดำเนินการเพื่อแก้ไขปัญหาที่ดินตามนโยบายการบริหารจัดการที่ดินของ

ประเทศ รวม ๗ แผนงานดังนี้

ตารางที่ ๓ แผนงานและกระทรวงที่รับผิดชอบตามมติคณะมนตรี เมื่อวันที่ ๓ มิถุนายน ๒๕๔๖

แผนงาน กระทรวงรับผิดชอบ แผนงานปรับปรุงระบบภาษีที่ดิน กระทรวงการคลัง แผนงานปรับปรุงองค์กรบริหารจัดการที่ดิน กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม แผนงานระบบข้อมูลที่ดิน กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม แผนงานอนุรักษ์ ฟื้นฟูและใช้ประโยชน์ทรัพยากรดินและที่ดิน กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม แผนงานกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ที่ดิน กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม แผนงานคุ้มครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ แผนงานปรับปรุงสิทธิในที่ดิน กระทรวงมหาดไทย

aw_��_change.indd 152 6/20/12 3:41:39 PM


๑๑. ความจำเป็นที่จะต้องมีองค์กรในระดับชาติเพื่อบริหารจัดการทรัพยากรดินและที่ดินของ

ประเทศ และกิจกรรมที่เกี่ยวข้องทั้งระบบด้วยการกำหนดนโยบายให้สอดคล้องกับการพัฒนา การ

อนรุกัษ ์ การฟื้นฟูและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรดินและที่ดินอย่างสมดุล เป็นธรรมและยั่งยืนทั้ง

ในด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ทำให้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจัดทำ

“ร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. ….” เสนอต่อคณะรัฐมนตรี

๑๒. ในขณะเดียวกันคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาแก้ไขปัญหาที่ดินทำกิน กฎหมาย

เกี่ยวกับที่ดินและเร่งรัดออกเอกสารสิทธิ์แก่ประชาชน สภาผู้แทนราษฎร ที่ตั้งขึ้นตามมติของสภา

ผู้แทนราษฎร ชุดที่ ๒๓ ในเดือนพฤษภาคม ๒๕๕๒ มี นายสุวโรช พะลัง เป็นประธานคณะ

กรรมาธิการได้จัดทำรายงานสนับสนุนการออกกฎหมายดังกล่าว ต่อมาได้มีการเสนอร่างพระราช

บัญญัติคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. …. เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร

แต่ร่างฯ ดังกล่าวตกไปเมื่อมีการยุบสภาในปี ๒๕๕๔

ปัญหาที่สำคัญ ๑๓. ปัญหาที่สำคัญที่ทำให้การบริหารจัดการที่ดินไม่มีประสิทธิภาพ คือ ในแต่ละกระทรวง

มนีโยบายและเปา้หมายในการบรหิารจดัการทีด่นิแตกตา่งกนั เพราะมอีำนาจตามกฎหมายแตล่ะฉบบัที่

มีวัตถุประสงค์ไม่เป็นไปในแนวทางเดียวกัน ทำให้สูญเสียทางเศรษฐกิจหรือทำให้ระบบเศรษฐกิจและ

สังคมเบี่ยงเบนไป

แนวทางการแก้ไขปัญหา ๑๔. สนับสนุนให้มีการจัดสมัชชาปฏิรูปเฉพาะประเด็นเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ

คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ พ.ศ. … โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็น (ก) องค์ประกอบและ

ที่มาของคณะกรรมการ (ข) อำนาจหน้าที่และกลไกการตัดสินใจของคณะกรรมการ (ค) กลไก

เลขานุการ (ง) กลไกการกระจายอำนาจให้ชุมชนและท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายการ

บริหารจัดการที่ดิน ทั้งนี้เพื่อให้คณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่กำหนด

นโยบายและแผนการบริหารจัดการทรัพยากรดินและที่ดินของประเทศ และกำกับดูแลการบริหาร

aw_��_change.indd 153 6/20/12 3:41:40 PM


จัดการที่ดิน ที่ดำเนินการโดยหน่วยงานของรัฐหรือคณะกรรมการตามกฎหมายต่างๆ รวมทั้งกิจกรรม

ที่เกี่ยวข้องทั้งระบบ เพื่อให้การบริหารจัดการทรัพยากรดินและที่ดินของประเทศเป็นไปในทิศทาง

เดียวกันทำให้เกิดประโยชน์สูงสุด สมดุล เป็นธรรม และยั่งยืน ทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และ

สิ่งแวดล้อม และเพื่อแก้ไขปัญหาความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานเกี่ยวกับการบริหารจัดการที่ดิน

(ข) การคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรม โดยกำหนดมาตรการช่วยเหลือ และจูงใจให้เจ้าของที่ดินในการรักษาที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเอาไว ้ สถานการณ ์ ๑๕. ในปี ๒๕๔๔ ประเทศไทยมีพื้นที่ถือครองทางการเกษตรประมาณ ๑๓๑ ล้านไร่ ซึ่งถ้า

แยกตามกิจกรรมของการใช้ที่ดินแล้ว ที่ดินในประเทศไทยถูกใช้เพื่อกิจกรรม ๓ ด้าน คือ เพื่อ

การเกษตร นอกการเกษตร และพื้นที่ว่างเปล่า การใช้ประโยชน์ในที่ดินทางการเกษตร ส่วนใหญ่แล้ว

จะใช้เพื่อปลูกพืช เลี้ยงสัตว์ และสร้างที่อยู่อาศัย โดยพบว่า ในปี ๒๕๔๘ มีการใช้พื้นที่เพื่อการปลูก

พืชในกลุ่มพืชอาหารและพืชอาหารสัตว์ รวมพื้นที่ทั้งสิ้นประมาณ ๘๙ ล้านไร่ ส่วนสถานการณ์การใช้

ที่ดินทางการเกษตรของประเทศไทย ระหว่างปี ๒๕๓๕-๒๕๔๔ ปรากฏว่า มีแนวโน้มลดลงอย่าง

ต่อเนื่อง คิดเป็นประมาณ ๑ ล้านไร่ ขนาดเนื้อที่ถือครองที่ดินทางการเกษตรพบว่า อยู่ระหว่าง ๑๐-

๓๙ ไร่ ซึ่งที่ดินทางการเกษตร ส่วนใหญ่เป็นที่ดินของเกษตรกรเองและเป็นที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ

ประเภทโฉนดที่ดิน

๑๖. ปัจจัยที่สำคัญที่ทำให้พื้นที่เกษตรกรรมลดลงนั้น แยกเป็น ๓ ลักษณะ คือ

๑๖.๑ ปัจจัยทางด้านสังคม โดยเฉพาะการเพิ่มของประชากร ซึ่งในปัจจุบันประชากร

ของประเทศมีประมาณ ๖๕ ล้านคน ในขณะที่ที่ดินทางการเกษตรมีเท่าเดิม

ดังนั้น จึงมีผลทำให้การถือครองที่ดินทางการเกษตรน้อยลง โดยเฉลี่ยทั้ง

ประเทศประมาณ ๑๐-๓๙ ไร่ต่อครัวเรือน

๑๖.๒ ปจัจยัทางดา้นเศรษฐกจิ เชน่ นโยบายการสง่เสรมิการเกษตร การพฒันาเสน้ทาง

คมนาคม เทคโนโลยี การพัฒนาทางเศรษฐกิจที่มุ่งเน้นการพัฒนาด้าน

อุตสาหกรรม นโยบายส่งเสริมการลงทุนและการท่องเที่ยว การเก็งกำไรในที่ดิน

และราคาพืชผลการเกษตร เป็นต้น

๑๖.๓ ปัจจัยทางด้านสิ่งแวดล้อม ที่สำคัญ คือ ความเสื่อมโทรมของทรัพยากรดิน การ

ใช้ที่ดินไม่มีประสิทธิภาพ และการสร้างเขื่อน

aw_��_change.indd 154 6/20/12 3:41:40 PM


นโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ๑๗. นโยบายและกฎหมายทีเ่กีย่วขอ้งกบัความจำเปน็ทีต่อ้งมกีารคุม้ครองพืน้ทีเ่พือ่การเกษตร-

กรรมได้แก่ นโยบายการเป็นครัวของโลก ความมั่นคงทางอาหาร พระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อ

เกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๗ พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘

ปัญหาที่สำคัญ ๑๘. จากปัจจัยทั้งหมดที่กล่าวมาข้างต้นก่อให้เกิดผลกระทบในหลายด้าน โดยเฉพาะปัญหา

ต่อการใช้ที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เกษตรกรต้องใช้พื้นที่การเกษตรที่ไม่เหมาะสมทำให้ต้นทุนการผลิตสูง

ต้องพึ่งพาปุ๋ยและสารเคมีเพื่อคงปริมาณผลผลิตและใช้ในปริมาณที่เพิ่มขึ้นทุกปี จึงไม่สามารถมีรายได้

เพยีงพอหรอืในบางปถีงึกบัขาดทนุ มหีนีส้นิทีต่อ้งพึง่พาสนิเชือ่นอกระบบ เปน็ปญัหาทีภ่าครฐัตอ้งยืน่มอื

มาแก้ไขอยู่ตลอด การคงพื้นที่เกษตรกรรมที่เหมาะสมไว้เพื่อการผลิตทางการเกษตรจึงเป็นแนวทาง

หนึ่งในการแก้ไขปัญหาความยากจน รวมทั้งคงขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศด้าน

เกษตรกรรม การที่ประเทศไทยจะเป็นครัวของโลก และการป้องกันวิกฤติอาหารที่มีแนวโน้มว่าจะ

เกิดขึ้นทั่วโลกเนื่องจากการเปลี่ยนแปลงสภาวะอากาศ จึงควรคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมโดยเร่งด่วน

แนวทางการแก้ไขปัญหา ๑๙. การแก้ไขปัญหาตามกฎหมายที่มีอยู่ ควรบังคับใช้พระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อ

เกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๗ โดยเคร่งครัด ให้ใช้ที่ดินเพื่อการเกษตรกรรมเท่านั้น หากจำเป็นต้องมีการ

เปลี่ยนมือควรให้เฉพาะผู้ที่เป็นเกษตรกรที่มีวัตถุประสงค์ในการใช้ที่ดินเพื่อประกอบเกษตรกรรม

หรือใช้กฎหมายหรือกลไกของรัฐที่มีอยู่แล้วในการคุ้มครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเท่าที่จะเป็นไปได้

เช่น การใช้กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาเกษตรกร การจัดซื้อหรือเวนคืนที่ดินตามกฎหมายว่าด้วยการ

ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมทั้งมาตรการทางภาษีหรือมาตรการอื่นเพื่อชะลอการเปลี่ยนแปลง

การใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อเกษตรกรรมชั้นดี

๒๐. การออกกฎหมายคุ้มครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรมโดยเฉพาะ อาจทำให้เกิดปัญหาและ

ผลกระทบที่สำคัญ คือ การออกกฎหมายใช้เวลามากไม่ทันต่อการเปลี่ยนแปลงการถือครองที่ดินที่เกิด

ขึ้นตลอดเวลา และกฎหมายที่ออกใช้หากเป็นการกำหนดเขตคุ้มครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรมก็จะทำให้

เกิดผลเสียกับเกษตรกร เพราะมีผลทำให้ที่ดินมีราคาลดลงเพราะไม่สามารถใช้ประโยชน์อย่างอื่น

นอกจากเกษตรกรรมได้ จะทำให้วงเงินสินเชื่อที่ใช้ที่ดินเกษตรกรรมในเขตคุ้มครองเป็นหลักประกัน

ลดลงหรือไม่ได้รับการพิจารณาให้กู้ ยกเว้นสถาบันการเงินของรัฐที่ต้องปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาล

aw_��_change.indd 155 6/20/12 3:41:41 PM


กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจึงควรมีเงื่อนไขที่สำคัญ คือ ต้องเป็นกฎหมายที่

จูงใจและส่งเสริมให้เจ้าของที่ดินรักษาที่ดินไว้และมีสิทธิประโยชน์เท่าหรือสูงกว่าที่ดินเกษตรกรรมที่

มิได้รับการคุ้มครอง

๒๑. การคุ้มครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรมควรดำเนินการในทันที ด้วยการใช้อำนาจของฝ่าย

บริหาร นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี โดย

อาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๑๑ (๘) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.

๒๕๓๔ ตั้งคณะกรรมการคุ้มครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรมขึ้นชุดหนึ่ง เพื่อทำหน้าที่ในการกำหนดที่ดินที่

เหมาะสมในการประกอบเกษตรกรรมและควรคุ้มครองเร่งด่วน กำหนดมาตรการในการคุ้มครองที่ดิน

เพื่อเกษตรกรรมด้วยการส่งเสริมความมั่นคงในการถือครองที่ดินของเกษตรกรเจ้าของที่ดิน เช่น หาก

ที่ดินจะหลุดมือจากเกษตรกรด้วยเหตุหนี้สิน จะต้องเข้าช่วยเหลือด้วยการปรับโครงสร้างหนี้หรือรับ

หนี้มาบริหาร หากเกษตรกรไม่ต้องการทำเกษตรกรรมอีกต่อไปก็ต้องเข้าซื้อที่ดินในราคาที่เป็นธรรม

กองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมหรือธนาคารที่ดินควรต้องเข้ามารับหน้าที่ในการดำเนินการ

๒๒. นอกจากความมั่นคงในการถือครองที่ดินของเกษตรกร รัฐต้องกำหนดมาตรการในการ

ส่งเสริมการผลิต ปัจจัยการผลิต และการตลาดที่เชื่อมโยงกับผู้บริโภคในเมืองหรือกับตลาดต่าง

ประเทศ รวมถึงการศึกษาและสาธารณสุขในพื้นที่คุ้มครอง โดยให้ทุกหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจัดความ

สำคัญเป็นลำดับต้นในการเพิ่มรายได้และความมั่นคงในอาชีพให้กับเกษตรกร เพื่อจูงใจให้เกษตรกร

ในพื้นที่คุ้มครองทำอาชีพเกษตรกรรมอย่างยั่งยืน ตลอดจนกำหนดมาตรการในการตรวจสอบการถือ

ครองที่ดินของชาวต่างชาติที่มีวัตถุประสงค์ขัดต่อกฎหมายเพื่อคุ้มครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

(ค) การปรับปรุงกฏหมายปฏิรูปที่ดินให้มีประสิทธิภาพ และให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชนมีส่วนร่วม สถานการณ ์ ๒๓. การปฏริปูทีด่นิเกดิจากปญัหาทีเ่กษตรกรตอ้งสญูเสยีสทิธใินทีด่นิ ไมไ่ดร้บัความเปน็ธรรม

ในการเช่าที่ดินและจำหน่ายผลผลิต จึงต้องแก้ปัญหาสิทธิและการถือครองในที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

รวมถึงการพัฒนาอาชีพรายได้ของเกษตรกรเพื่อให้เกษตรกรสามารถดำรงชีพในที่ดินที่ได้รับจากการ

ปฏิรูปที่ดินด้วย

๒๔.กฎหมายที่เกี่ยวกับการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม คือ พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดิน

เพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ กำหนดให้สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) สามารถ

aw_��_change.indd 156 6/20/12 3:41:42 PM


จัดซื้อที่ดินของเอกชนหรือนำที่ดินของรัฐมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อจัดสรรให้เกษตรกรผู้ยากไร้

มีที่ดินทำกิน

นโยบายและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ๒๕. พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘

ปัญหาที่สำคัญ ๒๖. อย่างไรก็ตาม การดำเนินการตามกฎหมายการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมดังกล่าวมี

ประเด็นที่ควรได้รับการปรับปรุง ดังนี้

๒๗. ประการแรก การที่กฎหมายกำหนดให้ปฏิรูปที่ดินได้เฉพาะที่ดินในเขตที่ได้รับการ

ประกาศเป็นเขตปฏิรูปที่ดิน ทำให้การดำเนินการของ ส.ป.ก. ที่ผ่านมาส่วนใหญ่จะดำเนินการในที่ดิน

ของรัฐเนื่องจากมีข้อจำกัดในการจัดซื้อที่ดิน เพราะจะต้องจัดซื้อหรือเวนคืนที่ดินเฉพาะในเขตปฏิรูป

ที่ดินและซื้อจากเจ้าของที่ดินที่มีที่ดินเกินกว่าพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมกำหนด

เท่านั้น ซึ่งที่ดินของรัฐที่ ส.ป.ก. นำมาปฏิรูปที่ดินนั้นเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับใช้เพื่อ

ประโยชน์ของแผ่นดินโดยเฉพาะหรือสาธารณสมบัติของแผ่นดินซึ่งเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่า หรือที่ดิน

ซึ่งมีผู้เวนคืน หรือทอดทิ้ง หรือกลับมาเป็นของแผ่นดินโดยประการอื่นตามกฎหมายที่ดิน หรือที่ดินใน

เขตป่าสงวนแห่งชาติ ที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้ดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ส่วนใหญ่จะมีผู้

ครอบครองทำประโยชน์อยู่แล้วและบางรายไม่ใช่เกษตรกรที่ ส.ป.ก. จะจัดที่ดินให้ตามกฎหมาย

ปฏิรูปที่ดินได้ สภาพเช่นนี้ทำให้ ส.ป.ก. มีปัญหาการจัดที่ดินในที่ดินของรัฐ เพราะถ้าผู้ครอบครองไม่

ยินยอมลดเนื้อที่ครอบครองลงหรือไม่ยอมเข้าสู่กระบวนการปฏิรูปที่ดินก็ไม่มีกฎหมายที่จะบังคับใช้

กับกรณีเหล่านี้ นอกจากนั้น ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน มิใช่มีเฉพาะที่ดินเกษตรกรรม แต่รวมถึงที่ดินที่มี

สภาพความเหมาะสมที่จะประกอบกิจการอื่นๆ ด้วย เช่น ที่ชุมชน พาณิชยกรรม อุตสาหกรรมหรือ

เป็นแหล่งท่องเที่ยว การควบคุมให้เป็นเฉพาะที่เป็นเกษตรกรรมอย่างเดียวจึงขัดต่อสภาพเศรษฐกิจ

สังคมในท้องถิ่นนั้นๆ

๒๘. การที่มีข้อจำกัดในการจัดซื้อที่ดินหรือนำที่ดินของรัฐมาดำเนินการปฏิรูปที่ดิน ทำให้ไม่

สามารถกระจายการถือครองที่ดินได้อย่างมีประสิทธิภาพด้วยการปฏิรูปที่ดิน วิเคราะห์ได้ว่า สาเหตุ

หนึ่ง คือ พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ ออกแบบมาเพื่อปรับปรุงสิทธิ

และการถือครองที่ดินเพื่อลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรมในการถือครองที่ดินเพื่อ

เกษตรกรรม จึงเน้นไปที่การดำเนินการในที่ดินของเอกชน แต่การจัดซื้อที่ดินที่จำกัดไว้เฉพาะในเขต

aw_��_change.indd 157 6/20/12 3:41:42 PM


ปฏิรูปที่ดินซึ่งจะต้องมีการประกาศเขตปฏิรูปที่ดินเป็นกระบวนการที่ทำให้การปฏิรูปที่ดินเพื่อ

เกษตรกรรมไม่อาจดำเนินการได้อย่างคล่องตัวเช่นเดียวกับธุรกิจที่รวดเร็ว สนองต่อความต้องการของ

เกษตรกร รวมทั้งไม่จูงใจให้เจ้าของที่ดินขายที่ดินให้กับ ส.ป.ก. กระบวนการเวนคืนที่ดินแปลงที่

เจ้าของที่ดินไม่ยินยอมขายก็เช่นเดียวกัน ไม่สามารถทำได้เพราะมีขั้นตอนมากมายถึงขั้นออกเป็น

พระราชบัญญัติ ต้องดำเนินการตามพระราชบัญญัติเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕ จึงเป็นผล

ให้การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมไม่เคยเวนคืนที่ดินแม้แต่แปลงเดียว ส่งผลถึงประสิทธิภาพการนำ

ที่ดินเอกชนมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม

๒๙. จากข้อมูล ณ วันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๓ พบว่า ที่ดินที่ ส.ป.ก. ได้มาเป็นที่ดินเอกชน

เนื้อที่ ๔๙๐,๔๗๗ ไร่ จัดให้เกษตรกรเช่าและเช่าซื้อรวม ๒๘,๔๗๒ ราย เนื้อที่ ๔๔๙,๖๒๐ ไร่ ส่วน

ที่ดินของรัฐได้นำมาจัดให้เกษตรกรและมอบ ส.ป.ก. ๔-๐๑ แล้วจำนวน ๒,๐๖๖,๕๕๑ ราย เนื้อที่

๓๒,๘๑๐,๕๐๘ ไร่

๓๐. ประการที่สอง หลังจากที่เกษตรกรเช่าซื้อที่ดินจาก ส.ป.ก. และชำระค่าเช่าซื้อครบถ้วน

แล้วจะได้รับกรรมสิทธิ์ในที่ดิน แต่กฎหมายปฏิรูปที่ดินกำหนดไว้ในมาตรา ๓๙ ว่า ที่ดินที่บุคคลได้รับ

สิทธิโดยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมจะทำการแบ่งแยก หรือโอนสิทธิในที่ดินนั้นไปยังผู้อื่นมิได้

เว้นแต่เป็นการตกทอดทางมรดกแก่ทายาทโดยธรรม หรือโอนไปยังสถาบันเกษตรกร หรือ ส.ป.ก.

เพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์วิธีการและเงื่อนไขที่

กำหนดในกฎกระทรวง เมื่อห้ามการแบ่งแยกหรือโอนสิทธิในที่ดินดังกล่าวเท่ากับเป็นการกันที่ดินของ

เกษตรกรออกจากระบบตลาดปกติ ทำให้ยากต่อการขอสินเชื่อหรือใช้ที่ดินเป็นหลักทรัพย์ แต่ก็มีข้อดี

คือ ที่ดินจะอยู่กับเกษตรกรตลอดไป ทางเดียวที่จะจำหน่ายที่ดิน คือ โอนไปยังสถาบันเกษตรกร หรือ

โอนกลับให้ ส.ป.ก. และรับค่าที่ดินไปตามที่กำหนด

๓๑. ประการที่สาม กฎหมายปฏิรูปที่ดินถูกใช้ในการบริหารจัดการที่ดินของรัฐที่ถูกบุกรุกเป็น

ส่วนใหญ่ จึงไม่ตรงตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย ไม่อาจนำหลักการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมมาใช้

ในการปรับปรุงสิทธิและการถือครองได้อย่างครบถ้วน เพราะเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาการบุกรุก

ที่ดินของรัฐนั้น จะต้องมีความแตกต่างในเรื่องคุณสมบัติของผู้ครอบครองที่ดิน ประเภทของการใช้

ประโยชน์ในที่ดิน สิทธิและหน้าที่ในการใช้ประโยชน์และบำรุงรักษาทรัพยากรที่ดิน ซึ่งต้องบริหาร

จัดการอีกแบบหนึ่ง มีกฎหมายรองรับชัดเจน ที่ผ่านมา ส.ป.ก. จึงถูกมองว่าเป็นหน่วยงานที่ทำให้มี

การบุกรุกที่ดินของรัฐและให้สิทธิในที่ดินกับผู้ที่ไม่สมควรจะได้รับ ผลการดำเนินการปฏิรูปที่ดินที่ผ่าน

มาอาจกล่าวได้ว่ายังไม่บรรลุเจตนารมณ์ของกฎหมายปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม กล่าวคือ ยังไม่

สามารถทำให้เกษตรกรส่วนใหญ่เป็นเจ้าของที่ดินได้

aw_��_change.indd 158 6/20/12 3:41:43 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๕ | 15�

๓๒.ประการที่สี่ การปฏิรูปที่ดินถูกออกแบบให้ทำงานโดย ส.ป.ก. ในส่วนกลางและสำนักงาน

การปฏิรูปที่ดินจังหวัด หลังจากที่ได้มีพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตปฏิรูปที่ดินใช้บังคับในท้องที่

จงัหวดัใดแลว้ โดยใหม้อีำนาจหนา้ทีใ่นการดำเนนิการปฏริปูทีด่นิเพือ่เกษตรกรรมตามทีค่ณะกรรมการ

และคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดกำหนด แต่การทำงานเกี่ยวกับที่ดิน ไม่ว่าจะเป็นการจัดซื้อที่ดิน

ของเอกชนหรือนำที่ดินของรัฐมาดำเนินการปฏิรูปที่ดินก็ตาม จำเป็นที่จะต้องมีข้อมูลที่ครบถ้วนที่จะ

บอกได้ว่าควรจัดซื้อหรือดำเนินการเวนคืนที่ดินบริเวณใด แปลงใด เพราะกฎหมายกำหนดให้จัดซื้อ

ที่ดินเฉพาะแปลงที่มีเนื้อที่รวมกันเกินกว่าห้าสิบไร่หรือหนึ่งร้อยไร่ นอกจากเจ้าของที่ดินประสงค์จะ

ขายที่ดินของตนให้ทั้งหมด ก็ให้ ส.ป.ก. มีอำนาจจัดซื้อได้ การที่สำนักงานการปฏิรูปที่ดินจังหวัดซึ่งมี

กำลังเจ้าหน้าที่จำกัดและต้องทำงานประจำเต็มมือ โดยเฉพาะการให้บริการกับเกษตรกรในเขตปฏริปู

ทีด่นิทีม่าขอรบับรกิารตา่งๆ ประจำวนั ทำใหไ้มม่ขีดีความสามารถในการทำงานไปข้างหน้าเพื่อให้บรรลุ

วัตถุประสงค์ของการปฏิรูปที่ดินที่จะปรับปรุงสิทธิและการถือครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เพราะการ

กระจุกตัวหรือเก็งกำไรที่ดินเกิดขึ้นได้ตลอดเวลา ผู้ที่ทราบข้อมูลเหล่านี้เป็นอย่างดี คือ คนในพื้นที่

ผู้ปกครองท้องที่ และองค์กรปกครองท้องถิ่น

แนวทางการแก้ไขปัญหา ๓๓. ควรแก้ไขปัญหาด้านข้อมูลที่ดิน กำลังคนของ ส.ป.ก. และความร่วมมือของท้องถิ่น เพื่อ

เพิ่มประสิทธิภาพของการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมในการปรับปรุงสิทธิและการถือครองที่ดินได้

และปรับปรุงพระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ ให้ ส.ป.ก. สามารถดำเนิน

การจัดซื้อหรือเวนคืนที่ดินเอกชนที่มีขนาดเนื้อที่เกินกว่าที่กฎหมายกำหนดหรือมีการถือครองไว้เก็ง

กำไรโดยไม่ใช้ที่ดินให้เกิดประโยชน์ตามศักยภาพของที่ดิน ทั้งที่ดินเพื่อเกษตรกรรมและที่ดินที่มี

ศักยภาพในการประกอบเกษตรกรรมและกิจกรรมต่อเนื่องกับการประกอบเกษตรกรรม โดยให้จัดซื้อ

ทีด่นิเอกชนทีถ่อืครองไวม้ขีนาดเกนิกวา่ทีก่ฎหมายกำหนดไดโ้ดยไมต่อ้งประกาศเปน็เขตปฏริปูทีด่นิกอ่น

๓๔. ปรับปรุงให้กฎหมายปฏิรูปที่ดินเป็นกฎหมายที่ ส.ป.ก. หน่วยงานของรัฐอื่น หรือองค์กร

ปกครองท้องถิ่น สามารถนำไปใช้เป็นเครื่องมือในการปรับปรุงสิทธิและการถือครองที่ดินในพื้นที่ใด

พื้นที่หนึ่งได้ โดยมีการแบ่งขอบเขตความรับผิดชอบให้ชัดเจน หรือโดยได้รับมอบหมายจากคณะ

กรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม และอยู่ภายใต้กรอบมาตรฐานการปฏิบัติงานเดียวกัน โดย

ส.ป.ก. ทำหน้าที่ตรวจสอบและให้การรับรอง

๓๕. การจัดที่ดินให้กับเกษตรกรนั้นควรต้องมุ่งให้ที่ดินแก่เกษตรกรที่แท้จริง เพื่อให้การจัด

ที่ดินได้ประโยชน์กับเกษตรกรผู้ประสงค์จะทำกินในที่ดินนั้น รวมถึงการจัดเก็บค่าเช่า ค่าเช่าซื้อ เพื่อ

aw_��_change.indd 159 6/20/12 3:41:44 PM


ให้มีเงินหมุนเวียนกลับมายังกองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมให้สามารถขยายงานการปฏิรูป

ที่ดินได้กว้างขวาง ทั่วถึงยิ่งขึ้น รวมถึงพัฒนากองทุนการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมให้เป็นแหล่งทุน

ในการดำเนินกิจกรรมจัดซื้อที่ดิน โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งมีข้อมูลและรู้จักพื้นที่ของตน

อย่างดี มีส่วนร่วมในกระบวนการได้มาของที่ดินและการจัดสรรให้เกษตรกรตามความเหมาะสม

ซึ่งเปน็อกีทางเลอืกหนึง่หากการจดัตัง้องคก์รตามพระราชกฤษฎกีาสถาบนับรหิารจดัการทีด่นิ (องคก์ร

มหาชน) พ.ศ.๒๕๕๔ ไม่สามารถดำเนินการได้

๓๖. นอกจากนี้ ควรเร่งรัดการตรวจสอบการเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน รวมถึงออกเอกสารสิทธิ

เพื่อให้เกษตรกรมีหลักฐานการถือครองที่มั่นคง และถ้าเป็นไปได้ควรเปิดให้เกษตรกรเช่าซื้อที่ดินโดย

เร็วเพื่อให้เกษตรกรมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินและเปลี่ยนจากสภาพผู้เช่าที่ดิน หรือผู้ได้รับอนุญาตให้เข้าทำ

ประโยชน์ในที่ดินเขตปฏิรูปที่ดินตามเอกสาร ส.ป.ก. ๔-๐๑ มาเป็นเจ้าของที่ดินที่เป็นโฉนดที่ดิน

สมดังเจตนารมณ์ของกฎหมายปฏิรูปที่ดินและป้องกันการเปลี่ยนมือหรือเสียสิทธิในที่ดินอีกทางหนึ่ง

เพราะถ้าเกษตรกรอยู่ในฐานะที่ยังไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน การเปลี่ยนมือหรือสวมสิทธิในที่ดินของ

เกษตรกรจากบุคคลผู้มีฐานะเหนือกว่าก็เกิดขึ้นได้โดยง่าย

๓๗. การแก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐนั้นเป็นอีกเรื่องหนึ่งที่รัฐบาลหลายชุดที่ผ่านมาใช้

การปฏิรูปที่ดินเป็นกลไกในการแก้ไขปัญหา โดยขาดเครื่องมือกฎหมายที่เหมาะสม การแก้ไขปัญหา

ที่ดินของรัฐจึงควรแยกจากการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม โดยออกกฎหมายเฉพาะเกี่ยวกับการ

แก้ไขปัญหาการบุกรุกที่ดินของรัฐ ซึ่งปัจจุบันระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการแก้ไขปัญหาการ

บุกรุกที่ดินของรัฐ พ.ศ.๒๕๔๕ ใช้แนวทางการพิสูจน์สิทธิในที่ดินแต่ก็ไม่ทันต่อปัญหา ดังนั้นจึงควรมี

กฎหมายเพื่อบริหารจัดการที่ดินของรัฐขึ้นโดยเฉพาะ

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ ขอให้สมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๕

aw_��_change.indd 160 6/20/12 3:41:44 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๖ | 161

สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๕ สมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๖


สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่สอง ได้พิจารณารายงานเรื่อง การปฏิรูปการศึกษา : ปรับทิศทางการศึกษาเพื่อสร้างคุณภาพและ

ลดความเหลื่อมล้ำในสังคม ๑

ตระหนัก ว่าการศึกษาเป็นเครื่องมือสำคัญในการพัฒนาความเป็นมนุษย์ที่สมบูรณ์ และ

พัฒนาประเทศในทุกมิติโดยเฉพาะมิติของความมีหลักคุณธรรม จริยธรรม เป็นเครื่องหนุนนำสังคม

การมีระบบการศึกษาที่ดีนำมาทั้งความสามารถในการแบ่งปัน เคารพ และอยู่ร่วมกันอย่างมั่นคง

ผาสุกระหว่างคนไทยที่มีความหลากหลายในวิถีชีวิตและบริบททางสังคมวัฒนธรรม และอีกทั้งเป็น

เครื่องสร้างความสามารถแข่งขันทางเศรษฐกิจ ตลอดจนการเมืองที่มีความเป็นธรรม

ตระหนัก ถึงบทบาทของทุกภาคส่วนในการจัดการการศึกษา โดยเฉพาะบทบาทของสตรีใน

ฐานะครูอบรมเลี้ยงดู สั่งสอนบุตรหลานให้เติบโตเป็นพลเมืองดีของสังคม

รับทราบ ว่าแม้ว่าประเทศไทยจะมีการลงทุนทางการศึกษาสูงถึงปีละสามแสนล้านบาทหรือ

เกือบ ๑ ใน ๔ ของงบประมาณแผ่นดิน แต่การศึกษาในมิติคุณภาพกลับยังย่อหย่อนอยู่มาก เห็นได้

จากตัวชี้วัดผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนต่างๆ ทั้งในประเทศ และในเชิงเปรียบเทียบกับนานาประเทศ

ตลอดจนสถานการณ์ปัญหาเด็กและเยาวชนที่พุ่งสูงขึ้น สิ่งเหล่านี้ต่างเป็นภาพสะท้อนให้เห็นว่า การ

ศึกษาไทยยังบกพร่องเรื่องคุณภาพทั้งในเชิงความสามารถทางวิชาการ การคิด การใช้เหตุผล และทั้ง

การปฏิรูปการศึกษา : ปรับทิศทางการศึกษา เพื่อสร้างคุณภาพและลดความเหลื่อมล้ำในสังคม

๑ เอกสาร สมัชชาปฏิรูป ๒. หลัก ๖

ระเบียบวาระที่ ๒.๖

aw_��_change.indd 161 6/20/12 3:41:46 PM


ในด้าน “ความฉลาดของการใช้ชีวิต” ที่หมายถึงการมีทักษะและภูมิคุ้มกันที่ดีในการดำเนินชีวิต

ท่ามกลางปัจจัยรุมเร้าต่างๆ ยิ่งไปกว่านั้น ในมิติของความเท่าเทียมทางการศึกษาเพื่อคนไทยทั้งปวงก็

ยังประสบปัญหาและข้อจำกัดต่างๆ อีกมาก ทั้งในส่วนของเด็กนักเรียนที่หลุดออกจากระบบการ

ศึกษาก่อนจบการศึกษาภาคบังคับ (ม.๓) เป็นจำนวนกว่า ๒๐๐,๐๐๐ คนในแต่ละปีหรือกว่าร้อยละ

๒ ของเด็กในวัยการศึกษาภาคบังคับทั้งหมด (๖-๑๕ ปี) สิ่งเหล่านี้ได้สะท้อนอีกว่าการศึกษาไทยยังไม่

อาจนำการศึกษาที่มีคุณภาพทั่วถึงและเท่าเทียมเข้าไปถึงประชาชนได้โดยเฉพาะในชนบท การศึกษา

ที่มีคุณภาพกระจุกอยู่ในเขตเมืองที่ส่วนใหญ่มีเพียงชนชั้นกลางขึ้นไปที่มีกำลังซื้อเท่านั้นที่จะเข้าถึงได้

นอกจากนี้ ในส่วนของการศึกษาเพื่อปวงชนทุกกลุ่มอายุช่วงวัยอันเป็นการศึกษาตลอดชีวิต ทั้งที่ผ่าน

การศึกษาในระบบโรงเรียน นอกระบบโรงเรียน และการศึกษาตามอัธยาศัย ก็ยังประสบปัญหาของ

การยกระดับการเรียนรู้ของคนทั้งสังคมทั้งในมิติของการเสริมความมั่นคงในอาชีพและการพัฒนา

คุณภาพชีวิต อันเนื่องจากการขาดการลงทุนที่ถึงพร้อมและการขาดการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของ

ชุมชนท้องถิ่นในการเข้ามาจัดการศึกษาและการเรียนรู้อย่างพอเพียง

กังวล ว่าหากปล่อยให้การศึกษาของเราตกอยู่ในสภาพเช่นนี้ ประเทศจะสูญเสียความ

สามารถและความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจทั้งในระดับมหภาคและระดับชุมชนท้องถิ่น และสังคมอาจจะ

ยิ่งเพิ่มความแตกร้าวจากการที่คนยากจนไม่อาจใช้การศึกษาเป็นเครื่องมือในการพัฒนาคุณภาพชีวิต

และเพื่อให้หลุดพ้นออกจากวงจรแห่งความยากจนและการถูกเอารัดเอาเปรียบ นอกจากนี้การศึกษา

ยังต้องช่วยให้ประชาชนมีความพร้อมเท่าทันการเปลี่ยนแปลงและการอยู่ร่วมกันอย่างสันติในสังคม

พหุวัฒนธรรมหลังการเปิดประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community) อย่าง

เป็นทางการในปี พ.ศ. ๒๕๕๘ อีกด้วย

สนับสนุน แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ ๑๑ และแผนพัฒนาการศึกษา

แห่งชาติ ภายใต้กรอบคิดการปฏิรูปประเทศไทย ตลอดจนนโยบายรัฐบาลที่มุ่งเน้นการพัฒนาคุณภาพ

การศึกษาและลดความเหลื่อมล้ำในสังคม โดยเริ่มตั้งแต่การสนับสนุนกับการศึกษาปฐมวัย (๐-๕ ปี)

การพัฒนาคุณภาพทางการเรียนในระดับการศึกษาขั้นพื้นฐาน (๖-๑๘ ปี) ให้ดีขึ้นอย่างทั่วถึงเท่าเทียม

โดยจะต้องพยายามฟื้นฟูความเข้มแข็งของโรงเรียนขนาดเล็กในทุกท้องถิ่น ตามบริบทและวิถีชีวิตใน

แต่ละท้องถิ่น หลีกเลี่ยงการยุบและควบรวม โดยมีการตั้งเป้าหมายการพัฒนาการศึกษาให้ชัดเจน

แต่ละปีตลอดช่วงแผน รวมถึงการส่งเสริมการศึกษา การพัฒนาความเป็นมนุษย์ เพื่อการมีงานทำ ทั้ง

ความสามารถในการพึ่งตนเองและความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน ตลอดจนเป้าหมายของการ

ส่งเสริมการเรียนรู้ตลอดชีวิต และการส่งเสริมการศึกษาสำหรับผู้ด้อยโอกาส

aw_��_change.indd 162 6/20/12 3:41:47 PM


ชื่นชม ความเคลื่อนไหวในภาคประชาชนและชุมชนท้องถิ่นที่เข้ามาร่วมกันจัดการศึกษาทั้งใน

ระบบโรงเรียนและการจัดกระบวนการเรียนรู้ของชุมชนเพื่อตอบโจทย์การพัฒนาในมิติต่างๆ มากยิ่งขึ้น

ซึ่งอาจจะเป็นคำตอบหรือแนวทางสำคัญในการจัดและพัฒนาการศึกษาของประเทศ นั่นคือ “การเข้า

มามีส่วนร่วม” ในการจัดการศึกษาทั้งการเข้ามาเสริมแรงการจัดการศึกษาของรัฐ โดยการเปิดพื้นที่ให้

ภาคเอกชน ภาคประชาชน ตลอดจนชุมชน ท้องถิ่นเข้ามามีบทบาทในการจัดการศึกษาอย่างเป็น

รูปธรรมและหลากหลายมากยิ่งขึ้น อันจะนำมาทั้งการแข่งขันด้านคุณภาพ การตอบโจทย์การพัฒนา

ชุมชนท้องถิ่นที่เป็นรูปธรรม การสร้างความมั่นคงในอาชีพของประชาชน การเพิ่มทางเลือกในการ

เรียนรู้ในวิถีชีวิตคนไทย และการลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงการศึกษาและการเรียนรู้ที่มีคุณภาพ

ที่เป็นปัญหาของสังคมไทยมาโดยตลอด


๑. ให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สำนักงบประมาณ

กรมบัญชีกลาง กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงวัฒนธรรม ภาคเอกชน ร่วมกับภาคีเครือข่ายด้าน

การศึกษา ครอบครัว ชุมชน และสื่อ ให้การส่งเสริมภาคชุมชนท้องถิ่น เพื่อให้เป็นกลไกที่มีบทบาท

สำคัญยิ่งขึ้นในการปฏิรูปการศึกษา โดยมีมาตรการที่เป็นรูปธรรม ดังต่อไปนี้

๑.๑ แก้ไขกฎหมายและกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง เพื่อเพิ่มบทบาทและอำนาจของ

องค์กรชุมชนและภาคประชาสังคม ด้านการบริหารจัดการ งบประมาณ

บุคลากร การจัดการโครงสร้าง การพัฒนาคุณภาพการศึกษา และการติดตาม

ประเมินผลการศึกษาของแต่ละชุมชนท้องถิ่น รวมทั้งจัดตั้งคณะกรรมการการ

ศึกษาจังหวัดภายใน ๒ ปี ให้เป็นโครงการนำร่องในพื้นที่ที่มีศักยภาพ ผ่าน

ความร่วมมือของสมัชชาจังหวัด โดยให้กระทรวงศึกษาธิการจัดงบประมาณ

สนับสนุนอย่างพอเพียงและมีธรรมนูญรองรับการทำงานอย่างต่อเนื่องเป็นเวลา

อย่างน้อย ๑๐ ปี

๑.๒ แก้ไขกฎหมายและกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง เพื่อเพิ่มอำนาจการบริหารจัดการ ให้

กับคณะกรรมการสถานศึกษา โดยการมีส่วนร่วมของตัวแทนผู้ปกครอง ตัวแทน

ภาคประชาสังคมในชุมชนท้องถิ่น ในการจัดการเรียนรู้ระดับฐานโรงเรียน

(school-based management) และฐานชุมชน (community-based

management) ที่มีประสิทธิภาพตรวจสอบได้จากทุกฝ่าย โดยเฉพาะภาค

ประชาสังคมในท้องถิ่น

aw_��_change.indd 163 6/20/12 3:41:47 PM


๑.๓ ส่งเสริมบทบาทของภาคเอกชนในการจัดการศึกษาเพื่อปวงชน โดยสนับสนุน

ทางวิชาการ พัฒนาบุคลากร วิทยฐานะ และมาตรการทางการเงิน ตลอดจน

มาตรการทางภาษี โดยมีการตรวจสอบจากภาคประชาสังคมอย่างต่อเนื่อง

๑.๔ ปรับปรุงมาตรการการคลังและวิธีจัดสรรงบประมาณทางการศึกษา โดยมุ่งเน้น

การจัดสรรงบประมาณไปสู่ฐานชุมชนท้องถิ่นตามตัวผู้เรียน โดยสอดคล้องกับ

บริบทสังคม สภาพแวดล้อม เศรษฐกิจ และวิถีชีวิตของชุมชนท้องถิ่น รวมทั้ง

จัดสรรงบประมาณโดยให้น้ำหนักกับระดับปฐมวัย และการศึกษาขั้นพื้นฐาน

การตั้งกองทุนส่งเสริมการศึกษาท้องถิ่นและการนำภาษีท้องถิ่นมาสนับสนุนการ

ศึกษา

๑.๕ ส่งเสริมการใช้ทรัพยากรและทุนทางสังคมวัฒนธรรมของท้องถิ่น รวมทั้ง

บทบาทของพ่อ แม่ ผู้ปกครอง ผู้นำศาสนา ผู้นำชุมชน ปราชญ์ชาวบ้าน ในการ

เข้าร่วมจัดการศึกษาร่วมกับบุคลากรทางการศึกษาอย่างเท่าเทียม

๒. ให้องค์กรอิสระต่างๆ ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการศึกษาและการเรียนรู้ เช่น สำนักงานส่งเสริม

สังคมแห่งการเรียนรู้และพัฒนาคุณภาพเยาวชน สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ

สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา

สมาคมสภาการศึกษาทางเลือกไทย เป็นต้น ประสานและสนับสนุนการพัฒนาและดำเนินการสร้าง

“เครือข่ายประชาสังคม และชุมชนท้องถิ่น เพื่อปฏิรูปการศึกษาและการเรียนรู้” ให้มีความเข้มแข็ง มี

ส่วนร่วมจากชุมชนทั่วประเทศ ทั้งเชิงระบบ กลไก และกระบวนการปฏิรูปการศึกษาและการเรียนรู้

และมีอำนาจหน้าที่อย่างชัดเจน

๓. ให้คณะกรรมการส่งเสริมสังคมแห่งการเรียนรู้และพัฒนาคุณภาพเยาวชน คณะกรรมการ

กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ ดำเนินการร่วมกับ องค์กรภาคีต่างๆ ทั้งในภาครัฐ ภาค

เอกชนและประชาสังคม เช่น สมาคมสภาการศึกษาทางเลือกไทย กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศ

และการสื่อสาร องค์ธุรกิจภาคเอกชน เครือข่ายองค์กรสตรี เครือข่ายเยาวชน เครือข่ายจิตอาสา กลุ่ม

ชาติพันธุ์ เครือข่ายชนเผ่าพื้นเมือง เครือข่ายผู้พิการและเด็กด้อยโอกาส เป็นต้น ขับเคลื่อนให้การ

ปฏิรูปการศึกษาและการเรียนรู้ มีความต่อเนื่อง โดยมุ่งเน้นเป้าหมาย (Purpose) หลักการ

(Principle) การมีส่วนร่วม (Participation) ในเชิงโครงสร้างองค์กรในการปฏิรูปการศึกษาและการ

เรียนรู้ (Organization) และในการทำงานของกลไกดังกล่าวให้นำข้อเสนอทั้งหมดในข้อ ๘ - ๑๒ ของ

เอกสารสมัชชาปฏิรูป ๒/หลัก ๖ ไปดำเนินการ ทั้งในส่วนของการพัฒนาเด็กปฐมวัย การศึกษาทางเลือก

aw_��_change.indd 164 6/20/12 3:41:48 PM


การพัฒนาคุณภาพ ลดความเหลื่อมล้ำในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานตามบริบทของท้องถิ่น เพื่อการ

เรียนรู้ตลอดชีวิต

๔. ให้มีกลไกการวิจัยและพัฒนาระบบการศึกษาและการเรียนรู้เป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูป

การศึกษาทุกระดับ และเป็นกลไกสำคัญในการพัฒนาโดยมุ่งเน้นการศึกษาวิจัยเชิงระบบ ด้วยการ

ทำงานร่วมกับภาคีเครือข่ายทางวิชาการ และภาคีในภาคประชาสังคมทั่วประเทศ

๕. ปรับหลักสูตรแกนกลางให้มุ่งเน้นการพัฒนาท้องถิ่น ความรู้ในเรื่องสิทธิชุมชน หน้าที่

พลเมือง ที่มีคุณธรรมจริยธรรมนำหน้า ตามหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง ให้สอดคล้องกับการ

ปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข โดยเน้นผู้เรียนเป็นสำคัญให้

เหมาะสมกับสภาพวิถีชีวิตและชุมชน เพื่อให้ผู้เรียนปรับตัวให้ทันกับสภาพการเปลี่ยนแปลงของสังคม

เศรษฐกิจ การเมือง เทคโนโลยี และสิ่งแวดล้อม รวมทั้งภัยพิบัติทางธรรมชาติ

๖. เสนอให้คณะกรรมการสมัชชาปฏิรูป สนับสนุนให้มีการจัดสมัชชาปฏิรูปเฉพาะประเด็น

เรื่องการศึกษา เพื่อให้ทุกภาคส่วนในสังคมเข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นและข้อเสนอ

อย่างเท่าเทียมและนำมติไปขับเคลื่อนต่อไป

aw_��_change.indd 165 6/20/12 3:41:48 PM


การปฏิรูปการศึกษา : ปรับทิศทางการศึกษาเพื่อสร้างคุณภาพ และลดความเหลื่อมล้ำในสังคม

ระเบียบวาระที่ ๒.๖ สมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๕๕ สมัชชาปฏิรูป ๒. หลัก ๖

๑๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕ เอกสารหลัก

สถานการณ์และปัญหาในการจัดการศึกษาของประเทศ ๑. เมื่อมองสังคมไทยและการศึกษาไทยที่ผ่านมาจะเห็นได้ว่า การศึกษาไทยนั้นอยู่บนพื้นฐาน

กระบวนทัศน์การจัดการที่มองว่า “รัฐเป็นผู้ให้ ประชาชนเป็นผู้รับ รัฐเป็นผู้รู้ ประชาชนเป็น

ผู้ต้องการความรู้” เป็นการจัดด้วยมาตรฐานเดียวบนเส้นทางเดียวสู่การศึกษาสูงสุดคือระดับ

อุดมศึกษา เป็นการศึกษาที่ไม่ตอบสนองผู้เรียนที่มีความต้องการพิเศษ เป็นการศึกษาที่เน้นความรู้

สำเร็จรูปมากกว่ากระบวนการคิดวิเคราะห์เพื่อรู้จักตัวเอง สังคมและโลก เป็นการศึกษาที่ไม่สร้าง

อุปนิสัยที่ดีงาม (character formation) ให้มากพอให้คนไทย เป็นการศึกษาที่ไม่สร้างวินัยการ

ทำงาน การเห็นคุณค่าการทำงานและทักษะการทำงานที่ดี (work habits, values and skills)

กระบวนทัศน์การศึกษาไทยยังมีฐานอยู่บนความเชื่อว่า “การศึกษาสามารถเรียนจบ ได้ความรู้

สำเร็จรูป ใช้ได้พอทั้งชีวิต” การศึกษาของเราจึงเน้น “การเรียนในระบบที่ผูกอยู่กับปริญญาหรือ

การรับรองวุฒิทางการศึกษา มากกว่าการเรียนรู้ตลอดชีวิตและการเรียนรู้ที่ใช้งานได้จริง” สังคม

ไทยได้ให้คุณค่ากับวุฒิการศึกษามากกว่าการทำงานได้หรือการมีประสบการณ์และการเป็นคนดี

มาเป็นเวลายาวนาน เราจึงได้เห็นคนที่มีวุฒิการศึกษาสูงได้รับผลตอบแทนทางเศรษฐกิจและสังคม

มากกว่าคนดีที่ใช้ชีวิตเป็น ได้ผลตอบแทนมากกว่าชาวบ้านที่มีความรู้แต่ไม่มีปริญญา

๒. เรายังได้เห็นถึงวิธีการจัดการศึกษาที่ยังติดอยู่ในกรอบคิดของระบบโรงเรียน และกรอบ

เนื้อหาหลักสูตรและวิธีวัดผลประเมินผลจากส่วนกลางที่ไม่อาจตอบโจทย์ในชีวิตจริงของชุมชน

ท้องถิ่นและไม่อาจเสริมสร้างความใฝ่รู้และทักษะการเรียนรู้ที่แท้จิงให้แก่คนไทยทั้งมวลได้

aw_��_change.indd 166 6/20/12 3:41:50 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๖ | 167

กระบวนทัศน์การศึกษาไทยยังคงเป็น “การศึกษาที่ผูกอยู่กับระบบโรงเรียน” ขาดการเปิดรับการมี

ส่วนร่วมของสังคมทำให้ชีวิตการเรียนรู้ของคนไทยจำกัดอยู่แค่ในห้องเรียน ไม่เชื่อมโยงสู่ชีวิตจริงที่มี

ครอบครัว ชุมชนและสังคมซึ่งต่างเป็นผู้มีต้นทุนการเรียนรู้จากประสบการณ์ในชีวิตจริงและยัง

เป็นการการศึกษาที่เน้น “การแข่งขันแบบแพ้คัดออก” ที่สร้างปัญหาเด็กที่หลุดออกจากระบบการ

ศึกษาจำนวนมาก อีกทั้งยังบ่มเพาะท่าทีที่ผิดต่อการเรียน เป็นท่าทีที่เน้น “การเรียนเพื่อสอบให้ผ่าน

มากกว่าเรียนเพื่อรู้” เป็นท่าทีที่เน้น “การแข่งขันมากกว่าการแบ่งปัน” และสร้างข้อได้เปรียบให้

แก่เด็กที่มีฐานะทางเศรษฐกิจสังคมดีกว่า นอกจากนี้การศึกษาเรายังเป็น “การศึกษาที่ปฏิเสธสื่อ

และสภาพแวดล้อมต่อการเรียนรู้และการพัฒนาคุณภาพประชากร” ทั้งๆ ที่โลกยุคใหม่การส่งผ่าน

ความรู้ล้วนผ่านสื่อเทคโนโลยีไร้สายเป็นส่วนใหญ่และที่สำคัญงานวิจัยด้านการพัฒนาสมองต่างชี้ว่า

ความฉลาดของคนนั้นครึ่งหนึ่งมาจากพันธุกรรมแต่อีกครึ่งหนึ่งมาจากสภาพแวดล้อมและการเลี้ยงดู

แตเ่รากย็งัเพกิเฉยกบัการใหค้วามสำคญักบัสือ่สรา้งการเรยีนรู ้ และสิง่แวดลอ้มทีส่รา้งสงัคมการเรยีนรู้

และชีวิตการเรียนรู้คนรุ่นใหม่

๓. การศึกษาที่ผ่านมายังเน้นความสำคัญของรัฐในฐานะผู้มีบทบาทหลักในการจัดการศึกษา

แม้จะเริ่มมีแนวคิดของการกระจายอำนาจ แต่ในภาพรวมการจัดการก็ยังครอบงำด้วยวิธีคิด หลักสูตร

มาตรฐาน งบประมาณ ระบบบริหารจัดการที่ถูกออกแบบโดยรัฐและการบริหารจัดการจากส่วนกลาง

แม้เริ่มมีการเปลี่ยนกระบวนทัศน์ที่เปิดโอกาสให้มีการจัดการศึกษา ส่งเสริมการสร้างนวัตกรรมและ

ทางเลือกที่หลากหลาย แต่ในภาพรวมการดำเนินงานก็ยังมีความอ่อนแอ เพราะขาดการสนับสนุน

อย่างเป็นระบบ ยิ่งไปกว่านั้นคือการศึกษาที่รัฐจัดยังเป็นการศึกษาที่หย่อนประสิทธิภาพในการ

จัดการและยังเผชิญกับปัญหาการคอรัปชั่นเงินงบประมาณทางการศึกษา ยังไม่อาจเป็นระบบบริหาร

จัดการที่ดีที่มีหลักธรรมาภิบาลเป็นเครื่องกำกับการทำงาน

๔. จากสถานการณ์และปัญหาในเชิงวิธีคิดในการจัดการศึกษาที่กล่าวไปทั้งหมด ทำให้

สงัคมไทยตอ้งเผชญิกบัผลกระทบและปญัหาทีต่ามมา และสง่ผลเปน็รปูธรรมตอ่คณุภาพ ประสทิธภิาพ

และความเท่าเทียมในโอกาสในการจัดการศึกษาหลายประการ ได้แก่

๔.๑ ปัญหาคุณภาพการศึกษาทุกระดับ : ปัญหาคุณภาพการศึกษาเริ่มตั้งแต่การศึกษา

ขั้นพื้นฐาน ที่ โรงเรียนและสถาบันการศึกษายังมีคุณภาพหลากหลายตั้งแต่

๑) โรงเรียนดีมีคุณภาพที่มักเป็นโรงเรียนขนาดใหญ่ในเขตเมือง ๒) โรงเรียนที่มี

คุณภาพระดับปานกลางที่ยังต้องการการส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพ ๓) โรงเรียนที่

ด้อยคุณภาพที่ส่วนใหญ่เป็นโรงเรียนขนาดเล็กและขนาดกลางที่ต้องการมาตรการ

การจัดการพิเศษในการยกระดับคุณภาพ และ ๔) โรงเรียนในพื้นที่ห่างไกลที่ยังเป็น

aw_��_change.indd 167 6/20/12 3:41:51 PM


ความจำเป็นของชุมชนและต้องการการหนุนเสริมให้มีคุณภาพอย่างยั่งยืน ปัญหา

ความไม่เท่าเทียมเกิดจากการที่โรงเรียนดีมีคุณภาพยังกระจายออกไปไม่ทั่วถึงทุก

ท้องถิ่น กดดันให้พ่อแม่ที่พอมีกำลังทางเศรษฐกิจส่งลูกเข้ามาเรียนในเมืองใหญ่ เป็น

ปัจจัยสร้างปัญหาครอบครัวและปัญหาสังคมตามมา ในขณะที่พ่อแม่ที่ยากจนก็ขาด

ทางเลือกและมักต้องให้ลูกเรียนในโรงเรียนที่ด้อยคุณภาพกว่า ซึ่งส่วนใหญ่เป็น

โรงเรียนขนาดเล็กและขนาดกลางค่อนข้างเล็กดังที่กล่าวข้างต้น ซึ่งมีจำนวนนักเรียน

โดยเฉลี่ยต่ำกว่า ๒๐๐ คนและมีจำนวนอยู่ถึงราว ๒๐,๐๐๐ แห่ง จากข้อมูลของ

สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.) ในรอบที่ ๒

โรงเรียนเหล่านี้อีกกว่าร้อยละ ๓๐ ยังไม่ผ่านการรับรองหรือมีคุณภาพอยู่เพียงใน

ระดับพอใช้ สถาบันการอาชีวศึกษาเองหลายร้อยแห่งทั่วประเทศก็เผชิญปัญหาการ

ขาดผู้เรียนเนื่องจากค่านิยมพ่อแม่ผู้ปกครองที่นิยมส่งลูกเรียนระดับปริญญา บวก

กับลักษณะการจัดการศึกษาระดับอาชีวศึกษาเองที่ยังไม่อาจเชื่อมต่อการจัดการ

ศึกษาของตนเข้ากับภาคการผลิตจริงและตลาดแรงงานได้อย่างเต็มที่ ทำให้การขาด

กำลังคนที่มีคุณภาพในระดับอาชีวศึกษาได้กลายเป็นปัญหาสำคัญของประเทศ ส่วน

การศึกษาระดับอุดมศึกษาเองในสถาบันกว่า ๒๐๐ แห่งก็เผชิญปัญหาคุณภาพ

เช่นกัน จากการเร่งเติบโตเชิงปริมาณในการรับนักศึกษาจนไม่อาจคุมคุณภาพได้

รวมทั้งการขาดการวางแผนมหภาคด้านกำลังคนที่มีประสิทธิภาพทำให้เกิดปัญหา

ซ้อนในเรื่องบัณฑิตว่างงานหรือต้องทำงานต่ำระดับอีกด้วย

๔.๒ ปัญหาความด้อยโอกาสในการเข้าถึงประโยชน์แห่งการศึกษา : ในระบบการ

ศึกษาของเรายังมีคนอีกมากมายที่จบชีวิตการเรียนรู้ไปโดยที่ไม่อาจใช้การศึกษาให้

เป็นประโยชน์ในการพัฒนางานและคุณภาพชีวิตได้ โดยเฉพาะกลุ่มเป้าหมายสำคัญ

ในการจัดการศึกษาที่อาจจะเป็นจุดเปลี่ยนของการปฏิรูปประเทศไทยคือกลุ่มเป้า

หมายนอกระบบการศึกษา (non-age group) และกลุ่มเด็กด้อยโอกาสนอกระบบ

โรงเรียน แต่ละกลุ่มมีขนาด ความหลากหลาย และความต้องการที่แตกต่างกัน

เฉพาะกลุ่มวัยแรงงานเกือบ ๔๐ ล้านคน แยกเป็นแรงงานในภาคเกษตรราว ๑๒

ล้านคน แรงงานในภาคอุตสาหกรรมราว ๑๑ ล้านคน แรงงานในภาคการผลิตและ

บริการอื่นๆ ในเขตเมืองอีกราว ๗ ล้านคน ที่เหลือเป็นแรงงานที่เป็นลูกจ้างภาครัฐ

และแรงงานที่ประกอบการอิสระ โดยเป็นแรงงานที่ไม่ได้รับความคุ้มครองและไม่มี

หลักประกันทางสังคมจากการทำงานหรือเรียกว่าแรงงานนอกระบบกว่าร้อยละ ๖๐

และมีระดับการศึกษาเพียงประถมศึกษาถึงเกือบร้อยละ ๗๐ และที่ผ่านมารัฐยังไม่มี

aw_��_change.indd 168 6/20/12 3:41:51 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๖ | 16�

กลไกที่มีพลังพอในการนำการเรียนรู้ที่ดีเข้าไปถึงกลุ่มเป้าหมายเหล่านี้ซึ่งส่วนใหญ่ยัง

ต้องการการเรียนรู้เพื่อพัฒนาทักษะของตนหรือเพื่อสร้างความก้าวหน้าในชีวิต

๔.๒.๑ ส่วนเด็กด้อยโอกาสนอกระบบการศึกษานั้นมีการคาดประมาณจาก

สถิติระดับการศึกษาของแรงงานวัย ๑๘-๒๔ ปีที่มีอัตราส่วนผู้ที่จบ

การศึกษาระดับ ป.๖ หรือต่ำกว่าสูงถึงร้อยละ ๑๔ หรือกว่า ๑ ล้าน

คนและหากรวมเด็กที่ออกกลางคันในช่วงมัธยมต้นก่อนจบการศึกษา

ภาคบังคับคือ ม.๓ ซึ่งจากสถิติของสำนักส่งเสริมการศึกษานอกระบบ

โรงเรียนและการศึกษาตามอัธยาศัย (กศน.) ยังมีเด็กกลุ่มนี้อยู่ใน

ระบบ กศน.อีกไม่ต่ำกว่า ๒๐๐,๐๐๐ คน เมื่อรวมถึงเด็กด้อยโอกาสที่

ไม่ได้เรียนหนังสือ เด็กชายขอบตกสำรวจที่อยู่ห่างไกลกลุ่มต่างๆ

น่าจะประมาณได้ว่ามีเด็กนอกระบบที่ขาดโอกาสกลุ่มนี้อยู่ไม่ต่ำกว่า

๒ ล้านคน และนอกจากจะเป็นเด็กที่ขาดโอกาสในการพัฒนาแล้ว

ยังเป็นเด็กกลุ่มเสี่ยงต่อปัญหาสังคมอีกมากมายที่จะตามมา ทั้งปัญหา

อาชญากรรม ความรุนแรง ปัญหาแม่วัยรุ่น เป็นต้น

๔.๓ ปัญหาการขาดการมีส่วนร่วมจากภาคประชาชน ชุมชน ท้องถิ่น : การจัดการ

ศึกษาที่ผ่านมายังอยู่ในกรอบที่กำหนดโดยหน่วยงานรับผิดชอบในส่วนกลางเป็น

ส่วนใหญ่ แม้จะมีความพยายามสนับสนุนการพัฒนาหลักสูตร กระบวนการเรียนรู้

และแหล่งเรียนรู้ท้องถิ่น แต่ก็ยังไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร เหตุเพราะการขาด

การมีส่วนร่วมจากชุมชนท้องถิ่นอย่างจริงจัง ทั้งในเชิงการจัดการและทรัพยากร

ขาดการลงทุนพัฒนาเนื้อหาชุดความรู้ท้องถิ่นที่มาจากฐานของชุมชนท้องถิ่นและ

ภูมิปัญญาชาวบ้านที่จะตอบโจทย์การพัฒนาท้องถิ่นได้ทั้งในมิติของศักดิ์ศรีทาง

วัฒนธรรมที่เท่าเทียม มิติของคุณภาพการศึกษา มิติคุณธรรมความดี และมิติของ

การสร้างโอกาสและความหวังในการมีงานทำในท้องถิ่น การริเริ่มและรักษาให้

กระบวนการเรียนรู้ท้องถิ่นเช่นนี้เจริญงอกงามต่อไปได้ต้องมีกลไกสนับสนุนอย่าง

จริงจังจากภาครัฐ ซึ่งจะต้องคลี่คลายกฎระเบียบด้านการจัดงบประมาณสนับสนุน

รวมทั้งต้องมีการยืดหยุ่นเกณฑ์มาตรฐานการจัดการศึกษาและการวัดผลประเมินผล

เพื่อการศึกษาต่อและการมีงานทำ เพื่อให้กลุ่มที่จัดการศึกษาทางเลือกหลากหลาย

รูปแบบ ตั้งแต่การศึกษาสำหรับเด็กกลุ่มเสี่ยง การศึกษาสำหรับเกษตรกร ไปจนถึง

การศึกษาสำหรับผู้สูงอายุสามารถเติบโตเป็นกำลังสำคัญให้แก่การปฏิรูปการศึกษา

ระดับท้องถิ่นได้

aw_��_change.indd 169 6/20/12 3:41:52 PM


๔.๔ ปัญหาการไม่ใช้สื่อและเทคโนโลยีสมัยใหม่ให้คุ้มค่า : เด็กและเยาวชนตลอดจน

แรงงานรุ่นใหม่ที่เติบโตมาพร้อมกับโลกของอินเตอร์เน็ตและมือถือใช้เวลาไปกับสื่อ

สมัยใหม่เหล่านี้ถึงวันละ ๖-๗ ชั่วโมง แต่ส่วนใหญ่เป็นไปเพื่อความบันเทิงและ

ปฏิสัมพันธ์ทางสังคมมากกว่าเพื่อการเรียนรู้และพัฒนาตนเอง ส่วนกลุ่มแรงงาน

วัยผู้ใหญ่ที่ตกขอบเทคโนโลยีก็ขาดแรงจูงใจและกลไกกระตุ้นที่เหมาะสมที่จะช่วยให้

สามารถใช้ประโยชน์จากเทคโนโลยีสารสนเทศเหล่านี้ได้เต็มที่ แม้รัฐบาลจะมีการ

ลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านนี้ค่อนข้างมากร่วมกับภาคเอกชน รวมไปถึงอินเตอร์

เน็ตความเร็วสูงที่สามารถแพร่ขยายเข้าถึงทุกพื้นที่เขตเมืองของประเทศก็ตาม แต่ก็

ยังขาดการจัดการให้เกิดเนื้อหาและกระบวนการเรียนรู้ผ่านสื่อเหล่านี้ไปยังกลุ่ม

เป้าหมายต่างๆ ได้ รวมทั้งครูและบุคลากรทางการศึกษาเองก็ยังขาดการส่งเสริมที่

แรงพอในการนำเทคโนโลยีเหล่านี้ไปใช้ในห้องเรียนให้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ

๔.๕ ปญัหาระบบบรหิารจดัการจากสว่นกลางทีไ่มอ่าจชว่ยกระตุน้ความเปลีย่นแปลง :

ระบบการบริหารจัดการการศึกษาในภาพรวมยังเป็นอุปสรรคต่อการขับเคลื่อนการ

ปฏิรูปทุกประเด็นที่กล่าวมา ทั้งการรวมศูนย์อำนาจในการบริหารจัดการการเงิน

และบุคลากรไว้ที่หน่วยงานต้นสังกัดทั้งในส่วนกลางและในระดับเขตพื้นที่การศึกษา

มากเกินไป รวมทั้งการขาดการลงทุนในกลไกส่งเสริมความพร้อมขององค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นที่น่าจะเข้ามารับถ่ายโอนภาระการจัดการศึกษาลงไปสู่ท้องถิ่น

ได้มากขึ้น ตลอดจนอุปสรรคจากกฎระเบียบด้านงบประมาณการศึกษาที่ชุมชน

ท้องถิ่นยังมีส่วนร่วมจัดการได้น้อย สิ่งเหล่านี้ทำให้ความพยายามที่จะสร้างความ

เท่าเทียมในโอกาสและคุณภาพการศึกษาจากฐานชุมชนท้องถิ่นยังยากที่จะเป็น

ผลสำเร็จได้ นอกจากนี้ ระบบการวัดและประเมินผลเพื่อการศึกษาต่อและการมีงาน

ทำในระดับชาติก็จะเป็นปัญหาคอขวดสำคัญที่เป็นอุปสรรคต่อการริเริ่มและเติบโต

ของกระบวนการการจัดการศึกษาทางเลือกในชุมชนท้องถิ่นต่างๆ ที่อาจถูกมองเป็น

เพียงการเรียนรู้ตามอัธยาศัยที่ไม่อาจรับรองมาตรฐานการศึกษาได้ และเสียโอกาส

ในการเชื่อมต่อหรือส่งต่อผู้เรียนจากระบบการเรียนรู้นี้เข้าสู่ตลาดแรงงานสมัยใหม่ที่

ยังต้องอาศัยการรับรองความรู้และทักษะเป็นเงื่อนไขสำคัญ การปฏิรูประบบการ

วัดผลประเมินผลระดับชาติเพื่อการเทียบโอนผลการเรียนเพื่อการศึกษาต่อและการ

มีงานทำจึงจำเป็นต้องได้รับการเปลี่ยนแปลงอย่างมากควบคู่ไปด้วย

๔.๖ ปัญหาระบบการเงินและงบประมาณที่ไม่ส่งผลต่อคุณภาพและความเท่าเทียม :

ปัจจุบันระบบการเงินการคลังทางการศึกษายังเป็นระบบที่อิงฐานผู้ผลิตหรืออุปทาน

aw_��_change.indd 170 6/20/12 3:41:53 PM


เป็นหลัก (supply-side financing) ทำให้ไม่อาจกระตุ้นการแข่งขันด้านคุณภาพ

และไม่อาจเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายผู้ด้อยโอกาสได้อย่างเท่าเทียมและเป็นธรรม เมื่อ

บวกกับข้อเท็จจริงของระบบราชการการศึกษาที่ยังขาดประสิทธิภาพในการบริหาร

จัดการ รวมถึงปัญหาการคอรัปชั่นในวงการศึกษาที่ยังคงมีอยู่ ทำให้งบประมาณเพื่อ

การศึกษาของประเทศที่มีจำนวนสูงกว่าสามแสนล้านบาทต่อปี และเป็นสัดส่วน

งบประมาณเพื่อการศึกษาต่องบประมาณรายจ่ายของรัฐที่ไม่น้อยหน้าไปกว่า

ประเทศใดๆ ในโลก กลับไม่ส่งผลต่อคุณภาพและความเท่าเทียมกันทางการศึกษา

การปฏิรูประบบการเงินการคลังทางการศึกษาของประเทศจึงเป็นยุทธศาสตร์

สำคัญอยางยิ่งยวดต่อการขับเคลื่อนความเปลี่ยนแปลงทั้งในหน่วยงานของรัฐเอง

ตลอดจนการขับเคลื่อนการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในการเข้ามาร่วมรับผิดชอบ

การจัดการศึกษา รวมถึงการประกันโอกาสให้แก่ผู้ยากไร้ให้สามารถเข้าถึงประโยชน์

ที่พึงได้รับจากการศึกษาอย่างเท่าเทียมและเป็นธรรม

กระบวนทัศน์ใหม่เพื่อการแก้ปัญหาการศึกษาของชาติ ๕. กระบวนทัศน์การจัดการศึกษาไทยในอนาคตจะต้องหมายถึง “การศึกษาเพื่อสอนชีวิต

และศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์” ทำให้คนรุ่นใหม่มีความฉลาดในการใช้ชีวิต มีความใฝ่รู้ เท่าทันความ

เปลี่ยนแปลงและอยู่ได้อย่างมีศักดิ์ศรี มิใช่เป็นการศึกษาที่สร้างประชาชนที่มีแต่ความรู้หรือวุฒิบัตร

แต่ไม่อาจเผชิญหรือแก้ไขปัญหาในชีวิตจริงได้ หรือมีจิตใจคับแคบ ไม่สามารถอยู่ร่วมกันท่ามกลาง

ความหลากหลายทางวัฒนธรรมได้ ในการนี้ การจัดการศึกษาจะต้องเป็น “การศึกษาเริ่มจากฐาน

ประชาชน” ตั้งแต่โจทย์การศึกษาที่ต้องการบนบริบทและพื้นที่ที่แตกต่าง มีเงิน มีทรัพยากร

มีการจัดการและความรับผิดชอบที่หมายรวมถึงทุกคนเป็นเจ้าของการศึกษาและเป็นหุ้นส่วนการเรียน

รู้ของกันและกัน มีการจัดหลักสูตรและชุดความรู้แบบเฉพาะกลุ่ม เฉพาะพื้นที่ (area-based)

กระบวนการเรียนรู้เกิดขึ้นทุกที่ทุกเวลาเป็นกระบวนการเรียนรู้ที่ไม่จำกัดแค่ในห้องเรียน มีครูและ

วิทยากรจากผู้มีประสบการณ์จริง มีการประเมินผลเพื่อการพัฒนาโดยคำนึงถึงความหลากหลายของ

ผู้เรียน พร้อมๆ กับมีโรงเรียนหลายแบบเพื่อรองรับกลุ่มเป้าหมายที่หลากหลาย เป็นกระบวนทัศน์

ใหม่ที่ยังต้องเน้น “การศึกษาและการพัฒนาผู้อยู่นอกวัยเรียน หลากหลายช่วงวัยและกำลัง

แรงงาน” เป็นการศึกษาที่ออกแบบเฉพาะไม่ติดกับหลักสูตรการศึกษาพื้นฐาน แต่สามารถเชื่อมโยง

ระหว่างกันและนำไปสู่มาตรฐานฝีมือ มีการจัดกระบวนการเรียนรู้สนุก สะดวก ท้าทายผู้อยู่นอก

วัยเรียน สร้างแรงจูงใจให้ชุมชนและสถานประกอบการ พร้อมๆ กับการให้แรงจูงใจสำหรับผู้เรียน

ทั้งค่าวิชา การประกันความก้าวหน้าและความสะดวกในการเข้าเรียน

aw_��_change.indd 171 6/20/12 3:41:53 PM


๖. ด้วยเหตุนี้ กระบวนทัศน์ใหม่ทางการศึกษาจึงต้องวางเป้าให้ “การศึกษาเป็นการเรียนรู้ที่

เริ่มจากรากฐานครอบครัวและเรียนรู้ต่อเนื่องไปตลอดชีวิต” นั่นคือการเปลี่ยนมุมมองใหม่จากการ

ศึกษาที่ดูเหมือนจะมีเพียง single function เป็นไปเพื่อการเดียวคือการแสวงหาวุฒิบัตรเพื่อเป็น

ใบเบิกทางให้ชีวิต มาเป็นการเรียนรู้ที่ multi-function เพื่อตอบโจทย์และความต้องการที่หลาก

หลายในชีวิตคนไทยทั้งเพื่อการงาน คุณภาพชีวิต และการมีส่วนร่วมต่อสังคม ในการนี้ การศึกษาจึง

ต้องมี “หลาย function หลาก actor” เพื่อการจัดการศึกษาที่มีคุณภาพอย่างครบถ้วนทั้งวงจร

ของชีวิตคนตั้งแต่การวางรากฐานชีวิตช่วงปฐมวัยให้เด็กไทยทุกคนผ่านความร่วมมือกับ

ครอบครัวและชุมชน การสร้างความเป็นพลเมืองและมนุษย์ที่สมบูรณ์ตลอดจนทักษะความรู้

พื้นฐานผ่านระบบโรงเรียน การเรียนรู้เพื่อการมีงานทำสำหรับผู้เรียนในระดับอาชีวศึกษาและ

อุดมศึกษาที่ต้องมีกลไกและพื้นที่การเรียนรู้ร่วมกับตลาดแรงงานและภาคการผลิตต่างๆ อย่าง

เข้มข้น ไปจนถึงการเรียนรู้ตลอดชีวิตสำหรับกลุ่มเป้าหมายนอกวัยเรียน (non-age group) ที่

ต้องอาศัยสื่อสมัยใหม่หลากหลายรูปแบบเป็นเครื่องมือส่งเสริม การจัดการศึกษาจึงต้องเปลี่ยน

จากการเรียนรู้ที่ตีบตันเป็นการเรียนรู้หลายทางเลือก ตั้งแต่เป้าหมาย วิธีการ ผู้จัด ผู้เรียน

วิธีประเมินและแหล่งทรัพยากร เป็นการศึกษายุคใหม่ที่มีความเท่าเทียมในคุณภาพเพื่อให้คนไทย

ทุกคนสามารถเข้าถึงและได้ประโยชน์จากการศึกษาอย่างทั่วถึง และเพื่อให้บรรลุเป้าหมายตาม

กระบวนทัศน์ใหม่นี้ กระบวนทัศน์ใหม่ในการจัดการศึกษาจะต้องเปลี่ยนจากการออกแบบระบบการ

ศึกษาและเนื้อหากระบวนการเรียนรู้จากส่วนกลางไปสู่การออกแบบและเสริมสร้างกระบวนการ

เรียนรู้จากฐานชุมชนท้องถิ่น เปลี่ยนจากการศึกษาที่จัดโดยรัฐและถูกมองว่าเป็นความรับผิดชอบ

ของรัฐ เป็นการเรียนรู้ที่ทุกคนทุกภาคส่วนร่วมเป็นเจ้าของและร่วมรับผิดชอบ

๗. ในแง่ของกระบวนทัศน์ใหม่ในเชิงระบบการบริหารจัดการการศึกษานั้น จากสถานการณ์

ปัญหา และกระบวนทัศน์ใหม่ในการจัดการการศึกษาทั้งหมดที่กล่าวมา ล้วนชี้ให้เห็นว่าสังคมไทย

ต้องการระบบบริหารจัดการใหม่ทางการศึกษาด้วยเช่นกัน เป็นระบบบริหารจัดการที่กระทรวง

ศึกษาธิการหรือภาครัฐที่จัดการศึกษาจะต้อง “ตัวเล็ก ใจใหญ่ มองการณ์ไกล เครือข่ายทั่ว

แผ่นดิน” เป็นการศึกษาที่จะกระจายอำนาจ เน้นการมีส่วนร่วมรับผิดชอบของครอบครัว ท้องถิ่น

และประชาคม ลดการจัดการหรือการวางกรอบการจัดการศึกษาโดยรัฐ เป็นการศึกษาที่รัฐเปลี่ยน

บทบาทจากผู้จัดการศึกษา (education service provider) เป็นผู้ส่งเสริมคุณภาพและระดม

ทรัพยากรและเป็นการศึกษาที่มี “ธรรมาภิบาลในระบบการศึกษา” เป็นระบบที่สร้างความเป็น

ธรรมทั้งในการบริหารจัดการ ตลอดจนความเป็นธรรมของการส่งเสริมการเรียนรู้ให้กับคนทุกเพศ

ทุกวัยให้ได้เข้าถึงโอกาสทางการศึกษาอย่างเท่าเทียม นอกจากนี้ ยังจะต้องมียุทธศาสตร์ที่ชัดเจน

aw_��_change.indd 172 6/20/12 3:41:54 PM


ในการทำให้ “ครูเป็นทางเลือกของคนเก่ง” ด้วยการสร้างแรงจูงใจคนรุ่นใหม่มาเป็นครูทั้งเรื่อง

โอกาสการได้รับการบรรจุ เงินค่าตอบแทนพิเศษ ฯลฯ มีการส่งเสริมความสามารถสหวิชาชีพของครู

เพื่อดึงดูดคนดี คนเก่งมาเป็นครู อีกทั้งการปฏิรูประบบผลิต พัฒนา สนับสนุน ประเมินครูเพื่อให้มี

ครูเก่ง ครูคุณภาพอยู่ในทุกหนทุกที่ เพื่อเสริมสร้างความเท่าเทียมในโอกาสของการเข้าถึงการศึกษาที่

มีคุณภาพแก่ประชาชนอย่างทั่วถึง และท้ายที่สุด ในมิติของการบริหารจัดการนี้ กระบวนทัศน์ใหม่ที่

ถือประโยชน์ของผู้เรียนเป็นที่ตั้งจะต้องปฏิรูปวิธีการจัดสรรงบประมาณที่เน้นให ้ “เงินอยู่ในมือ

ประชาชน เงินตามตัวผู้เรียน” งบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำผ่านการกระจายอำนาจและ

งบประมาณเพื่อให้ผู้จัดการศึกษาในท้องถิ่นต่างๆ ไดอ้ยา่งเทา่เทยีม มรีะบบการจดังบประมาณบนฐาน

ความจำเปน็ (Needs-Based) ตามกลุม่เปา้หมายที่จำเป็นและมีความต้องการพิเศษ และความสามารถ

ในการจัดการ (Absorptive Capacity) ที่โปร่งใสตรวจสอบได ้ รวมถึงต้องทำให้งบประมาณนั้นเป็น

งบประมาณตามผู้เรียน (Demand-Side Financing) เพื่อผู้เรียนทุกคน

แนวทางในการปฏิรูปการศึกษาของชาติ ๘. การส่งเสริมการพัฒนาเด็กปฐมวัย 0-5 ปี เพื่อเป็นการวางรากฐานการพัฒนาที่มั่นคง

ให้เด็กไทยทั้งในด้านร่างกาย สติปัญญา อารมณ์ และสังคม โดยมีมาตรการที่เป็นรูปธรรมที่อย่าง

น้อยต้องครอบคลุมสาระสำคัญดังต่อไปนี้

๘.๑ การพัฒนาศูนย์เด็กเล็กและสถานศึกษาที่มีการจัดการศึกษาระดับปฐมวัย (๐-๖

ปี) ร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและหน่วยงานระดับพื้นที่ที่เกี่ยวข้อง อาทิ

สำนักงานเขตพื้นที่ประถมศึกษา สำนักงานพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์

อาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพประจำ

ตำบล (รพสต.) โรงพยาบาลชุมชนระดับอำเภอ เพื่อพัฒนาและยกระดับมาตรฐาน

ศูนย์เด็กเล็กและสถานศึกษาที่มีการจัดการศึกษาระดับปฐมวัยทั้งในทางกายภาพ

และด้านบุคลากรอันได้แก่ ผู้ดูแลเด็ก (ผดด.) และครูที่รับผิดชอบชั้นเรียนปฐมวัยใน

ทุกท้องถิ่นให้มีคุณภาพเพื่อวางรากฐานความพร้อมของเด็กไทยทุกคนให้สามารถ

พัฒนาตนเองได้เต็มศักยภาพ

๘.๒ การพัฒนาการเรียนรู้ของครอบครัวในการเลี้ยงดูบุตรหลานของพ่อแม่ผู้ปกครอง

ยุคใหม่ โดยเฉพาะการดูแลในช่วง ๐-๒ ปี ที่มีความสำคัญต่อการพัฒนาโครงสร้าง

สมองและสมรรถนะการเรียนรู้พื้นฐานของเด็กโดยร่วมมือกับมหาวิทยาลัยหรือ

สถาบันวิชาการในพื้นที่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานสาธารณสุข

aw_��_change.indd 173 6/20/12 3:41:54 PM


จัดทำหลักสูตร ชุดความรู้ ตลอดจนข้อมูลข่าวสารในรูปแบบต่างๆ เพื่อส่งเสริมการ

เรียนรู้ของพ่อแม่ผู้ปกครองที่มีลูกเล็ก

๘.๓ การพัฒนาการเรียนรู้ของพ่อแม่ผู้ปกครองและครอบครัวที่เป็นกลุ่มเป้าหมาย

เฉพาะนั่นคือกลุ่มพ่อแม่ผู้ปกครองที่เป็นแรงงานในโรงงานและแรงงานในเมืองที่

มีเวลาให้ลูกค่อนข้างน้อย เน้นการมีส่วนร่วมของครอบครัวและชุมชนโดยการ

สนับสนุนของภาครัฐและท้องถิ่นในการนำการเรียนรู้เกี่ยวกับการดูแลเด็กปฐมวัยให้

มีคุณภาพเข้าไปถึงกลุ่มเป้าหมายเหล่านี้

๘.๔ การสนับสนุนของรัฐด้วยมาตรการเสริมเพิ่มเติมตามความจำเป็นผ่านกองทุน

และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง อาทิ การจัดทำถุงของขวัญเพื่อการพัฒนาเด็กปฐมวัย ที่

ประกอบดว้ยขอ้มลูความรู ้ ของเลน่ และสือ่สง่เสรมิพฒันาการทางรา่งกายและสมอง

ของเด็กปฐมวัย การส่งเสริมและพัฒนามาตรฐานความปลอดภัยของสนามเด็กเล่น

และชุมชนเพื่อลดอัตราการเกิดอุบัติเหตุกับเด็กเล็ก เป็นต้น

๘.๕ การผลักดันนโยบายและมาตรการในการให้เด็กเมื่ออายุถึง ๓ ขวบหรือเมื่อถึงวัย

ที่เหมาะสมตามหลักพัฒนาการเด็ก ให้ได้รับการวินิจฉัยภาวะการเรียนรู้แต่เนิ่นๆ

(early detection) เพื่อให้พ่อแม่ ผู้ดูแลเด็ก ครู และผู้ที่เกี่ยวข้องสามารถจำแนก

เด็กที่มีความต้องการพิเศษออกจากเด็กทั่วไปได ้ เช่น เด็กที่มีภาวะบกพร่องทาง

การเรยีนรู ้ (learning disability) หรือเด็กที่มีอัจฉริยภาพ (gifted child) เป็นต้น

เพือ่การสง่ตอ่หนว่ยงานบรกิารหรอืการพฒันาแผนการเรยีนรูเ้ฉพาะบคุคล (Individual

Education Plan - IEP) ตอ่ไป ทัง้นีโ้ดยประสานและผลกัดนัผา่นสำนกังานเขตพืน้ที่

ประถมศึกษาและหน่วยงานสาธารณสุขในแต่ละจังหวัด ดังตัวอย่างโครงการนำร่อง

ระดับพื้นที่ที่ประสบความสำเร็จมาแล้วที่จังหวัดนครสวรรค์ที่สามารถวินิจฉัยและ

จำแนกเด็กที่มีความพิการและภาวะบกพร่องการเรียนรู้ได้ทั้งจังหวัดมาแล้ว เป็นต้น

๙. การส่งเสริมการพัฒนาคุณภาพการศึกษาขั้นพื้นฐานและการเพิ่มโอกาสให้แก่เด็กด้อย

โอกาสนอกระบบและเด็กกลุ่มเสี่ยงในระบบการศึกษาเพื่อสร้างโอกาสที่เท่าเทียมให้เด็กทุกคนใน

การเรียน การมีงานทำ และการมีชีวิตที่มั่นคง โดยมาตรการที่เป็นรูปธรรมที่อย่างน้อยต้อง

ครอบคลุมสาระสำคัญดังต่อไปนี้

๙.๑ การพัฒนาการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานให้มีทั้งคุณภาพ (quality) และการตอบ

สนองความเป็นจริงในท้องถิ่น (relevance) โดยให้หลักสูตรมีความยืดหยุ่นมาก

ขึ้นเน้นการบูรณาการบนฐานท้องถิน่ การพัฒนาเนื้อหาสาระการเรียนรู้ท้องถิ่นจาก

aw_��_change.indd 174 6/20/12 3:41:55 PM


ชุมชน ภายใต้บริบททางสังคมวัฒนธรรมท้องถิ่น/จังหวัด เช่น หลักสูตรชุมชนศึกษา

ทอ้งถิน่ศกึษา จงัหวดัศกึษา หลกัสตูรประวตัศิาสตรท์อ้งถิน่ เปน็ตน้ โดยมกีารยดืหยุน่

ทั้งการจัดการหลักสูตรและคาบเวลาเรียนสำหรับโรงเรียนให้สามารถส่งเสริม

กิจกรรมการเรียนรู้ที่หลากหลาย สอดคล้องกับธรรมชาติและศักยภาพของผู้เรียน

รวมถึงการปรับวิธีการวัดและประเมินผลให้มีความยืดหยุ่นหลากหลายตามกลุ่ม

เป้าหมายผู้เรียนและเป้าหมายการเรียนรู้ เพื่อให้สามารถวัดและประเมินผลการ

เรียนรู้ของผู้เรียนที่หลากหลายตามสภาพจริง สามารถเทียบโอนความรู้ของการ

เรียนรู้ที่ต่างรูปแบบกันได้

๙.๒ การจัดการโรงเรียนขนาดเล็กให้เป็นโรงเรียนที่มีประสิทธิภาพและคุณภาพ โดย

วางแนวทางจัดการหลายรูปแบบตามศักยภาพแต่ละพื้นที่ เช่น การรวมกลุ่ม

โรงเรียนเป็นเครือข่ายเพื่อหนุนเสริมการพัฒนาคุณภาพซึ่งกันและกันและสามารถ

จัดการศึกษาได้อย่างมีประสิทธิภาพในเชิงการลงทุนและอัตราส่วนครูต่อนักเรียน

รวมถึงการดึงภาคส่วนต่างๆ ในชุมชนท้องถิ่นเข้ามาร่วมให้การสนับสนุนและปูทาง

ไปสู่การมี “โรงเรียนดีทุกตำบล” ที่เริ่มเห็นแบบอย่างที่ดีแล้วบ้างในหลายพื้นที่

นอกจากนี้ ยังควรผลักดันการถ่ายโอนโรงเรียนหรือกลุ่มโรงเรียนขนาดเล็กให้องค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีศักยภาพบริหารจัดการและพัฒนาคุณภาพโรงเรียนเหล่านี้

อย่างต่อเนื่อง เป็นต้น

๙.๓ การพัฒนาโรงเรียนขนาดกลางและขนาดใหญ่รวมทั้งโรงเรียนในพื้นที่เฉพาะที่มี

ความพร้อมให้เป็นโรงเรียนนิติบุคคลเต็มรูปเพื่อส่งเสริมความเป็นเลิศทาง

วิชาการและการเตรียมเด็กที่มีขีดความสามารถเข้าสู่การเรียนระดับสูงเพื่อเป็น

กำลังปัญญาของประเทศต่อไป ทั้งนี้ โดยเน้นให้โรงเรียนที่มีความพร้อมเหล่านี้มี

อิสระในการบริหารจัดการการเงิน บุคลากร วิชาการของตนเอง แต่เน้นให้มีการ

จำกัดขนาดชั้นเรียนเพื่อรักษาคุณภาพ และมีการประกันโอกาสและการให้ทุนแก่

นักเรียนที่ขาดแคลนทุนทรัพย์ได้มีโอกาสเข้าเรียนอย่างเท่าเทียม

๙.๔ การสนับสนุนและพัฒนาให้ครูสามารถใช้สื่อและเทคโนโลยีเพื่อการเรียนรู้ โดย

การปรับหลักสูตรและพัฒนาวิธีการสอนของครูให้เอื้อต่อการให้ผู้เรียนเรียนรู้ผ่านสื่อ

และเทคโนโลยีสมัยใหม่ได้มากขึ้น รวมถึงการปรับวิธีการวัดผล ประเมินผล และ

รับรองผลการเรียนเพื่อเทียบโอนผลการเรียนที่มีสื่อเทคโนโลยีเป็นฐานเข้ากับ

การเรียนในระบบได้อย่างสะดวกและมีมาตรฐานที่เชื่อถือได้

aw_��_change.indd 175 6/20/12 3:41:55 PM


๙.๕ การขับเคลื่อนการจัดตั้งกองทุนสื่อและเทคโนโลยีเพื่อการเรียนรู้เพื่อการผลิตและ

พัฒนาทั้งเนื้อหาและสื่อเพื่อส่งเสริมการเรียนรู้ของคนทุกช่วงวัย เน้นการพัฒนา

และใช้สื่อมัลติมีเดียเพื่อการเรียนรู้ มีการจัดทำแผนที่คลังความรู้ต่างๆ เพื่อเป็นสื่อ

ส่งเสริมการค้นหาความรู้ และเน้นการส่งเสริมการสร้างและการแปลงและถ่ายทอด

เทคโนโลยีเพื่อการเรียนรู้ในท้องถิ่น

๙.๖ การลงทุนในการวิจัยเชิงยุทธศาสตร์เพื่อการพัฒนาการศึกษา ทั้งในหน่วยงาน

วิจัยและกองทุนวิจัยที่มีอยู่ ไปจนถึงการจัดตั้งสถาบันวิจัยระบบการเรียนรู้แห่งชาติ

เพื่อเป็นหน่วยประสานและสนับสนุนการวิจัยเพื่อพัฒนาการเรียนรู้ในลักษณะต่างๆ

เช่น การสังเคราะห์ชุดความรู้ท้องถิ่นเพื่อพัฒนาการศึกษา การพัฒนานวัตกรรมเชิง

ระบบในการจัดการศึกษา เป็นต้น

๙.๗ การพัฒนากลไกระดับชาติในการฝึกอบรมและพัฒนาครูและบุคลากรทางการ

ศึกษา และสนับสนุนการสร้างเครือข่ายพื้นที่ในการจัดการความรู้ครูและบุคลากร

ทางการศึกษาในทุกรูปแบบ รวมถึงการสนับสนุนเครือข่ายมหาวิทยาลัยในท้องถิ่นที่

มีคณะวิชาที่เกี่ยวข้องให้เข้ามามีบทบาทในการพัฒนาครูและบุคลากรทางการศึกษา

ให้แก่ท้องถิ่นให้มากยิ่งขึ้น

๙.๘ การพัฒนาการศึกษาและระบบดูแลสำหรับกลุ่มเป้าหมายเฉพาะ เพื่อสร้างโอกาส

การเรียนรู้และการพัฒนาตนเองตามศักยภาพอย่างเท่าเทียม อันจะเป็นการลด

ความเหลื่อมล้ำในสังคมในระยะยาว ซึ่งครอบคลุมกลุ่มเป้าหมายสำคัญดังนี้

๙.๘.๑ กลุ่มผู้อยู่นอกวัยเรียนหรือกลุ่มแรงงาน ซึ่งมีจำนวนแรงงาน ๑๕-๖๐

ปีในกลุ่มนี้ประมาณ ๓๘ ล้านคน โดยเน้นกลุ่มลูกจ้างแรงงานใน

โรงงานและภาคธุรกิจต่างๆ กว่า ๑๑ ล้านคนซึ่งเป็นแรงงานที่มักขาด

โอกาสที่จะเรียนรู้เพื่อยกระดับวุฒิการศึกษาหรือระดับทักษะฝีมือของ

ตน ภายใต้สภาพการณ์เช่นนี้ จึงน่าจะมีการพัฒนากระบวนการ

เรียนรู้เข้าไปถึงแรงงานเหล่านี้อย่างทั่วถึง เช่น การส่งเสริมให้มีศูนย์

การเรียนในโรงงาน การส่งเสริมการเรียนรู้ด้วยตนเองผ่านสื่อและ

เทคโนโลยีสารสนเทศ ตลอดจนการพัฒนาอาชีพเสริมต่างๆ รอบ

โรงงาน เป็นต้น ทั้งนี้ โดยอาศัยความร่วมมือกับผู้ประกอบการเจ้าของ

ธุรกิจที่ต้องการพัฒนาฝีมือแรงงานหรือลดอัตราการสูญเสียแรงงาน

โดยรัฐอาจให้แรงจูงใจแก่ผู้ประกอบการเจ้าของธุรกิจที่มีการลงทุนใน

เรื่องนี้ เช่น การนำค่าใช้จ่ายเพื่อการเรียนรู้ของแรงงานมาหักภาษีได้

aw_��_change.indd 176 6/20/12 3:41:56 PM


ในอัตราส่วนที่สูงขึ้น (เช่นจากปัจจุบัน ๑ เท่าเพิ่มเป็น ๒ เท่า) ทั้งนี้

เพื่อเป็นการเพิ่มทั้งโอกาสการมีงานทำในระดับที่สูงขึ้นให้แก่แรงงาน

อีกทั้งเป็นกลไกการเพิ่มแรงงานที่มีความรู้ให้แก่ประเทศเพื่อเสริม

สร้างความเข้มแข็งของภาคการผลิตต่างๆ ในอนาคต

๙.๘.๒ กลุ่มเกษตรกรและลูกหลานเกษตรกร เน้นการให้การศึกษาและการ

ส่งเสริมการเรียนรู้แก่ทั้งกลุ่มเกษตรกรในภาคเกษตรดั้งเดิมผ่านกลไก

การศึกษานอกระบบโรงเรียนและการศึกษาตามอัธยาศัยผ่านเครือ

ข่ายการเรียนรู้ชุมชนโดยรัฐให้การสนับสนุน นอกจากนี้ ยังต้องเน้น

การส่งเสริมการเรียนรู้สำหรับเกษตรกรและลูกหลานเกษตรกรยุคใหม่

ที่มีการทำไร่ทำนาเองน้อยลง แต่เก็บผืนนาไร่สวนไว้ในลักษณะจ้างทำ

แทนหรือวานทำในหมู่เครือญาติที่มีความเสี่ยงต่อการขาดทุนและการ

สูญเสียพื้นที่ทำกินไปในที่สุด การส่งเสริมการเรียนรู้ของเกษตรกร

และลูกหลานเกษตรกรยุคใหม่จึงต้องเน้นทั้งชุดความรู้ที่ครบวงจร

ตั้งแต่ความเข้าใจเรื่องการจัดการนา การตลาด การลดต้นทุนการ

ผลิต การเพิ่มผลิตภาพ ไปจนถึงการเรียนรู้เกี่ยวกับการรวมกลุ่ม

เป็นวิสาหกิจชุมชนที่เกษตรกรร่วมกันเป็นเจ้าของเพื่อสร้างความ

เข้มแข็งในการผลิตและเพิ่มอำนาจต่อรองให้แก่เกษตรกรรายย่อย

โดยต้องอาศัยการทำงานอย่างบูรณาการระหว่างหน่วยงานและภาค

ส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องทั้งภาคชุมชนท้องถิ่น ภาครัฐ ภาควิชาการ

ตลอดจนหน่วยงานที่จัดการศึกษาในระบบและนอกระบบโรงเรียน

และเครือข่ายชุมชนเกษตรกรที่มีความเข้มแข็งผ่านแกนนำปราชญ์

ชาวบ้านในท้องถิ่น

๙.๘.๓ กลุ่มเด็กแรงงานต่างด้าว ซึ่งน่าจะมีจำนวนไม่ต่ำกว่า ๕๐๐,๐๐๐ คน

จากการคาดประมาณจำนวนแรงงานต่างด้าวในประเทศไทยทั้งที่จด

ทะเบียนถูกต้องและที่เป็นแรงงานผิดกฎหมายที่น่าจะมีจำนวนรวม

๔-๕ ล้านคน โดยมุ่งการจัดการศึกษาบนหลักสิทธิมนุษยชนและการ

จัดการศึกษาบนฐานพหุวัฒนธรรมที่มีรูปแบบหลากหลายทั้งในระบบ

โรงเรียนของรัฐที่มีสิทธิได้รับเงินอุดหนุนรายหัวอย่างทั่วถึงตาม

กฎหมาย การจัดในรูปศูนย์การเรียนในชุมชนและศูนย์การเรียนใน

โรงเรียน ตลอดจนการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย

aw_��_change.indd 177 6/20/12 3:41:57 PM


เน้นการสอนบนฐานภาษาและวัฒนธรรมชาติพันธุ์ กับภาษาและ

วัฒนธรรมไทยควบคู่กันไปเพื่อสร้างโอกาสให้เด็กเหล่านี้สามารถเข้า

ถึงการศึกษาที่มีคุณภาพและได้รับการพัฒนาเต็มศักยภาพไม่ว่าจะใน

ฐานะสมาชิกของสังคมไทยหรือในฐานะสมาชิกของกลุ่มชาติพันธุ์

คืนถิ่นในอนาคตที่ย่อมจะมีความผูกพันและสำนึกที่ดีต่อสังคมไทย

ทั้งนี้ โดยจะต้องดำเนินการควบคู่ไปกับการรณรงค์ทางสังคมเพื่อปรับ

เปลี่ยนทัศนคติของทุกภาคส่วนให้เข้าใจและมองปัญหาเรื่องนี้อย่าง

สมดลุระหวา่งมมุมองดา้นความมัน่คงของรฐักบัมมุมองดา้นมนษุยธรรม

และสิทธิมนุษยชน ลดท่าทีที่ขัดแย้งระหว่างหน่วยงานที่รับผิดชอบ

เพื่อการแก้ไขกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรคต่อการรับเด็กหรือผู้เรียนที่

ไม่มีสัญชาติไทยเหล่านี้เข้าเรียนให้เป็นผลสำเร็จ

๙.๘.๔ กลุ่มเด็กนอกระบบการศึกษา เน้นการศึกษาทางเลือกและการศึกษา

นอกระบบเพื่อสร้างโอกาสการเรียนและการมีงานทำให้แก่เด็กที่หลุด

ออกจากระบบโรงเรียนด้วยสาเหตุต่างๆ ในการนี้ ยังอาจเน้นการมี

ส่วนร่วมจากชุมชนท้องถิ่นผ่านการส่งเสริมรูปแบบการจัดการศึกษาที่

หลากหลาย และการสนับสนุนให้เกิดกลไกจัดการศึกษาจากภาค

ส่วนต่างๆ เช่น โรงเรียน ชุมชน บ้าน ศูนย์การเรียนชุมชน ศูนย์

การเรียนในสถานประกอบการ และศูนย์การเรียนรู้เฉพาะอาชีพ

ต่างๆ โดยการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมอย่างเข้มแข็งในการ

ดูแลลูกหลานของชุมชนของตนเอง นอกจากนี้ ยังควรสนับสนุนให้มี

การวิจัยติดตามสภาวการณ์เด็กนอกระบบการศึกษาอย่างจริงจัง เพื่อ

เป็นฐานข้อมูลเชิงยุทธศาสตร์ทั้งระดับชาติและระดับพื้นที่ในการ

ขับเคลื่อนการแก้ปัญหาและการพัฒนาการศึกษาให้เข้าถึงกลุ่ม

เป้าหมายกลุ่มนี้ต่อไป

๙.๘.๕ กลุ่มเด็กด้อยโอกาสและเด็กกลุ่มเสี่ยงต่อการล้มเหลวทางการเรียน

รวมถึงเด็กยากจน เด็กพิการ เด็กที่มีภาวะบกพร่องทางการเรียนรู้

เด็กเร่ร่อน เด็กลูกคนงานก่อสร้าง เด็กติดยาเสพติด แม่วัยรุ่น เด็ก

กระทำความผิด เป็นต้น ที่มีจำนวนรวมกันกว่า ๕ ล้านคนกระจายตัว

อยู่ตามพื้นที่ต่างๆ ทั้งในเมืองและชนบท โดยเฉพาะกลุ่มเด็กยากจนที่

รายได้ครอบครัวต่อปีไม่เกิน ๒๐,๐๐๐ บาทซึ่งมีจำนวนถึง ๓ ล้านคน

aw_��_change.indd 178 6/20/12 3:41:57 PM

สมัชชาปฏิรูป ๒. เอกสารหลัก ๖ | 17�

จากสถิติของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน และกลุ่ม

เด็กที่มีภาวะบกพร่องการเรียนรู้ (LD / สมาธิสั้น / ออทิสติค)

เด็กด้อยโอกาสเหล่านี้อาจจะต้องมีมาตรการตอกย้ำการประกัน

โอกาสการศึกษา (Affirmative Action) ตั้งแต่เล็กให้มีโอกาส

เข้าถึงการเรียนที่มีคุณภาพตั้งแต่ระดับปฐมวัยถึงการศึกษาขั้น

พื้นฐานและการศึกษาเพื่อเตรียมคนเข้าสู่อาชีพ โดยไม่ต้องเสีย

ค่าใช้จ่าย รวมไปถึงการประกันโอกาสในสถาบันอุดมศึกษาชั้นนำเพื่อ

ให้สัดส่วนภูมิหลังนิสิตนักศึกษาในสถาบันชั้นนำเหล่านี้เป็นสัดส่วน

ภูมิหลังเดียวกันกับภาพประชากรของประเทศ เพื่อให้คนยากจนมี

โอกาสเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพที่จะเปลี่ยนแปลงชีวิตและขยับ

ฐานะทางสังคมได้อย่างแท้จริง

๙.๙ การพิจารณาค่าใช้จ่ายต่อหัวทางการศึกษา (unit cost) ใหม่เพื่อเพิ่ม

ประสิทธิภาพและความเปน็ธรรม โดยอาจคดิคา่ใชจ้า่ยตอ่หวัทีเ่ปน็คา่ใชจ้า่ยดำเนนิ

การ (operating cost) ที่รวมทั้งค่าใช้สอยในการดำเนินงานและเงินเดือนค่า

ตอบแทนครู โดยมีการคำนวณค่าใช้จ่ายต่อหัวเพิ่มเป็นพิเศษสำหรับโรงเรียนหรือ

สถานศึกษาเฉพาะกลุ่มเป้าหมายหรือเฉพาะพื้นที่เพื่อความเท่าเทียมเป็นธรรมทั้งใน

มิติของโอกาสและมิติของการพัฒนาคุณภาพการศึกษา

๙.๑๐ การส่งเสริมผู้ด้อยโอกาสให้สามารถเรียนฟรีไปจนถึงระดับการศึกษาสูงสุดตาม

ศักยภาพ โดยอาจใช้แนวคิด “บัตรทอง” ทางการศึกษาสำหรับกลุ่มผู้ยากไร้

ด้อยโอกาสในสังคมให้สามารถเข้าเรียนในสถานศึกษาที่มีคุณภาพตั้งแต่ระดับ

ปฐมวัยไปจนถึงระดับอุดมศึกษา โดยอาจรวมถึงการให้ทุนสนับสนุนค่าใช้จ่ายอื่นๆ

อีกด้วยตามความจำเป็น

๙.๑๑ การทบทวนระบบเงินกู้ยืมทางการศึกษา เน้นการรื้อฟื้นระบบเงินกู้ยืมที่อิงฐาน

รายได้ในอนาคต (Income Contingency Loan - ICL) ที่เคยมีความพยายามมา

ในอดีต โดยให้มีการปรับปรุงเงื่อนไขการบริหารจัดการให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

รวมถึงการมีมาตรการแทรกแซงเพื่อประกันโอกาสและให้ลำดับความสำคัญแก่

ผู้ด้อยโอกาสที่มีระดับรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนดด้วย

๙.๑๒ การปรับปรุงระบบการตรวจสอบทางการเงินการคลัง (financial accounta-

bility) และภาวะรบัผดิ (liability) ทางการบรหิารการศกึษา ใหม้ปีระสทิธภิาพ

และความเข้มข้นยิ่งขึ้นเพื่อต่อสู้กับปัญหาการคอรัปชั่นเงินงบประมาณทางการ

aw_��_change.indd 179 6/20/12 3:41:58 PM


ศึกษา ตั้งแต่ระดับสถานศึกษาขึ้นมาจนถึงระดับหน่วยงานกลาง เพื่อให้การใช้

ทรัพยากรงบประมาณสามารถเข้าถึงตัวผู้เรียนและเป็นประโยชน์สูงสุดต่อผู้เรียน

๑๐. การส่งเสริมการศึกษาเพื่อการมีงานทำ ทั้งในมิติของการมีความรู้ ทักษะทางอาชีพที่

จำเป็น ตลอดจนการมีคุณลักษณะที่เหมาะสม (human qualities) ต่อการทำงานในโลกยุคใหม่

โดยมีมาตรการที่เป็นรูปธรรมที่อย่างน้อยต้องครอบคลุมสาระสำคัญดังต่อไปนี้

๑๐.๑ การปรับปรุงแนวทางการจดัการศกึษาขัน้พืน้ฐานเพือ่สง่เสรมิการมงีานทำ โดย

จะตอ้งมกีารเชือ่มตอ่ระหวา่งการศกึษาในระบบโรงเรยีน นอกระบบโรงเรยีนและ

การศกึษาตามอธัยาศยั เพือ่ใหเ้ดก็ทีเ่รยีนอยูส่ามารถออกไปทำงานโดยถอืเปน็สว่น

หนึง่ของการเรยีนรู ้ หรอืคนทีท่ำงานอยูส่ามารถกลบัเขา้มาเรยีนเพิม่เตมิความรูไ้ด้

โดยสะดวก ตลอดจนการสง่เสรมิการเรยีนรูท้กัษะอาชพีทีส่อดคลอ้งกบัศกัยภาพ

และฐานทรพัยากรของทอ้งถิน่ โดยเฉพาะแนวคดิเรือ่งการสรา้ง “สมัมาชพี” ทีม่ี

ความพอเพียงและไม่ทำลายสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติในท้องถิ่น

ตลอดจนการสง่เสรมิกลไกการพฒันาและหนนุเสรมิครภูมูปิญัญาทอ้งถิน่ ครชูมุชน

เพือ่ใหส้ามารถจดัการเรยีนรูต้ามวถิขีองแตล่ะทอ้งถิน่ไดอ้ยา่งมคีณุภาพ โดยมกีาร

ปรับวิธีการวัดและประเมินผลการเรียนรู้ด้านอาชีพให้สามารถเทียบโอน

ประสบการณ์การเรียนรู้และการทำงานที่หลากหลายมาเป็นคุณวุฒิทางการ

ศึกษาได้

๑๐.๒ การส่งเสริมการอาชีวศึกษาที่มีรูปแบบหลากหลายขึ้น ทั้งการบูรณาการการ

สอนอาชพีในระดบัมธัยมสำหรบัโรงเรยีนทัว่ไป การเพิม่จำนวนสถาบนัอาชวีศกึษา

ระดบัสงูกวา่มธัยมในพืน้ทีช่นบท ไปจนถงึการพฒันาสถาบนัอาชวีศกึษาทีม่คีวาม

เป็นเลิศตามแนวทางเดียวกันกับการพัฒนาโรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ์ในระดับ

การศึกษาขั้นพื้นฐาน โดยเน้นรูปแบบการเรียนรู้บนฐานการทำงานจริง (Work-

based Learning) และรปูแบบสหกจิศกึษา (Cooperative Education) รว่มกบั

ผูป้ระกอบการภาคธรุกจิเพือ่ใหแ้รงงานรุน่ใหมม่คีวามรูท้กัษะทีท่นักบัภาคการผลติ

สมัยใหม่ที่มีการแข่งขันสูงได้อย่างแท้จริง ทั้งนี ้ โดยดำเนินการควบคู่ไปกับการ

รณรงคท์างสงัคมใหค้นรุน่ใหมเ่หน็คณุคา่การทำงานและการมรีายไดต้ัง้แตเ่ยาวว์ยั

มากกวา่การมุง่เรยีนเอาแตป่รญิญาบตัรทีไ่มอ่าจนำไปสูก่ารมอีาชพีทีด่อียา่งแทจ้รงิ

ได ้ รวมถึงการปลูกฝังคุณลักษณะที่ดีของโลกการทำงานยุคใหม่ เช่น ความคิด

ริเริ่ม การแก้ปัญหา การทำงานเป็นทีม เป็นต้น โดยต้องสร้างความร่วมมือกับ

aw_��_change.indd 180 6/20/12 3:41:59 PM


ผู้ประกอบการในการประกันการได้งานและรายได้ระดับสูงของแรงงานคุณภาพ

ที่สถาบันอาชีวศึกษาต่างๆ ผลิตและมีการปรับเปลี่ยนการเรียนการสอนไปใน

ทิศทางนี้ เพื่อตอกย้ำคุณค่าของการเรียนอาชีวศึกษาให้แก่เด็กรุ่นใหม่ด้วย

๑๐.๓ การส่งเสริมการปฏิรูปการจัดการอุดมศึกษาที่หลากหลายรูปแบบและภารกิจ

ทั้งการอุดมศึกษาเพื่อความเป็นเลิศด้านการวิจัย สร้างความรู้เพื่อการพัฒนาการ

ผลิต การจ้างงาน และการเพิ่มมูลค่าทางเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ ไปจนถึง

การจัดอุดมศึกษาท้องถิ่นเพื่อความเข้มแข้งทางเศรษฐกิจ บนฐานทุนทางสังคม

วัฒนธรรมของท้องถิ่นเอง นอกจากนี้ ในกรณีสถาบันอุดมศึกษาที่มีศักยภาพควร

มีการส่งเสริมให้เป็นศูนย์กลางการพัฒนาทางวิชาการและการส่งเสริมการพัฒนา

เศรษฐกิจสังคมของพื้นที่ตามแนวคิด “หนึ่งมหาวิทยาลัย หนึ่งจังหวัด” ที่รวม

ถึงการจัดรูปแบบเครือข่ายส่งเสริมและพัฒนาการเรียนรู้บนฐานการจัดการเชิง

พื้นที่ (area-based management) ที่มีมหาวิทยาลัยเป็นพี่เลี้ยงทางวิชาการใน

การพัฒนาการเรียนรู้ของชุมชนท้องถิ่นไปสู่เป้าหมายการพัฒนาชองพื้นที่

๑๐.๔ การพัฒนาบทบาทของวิทยาลัยชุมชน ให้เป็นรอยต่อระหว่างการศึกษาขั้น

พื้นฐานกับอุดมศึกษาอย่างมีประสิทธิภาพ โดยยังคงเอกลักษณ์และขีดความ

สามารถที่เข้มแข็งในการจัดการเรียนการสอนที่ยืดหยุ่นหลากหลายเพื่อสนอง

ความต้องการของท้องถิ่น โดยเฉพาะจุดเด่นของการสร้างและรักษากำลังคนไว้

กับท้องถิ่น การส่งเสริมพัฒนาอาชีพท้องถิ่น และการฟื้นความเข้มแข็งและ

ศรัทธาต่อการดำรงอยู่อย่างมั่นคงทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมของคนในทุกชุมชน

ท้องถิ่น

๑๑. การส่งเสริมการศึกษาทางเลือกเพื่อให้เด็ก ประชาชนและชุมชนมีทางเลือกที่หลาก

หลายในการเรียนรู้ที่จะสามารถตอบสนองความต้องการในชีวิตและศักยภาพในการพัฒนาตนเอง

ได้อย่างแท้จริง โดยมีมาตรการที่เป็นรูปธรรมที่อย่างน้อยต้องครอบคลุมสาระสำคัญดังต่อไปนี้

๑๑.๑ การผลักดันให้มีการดำเนินการด้านสิทธิและโอกาสทางกฎหมายสำหรับการ

จัดการศึกษาทางเลือกรูปแบบต่างๆ แก่บุคคลและองค์กรตามที่ระบุไว้ตาม

มาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ และฉบับ

ปรับปรุง พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่งให้สิทธิแก่บุคคลและองค์กรตามที่ระบุไว้ในกฎหมาย

ในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานได้ แต่หากยังมีปัญหาในการตีความข้อกฎหมายที่

เห็นว่าการศึกษาทางเลือกที่จัดการศึกษาในระดับพื้นฐานซ้ำซ้อนกับการจัดการ

aw_��_change.indd 181 6/20/12 3:41:59 PM


ศึกษาของรัฐ ทำให้มีการจำกัดสิทธิ ขอบเขต และพื้นที่ในการจัดการศึกษาทาง

เลือก ซึ่งจะต้องมีการผลักดันการแก้ปัญหาข้อกฎหมายนี้เพื่อให้การศึกษาทาง

เลือกเจริญเติบโตต่อไปได้ ทั้งนี้ การผลักดันด้านกฎหมายยังควรรวมไปถึงการ

ผลักดันร่างพระราชบัญญัติการศึกษาทางเลือก พ.ศ......... เพื่อคุ้มครองสิทธิ

ส่งเสริม สนับสนุนการจัดการศึกษาทางเลือกได้อย่างเป็นรูปธรรมยิ่งขึ้น ซึ่งเป็น

ไปตามนัยของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา

๓๐๓ ที่กำหนดให้รัฐออกกฎหมายลูกคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิเสรีภาพทางการ

ศึกษาของประชาชน ซึ่งครอบคลุมถึงการศึกษาทางเลือกตามที่ถูกระบุอยู่ใน

มาตรา ๔๙ วรรค ๓ แห่งรัฐธรรมนูญด้วยเช่นกัน

๑๑.๒ การผลักดันให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเร่งดำเนินมาตรการส่งเสริมการศึกษา

ทางเลือก อาทิ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ให้เร่ง

ดำเนินการตามแนวทางการปรับใช้หลักสูตรแกนกลางที่มีการจัดทำร่างใน

รายละเอียดไว้แล้ว ที่จะเปิดโอกาสให้สถานศึกษาสามารถพัฒนาหลักสูตรสถาน

ศึกษาต่อยอดจากหลักสูตรแกนกลางให้สามารถปรับให้เข้ากับกลุ่มเป้าหมาย

เฉพาะซึ่งรวมถึงการศึกษาทางเลือก เช่น การจัดการศึกษาโดยครอบครัว หรือ

การจัดการศึกษาสำหรับผู้มีความสามารถพิเศษได้ โดยสถานศึกษาสามารถปรับ

การจัดได้ตั้งแต่การจัดกลุ่มสาระการเรียนรู้ การปรับเวลาเรียน ไปจนถึงแนวทาง

การวัดผลและออกใบรับรองผลการศึกษา ซึ่งจะเป็นประโยชน์อย่างยิ่งต่อการ

เชื่อมต่อการศึกษาทางเลือกกับการศึกษาในระบบโรงเรียน และจะเป็นการ

กระตุ้นส่งเสริมให้มีบุคคลและองค์กรเข้ามาร่วมจัดการศึกษาทางเลือกเพื่อความ

หลากหลายของการเรียนรู้ในสังคมไทยมากยิ่งขึ้น นอกจากนี้ ยังควรผลักดันให้

สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (สมศ.) และสถาบัน

ทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ (สทศ.) เร่งศึกษาวิจัยและพัฒนาระบบ

หลักเกณฑ์ และวิธีการประเมินคุณภาพภายนอกและการทดสอบทางการศึกษา

สำหรับการศึกษาทางเลือกเพื่อรองรับสถานภาพและการเทียบโอนผลการเรียน

ต่อไปในอนาคต

๑๑.๓ การส่งเสริมความร่วมมือระหว่างภาคส่วนต่างๆ กับบุคคล กลุ่มบุคคล และ

องค์กรที่จัดการศึกษาทางเลือก ซึ่งมีการจำแนกเป็นกลุ่มเฉพาะ ๗ กลุ่ม ได้แก่

๑) กลุ่มการจัดการศึกษาโดยครอบครัว ๒) กลุ่มการจัดการศึกษาโดยสถาบัน

ศาสนา ๓) กลุ่มครูภูมิปัญญา ๔) กลุ่มการจัดการโดยองค์กรพัฒนาชุมชน/ภาค

aw_��_change.indd 182 6/20/12 3:42:00 PM


ประชาสังคม ๕)กลุ่มการจัดการศึกษาที่อิงระบบของรัฐเชื่อมกับระบบโรงเรียน

๖)กลุ่มการเรียนรู้อิสระ และ ๗)กลุ่มที่พัฒนาสื่อทางเลือกและแหล่งเรียนรู้ทาง

เลือกต่างๆ โดยให้มีการจัดการความรู้เกี่ยวกับการศึกษาทางเลือกเพื่อสนับสนุน

การเรียนรู้ผ่านรูปแบบที่หลากหลายเหล่านี้ให้ขยายตัวเกิดประโยชน์ในวงกว้าง

ต่อไป

๑๑.๔ การสนับสนุนการพัฒนาสื่อและคลังความรู้ท้องถิ่น รวมถึงการใช้สื่อพื้นบ้าน

กลไกสื่อสารสาธารณะในท้องถิ่น เพื่อส่งเสริมการเรียนรู้ทางเลือกที่หลากหลาย

และการเรียนรู้ตลอดชีวิตให้แก่ประชาชนทุกช่วงวัย

๑๑.๕ การส่งเสริมงานวิจัยเกี่ยวกับรูปแบบที่เหมาะสมของการศึกษาทางเลือกเพื่อ

ตอบสนองกลุ่มเป้าหมายต่างๆ เช่น การประมวลและพัฒนาชุดความรู้เพื่อ

พัฒนาหลักสูตรและกระบวนการเรียนรู้ท้องถิ่น ซึ่งอาจนำไปสู่การมีหลักสูตร

ชุมชนศึกษา ท้องถิ่นศึกษา จังหวัดศึกษา หลักสูตรประวัติศาสตร์ท้องถิ่นที่กว้าง

ขวางและหลากหลายยิ่งขึ้น เป็นต้น ทั้งนี้ โดยรวมถึงการสนับสนุนให้มีพื้นที่

วิจัย/พื้นที่ทดลองนำร่องการจัดการศึกษาทางเลือกรูปแบบใหม่ๆ อีกด้วย

๑๑.๖ การส่งเสริมหน่วยงาน/สถาบันวิชาการในการฝึกอบรมและพัฒนาคนทำงานด้าน

การศึกษาทางเลือก โดยเน้นการฝึกอบรมและพัฒนาบนฐานท้องถิ่นที่มาจาก

ภาคสว่นตา่งๆ ตลอดจนการมรีะบบพีเ่ลีย้งและอาสาสมคัรทางการศกึษา รวมถงึ

การพฒันาวทิยากรทอ้งถิน่เพือ่เกือ้หนนุการจดัการศกึษาทางเลอืกในระดบัทอ้งถิน่

๑๑.๗ การเปิดพื้นที่การเรียนรู้/พื้นที่สาธารณะเพื่อการพัฒนาแหล่งเรียนรู้ทางเลือก

อย่างกว้างขวาง โดยรัฐให้การสนับสนุนและลงทุนร่วมกับท้องถิ่นในการเปิด

พื้นที่การเรียนรู้ที่หลากหลายเหล่านี้ เช่น พิพิธภัณฑ์ท้องถิ่น แหล่งเรียนรู้

ประวัติศาสตร์ท้องถิ่น ศูนย์การเรียนรู้อาชีพท้องถิ่น เป็นต้น รวมไปถึงการจัดทำ

แผนที่การเรียนรู้ คู่มือแหล่งเรียนรู้เพื่อเป็นเครื่องมือประมวลแหล่งเรียนรู้และ

เป็นสื่อให้กลุ่มเป้าหมายต่างๆ สามารถใช้เป็นช่องทางเข้าถึงความรู้และแหล่ง

เรียนรู้ต่างๆ ได้โดยสะดวกและทั่วถึง

๑๑.๘ การส่งเสริมและพัฒนากลไกประสานและสนับสนุนการจัดการศึกษาทาง

เลือก เช่น สมาคมสภาการศึกษาทางเลือกที่ได้จัดตั้งขึ้นเป็นนิติบุคคลตาม

กฎหมาย โดยมีเครือข่ายศูนย์ประสานการศึกษาทางเลือกระดับภาค ๔ ภาค ให้

สามารถเป็นกลไกประสานและส่งเสริมการจัดการศึกษาทางเลือกในพื้นที่ต่างๆ

ได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้นในอนาคต

aw_��_change.indd 183 6/20/12 3:42:00 PM


๑๑.๙ การแก้ไขกฎหมายหรือกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องเพื่อให้รัฐสามารถให้การสนับสนุน

องค์กร กลุ่มบุคคล บุคคลในการจัดการศึกษาทางเลือกได้อย่างกว้างขวางยิ่งขึ้น

เน้นการสนับสนุนองค์กรพัฒนาเอกชนและกลุ่มประชาสังคม ชมรมครูที่ไม่เป็น

นิติบุคคล เป็นต้น เพื่อให้องค์กรหรือกลุ่มบุคคลและบุคคลเหล่านี้สามารถริเริ่ม

และสร้างความหลากหลายของรูปแบบการเรียนรู้ให้แก่กลุ่มเป้าหมายต่างๆ

ควบคู่ไปกับการปรับระบบวัดผลประเมินผลและรับรองความรู้ดังที่กล่าวไปแล้ว

เพื่อให้การศึกษาทางเลือกขยายตัวได้อย่างต่อเนื่องและเป็นประโยชน์สูงสุดต่อ

ผู้เรียน

๑๒. การส่งเสริมภาคชุมชนท้องถิ่นให้เป็นกลไกที่มีบทบาทสำคัญยิ่งขึ้นในการปฏิรูปการ

ศึกษา โดยมีมาตรการที่เป็นรูปธรรมที่อย่างน้อยต้องครอบคลุมสาระสำคัญดังต่อไปนี้

๑๒.๑ การแก้ไขกฎหมายและกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องเพื่อเพิ่มบทบาทการจัดการและ

อำนาจด้านการบริหารงบประมาณและบุคลากรในการจัดการศึกษาให้แก่

ชุมชนท้องถิ่น เน้นการพัฒนารูปแบบ “คณะกรรมการการศึกษาจังหวัด” หรือ

“คณะกรรมการการศึกษาท้องถิ่น” ที่รัฐให้การสนับสนุนส่งเสริมและมีการ

กำกับติดตามตรวจสอบอย่างต่อเนื่อง เพื่อสร้างตัวแบบการบริหารจัดการ

การศึกษาในระดับท้องถิ่นที่มีประสิทธิภาพและความยั่งยืนบนฐานการมี

ส่วนร่วมของประชาชน

๑๒.๒ การแก้ไขกฎหมายและกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องเพื่อเพิ่มอำนาจการบริหาร

จัดการให้กับคณะกรรมการสถานศึกษาเพื่อสร้างแบบอย่างการบริหารจัดการ

ที่ดีระดับฐานโรงเรียน (school-based management) โดยเน้นการมีกลไก

ติดตามสนับสนุนและตรวจสอบอย่างจริงจังและต่อเนื่องเช่นเดียวกัน ที่สามารถ

ขยายผลไปสู่ทุกพื้นที่ได้

๑๒.๓ การส่งเสริมบทบาทของภาคประชาสังคมให้มีส่วนร่วมกันในการจัดการศึกษา

ของท้องถิ่น เน้นการเสริมสร้างพลังของภาคประชาชนในระดับชุมชนท้องถิ่นให้

สามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการริเริ่ม การวางแผน การดำเนินการ ตลอดจนการ

ติดตามตรวจสอบและคานอำนาจอย่างสร้างสรรค์กับองค์กรปกครองส่วน

ท้องถิ่นที่พึงมีบทบาทให้การสนับสนุนหรือร่วมจัดการศึกษาเพื่อท้องถิ่นของตน

อย่างกว้างขวางยิ่งขึ้นในอนาคต

aw_��_change.indd 184 6/20/12 3:42:01 PM


๑๒.๔ การส่งเสริมบทบาทของภาคเอกชนในการจัดการศึกษา โดยได้รับการอุดหนุน

หรือลดหย่อนภาษีทางการศึกษา สร้างแรงจูงในการลงทุนทางการศึกษา และมี

มาตรการสนับสนุนให้เอกชนเข้าไปจัดการศึกษาในพื้นที่ห่างไกลหรือการศึกษา

เฉพาะกลุ่มเป้าหมายมากยิ่งขึ้น รวมถึงการที่รัฐยังจะต้องมีบทบาทสำคัญในการ

กำกับติดตามด้านคุณภาพและมาตรฐานการศึกษาที่เป็นไปอย่างเท่าเทียม

ระหว่างสถานศึกษาของรัฐและเอกชน

๑๒.๕ การปรับปรุงมาตรการการคลังทางการศึกษาและการจัดการงบประมาณและ

ทรัพยากรเพื่อเป็นเงื่อนไขสร้างความเปลี่ยนแปลงต่อความเท่าเทียมและเป็น

ธรรมทางการศึกษาและการส่งเสริมการพัฒนาคุณภาพการศึกษา เน้นระบบ

การจัดสรรงบประมาณ/เงินต่อหัวตามตัวผู้เรียน และการจัดสรรทรัพยากรและ

งบประมาณลงไปสู่ฐานพื้นที่/ท้องถิ่นที่ต้องเกิดขึ้นควบคู่ไปกับการพัฒนากลไก

การจัดการระดับท้องถิ่นไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบของคณะกรรมการการศึกษา

จังหวัดหรือคณะกรรมการการศึกษาท้องถิ่น โดยการสนับสนุนให้มีการแก้ไข

กฎหมายหรือกฎระเบียบที่ เกี่ยวข้องเพื่อการกระจายอำนาจการจัดการ

งบประมาณและทรัพยากรให้แก่ชุมชนท้องถิ่น

๑๒.๖ การส่งเสริมให้เกิดการใช้ทรัพยากรและทุนวัฒนธรรมของท้องถิ่น ตลอดจน

ทรัพยากรของท้องถิ่นในการเข้ามาร่วมจัดการศึกษา โดยรัฐอาจให้แรงจูงใจ

ผ่านกลไกของรัฐเองหรือกองทุนที่รัฐตั้งขึ้นในรูปเงินทุนสมทบ (matching

funds) ให้แก่ท้องถิ่นต่างๆ ที่แสดงเจตน์จำนงในการพัฒนาการศึกษาหรือการ

พัฒนาคุณภาพชีวิตให้แก่คนในท้องถิ่นของตน

ประเด็นพิจารณาของสมัชชาปฏิรูประดับชาต ิ ขอให้สมัชชาปฏิรูประดับชาติ พิจารณาเอกสารสมัชชาปฏิรูป ๒. มติ ๖

aw_��_change.indd 185 6/20/12 3:42:02 PM

aw_��_change.indd 186 6/20/12 3:42:02 PM

Documents

เอกสารหลักและมติสมัชชาปฏิรูประดับชาติ#2