regione.calabria.itregione.calabria.it/calabriaeuropa/allegati/por_2000_2006/valutazion… · 3 Indice PRESENTAZIONE E SINTESI DEL RAPPORTO .............................................................................7

PRIMO AGGIORNAMENTO DEL RAPPORTO DI VALUTAZIONE

INTERMEDIA DEL POR OB.1 2000-2006 DELLA REGIONE

CALABRIA

Giugno 2004

Contratto per l’affidamento del servizio di valutazione indipendente

intermedia e finale del Programma Operativo Regionale (POR) 2000-

2006 della Regione Calabria

Articoli 3 e 4

A.T.I. IRS-RESCO-CULT

3

Indice

PRESENTAZIONE E SINTESI DEL RAPPORTO .............................................................................7 CONTENUTI ED ARTICOLAZIONE DEL RAPPORTO......................................................................................... 7 CONSIDERAZIONI DI SINTESI .............................................................................................................. 8

PARTE I - AGGIORNAMENTO DELL’ANALISI DEL CONTESTO ...................................................13

EVOLUZIONE DEL CONTESTO SOCIO-ECONOMICO E NORMATIVO...........................................15 PREMESSA .................................................................................................... 15 1. CARATTERISTICHE STRUTTURALI DELLA CALABRIA, VARIABILI DI ROTTURA E ANALISI SWOT......................................................................................................................................17 1.1 I CARATTERI STRUTTURALI DELLA REGIONE ............................................................ 17 1.2 LE VARIABILI DI ROTTURA E L’ANALISI SWOT ......................................................... 19 1.3 LE CONDIZIONI DI LEGALITÀ E LA CRIMINALITÀ: UN AGGIORNAMENTO ................................... 23 2. L’EVOLUZIONE DEL CONTESTO SOCIOECONOMICO E NORMATIVO: UN’ANALISI PER ASSE 27 ASSE I – RISORSE NATURALI .................................................................................................27 IL CONTESTO SOCIO-ECONOMICO ................................................................................ 27 IL CONTESTO NORMATIVO ....................................................................................... 28 ASSE II - RISORSE CULTURALI ..............................................................................................42 ANALISI DEL CONTESTO SOCIO-ECONOMICO ...................................................................... 42 ANALISI DEL CONTESTO NORMATIVO E ISTITUZIONALE............................................................. 44 ASSE III – RISORSE UMANE ...................................................................................................51 IL CONTESTO SOCIO-ECONOMICO ................................................................................ 51 L’EVOLUZIONE DEL CONTESTO ISTITUZIONALE E NORMATIVO....................................................... 73 ASSE IV – SISTEMI LOCALI DI SVILUPPO – FESR .................................................................119 ANALISI DEL CONTESTO ........................................................................................119

Analisi degli indicatori di contesto ....................................................................................... 119 Analisi della normativa vigente ........................................................................................... 121 Aggiornamento dell’analisi SWOT........................................................................................ 125

ASSE IV – SISTEMI LOCALI DI SVILUPPO - FEOGA ...............................................................129 ANALISI DEL CONTESTO ........................................................................................129

Analisi degli indicatori di contesto ....................................................................................... 129 Analisi della normativa vigente ........................................................................................... 130 Aggiornamento dell’analisi SWOT........................................................................................ 132

ASSE IV – SISTEMI LOCALI DI SVILUPPO – SFOP.................................................................135 Analisi della normativa vigente ........................................................................................... 135 Aggiornamento dell’analisi SWOT........................................................................................ 139

PARTE II - IL PRESIDIO DELL’ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA – AGGIORNAMENTO DELLA

VALUTAZIONE INTERMEDIA .................................................................................................141

1. PRINCIPALI RISULTATI DELL’ANALISI.............................................................................145 2. IL PROBLEMA DELLE FUNZIONI DI DIREZIONE E COORDINAMENTO NEL PERIODO 2000-2003 .....................................................................................................................................147 3. AGGIORNAMENTO DELL’ANALISI DEL SISTEMA DI GESTIONE..........................................151

4

3.1 LE PRINCIPALI STRUTTURE REGIONALI COINVOLTE NELL’ATTUAZIONE DEL POR ..........................151 3.1.1 L’autorità di gestione........................................................................................... 152 3.1.2 La struttura operativa di gestione (SOG)................................................................ 155 3.1.3 Responsabili di misura......................................................................................... 156 3.1.4 Il Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici (NVVIP) ........................ 158 3.1.5 Il ruolo del partenariato ....................................................................................... 161

3.2 L’ATTUAZIONE DEI PROGETTI INTEGRATI .............................................................162

PARTE III- DOMANDE DI VALUTAZIONE E DISEGNO DELLA VALUTAZIONE PER IL RAPPORTO

2005 .....................................................................................................................................167

1. PREMESSA ........................................................................................................................169 2. PROPOSTA DI ARTICOLAZIONE DEL RAPPORTO DI VALUTAZIONE DEL 2005 ...................170 3. IL DISEGNO DELLA VALUTAZIONE PER GLI APPROFONDIMENTI PROPOSTI....................172 3.1 LA PROGRAMMAZIONE E LA PROGETTAZIONE INTEGRATA ...............................................172 3.2 LE TEMATICHE DI GESTIONE INTEGRATA DELLE ACQUE E DEI RIFIUTI ....................................174

3.2.1 Tematiche di approfondimento ............................................................................. 174 3.2.2 Strumenti di valutazione e soggetti da coinvolgere nella valutazione ........................ 178

3.3 FESR ASSE IV – SVILUPPO LOCALE .................................................................183 3.3.1 Prodotti attesi..................................................................................................... 184 3.3.2 Strumenti di valutazione utilizzati e soggetti da coinvolgere nella valutazione............. 186

3.4 SOCIETÀ DELL’INFORMAZIONE .......................................................................187 3.4.1 Attività di approfondimento proposta..................................................................... 188 3.4.2 Strumenti di valutazione e soggetti da coinvolgere nella valutazione ......................... 189

3.5 RICERCA E INNOVAZIONE............................................................................191 3.5.1 Contenuti dell’approfondimento tematico ............................................................... 191 3.5.2 Strumenti di valutazione...................................................................................... 192

PARTE IV- GLI APPROFONDIMENTI TEMATICI......................................................................193

LA VALUTAZIONE DEGLI EFFETTI CONSEGUITI DALL’INSEDIAMENTO DEI GIOVANI AGRICOLTORI BENEFICIARI DEGLI AIUTI PREVISTI DALLA MISURA 4.14 DEL POR DELLA REGIONE CALABRIA (FINAL REPORT) ..................................................................................195 PREMESSA ............................................................................................................................197 1. SINTESI ............................................................................................................................199 2. DESCRIZIONE DELLA MISURA...........................................................................................201 3. IL LIVELLO DI IMPLEMENTAZIONE RAGGIUNTO DALLA MISURA ......................................203 4. METODOLOGIA E FONTI....................................................................................................209 4.1 FONTI INFORMATIVE UTILIZZATE .....................................................................209

4.1.1 L’utilizzo della Rica ai fini della valutazione............................................................. 210 4.2 LE METODOLOGIE APPLICATE ........................................................................213

4.2.1 Il Focus group .................................................................................................... 213 4.2.2 L’indagine diretta ................................................................................................ 215

5. DESCRIZIONE DELLE CARATTERISTICHE GENERALI DELLE AZIENDE INTERVISTATE .......220 5.1.1 Le caratteristiche dei titolari di imprese ................................................................. 226

6. I PRINCIPALI EFFETTI DELLA MISURA 4.14 .....................................................................228 6.1 EFFETTI TRASVERSALI...............................................................................228 6.2 EFFETTI SPECIFICI ..................................................................................234 7. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE .......................................................................................236

5

APPENDICE A - QUESTIONARIO VALUTATIVO COMUNE RELATIVO ALLA MISURA 4.14 CON QUESITI, CRITERI E INDICATORI.........................................................................................238

APPENDICE B - QUESTIONARIO ELABORATO DAL GRUPPO DI VALUTAZIONE E SOTTOPOSTO AD UN CAMPIONE DI GIOVANI BENEFICIARI DELLA MISURA 4.14.......................................245

APPENDICE C- I RISULTATI DEL FOCUS GROUP...................................................................251 ALLEGATO TECNICO .............................................................................................................255

I PROGETTI INTEGRATI (AGGIORNAMENTO)........................................................................265 INTRODUZIONE ....................................................................................................................267 1. CONSIDERAZIONI DI SINTESI ..................................................................................................268 2. I PIT ...............................................................................................................................272 2.1 L’ATTUAZIONE DEI PIT IN REGIONE CALABRIA. AGGIORNAMENTO AL 30 GIUGNO 2004 ........................ 273 3. I PIF E I PIAR.....................................................................................................................285 3.1 L’ATTUAZIONE DEI PIF ..................................................................................................... 286 3.2 L’ATTUAZIONE DEI PIAR ................................................................................................... 288

7

PRESENTAZIONE E SINTESI DEL RAPPORTO

Contenuti ed articolazione del Rapporto

Questo Rapporto di aggiornamento della Valutazione Intermedia del POR Ob.1

2000-2006 della Calabria presenta i risultati delle attività che il valutatore

indipendente ha svolto al 30 giugno 2004.

I contenuti del Rapporto sono stati definiti sulla base delle seguenti considerazioni:

a) il Rapporto di valutazione intermedia, consegnato nel dicembre 2003,

conteneva già una analisi dello stato di avanzamento del POR al settembre

2003 e quattro approfondimenti tematici;

b) le SNV hanno avviato un processo di ridefinizione delle domande di

valutazione e del disegno di valutazione in vista del Rapporto 2005 di

aggiornamento della valutazione intermedia.

Per queste ragioni si è concordato con l’AdG di articolare il presente rapporto nelle

seguenti quattro parti:

Parte I- Aggiornamento dell’analisi di contesto, anticipata a marzo 2004 su richiesta

dell’AdG;

Parte II – Aggiornamento dell’analisi del presidio dell’attuazione del programma che

considera le modifiche nel sistema di gestione proposte nel nuovo POR;

Parte III – Disegno della valutazione del 2005, che tiene conto delle nuove

domande di valutazione e delle priorità emerse nel corso di incontri con l’Adg ed

altri stakeholder del POR Calabria;

Parte IV – Aggiornamento degli approfondimenti tematici già definiti in fase di

valutazione intermedia, con un aggiornamento dell’approfondimenti sui PIT e la

programmazione integrata (approfondimento che sarà concluso nel 2005) e la

versione finale dell’approfondimento sulla misura 4.14 di sostegno ai giovani

agricoltori.

L’attività di valutazione si è basata: sulla documentazione disponibile a marzo 2004

per l’analisi di contesto, su interviste ai referenti interni all’AdG e

all’amministrazione regionale; su interviste a rappresentanti dei partecipanti al

8

Comitato di Sorveglianza; sulle indagini sul campo condotte nell’ambito dei due

approfondimenti tematici.

Considerazioni di sintesi

• L’aggiornamento dell’analisi di contesto ha evidenziato che, se il sistema

produttivo e occupazionale regionale continua a presentare criticità che non

mostrano significativi cambiamenti rispetto alla valutazione ex-ante, nel corso

del 2003 si è invece modificato notevolmente il contesto istituzionale e

normativo sia a livello europeo (con i nuovi obiettivi della politica di coesione, la

nuova SEO e l’allargamento a Est oltre che nuovi regolamenti per PAC e Pesca),

che a livello nazionale (con le riforme del mercato del lavoro e del sistema

dell’istruzione e della formazione). Questi mutamenti, chiaramente evidenziati

anche nel nuovo POR, se da un lato portano a confermare gli obiettivi e le

strategie definite nel POR; dall’altro lato, come sottolineato nella valutazione

intermedia, rendono più urgente un rafforzamento della capacità di presidio e

della qualità della spesa per evitare un allargamento dei differenziali di

sviluppo.

• Il nuovo POR prevede, giustamente, misure specifiche di rafforzamento del

sistema di gestione, che sembrano recepire le indicazioni suggerite nella

valutazione intermedia per affrontare le criticità emerse nel primo triennio di

programmazione. Le modifiche introdotte nel nuovo POR, se verranno

effettivamente perseguite, sembrano delineare un rafforzamento complessivo

del sistema di gestione e della capacità di presidio sulle strutture di attuazione.

Tale giudizio positivo trae origine in particolare dai seguenti elementi:

Il rafforzamento del presidio e del coordinamento nelle mani dell’AdG,

affiancata dal Nucleo di Valutazione, che si configura sempre più come

struttura professionale di supporto alla gestione ed al presidio del POR;

L’attribuzione ai Dirigenti della responsabilità in relazione alle Misure del

POR, per sopperire alle difficoltà incontrate dai RdM nella gestione di carichi

talvolta eccessivi di lavoro;

Un generale rafforzamento delle attività di monitoraggio e controllo

sull’attuazione degli interventi;

Il miglioramento del rapporto col partenariato mediante l’individuazione di

specifici momenti di incontro e di discussione;

9

Il riavvio del processo di definizione dei PIT, con l’individuazione di un

gruppo di lavoro ad hoc e l’istituzione di tavoli di concertazione tra i soggetti

coinvolti nell’attuazione, oltre alla prevista attribuzione di risorse premiali

agli Enti locali coinvolti nei PIT che dimostrino buone capacità di gestione.

• Accanto a questi elementi positivi, che dovranno essere effettivamente

implementati per produrre i necessari benefici, permangono però alcune

criticità che rendono tuttora necessario un forte presidio: (i) è necessario che il

completamento dell’organico delle strutture di supporto della SOG e del Nucleo

di Valutazione avvenga con modalità tali da garantire il necessario apporto in

termini di professionalità e presenza sul posto di lavoro; (ii) resta ancora

troppo sfumata la definizione delle competenze e responsabilità di questi

organismi, che si rivela cruciale ai fini del supporto all’AdG nel presidio del POR.

In particolare, date le modifiche apportate all’impianto della struttura di

gestione, sarebbe opportuna una ridefinizione complessiva delle funzioni e delle

responsabilità del Nucleo di Valutazione; (iii) è inoltre cruciale che vangano

prese adeguate risoluzioni in ordine alla trasparenza e comunicazione dei

processi attuativi per favorire quanto più possibile il controllo diffuso delle

operazioni adottate: individuazione di schemi standard per le procedure di

selezione, definizione puntuale della tempistica, adeguata pubblicizzazione e

circolazione delle informazioni, diffusione dei dati di monitoraggio, etc.

• Per quanto riguarda la progettazione integrata, il riavvio della procedura sui PIT

rende ancora più necessaria un’attività di attento presidio per arginare i

prevedibili “effetti perversi” originati dalle criticità passate. Come indicato

nell’approfondimento tematico, in questa ultima fase del processo di

programmazione dei PIT, che si concluderà con la definitiva approvazione dei

PIT, l’AdG dovrebbe porre specifica attenzione sulle le seguenti dimensioni

rilevanti per la qualità della progettazione:

i meccanismi di gestione adottati dai PIT, valorizzando e promuovendo quelli

orientati alla strutturazione di sistemi di gestione innovativa (ad esempio:

creazione di strutture stabili tra gli enti locali coinvolti che semplifichino le

procedure tecniche e amministrative; task force professionali dedicate,

selezionate con procedure mirate, per l’attuazione del progetti, che in altre

esperienze hanno costituito uno degli elementi più favorevoli al successo

dell’iniziativa e la condizione per il trasferimento delle competenze acquisite

al di là della conclusione del singolo progetto);

10

la qualità del partenariato coinvolto, non tanto quello “formale”, ma

piuttosto quello effettivamente presente e operante sul territorio e rilevante

per il settore di intervento individuato dal PIT;

il livello di integrazione con altri strumenti di progettazione integrata;

devono essere valorizzati quei PIT che dimostrano di avere concettualizzato

le diverse occasioni poste dagli strumenti comunitari come risorse per lo

sviluppo coerente del territorio; valorizzare quindi la coerenza di obiettivi e

soluzioni adottate per lo sviluppo del territorio.

Altri aspetti da presidiare riguardano il processo di gestione:

la definizione di regole esplicite e trasparenti per l’attuazione degli

interventi, precludendo meccanismi privi di selettività (come le procedure a

sportello) e mantenendo vivo il presidio sulla coerenza degli interventi

rispetto all’idea guida individuata nel progetto;

la definizione di adeguate procedure di comunicazione sia all’interno, tra i

soggetti gestori regionali, provinciali e locali, sia all’esterno verso il pubblico;

in una parola, implementare la prevista rete dei PIT con le definizione di

chiari referenti per l’attività degli attuatori a livello locale.

• Forti criticità emergono invece dall’analisi preliminare effettuata in queste

pagine per quanto riguarda l’attuazione dei Progetti Integrati di Filiera e dei

Progetti Integrati per le Attività Rurali. In entrambi i casi i ritardi attuativi sono

estremamente rilevanti, anche se i PIF mostrano qualche miglioramento

incrementale negli ultimi mesi. Il disegno dei PIAR vede invece uno stretto

legame tra questo strumento e le finalità dei PIT che, se sulla carta può

rappresentarne un arricchimento, di fatto ne sconta le difficoltà di avvio.

• Dall’approfondimento sulla misura 4.14 di sostegno ai giovani agricoltori,

basato sia sulla lettura dei dati disponibili (di fonte Istat, Inea, Camera di

Commercio e sistema di monitoraggio regionale) che su un’apposita indagine

presso un campione di 50 beneficiari della misura, è emerso che le

caratteristiche delle imprese beneficiate presentano, rispetto al contesto

regionale, elementi di specificità di particolare rilevanza in rapporto agli

obiettivi del piano e inducono a prospettare una significativa sostenibilità nel

tempo degli effetti attesi.

Dal punto di vista strutturale i risultati emersi dall’indagine mettono in

evidenza due aspetti. Il primo è legato alle caratteristiche delle imprese in

11

cui si sono insediati i giovani agricoltori che hanno percepito gli aiuti. La

Misura sembra aver sostenuto la componente più dinamica dell’agricoltura

regionale - aziende mediamente più grandi e redditizie – che dovrebbe

essere potenzialmente in grado di attivare un processo di sviluppo con

sufficienti caratteristiche di sostenibilità. Il secondo aspetto riguarda i vincoli

legati al capitale umano, rappresentati in primo luogo dall’elevato tasso di

invecchiamento degli operatori agricoli, dallo scarso turn-over che

caratterizza il settore, dalla carenza di professionalità degli operatori. Anche

in questo caso il contributo della misura al rinnovo del capitale umano è

positivo poiché ha permesso l’inserimento di operatori più giovani e istruiti

nel settore agricolo calabrese. L’impatto della Misura, diviene ancora più

rilevante, se si tiene conto che sulla base dei dati camerali, gli insediamenti

finanziati ad oggi rappresentano il 77,3% delle nuove imprese agricole

calabresi nel triennio 2000-03.

Relativamente agli impatti specifici della Misura vanno evidenziati alcuni

aspetti peculiari. In primo luogo la Misura ha riguardato principalmente il

subentro di familiari (il 76,7% degli intervistati), avendo probabilmente

come effetto principale quello di accelerare un processo che si sarebbe

realizzato comunque. Inoltre, quando l’insediamento ha richiesto l’acquisto di

terreno o altre spese rilevanti, il premio è stato insufficiente a coprire le

spese di insediamento. Un terzo aspetto riguarda le possibilità di tenuta delle

aziende (sostenibilità dell’intervento) in cui si è verificato un nuovo

insediamento, che sottolineano la necessità di misure di accompagnamento

per le nuove imprese, affinché l’intervento di sostegno al ricambio

generazionale sia in linea con l’obiettivo di miglioramento della competitività

del sistema di imprese.

Un ulteriore effetto positivo è relativo agli effetti ambientali. Dall’indagine è

emerso che un numero elevato di giovani ha dichiarato di aver effettuato

investimenti ambientali volti alla tutela del patrimonio ambientale e al

migliore utilizzo delle risorse naturali.

Riguardo agli effetti occupazionali e di reddito, dai primi risultati emersi

relativi ai beneficiari che hanno risposto alle interviste, si evidenzia un tasso

di variazione medio annuo molto più elevato di quello in assenza di

intervento. E’ stato in particolare elevato l’impatto occupazionale sulle

donne.

12

A questi effetti vanno aggiunti i cosìdetti effetti indiretti. Le maggiori

opportunità lavorative nell’area, la creazione di nuove fonti di reddito o

l’incremento di quelle attuali, permettono il mantenimento della popolazione

e quindi la conservazione di quelle condizioni socio-culturali che vengono

assicurate solo dal presidio del territorio.

• Sulla base dell’analisi svolta e delle criticità emerse nella valutazione intermedia

e nel presente aggiornamento e del confronto sulle domande di valutazione con

l’Adg ed altri stakeholder, nella terza parte di questo Rapporto si propone il

disegno della valutazione relativo al prossimo rapporto di valutazione. Si

propone che il Rapporto 2005, oltre ad una valutazione sintetica dello stato di

avanzamento del POR anche in relazione alle modifiche approvate nel giugno

2004, approfondisca i seguenti aspetti, risultati particolarmente critici

nell’ambito della valutazione intermedia e al contempo estremamente rilevanti

nel nuovo contesto di attuazione del POR:

1. La programmazione e la progettazione integrata, con particolare attenzione

all’efficacia dei diversi strumenti integrati (PIT, PIS, PIF e PIAR) previsti dal

POR Calabria nel sostenere sia l’interazione tra gli attori a livello locale che

l’integrazione fra territori e tra fonti di finanziamento, per una maggiore

capacità di governo dello sviluppo locale;

2. Le capacità istituzionali di gestione “ordinaria” del sistema idrico integrato e

del sistema di raccolta, trattamento e smaltimento dei rifiuti e prima analisi

degli effetti dei progetti realizzati nell’ambito di questi sistemi;

3. I criteri di selezione e le caratteristiche dei progetti approvati nell’ambito del

Fesr asse 4 - sviluppo locale e prime indicazioni sull’efficacia ed efficienza dei

progetti realizzati;

4. Analisi dello stato di attuazione della misura 6.3 (Società dell’informazione),

con attenzione in particolare alla performance attuativa e all’ efficacia ed

efficienza nella realizzazione rispetto al piano strategico e alle condizioni di

contesto

5. Analisi dello stato di attuazione della misura 3.16(Ricerca ed innovazione),

con attenzione in particolare alla performance attuativa e all’ efficacia ed

efficienza nella realizzazione rispetto al Piano Regionale per l’Innovazione e

alle condizioni di contesto

13

PARTE I

AGGIORNAMENTO DELL’ANALISI DEL CONTESTO

15

EVOLUZIONE DEL CONTESTO SOCIO-ECONOMICO E

NORMATIVO

Premessa

In questa parte presentiamo l’aggiornamento, sulla base dei dati disponibili al

marzo 2004, dell’analisi del contesto socio-economico e normativo presentata nel

Rapporto di valutazione intermedia1.

Ai fini dell’aggiornamento del contesto socio-economico calabrese, sono state

utilizzate le banche dati e i sistemi informativi dell’Istat disponibili a marzo 2004 (in

particolare gli Indicatori Regionali per le Politiche di Sviluppo, i Conti Economici

Territoriali Regionali, l’ultimo Censimento Industria e Servizi 2001) e il Rapporto

Svimez 2003 sull’economia del Mezzogiorno.

Per quanto riguarda l’analisi delle condizioni di criminalità e legalità, le fonti

precedentemente elencate sono state integrate con informazioni provenienti da “Lo

stato della sicurezza in Italia 2003” elaborato dal Ministero degli Interni e dalla

Relazione semestrale al Parlamento della Direzione Investigativa Antimafia

(gennaio-giugno 2003).

L’analisi del mercato del lavoro è aggiornata in base ai micro dati dell’Indagine Istat

sulle Forze di Lavoro relative al 2003.

L’aggiornamento delle condizioni di contesto per Asse e Fondo ha riguardato in

particolare l’Asse III e gli Assi I, II e IV. Per gli Assi V e VI invece, non sono emersi

significativi cambiamenti rispetto a quanto considerato nel Rapporto di Valutazione

Intermedia.

1 Rapporto di Valutazione Intermedia del POR Obiettivo 1 2000-2006 della Regione Calabria, Dicembre

2003.

17

1. CARATTERISTICHE STRUTTURALI DELLA CALABRIA,

VARIABILI DI ROTTURA E ANALISI SWOT

1.1 I caratteri strutturali della regione

Gli ultimi dati disponibili indicano che, nel 2002, la Calabria continua ad essere

l’ultima regione italiana, con un PIL procapite pari a €11.149,7 (prezzi 1995) a

fronte dei 21.034 del Centro Nord e dei 12.248,5 del Mezzogiorno. Il reddito dei

calabresi è dunque ancora pari a poco più della metà della media degli abitanti del

Centro-Nord (52,7%) e al 91% di quello della popolazione del mezzogiorno,

nonostante sia leggermente migliorato, rispetto al 1998, in entrambi i casi (+1,5%

e +0,5%). Dopo una discreta performance nel 2001 (con una crescita del PIL pari a

circa il 2%), nel 2002 la Calabria è la regione del Mezzogiorno che si è

maggiormente distinta in senso negativo, facendo segnare una contrazione dello

0,8%.

La Calabria conferma una quota del PIL destinata alla accumulazione del capitale

maggiore della media nazionale e meridionale: nel 2001 gli investimenti fissi lordi

coprono circa il 22,7% del PIL a fronte del 19,8% del Centro-Nord e del 20,6% del

Sud. Occorre evidenziare che tale risultato è influenzato, da un lato, dalla modestia

quantitativa del PIL calabrese, e, dall’altro, dagli incentivi agli investimenti che

tendono a far lievitare l’impiego del capitale per unità di prodotto. Le esportazioni

calabresi sono molto ridotte: nel 2002, l’incidenza del valore delle esportazioni sul

PIL regionale si attesta, come nella precedente rilevazione del 1996, intorno

all’1,1%; essa è invece altamente dipendente dalle importazioni: nel 2001 le

importazioni nette spiegano il 27,4% del PIL, a fronte del 17,6% nel Mezzogiorno e

dello -0,5% in Italia. L’analisi della distribuzione settoriale del valore aggiunto

regionale mostra che l’agricoltura calabrese nel 2002, col 6,3% del valore aggiunto

regionale, è relativamente sovradimensionata rispetto alla media nazionale

(3,23%), mentre il settore industriale contribuisce poco più della metà della media

nazionale (16,7% del valore aggiunto totale regionale a fronte del 30,4%); sempre

in termini di valore aggiunto, l’industria calabrese è l’1,23% di quella nazionale. Il

settore più rilevante in Calabria rimane, quindi, il terziario pubblico e privato che,

producendo il 76% circa del valore aggiunto regionale (con un’incidenza del 2,4%

sul valore aggiunto nazionale), è anche il settore che nel periodo 1995-2002 ha

evidenziato la maggiore crescita nel valore aggiunto prodotto.

18

Anche l’analisi della distribuzione settoriale delle unità locali e degli addetti sulla

base dei dati provenienti dal Censimento Istat 2001 dell’industria e dei servizi

conferma l’impressione di un’economia sbilanciata verso il terziario: l’80% delle

oltre 113.700 unità locali calabresi nel 2001 appartengono al terziario allargato

(commercio, altri servizi ed Istituzioni) contro il 76% nazionale ed il 75% del

Centro-Nord. Il peso relativo della P.A. in Calabria è molto superiore alla media

nazionale: l’8% delle unità locali sono Istituzioni che assorbono oltre il 36% degli

addetti calabresi contro il 20% circa nazionale. Relativamente superiori alle medie

nazionali anche le dimensioni del commercio che assorbe quasi il 40% delle unità

locali calabresi (contro il 32% nazionale) ed il 19% degli addetti (contro il 18%

nazionale).

Da quanto detto emerge un quadro caratterizzato dal sottodimensionamento del

settore industriale e dal sovradimensionamento della Pubblica Amministrazione.

Come indicato anche nel Rapporto di Valutazione Intermedia, alcuni indicatori

segnalano delle prospettive di sviluppo: i tassi di natalità lordi e netti delle imprese2

in Calabria tra il 1995 ed il 2002 hanno avuto una crescita superiore a quella media

nazionale e del Centro Nord: il tasso di natalità netta delle imprese in Calabria nel

2002 è pari al 4% circa contro il 3% del Mezzogiorno e l’1,8% circa per il Centro-

Nord; anche il primo rapporto Unioncamere sulla neo-imprenditorialità (2003), sulla

base di dati della Camera di Commercio, indica la Calabria come la regione italiana

caratterizzata dal maggiore tasso di natalità imprenditoriale: il tasso di crescita

cumulato per il periodo 1998-2000 (base 1997) è pari al 27,3% contro il 16,3%

nazionale. Questi dati sembrerebbero suggerire che nel corso dei prossimi anni

potrebbe aumentare il dinamismo del tessuto economico e produttivo locale;

restano comunque delle perplessità sul ‘tasso di sopravvivenza’ delle nuove imprese

negli anni (stimato da Unioncamere nell’11% circa delle nuove imprese create) e

quindi sugli effettivi impatti che potrà avere la ‘nuova imprenditorialità calabrese’

sia in termini di prodotto interno che di posti di lavoro creati.

2 Indicatori di sviluppo regionali calcolati dall’Istat

19

1.2 Le variabili di rottura e l’analisi SWOT

Nel periodo 1996-2002 la Calabria è risultata tra le regioni meridionali meno

dinamiche, caratterizzata da un saggio medio annuo di crescita pari all’1,6%,

inferiore di tre decimi di punto al dato medio meridionale (1,9%).

Gli indicatori identificati come “variabili di rottura3” confermano l’accentuata criticità

della situazione calabrese rilevata nel 1996 (si veda la tabella 1).

La capacità di esportare della Calabria rimane del tutto irrilevante, se si considera

che nel 2002 l’incidenza dell’intero export sul Pil è stata dell1,1% contro l’9,3%

delle regioni obiettivo 1 e il 21% dell’Italia.

L’economia della Calabria presenta ancora un basso grado di apertura, testimoniata

anche dalla incapacità assoluta della regione ad attrarre investimenti esterni: nel

2000 gli investitori stranieri hanno coperto solo un impercettibile 0,14% di

investimenti fissi lordi totali contro l’8,08% a livello nazionale.

La strutturale chiusura della Calabria è tuttora connessa alla modesta

specializzazione nelle produzioni ad elevata crescita mondiale: nel 2001, infatti,

l’indice di specializzazione nei prodotti ad alta o crescente produttività risulta

nettamente inferiore al valore medio nazionale (44 contro 59,3).

La dipendenza economica dall’estero presenta solo una lieve riduzione, mentre

l’intensità di accumulazione del capitale rimane mediamente superiore alla media

nazionale e meridionale.

3 Nell’ambito del progetto interdipartimentale “Informazione statistica territoriale e settoriale per le

politiche strutturali 2001-2008, l’Istat cura e aggiorna una serie di indicatori statistici regionali, tra i quali

le variabili di rottura.

Tabella 1 - Le variabili di rottura (Calabria, Regioni Obiettivo 1, Italia)

Variabili di rottura Indicatore1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Calabria 1.1 0.9 1.0 0.9 1.2 1.1 1.1Regioni Obiettivo 1 6.8 7.2 7.6 7.4 9.0 8.8 9.3Italia 20.4 20.6 20.5 19.9 22.3 22.4 21Calabria 28.2 29.4 29.0 28.3 26.8 27.4Regioni Obiettivo 1 16.8 17.2 17.6 16.9 18.7 17.6Italia -3.8 -2.9 -2.4 -1.2 0.1 -0.5Calabria 2.4 2.4 2.6 3.0 3.1 2.9Regioni Obiettivo 1 2.5 2.6 2.7 2.9 3.1 3.2Italia 5.1 5.1 5.2 5.3 5.9 6.0Calabria 20.8 22.7 22.4 22.5 21.0 22.7Regioni Obiettivo 1 18.9 19.6 19.9 19.4 20.5 20.6Italia 18.3 18.3 18.5 19.0 19.8 19.8Calabria 0.01 -0,01 0.00 0.11 0.18Regioni Obiettivo 1 0.04 0.14 0.07 1.38 0.38Italia 1.56 1.18 4.12 8.08 8.61Calabria 51.3 50.5 53.0 53.8 53.6 55.2 55.6Regioni Obiettivo 1 50.7 51.1 52.6 52.7 53.0 53.3 53.6Italia 57.7 57.9 58.7 59.3 59.9 60.4 61.0Calabria 27.3 27.5 28.3 28.0 29.1 29.1Regioni Obiettivo 1 21.6 22.3 23.3 23.1 23.1 23.6Italia 14.5 14.8 15.1 15.0 15.0 15.3Calabria 6.5 5.9 7.8 6.1 6.1 5.9 6.9Regioni Obiettivo 1 6.9 6.0 6.7 6.2 6.8 7.0 6.3Italia 10.8 9.7 10.5 10.0 11.0 11.0 9.9Calabria 50.0 42.0 50.9 48.4 54.9 44.0 44.2Regioni Obiettivo 1 41.0 39.0 48.3 48.0 42.2 42.9 43.2

Italia 60.8 60.4 61.1 60.8 59.7 59.3 56.4

CalabriaRegioni Obiettivo 1ItaliaCalabria 13.5 14.2 14.4 14.4 15.5 15.9Regioni Obiettivo 1 15.0 15.6 16.0 16.4 16.9 17.1

Italia17.4 18.1 18.5 19.0 19.6 19.8

Calabria 2.79 3.48 3.67 3.03 1.75 3.29 3.31 2.87 3.15

Regioni Obiettivo 12.10 2.46 2.36 2.22 1.79 1.96 1.92 1.87 2.43

Italia 0.30 0.29 0.21 0.12 0.08 0.07 0.05 0.07 0.14

Calabria 9.7 10.5 10.2 8.8 9.7Regioni Obiettivo 1 13.4 15.0 15.8 15.0 16.4Italia 10.6 12.4 13.2 12.9 13.1

Fonte: Istat

(a) Persone di 14 anni e più che hanno partecipato a riunioni di volontariato, di associazioni ecologiche, per i diritti civili, per la pace o hanno svolto attività gratutita per associazioni di volontariato sul totale della popolazione di (b) Quota % del valore delle esportazioni dei prodotti selezionati sul totale delle esportazioni(c) unità di lavoro del settore "intermediazione monetaria e finanziaria" e "attività immobiliari ed imprenditoriali" su unità di lavoro del totale dei servizi

13. Condizioni di legalità e coesione sociale

Indice di criminalità violenta

11. Capacità di sviluppo dei servizi alle imprese

unità di lavoro dei servizi alle imprese sul total delle unità di lavoro dei servizi(c)

12. Capacità di finanziamento

Differenziale sui tassi a breve termine sui finanziamenti per cassa con il Centro-Nord

9. Capacità di esportare prodotti ad elevata o crescente produttività

Indice di specializzazione in prodotti selezionati (%) (b)

10. Capacità innovativaIndice di specializzazione tecnologica

7. Capacità di offrire lavoro regolareOccupati irregolari/Totale occupati

8. Capacità di sviluppo dei servizi sociali Indice di partecipazione sociale (a)

5. Capacità di attrazione di investimenti esteri

Investimenti diretti dall'estero /Investimenti fissi lordi (%)

6. Partecipazione della popolazione al mercato del lavoro

Tasso di attività

3. Capacità di attrazione dei consumi turistici

Presenze turistiche per abitante

4. Intensità di accumulazione del capitale

Investimenti fissi lordi/PIL

Valori dell'indicatore

1. Capacità di esportare Esportazioni/PIL

2. Grado di indipendenza economica Importazioni nette/PIL

21

Nonostante si sia verificato un miglioramento del mercato del lavoro nel periodo

1999-2003, emerge un quadro che continua ad essere preoccupante: i tassi di

attività, occupazione e disoccupazione regionali anche nel 2003 sono nettamente

peggiori rispetto alle medie nazionali, e non solo a quelle delle ripartizioni

geografiche centro-settentrionali.

La differenza tra il tasso di partecipazione al lavoro in Calabria e quello nazionale,

come nel 1996, si conferma infatti intorno ai 6 punti percentuali circa, mostrando la

limitatezza della partecipazione al mercato del lavoro; diversamente, come emerge

dalla tabella 1, l’intensità di lavoro irregolare nella regione è molto più alta che nel

resto dell’Italia. La debolezza del sistema produttivo delle regioni meridionali, e

della Calabria in particolare, che si manifesta come effetto macroscopico in un

elevatissimo tasso di disoccupazione, è quindi positivamente correlata alla nascita

ed allo sviluppo di forme consistenti di economia sommersa.

Altrettanto critici sono gli indicatori relativi alle variabili esogene. In primo luogo,

nonostante l’immenso patrimonio di risorse naturali ed artistiche, la Calabria

continua a mostrare un drastico deficit rispetto alle altre regioni italiane sul

versante della capacità di attrazione dei consumi turistici. Nel 2001 l’indice delle

presenze turistiche per abitante risulta pari a 2,9 e inferiore sia a quello nazionale

(6) che a quello delle regioni Obiettivo 1 (3,2).

Dalle statistiche Istat – del tutto parziali perché riguardano soltanto i beni statali -

si può vedere come la capacità di attrazione delle risorse culturali calabresi sia

lontana non soltanto da quella delle aree del centro e del nord, ma anche da quella

delle altre regioni del mezzogiorno.

Inoltre, la Calabria presenta delle condizioni poco favorevoli di accesso al credito

bancario: nel 2003 posti uguali a 100 i tassi a breve termine sui finanziamenti per

cassa dell’Italia centro settentrionale, la regione presenta ancora un differenziale di

28,7 punti, a fronte dei 19 del complesso delle regioni dell’Obiettivo 1. Un ulteriore

ostacolo è costituito dalla limitata diffusione dei servizi alle imprese: nel 2001, le

unità di lavoro del settore “intermediazione finanziaria e monetaria” e “attività

immobiliari ed imprenditoriali” su unità di lavoro totali nei servizi, sono inferiori di

circa quattro punti percentuali rispetto al valore medio nazionale.

Anche la situazione ambientale rimane piuttosto critica: solo tre indicatori di

contesto su otto – rifiuti solidi urbani oggetti di raccoltà differenziata, variazioni

ettari per nuove superficie boscate e km di coste non balenabili per inquinamento

su km di coste totali (%) - indicano discreti miglioramenti della qualità

22

dell’ambiente in Calabria. Per il resto degli indicatori, la situazione è peggiorata

rispetto all’arco di tempo di riferimento e, nella maggior parte dei casi, il degrado,

quando condiviso con le altre parti del paese, è più marcato in Regione Calabria.

Infine, l’analisi dei bisogni del contesto locale mette in evidenza alcune criticità nel

settore delle infrastrutture di trasporto in ambito regionale, riferite non tanto a

deficit infrastrutturali quanto piuttosto ad aspetti gestionali, alla mancanza di una

rete efficiente di servizi destinati alla mobilità di persone e merci, ad una

obsolescenza delle infrastrutture ferroviarie e alla presenza di fenomeni di

congestione con riferimento ai principali poli urbani.

Sulla base delle considerazioni precedenti, l’analisi SWOT, di cui si presenta qui il

quadro riassuntivo, non presenta quindi particolari variazioni rispetto a quella

presentata nei documenti di programmazione iniziali.

Punti di forza Opportunità

Elevata riserva di sviluppo Ampio bacino di manodopera, soprattutto giovane, con elevati livelli di istruzione Esteso patrimonio di risorse naturali, ambientali, archeologiche e socio-culturali Gioia Tauro come grande hub di interconnessione tra Est e Ovest, nonché nodo strategico del Mediterraneo Riserva di produttività della forza lavoro Presenza di un sistema universitario diffuso nel territorio Consistente potenziale di sviluppo turistico Apprezzabile modernizzazione delle condizioni di vita e di benessere diffuso, indotta dalle politiche di intervento pubblico a rivolte al sostegno della domanda Crescita della cultura della cooperazione tra gli Amministratori pubblici locali, e tra gli attori economici e sociali Ampia presenza di tessuti civili sani e disponibili alla mobilitazione per lo sviluppo Tendenza alla crescita della “domanda sociale” di sviluppo Minore invecchiamento della popolazione

Crescita complessiva del sistema economico Sviluppo incentrato su risorse umane qualificate Valorizzazione e sviluppo basato sulle risorse immobili Aumento degli scambi commerciali europei e internazionali Guadagno di competitività del sistema Produzione e diffusione delle conoscenze e del know-how Crescita consistente dei flussi turistici Crescita di domanda aggregata di qualità Maggiore responsabilizzazione del contesto politico, istituzionale, sociale e culturale nei processi di sviluppo Ampliamento del capitale sociale per lo sviluppo

23

Punti di debolezza Minacce

Isolamento spaziale e relazionale con le altre aree europee e nazionali Elevata dipendenza macro e microeconomica del sistema economico Elevata disoccupazione, soprattutto giovanile e femminile Ridotta partecipazione al mercato del lavoro ed elevata occupazione irregolare Presenza diffusa di organizzazioni criminali Rappresentazione e reputazione negative Presenza diffusa di produzioni e lavori sommersi Tendenza al declino dell’apparato produttivo Scarsa presenza di sistemi integrati territoriali Dotazione infrastrutturale inefficiente dal punto di vista quali-quantitativo e della logistica integrata Elevata turbolenza imprenditoriale, alimentata da un alto turnover nati-mortalità Catene del valore della produzione incomplete, con rilevanti vuoti infra e intersettoriali Prevalenza di produzioni mature e scarsamente dinamiche Bassa domanda sociale di sviluppo e assenza di una cultura diffusa della legalità Scarsa capacità burocratica Instabilità istituzionale e degli assetti di governo

Chiusura localistica dell’economia Diffusione della cultura dell’assistenza Esclusione e marginalizzazione sociale Equilibrio di sottoccupazione ed evasione fiscale e contributiva Diffusione dell’illegalità Inaffidabilità e scarsa attrattività Crescita della dipendenza e dell’eterodirezione Bassa produttività e minore competitività Instabilità imprenditoriale Produzioni a basso valore aggiunto e dipendenza microeconomica Arretratezza e subalternità produttiva Bassa fiducia e scarsi beni relazionali Bassa efficienza amministrativa e vincoli allo sviluppo

1.3 Le condizioni di legalità e la criminalità: un aggiornamento

Con riferimento ai valori più aggiornati per le variabili di rottura, le condizioni di

legalità in Calabria, appaiono meno gravi che nel resto d’Italia: l’indice di criminalità

violenta, misurato dal numero di stragi, rapine, violenze ecc. per ogni 10.000

abitanti, nel 2001 in regione è pari al 9,7 a fronte del 13,1 nazionale e del 16,4 del

Sud.

Sulla base delle denunce fatte all’Autorità Giudiziaria dalle forze dell’ordine4 si rileva

che, sebbene il numero complessivo dei delitti denunciati sia salito da 655,6 mila

nel 2001 a 664,9 nel 2002, in tutta l’area meridionale si è avuta una flessione di

quasi tutti i reati più gravi: nel Sud, a fronte di aumenti nel Centro-Nord, sono

diminuiti gli omicidi volontari (-16,4%), i furti (-0,9%),i sequestri di persona, lo

spaccio di droga (-4,5%) le estorsioni (-10,2% e gli attentati (-2,7%).

4 Elaborazioni Svimez su dati Istat

24

In rapporto alla popolazione, però, nel Mezzogiorno la frequenza rimane ancora

elevata per molti reati particolarmente gravi, tra cui gli omicidi volontari (1,7 ogni

100.000 abitanti contro lo 0,8 nel nord), le rapine (98,2 contro 54,4), le estorsioni

(8,8 contro 5,0) e gli attentati ( 5,5 contro lo 0,4).

Nella tabella 2 sono riportate le tendenze più recenti in riferimento ai principali

delitti.

Tabella 2 - Delitti denunciati all'Autorità giudiziaria delle forze dell'ordine nel 2002 e variazioni sul 2001 Regioni Omicidi volontari Rapine Attentati Estorsioni N. Var.% N. Var.% N. Var.% N. Var.% Piemonte 45 12,5 3.077 8,3 13 -18,8 307 11,6 Valle D'Aosta 4 - 15 15,4 1 - 5 25 Lombardia 71 -2,7 5.496 0,3 36 -14,3 333 5,4 Trentino A.A 8 300 174 32,8 3 50 28 33,3 Veneto 26 -25,7 1.646 20,2 15 -37,5 156 28,9 Friuli V.G 5 0 259 15,6 8 -27,3 52 0 Liguria 8 -42,9 815 13,5 6 20 63 -17,1 Emilia-Romagna 34 0 1.985 0,6 2 -88,2 198 -7 Toscana 33 65 1.279 9,3 15 -31,8 212 26,2 Umbria 6 20 248 19,2 2 - 30 -30,2 Marche 8 -27,3 269 2,3 3 -75 73 1,4 Lazio 49 -12,5 4.653 2,1 32 77,8 361 -3 Abruzzo 5 0 261 8,3 10 150 66 -22,4 Molise 3 200 32 18,5 3 200 27 17,4 Campania 109 -14,2 12.952 8,2 98 -4,9 517 8,6 Puglia 51 -25 1.960 4,6 170 -18,3 332 -37,7 Basilicata 2 -66,7 51 37,8 0 -100 34 -2,9 Calabria 61 -30,7 622 18,9 330 6,1 255 -3 Sicilia 70 -14,6 3.814 -4,1 274 -15,2 493 -6,3 Sardegna 41 28,1 398 -14 241 22,3 86 14,7 Fonte: Elaborazioni Svimez su dati Istat

In Calabria, pur con una diminuzione significativa del 30,7% rispetto all’anno

precedente, le denunce per omicidio restano comunque numerose Nell’ambito degli

omicidi volontari, quelli riconducibili alla criminalità organizzata sono avvenuti quasi

tutti nel Mezzogiorno e in particolare nelle quattro regioni (Campania, Puglia,

Calabria e Sicilia) dove essa è ancora fortemente radicata (tabella 3). In Calabria si

è verificata una forte riduzione del fenomeno: i casi sono scesi da 34 del 2000 a 17

del 2002.

I dati del 2002 sulle estorsioni, invece, mostrano come il fenomeno tenda ancora a

colpire in maniera elevata il Sud e quindi anche la Calabria (con 255 denunce,

ridotte di un modesto 3% rispetto al 2001).

25

Il rapporto della Confesercenti, SOS impresa5, stima che nella regione il fenomeno

coinvolga il 50% dei commercianti, con un picco del 70% raggiunto a Reggio

Calabria.

Tabella 3 - Omicidi volontari commessi per motivi di mafia, camorra e 'ndrangheta Regioni 2000 2001 2002 Abruzzo 0 0 0 Molise 0 0 0 Campania 73 57 47 Puglia 21 9 14 Basilicata 0 0 1 Calabria 34 28 17 Sicilia 13 20 11 Sardegna 0 0 0 Mezzogiorno 141 114 90 Centro-Nord 6 2 2 Fonte: Elaborazioni Svimez su dati Istat

La Calabria, inoltre, registra il numero più elevato in tutta Italia di attentati

dinamitardi e/o incendiari (330, il 6,1% in più rispetto al 2001), la cui diffusione fa

fondamentalmente presumere l’esistenza di un movente estorsivo e, sullo sfondo,

la mano della criminalità organizzata.

Tabella 4 - Denunce di usura per regione Regioni 1999 2000 2001 Piemonte 58 28 24 Valle D'Aosta 4 1 1 Lombardia 51 63 42 Trentino A.A 4 8 6 Veneto 11 32 38 Friuli V.G 12 11 20 Liguria 33 20 3 Emilia-Romagna 20 41 76 Toscana 22 40 35 Umbria 3 5 8 Marche 5 9 3 Lazio 135 162 103 Abruzzo 7 38 10 Molise 13 7 30 Campania 360 106 176 Puglia 70 69 83 Basilicata 7 10 13 Calabria 70 71 167 Sicilia 195 99 128 Sardegna 35 32 11 Fonte: Confesercenti

5 Confesercenti, VI Rapporto SOS Impresa, Roma, 2002

26

Infine, il monitoraggio del fenomeno dell’usura6– effettuato sulla base degli episodi

inseriti nei Registri Generali delle notizie di Reato presso le Procure della Repubblica

– ha evidenziato che anch’esso appare più radicato nelle regioni in cui risulta

presente la criminalità organizzata. In Calabria il fenomeno usuraio (tabella 4),

sostenuto dal forte potere intimidatorio della ‘ndrangheta, è profondamente

presente e prevalentemente sommerso, con una maggiore intensità nelle province

di Catanzaro e Reggio Calabria.

Tutti questi dati, vanno letti congiuntamente alle Relazioni Semestrali al Parlamento

della Direzione Investigativa Antimafia (DIA). Secondo la prima Relazione

Semestrale del 2003 “la ‘ndrangheta è l’organizzazione meno visibile sul territorio,

ma meglio strutturata e più diffusa sia a livello nazionale che internazionale e che

ha saputo interpretare, con maggiore modernità, il cambiamento, approfittando

delle opportunità offerte dalle innovazioni tecnologiche”.

Tale pervasività è stata presa in esame da tempo dalla Direzione che ha colto i

segnali di come la “ndrangheta” avesse accentuato la sua capacità di diffondersi nel

settore economico, attraverso il condizionamento delle amministrazioni locali e la

conseguente ingerenza negli appalti pubblici e nelle attività imprenditoriali. Le sue

condotte criminose sono rivolte prevalentemente al traffico internazionale delle

sostanze stupefacenti, alle estorsioni, al riciclaggio e alle truffe.

L’alterazione che l’infiltrazione criminale provoca nei meccanismi di mercato è

dovuta innanzitutto alla disponibilità, da parte delle famiglie mafiose, di ingenti

risorse finanziarie, grazie anche ad una articolata struttura imprenditoriale

composta da aziende direttamente controllate, il cui assetto proprietario viene

spesso mascherato mediante operazioni societarie di fusione e/o scissione, che

ostacolano l’individuazione dei reali proprietari.

Le acquisizioni informative relative al primo semestre del 2003 sottolineano quindi,

sul fronte regionale, il pericolo di infiltrazione dell’associazione criminale nel tessuto

economico imprenditoriale, ravvivato dagli ingenti capitali stanziati per la

realizzazione di opere pubbliche di primaria importanza.

6 Informazioni tratte da “Lo stato della sicurezza in Italia 2003”, elaborato dal Ministero degli Interni

27

2. L’EVOLUZIONE DEL CONTESTO SOCIOECONOMICO E

NORMATIVO: UN’ANALISI PER ASSE

In questo paragrafo si presenta l’evoluzione del contesto socioeconomico e del

quadro delle politiche relativo ai diversi assi e settori d’intervento del POR.

Rispetto al Rapporto di Valutazione Intermedia gli aggiornamenti più consistenti

riguardano l’Asse III, per cui si sono resi disponibili i dati Istat 2003. Per gli altri

Assi si riporta l’analisi di contesto del Rapporto di Valutazione Intermedia con gli

aggiornamenti, che sono stati possibili.

ASSE I – RISORSE NATURALI

Il contesto socio-economico

I dati utilizzati per l’aggiornamento del contesto, provengono da diversi fonti

statistiche, quali ISTAT, Ministero dell’Ambiente (Rapporti sullo Stato

dell’Ambiente), Agenzia Nazionale per l’Ambiente (di recente APAT) e, infine, ARA

(Autorità Ambientale). Va particolarmente sottolineata la difficoltà, in campo

ambientale, di disporre di dati omogenei nello spazio e nel tempo capaci di

registrare i cambiamenti verificatisi nel corso degli ultimi tre anni.

Nel Rapporto di Valutazione Intermedia si riportava come solo tre indicatori su otto

–famiglie che denunciano irregolarità nell’erogazione dell’acqua, variazioni ettari per

nuove superficie boscate e frequenza nell’interruzione del servizio elettrico (%) -

indicano discreti miglioramenti della qualità dell’ambiente in Calabria. Per gli altri

indicatori, la situazione è peggiorata rispetto al periodo di riferimento. Tale

situazione definisce un quadro peggiore di quanto osservato nel resto del

mezzogiorno (che registra un miglioramento per 5 indicatori) e nel resto del paese

(che indica trend positivi di 6 indicatori su 9).

Le ultime statistiche in nostro possesso indicano invece un miglioramento della

situazione per 7 dei 9 indicatori riportati, rispetto all’anno precedente. Vanno

particolarmente monitorate tali evoluzioni per verificare se rappresentano

realmente una rottura con il passato.

28

Tabella 1.1 - Indicatori di contesto POR Calabria (ISTAT, 2003)

Il contesto normativo

Per quanto riguarda l’analisi della normativa comunitaria, nazionale e regionale,

non sono state registrate modifiche rilevanti per la programmazione del POR (si

veda tabella 1.2; per il dettaglio si rimanda all’analisi delle singole Misure). Va

inoltre segnalato che le ultime normative – nel caso ad esempio della direttiva

quadro sulle acque – non fanno che rafforzare il quadro precedentemente delineato

dai testi legislativi e dalle politiche settoriali già in vigore e tradotti in termini di

priorità di programmazione nel POR.

Tabella 1.2 – Aggiornamento normativo

Tematiche/Misure Quadro normativo

principale come indicato nel POR iniziale

Modifiche recenti Osservazioni sulle modifiche recenti

Ciclo integrato delle acque (Misure 1.1, 1.2, 1.3)

Direttiva 76/160/CEE “Qualità delle acque di balneazione”, Direttive 91/271/CEE “acque reflue urbane” e 91/676/CEE “nitrati”, Direttiva 98/83/CE “Qualità delle acque destinate al consumo umano”. Legge 36/94 “Galli”, D.Lgs.

Direttiva Quadro sulle Acque (2000/60/CE)

Rafforza gli obiettivi di qualità ambientale come indicati nella normativa vigente Definisce il Distretto di Bacino quale unità di gestione del ciclo integrato delle acque.

29

152/99 L.R 3/10/97 n°10, ApQ “Ciclo integrato delle acque”.

Legge del 21 novembre 2000 n°353

Legge di riferimento in materia di incendi boschivi.

Difesa del suolo e protezione civile (misura 1.4, 1.5, 1.6)

Legge 183/1989, Legge 267/1998, L.R n°35/96, Piano Forestale Nazionale, APQ “Manutenzione del Territorio – Forestazione”, L.R. 10 febbraio 97 n°4

Legge del 11 dicembre 2000 n°365

Definisce il quadro giuridico degli interventi urgenti decisi in seguito ad eventi di calamità idrogeologiche avvenute in Calabria in settembre ed ottobre 2000

Ambiente (misure 1.7, 1.8 ed 1.9)

Direttive 75/442, 91/156/CEE 91/689/CEE, 94/62/CE, Dlgs 22/97, direttiva discariche (99/31), direttiva sul “incenerimento dei rifiuti” (00/76), “Piano di Gestione dei Rifluiti”

Non sono state registrate modifiche rilevanti nel quadro legislativo in materia di gestione di rifiuti e bonifica dei siti inquinati

Rete ecologica (misura 1.10)

Direttive 92/43/CE “Uccelli”ed 79/409/CEE “Habitat”, Legge 6 dicembre 1991 n°394;

Legge Regionale n°10 del 14/08/2003 “Norma in materia di aree protette”.

Documento di riferimento a livello regionale per quanto riguarda la gestione delle aree protette.

“Piano regionale energetico”

Piano regionale in linea con quanto indicato nel Piano nazionale e negli indirizzi comunitari

Decisione del Consiglio 2002/358/CE riguardante l’applicazione del protocollo di Kyoto

Direttiva che fissa gli obiettivi da raggiungere entro 2008-2012 in termine di diminuzione delle emissioni di gas a effetto serra.

Direttiva 2002/91/CE sul rendimento energetico nell’edilizia

Direttiva che definisce il quadro giuridico e le performance da conseguire in materia di risparmio energetico nel settore dell’edilizia

Energia (misura 1.11)

“Piano nazionale energetico” – legge del 9 gennaio 1991 n°10; CIP 6/92

Direttiva 2001/77/CE sulla produzione di eletricitta da fonti rinnovabili

Direttiva che fissa specifici obiettivi in termine di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili

30

Da quanto detto sopra, non sono stati registrati cambiamenti a livello dell’ASSE I

tali da rimettere in discussione le linee prioritarie d’intervento evidenziate nel POR e

nella sua valutazione ex ante. Per questo motivo, ad oggi, è possibile affermare

che le priorità strategiche e gli obiettivi perseguiti dal POR rimangono validi.

Ciclo integrato delle acque (misure 1.1, 1.2, 1.3 del CdP)

Dai dati ISTAT aggiornati all’anno 1999, in riferimento al consumo di acqua

potabile, emerge che il livello pro-capite di acqua erogata giornalmente in Calabria

è pari a 255 litri, superiore a quello registrato nell’Italia meridionale ma inferiore ai

livelli registrati a livello nazionale (267 l/ab*giorno)7. Le perdite sono elevate,

come nel resto del mezzogiorno, pari a circa il 35% dell’acqua emessa in rete

(Primo Rapporto sullo Stato dell’Ambiente in Calabria, ANPA, ARPA Assessorato

all’Ambiente – dicembre 20028).

Le famiglie che non si fidano di bere acqua di rubinetto nell’abitazione in cui vivono

sono circa il 54%, un dato molto superiore alla media nazionale (il 44,7%). Inoltre,

il numero di famiglie che denunciano irregolarità nell’erogazione dell’acqua è

sempre elevato rispetto a tre anni fa, sia rispetto al dato registrato nel resto del

Mezzogiorno (circa 20 punti in più), sia rispetto a quello indicato per l’Italia (circa

35 punti in più). Da segnalare, in questo ambito, il trend particolarmente negativo

in Calabria in quanto l’indicatore ha di fatto registrato un incremento di circa 5

punti tra il 1995 e il 20019.

In riferimento all’utilizzo dell’acqua ad uso irriguo, si evidenzia che le disponibilità

complessive di risorse idriche per gli schemi irrigui consortili ammontano a 774,8

Mm3, mentre i fabbisogni calcolati ammontano a 317,7 Mm3 (indagine 2001,

ENEA). Circa 11% dell’acqua erogata proviene da pozzi o da falde profonde.

Emerge dai dati disponibili, che ad eccezione delle aree irrigue della Provincia di

Reggio Calabria, in tutte le altre zone non esistono problemi apparenti di

disponibilità di risorsa ai fini irrigui.

7 Fonte: ISTAT, Statistiche in Breve, luglio 2003. Il dato VAE indicata un valore dell’indicatore per l’anno

2002 di 371,02 l/ab*giorno.

8 Fonte: ISTAT, Statistiche in Breve, luglio 2003. Il dato inserito nella VAE indica un valore medio

regionale di 56% di perdite nelle reti.

31

Qualità dell’acqua

L’assenza di un sistema di monitoraggio della qualità delle acque al senso del D.Lgs

152/99 non consente di disporre al 2004 di informazioni attendibili in merito alla

qualità delle acque di superficie. Va in particolare sottolineato che i dati sulla

classificazione dei corpi idrici riguardano soltanto una piccola porzione del reticolo

idrografico regionale. In riferimento alle pressioni esercitate dalle attività umane

va indicato che, al 2002, la percentuale di abitazioni allacciate alla rete fognaria è

pari all’89% a livello regionale ma soltanto 25,2% dei comuni calabresi depura in

modo completo le acque pervenute agli impianti di depurazione10.

In riferimento alla qualità dell’acqua di falda, va in particolare indicata la

degradazione degli acquiferi per salinizzazione, causata dalla moltiplicazione dei

pozzi utilizzati a scopo irriguo in alcune zone particolarmente sensibili. Infatti,

sull’intero territorio regionale è stato messo in evidenza un quadro preoccupante di

allargamento dei cunei marini nelle falde acquifere in corrispondenza delle zone a

più alto sfruttamento agricolo

Infine, per quanto riguarda la qualità delle acque costiere, la Regione Calabria si

colloca tra le Regioni che hanno la percentuale più alta di costa balneabile, cioè l’

96,6% (per una media nazionale del 90,0%), ciò è dovuto essenzialmente

all’assenza di rilevante inquinamento costiero11.

Da quanto emerso dall’analisi di contesto, in base ai dati disponibili (in particolare i

dati ARA, 2002), la situazione attuale presenta i seguenti aspetti salienti:

Situazione a rischio per quanto riguarda il monitoraggio delle perdite ed il

monitoraggio della qualità, delle acque di superficie;

Situazione a rischio in termine di continuità e qualità nell’erogazione dell’acqua

a uso potabile: perdite sempre elevate e qualità del servizio non garantito

all’utente;

Situazione a rischio per quanto riguarda la qualità delle acque di superficie e

sotterranee: qualità dell’acqua puntualmente non garantita che mette a rischio il

suo consumo (salinizzazione).

9 Fonte: ISTAT, statistiche in Breve, luglio 2003.

10 Fonte: ISTAT, Sistema delle indagini sulle acque, 1999.

11 Siti non idonei in riferimento al totale dei punti di monitoraggio (ARPAT, Annuario sull’ambiente,

2003).

32

Sistemi di irrigazione da razionalizzare;

Sistemi di depurazione da completare;

Sistema di monitoraggio incompleto, da perfezionare.

Per quanto riguarda il ciclo integrato delle acque, il quadro socio-economico e

ambientale complessivo, come già indicato nel POR e come emerge dalla lettura

degli indicatori di contesto (Istat), dagli indicatori ANPA e dalla Valutazione ex ante

ambientale (ARA, 2002), non ha registrato cambiamenti notevoli questi ultimi anni

dal punto di vista della disponibilità e della qualità delle acque. Complessivamente

quindi non sono cambiati i punti salienti dell’analisi SWOT, inserita nel POR e di

seguito riportata e aggiornata.

Tabella 1.3 - Analisi SWOT

Punti di forza

• Regione ricca di acque

• Infrastrutture per la captazione e la distribuzione estese

• Disponibilità dati relativi al sistema fognario e depurativo

• Disponibilità di Piani di Ambito Territoriale Ottimale

Punti di debolezza

• Fornitura d’acqua irregolare per molte comunità locali

• Grandi schemi idrici che richiedono interventi importanti di completamento

• Sistema depurativo incompleto

• Sistema fognario che non copre l’intero territorio urbanizzato regionale

• Inquinamento delle acque sotterranee

Opportunità

• Opportunità di riqualificazione e rafforzamento del sistema idrico regionale,

• Applicazione completa della Legge Galli,

• Messa in conformità con quanto previsto dalla Direttiva quadro sulle acque,

• Opportunità di realizzazione di un sistema di monitoraggio che copra tutto il comparto Acqua

Rischi

• Difficoltà/rallentamento nella scelta e installazione dei gestori del SII, ed incompleta attuazione della Legge Galli

• Ritardi nell’attuazione della direttiva Quadro sulle Acque

• Non attivazione delle risorse per potenziare il sistema di monitoraggio attuale sulle acque.

La normativa comunitaria, nazionale e regionale non ha fatto registrare modifiche

tali da cambiare le priorità di programmazione nel campo della gestione integrata

delle acque. La legge “Galli” e il D.Lgs. 152/99, che recepisce le direttive

91/271/CEE "acque reflue urbane" e 91/676/CEE "nitrati", resta dunque

pienamente d’attualità. La Direttiva Quadro sulle acque (2000/60/CE), non è ancora

stata recepita nel quadro normativo nazionale. Essa prevede il raggiungimento di

obiettivi di qualità dei corpi idrici, entro il 2015, attraverso l’istituzione dei Distretti

di Bacino: soggetti incaricati della gestione del ciclo idrico integrato a livello del

Bacino idrografico. La direttiva punta su un sostanziale miglioramento della qualità

33

delle acque, rafforzando e mettendo in coerenza gli obiettivi fissati dalla normativa

attualmente vigente.

Per quanto riguarda l’applicazione a livello regionale delle disposizioni normative

contenute nella Legge Galli, va precisato quanto segue.

sono stati individuati tutti i 5 ATO e sono state insediate le rispettive segreterie

tecniche. Va inoltre segnalato che, come previsto dal POR, i 5 piani di ambito

sono stati redatti entro i termini richiesti per l’avvio dei progetti di seconda fase

(si veda tabella 1.4 seguente).

Tabella 1.4 – stato di redazione dei piani di ATO

ATO Definizione Approvazione

1 – Cosenza Si Delibera Conferenza dei Sindaci del 19.12.2002

2 - Catanzaro Si Delibera Conferenza dei Sindaci del 30.12.2002

3 - Crotone Si Delibera Conferenza dei Sindaci del 23.12.2002

4 – Vibo Valentia Si Delibera Conferenza dei Sindaci del 19.12.2002

5 – Reggio Calabria Si Delibera Conferenza dei Sindaci del 18.04.2002

la procedura di selezione dei soggetti gestori del ciclo idrico è in corso di avvio.

Si segnala in proposito che gli ATO di Reggio Calabria (ATO n°5), Vibo Valenzia

(ATO n°4), Crotone (ATO n°3) e Catanzaro (ATO n°2) hanno scelto, come forma

di gestione, la concessione a terzi (ex art.20 della Legge 36/94), mentre l’ATO

di Cosenza (ATO n°1) ha scelto la società mista (ex art. 35 della Finanziario

2002).

In conclusione, e da quanto sopra emerso dall’analisi di contesto e dall’analisi

normativa, gli obiettivi specifici delle misure 1.1, 1.2 ed 1.3, e la loro traduzione in

linee d’intervento come indicato a livello programmatico attraverso l’APQ “Ciclo

integrato delle acque”, i Piani di ATO o gli altri documenti di programmazione

settoriali specificati nel Complemento di Programmazione, possono ancora essere

considerati come complessivamente validi per l’attuazione del POR.

Difesa del suolo e protezione civile (misure 1.4, 1.5 ed 1.6 del CdP)

Dal punto di vista del rischio di dissesto idro–geomorfologico, la situazione assai

allarmante, descritta nel POR, non è affatto cambiata questi ultimi anni. La Calabria

34

rimane è una delle Regioni italiane che registrano il maggior numero di eventi

alluvionali, franosi e di erosione costiera. La situazione regionale risulta inoltre

fortemente caratterizzata dai rischi legati alla sismicità e alla desertificazione.

Dai dati disponibili aggiornati all’anno 2002 (VAE, ARA, dicembre 2002), emerge

che il numero di comuni con almeno un’area a rischio di frana molto elevato è pari

a 324 (il 79,8% dei comuni calabresi), mentre gli episodi di frana rilevati nei centri

abitati (superiori a 200 abitanti) è pari a 11.000. In riferimento all’erosione

costiera, il numero di Comune che presenta almeno un area a rischio molto elevato

o elevato è pari a 43.

Per quanto riguarda il rischio sismico, emerge dalla lettura dei dati ISTAT che circa

il 35% dei Comuni calabresi è classificato nella categoria dei comuni a rischio

elevato (alto grado di sismicità, prima categoria), mentre a livello nazionale solo il

5% dei comuni è inserito in tale categoria12.

Non sono disponibili dati aggiornati a livello comunale in riferimento al rischio

desertificazione.

Non sono cambiati nel loro complesso né i punti di forza né i punti di debolezza

indicati nella valutazione ex ante del POR (analisi SWOT riportata nella tabella 1.5).

In riferimento alla VAE, vanno indicate le opportunità individuate e di seguito

riportate:

La realizzazione di studi specifici da parte degli enti locali, inerenti al rischio

idraulico, di frana, di erosione costiera ed al monitoraggio del territorio;

La possibilità degli attori locali di diventare soggetti partecipanti alla gestione

dei rischi.

Per quanto riguarda l’analisi dei rischi il precedente studio sottolinea i punti

seguenti:

La difficile cooperazione tra enti locali impegnati nella tutela del territorio;

La mancanza di informazione dettagliata sul rischio sismico e di desertificazione.

12 ISTAT, Statistiche ambientali, 2002.

35

Tabella 1.5 – Analisi SWOT

Punti di forza • Esperienze nelle attività di consolidamento di

centri storici e naturali di elevato pregio; • L’attuazione di strumenti legislativi che

consentono di intervenire con migliore efficacia in materia di protezione civile;

• La realizzazione del PAI che definisce i punti di rischio idrogeologico e le misure di salvaguardia utili alla sua mitigazione.

Punti di debolezza • Circa 44% dei centri abitanti è in situazione di

rischio idrogeologico elevato e molto elevato; • Fenomeni di urbanizzazione incontrollata sulla

fascia costiera; • Fenomeni di erosione superficiale registrati

all’interno delle aree agricole collinari e montane;

• Non esiste un sistema di informazione della popolazione sui rischi;

• Prevalgono le attività post-emergenziali Opportunità

• Miglioramento delle attività in questo campo basato su una forte attenzione che ha dimostrato il sistema istituzionale nazionale per il coordinamento delle politiche ambientali e di difesa del suolo;

• Realizzazione di studi specifici da parte degli enti locali sui rischi idrogeologici, la sismicità ed la desertificazione;

• Possibilità da parte degli attori locali di diventare soggetti attivi della prevenzione e gestione del rischio;

• Realizzazione di sistemi informativi territoriali

Rischi

• Rischi intrinseci legati all’instabilità del territorio (sismicità, frana, esondazione)

• Non cooperazione tra enti locali nella gestione dei rischi

• Rischi di ridurre le opportunità di insediamento industriale e complessivamente di sviluppo locale.

Le attività e le priorità come individuate nel POR rimangono altamente coerenti con

la normativa vigente in materia di protezione del suolo (legge 183/1989) e di

protezione civile (L.R del 10 febbraio 1997). Non si sono verificati cambiamenti

legislativi tali da giustificare modifiche nelle priorità e negli obiettivi specifici delle

misure 1.4, 1.5 ed 1.6 del CdP. Va solo segnalato che, nel 2002, è stato pubblicato

il PAI (Piano stralcio per l’Assetto Ideologico) che individua le zone di maggiore

rischio idrogeologico e gli interventi necessari di messa in sicurezza da realizzare

sui nuclei abitativi, gli edifici e le infrastrutture locali. Tale pubblicazione è

ovviamente da includere nei punti di forza dell’analisi SWOT, in quanto costituisce

un fattore assai positivo per una migliore conoscenza dei rischi.

Ambiente (misure 1.7, 1.8 ed 1.9 del CdP)

La Regione Calabria è la regione che produce la quantità minore di rifiuti urbani per

abitanti (circa 404 kg/ab annuo a fronte di una media nazionale di circa 516 kg/ab

anno per il 2002). Un dato tuttavia in aumento rispetto all’anno precedente, di circa

7%, che rappresenta una crescita superiore a quanto osservato a livello nazionale

(+3% tra 2002 e 2001). Per quanto riguarda i rifiuti speciali, va segnalato che la

36

Regione produce soltanto il 0,7% di quanto prodotto in Italia; un dato che colloca

la Regione agli ultimi posti dei produttori di rifiuti speciali13.

Come già indicato nel POR, anche se è notevole l’attività del Commissario

all’emergenza rifiuti per colmare le carenze attuale, la dotazione infrastrutturale

della regione nel campo della gestione dei rifiuti urbani e industriali risulta essere

ancora deficitaria. La Calabria rimane largamente sottodottata in materia di sistemi

di raccolta e trattamento dei rifiuti, in particolare dei rifiuti industriali, e dei sistemi

di raccolta differenziata.

Il ricorso alla discarica rimane ancora la soluzione più utilizzate per l’eliminazione

dei rifiuti, essa riguarda il 90% dei rifiuti urbani (anni 2000 e 2001) e circa il 50%

dei rifiuti speciali. Invece, l’incenerazione interessa particolarmente i rifiuti speciali

pericolosi che seguono questa filiera nel 21% dei casi (dato 2001).

Dal punto di vista della raccolta differenziata dei rifiuti urbani, gli indicatori di

contesto (tabella 1.1) evidenziano una situazione preoccupante di ritardo rispetto

alle altre regioni italiane – la metà di quanto osservato nelle altre Regioni del

Mezzogiorno e meno di un decimo della performance registrata a livello nazionale –

e di relativa stagnazione nella progressione nel riciclaggio dei rifiuti relativamente

agli ultimi anni (solo 0,5 punto percentuale in più sugli ultimi 5 anni)14. Anche se gli

ultimi dati disponibili (che concernano l’anno 2001) sembrano indicare un

accelerazione della raccolta differenziata dei rifiuti urbani in Calabria (+ 2 punti

percentuali rispetto all’anno precedente), tale miglioramento non consente di

raggiungere in tempi brevi gli obiettivi fissati dalla normativa nazionale e

comunitaria in materia.

Per quanto riguarda la gestione dei siti contaminati la situazione d’emergenza,

come evidenziata nel POR, non è cambiata, sia dal punto di vista della conoscenza

complessiva della situazione, sia dal punto di vista degli interventi di ripristino delle

discariche abusive e dei siti industriali inquinati. Infatti, la situazione del suolo in

termini di discariche abusive e di siti industriali inquinati è risconosciuta

unanimemente molto grave. Nei 409 comuni calabresi sono stati censiti 696 siti

potenzialmente inquinati da rifiuti (dati ARA, VAE 2002). La maggior parte delle

discariche finora censite non presentano i più elementari requisiti di idoneità quali la

13 ARPAT, Annuario sull’ambiente, 2003.

14 I dati forniti dalla VAE indicano un 7,75% per la raccolta differenziata, in riferimento al totale dei rifiuti

prodotti.

37

recinzione, l’impermeabilizzazione del suolo, l’impianto di raccolta delle acque

piovane e del percolato.

Infine, è da indicare che la situazione complessiva in materia di monitoraggio

dell’ambiente rimane assai carente a livello Regionale. Da quanto emerge dalla

lettura della VAE (ARA, 2002) le carenze sono particolarmente forte, nel campo del

monitoraggio della qualità delle acque, dei rischi sismici e di desertificazione, dei siti

inquinati e sul flusso di rifiuti ed, infine, per quanto riguarda la biodiversità (flora e

fauna).

Perciò i punti di forza e di debolezza evidenziati nell’analisi SWOT ex ante si

presentano sostanzialmente identici (tabella 1.6). Da segnalare solo la

pubblicazione del Piano regionale dei rifiuti che migliora il quadro conoscitivo della

misura senza introdurre tuttavia innovazioni programmatiche molto rilevanti

rispetto a quanto già disponibile (in particolare rispetto al Piano di emergenza

presentato dal Commissario per l’emergenza rifiuti). Sono da aggiungere a tale

analisi delle opportunità rispetto al raggiungimento degli obiettivi comunitari in

termini di raccolta differenziata dei rifiuti e di migliore monitoraggio dei flussi di

produzione e di smaltimento. Va infine aggiunto all’analisi SWOT il rischio di un

eventuale conflitto con la popolazione locale sulla localizzazione degli impianti di

smaltimento.


Punti di forza

• Approvazione Piano Regionale di gestione dei rifiuti

• Gestione straordinaria che ha finora consentito di semplificare e velocizzare le procedure amministrative relative alla gestione dei rifiuti

Punti di debolezza

• Attività di raccolta differenziata molto lontana dagli obiettivi previsti

• Scarsa consapevolezza dei cittadini sull’importanza del riciclaggio

• Attuazione Piano Rifiuti a livello iniziale, mancanza sistema di monitoraggio accurato dei siti contaminati e complessivamente della qualità dell’ambiente

• Scarsa sensibilità delle imprese a la tematica

Opportunità

• Intervento di imprese private nella gestione della filiera

• Politica pubblica più incisiva in materia di lotta all’inquinamento e di promozione di uno sviluppo più eco-compatibile,

• Sviluppo del monitoraggio sui flussi di rifiuti prodotti e smaltiti;

• Raggiungimento obiettivi di raccolta differenziata (35% del totale)

Rischi

• Presenza di imprese legate alla malavita organizzata

• Ritardi nella presa di coscienza da parte del pubblico e delle imprese

• Conflitti ambientali sulla localizzazione degli impianti

• Mantenimento della gestione straordinaria dei rifiuti che impedisca il trasferimento di competenze alla Regione e agli enti locali coinvolti nella gestione dei rifiuti (Province, Consorzi e Comuni)

38

Non sono stati registrati cambiamenti nella normativa comunitaria, nazionale e

regionale tali da cambiare le priorità o la natura degli interventi previsti nel POR e

nel CdP. Il quadro legislativo in materia di gestione dei rifiuti e dei siti contaminati

rimane identico a quello indicato nel POR: le direttive 75/442, 91/156/CEE,

91/689/CEE, 914/62/CE e le direttive “discariche” (99/31) e “incenerimento dei

rifiuti” (00/76), il Dlgs 22/97 (“Decreto Ronchi”) e il “Piano di Gestione dei Rifiuti”

regionale.

In conseguenza di ciò, il quadro programmatico come indicato nel POR e il CdP

rimane espressamente d’attualità e quindi sono da considerare sempre validi gli

obiettivi specifici individuati nel quadro delle misure 1.7, 1.8 ed 1.9.

Rete ecologica (misura 1.10 del CdP)

Come indicato nel POR e in base all’attuazione degli interventi relativi alla Rete

ecologica regionale, l’esigenza di “valorizzare e sviluppare tutti gli ambiti

caratterizzati dalla presenza di valori naturali e culturali, al fine di tutelare i livelli di

biodiversità esistenti e la qualità dell’ambiente nel suo complesso” rimane del tutto

pertinente nel contesto attuale della Calabria.

Dai dati forniti dalla VAE (ARA, 2002) si evidenzia che le aree protette istituite in

Calabria occupano una superficie di circa 272.000 ettari (18% del territorio

regionale). La regione figura ai primi posti della lista delle regioni italine con

maggior territorio protetto. Inoltre, sulla base del “Progetto Bioitaly”, la Calabria ha

individuato 179 proposte di siti di interesse comunitario (SIC) e 4 proposte

riguardanti zone di protezione speciale (ZPS).

Per quanto riguarda le foreste, va segnalato la superficie regionale coperta da

boschi e foreste equivale al 31% del territorio regionale e rappresenta il 7% del

patrimonio forestale nazionale. Questo patrimonio è sottoposto a specifici rischi.

In particolare, per quanto riguarda la protezione del suolo in ambiti forestali

(vedere tabella 1.1 degli indicatori di contesto ISTAT), è da indicare che la

superficie forestale percorsa dal fuoco è aumentata costentemente negli ultimi anni

(cinque volte più alta nel 2001 rispetto al 1995) e sono quindi aumentati i danni

causati dagli incendi, come l’erosione superficiale, e i relativi costi di ripristino (più

di 10 milioni di euro per l’anno 2001).

Non sono ovviamente cambiate le disponibilità complessive del territorio in termini

di risorse naturali e di ecosistema di pregio, nè i bisogni espressi di tutela delle

39

risorse vulnerabili e di sviluppo delle potenzialità socio-economiche delle aree

protette e dei parchi naturali. In questo contesto l’analisi SWOT, come indicata nella

valutazione ex ante, resta completamente attuale (si veda tabella 1.7).


Punti di forza

• Caratteristiche di grande interesse naturalistico (botanico, geologico e faunistico)

• Numerosi territori ad alta vocazione turistica verde

• Molti dei piccoli centri rurali di montagna conservano le caratteristiche tradizionali urbanistiche e architettoniche e non hanno subito devastanti processi di trasformazione

• Diffusa conservazione della cucina e della gastronomia tradizionale, legata all’uso delle risorse naturali

• Approvazione della legge regionale sulle aree protette

Punti di debolezza

• Le risorse naturali non sono considerate come strategiche per avviare i processi di sviluppo

• Numerose aree montagne registrano in forte calo demografico

• Scarsa propensione a comportamenti collaborativi tra imprese e enti locali in queste aree

• Pressioni umane che minacciano seriamente l’integrità di numerosi ambiti naturali

• Relativa insensibilità della Pubblica Amministrazione

Opportunità

• Attenzione crescente verso i temi della sostenibilità e della conservazione della natura,

• Crescita della domanda turistica,

• Crescita dell’interesse da parte del sistema scolastico verso i servizi di educazione ambientale

Rischi

• Perdita degli ultimi ambiti naturali esistenti nelle aree a maggior pressione antropica,

• Crescita demografica nelle aree costiere e declino nelle aree di montagna che conduce a una trasformazione del paesaggio e degli agro-ecosistemi tradizionali

E’ stata approvata e pubblicata la legge regionale (n°10 del 14/07/2003) di

attuazione della legge quadro nazionale 394/91 (“Legge quadro sulle aree

protette”), che propone una strategia coerente di protezione e di sviluppo delle aree

protette a livello regionale. Sono in particolare inclusi nell’elenco delle aree protette

i siti comunitari (SIC e ZPS).

Per quanto detto sopra, e in riferimento a quanto indicato nel documento di

programmazione iniziale e nella sua valutazione ex ante, le priorità, le strategie e

la linee d’intervento rimangono perfettamente coerenti con l’attuale contesto

regionale. Sono quindi da considerare sempre validi gli obiettivi specifici indicati nel

POR e di sotto riportati.

40

Energia (misura 1.11)

L’analisi degli indicatori di contesto – di produzione d’energia da fonti rinnovabili e

di miglioramento della qualità del servizio elettrico – non evidenzia cambiamenti

rispetto alla situazione di partenza (tabella 1.1). Nel 2001, le Interruzioni

accidentali lunghe del servizio elettrico si collocano a livello sempre elevato in

Calabria, circa 8 interruzioni (in media per utente), più del valore registrato nel

Mezzogiorno (5,3 interruzioni in media per utente) e circa due volte tanto il valore

registrato a livello nazionale 3,6 interruzioni accidentali in media per utente). La

situazione sembra tuttavia migliorare negli ultimi anni poiché il numero di

interruzioni registrato è diminuito di circa il 60% tra 1996 e 2001.

Per quanto riguarda il consumo finale di i energia da fonti rinnovabili, la Calabria

registra modeste performance rispetto a quanto osservato nelle altre regioni

italiane (0,9% sul consumo totale, rispetto al 1,2% registrato a livello nazionale),

anche se la situazione è migliore rispetto alle regioni dell’Ob.115. Gli indicatori ISTAT

evidenziano tuttavia una situazione di stallo per quanto riguarda la produzione di

energia da fonti rinnovabili (si veda tabella 1.1)..

In termine di emissioni di CO2, la regione si colloca tra le quelle che registrano le

migliori performance sia in termine di tonnellate per abitante (la meta di quanto

registrato a livello nazionale) che di tonnellate per milione di euro di prodotto lordo

(l’80 % di quanto stimato a livello nazionale). Queste performance sono tuttavia

meno brillanti se riportate in termini di consumi finali16.

Da segnalare che è stata cancellata la linea d’intervento dedicata alla distribuzione

di gas metano in seguito all’esito negativo nella procedura di evidenza pubblica per

l’individuazione di un partner privato disposto ad investire in questo campo.

Successivamente è stato modificato il CdP.

Per quanto detto sopra, e in riferimento a quanto indicato nel documento di

programmazione, le priorità, le strategie e le linee d’intervento rimangono

perfettamente coerenti con l’attuale contesto regionale. In questo ambito, l’analisi

SWOT, come indicata nella valutazione ex ante e di sotto riportata, resta

perfettamente attuale.

15 ENEA, Rapporto Energia ed Ambiente, 2003.

16 Ibidem

41


Punti di forza

• Presenza di notevoli risorse naturali per fini energetici: energia solare, eolica ed idroelettrica,

• Calabria è esportatrice di energia elettrica

Punti di debolezza

• Quadro normativo del settore non ancora ben chiaro

• Sistema di distribuzione regionale vulnerabile e di bassa qualità per il fatto di n numero insufficiente di cabine di trasformazione.

Opportunità

• Apertura del Mercato elettrico avviata dal Dlgs “Bersani”,

• Individuazione degli investimenti da fare per migliore il sistema di distribuzione,

• Presenza di incentivi legati alla nuova politica agricola comunitaria per la produzione di biomassa e biocarburanti

• Pieno utilizzo delle risorse comunitarie, nazionali e regionali per l’avvio e la consolidazione di una filiera regionale di produzione di energia da fonti rinnovabili.

Rischi

Situazione di quasi monopolio da parte dell’ENEL

nella produzione energetica da fonti

convenzionali.

Dal punto di vista legislativo e normativo, non sono intervenuti cambiamenti tali da

modificare le priorità ed il quadro attuativo della misura. Le priorità comunitarie si

orientano verso l’uso sempre più diffuso di energia da fonti rinnovabile e di

riduzione dei gas a effetto serra. Le linee guida di pianificazione energetica a livello

nazionale (Legge del 9 gennaio 1991, n°10 e provvedimento CIP 6/92) e regionale

(attraverso il Piano Energetico Regionale) hanno chiaramente recepito queste

priorità, promuovendo interventi di razionalizzazione, di sviluppo delle filiere

innovative e di risparmio energetico.

In questo contesto, le priorità d’intervento, come indicate nel POR, e gli obiettivi

specifici A1) e A2) assegnati agli interventi della misura 1.11 restano del tutto

pertinenti. Va segnalato, in merito a quanto sopra indicato, che l’obiettivo specifico

A3) indirizzato all’estensione della rete di metano non è più pertinente nel quadro

dell’attuale programmazione.

42

ASSE II - RISORSE CULTURALI

Analisi del contesto socio-economico

La relazione tra il settore delle risorse culturali e il contesto socio-economico, anche

in considerazione di quelli che sono gli obiettivi del POR Calabria per l’Asse II, non è

soggetta ad una rapida variabilità nel breve periodo. A questa scarsa variabilità si

aggiunge il fatto che le risorse culturali sono, più o meno esplicitamente,

considerate “beni meritori”, la cui offerta e consumo sono in genere sostenuti dalle

autorità pubbliche indipendentemente dalle variazioni del contesto stesso. In altre

parole, le politiche pubbliche culturali sono spesso costruite su obiettivi indipendenti

dai bisogni, dai desideri, dai comportamenti dei cittadini/consumatori e quindi

risentono solo in modo indiretto di eventuali variazioni di questi.

La domanda

Per quanto riguarda la domanda culturale non esistono dati ufficiali e d’altronde non

pare che questa sia stata presa esplicitamente in esame al momento della

definizione degli obiettivi del POR (o almeno non ne è stata trovata traccia nei

documenti). Si è implicitamente ipotizzato che esista una grande domanda

potenziale di consumi culturali (sia locale che turistica) che attende di essere

espressa, ma non è stata quantificata, né si è cercato di individuarne le

caratteristiche, per cui anche eventuali suoi mutamenti non troverebbero la strada

per riflettersi in mutamenti nella strategia del POR.

Limitando l’analisi alle presenze nei musei statali, unica fonte continuamente

aggiornata, i consumi culturali, non hanno però presentato un andamento

incoraggiante negli ultimi anni, con una crescita delle presenze nel periodo 1997-

1999 e una crisi nel triennio successivo (tabella 2.1). Il declino delle presenze nei

musei della Calabria non trova riscontro nell’andamento nazionale, che ha visto una

crescita più o meno continua nel periodo in esame. Un andamento simile, come ci si

poteva attendere, si riscontra anche per gli introiti (tabella 2.2).

Tabella 2.1 - Visitatori degli Istituti Statali (numeri indice 1996=100)

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Calabria 100 88 109 127 71 71 74

Italia 100 104 111 109 121 118 124 Fonte: nostra elaborazione su statistiche Istat

43

Tabella 2.2 - Introiti degli Istituti Statali (numeri indice 1996=100)

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Calabria 100 101 97 112 113 124 128

Italia 100 107 125 125 146 154 162 Fonte: nostra elaborazione su statistiche Istat

Si ritiene, inoltre, di poter condividere una considerazione emersa durante alcuni

colloqui, secondo cui il turismo in Calabria sembra caratterizzarsi per una scarsa

attenzione alle risorse culturali. Scarsa attenzione che si può verificare non solo da

una limitata importanza del turismo culturale vero e proprio, ma anche dalla scarsa

– o nulla – integrazione delle offerte di turismo balneare con proposte di visita a

musei, castelli, aree archeologiche.

L’offerta

a) Musei e Aree archeologiche

La Calabria dispone di un grande numero di musei, ma quasi sempre si tratta di

musei a carattere locale o troppo “generalisti”, spesso vicini tra loro e con contenuti

che non si differenziano in modo evidente. Appare però molto difficile mettere

d’accordo i diversi attori, con conseguente difficoltà nel creare istituti museali che

abbiano un’immagine forte e riconoscibile, in grado di attrarre visitatori al di fuori

dell’ambito locale.

Rispetto all’indagine Istat del 1995, che è stata utilizzata come base anche nella

programmazione regionale (si veda proposta di PIS) c’è stata una crescita molto

notevole dei musei. Tali grandi differenze, comunque, oltre che ad un reale crescita

dell’offerta calabrese, possono essere imputate a diversi criteri di classificazione e

alla parziale incompletezza della fonte 1995.

Tabella 2.3 - Musei in Calabria (2003)

Arte

Archeo-logia

Demo-antropologia

Arte e archeologia

Natura-listici

Specializ-zati

Totale

Cosenza 12 6 12 1 1 3 35

Crotone 3 4 1 1 9

Catanzaro 8 5 5 1 3 22

V.Valentia 3 4 5 2 3 17

R.Calabria 8 5 2 1 3 2 21

Totale 34 24 25 5 5 11 104 Fonte: www.museionline.it

Un’eventuale notevole crescita dell’offerta, in ogni caso, non sembra poter invitare

ad una drastica inversione di rotta e ad una revisione degli obiettivi e degli

44

interventi, ma anzi rafforza la necessità di attenersi alla filosofia tracciata dal POR e

di non disperdere ulteriormente le risorse nella creazione di nuovi piccoli musei. Ciò

di cui la Calabria sembra avere bisogno è il rafforzamento della capacità delle

istituzioni culturali esistenti di svolgere in maniera efficace i loro compiti, in

particolar modo incrementando la capacità di svolgere attività, all’interno e sul

territorio, in tal modo aumentando la loro visibilità e la capacità di attirare un

maggior numero di visitatori.

b) I servizi aggiuntivi

Come indicatore della crescita di un’imprenditorialità legata alla valorizzazione dei

beni culturali possiamo soltanto fare riferimento alle statistiche sulla diffusione dei

servizi aggiuntivi nei musei, che vedono in Calabria una situazione ancora allo stato

embrionale. Tra gli istituti statali, infatti, soltanto il Museo Nazionale di Reggio

Calabria e l’area archeologica di Sibari si sono dotati di servizi aggiuntivi.

Analisi del contesto normativo e istituzionale

Il contesto normativo regionale

Per quanto riguarda la legislazione regionale nel 2003, una novità di rilievo è

costituita dalla L. 15 del 30 ottobre 2003 contenente, in attuazione della legge

nazionale 482/99, norme per la tutela e la valorizzazione della lingua e del

patrimonio culturale delle minoranze linguistiche e storiche.

Il contesto normativo nazionale

A livello nazionale le novità ci sono state (il regolamento del testo Unico, la

Patrimonio Spa, etc.), ma, se si tengono presenti la situazione della Calabria e gli

obiettivi contenuti nel POR non pare che queste novità siano in grado di cambiare lo

scenario di riferimento in modo da giustificare un mutamento di direzione.

Tra i più recenti provvedimenti “spot” si può ricordare la L. 264/2002 che, tra le

altre cose, prevede il finanziamento di 2 milioni di Euro per tre anni (per un totale

di 6 milioni di euro nel periodo 2002-2004) per la realizzazione di un Teatro

comunale a Vibo Valentia. Lo stesso provvedimento all’art. 13 prevede poi il

finanziamento (per poco più di 3,7 milioni di euro annui per il 2003 e per il 2004)

del Censimento dei beni archeologici sommersi nei fondali marini delle coste delle

regioni Campania, Basilicata, Puglia e Calabria, a favore del MBAC.

45

Il D.L. 24/12/2002, contenente un primo elenco di beni immobili per i quali il

Demanio è autorizzato a procedere alla vendita, fa riferimento anche alla

Manifattura Tabacchi in Contrada Cammarata a Castrovillari (CS) e al deposito

Generi di Monopolio di Reggio Calabria.

Altri interventi nel settore

Gli interventi di recupero sono moltissimi e difficili da ricostruire nel loro complesso,

le competenze sono tante (Comuni, Ministero e Sovrintendenze, Regione,

Conferenza Episcopale, privati, ICR, ICC), i tempi spesso sono lunghi, sia nel

processo decisionale che nella realizzazione e quindi prima che un intervento, anche

importante, sia in grado di far sentire il suo peso passano molti anni. Per questo

motivo sarebbe necessario che il POR si facesse carico di un’azione di

coordinamento, almeno a livello di raccolta delle informazioni, che non risulta al

momento venga svolta.

Gli interventi del Ministero per i Beni e le Attività Culturali (MBAC). Tra gli

interventi di valorizzazione del Ministero si deve ricordare il progetto per la

digitalizzazione del Museo di Cosenza che è stato presentato dal MBAC al Forum

della Pubblica Amministrazione 2003.

Gli interventi di restauro del MBAC sono stati finanziati principalmente con i fondi

del Lotto, mentre non risultano interventi in Calabria legati al Giubileo. Negli ultimi

5 anni in Calabria sono stati finanziati diversi importanti interventi di restauro,

recupero funzionale, adeguamento e allestimento utilizzando i fondi del Lotto, per

una spesa totale di quasi 18 milioni di Euro (tabella 2.4). Questi interventi hanno

interessato aree archeologiche, musei, palazzi, biblioteche, archivi e edifici religiosi.

46

Tabella 2.4 - Interventi finanziati con i fondi del lotto (1998-2003)

Città Monumento Descrizione dell'intervento

Triennio Importo finanziario €

Cassano Jonio Museo Nazionale Archeologico della Sibaritide

Completamento degli allestimenti e arredamenti delle sale espositive, adeguamenti normativi e manutenzioni straordinarie (interne e esterne), forniture di scaffalature e attrezzature per laboratori e depositi.

2001/2003 876.943,81

Cassano Jonio Parco Archeologico di Sibari

Riqualificazione dell'area archeologica

1998/2000 2.065.827,60

Cassano Jonio Parco Archeologico di Sibari

Recuperi e restauri delle emergenze monumentali, Strutturazione di apparati didattico-formativi a sostegno dei percorsi, Adeguamenti per la sicurezza e ampliamento dei sevizi al pubblico.

2001/2003 1.549.370,70

Cosenza Biblioteca Naz.le Adeguamento strutturale, funzionale e impiantistico

1998/2000 515.888,80

Cosenza Palazzo Arnone Completamento delle opere di restauro, adeguamenti alle norme di sicurezza, completamento delle opere impiantistiche con attenzione alla salvaguardia del bene e delle opere in esso contenute, completamento dell'allestimento museale, opere di manutenzione.

2001/2003 1.549.370,70

Cosenza Palazzo Arnone, Pinacoteca Nazionale

1998/2000 7.359.510,81

Gerace Cittadella Vescovile

Completamento delle opere di restauro, adeguamenti funzionali alle norme di sicurezza, completamento delle opere impiantistiche, completamento dell'allestimento museale, opere di manutenzione.

2001/2003 2.582.284,50

Paola Convento S. Francesco di Paola

Revisione e restauro delle coperture e dei principali assetti architettonici, manutenzioni ordinarie adeguamento funzionale degli impianti tecnologici, dotazione di impianti e sistemi di sicurezza.

2001/2003 929.622,42

Reggio calabria Archivio di Stato allestimento sede 1998/2000 258.228,45 Totale 17.687.047,79 Fonte: Ministero per i Beni e le Attività Culturali.

47

Con il decreto del Presidente del Consiglio 29/11/2001 sono stati assegnati i fondi

derivanti dalla quota dell’8 per mille dell’Irpef. La Calabria ha beneficiato dei

seguenti interventi:

Tabella 2.5 - Interventi finanziati con i fondi dell’8 per mille Irpef

Destinatario Descrizione Importo (lire)

Comune di Acquapesa (CS) Restauro Chiesa di S. Maria del Rifugio 600.000.000

Comune di Cittanova (RC) Restauro dell’organo antico della Chiesa di San Rocco

150.000.000

Comune di Cutro (KR) Completamento del risanamento del Rione Casale

1.300.000.000

Comune di Praia a Mare (CS) Restauro del Santuario Madonna della Grotta

600.000.000

Comune di San Cosmo Albanese (CS)

Restauro dell’organo della Chiesa dei SS. Pietro e Paolo

140.000.000

Totale 2.790.000.000

Accordo di Programma Quadro in materia di Beni Culturali. In data 22

dicembre 2003 è stato firmato l’Accordo di Programma Quadro “Beni e attività

culturali per il territorio della Regione Calabria”. Tale documento, la cui gestazione è

stata lunga e complessa, costituisce un’essenziale strumento per integrare le azioni

previste per l’Asse II nella Regione Calabria.

L’Accordo ha un valore complessivo di 146.019.132,49 Euro, la cui copertura

finanziaria è strutturata come nella tabella 2.6.

Tabella 2.6 – La copertura finanziaria dell’Accorso di Programma Quadro in materia di Beni

Culturali

Fondi CIPE 89.928.669,00 Fondi MBAC (L 513/99, fondi Lotto e fondi ordinari) 18.601.013,49 Fondi Regione Calabria (POR Asse II) 37.489.450,00 Totale generale 146.019.132,49

Formalmente, l’accordo si costituisce di 47 interventi (41 progetti e 6 studi di

fattibilità) articolati in uno o più lotti funzionali, si deve però notare che alcuni di

quelli che sono definiti lotti funzionali sono in realtà dei veri e propri interventi

indipendenti, per cui il numero complessivo di questi ultimi da un punto di vista

sostanziale dovrebbe in realtà essere considerato superiore a quello previsto17. Gli

interventi sono suddivisi in linee strategiche, secondo lo schema elaborato per il

17 Per fare un esempio, l’intervento denominato SMR8 “Musei diocesani” è costituito da “lotti”

indipendenti che insistono su 8 musei diversi; lo stesso si può dire dei 10 “lotti” che costituiscono

l’intervento MEL1 “Area Graganica – Centri storici e borghi antichi” e di altri ancora.

48

POR Calabria, a cui, come detto, si aggiungono alcuni studi di fattibilità. L’importo

complessivo degli interventi per ogni linea strategica e contenuto nella tabella 2.7.

Tabella 2.7 – Importo complessivo degli interventi per linea strategica

Linea Strategica Euro

Sistema dei Parchi e archeologici della Magna Grecia e delle antiche popolazioni 59.092.497,41 Sistema dei Castelli 17.366.460,00 Sistema Museale regionale 22.331.523,08 Itinerario garibaldino 4.000.000,00 Minoranze etnico-linguistiche 18.898.000,00 Sistema degli archivi e delle biblioteche 23.062.652,00 Studi di Fattibilità 1.268.000,00 Totale 146.019.132,49

Sono stati poi previsti ulteriori interventi18 per un valore complessivo di

29.293.550,00 euro, che saranno successivamente finanziati e che prevedono un

impegno a carico delle risorse del POR Calabria per 7.500.000,00 euro.

L’Accordo risulta coerente con le scelte programmatiche fatte per la

programmazione e l’attuazione degli interventi dell’Asse II e certamente l’apporto di

risorse aggiuntive potrà rendere più efficace l’azione della Regione del settore

culturale. L’AdPQ dovrebbe diventare lo strumento principale per la

programmazione e l’attuazione degli interventi che insistono sull’Asse II, anche

perché accoglie al suo interno i principi ispiratori del QCS, e in particolare

l’attenzione agli aspetti economici e gestionali degli interventi nel settore culturale,

con specifico riferimento alla capacità di incentivare lo sviluppo della regione19.

Diretto è poi il riferimento al futuro PIS settoriale Beni Culturali della Regione

Calabria che attende di essere definito.

Un nodo critico appare invece la decisione di prevedere uno studio di fattibilità per

l’individuazione di possibili distretti culturali. Tale studio, infatti, avrebbe dovuto

logicamente e cronologicamente, precedere e non seguire la scelta delle linee

strategiche e degli interventi da inserire nell’APQ.

18 Per questo secondo lotto di interventi, alle precedenti linee strategiche si aggiunge l’area tematica

“Itinerari religiosi”.

19 Da notare a proposito che nelle linee programmatiche allegate all’AdPQ si prevede un aggiornamento

di strategia. Non sarebbe più richiesto al singolo progetto di essere “economicamente sostenibile”, ma si

trasferisce tale richiesta ai “sistemi di beni”. Non si può dire che nell’elaborazione dell’AdPQ questo

aspetto sia stato considerato di primaria importanza.

49

La Regione Calabria. Nel periodo precedente il POR 2000-2006 la Regione è

intervenuta sia sui musei (1 miliardo di lire nel 1999-2000 distribuito su 17 musei

di diverso genere; circa 200.000 Euro nel 2001 per 5 musei), sia sui restauri dei

beni immobili (nel 1994-95 sono stati finanziati 47 progetti per circa 26 miliardi;

con bando 1996-98 33 progetti per 15 miliardi per restauri di castelli, aree

archeologiche, chiese e per la creazione o completamento di musei diocesani e di

enti locali e 15 miliardi per 10 progetti strategici riguardanti il restauro di musei,

centri storici, monumenti bizantini, castelli, la Certosa di Serra San Bruno).

A partire dal 2001 l’attività di restauro e finanziamento ai musei sembra si sia

fermata in attesa degli interventi previsti nel POR, nel 2001 sono stati comunque

finanziati una serie di interventi per quanto riguarda le biblioteche (oltre 400.000

Euro per biblioteche di enti locali, circa 83.000 per biblioteche di interesse locale,

oltre 154.000 per sistemi bibliotecari territoriali, e altri interventi per gli archivi).

Gli studi di fattibilità. A questi interventi, e in diretto collegamento con il POR, si

devono aggiungere gli studi di fattibilità ex delibere CIPE 106/99 e 135/99. Le fonti

del Ministero dei Beni Culturali e quelle della Regione Calabria non sono concordi in

proposito. Secondo il MBAC (Segretariato Generale - Servizio V Nucleo di

Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici) in Calabria sono stati approvati i

3 studi riportati nella tabella 2.8, per un totale di circa 840.000 Euro.

Tabella 2.8 - Studi di Fattibilità finanziati dal CIPE riguardanti le Risorse Culturali in Calabria

Denominazione dello studio di fattibilità

Soggetto proponente

Stazione appaltante

Importo finanzia-mento

Collegamenti con AdPQ, PIT e altro

Situazione SdF

Studio di fattibilità per la riqualificazione, promozione e valorizzazione delle aree e dei Centri Storici ricadenti dentro e/o a ridosso dell'area del Parco Nazionale del Pollino a fini turistici e culturali

Soprinten-

denza BAAAS Calabria

Ente Parco Nazionale del Pollino

427.626,31

PIS

AdPQ in fase di istruttoria

In fase di realizzazione

Studio di fattibilità per la valorizzazione e promozione delle Cascate del Marmarico site nel Comune di Bivongi (RC)

Soprinten-

denza BAAAS Calabria

Amministrazione Provinciale di Reggio Calabria

309.874,14 AdPQ in fase di istruttoria

Certificazione di coerenza

50

Denominazione dello studio di fattibilità

Soggetto proponente

Stazione appaltante

Importo finanzia-mento

Collegamenti con AdPQ, PIT e altro

Situazione SdF

Sistema delle aree archeologiche e dei centri fortificati nel territorio della Magna Grecia: Calabria ("Realizzazione del Parco Integrato della Sibaritide")

Soprinten-

denza Archeologica Calabria

Soprinten-denza Archeologica Calabria

103.291,38

PIS

AdPQ in fase di istruttoria

Certificazione di coerenza e istruito

Totale 840.791,83

Fonte: MBAC (Segretariato Generale - Servizio V Nucleo di Valutazione e Verifica degli Investimenti Pubblici Nei documenti della Regione Calabria, si ritrovano i seguenti tre SdF. In realtà solo

il primo viene ricondotto all’Asse II, ma il contenuto degli altri due autorizza

chiaramente a considerarli studi legati agli obiettivi dell’Asse.

Tabella 2.9 - Studi di Fattibilità nel settore dei Beni Culturali

Enti Proponenti Titolo SDF Costo studio

Misura Importo

investimento Tipologia

Dipartimento Beni Culturali Regione Calabria

Rete di Centri museali per la valorizzazione e gestione delle aree archeologiche (centri di servizio e mediateche)

206.583 2.2. Incompleto; richieste integrazioni

Comune di Cassano J.

Infrastrutture per la valorizzazione delle zone archeologiche etc

41.317 22.885.750In corso di valutazione

Comune di Cittanova

Realizzazione struttura polifunzionale per attività di tipo culturale e ricreativo di livello terr.le sup.re

64.557 15.596.480In corso di valutazione

Totale 312.457 Fonte: Regione Calabria

Gli enti locali, la Conferenza Episcopale Calabra, i privati. Non ci è possibile

ricostruire il panorama degli interventi realizzati autonomamente dagli enti locali,

dalle diocesi, dalla CEC e dai privati sui beni immobili di loro proprietà.

51

ASSE III – RISORSE UMANE

Il contesto socio-economico

Evoluzione dei principali indicatori nel 2003

Il mercato del lavoro calabrese anche nel 2003 è quello che presenta le maggiori

criticità a livello nazionale soprattutto in termini di disoccupazione e di occupazione.

La rassegna dei principali indicatori aggregati evidenzia comunque come il mercato

del lavoro calabrese, dopo aver sperimentato la forte contrazione tra il 1995 ed il

199920 , negli ultimi anni abbia vissuto una fase di ripresa lenta che si è manifestata

in un miglioramento nei tassi di occupazione e di disoccupazione.

Il miglioramento del mercato del lavoro locale, rispetto al quadro delineato nel POR,

a partire dal 1999 è stato confermato da una crescita di 15.809 unità dello stock di

forza lavoro, anche se in leggera diminuzione rispetto al 2002 (tra il 2002 ed il

2003 la forza lavoro è diminuita di 4.237 unità), e da un aumento nel numero degli

occupati di 45.987 unità (+5.629 unità solo dal 2002 al 2003); lo stock dei

disoccupati è invece diminuito di quasi 10.000 unità (dalle circa 207.000 unità del

1999 alle 176.581 del 2003).

1. Il tasso di partecipazione in Calabria nel 2003 è pari al 44.8% (tabella 3.1),

pertanto non solo inferiore di 4,3 punti percentuali rispetto alla media nazionale

(49,1%), ma anche in calo rispetto al 2002 (45,1% nel 2002). La partecipazione

delle donne calabresi, continua ad essere più elevata di quella media del

Mezzogiorno: nel 2003 il tasso di partecipazione femminile in Calabria è del

31,8%, superiore di 3 punti percentuali rispetto alla media del Mezzogiorno

(28,8%); il tasso di partecipazione maschile pari al 58,5%, è invece inferiore di

1,7 punti percentuali rispetto alla media del Mezzogiorno (60,2%) (figura 3.1).

La classe di età più critica risulta essere quella tra i 25 ed i 34 anni dove i tassi

di partecipazione calabresi risultano più bassi di quelli nazionali di 12,4 punti

percentuali (figura 3.2).

A livello provinciale (figura 3.3), nel 2003 la provincia che presenta la situazione

più difficile, con un tasso inferiore al 40%, è ancora Crotone, anche se è la

20 L’analisi dei dati sul mercato del lavoro in Calabria contenuta nel POR documenta tra il 1995 ed il 1999 la perdita di oltre 31000 posti di lavoro, un calo dello stock di forze lavoro di oltre 8.000 unità, ed un aumento dello stock di disoccupati di oltre 2000 unità;

52

provincia con la crescita più alta nei tassi di attività rispetto al 1999; Vibo

Valentia è la provincia più brillante nel 2003, sia perché presenta il tasso di

attività più elevato a livello provinciale (48,4%), sia perché può vantare una

notevole crescita negli ultimi anni (di 4,2 punti percentuali rispetto al 1999),

seconda solo alla crescita di Crotone; Reggio Calabria che nel 1999 presentava il

tasso più elevato (46,1% contro una media regionale del 43,9%), ha visto un

notevole peggioramento (-1,7 punti percentuali), mentre confermano

l’andamento positivo, anche se con livelli non particolarmente elevati, le

province di Cosenza, con un tasso di partecipazione (45%) rimasto pressoché

invariato rispetto al 1999 e Catanzaro con un tasso del 45,6% (+1,6 punti

percentuali rispetto al 1999).

2. Il tasso di occupazione calabrese nel 2003 è pari al 34,3% (figura 3.4), inferiore

di ben 2 punti percentuali alla media meridionale (36,2%). Il tasso a partire dal

1999 ha mantenuto un profilo di crescita costante (di 2,7 punti percentuali nel

2003 rispetto al 1999) che, condiviso a livello nazionale, non ha permesso di

colmare il gap di circa 10 punti percentuali con la media italiana. Disaggregando

i tassi per età si rileva che per le donne calabresi i tassi di occupazione sono più

alti nelle classi di età centrali (25-34 anni), ma poi contrariamente a quanto

avviene nel Meridione, cominciano subito a decrescere (figura 3.5). Per gli

uomini invece, analogamente a quanto riscontrato nell’andamento dei tassi di

attività per età, i tassi di occupazione in Calabria sono inferiori a quelli del Sud

per ogni classe di età. Osservando più nel dettaglio le diverse province

calabresi, si piò osservare che rispetto al 1999 (figura 3.3) sono cresciuti

soprattutto i tassi di occupazione nelle province di Catanzaro (+6 punti

percentuali) e di Vibo Valentia (+5,1 punti percentuali), a più elevata

occupazione in Calabria (il tasso di occupazione è del 36,4% a Catanzaro e del

36,3% a Vibo Valentia). I tassi di occupazione di Cosenza e di Crotone, si sono

alzati quasi di 2 punti percentuali rispetto al 1999. La provincia di Reggio

Calabria invece, che dopo Crotone è la seconda provincia peggiore in termini di

peggiore performance occupazionale, con un tasso di occupazione del 32,2% (è

del 29,9% a Crotone), è cresciuta, solo di 1 punto percentuale, ovvero meno di

tutte le altre province calabresi.

3. Il tasso di disoccupazione calabrese nel 2003 si è assestato sul 23,4%, in calo

rispetto al 2002 (24,6%) (figura 3.6). Negli ultimi anni il tasso regionale ha

seguito il trend nazionale diminuendo di oltre 4 punti percentuali dopo una

dinamica di crescita che negli anni 90 ha portato al picco del 28% nel 1999. Sia

53

il tasso maschile che quello femminile sono ben superiori alle medie nazionali (la

differenza è di 21,7 punti percentuali per il tasso femminile e di 11 per quello

maschile) e del Mezzogiorno (8 per quello femminile e 3,9 punti di differenza per

il tasso maschile). Disaggregando i tassi di disoccupazione per età (figura 3.7) si

può osservare che gli scostamenti maggiori tra i tassi di disoccupazione regionali

e nazionali si rilevano sulle fasce di età giovanili, dove il gap è in media di 27

punti percentuali circa (per gli under-35). Il gap di genere maggiore inoltre si

verifica tra gli individui tra i 25 ed i 44 anni dove i tassi maschili e femminili si

differenziano in media di ben 17 punti percentuali (il tasso di disoccupazione

nella classe 25-34 anni è del 42,7% per le donne e del 25,7% per gli uomini,

nella classe 35-44 anni è del 30% per le donne e del 12,1% per gli uomini). A

livello provinciale, i tassi di disoccupazione più bassi si registrano nelle province

di Catanzaro e di Cosenza, che hanno tassi di disoccupazione simili,

rispettivamente del 20,1% e del 21,9%. La provincia di Reggio Calabria invece,

presenta non solo il tasso di disoccupazione medio più alto in Calabria (il tasso

totale è del 27,5%), ma anche il tasso maschile (22%) più alto in assoluto,

mentre il disagio maggiore per le donne si verifica nella provincia di Vibo

Valentia, con un tasso di disoccupazione che raggiunge il 37,8%. Il

miglioramento nei tassi ha coinvolto tutte le province, soprattutto quella di

Catanzaro (che ha visto diminuire il tasso maschile di circa 6,3 punti e quello

femminile di 15,8) con l’unica eccezione di Crotone (+5,3 punti percentuali)

(figura 3.3).

4. Un altro indicatore interessante da considerare nel valutare lo stato del mercato

del lavoro regionale è dato dalla popolazione inattiva disponibile a lavorare

composta dalle due sottocategorie della ‘forza lavoro potenziale’ e la ‘popolazione

disposta a lavorare a particolari condizioni’ (figura 3.8). La ‘forza lavoro

potenziale’ comprende quegli individui che, possono essere considerati

‘partecipanti non attivi’ al mercato del lavoro21 ovvero una forza lavoro che

presumibilmente entra ed esce dal mercato del lavoro in relazione all’andamento

ciclico. La ‘popolazione disposta a lavorare a determinate condizioni’ comprende

quegli individui la cui scelta di partecipare al mercato del lavoro è legata a

situazioni individuali che sembrerebbero trovare uno sbocco privilegiato

nell’offerta di lavoro nero. Questo aggregato può quindi offrire una stima del

numero di persone coinvolte nel sommerso in Calabria. L’andamento delle due

serie dal 1999 ad oggi suggerisce una evoluzione nel mercato del lavoro

regionale caratterizzata da un aumento delle forze di lavoro potenziali (figura

21 utilizzando la definizione contenuta nel POR Calabria chiamiamo forza lavoro potenziale quel gruppo di individui formato dalle persone in cerca di occupazione che hanno effettuato l’ultima azione di ricerca tra i 2 ed i 6 mesi fino ai 2 anni.

54

3.8). Questo fenomeno potrebbe costituire un segnale abbastanza incoraggiante:

gli inattivi in età da lavoro si stanno avvicinando al mercato del lavoro regolare,

forse attratti dal miglioramento generalizzato del mercato del lavoro, dal

rinnovato contesto normativo istituzionale (introduzione del credito d’imposta;

Legge Tremonti) a vantaggio della ‘neo-imprenditorialità calabrese’22.

In conclusione, dall’analisi degli indicatori aggregati emerge un quadro che pur

continuando ad essere fortemente critico continua a presentare leggeri

miglioramenti anche nel 2003. Tutti gli indicatori aggregati, che hanno

sperimentato una evidente dinamica peggiorativa per tutti gli anni 90 (soprattutto il

tasso di disoccupazione), dal 1999 ad oggi hanno ripreso a migliorare. Nel 2003,

rispetto al 1999, è infatti diminuito di 4,6 punti percentuali il tasso di

disoccupazione (era del 28% nel 1999, è del 23,4% nel 2003) ed è aumentato di

2,7 punti percentuali il tasso di occupazione (da 31,6% nel 1999 al 34,3% nel

2003). E’ inoltre aumentato, anche se solo leggermente, il tasso di attività. La

performance migliore nel 2003 è quella della provincia di Catanzaro che presenta

non solo dei livelli di partecipazione e di occupazione relativamente elevati, ma

anche un fenomeno di disoccupazione più contenuto rispetto alle altre province

calabresi. Tra il 1999 ed il 2003 la provincia di Catanzaro presenta anche un più

accentuato miglioramento, riuscendo a diminuire il suo tasso di disoccupazione di

ben 9,6 punti percentuali. Segue la provincia di Vibo Valentia, che ha sperimentato

un aumento significativo sia nei tassi di partecipazione (+4,2 punti percentuali) che

di occupazione (+5,1 punti percentuali). La provincia che presenta la situazione più

difficile nel 2003, con un tasso di attività e di occupazione inferiore alla media

regionale, è Crotone, che si conferma fortemente ‘marginale’ nel panorama

economico regionale.

22 a questo proposito vedi anche a fine capitolo il Box 1 sul lavoro sommerso in Calabria.

55

Tabella 3.1Mercato del Lavoro in Calabria (tassi percentuali)

Tassi di Attività (1)

Tassi di Disoccupaz.

Tassi di Occupazione (1)







1995 57.7 18.3 47.3 30.5 32.3 20.5 43.7 23.3 33.51999 57.8 21.1 55.9 30.6 40.5 18.2 43.8 28.0 31.62002 58.6 18.1 48.0 32.3 35.7 20.8 45.1 24.6 34.02003 58.5 17.7 48.2 31.8 33.3 21.2 44.8 23.4 34.3

Fonte: elaborazioni Irs su dati Istat, Forze di Lavoro (Serie Revisionate)

(1) Calcolati sulla popolazione di età superiore ai 15 anni

Maschi Femmine Totali

56

Figura 3.1

Tassi di attività maschili, femminili e totali -Calabria, Mezzogiorno, Italia, 1999-2003


Nota: i tassi di attività sono calcolati come rapporto tra le forze lavoro e la popolazione di età superiore ai 15 anni.

Tassi di attività totali

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

60,0

65,0

1999 2000 2001 2002 2003

Calabria ITALIA Mezzogiorno

Tassi di attività femminili

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

60,0

65,0

1999 2000 2001 2002 2003


Tassi di attività maschili

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

60,0

65,0

1999 2000 2001 2002 2003


57

Figura 3.2

Tassi di attività per sesso e classi di età 2003

- Calabria, Italia, Mezzogiorno -


maschi

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

15-19 20-24 25-34 35-44 45-54 55-64


femmine

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

15-19 20-24 25-34 35-44 45-54 55-64


58

Figura 3.3Tassi di attività, occupazione e disoccupazione provinciali 2003 e variazione dei tassi nel periodo 1999 - 2003

Fonti: elaborazioni IRS su dati Istat, forze di lavoro, serie revisionate

Nota: i tassi di attività ed occupazione sono calcolati come rapporto tra le forze lavoro e la popolazione di età superiore ai 15 anni.Fonte: elaborazioni Irs su dati Istat, Forze di Lavoro (Serie Revisionate)

Tassi di attività maschili e femminili, 2003

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

Cosenza Catanzaro Reggio Calabria Crotone Vibo Valentia

Maschi Femmine

Tassi di attività provinciali, Calabria -confronto 1999/2003-

-3,0-2,0-1,00,01,02,03,04,05,06,0

CALABRIA Cosenza Catanzaro Reggio Calabria Crotone Vibo Valentia

Maschi Femmine

Tassi di occupazione maschili e femminili, 2003

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0


uomini donne

Tassi di disoccupazione maschili e femminili, 2003

0,05,0

10,015,020,025,030,035,040,0


uomini donne

Tassi di occupazione provinciali, Calabriaconfronto 1999/2003

012345678


uomini donne

Tassi di disoccupazione provinciali, Calabria confronto 1999/2003

-15

-10

-5

0

5


uomini donne

59

Figura 3.4

Tassi di occupazione maschili, femminili e totali -Calabria, Mezzogiorno, Italia, 1999-2003


Nota: i tassi di occupazione sono calcolati come rapporto tra gli occupati e la popolazione di età superiore ai 15 anni.

Tassi di occupazione totali

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

60,0

1999 2000 2001 2002 2003


Tassi di occupazione femminili

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

60,0

1999 2000 2001 2002 2003


Tassi di occupazione maschili

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

50,0

55,0

60,0

1999 2000 2001 2002 2003


60

Figura 3.5

Tassi di occupazione per sesso e classi di età 2003

- Calabria, Italia, Mezzogiorno-


maschi

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

15-19 20-24 25-34 35-44 45-54 55-64


femmine

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

15-19 20-24 25-34 35-44 45-54 55-64


61

Figura 3.6Tassi di disoccupazione maschili, femminili e totali -Calabria, Mezzogiorno, Italia, 1999-2003


Tassi di disoccupazione totali

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

1999 2000 2001 2002 2003


Tassi di disoccupazione femminili

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

1999 2000 2001 2002 2003


Tassi di disoccupazione maschili

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

1999 2000 2001 2002 2003


62

Figura 3.7

Tassi di disoccupazione per sesso e classi di età 2003

- Calabria, Italia, Mezzogiorno-


maschi

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

15-19 20-24 25-34 35-44 45-54 55-64


femmine

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

15-19 20-24 25-34 35-44 45-54 55-64


63

Figura 3.8

Popolazione inattiva disponibile a lavorare - Calabria 1995/2003-

Fonte: elaborazioni IRS su microdati Istat, Forze di lavoro

uomini

0

10

20

30

40

50

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Forze di lavoro potenziali

vorrebbero lavorare o immediatamente disponibili a particolari condizioni

donne

0

20

40

60

80

100

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Forze di lavoro potenziali

vorrebbero lavorare o immediatamente disponibili a particolari condizioni

Principali caratteristiche e criticità del mercato del lavoro calabrese

1. Nel 2003 il mercato del lavoro calabrese è caratterizzato da una popolazione e

conseguentemente una forza lavoro piuttosto giovane e con livelli d’istruzione

relativamente elevati.

In particolare:

• nel 2003 il 46,2% del totale della popolazione in Calabria (il 41,3% in Italia)

ed il 37% della forza lavoro calabrese (il 38% in Italia) ha meno di 35 anni.

Rispetto al 2002, come a livello nazionale, è leggermente diminuita la

percentuale di giovani che partecipano al mercato del lavoro, passata dal

37,8% nel 2002 al 36,9% nel 2003.

64

• La Calabria nel 2003 è caratterizzata da livelli d’istruzione più elevati

rispetto alle medie nazionali: 585.000 individui (uomini e donne) sono in

possesso di almeno un diploma superiore (59.000 in più rispetto al 1999, e

ben 32.000 in più rispetto al 2002) pari al 28,9% della popolazione

complessiva contro il 30,1% del Centro-Nord ed il 27,4% appena del

Mezzogiorno. I livelli d’istruzione della popolazione e della forza lavoro

regionale sono cresciuti in maniera significativa: in Calabria tra il 1999 ed il

2003 è diminuito del 15,1% la percentuale di individui appartenenti alla

forza lavoro con bassi titoli di studio ovvero con al massimo la licenza

elementare, (la percentuale di forza lavoro è passata dal 17,4% nel 1999, al

14,8% nel 2003), mentre sono aumentati del 4,6% la percentuale degli

occupati e delle persone in cerca di occupazione laureate e del 7,8% di

quelle aventi almeno il diploma di maturità (nel 1999 l’11,5% della forza

lavoro era laureata ed il 33% diplomata, nel 2003 le percentuali sono

rispettivamente del 12% e del 35,6%).

Nonostante la positività di questi dati, i tassi di attività calabresi (soprattutto

femminili) rimangono molto bassi rispetto al Centro Nord (-8 punti percentuali) per

tutti i titoli di studio, ma soprattutto in corrispondenza di titoli di studio medi

(diploma di maturità o qualifica senza possibilità di accesso all’istruzione

universitaria) dove i tassi si discostano di circa 11 punti percentuali. Le differenze

minori si rilevano invece in relazione agli individui in possesso di un titolo

universitario, dove il tasso di attività sia maschile che femminile si attesta sull’80%

(figura 3.9), mentre risultano leggermente più elevati in Calabria (+1,8 punti

percentuali), sempre rispetto alle regioni del Centro-Nord, i tassi di coloro che

hanno bassissimi livelli di istruzione.

65

Figura 3.9Tassi di attività maschili e femminili per titolo di studio 2003


- uomini -

0

20

40

60

80

100

Titolouniversitario

Maturità Qualifica senzaaccesso

Licenza Media Licenzaelementare/Nessun titolo

Calabria Centro-Nord Mezzogiorno

- donne -

0

20

40

60

80

100

Titolouniversitario

Maturità Qualifica senzaaccesso

Licenza Media Licenzaelementare/Nessun titolo

Calabria Centro-Nord Mezzogiorno

2. Un’occupazione profondamente terziarizzata ed esigenze di flessibilità per un

sistema industriale in via di sviluppo. Dal 1999 il sistema produttivo calabrese

ha intrapreso una dinamica di crescita che ha investito soprattutto i settori dei

servizi e l’agricoltura, su cui tradizionalmente si basa il sistema economico

regionale (l’agricoltura assorbe infatti il 12,8% dell’occupazione contro il 3,5%

del Centro-Nord, il terziario il 67% contro il 62% del Centro Nord). Dopo la

riduzione di oltre 15.000 occupati fra il 1995 ed il 1999, nel 2003 rispetto al

66

1999, i nuovi occupati sono 45.987 di cui 26.622 donne: 8.406 unità sono state

assorbite dal settore agricolo, (circa 24.000, donne), dal terziario (servizi privati

e pubblica amministrazione). In particolare, nel 2003 la P.A comprende 74.607

addetti (di cui il 71,2% sono di sesso maschile)23.

Questa ripresa economica ha avuto ovviamente dei riflessi sulla domanda di lavoro,

che è aumentata nei settori a maggior crescita, dirigendosi verso profili direttivi-

quadri, impiegatizi ed operai. Gli ‘operai ed assimilati’, in crescita del 10,9% (di

oltre 20.000 unità di cui 15.385 uomini) rispetto al 1999, assorbono il 39%

dell’occupazione maschile ed il 27,6% della femminile. I ‘direttivi-quadri’ sono

aumentati di oltre 21.000 unità (di cui quasi 12.000 donne) e assorbono il 30%

dell’occupazione maschile ed il 49,5% della femminile).

Degli oltre 577.000 occupati calabresi nel 2003, 424.435 sono dipendenti (in

crescita di circa 40.000 unità rispetto al 1999). Le caratteristiche del sistema

produttivo regionale rendono molto comune l’utilizzo del part-time e del lavoro

dipendente temporaneo: tra il 1999 ed il 2003, i dipendenti temporanei sono

cresciuti di circa 5.000 unità con un’incidenza sull’occupazione dipendente del 18%

circa (contro il 10% nazionale e l’8% del Centro-Nord). Gli occupati part-time sono

invece cresciuti di oltre 8.000 unità (di cui oltre 6.800 donne) assorbiti per il 52%

dai servizi e per il 30% dall’industria (figura 3.10); l’incidenza del part-time è

relativamente elevata anche sull’occupazione complessiva maschile che in Calabria

è pari al 5,5%, più elevata rispetto alle medie nazionale (3,2%), del Centro Nord

(2,8%) e del Mezzogiorno (3,9%).

23 Vedi il Box 3 per un approfondimento sulla dimensione d’impresa in Calabria condotto sulla base dei

67

Figura 3.10

Composizione settoriale (%) dell'occupazione - uomini e donne 2003 -

Composizione settoriale (%) dell'occupazione - uomini e donne 2002 -


7.111.8

7.5

0.9

16.8

50.5

12.8

1.0

3.5

26.3

15.7

46.1

8.413.5

10.0

1.1

16.7

50.3

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

Agricoltura Trasformazioneindustriale

Costruzioni altre attivitàindustriali

Commercio altre attività delterziario

Calabria Centro-nord Mezzogiorno

12.37.6

11.2

1.13.5

26.5

7.2

0.9

8.713.3

10.0

1.1

16.4

51.346.1

15.6

50.6

16.3

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

Agricoltura Trasformazioneindustriale

Costruzioni altre attivitàindustriali

Commercio altre attività delterziario

Calabria Centro Nord Mezzogiorno

3. Continuano i segnali di miglioramento della disoccupazione in Calabria, anche se

permangono criticità.

I disoccupati tra il 1999 ed il 2003 sono diminuiti di oltre 30.000 unità (quasi di

10.000 unità solo dal 2002 al 2003), assestandosi su un valore di 176.581; la

disoccupazione anche nel 2003 è prevalentemente femminile e giovanile, e riguarda

livelli d’istruzione elevati (anche se in leggero calo);

• il 52% dei disoccupati sono donne (la percentuale è rimasta invariata dal 1999);

dati INPS.

68

• circa 77.000 persone in cerca di occupazione nel 2003 di cui 42.000 di sesso

femminile, sono in possesso di almeno un diploma di maturità; nel 2003 gli

uomini in possesso di almeno un diploma di maturità sono rimasti stabili al

41,4% dei disoccupati (contro il 41,7% del 1999), mentre la quota di

disoccupate in possesso di un diploma o di un titolo universitario è cresciuta dal

45,6% del 1999 al 46% del 2003 (tabella 3.2).

Tabella 3.2

Composizione della disoccupazione per titolo di studio

titolo universitario

MaturitàQualifica

senza accesso

Licenza media

Elementare Totale

valori assoluti -migliaia

5 37 3 40 15 100

composizione % 5 37 3 40 15 100valori assoluti -

migliaia4 29 3 36 16 87


migliaia4 31 4 33 14 85

composizione % 5 36 4 38 16 100

titolo universitario

MaturitàQualifica

senza accesso

Licenza media

Elementare Totale

valori assoluti -migliaia

7 42 3 40 15 107


migliaia7 38 3 37 14 100


migliaia8 35 3 34 12 92

composizione % 8 38 3 37 13 100


2003

1999

2002

uomini

1999

2002

donne

2003

Tra il 1999 ed il 2003 si è verificato anche un certo miglioramento nelle condizioni

occupazionali dei giovani, che rimangono comunque molto critiche:

• la disoccupazione (specialmente femminile) si è spostata verso le classi di età

più avanzate: il numero di disoccupati di età compresa tra i 15 ed i 34 anni è

diminuito di circa 32.000 unità (di cui oltre 17.200 donne) mentre i disoccupati

con più di 35 anni sono aumentati del 3,3% (le donne del 6,1%), passando dai

64.704 disoccupati over-35 del 1999 ai 66.820 del 2003;

• tuttavia il tasso di disoccupazione per la classe 15-24 nel 2003 è ancora

elevatissimo: pari al 56,7%, più del doppio della media nazionale e circa 8 punti

percentuali superiore alla media del Mezzogiorno, anche se in calo di 9,5 punti

percentuali rispetto al 1999. Il calo è stato significativo soprattutto per le donne

69

(-10,6 punti percentuali rispetto al 1999) la cui situazione rimane comunque

negativa; il tasso di disoccupazione femminile per la classe di età 15-24 è pari al

64,2% (era del 69,9% solo nel 2002), più del doppio del dato nazionale

(30,9%) e di 6 punti superiore alla media del Mezzogiorno (58,3%);

• la disoccupazione regionale mantiene una preoccupante connotazione di lungo

periodo24: il 57,6% delle donne nel 2003 è in cerca da più di 12 mesi contro il

57,3% dell’Italia ed il 67,1% del Mezzogiorno. La durata della disoccupazione

(maschile e femminile) è inoltre indipendente dall’età in quanto la quota di

disoccupazione di lunga durata in Calabria è simile per gli under e gli over 25:

supera il 60% per gli ‘under 25’ ed è del 57,3% per quelli di età superiore ai 25

anni.

Conclusioni ed analisi SWOT: un mercato in leggero miglioramento ma in condizioni

ancora molto critiche

Il quadro delineato da questa analisi non si discosta in maniera significativa da

quanto rilevato all’inizio della programmazione 2000-2006; dopo la fase di

contrazione verificatasi nel mercato del lavoro nel quinquennio 1995-1999, il

miglioramento del mercato del lavoro nel periodo 1999-2003, oltre ad aver causato

un incremento dei tassi e dei livelli di partecipazione ed occupazione, ha anche

condotto ad un netto abbassamento della disoccupazione, specialmente giovanile.

Nonostante l’evidente miglioramento degli indicatori nell’ultimo triennio, il mercato

del lavoro Calabrese si presenta in condizioni indubbiamente negative, specialmente

quando raffrontato alle medie nazionali.

In relazione all’analisi SWOT presentata nel POR Calabria (tabella 3.3), possiamo

evidenziare una serie di fattori critici nel quadro delle evoluzioni verificatesi

nell’ultimo triennio e delle opportunità di sviluppo futuro. I tassi di attività,

occupazione e disoccupazione indicano che dal 1999 ad oggi:

• sono aumentate le opportunità occupazionali grazie allo sviluppo del settore dei

servizi e dell’agricoltura, su cui tradizionalmente si basa il sistema economico

calabrese.

• È leggermente migliorato il profilo di partecipazione al mercato del lavoro: è

aumentata in particolare la ‘forza lavoro potenziale’ cioè quella popolazione in

età 15-64 che si trova sul confine fra partecipazione ed inattività;

24 Peraltro condivisa a livello nazionale, dove nel 2003 il 57.5% dei disoccupati è in cerca di occupazione da più di 12 mesi.

70

• È diminuita la disoccupazione giovanile e femminile, che rimane comunque

estremamente elevata.

Tabella 3.3 - Analisi SWOT Punti di forza Opportunità

Elevata riserva di sviluppo di un tessuto produttivo legato alla microimprenditorialità; elevati tassi di natalità (lordi e netti) delle imprese

Consistente potenziale di sviluppo turistico e del terziario nel complesso

Lento ma costante processo di emersione dell’imprenditorialità

Crescita della partecipazione, dell’occupazione e diminuzione della disoccupazione soprattutto giovanile (livelli e tassi)

Ampio bacino di manodopera, soprattutto giovane, con elevati livelli di istruzione

Partecipazione femminile elevata rispetto alla media del Mezzogiorno

Minor invecchiamento della popolazione

Presenza di un sistema universitario diffuso sul territorio

Crescita complessiva del sistema economico

Guadagno di competitività del sistema, legato allo sviluppo dell’imprenditorialità

Sviluppo incentrato su risorse umane qualificate

Crescita consistente dei flussi turistici

Produzione e diffusione delle conoscenze e del know how

Punti di debolezza Minacce

Elevata disoccupazione, soprattutto giovanile e femminile

Presenza di grosse disparità territoriali a livello provinciale

Ridotta partecipazione al mercato del lavoro ed elevata occupazione irregolare

Presenza diffusa di organizzazioni criminali

Presenza diffusa di produzione e lavori sommersi

Elevata turbolenza imprenditoriale, alimentata da un alto turnover nati-mortalità

Inconsistenza dell’apparato industriale vincolato ad attività di produzione artigianale

Prevalenza di produzioni mature e scarsamente dinamiche

Scarsa presenza di sistemi integrati territoriali

Scarsa capacità burocratica ed instabilità istituzionale e degli assetti di governo

Esclusione e marginalizzazione sociale

Equilibrio di sottoccupazione ed evasione fiscale e contributiva

Diffusione dell’illegalità

Arretratezza e subalternità produttiva

Instabilità imprenditoriale

Bassa efficienza amministrativa e vincoli allo sviluppo

Chiusura localistica dell’economia

Fonte: nostre elaborazioni su analisi SWOT POR Calabria. In neretto, integrazioni del valutatore. Sono

stati riportati solo i punti dell’analisi rilevanti per lo studio del contesto dell’Asse III.

Questi miglioramenti del resto sembrano aver riguardato soprattutto le province di

Catanzaro e Vibo Valentia, con il rischio di accentuare anche le disparità interne alla

regione rispetto ad aree fortemente marginali come la provincia di Crotone.

71

Anche nel 2003 sembrano quindi essere presenti quei fattori di criticità che erano

stati rilevati all’inizio della programmazione 2000-2006 e che sono profondamente

legati al permanere di una forte arretratezza socio-economica nei confronti del

Centro-Nord e del resto d’Europa:

• I livelli ed i tassi di partecipazione ed occupazione regionali continuano ad

essere bassi, non solo rispetto alla media nazionale e del Centro Nord, ma

anche rispetto alla media del Mezzogiorno.

• Nonostante il miglioramento del sistema economico regionale sembri aver

causato un aumento nel tasso di creazione di posti di lavoro, l’elevata mortalità

imprenditoriale in Calabria non crea particolari garanzie che tale processo possa

portare ad un aumento stabile nell’occupazione.

• I livelli ed i tassi di disoccupazione continuano ad essere molto elevati; il

fenomeno della disoccupazione è profondamente legato alla fase di ingresso nel

mercato del lavoro e rischia di protrarsi anche per periodi medio lunghi.

• la disoccupazione giovanile è molto radicata nel contesto regionale così come

quella femminile; in crescita anche il fenomeno della ‘disoccupazione

intellettuale’, a fronte di una domanda di lavoro poco qualificata;

• La presenza di una forte componente irregolare nell’attività economica regionale

inosservabile e difficilmente quantificabile; i dati ufficiali di cui disponiamo

offrono un quadro parziale del mercato del lavoro e delle dinamiche produttive

regionali a meno di un’interpretazione che tenga conto del peso rilevante dell’

‘informal sector’.

Alla luce di queste considerazioni, il POR appare ancora uno strumento utile di

politica del lavoro e di sviluppo. In particolare, gli elementi critici del contesto socio-

economico sembrano evidenziare il ruolo strategico delle misure rivolte a (giovani)

disoccupati di lungo periodo (misura 3.3), alle donne (3.13) ed alla lotta

all’economia sommersa (3.12).

Il ruolo della domanda di lavoro e del contesto produttivo nella produzione di

occupazione evidenziano inoltre la necessità di attivare progetti integrati pluri-asse

puntando ad esempio allo sviluppo congiunto delle attività produttive (Asse IV),

infrastrutture (Asse VI) e risorse umane (Asse III).

72

BOX 1 – LA SITUAZIONE DEI LAVORATORI ANZIANI

In Calabria la situazione sul mercato del lavoro degli individui tra i 55 e 64 anni non appare critica se

confrontata con i dati relativi alle altre fasce di età, anche se ancora lontana dagli obiettivi di piena

occupazione fissati a livello europeo. Nel 2003 il tasso di occupazione per questa fascia d’età è infatti

pari al 36.1% (rispetto al 34.3% complessivo), quello di disoccupazione al 10.3% (rispetto al 23.4%

complessivo). Questo risultato è tuttavia determinato dalla minor partecipazione al mercato del lavoro

che caratterizza questa fascia d’età: il tasso di attività per i 55-64enni è infatti pari al 40.2% (tabella

B4.1; per i valori medi regionali, si veda la tabella 3.2).

La bassa partecipazione è rilevante soprattutto nel caso delle donne: circa solo una donna su cinque tra i

55 ed i 64 anni partecipa infatti al mercato del lavoro, e di queste il 14.4% sono disoccupate. Per gli

uomini, il tasso di attività si attesta nel 2003 al 58.2%, a fronte di un tasso di occupazione del 53.2% e

di disoccupazione dell’8.6%. In generale, dall’avvio del POR sia la partecipazione che l’occupazione dei

lavoratori anziani è aumentata, soprattutto però nel caso delle donne.

Nel periodo considerato l’occupazione dei lavoratori anziani è infatti significativamente cresciuta solo tra

le donne (+33.2%), mentre nel caso degli uomini la situazione è rimasta stazionaria (+0.1%). A

prescindere dal genere, si è ridotta l’occupazione con bassi titoli di studio, determinando anche per

questa fascia d’età un progressivo innalzamento del livello d’istruzione medio degli occupati. Nel 2003,

tuttavia, oltre la metà dei lavoratori occupati tra i 55 ed i 64 anni avevano ancora solo il titolo di studio

della scuola dell’obbligo; i diplomati costituivano il 27.7%, mentre i laureati erano il 12.5%. In media, le

donne occupate sono più istruite degli uomini, confermando il ruolo centrale del capitale umano nel

determinare le scelte di partecipazione e permanenza delle donne nel mercato del lavoro (tabella B4.2).

Tabella B1.1 Situazione sul mercato del lavoro degli individui anziani (55-64 anni)

1999 2003 1999 2003 1999 2003 Tassi di: attività 34.4 40.2 54.8 58.2 15.1 22.8 occupazione 32.0 36.1 51.2 53.2 13.7 19.6 disoccupazione 7.1 10.3 6.5 8.6 9.2 14.4


Maschi Femmine Totale

73

L’evoluzione del contesto istituzionale e normativo

Questo paragrafo ha lo scopo di aggiornare il quadro normativo comunitario e

nazionale già descritto nel Rapporto di Valutazione Intermedia del 2003, alla luce

dei cambiamenti intervenuti nel corso del 2003 che tale contesto di riferimento

hanno notevolmente modificato.

Considerando che i cambiamenti intervenuti sono di particolare rilievo per il livello

europeo e per il quadro normativo nazionale, attraversato da radicali riforme

relative all’assetto del mercato del lavoro e del sistema di istruzione e formazione, il

presente aggiornamento si concentrerà su:

a) l’evoluzione del contesto comunitario. A livello comunitario, i cinque anni di

esperienza legati alla promozione della Strategia Europea per l’Occupazione

(SEO) nei Paesi membri hanno portato, nel corso del 2003, ad una sua revisione

rispetto all’impostazione adottata nel recente passato, dando avvio ad una

nuova fase di attuazione caratterizzata dal riferimento ad una Nuova Strategia

Europea per l’Occupazione (SEO);

b) l’evoluzione del contesto nazionale. A livello nazionale, i cambiamenti sono

ancora più notevoli se si pensa che nel corso del 2003, il Parlamento ha

approvato, attraverso due leggi delegate, due riforme chiave per l’assetto del

sistema istruzione – formazione – lavoro: la cosiddetta Riforma Biagi (L.

30/2003 “Delega al Governo in materia di occupazione e mercato del lavoro”) e

la cosiddetta Riforma Moratti (L. 53/2003 “Delega al Governo per la definizione

delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in

materia di istruzione e formazione professionale”). Tuttavia il processo di

Tabella B1.2 Occupazione per sesso e titolo di studio, individui 55-64 anni, 2003

(a) (b) (a) (b) (a) (b)

Laurea e dottorato 12.5 27.0 11.4 11.5 15.5 73.9 Scuola superiore 27.7 48.3 23.9 31.2 37.6 89.3 Scuola dell'obbligo 53.9 -1.3 58.1 -3.7 42.7 8.3 Nessun titolo di studio 5.9 -40.2 6.6 -40.4 4.2 -39.0 Totale 100.0 7.5 100.0 0.1 100.0 33.2

(a) composizione % nel 2003 (b) variazione % 1999-2003

Fonte: elaborazioni Irs su microdati Istat, Forze di Lavoro

Totale Maschi Femmine

74

riforma in corso, è solo parzialmente descrivibile dal punto di vista attuativo

poiché l’assetto disegnato dalle Leggi in questione dipende molto dai decreti

attuativi delle deleghe, non tutti emanati nel corso del 2003.

A livello nazionale si segnala anche l’approvazione del Piano Nazionale per

l’Occupazione 2003, primo piano d’azione elaborato a partire dalle Linee Guida

definite nell’ambito della nuova SEO.

Il contesto comunitario: la Nuova SEO

A cinque anni dal suo avvio, l’attuazione della SEO è stata valutata in tutti i Paesi

membri per rivedere, ed eventualmente modificare, i contenuti e le procedure

fin’ora adottate. A questo scopo la Commissione Europea ha finanziato studi

nazionali25 sull’impatto della SEO per evidenziare i progressi realizzati e i problemi

incontrati nel corso di questi primi cinque anni. Sulla base dei risultati ottenuti dalle

indagini nazionali, la Commissione ha presentato una Comunicazione26 in cui

vengono descritti i risultati della valutazione di impatto e proposti i nuovi nodi

strategici su cui impostare il dibattito sul futuro della strategia stessa.

Nonostante i progressi ottenuti in questi anni in materia di occupazione27, la

Commissione Europea sottolinea le sfide che l’Europa si troverà ad affrontare nel

prossimo futuro: l’andamento demografico, i divari regionali, il problema

dell’incontro tra domanda e offerta di lavoro e l’allargamento dell’UE. Le stime

europee prevedono che tra il 2002 e il 2010, per raggiungere gli obiettivi di Lisbona

ovvero un tasso di occupazione del 70% (60% per le donne)28, sarà necessario

25 Per l’Italia il Rapporto di valutazione sull’impatto della Strategia Europea per l’Occupazione è stato

coordinato dall’ISFOL e trasmesso alla Commissione Europea nel marzo 2003 (cfr. Impact Evaluation of

the European Employment Strategy - Italian Employment Policy in recent years: Impact Evaluation -

Final Report)

26 COM (2002) 416, 17/07/2002: “Taking stock of five years of the European Employment Strategy”

27 A livello europeo, nei cinque anni intercorsi tra il 1997 e il 2001,vi è stato un incremento di 10 milioni

di posti di lavoro di cui ben sei occupati da donne; i disoccupati sono diminuiti di circa 4 milioni e le forze

lavoro sono aumentate di circa 5 milioni (anche in questo caso, l’aumento è dovuto principalmente alle

donne che si sono immesse nel mercato del lavoro).

28 Questi obiettivi sono stati successivamente integrati con degli obiettivi intermedi dal Consiglio di

Stoccolma (marzo 2001): il tasso di occupazione totale e femminile devono raggiungere,

rispettivamente, 67% e 57% nel 2005. Questi obiettivi sono stati ulteriormente rafforzati dal Consiglio di

Barcellona (marzo 2002), che ha introdotto anche degli obiettivi specifici relativi ai servizi di cura: entro

il 2010 almeno un bambino su tre al di sotto dei tre anni d’età ed almeno nove su dieci bambini di età

75

aumentare gli occupati di altri 15 milioni di cui buona parte (i due terzi circa)

donne29.

Per fronteggiare queste sfide la Commissione ha ritenuto che la SEO dovesse essere

riformata e reimpostata su nuove priorità. Nella fase iniziale di discussione delle

modifiche da apportare alla SEO, la Commissione ha identificato quattro punti

principali su cui articolare il nuovo disegno della SEO e, in particolare:

1. identificare obiettivi precisi in risposta alle sfide politiche che, a medio-termine,

l’Europa si troverà ad affrontare: la coesistenza di ancora forti e persistenti

sacche di disoccupazione di emergenti difficoltà di reclutamento concentrate, in

particolare, in determinate regioni e settori produttivi; la sempre più marcata

globalizzazione e i cambiamenti tecnologici; l’imminente allargamento

dell’Unione Europea che aumenterà di circa 30% la popolazione in età lavorativa

sul mercato del lavoro europeo, portando in evidenza nuove e numerose

disparità e differenze sia negli approcci che nelle problematiche inerenti

l’ingresso e la partecipazione a singoli mercati del lavoro locali e al complesso

del mercato del lavoro europeo;

2. semplificare le linee guida senza renderle meno efficaci. Ciò vuol dire chiarire le

priorità, facilitare la comunicazione tra i diversi attori coinvolti, sviluppare una

attività sempre più efficace di monitoraggio;

3. migliorare la governance e la partnership nell’implementazione della SEO. I

progressi finora ottenuti sulle questioni chiave promosse dalla SEO negli ultimi

anni (life-long learning, lotta alle disuguaglianze, pari opportunità ecc..) si sono

dimostrati strettamente connessi al sostegno attivo di molteplici e diversi attori

che, a vario titolo, possono influire sulla riuscita e sull’efficacia delle politiche

per l’occupabilità, così come di estrema importanza si sono rivelate le

partnership e le collaborazioni attivate sia a livello verticale (fra diverse nazioni)

che a livello orizzontale (tra attori dello stesso territorio locale). L’integrazione

sempre più attiva e proficua fra diversi settori (quelli della formazione,

dell’istruzione, delle politiche del lavoro, ma anche quelli delle politiche

finanziarie, della sicurezza, della giustizia, ecc.) che, a diverso titolo, possono

compresa tra tre anni e l’età di inizio della scolarità obbligatoria dovrebbero poter usufruire dei servizi

per la cura dei bambini.

29 “Increasing labour force participation and promoting active ageing”, Council doc. N° 6707 del 8 Marzo

2002, adottato sulla base della Comunicazione Europea COM (2002) 9 finale del 24/1/2002.

76

contribuire allo sviluppo in termini occupazionali di singole realtà locali e /o di

singoli Stati dovranno, inoltre, essere sempre più perseguiti nell’ottica di una

ancor maggiore interconnessione dei sistemi. Anche a livello regionale, si

richiede quindi una maggiore presa in considerazione del principio della

partnership tra i principali attori locali;

4. assicurare una maggiore integrazione con le altre politiche comunitarie in

maniera tale da stimolare la sincronizzazione tra le Broad Economic Policy

Guidelines (BEPGs) e l’intero pacchetto di iniziative e politiche legate alla SEO.

Quanto all’identificazione degli obiettivi di medio termine già negli Orientamenti per

l’occupazione 200230 la Commissione Europea ha individuato alcuni specifici

obiettivi quantitativi (oltre gli indirizzi più generali coerenti con l’evoluzione della

SEO), obiettivi con cui anche la Calabria dovrà confrontarsi:

• portare progressivamente al 20% degli interventi la quota di misure e interventi

riguardanti l’offerta di istruzione o formazione per i disoccupati e per gli inattivi;

• dimezzare entro il 2010 il numero di giovani dai 18 ai 24 anni che hanno

compiuto solo il primo ciclo di studi secondari e che non intraprendono nessun

tipo di ulteriore formazione;

• rendere entro il 2002 tutti gli insegnanti in grado di usare Internet e le risorse

multimediali per fornire a tutti gli allievi un’estesa alfabetizzazione digitale.

Con gli Orientamenti per l’Occupazione 200331, altri obiettivi quantitativi di medio

termine vengono espressamente indicati. In particolare gli orientamenti stabiliscono

che:

• entro il 2010, il 25% dei disoccupati di lunga durata partecipi ad una misura di

politica attiva del lavoro;

• entro il 2005, alle persone in cerca di lavoro in tutta l’UE si dovrà consentire di

consultare tutte le offerte di lavoro formulate attraverso i servizi per l’impiego

degli stati membri;

• entro il 2010, l’85% dei ventiduenni della UE devono aver completato

l’istruzione secondaria superiore;

30 Council decision of 18 February 2002 on guidelines for Member States’ employment policies for the

year 2002, 2002/177/EC ,in Official Journal of the European Communities, 01/03/2003.

77

• entro il 2010, il livello medio di partecipazione a forme di apprendimento lungo

tutto l’arco della vita nell’Unione Europea sia pari ad almeno il 12,5% della

popolazione adulta in età lavorativa (fascia di età compresa tra i 25 e 64 anni);

• entro il 2010, le politiche dovranno ottenere un aumento di 5 anni, a livello UE,

dell’età media effettiva di uscita dal mercato del lavoro;

• entro il 2010, a sostegno della partecipazione femminile al mercato del lavoro,

gli Stati Membri dovranno fornire servizi di cura ad almeno il 90% dei bambini di

età compresa tra i 3 anni e l’età dell’obbligo scolastico e ad almeno il 33% dei

bambini al di sotto dei 3 anni;

• entro il 2010, le politiche attuate dovranno ottenere, a livello dell’Unione, un

tasso medio di abbandono scolastico inferiore al 10%.

Il fulcro della nuova SEO viene illustrato con la presentazione della “new generation

of employment guidelines” contenuta nella Comunicazione del gennaio 2003. La

nuova SEO si articolerà su tre obiettivi generali (orientamenti generali) e dieci

priorità sulla base delle quali verranno di anno in anno elaborate le linee guida per i

Paesi Membri.

Tabella 3.4 – La nuova SEO

• Definizione di tre obiettivi generali (orientamenti generali):

- piena occupazione (integrazione obiettivi di Lisbona)

- miglioramento della qualità e della produttività sul posto di lavoro

- rafforzamento della coesione e inclusione sociale

• Definizione di 10 priorità (orientamenti specifici):

1. misure attive e preventive x disoccupati e inattivi

2. creazione di posti di lavoro e imprenditorialità (rendere il lavoro vantaggioso)

3. affrontare il cambiamento e promuovere l’adattabilità

4. promuovere lo sviluppo del capitale umano e l’apprendimento lungo tutto l’arco della vita

5. aumentare la disponibilità di manodopera e promuovere l’invecchiamento attivo

6. pari opportunità uomo-donna

7. promuovere l’integrazione sul lavoro degli svantaggiati

8. far si che il lavoro paghi attraverso incentivi finanziari per aumentare l’attrattività del lavoro

9. trasformare il lavoro nero in occupazione regolare

10. affrontare le disparità regionali in materia di occupazione

31 Council decision of 22 July 2003 on guidelines for Member States’ employment policies for the year

2002, 2003/578/EC ,in Official Journal of the European Communities, 05/08/2003.

78

La nuova Strategia Europea per l’Occupazione dovrebbe quindi fornire ulteriore

supporto al raggiungimento degli obiettivi di piena occupazione fissati a Lisbona. In

particolare, la maggior attenzione specifica posta al problema dell’economia

sommersa (Orientamento n. 9: Trasformare il lavoro nero in occupazione regolare)

e all’esistenza di differenziali territoriali nel mercato del lavoro (Orientamento n.

10: Affrontare le disparità regionali in materia di occupazione) dovrebbero favorire

il diffondersi di politiche di sviluppo e convergenza volte ad avvicinare la Calabria

alla media nazionale ed agli obiettivi europei.

La comunicazione della Commissione offre, inoltre, alcune riflessioni prospettiche

affinché il processo di implementazione della SEO possa essere rafforzato dai nuovi

indirizzi, ponendo particolare attenzione alla dimensione di governance dei processi

erogativi ed attuativi. Si stabiliscono più nello specifico i seguenti orientamenti:

1. ottimizzazione dell’uso degli strumenti messi a punto per il perseguimento della

SEO attraverso il metodo aperto di coordinamento, quali i NAP, le

raccomandazioni, il sistema di monitoraggio;

2. rafforzamento della coerenza e della complementarietà tra linee guida per

l’occupazione SEO e gli indirizzi generali per le politiche economiche;

3. maggiore coinvolgimento del partenariato territoriale e sociale nella definizione

e nella implementazione delle linee guida SEO.

A questo proposito, il documento della Commissione invita gli Stati membri a

costruire partnership più solide con le parti sociali sia con riferimento alle fasi di

disegno delle politiche che a quelle relative alla loro implementazione e

valutazione, anche attraverso un “passo avanti” nella gestione dei processi che

concorrono a definire i Piani Nazionali per l’Occupazione, troppo spesso percepiti

come prodotti esclusivi dell’attività Ministeriale. L’apertura del processo di

definizione del NAP al dibattito parlamentare e un più diretto coinvolgimento

delle parti sociali, della società civile e degli altri attori amministrativamente e

territorialmente rilevanti, appare ora uno degli strumenti privilegiati a garantire

una crescita della coerenza delle politiche messe in essere.

Alla luce della nuova SEO rimane valido l’obiettivo dello sviluppo della dimensione

territoriale quale elemento di rafforzamento della promozione della stessa SEO, già

79

sancito qualche anno fa32, prevedendo l’attivazione della dimensione locale lungo

due assi principali:

• orizzontale, attraverso lo sviluppo di strategie regionali o locali per

l’occupazione,

• verticale, attraverso l’integrazione di azioni e strategie tra il livello locale,

regionale, nazionale e europeo,

da promuovere con l’adozione di Piani d’azione a livello regionale (RAP) e locale

(LAP).

Un ultimo elemento da ricordare rispetto ai cambiamenti imminenti nel quadro

europeo è il prossimo allargamento dell’Unione ad alcuni Paesi europei centro-

orientali, allargamenti che porterà i paesi membri a quota 25 dal 1° maggio 2004

(in particolare Repubblica Ceca, Estonia, Cipro, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta,

Polonia, Slovacchia, Slovenia diverranno paesi dell’Unione).

Le scelte di intervento sul mercato del lavoro europeo (e sui mercati del lavoro dei

paesi membri) che l’allargamento comporterà alla luce della attesa crescita dei

flussi di lavoratori oltre le frontiere verranno plausibilmente esplicitate nei prossimi

mesi.

Il contesto nazionale: la Riforma Biagi, la Riforma Moratti e il Nuovo NAP

2003

Il 2003 rappresenta un anno di svolta anche dal punto di vista del sistema di

regolazione del mercato del lavoro italiano e del sistema di istruzione e formazione

poiché attraversato da due importanti riforme, a cui si aggiungono le linee

programmatiche espresse dal nuovo Piano Nazionale per l’Occupazione.

In questo paragrafo si discutono i cambiamenti intervenuti nel contesto nazionale,

con particolare riferimento ai seguenti documenti:

• La riforma Biagi (Legge 30/2003 del 14 febbraio e il decreti attuativo 10

settembre 2003 n. 276)

• La riforma Moratti (Legge 53/2003 del 28 marzo il decreto attuativo 19 febbraio

2004, n. 59)

32 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and

Social Committee and the Committee of the Regions - Strengthening the local dimension of the

European Employment Strategy/* COM/2001/0629.

80

• Il NAP 2003 (approvato il 5 dicembre 2003);

La Riforma Biagi

Il 5 febbraio 2003 il Parlamento italiano ha approvato definitivamente la cosiddetta

Riforma Biagi, ovvero la Legge n. 30 del 14 febbraio 2003 “Delega al governo in

materia di occupazione e mercato del lavoro”. La nuova legge prevede il riordino del

collocamento ordinario e l’apertura regolata agli operatori privati delle attività di

mediazione, intermediazione e incontro tra domanda e offerta di lavoro, la revisione

dei contratti a contenuto formativo (apprendistato e CFL), la riforma della disciplina

del lavoro a tempo parziale, il riordino del sistema degli incentivi e del sistema di

regolazione dei contratti di lavoro (con l’introduzione di nuovi contratti),

l’introduzione della certificazione dei rapporti di lavoro.

La legge, pubblicata sulla G.U. n. 47 del 26 febbraio 2003, è entrata in vigore il 13

marzo 2003 anche se, per la sua natura di legge delega, ha dovuto attendere

l’approvazione da parte del Consiglio dei Ministri del suo decreto attuativo,

(Decreto Legislativo 10 settembre 2003 n. 276).

Come accennato, sono diversi gli ambiti relativi alla regolazione dei rapporti di

lavoro e del sistema di governo del mercato del lavoro su cui la Riforma interviene.

Nello specifico:

• Nuova disciplina del collocamento e istituzione della Borsa Nazionale per il

Lavoro. L’art.2 de Decreto Legislativo n. 276 specifica le definizioni da considerare

in relazione alle attività di collocamento distinguendo tra:

- intermediazione, cioè l’attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro,

anche in relazione all'inserimento lavorativo dei disabili e dei gruppi di

lavoratori svantaggiati, comprensiva tra l'altro della raccolta dei curricula dei

potenziali lavoratori; della preselezione e costituzione di relativa banca dati;

della promozione e gestione dell'incontro tra domanda e offerta di lavoro;

della effettuazione, su richiesta del committente, di tutte le comunicazioni

conseguenti alle assunzioni avvenute a seguito della attività di

intermediazione; dell'orientamento professionale; della progettazione ed

erogazione di attività formative finalizzate all'inserimento lavorativo;

- ricerca e selezione di personale, cioè l’attività di consulenza di direzione

finalizzata alla risoluzione di una specifica esigenza dell’organizzazione

committente, attraverso l’individuazione di candidature idonee a ricoprire una

81

o più posizioni lavorative in seno all’organizzazione medesima, su specifico

incarico della stessa, e comprensiva di: analisi del contesto organizzativo

dell’organizzazione committente; individuazione e definizione delle esigenze

della stessa; definizione del profilo di competenze e di capacità della

candidatura ideale; pianificazione e realizzazione del programma di ricerca

delle candidature attraverso una pluralità di canali di reclutamento;

valutazione delle candidature individuate attraverso appropriati strumenti

selettivi; formazione della rosa di candidature maggiormente idonee;

progettazione ed erogazione di attività formative finalizzate all’inserimento

lavorativo; assistenza nella fase di inserimento dei candidati; verifica e

valutazione dell’inserimento e del potenziale dei candidati;

- supporto alla ricollocazione del personale, cioè l’attività effettuata su specifico

ed esclusivo incarico dell’organizzazione committente, anche in base ad

accordi sindacali, finalizzata alla ricollocazione nel mercato del lavoro di

prestatori di lavoro, singolarmente o collettivamente considerati, attraverso la

preparazione, la formazione, l’accompagnamento della persona e

l’affiancamento della stessa nell’inserimento della nuova attività.

La definizione di questo insieme di attività è accompagnata da un

allargamento dei soggetti che possono prendervi parte, coinvolgendo oltre il

sistema pubblico dei Servizi per l’Impiego anche le Agenzie per il lavoro,

(nuovi) soggetti privati che dovranno essere abilitati e iscritti ad un apposito

Albo che certificherà il rispetto dei requisiti finanziari e giuridici previsti dalle

stessa legge ai fini dell’esercizio delle diverse attività di collocamento. Il

riconoscimento delle Agenzie per il Lavoro in base a procedure di

autorizzazione e di accreditamento.

Il decreto di attuazione prevede inoltre un regime particolare di autorizzazione

all’esercizio di attività di intermediazione tra domanda e offerta di lavoro per una

serie di soggetti che diventeranno parte integrante del nuovo disegno di sistema

allargato di servizi per l’impiego. In particolare, potranno effettuare attività di

intermediazione le Università pubbliche e private, i Comuni, le Camere di

commercio e gli Istituti di scuola secondaria di secondo grado, le Associazioni dei

datori di lavoro e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative

82

firmatarie di contratti collettivi nazionali di lavoro, l’ordine nazionale dei Consulenti

del lavoro 33.

Il recente decreto 23 dicembre 2003 (G.U. n. 53 del 3.3.2004), istituisce l'Albo

informatico delle agenzie per il lavoro ed esplica le procedure di richiesta di

autorizzazione relativamente alle diverse attività di incontro domanda e offerta.

Quanto al coordinamento delle attività dei soggetti oggi autorizzati ad attività di

intermediazione, la nuova legge istituisce la Borsa Nazionale del Lavoro, un sistema

aperto di incontro tra domanda e offerta di lavoro basato su una rete di nodi

regionali, alimentato da tutte le informazioni immesse nel sistema sia dagli

operatori pubblici e privati, autorizzati o accreditati, sia direttamente dai lavoratori

e dalle imprese. Gli operatori pubblici e privati, accreditati o autorizzati, hanno

l'obbligo di conferire alla Borsa nazionale del lavoro i dati acquisiti, sia per quanto

riguarda i lavoratori che per quanto riguarda le imprese.

La legge prevede diversi livelli di gestione, alimentazione e articolazione della

Borsa, in particolare:

- un livello nazionale finalizzato alla definizione degli standard tecnici nazionali e

dei flussi informativi di scambio; alla interoperabilita' dei sistemi regionali; alla

definizione dell'insieme delle informazioni che permettano la massima efficacia

e trasparenza del processo di incontro tra domanda e offerta di lavoro;

- un livello regionale che, nel quadro delle competenze proprie delle Regioni di

programmazione e gestione delle politiche regionali del lavoro, realizzi

l'integrazione dei sistemi pubblici e privati presenti sul territorio; definisca e

realizzi il modello di servizi al lavoro; cooperi alla definizione degli standard

nazionali di intercomunicazione.

La Borsa Nazionale del Lavoro e la registrazione amministrativa dei movimenti

relativi ai lavoratori e alle imprese dovranno costituire una base statistica

omogenea e condivisa per le azioni di monitoraggio poste in essere dal Ministero del

lavoro e delle politiche sociali, dalle Regioni e dalle Province per i rispettivi ambiti

territoriali di riferimento.

33 L’ordine nazionale dei Consulenti del lavoro potrà esercitare attività di intermediazione attraverso

l’iscrizione all’Albo nazionale di una fondazione o di altro soggetto dotato di personalità giuridica

costituito nell’ambito del Consiglio nazionale dei consulenti del lavoro.

83

• Abolizione del divieto di somministrazione di manodopera. Un’altra grande

novità della Riforma Biagi è l’abolizione di fatto del divieto di somministrazione di

manodopera, illecita in Italia dal 1960 e parzialmente ammessa in anni recenti

attraverso l’istituzione del lavoro interinale con la Legge 196/1997 (Pachetto Treu).

Con la legge 30/3003 viene introdotto nel nostro ordinamento il concetto di

somministrazione di lavoro, cioè la fornitura professionale di manodopera sia a

tempo indeterminato che a termine.

Il contratto di somministrazione a tempo indeterminato rappresenta la maggiore

novità introdotta poiché consente alle imprese utilizzatrici di ricorrere a personale

intermediato anche senza la previsione di una scadenza del rapporto, lasciando cioè

il rapporto di lavoro in capo alla società somministratrice (staff leasing). Se alla

somministrazione di lavoro attraverso contratti a tempo determinato è riconosciuta

una generale ammissibilità, la somministrazione nella forma di staff leasing a tempo

indeterminato è ammessa solo in un insieme di casi previsti dalla legge34 e a tutti

gli altri casi previsti dai contratti collettivi di lavoro nazionali o territoriali.

Le agenzie che si occuperanno di somministrazione di lavoro dovranno essere in

possesso di specifici requisiti di forma societaria, di capitale e di organizzazione e

dovranno essere iscritte all’apposito Albo istituito presso il Ministero del Lavoro, lo

stesso albo in cui confluiranno anche le Agenzie per il Lavoro, autorizzate a svolgere

altre attività relative all’incontro tra domanda e offerta di lavoro.

• Ridefinzione della regolazione dei rapporti di lavoro. Un altro asse di

intervento sostanziale della Legge Biagi riguarda, da una lato, la definizione di

nuovi rapporti contrattuali, anche con riferimento a quelle tipologie contrattuali che,

per quanto ammissibili, non sono mai state oggetto di precisa definizione normativa

e, dall’altro, la riforma di istituti contrattuali già normati.

Relativamente ai contratti già esistenti, si è già detto del nuovo quadro normativo

relativo al lavoro interinale, trasformato e ampliato in contratto di somministrazione

di lavoro.

34 La somministrazione di lavoro a tempo indeterminato è ammessa per: servizi di consulenza e

assistenza nel settore informatico; servizi di pulizia, custodia, portineria; servizi, di trasporto di persone

e di trasporto e movimentazione di macchinari e merci; gestione di biblioteche, parchi, musei, archivi,

magazzini, e servizi di economato; attività di consulenza direzionale, assistenza alla certificazione,

programmazione delle risorse, sviluppo organizzativo e cambiamento, gestione del personale, ricerca e

selezione del personale; attività di marketing, analisi di mercato, organizzazione della funzione

commerciale; gestione di call-center, altre casistiche specifiche.

84

Quanto agli altri istituti, la Riforma Biagi rende ora maggiormente flessibili i

contratti di lavoro part-time, ampliando le possibilità di modifica dell’orario pattuito

anche rispetto agli elementi di flessibilizzazione già introdotto con il D. Lgs.

61/2000. Le modifiche introdotte sono regolate da differenti clausole a seconda che

si sia in presenza di part-time orizzontale o verticale. Per la prima tipologia si

sancisce che il lavoro supplementare può essere richiesto dal datore di lavoro nei

limiti e secondo le causali dettate dalla contrattazione collettiva. Nella seconda,

invece, vengono introdotte delle clausole elastiche: queste consentono di variare la

collocazione temporale della prestazione lavorativa, nonché di modificare in

aumento la durata della prestazione stessa.

La Riforma Biagi introduce inoltre due nuove tipologie contrattuali che rimodulano

le possibilità di allocazione temporale della prestazione lavorativa: il lavoro

intermittente o a chiamata (job on call) e il lavoro ripartito (job sharing). Si tratta

di due forme del rapporto di lavoro poco diffuse in Italia e introdotte per via

sperimentale in alcune esperienze di contrattazione aziendale.

Con il contratto a chiamata il lavoratore si mette a disposizione del datore di lavoro

e ne attende la chiamata. Tale contratto può essere stipulato a tempo determinato

o indeterminato e può prevedere o meno l’obbligo per il lavoratore di rispondere

alla chiamata del datore di lavoro. Nel caso si preveda l’obbligo di risposta alla

chiamata, al lavoratore spetta un’indennità di disponibilità. Anche per questa forma

lavorativa grande spazio è lasciato alla contrattazione collettiva per l’individuazione

degli ambiti in cui tale forma contrattuale è ammessa e dell’ammontare

dell’indennità. In attesa dei contratti collettivi e in via sperimentale il contratto

intermittente potrà essere concluso con disoccupati con meno di 25 anni e con più

di 45 anni.

Nel job sharing o contratto di lavoro ripartito invece due o più lavoratori sono

obbligati in solido all’adempimento di un’unica prestazione lavorativa. Si noti che il

contratto di lavoro ripartito è chiaramente distinto dal contratto di part-time poiché

non dà origine a due rapporti di lavoro.

La legge Biagi, il decreto legislativo 276/2003 e la Circolare Ministeriale 1/2004

intervengono ora a disciplinare anche quei rapporti di lavoro cosiddetti

parasubordinati di cui si è registrata una notevole diffusione, a partire

dall’istituzione del Fondo Inps a gestione separata nel 1996, unica fonte di

riferimento per quantificare, almeno approssimativamente, il fenomeno. La nuova

legge disciplina le collaborazioni coordinate e continuative attraverso la definizione

85

dei contratti a progetto e a programma. Infatti, la legge stabilisce che rapporti di

collaborazione coordinata e continuativa, prevalentemente personale e senza

vincolo di subordinazione, di cui all’articolo 409 del codice di procedura civile,

devono essere riconducibili a uno o più progetti specifici o programmi di lavoro o

fasi di esso determinati dal committente e gestiti autonomamente dal collaboratore

in funzione del risultato, nel rispetto del coordinamento con la organizzazione del

committente e indipendentemente dal tempo impiegato per l’esecuzione della

attività lavorativa.

A tutela dei lavoratori in collaborazione, viene sancito il fatto che infortunio e

malattia non implicano l’estinzione del rapporto anche se non ne comportano il

prolungamento: il contratto viene sospeso senza erogazione di corrispettivo. In

caso di maternità, la durata del rapporto è però prorogata per cinque mesi.

Disposizioni più favorevoli al lavoratore possono essere inoltre previste dai contratti

individuali. Quanto alla continuazione dei rapporti di lavoro, al rinnovo di contratti a

progetto o a programma la nuova legge non sembra mettere in campo vincoli di

particolare natura: uno stesso progetto o uno stesso programma di lavoro possono

infatti essere oggetto di successivi contratti di lavoro con lo stesso collaboratore che

può essere impiegato anche per diversi progetti o programmi aventi contenuto del

tutto diversi.

Normando i rapporti coordinati e continuativi, la nuova legge disciplina anche le

forme di collaborazione occasionale che, come noto, non sono soggette all’iscrizione

al Fondo INPS a gestione separata.

Altra forma atipica di impiego che la Riforma Biagi norma, volta al sostegno

dell’inserimento occupazionale di alcune categorie deboli sul mercato del lavoro, è il

lavoro occasionale accessorio, cioè prestazioni di lavoro meramente occasionali rese

da soggetti a rischio di esclusione sociale per attività di “piccoli lavori” pagate con

l’innovativa formula dei buoni di servizio.

La riforma interviene anche sulla ridefinizione dei contratti a causa mista, e cioè i

contratti di formazione e lavoro e il contratto di apprendistato.

Quanto ai CFL, la nuova legge istituisce i contratti di inserimento, ovvero contratti

che, sempre nel quadro delle assunzioni agevolate (inquadramento a livelli inferiori,

risparmio sugli oneri sociali almeno in fase transitoria) prevedono la definizione di

un progetto individuale di inserimento/ reinserimento lavorativo volto

all’adeguamento delle competenze professionali al contesto lavorativo per

particolari fasce di lavoratori. In particolare:

86

- i giovani tra i 18 e i 29 anni (sostituendo di fatto i CFL)

- i disoccupati di lungo periodo tra i 29 e i 32 anni

- lavoratori con oltre 50 anni privi di un posto di lavoro;

- lavoratori che desiderino riprendere una attivata lavorativa e che non abbiano

lavorato per almeno due anni;

- donne di qualsiasi età residenti in una area geografica in cui il tasso di

occupazione femminile sia inferiore almeno del 20 per cento di quello maschile o

in cui il tasso di disoccupazione femminile superi del 10 per cento quello

maschile;

- persone affette da grave handicap fisico, mentale o psichico.

Anche l’apprendistato subisce un notevole ridisegno, essendo trasformato in un

contratto che prevede diverse tipologie, sempre nel quadro di un contratto di

assunzione agevolata (inquadramento a livelli inferiori, risparmio sugli oneri sociali

almeno in fase transitoria):

- l’apprendistato per il diritto/dovere di istruzione, rivolto a giovani con più di 15

anni e finalizzato al conseguimento di una qualifica professionale;

- l’apprendistato professionalizzante, rivolto a giovani tra i 18 e i 29 anni per

l’acquisizione di competenze di base, tecniche, trasversali;

- l’apprendistato per l’acquisizione di un diploma o percorsi di alta formazione:

rivolto ai giovani tra i 18 e i 29 anni per il conseguimento di un titolo di studio

superiore.

La qualifica professionale conseguita attraverso il contratto di apprendistato

costituisce credito formativo per il proseguimento nei percorsi di istruzione e di

istruzione e formazione professionale, coerentemente con il sistema di crediti

formativi che il Ministero del Welfare e il Ministero dell’Istruzione devono definire.

La regolazione dei contratti di inserimento e dei contratti di apprendistato deve

ancora attendere il raggiungimento di una tappa importante: la riforma del sistema

degli incentivi all’occupazione che concorrerà a ridefinire gli incentivi economici

legati a questo tipo di assunzioni.

87

La Riforma Moratti

Parallelamente alla riforma del mercato del lavoro e secondo le stesse modalità

(legge delega), con la legge n. 53/03 (cd “Legge Moratti”), “Delega al governo

per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle

prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale” viene riformato il

sistema di istruzione e formazione. La riforma, nei suoi aspetti principali:

- sancisce il diritto-dovere all’istruzione per almeno 12 anni (o fino al

conseguimento di una qualifica entro i diciotto anni d’età),

- introduce due cicli nel percorso educativo-formativo: un primo ciclo di 8 anni,

che accomuna scuola elementare e l’attuale scuola media inferiore ed un

secondo ciclo di 4-5 anni.

- propone la scelta tra scuola superiore (i nuovi licei) e formazione professionale

nel secondo ciclo e promuove l’alternanza tra scuola e lavoro a partire dal

quindicesimo anno d’età.

Quanto ai decreti attuativi, al marzo 2003 il Consiglio dei Ministri ha approvato il

Decreto Legislativo 19 febbraio 2004, n. 59, relativo alla scuola di infanzia, non

obbligatoria e di durata triennale, e al primo ciclo di istruzione, costituito dalla:

Dal punto di vista del raccordo tra sistema di istruzione e formazione e mercato del

lavoro il peso della riforma è tuttavia più evidente quando si passi a considerare il

disegno del nuovo assetto duale (istruzione vs formazione professionale) e le

ipotesi di alternanza scuola-lavoro relativi al secondo ciclo di istruzione, per quanto

entrambi non ancora oggetto di specifico decreto attuativo.

Secondo il dettato della riforma il secondo ciclo di istruzione comprende:

- il sistema dei licei, della durata quinquennale articolati in due periodi biennali e

in un quinto anno di completamento del percorso disciplinare che si concludono

con l’esame di Stato, il cui superamento è titolo necessario per l’accesso

all’Università;

- il sistema dell’istruzione e della formazione professionale, di competenza

regionale, che permette di ottenere titoli e qualifiche professionali di differente

livello riconosciuti a livello nazionale se rispondenti agli standard minimi

formativi, da definire mediante emanazione di appositi regolamenti. I titoli e le

qualifiche conseguite nell’ambito del sistema di formazione e di istruzione

professionale sono condizione per l’accesso all’istruzione e alla formazione

tecnica superiore. La frequenza di un percorso di istruzione o formazione di

durata quadriennale offre la possibilità di sostenere l’esame di Stato che

88

consente l’accesso al sistema universitario attraverso la frequenza di un quinto

anno integrativo (realizzato d’intesa con le Università) o attraverso il

superamento dell’esame in qualità di privatista;

- il sistema dei licei e quello della formazione e istruzione professionale non sono

incomunicabili, ma apposite iniziative didattiche dovrebbero assicurare e

assistere i passaggi dall’uno all’altro. A definire l’articolazione dei percorsi

formativi individuali dovrebbe intervenire, inoltre, il sistema dei crediti di

competenze certificati rilasciati dalle istituzioni scolastiche e formative e

derivanti da esperienze formative e stage;

- un altro passaggio importante della Riforma riguarda la possibilità offerta, a

partire dal quindicesimo anno di età, di acquisire i diplomi e le qualifiche

attraverso forme di alternanza scuola-lavoro o attraverso l’apprendistato. Si

tratta dunque di una diversa modalità con cui realizzare l’obbligo formativo degli

studenti e che prevede l’azienda come ambito formativo, essendo i periodi di

alternanza, sotto la responsabilità dell’istituzione scolastica e formativa,

realizzati attraverso convenzioni con imprese, Associazioni datoriali, Camere di

commercio, etc. Anche questo aspetto della Riforma dovrà però attendere un

apposito decreto di attuazione.

In conclusione la legge Biagi non sembra porre dubbi sulla continuità del POR;

semmai, la legge in esame fornisce una nuova serie di strumenti contrattuali e di

flessibilità (si pensi ai contratti a chiamata, allo staff leasing, al potenziamento del

lavoro di coppia, etc.) che, se utilizzati con altri strumenti del POR, dovrebbero

ulteriormente facilitare l’ingresso o la permanenza nel mercato del lavoro.

Più complessa appare invece la relazione tra legge Moratti e POR, soprattutto con

riferimento alle misure formative. La ridefinizione dei cicli scolastici, in particolare la

scelta alternativa tra licei e formazione professionale nel secondo ciclo, potrebbe

richiedere una revisione degli strumenti di formazione attualmente contemplati da

POR e, più in generale, un ripensamento delle politiche formative e di istruzione a

livello regionale. D’altro canto, l’attuazione di queste riforme sostanziali può in

effetti richiedere molto tempo prima di entrare a regime, tanto da produrre effetti

significativi più nel prossimo periodo di programmazione che in quello presente,

limitando di fatto la necessità di rivalutare la struttura e l’utilità del POR in questo

ambito.

89

Piano Nazionale d’Azione per l’Occupazione 2003

Il NAP Italia 2003, documento di monitoraggio e orientamento programmatico delle

politiche governative del lavoro approvato dal Consiglio dei Ministri il 5 dicembre

2003, si propone con alcune sostanziali novità rispetto ai precedenti Piani Nazionali.

Innanzitutto è redatto secondo le linee guide elaborate dalla SEO riformata ed è,

conseguentemente, inserito in un ciclo triennale di programmazione che coinvolge

anche gli indirizzi generali per le politiche economiche35. In secondo luogo, poiché la

redazione del NAP riprende gli indirizzi strategici contenuti nel Libro Bianco sul

mercato del lavoro in Italia dell’ottobre 2001, arrivati a definizione normativa anche

attraverso le due recenti riforme relative al mercato del lavoro (Riforma Biagi) e al

sistema di istruzione e formazione professionale (Riforma Moratti), più sopra

discusse, l’elaborazione della strategia di intervento avviene in un quadro

istituzionale decisamente mutato.

In terzo luogo, la redazione del NAP 2003 tenta un coinvolgimento più ampio degli

attori istituzionali a partire dal livello nazionale (Ministero dell’Economia, Ministero

dell’Istruzione, Ministero delle Attività produttive, Dipartimento della Funzione

Pubblica, dell’Innovazione, delle Pari Opportunità che hanno partecipato al gruppo

di lavoro sul NAP), ma anche considerando il livello decentrato e sussidiario

(Regioni e Province autonome e loro Coordinamento Interregionale, Tecnostruttura

delle Regioni per il Fondo Sociale Europeo che hanno curato la stesura di alcune

parte del NAP), fino ad arrivare ad un tentativo di coinvolgimento delle Parti Sociali,

a cui è stato chiesto di elaborare un contributo relativo al tema della governance

che però non è stato utilizzato ai fini della redazione finale.

Stante la consueta analisi della situazione del mercato del lavoro italiano,

contestualizzata in un ciclo economico tendenzialmente recessivo, e l’individuazione

delle necessità di intervento che da essa derivano in coerenza con gli obiettivi da

perseguire nel quadro della SEO, il Nap 2003 ribadisce gli obiettivi occupazionali di

medio termine per il 2005 (che la Regione Marche, del resto, già soddisfa

pienamente):

• Tasso di occupazione complessivo: 58,5%;

• Tasso di occupazione femminile: 46%;

• Tasso di occupazione degli anziani (55-64 anni): 40%.

90

Per il raggiungimento dei target quantitativi per il 2005, il NAP considera cruciale

l’attuazione delle riforme strutturali relative al mercato del lavoro e al sistema

pensionistico, quest’ultima considerata di particolare importanza poiché più ampio è

il gap tra l’obiettivo quantificato e la situazione attuale.

Nel complesso e relativamente al periodo 2003-2006, il NAP disegna una strategia

di intervento che completi anche in Italia un sistema di welfare-to-work, in cui gli

strumenti di sostegno al reddito, pur garantendo un sussidio di disoccupazione, non

inneschino meccanismi di dipendenza assistenziale. In attesa della riforma degli

ammortizzatori sociali, il NAP descrive le linee del nuovo disegno delle misure di

sostegno al reddito che dovranno basarsi su un innalzamento dell’indennità di

disoccupazione, su un regime più rigoroso per la loro fruizione, su parallele azioni di

orientamento e formazione.

Rispetto ai target quantitativi fissati dal NAP, l’obiettivo strategico del welfare to

work è quello di promuovere politiche per l’inserimento o il reinserimento del

mercato del lavoro volte ad innalzare il tasso di occupazione complessivo e fondate

su una combinazione efficace e virtuosa tra politiche del lavoro (servizi all’impiego,

orientamento, formazione) e sostegno al reddito dei disoccupati. In questo quadro,

la riforma del collocamento ordinario (D. Lgs. 297/2002) e il nuovo assetto

regolativo stabilito dalla legge Biagi, assieme alla prevista riforma degli

ammortizzatori, dovrebbero fornire tutti gli strumenti di intervento necessari, in

particolare dovrebbero garantire il raggiungimento degli obiettivi:

- il riordino delle regole del collocamento, istituzione dell’anagrafe del lavoratore,

nuova definizione dello stato di disoccupazione, dei modi per acquisirlo e per

perderlo, e dei connessi diritti e doveri (colloquio di orientamento e proposta di

formazione o di lavoro entro tempi certi);

- la liberalizzazione dei servizi per l’impiego;

- l’attivazione della Borsa continua del lavoro;

- l’istituzione dei Fondi interprofessionali per la formazione e interventi collegati a

sostegno dei disoccupati;

- la riforma del sistema dei sostegni al reddito, con rafforzamento dell’indennità di

disoccupazione e rigorosa regolazione dei modi di accesso, durata e perdita

delle forme di sostegno al reddito sulla base della responsabilità del beneficiario.

35 Per questo motivo il NAP a partire dal 2003 segue l’approvazione del Documento di Programmazione

Economico-Finanziaria.

91

Il NAP 2003 esplicita, inoltre, che la strategia di welfare to work dovrà essere

perseguita attraverso una gestione territoriale e bilaterale del mercato del lavoro,

delle politiche del lavoro e dei servizi per l’impiego.

Quanto agli orientamenti e alle priorità di intervento per il 2003-2006, Il NAP 2003

riprende le dieci priorità stabilite dalla Nuova SEO e declina per ognuna gli

interventi da promuovere.

1. Misure attive e preventive per le persone disoccupate e inattive basate sulla

promozione dell’inserimento nel mercato del lavoro di donne, giovani e

lavoratori anziani, sullo sviluppo del sistema di incontro domanda-offerta di

lavoro, anche attraverso le reti territoriali di servizi per l’impiego, pubblici e

privati; sulla garanzia di un rapido reinserimento nel mercato del lavoro per

coloro che hanno perso un posto di lavoro; sulla definizione un sistema

formativo di sostegno lungo tutto l’arco della vita; sullo spostamento delle tutele

dal posto di lavoro al mercato del lavoro.

La realizzazione delle misure attive e preventive chiama in causa distinte

competenze dello Stato, delle Regioni e delle Province. Il livello centrale le

politiche si incentrano su misure di incentivazione delle nuove assunzioni

attraverso interventi di riduzione contributiva e fiscale, anche alla luce dei nuovi

contratti di inserimento introdotti con la Riforma Biagi.

A livello regionale e provinciale il NAP individua i Piani d’Azione Regionali

realizzati con finanziamenti nell’ambito dei POR, quale assetto strategico di

intervento su cinque ambiti prioritari:

- favorire l’inserimento dei disoccupati e delle persone in difficoltà

occupazionale sul mercato del lavoro.;

- promuovere l’integrazione nel mercato del lavoro delle persone disabili ed

esposte al rischio di esclusione sociale;

- favorire lo sviluppo dell’imprenditorialità;

- migliorare l’accesso, la partecipazione e la posizione delle donne sul mercato

del lavoro;

- incrementare la qualità dell’occupazione, soprattutto attraverso lo strumento

della formazione continua.

Tuttavia le linee di sviluppo tracciate dal nuovo NAP non guardano solo ai servizi

che i sistemi territoriali dovranno essere in grado di offrire, ma considera anche

il problema del riassetto istituzionale a livello territoriale alla luce

dell’allargamento del sistema dei servizi per l’Impiego a tutti quei soggetti

92

autorizzati o accreditatati previsti dalla Legge Biagi. In particolare, il NAP

chiama le Regioni ai seguenti impegni:

- completamento del processo di recepimento normativo del D.Lgs 297/2002

e raccordo operativo con il decreto attuativo 276/2003;

- revisione delle leggi regionali di attuazione del D.Lgs 469/97, in funzione

dell’adozione di modelli organizzativi dei servizi per l’impiego fondati

sull’integrazione tra i CPI e le strutture che saranno accreditate e/o

autorizzate allo svolgimento dei servizi per il lavoro;

- necessità che il processo di integrazione si accompagni alla creazione di reti,

alla promozione di una cultura organizzativa fondata sull’orientamento

all’utente, sulla formazione e il continuo aggiornamento del personale;

- inserimento delle azioni preventive in un quadro di integrazione e di

coordinamento delle politiche, soggetti e risorse finanziarie;

- utilizzo di strutture private autorizzate e/o accreditate dalle Regioni per

svolgere il supporto logistico e funzionale ai CPI, in particolare per

l’espletamento delle funzioni previste nella disciplina del collocamento, per

l’erogazione di funzioni a livello specializzato;

- allargamento dei bacini di utenza dei CPI per favorire l’inserimento

lavorativo di anziani, immigrati in sostegno al completamento del percorso di

definizione di un quadro nazionale di riferimento nel quale inserire i sistemi

informativi regionali, al fine di rendere pienamente operativa l’attività di ogni

singolo CPI.

2. Creazione di posti di lavoro e imprenditorialità attraverso la razionalizzazione del

sistema degli incentivi alle imprese e la concentrazione dell’intervento pubblico

in politiche selettive, di carattere strutturale, che comportano una riduzione dei

costi di gestione e l’introduzione di criteri di ammissibilità; il rafforzamento dei

meccanismi di trasferimento dei risultati della ricerca al sistema produttivo; la

promozione di imprenditorialità, innovazione, capacità di investimento,

ambiente più favorevole a tutte le imprese, assistenza e monitoraggio; la

semplificazione degli oneri amministrativi e normativi per la creazione di

imprese, in particolare delle PMI, per l’assunzione di personale, per facilitare

l’accesso di capitale; lo sviluppo del "Made in Italy" e la lotta alla contraffazione,

mediante l’istituzione del relativo marchio a tutela della produzione italiana; la

promozione dell’istruzione e della formazione in materia di capacità

imprenditoriali e dirigenziali, fornendo assistenza, anche con formazione mirata.

93

3. Affrontare il cambiamento e promuovere l'adattabilità e la mobilità nel mercato

del lavoro. Elementi cardine per la promozione di questa terza priorità sono i

nuovi istituti contrattuali previsti dalla Legge Biagi e l’abolizione del divieto di

somministrazione di manodopera, il FSE e le iniziative comunitarie specifiche a

favore della mobilità e dell’adattabilità dei lavoratori, gli interventi di formazione

continua (azioni di sistema, sperimentazioni dei voucher formativi), l’istituzione

della Borsa Nazionale Continua del Lavoro, la prospettiva di integrazione della

rete EURES nella rete degli SPI.

4. Promuovere lo sviluppo del capitale umano e l'apprendimento lungo l'arco della

vita. Il NAP 2003 vede nella riforma dei contratti a contenuto formativo

(contratti di inserimento e nuovo apprendistato) un fattore centrale per il

perseguimento di questa priorità e nell’avvio dei Fondi Interprofessionali,

assieme agli altri fondi di finanziamento di interventi di formazione continua (ad

esempio FSE) l’asse portante della strategia di promozione della formazione

lungo tutto l’arco della vita.

5. Aumentare la disponibilità di manodopera e promuovere l'invecchiamento attivo.

In questo ambito il NAP prevede che la riforma del collocamento e la

predisposizione di un più ampio insieme di figure contrattuali anche di carattere

agevolato (contratti di inserimento per gli over 50), entrambe previste dalla

Legge Biagi, assieme agli effetti dell’intervento di riforma del sistema

pensionistico dovrebbero sostenere l’invecchiamento attivo.

A livello territoriale il NAP riconosce la strategicità dell’orientamento diffuso nelle

Regioni a sostenere lo sviluppo ed il potenziamento dei tassi di attività dei

lavoratori anziani nel campo dei servizi di solidarietà sociale, di sostegno alla

collettività locale e dei servizi di prossimità.

6. Parità Uomo-Donna: il NAP 2003 procede alla disamina puntuale degli interventi

rivolti al mainstreaming di genere nel periodo 2002-2003 attraverso quattro

principali assi di intervento: sviluppo dell’occupazione e delle pari opportunità;

valorizzazione e sostegno della rete familiare; conciliazione tra vita familiare e

vita sociale; eguaglianza di opportunità a livello normativo. Quanto agli

interventi futuri, il NAP ribadisce la centralità della legge per le pari opportunità

e per l’imprenditoria femminile (legge 215/91), innestate su uno sviluppo

dell’integrazione tra politiche attive del lavoro, politiche sociali, politiche della

formazione, politiche di conciliazione e di sostegno alla parità nei luoghi di

lavoro di cui le Regioni attraverso i POR si sono rese protagoniste, dando vita a

modelli di intervento, anche originali, che dovranno continuare ad essere punto

di riferimento.

94

Per quanto riguarda la necessità di promuovere servizi di cura rivolti all’infanzia,

in particolare gli asili nido, il NAP 2003 prevede ancora una complementarietà

tra intervento a livello centrale (anche attraverso interventi di carattere

economico come l’assegno per il secondo figlio previsto dalla Finanziaria 2004) e

intervento a livello degli enti locali. Le regioni in particolare sono chiamate a

favorire la realizzazione da parte dei comuni, in forma singola o associata, di

servizi sperimentali quali nidi e micro nidi all'interno dei luoghi di lavoro

improntate a criteri di particolare flessibilità organizzativa; servizi socio-

educativi sia presso il domicilio delle famiglie sia presso quello degli educatori;

servizi socio-educativi nel medesimo complesso abitativo o in più complessi

abitativi limitrofi.

Per gli altri strumenti di conciliazione la strategia di intervento deve considerare

con particolare attenzione quelle iniziative sviluppate negli ultimi anni quali il

finanziamento dei progetti di flessibilità organizzativa (relativi alla

sperimentazione a part-time, flessibilità oraria, formazione durante il periodo

della maternità o al momento del rientro, telelavoro, figure di sostituzione) per

aziende che progettino nuovi modelli di conciliazione del tempo di lavoro in

relazione ai congedi di maternità e paternità, in attuazione della legge 53/2000

sui congedi parentali, o anche la sperimentazione di nuovi strumenti per la

conciliazione attraverso l’individuazione di “voucher” per l’acquisto di servizi di

conciliazione.

7. Promuovere l'integrazione delle persone svantaggiate sul mercato del lavoro e

combattere la discriminazione nei loro confronti. In questo ambito sono diversi i

tipi di intervento previsti, anche per la differenziata gamma di soggetti che

rappresentano la popolazione obiettivo. Il NAP considera sia Azioni e politiche

per prevenire e combattere l’abbandono scolastico prematuro considerato come

pre-condizione di emarginazione sociale (ad esempio progettazione di nuovi

spazi di aggregazione; partecipazione a manifestazioni mirate a diffondere una

nuova cultura dell’orientamento e rivolte al personale della scuola, agli studenti,

alle famiglie; sviluppo di interventi di orientamento contro l’esclusione, la

dispersione, il disagio attraverso l’integrazione di tutti i soggetti; valorizzazione

del ruolo della famiglia in progetti ed iniziative che favoriscano la partecipazione

attiva della famiglia; raccordare scuola ed altri sistemi formativi; promuovere e

realizzare iniziative di volontariato nella scuola) che azioni e politiche per ridurre

la disoccupazione delle persone svantaggiate, (ad esempio, implementazione di

progetti integrati di rete; monitoraggio del grado di organizzazione ed

operatività dei servizi; predisposizione di programmi di inserimento delle

categorie svantaggiate; valorizzazione del telelavoro; attivazione di un sistema

95

di monitoraggio e di impatto della legge 68/99; diffusione delle buone prassi di

inserimento).

Con riferimento a tipologie specifiche di svantaggio, il NAP mira favorire il

reinserimento sociale e lavorativo nel mercato del lavoro di gruppi e soggetti

svantaggiati quali i detenuti, i soggetti tossico-dipendenti e gli immigrati. In

questo caso, gli obiettivi da perseguire fanno riferimento alla lotta contro ogni

forma di discriminazione nell’accesso al mercato del lavoro, all’istruzione e alla

formazione; all’elaborazione di percorsi costituiti da efficaci misure preventive e

di politica attiva, intese a promuovere l’inserimento nel mercato del lavoro dei

gruppi e degli individui sfavoriti o a rischio, al fine di evitare l’emarginazione, la

diffusione del fenomeno dei “lavoratori poveri” e l’esclusione; infine l’attuazione

di adeguate disposizioni per soddisfare le esigenze delle persone disabili, delle

minoranze etniche e dei lavoratori migranti in relazione al loro inserimento nel

mercato del lavoro.

8. Far sì che il lavoro paghi attraverso incentivi finanziari per aumentare l'attrattiva

del lavoro. Centrali per il perseguimento di questo obiettivo appaiono le riforme

di carattere strutturale che accompagnano la promozione delle politiche del

lavoro, più che interventi mirati. Il NAP si riferisce nello specifico alla riforma del

sistema degli ammortizzatori sociali e alla riforma del sistema fiscale, entrambe

da mettere in essere attraverso decreti delegati. La riforma del sistema fiscale

statale in particolare prevede un programma che sarà attuato, con una serie di

decreti delegati, entro marzo 2005.

9. Trasformare il lavoro nero in occupazione regolare. Concentrando l’attenzione

sulle direttrici di intervento future il NAP 2003 prevede per il periodo 2004-2006

la promozione di politiche per l’emersione basate su quattro principali linee di

intervento:

- attuazione della “legge Biagi” (30/2003) e dei provvedimenti ad essa

collegati, che dovrebbe favorire l’emersione attraverso la messa in essere

della differenziata tipologia di nuovi e riformati istituti contrattuali;

- la riforma della vigilanza, attraverso la promozione della razionalizzazione e

dell’aggiornamento dei diversi Istituti preposti, anche attraverso l’utilizzo

sistematico delle nuove tecnologie per il controllo del territorio;

- la bilateralità, attraverso un coinvolgimento delle parti sociali al fine di

esplorare la possibilità di una legislazione “premiale” delle imprese in regola;

- la territorialità, capitalizzando l’esperienza maturata a livello di realtà locali e

territoriali.

96

10. Affrontare le disparità regionali in materia di occupazione. Il NAP 2003

concentra la sua attenzione sulle risorse finanziarie volte a promuovere lo

sviluppo delle regioni del Mezzogiorno. Si tratta di tre gruppi di strumenti di

intervento “strategico”:

- gli Accordi di Programma Quadro, (APQ) attraverso i quali si definisce, in

accordo tra diversi soggetti istituzionali, la destinazione per interventi

infrastrutturali delle risorse nazionali dedicate al riequilibrio territoriale;

- il Quadro Comunitario di Sostegno, ovvero la programmazione dei fondi

comunitari e del loro co-finanziamento nazionale per specifiche politiche di

intervento per il riequilibrio territoriale;

- l’insieme di interventi di incentivazione agli investimenti delle imprese.

Un aspetto importante nel definire la strategia di intervento rispetto al superamento

dei divari territoriali è l’integrazione delle politiche del lavoro tra gli strumenti di

sviluppo locale, strategia in cui le Regioni giocano un ruolo chiave attraverso i POR,

le iniziative locali per l’occupazione, l’utilizzazione mirata delle risorse regionali e

nazionali, le intese, gli accordi, i patti, le misure sperimentali, le buone prassi.

Il quadro regionale

La tabella 3.5, ripresa dal Rapporto di Valutazione Intermedia del dicembre 2003,

riassume le caratteristiche salienti dei principali interventi regionali in materia di

formazione e politiche del lavoro. La lettura integrata della normativa in vigore

evidenzia un quadro ricco di iniziative, ma in alcuni ambiti datato e frammentario,

spesso sospinto (soprattutto negli anni più recenti) dalla necessità di recepimento di

normative emanate a livello nazionale.

In particolare, sul lato delle politiche del lavoro si osserva:

• una prevalenza di interventi mirati ai giovani (18-29 anni), generalmente sotto

forma di incentivi al lavoro autonomo, soprattutto in forma cooperativa.

L’insistenza su questo gruppo target è dovuto all’elevata incidenza della

disoccupazione in questa fascia d’età (secondo quanto riportato nel POR, intorno

al 60%, rispetto ad una media regionale del 28% nel 1999), soprattutto tra le

donne (75% tra le giovani dai 15 ai 24 anni, rispetto a una media del 40% del

tasso di disoccupazione femminile);

• un’attenzione specifica (in alcuni casi relativamente recente) verso gruppi

svantaggiati, soprattutto disabili immigrati e donne. Per queste ultime, oltre ad

interventi diretti alla promozione delle pari opportunità e all’inserimento

97

lavorativo (soprattutto sotto forma di lavoro autonomo), sono previste delle

norme regionali relative ai servizi di cura, soprattutto per i bambini al di sotto

dei 3 anni (asili nido);

• una scarsa attenzione alla condizione degli occupati (eccetto quelli irregolari) e,

più in generale, alla formazione continua. Altrettanto limitata è la definizione di

interventi specifici per i disoccupati di lunga durata, probabilmente determinata

dalla scelta di privilegiare alcuni gruppi (giovani e donne) all’interno di questo

ampio bacino;

• la predilezione verso la creazione di lavoro autonomo, soprattutto sotto forma di

cooperativa sociale e con particolari incentivi per l’occupazione di soggetti

svantaggiati (cooperative sociali di tipo B);

• un tentativo di integrazione tra creazione di occupazione e sviluppo economico

locale nel caso di interventi specifici per alcuni settori (soprattutto agricoltura e

turismo).

Dal punto di vista delle politiche formative, emerge una particolare attenzione sia

alla promozione del diritto allo studio, sia al sostegno della

realizzazione/ammodernamento delle infrastrutture scolastiche, soprattutto

universitarie. La legge di riordino della formazione professionale risale al 1985.

Gli interventi più recenti, intervenuti dopo l’approvazione del POR, riguardano la

promozione della cooperazione sociale (l.r. 05/00), la promozione dell’occupazione

(tramite incentivi all’assunzione a tempo indeterminato) di lavoratori ex LSU/LPU

(l.r. 04/01), il recepimento della normativa nazionale in materia di riordino dei

servizi per l’impiego (l.r. 05/01) e di diritto al lavoro dei disabili (l.r.32/01), la

promozione del diritto allo studio universitario (l.r. 34/01). Una serie di interventi

rilevanti hanno inoltre interessato la creazione di organismi e reti per l’emersione

del lavoro sommerso. Nel campo della formazione professionale, sono state inoltre

attivate le procedure per l’accreditamento, anche telematico, delle agenzie

formative.

Coerenza della normativa regionale con il POR

La tabella 3.6 riporta, per ciascuna tipologia di destinatari finali individuati dal POR,

le specifiche misure del POR ad essi indirizzate e le corrispondenti leggi sia nazionali

che regionali. Questo tipo di analisi consente di verificare sia il grado di copertura

normativa di ciascun gruppo target, sia – data la normativa nazionale - il grado di

coerenza esistente tra le misure del POR e la normativa regionale.

98

Per quanto concerne il primo aspetto, la tabella evidenzia un elevato grado di

copertura normativa per tutte le tipologie di destinatari, con l’attuazione di radicali

e recenti riforme normative in molti campi (servizi per l’impiego, cicli di istruzione,

contratti atipici, collocamento mirato, immigrazione, lavoro sommerso, politiche

conciliative).

Con riferimento alla relazione esistente tra POR e normativa regionale, in generale

appare evidente una sorta di complementarietà tra i due strumenti: il POR sembra

infatti privilegiare alcuni gruppi di destinatari (quali i disoccupati di lunga durata e

gli occupati, compresi i ricercatori) in parte trascurati dalla normativa regionale.

D’altro canto, in alcuni casi il POR sembra rafforzare alcuni indirizzi di politica già

presenti nella normativa regionale, come il sostegno dell’imprenditorialità giovanile,

l’inserimento lavorativo dei disabili e la promozione delle pari opportunità. Vi sono

anche delle categorie di beneficiari (in particolare gli occupati irregolari) e delle

tipologie di intervento (come l’adeguamento delle infrastrutture del sistema

scolastico) che, seppure contemplati anche dal POR (si vedano le misure 3.12 e

3.15), sembrano maggiormente strategici negli interventi comunque attuati a livello

regionale36.

In linea teorica il POR sembra quindi costituire un buon complemento della

normativa regionale in materia di politiche del lavoro e della formazione, alla quale

si affianca nella copertura di alcuni gruppi-obiettivo particolarmente numerosi e/o

critici (in particolare i giovani).

36 Sul totale dei finanziamenti pubblici stanziati per l’Asse 3 nel POR, l’1.9% è stato allocato alla misura 3.12, l’1.1% alla 3.15.

99

Tabella 3.5 – Principali dispositivi legislativi regionali nell’ambito della formazione e del lavoro L.R. (in ordine cronologico)

Obiettivi Target Misure previste Soggetti coinvolti

12/73 “Disciplina degli asili nido”

Costituzione e gestione di asili nido, in conformità alla L. 1044/71

Bambini in età prescolare; famigli con figli in età pre-scolare

- Definizione delle norme e dei requisiti per la costruzione di asili nido comunali o consortili; - Frequenza gratuita per i bambini fino ai 3 anni

- Regione; - Comuni e Consorzi di Comuni; - Organizzazioni sindacali.

10/77 “Interventi nel settore della medicina riabilitativa”

Recupero, rieducazione funzionale e reinserimento sociale degli handicappati in età evolutiva.

Portatori di handicap in età evolutiva

- Convenzioni per il potenziamento dei servizi di recupero, rieducazione funzionale e reinserimento sociale degli handicappati in età evolutiva;

- Contributi alle famiglie meno abbienti per la permanenza in famiglia di portatori di handicap.

- Regione;

- Enti pubblici che operano nel settore della riabilitazione

29/77 (e 09/78) “Interventi a favore delle opere universitarie dell’università della Calabria e dell’istituto universitario statale di architettura di Reggio Calabria”

Assicurare l’effettivo esercizio del diritto allo studio

Studenti universitari Contributi a favore degli studenti assistiti dall'opera universitaria dell'Università degli studi della Calabria e dall'opera universitaria dell'Istituto Statale di architettura di Reggio Calabria

- Regione; - Università della Calabria; - Istituto Statale di architettura di Reggio Calabria

32/78 “Fondo straordinario per l’istituzione di asili nido con il concorso dello Stato”

Sostegno alla creazione e gestione di asili nido comunali.

Bambini in età prescolare; famiglie con figli in età pre-scolare

- Contributo straordinario per la costituzione, gestione e funzionamento degli asili nido.

- Regione; - Comuni e Consorzi di Comuni; - Organizzazioni sindacali.

08/81 “Benefici a favore delle cooperative agricole fomrate da giovani o a partecipazione dei giovani

Favorire l’occupazione giovanile nel settore agricolo

Cooperative costituite da giovani o che associano giovani in numero non inferiore al 40% e non superiore al 70% dei soci complessivi

Incentivi per: - messa a coltura di terre incolte o abbandonate; - trasformazione e vendita prodotti agricoli; - gestione servizi tecnici per l’agricoltura; - allevamento e piscicoltura. Censimento delle terre incolte

- Regione; - cooperative agricole; - ESAC - Comuni e comunità montane

22/84 “Prevenzione, cura e riabilitazione delle tossicodipendenze”

Prevenzione, cura e riabilitazione delle tossicodipendenze.

Tossicodipendenti Interventi sociali (prestazioni urgenti di carattere economico; programmi individuali di reinserimento familiare, sociale e lavorativo; formazione o

- Regione; -Coordinamenti Assistenza Tossicodipendenze( CAT); - Comuni

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sostegno di comunità , di cooperative o di gruppi, a carattere non settoriale, che promuovono il recupero psichico, sociale e lavorativo); Iniziative terapeutiche

28/84 “Superamento dell' emarginazione dei cittadini portatori di handicap”

Combattere l’emarginazione dei soggetti portatori di handicap.

Portatori di handicap. - contributi per l’assistenza domiciliare;

- interventi per la friubilità dei mezzi di trasporto e di comunicazione;

- iniziative per la formazione professionale e l’occupazione delle persone con handicap;

- incentivi per l’occupazione delle persone con handicap.

Enti locali

05/85 “Direttive regionali in materia di orari di negozi”

Regolazione degli orari di apertura/chiusura dei negozi.

Tutta la popolazione. - Definizione degli orari di chiusura nei giorni festivi, turni infrasettimanali e deroghe (norme restrittive, tranne che nelle località turistiche).

- Regione

18/85 “Ordinamento della FP in Calabria”

Disciplina delle attività di orientamento e formazione professionale

Popolazione che abbia assolto gli obblighi scolastici, con particolare attenzione ai portatori di handicap e alla promozione delle pari opportunità

- Interventi di formazione professionale; - Interventi di orientamento (organizzazione dei servizi, divulgazione, iniziative di documentazione e studio); - Attività di educazione permanente.

- Regione; - Province; - Comuni; - Organizzazioni sindacali e associazioni di categoria; - Università; - Enti di formazione professionale (centri regionali ed enti convenzionati); - Cooperative

27/85 (e 17/87) “Norme per l’attuazione del diritto allo studio”

- Rimuovere gli ostacoli di ordine economico e socio-culturale che ostacolano l’ assolvimento dell'obbligo scolastico, causando abbandoni, ripetenze o fenomeni di disadattamento e di emarginazione; - favorire il compimento dell'obbligo da parte degli adulti e l'accesso dei lavoratori ai vari gradi di istruzione; - favorire il proseguimento degli studi da parte degli alunni capaci e meritevoli, ma di disagiate condizioni economiche; - assicurare ai minori portatori di

- Alunni delle scuole statali e non statali; - frequentanti i corsi per adulti, comprese le persone in stato di detenzione; - minori ospiti di case di rieducazione e minori appartenenti a comunità di nomadi.

- Servizi di mensa e trasporto; - fornitura (gratuita) materiale scolastico; - servizi e attrezzature dedicate per alunni portatori di handicap; - interventi per favorire la qualificazione del sistema scolastico e formativo attraverso: a) il sostegno delle esperienze di tempo pieno e prolungato, delle attività integrative, di progetti di sperimentazione; b) il sostegno a progetti di innovazione educativa, anche per attività extra

- Regione; - sistema scolastico; - enti di formazione professionale.

101

handicap l'inserimento nelle normali strutture scolastiche; - favorire la qualificazione del sistema scolastico; - concorrere all'elevamento del livello culturale medio della popolazione.

scolastiche; c) il sostegno per la costituzione di laboratori scientifici, di informatica, cineteche, audiovideoteatrali, attività sportive e musicali; d) la realizzazione di attività di educazione permanente e ricorrente; e) facilitazioni agli adulti per la frequenza dei corsi per l'assolvimento dell'obbligo scolastico.

14/86 “Interventi per l’edilizia finalizzata al diritto allo studio universitario”

Favorire con strutture edilizie idonee la migliore realizzazione dei servizi relativi allo studio universitario.

Studenti universitari. Opere di edilizia per il diritto allo studio: - costruzione, acquisto, ampliamento, ristrutturazione e ammodernamento di strutture destinate all'attuazione dei servizi per gli studenti beneficiari degli interventi per il diritto allo studio, - arredamenti e attrezzature

- Regione; - Comune sede dell'Università della Calabria - Università della Calabria; - EDIS Calabria.

04/87 “Istituzione della Commissione per l’uguaglianza dei diritti e delle pari opportunità fra uomo e donna”

Promuovere l’effettiva uguaglianza dei diritti e delle pari opportunità fra uomo e donna.

Tutta la popolazione, con particolare attenzione alle donne.

Istituzione della Commissione Regionale per l’uguaglianza dei diritti e delle pari opportunità fra uomo e donna.

- Regione

02/88 (e 14/90) “Interventi per l’accesso dei giovani nel mondo del lavoro e sviluppo dell’occupazione”

Favorire l’occupazione giovanile garantendo il principio delle pari opportunità tra uomo e donna nell’accesso al lavoro.

- Cooperative, società ed associazioni di giovani disoccupati di età 18-29 anni; - giovani diplomati 18-29 anni e laureati fino a 35 anni che intraprendono iniziative di lavoro autonomo; - imprese interessate a CFL e aziende artigiane che assumono apprendisti; - enti locali che si avvalgono di cooperative di giovani per progetti ambientali

-Incentivi per la creazione d’impresa; - Contributi all’occupazione con CFL e apprendistato; - borse di studio per la specializzazione post-lauream; - incentivi agli enti locali per l’utilizzo di cooperative di giovani; - LPU (come misura di impiego temporaneo e straordinario)

- Regione; -nucleo di valutazione. - enti locali e comunità montane; - associazioni imprenditoriali e professionali; - università.

32/88 “Sostegno all’università per

- Promuovere la conoscenza di lingua, letteratura, storia, archeologia, arti e

Studenti dell’università per stranieri “D.

Contributo annuo a sostegno delle attività svolte.

- Regione; - Università per stranieri “D.

102

stranieri “Dante Alighieri” di Reggio Calabria”

tradizioni popolari, costumi e istituzioni politiche e sociali dell'Italia e particolarmente della Calabria; - promuovere ‘immigrazione straniera in Calabria.

Alighieri” Alighieri”

04/89 “Contributi sugli interessi per mutui agevolati a favore delle cooperative, associazioni e società”

Favorire lo sviluppo di cooperative, associazioni e società costituite prevalentemente da giovani

Cooperative, associazioni e società costituite prevalentemente da giovani tra 18-29 anni residenti in Calabria

Contributi sugli interessi (per prestiti non superiore a 5 anni e non superiori a 300 milioni) per l’acquisto e leasing di macchine, attrezzature e mezzi tecnici necessari per l’avviamento o la gestione.

- Regione; -nucleo di valutazione.

17/90 “Interventi regionali nel settore dell’emigrazione ed immigrazione”

Agevolare l'inserimento ed il reinserimento nella vita sociale e nelle attività produttive regionali degli emigrati che ritornano e degli stranieri immigrati

Stranieri immigrati (coloro che, provenienti da paesi extracomunitari, dimorino stabilmente nella regione per motivi di lavoro e siano in regola con le vigenti disposizioni di legge in materia di autorizzazione al lavoro e di ingresso e soggiorno).

- istituzione di servizi sociali di accoglimento e di prima assistenza; - formazione e riqualificazione professionale; - corsi di recupero linguistico e di cultura italiana; - iniziative di informazione e culturali; - costituzione della Consulta regionale dell’emigrazione e dell’immigrazione.

- Regione; - Province; - Comuni; - Istituti di credito; - Associazioni, enti, istituzioni.

27/90 “Modifica art.5 ed integrazione alla L.r. 22/84”

Prevenzione, cura e riabilitazione delle tossicodipendenze.

Tossicodipendenti - istituzione presso le Unità Socio Sanitarie Locali n. 9, 16, 18, 31 i Coordinamenti Assistenza Tossicodipendenti (CAT);

- istituzione presso il CAT di Catanzaro il Servizio Regionale di Documentazione sulle tossicodipendenze;

- stipula di convenzioni tra i CAT e le associazioni di volontariato e le società cooperative che svolgono attività riabilitative in favore di soggetti dipendenti;

- istituiti i Servizi Assistenza Tossicodipendenti (SAT) presso alcune Unità Socio Sanitarie Locali.

- Coordinamenti Assistenza Tossicodipendenti (CAT); - associazioni di volontariato e società cooperative.

103

35/90 “Sostegno alle attività dell’istituto superiore per il turismo. Corsi di formazione per lo svolgimento di attività turistica”

Miglioramento del livello culturale e della professionalità dei cittadini, al fine di un migliore inserimento nelle attività produttive, riconoscendo a tal fine il turismo come componente fondamentale dello sviluppo economico e sociale della Calabria

Popolazione che ha assolto l’obbligo scolastico e che intende operare nel campo turistico.

- Contributi per i corsi professionali dell’istituto superiore per il turismo di Locri

- Regione; - Istituto superiore per il turismo di Locri

06/94 “Istituzione e funzionamento dei servizi per le tossicodipendenze”

Prevenzione, a cura e riabilitazione di tossico ed alcooldipendenti.

- Tossicodipendenti - Alcooldipendenti

Funzioni e competenze dei SERT SERT

22/95 “Istituzione Progetto Donna”

Dare valore e visibilità al pensiero ed alle attività delle donne calabresi.

Donne calabresi. - Istituzione del “Progetto Donna” (sede della Presidenza della Giunta regionale) per la diffusione di informazioni e la realizzazione di studi e ricerche sulla condizione delle donne e di sostegno delle associazioni femminili; - Istituzione di un centro di documentazione e biblioteca delle donne

- Regione; - Associazioni femminili calabresi

18/96 “Interventi per l’attivazione di progetti socialmente utili”

Promozione dell’occupazione tramite LSU e sostegno alla costituzione di nuove cooperative o società miste su iniziativa di lavoratori soggetti al trattamento straordinario di integrazione salariale, lavoratori in mobilità, lavoratori disoccupati.

- Disoccupati - Lavoratori in CIGS; - Lavoratori in mobilità; - Lavoratori LSU

- LSU; - Contributi per spese di avviamento, gestione o acquisto macchinari e attrezzature per la costituzione di cooperative o società miste

- Regione; - altre amministrazioni pubbliche.

21/96 “Servizi socio-assistenziali a favore dei minori sottoposti a provvedimenti dell’Autorità giudiziaria”

Organizzazione e gestione dei servizi socio - assistenziali a favore dei minori sottoposti a provvedimenti dell' Autorità Giudiziaria.

minori sottoposti a provvedimenti dell' Autorità Giudiziaria

contributi per l’erogazione di servizi socio-assistenziali

Spetta alla Regione riconoscere i

soggetti abilitati alla gestione dei

servizi.

02/00 “Progetto giovani”

Promuovere e incentivare la partecipazione dei giovani calabresi alla vita delle istituzioni

Giovani calabresi. - studi e ricerche sulle condizioni di vita e di lavoro dei giovani; - diffusione informazioni ed elaborazione progetti su problematiche giovanili; - sostegno ad Associazioni giovanili calabresi - istituzione della Consulta regionale per le politiche giovanili con funzioni di progettazione, formulazione di proposte

- Regione

104

politiche e programmazione di varie attività.

05/00 “Promozione per lo sviluppo della cooperazione sociale. Attuazione L. 381/91”

-Favorire l’inserimento lavorativo e l’integrazione sociale delle persone svantaggiate: - favorire lo sviluppo delle cooperative sociali

- Invalidi fisici, psichici e sensoriali; - ex degenti di istituti psichiatrici; - tossicodipendenti; - altri soggetti svantaggiati (comma 1, art. 4, L. 381/91)

- Istituzione Albo cooperative sociali; - determinazione delle modalità di raccordo con servizi socio-sanitari pubblici; - definizione dei criteri per la costituzione di convenzioni tra cooperative ed enti pubblici; - incentivi per la promozione, sostegno e sviluppo della cooperazione sociale; - istituzione della commissione regionale per la cooperazione sociale.

- Regione; -cooperative sociali; - altri soggetti pubblici responsabili di politiche socio-sanitarie, del lavoro e della formazione

04/01 (e 28/02 e 37/02) “Misure di politiche attive dell’impiego in Calabria”

- Favorire l’occupazione di (ex) lavoratori LSU o LPU (stabilizzazione occupazionale)

- Lavoratori LSU e LPU - Incentivi all’assunzione a tempo indeterminato (comprese le pubbliche amministrazioni); - incentivi al lavoro autonomo (anche in forma di collaborazione coordinata e continuativa). Termine di applicazione: dicembre 2001 (prorogato a dicembre 2002 con l.r. 28/02).

- Regione; - associazioni imprenditoriali e di categoria; - organizzazioni sindacali; - altre amministrazioni pubbliche.

05/01 “Norme in materia di politiche del lavoro e servizi per l’impiego in attuazione del decreto legislativo 459/97”

- Definire i compiti della Regione e degli Enti locali in materia di collocamento e politiche attive del lavoro; - Promuovere l’integrazione tra politiche del lavoro e della formazione

- PA (Regione e province); - funzionari pubblici; - utenti servizi per l’impiego; - popolazione in età lavorativa.

- Riorganizzazione del sistema dei servizi per l’impiego, con la definizione dei compiti della Regione e delle Province; - definizione del sistema regionale per l’impiego; - istituzione della Commissione regionale (e provinciali) tripartita; - istituzione di un Comitato di coordinamento istituzionale; - istituzione dell’Azienda Calabria-Lavoro e, al suo interno, di un Osservatorio sul Lavoro minorile; - definizione di un programma regionale per le politiche attive del lavoro; - definizione del sistema informativo calabrese sul lavoro (SICAL).

- Regione; - Province; - organismi strumentali della Regione; - associazioni imprenditoriali; - organizzazioni sindacali; - enti di formazione.

32/01 “Norme per la promozione e lo sviluppo del diritto al lavoro delle persone con

- Promuovere il diritto, l’accesso al lavoro e l’integrazione delle persone con disabilità

- Soggetti disabili come definiti dal comma 1 dell’art.1 della l. 68/99; - famiglie con disabili;

- Predisposizione di un sistema mirato di mediazione al lavoro (collocamento mirato); - iniziative di formazione, accompagnamento, tirocinio,

- Regione; - Province; - associazioni volte alla cura e all’integrazione dei disabili; -enti di formazione

105

disabilità” - associazioni. orientamento, transizione al lavoro, riqualificazione, recupero scolastico; - incentivi all’assunzione; - servizi di supporto, accompagnamento e tutoraggio.

34/01 “Norme per l’attuazione del diritto allo studio universitario in Calabria”

- Rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che di fatto limitano l’uguaglianza dei cittadini nell’accesso all’istruzione superiore.

- Studenti i(di qualsiasi provenienza) scritti a Università e Istituti universitari con sede in Calabria

- Borse di studio; - alloggi, ristorazione e trasporti; - servizi di informazione e orientamento; - prestiti d’onore; - servizi culturali, librari e editoriali; - viaggi studio e ricerca; - interscambi culturali; - assistenza sanitaria e medicina preventiva; - interventi specifici a favore di studenti portatori di handicap. Istituzione di Azienda Regionale per il Diritto allo Studio universitario (ARDIS)

- Regione; - Comuni con sede universitaria; - università

Regolamento regionale 2/03 (e 3/03) “Norme per la promozione e lo sviluppo del diritto al lavoro delle persone con disabilità”

- Promuovere e sviluppare il diritto al lavoro delle persone disabili.

- Soggetti disabili come definiti dal comma 1 dell’art.1 della l. 68/99; - Imprese soggette al collocamento mirato.

- Istituzione del Comitato tecnico; - definizione delle graduatoria provinciale unica per il collocamento mirato; - contributi e rimborsi forfetari per spese di affiancamento, formazione, accompagnamento e trasporto del disabile presso il luogo di lavoro; - borse lavoro per il primo anno di attività del disabile.

- Regione; - Province; - Comuni; - ASL; - associazioni di invalidi; - enti di formazione.

Delibera Giunta Regionale 28/12/00 n. 1138: costituzione della Commissione per l’emersione del lavoro non regolare della Regione Calabria

Promuovere l’emersione del lavoro irregolare, anche attraverso la collaborazione istituzionalizzata di diversi enti ed organismi.

Lavoratori ed imprese irregolari.

-Costituzione della Commissione regionale per l’emersione del lavoro irregolare con compiti di: - analisi del lavoro irregolare; -promozione di collaborazione ed intese istituzionali; - assistenza alle imprese, finalizzata in particolar modo all’accesso al credito agevolato, alla formazione e alla predisposizione di aree attrezzate, che stipulano contratti di riallineamento retributivo anche attraverso la presenza di apposito tutore.

- Regione; - organizzazioni sindacali e associazioni di categoria; - INAIL; - INPS; - Università; - Ministero del lavoro.

Delibera Giunta Regionale 04/03/03

Certificare la qualità dell’offerta formativa tramite l’accreditamento delle sedi

Enti di formazione professionale.

- Approvazione e pubblicazione del regolamento per l’accreditamento delle

- Regione; - enti di formazione.

106

n. 192: approvazione del regolamento per l’accreditamento delle sedi formative e della relativa modulistica

formative. Popolazione che ha assolto l’obbligo scolastico.

sedi formative, dell’avviso pubblico e della relativa modulistica

Delibera Giunta Regionale 18/03/03 n. 232: revisione del regolamento di accreditamento alla luce della completa definizione della procedura di accreditamento telematico

Velocizzare le procedure di screditamento. Enti di formazione professionale. Popolazione che ha assolto l’obbligo scolastico.

- Approvazione della procedura di accreditamento telematico.

- Regione; - enti di formazione.

Protocollo d’intesa tra Commissione Regionale e parti preposte alla vigilanza

definizione di forme di collaborazione nell’azione volta a favorire l’emersione dell’economia e del lavoro sommersi.


- trasferimento di informazioni dai soggetti preposti alla vigilanza, al Presidente della Commissione regionale e/o al Presidente della Commissione provinciale di riferimento; incentivazione a forme di concerta-zione tra soggetti pubblici e privati; - definizione di politiche attive e percorsi di emersione.

- Prefetto Provincia Catanzaro; - Comitato nazionale per l’emersione del lavoro non regolare; - Commissione regionale per l’emersione del lavoro non regolare; - Agenzia regionale delle entrate; - Direzione regionale del lavoro; - INPS; -INAIL.

Protocollo d’intesa tra Commissione Regionale e INPS

Favorire l’emersione del lavoro non regolare, nell’ambito dei PIT, attraverso la progettazione e l’implementazione di interventi specifici, anche attraverso il ricorso a procedure di negoziazione concertata.


- scambio informazioni/segnalazioni; - interventi volti a snellire e velocizzare gli iter procedurali amministrativi; azioni innovative di governance dei sistemi locali in collaborazione tra gli attori del territorio.

- Commissione regionale per l’emersione del lavoro non regolare; - INPS; - altri attori coinvolti nei PIT.

107

Tabella 3.6 - Lettura incrociata di tipologia dei beneficiari finali, Misure del POR e Leggi nazionali/regionali

Beneficiari finali Misura del POR e quota del contributo

pubblico (%)

Riferimenti normativi nazionali Riferimenti normativi regionali

Utenti dei servizi per l’impiego e suoi operatori

Misura 3.1 (8.3%)

“Organizzazione dei Servizi per l’impiego”

• Legge n. 59/97 “delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regioni e agli Enti Locali, per la riforma della PA e per la semplificazione amministrativa” e relativi decreti attuativi;

• D.Lgs 469/97 di conferimento alle regioni di funzioni e compiti relativi al collocamento: individua i criteri per l’organizzazione del sistema regionale dell’impiego, i contenuti delle attività di mediazione ed incontro domanda-offerta di lavoro e la costruzione del sistema informativo lavoro;

• Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 9-10.1998: individua i criteri di trasferimento alle regioni delle risorse relative al mercato del lavoro;

• Legge n. 263/99: stabilisce la soppressione degli uffici periferici del Ministero del Lavoro;

• Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 5-8-1999 : disciplina il trasferimento alle regioni delle risorse umane, strumentali ed informatiche al Ministero del lavoro;

• Documento della Conferenza Unificata, Stato, Regioni e Autonomie Locali “Standard minimi di funzionamento dei Servizi pubblici per l’impiego” del 16-12-1999: stabilisce le funzioni essenziali per l’avvio dei servizi per l’impiego e per garantire livelli minimi di prestazione;

• D.Lgs 181 del 14-4-2000: individua i soggetti potenziali destinatari delle misure di promozione all’inserimento nel mercato del lavoro, definisce le condizioni di disoccupazione e detta criteri di indirizzo per adeguare il sistema di incontro domanda ed offerta di lavoro agli indirizzi comunitari intesi a promuovere strategie preventive;

• Schema di regolamento per la semplificazione del procedimento per il collocamento ordinario dei lavoratori: stabilisce le regole per l’efficace attivazione sul territorio nazionale del SIL e le linee di carattere generale per le procedure di impiego dei lavoratori e per

L.r. 05/01 “Norme in materia di politiche del lavoro e di servizi per l’impiego in attuazione del decreto legislativo 469/97”: definizione del sistema regionale dei servizi per l’impiego (compiti Regione, Province, centri per l’impiego, sistema regionale per l’impiego, azienda Calabria-Lavoro).

108

il collocamento di particolari categorie di lavoratori; • D.Lgs del 11-4-2002 modificativo del precedente D.Lgs 181 del

14-4-2000, che riforma il sistema del collocamento attraverso la soppressione delle liste di collocamento e delle graduatorie di disoccupazione, l’estensione del principio della chiamata diretta per l’assunzione e l’obbligo del colloquio di orientamento per i disoccupati;

• D.Lgsl 297 del 19-12-2002 modificativo del precedente D.Lgs 181 del 14-4-2000. Getta le basi operative del nuovo sistema di collocamento pubblico, specificando la definizione di alcuni soggetti potenziali destinatari (adolescenti giovani, disoccupati e inoccupati di lunga durata, donne in reinserimento lavorativo) e dello stato di disoccupazione, i requisiti per il mantenimento dello stato di disoccupazione, o compiti spettanti ai centri per la prevenzione della disoccupazione e gli adempimenti amministrativi spettanti alle imprese (private e pubbliche) in fase di assunzione.

• Legge n. 30/03: “Delega al governo in materia di occupazione e mercato del lavoro” (“Legge Biagi”).

In materia di servizi per l’impiego (art 1), prevede: - snellimento e semplificazione delle procedure di incontro domanda-offerta; - modernizzazione e razionalizzazione del collocamento pubblico; - apertura (regolata) del collocamento alle agenzie private; - eliminazione del vincolo dell’oggetto sociale esclusivo per le società di lavoro interinale.

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Giovani in potenziale entrata nel mercato del lavoro

Misura 3.2 (8.3%) “ Inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di giovani ed adulti nella logica dell’approccio preventivo” Misura 3.11 (7.4%) “Sviluppo e consolidamento dell’imprenditorialità con priorità ai nuovi bacini d’impiego”

• Legge 196/97 “Norme in materia di promozione dell’occupazione” in materia di:

- contratto formazione e lavoro (art 15) - tirocini formativi e di orientamento (art. 18) - apprendistato” (art 16) e successivi decreti attuativi: • Decreto del Ministero del lavoro 8 aprile 1998, che definisce i

contenuti minimi della formazione esterna degli apprendisti; • Decreto del Ministero del lavoro 19 maggio 1999, che definisce i

contenuti a carattere trasversale e quelli a carattere professionalizzante delle attività formative rivolte agli apprendisti;

• Decreto del Ministero del lavoro 28 febbraio 2000, che detta disposizioni relative alle esperienze professionali richieste per lo svolgimento della funzione di tutor aziendale.

• Legge 30/03 “Delega al governo in materia di occupazione e mercato del lavoro” (“Legge Biagi”, art 2): riordino dei contratti a contenuto formativo e tirocinio, con particolare riferimento a: apprendistato (anche in prospettiva di una formazione in alternanza con il lavoro); nuovo CFL (reso compatibile con la normativa comunitaria); tirocinio di orientamento e formazione.

• Legge 451/94 in materia di Piani di Inserimento Professionale (e successivi finanziamenti)

• Legge 95/95 (ex legge 44/86 per l’imprenditoria giovanile) “Disposizioni urgenti per la ripresa delle attività imprenditoriali”: incentivi ala creazione d’impresa nei settori dell’industria e dei servizi. Gli incentivi vanno a nuove società o cooperative costituite in maggioranza da giovani di età tra i 18 e i 29 anni o interamente da giovani tra i 18 e i 35 anni.

• Legge 236/93 “Interventi urgenti a sostegno dell’occupazione” (art 1 bis): incentivi per l’imprenditoria giovanile nei settori del turismo, beni culturali, ambiente e innovazione tecnologica. I beneficiari finali sono gli stessi della legge 95/95.

• Legge 135/97 “Disposizioni urgenti per favorire l’occupazione”: Incentivi per giovani agricoltori di età compresa tra i 18 e i 35 anni che intendono subentrare a un parente entro il secondo grado nella conduzione dell'azienda agricola.

• Legge 448/98 (art 51): “Provvedimenti a favore delle cooperative sociali”: agevolazioni alle cooperative di tipo B (i.e., con almeno 30% di lavoratori svantaggiati) costituite da giovani come da legge 95/95.

• L.r. 08/81 “Benefici a favore delle cooperative agricole formate da giovani o a partecipazione dei giovani”

• L.r. 02/88 e successive modifiche (L.r. 14/90) “Interventi per l’accesso dei giovani nel mondo del lavoro e lo sviluppo dell’occupazione”: incentivi per l’assunzione di giovani (soprattutto CFL, apprendistato e LPU per enti pubblici) e per la creazione d’impresa, soprattutto in forma cooperativa, da parte dei giovani iscritti al collocamento (18-29 anni se diplomati; fino a 35 se laureati).

• L.r. 04/89 “ Contributi sugli interessi per mutui agevolati a favore di cooperative, associazioni e società” costituite prevalentemente da giovani tra i 18 ed i 29 anni.

• L.r. 02/00 “Progetto giovani”, in seno al Consiglio regionale

110

Lavoratori in CIG straordinaria e mobilità

• Legge 223/91 (artt 8, 20 e 25), definisce le modalità, l’entità e la durata massima degli incentivi per l’assunzione di lavoratori in CIG o iscritti nelle liste di mobilità, distinguendo tra assunzioni a tempo determinato, indeterminato e passaggi dal primo a secondo.

• Legge 236/93 (art 4), definisce le modalità e gli incentivi per l’assunzione di lavoratori in CIGS da almeno 3 mesi

L.r. 18/96 “Interventi per l’attivazione di progetti socialmente utili”: LSU e incentivi alla creazione d’impresa

Lavoratori in LSU o LPU o provenienti da LSU e LPU.

• Legge 196/97 “Norme in materia di promozione dell’occupazione”;

• Decreto Interministeriale 21/5/1998: incentivi alla creazione di lavoro autonomo per soggetti in LSU da più di 12 mesi secondo le modalità previste dalla Legge 608/96 (prestito d’onore).

• Decreto legislativo 81/2000: incentivi per l’assunzione di lavoratori in LSU

L.r. 18/96 “Interventi per l’attivazione di progetti socialmente utili”: incentivi alla creazione d’impresa L.r. 04/01 e successive modifiche (L.r. 28/02 e l.r. 37/02) “Misure di politiche attive dell’impiego in Calabria”: incentivi per l’assunzione a tempo indeterminato di lavoratori impegnati in LSU e LPU

Disoccupati adulti appena usciti dal processo produttivo

• Legge 196/97 “Norme in materia di promozione dell’occupazione”

• Legge n. 30/03: “Delega al governo in materia di occupazione e mercato del lavoro” (“Legge Biagi”).


Disoccupati di lunga durata (6 mesi 15-24 anni; 12 mesi 25 anni ed oltre)

Misura 3.3 (16.7%) “Inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di uomini e donne fuori dal mercato del lavoro da più di sei o dodici mesi”

• Legge 223/91 (art . 20): assunzione agevolata con contratto di inserimento mediante sgravio contributivo di lavoratori che fruiscono da almeno 12 mesi del trattamento speciale di disoccupazione (settore edile). La stessa legge prevede una riserva del 12% a favore dei disoccupati o lavoratori in CIGS di lunga durata nelle assunzioni effettuate da imprese con più di 10 dipendenti (art. 25).

• Legge 407/90: sgravi contributivi per l’assunzione di lavoratori disoccupati o in CIGS da almeno 24 mesi.


111

Disabili • Legge n.845/78 “legge quadro in materia di formazione professionale”;

• Legge 381/91 “Disciplina delle cooperative sociali”: incentivi all’assunzione (sgravi contributivi totali) di invalidi fisici, psichici e sensoriali


• Legge 68/99 “Norme per il diritto al lavoro dei disabili” e disposizioni attuative. In particolare: Decreto del Ministero del lavoro n. 91 del 13 gennaio 2000 “Regolamento recante norme per il finanziamento del Fondo nazionale per il diritto al lavoro dei disabili”, che tra l’altro definisce i criteri per l’accertamento delle condizioni di disabilità che danno accesso al sistema di inserimento lavorativo; schema di regolamento di esecuzione per l’attuazione della legge 68/1999 che definisce gli indirizzi per la promozione dell’inserimento mirato e regolamenta vincoli e opportunità per le aziende.

• L.r. 32/01 “Norme per la promozione e lo sviluppo del diritto al lavoro delle persone con disabilità”: definizione delle competenze regionali in materia di collocamento mirato (l. 68/99); definizione di un percorso di attuazione della cultura dell’integrazione e del diritto al lavoro tramite servizi di mediazione, iniziative di formazione, incentivi all’occupazione, servizi di supporto.

• Regolamento regionale 2/03 e successive modifiche(reg. regionale 3/03) : “Norme per la promozione e lo sviluppo del diritto al lavoro delle persone con disabilità”: istituzione del comitato tecnico (ex art 6 l. 68/99); definizione delle graduatorie e dei criteri di assunzione; istituzione di borse lavoro provinciali.

• L.r. 05/00 “Promozione per lo sviluppo della cooperazione sociale. Attuazione L. 381/91”: sostegno alla creazione di cooperative sociali al fine di favorire l’inserimento lavorativo delle persone svantaggiate;

• L.r. 28/84 “Superamento dell' emarginazione dei cittadini portatori di handicap”;

• L.r. 10/77 “Interventi nel settore della medicina riabilitativa”

Immigrati

Misura 3.4 (6.5%) “ Inserimento lavorativo e reinserimento di gruppi svantaggiati”

• Legge 189/02 (legge Bossi-Fini): definisce le modalità di ingresso e di permesso di soggiorno/lavoro dei lavoratori extra-comunitari

• Legge 222/02: disposizioni urgenti in materia di legalizzazione del lavoro irregolare di extracomunitari.

• L. r. 17/90 “Interventi regionali nel settore dell’emigrazione ed immigrazione”

• L.r. 32/88 “Sostegno all’università per stranieri ‘Dante Alighieri di Reggio Calabria”

112

Altri svantaggiati sociali (nomadi, (ex) detenuti, tossico-dipendenti, alcolisti, sieropositivi, persone inquadrabili in fenomeni di nuova povertà, altri soggetti a rischio di esclusione sociale)

• Legge 381/91 “Disciplina delle cooperative sociali”: incentivi all’assunzione (sgravi contributivi totali) di ex degenti istituti psichiatrici, tossicodipendenti, alcolisti, detenuti.


• Documento della Conferenza unificata Stato-Regioni e Autonomie Locali del 16-12-1999 “Standard minimi di funzionamento dei servizi pubblici per l’impiego” che sottolinea l’importanza della promozione di particolari segmenti del mercato del lavoro ed il sostegno alle “fasce deboli”.

• Decreto legislativo 237/99: azioni rivolte a soggetti al disotto della soglia di povertà

• L.r. 05/00 “Promozione per lo sviluppo della cooperazione sociale. Attuazione L. 381/91”: sostegno alla creazione di cooperative sociali al fine di favorire l’inserimento lavorativo delle persone svantaggiate;

• L.r. 21/96 “Servizi socio-assistenziali a favore dei minori sottoposti a provvedimenti dell’Autorità giudiziaria”;

• L.r. 06/94 “Istituzione e funzionamento dei servizi per le tossicodipendenze”;

• L.r. 27/90 “Modifica art.5 ed integrazione alla L.r. 22/84”;

• L.r. 22/84 “Prevenzione, cura e riabilitazione delle tossicodipendenze”.

Giovani in età scolastica

Misura 3.5 (2.8%) “Adeguamento del sistema della formazione professionale e del’istruzione” Misura 3.15 (1.1%) “Adeguamento delle infrastrutture e delle tecnologie del sistema scolastico”

• Legge 144/99 “Misure in materia di investimenti, delega al Governo per il riordino degli incentivi all’occupazione e della normativa che disciplina l’INAIL, nonché disposizioni per il riordino degli Enti previdenziali”, all’art.68 “obbligo di frequenza delle attività formative” stabilisce che viene progressivamente istituito a partire dall’anno formativo 1999-2000 l’obbligo di frequenza fino ai 18 anni d’età (vedi anche il relativo decreto attuativo, approvato dal Consiglio dei Ministri il 7 luglio 2000). E’ previsto che l’obbligo formativo possa essere assolto in percorsi integrati di istruzione e formazione all’interno del sistema scolastico, della formazione professionale o tramite l’apprendistato. Sullo stesso tema: Conferenza unificata Stato-Regioni-Autonomie locali (03/2000): accordo inerente l’assolvimento dell’obbligo formativo nella formazione professionale e nell’apprendistato, il ruolo dei servizi per l’impiego, l’interazione tra formazione professionale ed istruzione, le certificazioni finali, il monitoraggio della legge 144/1999 e l’esercizio progressivo delle funzioni.

• Legge 30/00 “Legge-quadro in materia di riordino dei cicli di istruzione” prevede la possibilità di realizzare attività

• L.r. 18/85 “Ordinamento della formazione professionale in Calabria”

• L.r. 27/85 e successive modifiche (L.r. 17/87) “Norme per l’attuazione del diritto allo studio”

• L.r. 35/90 “Sostegno alle attività dell’Istituto superiore per il turismo. Corsi di formazione per lo svolgimento di attività turistica”

• L.r. 02/00 “Progetto giovani”, in seno al Consiglio regionale

• Delibera Giunta Regionale 04/03/03:

approvazione del regolamento per l’accreditamento delle sedi formative e della relativa modulistica

• Delibera Giunta Regionale 18/03/03: revisione del regolamento di accreditamento alla luce della completa definizione della procedura di accreditamento telematico.

113

complementari per collegare gli apprendimenti curricolari alle diverse realtà sociali, culturali e produttive, attuabili tramite convenzioni con istituti, enti e centri di formazione accreditati dalle regioni sulla base di un Accordo quadro tra Ministero della Pubblica istruzione, Ministero del lavoro e Conferenza delle regioni e Province autonome; prevede inoltre che negli ultimi tre anni della scuola secondaria “riformata” sia possibile realizzare esercitazioni pratiche, esperienze formative e stage in Italia e all’estero.

• Legge 53/03 (art 2) “Delega al governo per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale”: sancisce il diritto di istruzione e formazione per almeno 12 anni o sino al conseguimento di una qualifica entro il diciottesimo anno d’età. L’istruzione è strutturata in 2 cicli: un primo ciclo di 8 anni (5 elementari + 3 scuola secondaria) ed un secondo ciclo di 4-5 anni, suddiviso in “nuovi licei” (8 indirizzi organizzati in 2 bienni + un anno integrativo di orientamento all’università) e formazione professionale (4 anni + 1 anno facoltativo, necessario per accedere all’università).

Studenti dell’ultimo e penultimo anno dell’obbligo scolastico

Misura 3.6 (4.6%) “Prevenzione della dispersione scolastica e formativa”

• Legge 144/99 (art.68 ) “obbligo di frequenza di attività formative”;

• Legge n. 9/99 “Disposizioni urgenti per l’elevamento dell’obbligo di istruzione”;

• Legge 53/03 (art 2 e 4 ) “Delega al governo per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale”: oltre al diritto-dovere all’istruzione per 12 anni, la legge prevede la possibilità di alternanza scuola-lavoro a partire dal 15mo anno di età.

114

Giovani drop-out; minori a rischio di dispersione; studenti con difficoltà di apprendimento

• Legge 9/99 “Disposizioni urgenti per l’elevamento dell’obbligo d’istruzione”, nonché dai relativi decreti attuativi. In particolare, il decreto n. 323 del 9 agosto 1999 stabilisce che nella scuola media inferiore possono essere realizzate azioni di formazione orientativa, anche tramite attività a carattere trasversale e l’avvio di iniziative sperimentali per la certificazione dell’assolvimento dell’obbligo che vedano il concorso di istituzioni scolastiche e formative.

• Legge 53/03 “Delega al governo per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale”

• Legge 381/91 “Disciplina delle cooperative sociali”: incentivi all’assunzione (sgravi contributivi totali) di minori in età lavorativa in situazioni di difficoltà famigliare.

L.r. 05/01 “Norme in materia di politiche del lavoro e di servizi per l’impiego in attuazione del decreto legislativo 469/97” (art. 23) costituzione di un osservatorio sul lavoro dei minori nell’ambito dell’Azienda Calabria-Lavoro.

Popolazione in età lavorativa

Misura 3.7 (6.4%) “Formazione superiore ed universitaria” Misura 3.8 (4.7%) “Istruzione e formazione permanente” Misura 3.11 (7.4%) “Sviluppo e consolidamento dell’imprenditorialità con priorità ai nuovi bacini d’impiego” Misura 3.14 (7.4%) “Programmi di formazione integrati nelle azioni degli assi del PO”

• Legge quadro n. 845/1978 sulla formazione professionale; • Legge 127/97, relativa alla riforma dell’autonomia didattica

degli atenei e il decreto del Murst n. 509/99, relativo al regolamento recante norme attuative per l’autonomia didattica degli atenei;

• Legge 144/99 che individua le norme per la realizzazione di percorsi integrati di istruzione e formazione;

• Legge quadro n. 30/1999 in materia di riordino dei cicli dell’istruzione;

• Accordo della Conferenza Unificata Stato-Regioni-Autonomie locali del 2 marzo 2000 in materia di riorganizzazione e potenziamento del sistema di educazione degli adulti;

• Legge 53/03 (art 2) “Delega al governo per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale”: promozione dell’apprendimento lungo tutto l’arco della vita.

• Legge 53/00 “Disposizioni per il sostegno della maternità e della paternità, per il diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi delle città”: regolamenta i congedi formativi nell’ambito delle disposizioni per il sostegno della maternità e paternità, per il diritto alla cura e per il

• L.r. 18/85 “Ordinamento della formazione professionale in Calabria”

• L.r. 34/01 “Norme per l’attuazione del diritto allo studio universitario in Calabria”

• L.r. 14/86 “ Interventi per l’edilizia finalizzata al diritto allo studio universitario”

• L.r. 29/77 e successivo rifinanziamento (l.r. 09/78) “Interventi a favore delle opere universitarie dell’Università della Calabria e dell’Istituto universitario statale di architettura di Reggio Calabria”

• Delibera Giunta Regionale 04/03/03 n. 192:

approvazione del regolamento per l’accreditamento delle sedi formative e della relativa modulistica

• Delibera Giunta Regionale 18/03/03 n. 232: revisione del regolamento di accreditamento alla luce della completa definizione della procedura di accreditamento telematico.

115

Misura 3.15 (1.1%) “Adeguamento delle infrastrutture e delle tecnologie del sistema scolastico”

coordinamento dei tempi della città • Legge 388/00 (art. 7): credito d’imposta per nuove assunzioni

a tempo indeterminato di soggetti di oltre 25 anni privi di un impiego a tempo indeterminato nei 24 mesi precedenti l’assunzione. Il credito d’importa è stato modificato e prorogato fino a dicembre 2006 dalla legge 289/02 (legge finanziaria per il 2003);

• Legge 196/97 “norme in materia di promozione dell’occupazione” per quanto attiene l’attribuzione alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro”;

• Legge 30/03 “Delega al governo in materia di occupazione e mercato del lavoro” (“Legge Biagi”): introduzione di un “tirocinio d’impresa” per potenziali lavoratori autonomi, al fine di consentire il subentro nell’attività stessa (art 2); riordino e incentivazione dei contratti atipici, in particolare tempo parziale (art 3), lavoro a chiamata, temporaneo, coordinato e continuativo, accessorio e a prestazioni ripartite (art 4);

• Legge 95/95 “Disposizioni urgenti per la ripresa delle attività imprenditoriali”: incentivi alla creazione d’impresa e seguenti decreti:

• decreto legislativo 112/1998 in relazione alla estensione alle imprese senza fini di lucro degli incentivi e dei benefici vigenti per l’industria;

• decreto del Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica del 28 ottobre 1999 in merito ad incentivi per la promozione di nuove iniziative promosse da imprese e cooperative sociali;

• Decreto del Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica n. 222/2000 in merito alla promozione di iniziative di lavoro autonomo presentate da soggetti inoccupati e disoccupati.

• Legge 608/96 (e relativo DL 510/96): “Disposizioni urgenti in materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore previdenziale”: incentivi alla creazione di

116

lavoro autonomo nelle aree depresse (prestito d’onore). • Decreto legislativo 185/2000, in attuazione dell’art. 45 della

legge 144/99: incentivi all’auto-imprenditorialità e all’auto-impiego, con particolare riguardo alla creazione d’impresa nei servizi e nell’agricoltura. Sono previste misure specifiche per le cooperative e la microimpresa, anche in franchising.

Occupati Misura 3.9 (7.4%) “Sviluppo della competitività delle imprese pubbliche e private con priorità alle PMI” Misura 3.14 (7.4%) “Programmi di formazione integrati nelle azioni degli assi del PO”

• Legge 236/93 “Fondo per l’occupazione, per l’agevolazione contributiva a favore della riduzione dell’orario e accordi aziendali a favore della flessibilità”;


• Decreto del Ministero del Lavoro del 29 aprile 1999 e decreto legislativo del 28 gennaio 2000, in merito alla incentivazione dei contratti a tempo parziale;

• Legge 53/00 “Disposizioni per il sostegno della maternità e della paternità, per il diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi delle città”.

• Legge 30/03 “Delega al governo in materia di occupazione e mercato del lavoro” (“Legge Biagi”): riordino e introduzione di nuovi contratti atipici (art. 4) e introduzione della certificazione dei rapporti di lavoro (art 5). Promozione della flessibilità degli orari attraverso l’incentivazione del part-time,anche verticale e misto (art. 3).

Funzionari ed operatori della PA

Misura 3.10 (1.9%) “Adeguamento delle competenze delle competenze della PA”

• Legge 59/97 “Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle Regione ed agli Enti locali per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa”;

• Legge 191/98 “Modifiche ed integrazioni alle leggi 15 marzo 1997 n. 59 e 15 maggio 1997 n. 127, nonché norme in materia di formazione del personale dipendente e di lavoro a distanza nelle pubbliche amministrazioni”;

• Decreto del Presidente della Repubblica 70/1999 in merito all’utilizzo del telelavoro nelle amministrazioni pubbliche;

• Legge 53/2000 “Disposizioni per il sostegno della maternità e

L.r. 05/01 “Norme in materia di politiche del lavoro e di servizi per l’impiego in attuazione del decreto legislativo 469/97”

117

della paternità, per il diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi delle città”.

Occupati irregolari Misura 3.12 (1.9%) “Sostegno all’imprenditorialità, al lavoro regolare e all’emersione delle attività irregolari”

• Legge 388/00 (art. 116): sgravi contributivi per la regolarizzazione di lavoratori irregolari (contratti di riallineamento retributivo);

• Legge 383/01 “ Primi interventi per il rilancio dell’economia”: incentivi per l’emersione delle imprese sommerse e per la regolarizzazione dell’occupazione irregolare (emersione automatica);

• Legge 73/02: “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12, recante disposizioni urgenti per il completamento delle operazioni di emersione di attività detenute all'estero e di lavoro irregolare”: introduce la procedura di “emersione progressiva”, basata sulla presentazione preventiva di un piano individuale di emersione al sindaco del luogo ove a sede l’attività produttiva.

• Legge 266/02 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 settembre 2002, n. 210, recante disposizioni urgenti in materia di emersione del lavoro sommerso e di rapporti di lavoro a tempo parziale”: istituzione dei Comitati per il Lavoro e l’Emersione del Sommerso (CLES), ai quali indirizzare i piani individuali di emersione.

• Delibera giunta regionale 28/12/2000, n. 1138: costituzione della Commissione per l’emersione del lavoro non regolare della Regione Calabria

• Protocollo d’intesa tra Commissione regionale e le parti preposte alla vigilanza per lo scambio di informazioni sul fenomeno, definizione di politiche e percorsi di emersione

• Protocollo d’intesa tra Commissione regionale e Inps (sede regionale) per la costituzione di un Osservatorio regionale integrato sul lavoro non regolare in Calabria

Donne Misura 3.13 (8.3%) “Promozione della partecipazione femminile al mercato del lavoro”

• Legge 125/1991 sulla promozione di azioni positive per le pari opportunità;

• Legge 215/1992 relativa agli incentivi alla imprenditorialità femminile;

• Legge 144/1999 recante disposizioni per il sostegno alla famiglia e alla maternità;

• Legge 29 aprile 1999 (cosiddetto “Pacchetto Bersani” ), che prevede agevolazioni per le imprese a prevalente partecipazione femminile;

• Legge 53/2000 “Disposizioni per il sostegno della maternità e della paternità per il diritto alla cura e per il coordinamento dei tempi delle città”;

• L.r. 04/87 “Istituzione della commissione per l’uguaglianza dei diritti e delle pari opportunità fra uomo e donna”

• L.r. 22/95 “Istituzione Progetto Donna”, in seno alla Presidenza della Giunta.

• Programma quadro multiregionale (con Basilicata, Campania, Molise e Sicilia) “Misure in favore dell’impiego, autoimpiego e dell’imprenditorialità femminile”

• L.r. 05/85 “Direttive regionali in materia di

118

• Decreto 196/2000 “Disciplina delle attività delle consigliere e dei consiglieri di parità e disposizioni in materia di azioni positive”.

• Legge 30/03 “Delega al governo in materia di occupazione e mercato del lavoro” (“Legge Biagi”): incentivazione del lavoro a tempo parziale.

orari dei negozi” • L.r. 32/78 “Fondo straordinario per

l’istituzione di asili nido con il concorso dello stato”

• L.r. 12/73 “Disciplina degli asili nido”

Ricercatori Misura 3.16 (6.3%) “Sistema regionale per la ricerca e l’innovazione”

• Leggi relative agli assegni di ricerca: l.n.449/1997, 476/1984 e 335/1995;

• Legge 127/1997 “Riforma dell’autonomia didattica degli atenei”;

• Decreto legislativo 297/1999 in merito ad interventi a sostegno dell’occupazione nella ricerca industriale per la mobilità dei ricercatori;

• Collegato alla finanziaria 2000 “Istruzione, innovazione tecnologica e formazione” in merito a Provvedimenti in materia di ricerca e trasferimento tecnologico;

• Decreto MURST n. 509/99 “Regolamento recante norme attuative per l’autonomia didattica degli Atenei.

119

ASSE IV – SISTEMI LOCALI DI SVILUPPO – FESR

Analisi del contesto

L’analisi di contesto di seguito svolta per le misure dell’Asse IV – FESR (4.1, 4.2,

4.3 ed 4.4) si basa principalmente sulla revisione degli indicatori di contesto, come

indicati nel POR, attraverso i recenti aggiornamenti realizzati dall’Istat, nonché

sull’analisi del contesto normativo aggiornato al 2004.

Analisi degli indicatori di contesto

Il contesto socio-economico, così come desumibile dall’analisi degli indicatori

regionali aggiornati sulla base dei dati dell’ISTAT (tabella 4.1), non evidenzia

mutamenti importanti che segnalino il verificarsi di cambiamenti rilevanti nel

sistema produttivo regionale.

In Calabria l’infrastrutturazione economica, misurata a livello aggregato dall’indice

di infrastrutturazione economica, rimane la metà (indice 50,2) di quella osservata in

Italia (indice 100) ed è di circa 13 punti percentuali inferiore al valore registrato per

le regioni del Mezzogiorno (indice 63,3). Il divario rispetto alla media nazionale

risulta aumentato nel corso del periodo in esame, poiché l’indice registra una

diminuzione pari al 0,4%

La produttività nelle imprese artigiane, misurata dall’indicatore valore aggiunto per

addetto delle PMI iscritte ad albo artigiano, è aumentata in modo molto contenuto

(1,3%) durante il periodo 1998 – 2000 rispetto al Mezzogiorno (l’incremento è del

13,2%) e all’Italia (4,9%). Il divario di produttività tra la regione Calabria e la

media dell’Italia, è perciò aumentato di 1 punto percentuale, raggiungendo una

differenza complessiva di 12 punti. Nelle PMI si è registrata una diminuzione della

produttività pari al 10% (vedi indicatore valore aggiunto aziendale per addetto nelle

PMI), che segnala un incremento nel gap della produttività tra la Calabria e la

media delle regioni italiane simile a quello sopra indicato. Nel 2000, infatti, la

differenza di produttività raggiunge circa i 20 punti percentuali. Infine, si osserva

che la produttività nel settore dei servizi alle imprese è diminuita tra il 1995 e il

2000 di circa il 7%, segnalando difficoltà strutturali in questo settore chiave, di

supporto all’attività imprenditoriale.

120

Tabella 4.1 - Indicatori di contesto aggiornati per l’industria, l’artigiano, il commercio, i servizi ed il turismo (ISTAT, 2003)

Andamenti positivi si registrano in particolare per quanto riguarda la produttività

nell’industria (vedi indicatore valore aggiunto per unità di lavoro nell’industria in

senso stretto), nel manifatturiero (vedi valore aggiunto per unità di lavoro

nell’industria manifatturiere) e nel commercio (vedi valore aggiunto per unità di

lavoro nel settore del commercio), i cui aumenti, nell’arco di tempo analizzato, sono

superiori a quelli registrati sia nel Mezzogiorno che in Italia. Miglioramenti sono

anche da segnalare nel tasso di natalità delle imprese, che raggiunge per l’anno

2001 un livello quasi due volte superiore a quanto osservato per l’Italia (4,3 %

rispetto al 2,60% dell’Italia). Infine, un trend crescente tra il 1995 e il 1998 si

registra per gli investimenti diretti netti della regione all’estero in % PIL, anche se il

valore – pari al 0,02% - è è notevolmente inferiore rispetto a quanto riscontrato a

livello nazionale (1,95%).

Per quanto riguarda il turismo, si registra un notevole aumento della produttività

nel settore tra il 1995 ed il 2000. Infatti, il valore aggiunto per unità di lavoro nel

Indicatore Iniziale Aggiornato Iniziale Aggiornato Iniziale AggiornatoIndice di infrastrutturazione economica * 50,40 50,20 65,70 63,30 100,00 100,00

Valore aggiunto per addetto delle PMI iscritte ad albo artigiano ** 30,60 31,00 28,80 32,60 41,00 43,00

Valore aggiunto per unità di lavoro nell'industria in senso stretto *** 34,00 38,70 36,90 38,50 41,40 43,80

Valore aggiunto per unità di lavoro nell'industria manifatturiera *** 25,50 29,60 32,70 33,50 38,30 40,40

Valore aggiunto per unità di lavoro nel settore del commercio *** 27,60 31,40 28,70 30,80 35,00 36,00

Valore aggiunto per unità di lavoro nel turismo *** 22,30 28,00 23,70 25,90 25,40 26,50

Valore aggiunto per unità di lavoro nel settore dei "servizi alle imprese" *** 84,3 78,2 81,4 75,2 84,5 78,3

Valore aggiunto aziendale per addetto nelle PMI *** 42,20 37,70 41,40 43,00 55,50 57,20

Tasso di natalità netta delle imprese **** -0,70 4,30 1,30 3,30 1,30 2,60

Investimenti diretti netti della regione all'estero in % PIL ***** 0,01 0,02 0,24 -0,02 1,01 1,95

* : iniziale = 1995, aggiornato = 1997; ** : iniziale = 1998, aggiornato = 2000; *** : iniziale 1995, aggiornato = 2000; **** : iniziale = 1995, aggiornato = 2001; ***** : inziale = 1995, aggiornato = 1998

Calabria Mezzogiorno Italia

121

turismo (28%) risulta superiore sia al valore medio nazionale (26,50%) che a

quello rilevato nel Mezzogiorno (25,90%).

Complessivamente, gli elementi sopra indicati, anche se in alcuni casi possono

testimoniare segni di vitalità nel tessuto socio-economico calabrese, non indicano

mutamenti rilevanti nel contesto generale del sistema calabrese, il quale presenta

sempre gravi carenze – in particolare nelle infrastrutture – rispetto al sistema

produttivo nazionale.

Analisi della normativa vigente

Nel corso degli ultimi due anni, non vanno segnalate modifiche nelle normative

comunitarie, nazionale e regionale tali da comportare un ripensamento sulle priorità

strategiche e sugli obiettivi specifici, così come indicati nel POR per le misure 4.1,

4.2, 4.3 e 4.4.

Industria, artigianato, commercio e servizio

Il contesto normativo comunitario.

A livello comunitario i cambiamenti normativi non dovrebbero aver cambiato lo

scenario di riferimento in modo da giustificare mutamenti degli obiettivi contenuti

nel POR.

Vale qui la pena di richiamare i più recenti documenti che caratterizzano la politica

Comunitaria sugli aiuti di Stato:

- Raccomandazione della Commissione C(2003) 1422 del 06/05/2003 relativa alla

definizione delle microimprese, piccole e medie imprese che sostituirà la

raccomandazione 96/280/CE a decorrere dal 1° gennaio 2005;

- Vademecum ‘Community rules on State aid’ aggiornato a settembre 2003

contenente un panorama generale delle norme comunitarie di base riguardanti

gli aiuti di Stato, concentrandosi sulle questioni di maggiore interesse per chi si

occupa dei programmi dei Fondi Strutturali;

- Regolamento CE n. 364/2004 del 25 febbraio 2004 che modifica il regolamento

CE n.70/2001 estendendo il campo d’applicazione agli aiuti alla ricerca e

sviluppo. Le modifiche effettuate mirano ad estendere alla più ampia gamma di

settori gli aiuti a queste attività concessi alle PMI, con il fine di incentivarle ad

un maggiore investimento in tal senso.

Il quadro nazionale e regionale

In riferimento alla pianificazione e programmazione del settore, va segnalata la

stipula dell’Accordo Quadro di Programma ‘Infrastrutturazione per lo sviluppo locale’

tra il Ministero dell’Economia e la Regione Calabria (luglio 2002), di cui le misure

122

4.1 e 4.2 del POR sono parte integrante, insieme alle azioni del PON “Sviluppo

imprenditoriale locale”.

L’Accordo si articola nelle seguenti tipologie di interventi, da concentrare in

selezionate aree di rilevanza strategica per il sistema produttivo regionale:

• Azioni di marketing territoriale per l’attrazione di investimenti esterni e l’avvio di

reti di cooperazione interregionale;

• Un sistema integrato di agevolazioni per la realizzazione di investimenti

produttivi (sistemi territoriali, filiere settoriali);

• interventi infrastrutturali per la riqualificazione e la valorizzazione delle

infrastrutture e dei servizi.

Nell’ambito degli incentivi diretti alle imprese dell’industria, dell’artigianato, del

commercio e dei servizi, i cambiamenti registrati, così come riportati nella tabella

4.2, riguardano solo aspetti attuativi legati, ad esempio, all’ampliamento dei settori

interessati dall’incentivo (legge “Sabatini”), all’introduzione di nuove tipologie di

finanziamento (come l’introduzione di un contributo in conto capitale nella 598/94)

o alle modalità di accesso alle agevolazioni (legge 266/97).

Tabella 4.2 - Principali modifiche registrate nel quadro degli incentivi alle imprese

LEGGI MODIFICHE L. 215/92 – imprenditoria femminile

Il nuovo regolamento recante norme per la concessione di agevolazioni a favore dell’imprenditoria femminile previsto col DPR 314/2000 che ha abrogato il precedente regolamento di attuazione, DM n. 706 del 5 dicembre 1996, prevede un forte coinvolgimento delle Regioni e delle Province autonome. Queste ultime, infatti, possono disporre un’integrazione delle risorse statali ed individuare criteri di priorità per la concessioni delle agevolazioni. La circolare n. 1151489 del 22 Novembre 2002, emanata in occasione dell’avvio del V bando, modifica le disposizioni sulle modalità e procedure di attuazione ed ,in particolare, aggiorna le disposizioni sulle limitazioni settoriali, in base ai nuovi orientamenti emanati dalla CE e relativi ai settori siderurgico, automobilistico e delle fibre sintetiche.

L. 598/94 - Incentivi per l'innovazione tecnologica, organizzativa e commerciale, per la tutela ambientale e la sicurezza sui luoghi di lavoro

La legge n. 598/94 "classica" prevede incentivi in conto interessi per gli investimenti in innovazione tecnologica e tutela ambientale. La riforma "Bassanini" ha conferito l'intervento alle Regioni, che ne stabiliscono le caratteristiche con propri Regolamenti. Le Regioni, in base alla normativa in vigore, hanno anche la facoltà di introdurre un contributo in conto capitale, in aggiunta a quello già previsto in conto interessi, e/o un ampliamento delle spese ammissibili agli investimenti per l'innovazione organizzativa e commerciale, e la sicurezza sui luoghi di lavoro (la cosiddetta "nuova 598"). - art. 15, L.57/2001 e L.R. 7/2001, art. 31 quarter D.G.R.539 del 21 luglio 2003 - Estensione alle PMI dell’industria, del commercio, dell’artigianato, del turismo e dei servizi e aumento del contributo in conto capitale.

123

Turismo

Il quadro legislativo del settore del turismo che funge da contesto di riferimento per

le misure 4.3 e 4.4 è quello specificato dalle leggi regionali e nazionali indicate nella

tabella 4.3.

Il cambiamento più rilevante rispetto al quadro normativo vigente al momento della

predisposizione del POR, è stabilito dalla Legge Quadro 135/2001 che costituisce

una disciplina del settore generale ed organica che ha lo scopo di ridefinire gli

strumenti della politica turismo Un aspetto importante di tale legge è la disposizione

in merito alla formazione di sistemi turistici locali, che ha l’obiettivo di affermare un

approccio integrato (dal basso) nella gestione del territorio.

L. 1329/65 - Incentivi per l'acquisizione di macchinari e impianti

La legge Sabatini "classica" prevede incentivi in conto interessi per l'acquisizione di macchinari e impianti. La riforma "Bassanini" ha conferito l'intervento alle Regioni, che ne stabiliscono le caratteristiche con propri Regolamenti. Le Regioni, in base alla normativa in vigore, hanno anche la facoltà di introdurre un contributo in conto capitale, in aggiunta a quello già previsto in conto interessi (la cosiddetta "nuova Sabatini").- L.R. 7/2001, art. 31 quarter

L. R. 36/2001 - Credito agevolato per investimenti fissi. La nuova legge regionale costituisce uno strumento distinto, ma complementare rispetto alla "Sabatini". Un’impresa potrà infatti beneficiare di un intervento agevolativo integrato nell'ambito di un medesimo programma di investimenti utilizzando la "Sabatini" per le spese relative all'acquisizione di macchinari ed impianti, e la L. R. 36/2001 per le spese relative a progettazioni, studi, suolo aziendale e opere murarie.

D.G.R.539 del 21 luglio 2003 - Estensione alle PMI dell’industria, del commercio, dell’artigianato, del turismo e dei servizi e aumento del contributo in conto capitale.

L. 266/97, art.8 – Incentivi automatici

Con delibera CIPE 15/02/2002 sono state emanate direttive integrative delle precedenti determinazioni (delibera CIPE 18 dicembre 1997), in particolare per quanto riguarda il campo di applicazione degli incentivi automatici, nel rispetto dei principi di cui all'art.8 della legge 266/97. L’accesso alle agevolazioni è stato esteso ai settori della produzione e distribuzione di energia elettrica, vapore e acqua calda, delle costruzioni, di cui alle sezioni E ed F della ‘classificazione delle attività economiche ISTAT 1991’ .

L. 488/92 – Agevolazioni attività produttive

Con circolare n. 900185 del 7 maggio 2002 si integrano le discipline e gli orientamenti settoriali specifici relativi all’industria siderurgica ed agroalimentare.

Con decreto 21 Novembre 2002 si prevedono modalità semplificate per l’accesso delle imprese artigiane agli interventi agevolativi della legge 488/92.

Con decreto ministeriale del 2 marzo 2000 è stata prevista l’estensione delle agevolazioni della legge 488/92 al settore del commercio.

Circolare n. 946364 del 7 ottobre 2003 applicativa del decreto 21 Novembre 2002.

L. 949/52, integrata dalla L.240/81 – incentivi imprese artigiane

Con L.R. 7/2001 si integrano le agevolazioni creditizie con un contributo in conto capitale.

124

A livello comunitario, invece, la novità in materia di turismo è rappresentata dalla

Comunicazione COM(2003) 716 riguardante gli orientamenti di base per la

sostenibilità economica, sociale ed ambientale del turismo europeo

Infine, in riferimento alla pianificazione del settore, va segnalato che con delibera di

giunta regionale n. 204/2001 e successive modifiche ed integrazioni, è stato

approvato il ‘Programma pluriennale di promozione turistica’, contente una serie di

interventi quali:

• Programma integrato di Pluriennale di comunicazione sul territorio nazionale ed

internazionale;

• Realizzazione di grandi eventi;

• Partecipazioni a fiere e mostre settoriali nazionali ed internazionali;

• Realizzazione e diffusione di materiale promopublicitario;

• Istituzione di un osservatorio permanente sul turismo;

• Sponsorizzazione di dimensione nazionale ed internazionale;

• Testimonials;

• Attività da svolgere in concorso con le Amministrazioni Provinciali ed APT.

Tabella 4.3 - Quadro normativo e programmatico del settore del turismo in Calabria

L.R. 6/95 Norme per l'incentivazione del flusso turistico attraverso i trasporti aerei, ferroviari, su gomma e via mare.

L.R 33/84 Modifica alla legge regionale 26 novembre 1982, n. 16 - Provvedimenti per la incentivazione turistica ricettiva.

L.R 13/85 Organizzazione e sviluppo del turismo in Calabria in attuazione della legge 217 del 17 maggio 1983.

L.R. 11/88 Provvidenze per lo sviluppo turistico dell'entroterra.

Progetto paese-albergo

L.R. 2/98 Modifica dell'articolo 4 della legge regionale n. 14/1995 riguardante la figura professionale del Direttore d'albergo.

L.R. 22/88 Promozione e sviluppo dell'agriturismo in Calabria.

L.R. 35/90 Sostegno all'attività dell'Istituto superiore per il turismo - Corsi di formazione per lo svolgimento di attività turistica.

L.R. 4/95 Norme sulla classificazione degli esercizi ricettivi extra-alberghieri

L.R. 2/03 Disciplina dell’attività di accoglienza ricettiva a conduzione familiare denominata «Bed and Breakfast».

Reg. n.1, 15/01/2003

Realizzazione e sostegno di iniziative ed eventi idonei a valorizzare e promuovere la ristorazione e l’enogastronomia d’eccellenza calabrese.

L. 488/92 Incentivi per il settore turistico-alberghiero.

3° bando 2002. Le modalità e le procedure per la concessione ed erogazione delle agevolazioni sono previste dalla circolare ministeriale n. 900516 del 13 dicembre 2000, modificata ed integrata dalla circolare n. 900979 del 6 novembre 2001.

L. 135/2001 Riforma della legislazione nazionale del turismo.

Il DPCM 13 settembre 2002, adottato in conformità all’art.2 della stessa legge, recepisce l’accordo Stato-regioni-province autonome sui principi per l’armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico.

125

Aggiornamento dell’analisi SWOT

Le caratteristiche del tessuto economico calabrese non hanno dimostrato

cambiamenti rilevanti rispetto a quanto indicato nel POR. Pertanto i punti di forza, i

punti di debolezza, le opportunità e i rischi, come evidenziati nell’analisi ex ante del

POR, rimangono complessivamente tali dopo i primi tre anni di attuazione (si

vedano tabelle 4.4 e 4.5).

Industria, artigianato, commercio e servizio

Come era già stato evidenziato nel POR, il sistema produttivo si caratterizza sempre

per il suo forte atomismo dimensionale e la mancanza di economie di rete, legate a

rapporti interaziendali. Il tasso di industrializzazione rimane molto basso (poco più

dell’ 11% nel 2002) sia rispetto alla media del Mezzogiorno che a quella nazionale.

È ancora preponderante l’incidenza delle attività terziare(vedi figura 4.1 sotto

riportata).

Tabella 4.4 - Analisi SWOT per i settori industria, commercio, servizi e artigianato

Punti di forza

• Esperienze numerose di successo imprenditoriale,

• Successi in alcune filiere produttive – in particolare nel agroindustria – e in alcune aree territoriali, elevata natalità imprenditoriale,

• Disponibilità di ampi spazi per aree industriali e presenza del nodo logistico di Gioia Tauro

Punti di debolezza

• Sistema produttivo complessivamente fragile con un basso tasso di industrializzazione della regione,

• Sistema imprenditoriale polverizzato dal punto di vista dimensionale e delle relazioni tra imprese; le filiere produttive sono caratterizzate da un basso livello di integrazione orizzontale e verticale,

• Il sistema è un sistema chiuso e le imprese sono fortemente legate ai mercati locali,

• Produttività bassa e orientata verso le produzioni a basso valore aggiunto,

• Le neoimprese soffrono di un elevato tasso di mortalità e la struttura finanziaria delle imprese non contribuisce a indirizzare il sistema verso forme più evolute,

• Le imprese sono sottocapitalizzate e registrano un elevato livello di indebitamento a breve

Opportunità

• Successo riscontrato dalle aggregazioni sociali, economiche ed istituzionali che hanno dato vita a numerose forme di iniziative di sviluppo locale,

• Crescente vivacità di alcune imprese e aggregazioni locali,

• Elementi per una cooperazione interregionale.

Rischi

• Prolungarsi delle difficoltà nell’utilizzo delle risorse locali strategiche per la competitività dei sistemi imprenditoriali (ricerca, capitale umano, patrimonio, …)

• Scarso sviluppo delle economie di agglomerazione e di filiera,

• Crescente concorrenza dei Paesi in via di sviluppo,

• Aggravio dell’isolamento produttivo della regione se le imprese locali non riescono a inserirsi nel rapido processo di riorganizzazione delle grandi reti di subfornitura a livello nazionale

126

Figura 4.1 - Valore aggiunto nel settore dei servizi e dell’industria sul totale del valore

aggiunto (ISTAT, Conti regionali 2004)

Percentuale V.A. del settore sul Totale

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Calabria IndustriaCalabria ServiziM ezzogiorno IndustriaM ezzogiorno ServiziItalia IndustriaItalia Servizi

Le specializzazioni territoriali o di filiera rimangono scarse e, quando esistono, ad

esempio nel caso della Piana di Sibari (filiera agroindustriale), costituiscono

esperienze isolate. La specializzazione riguarda soltanto i settori meno dinamici,

locali e poco esposti alla concorrenza esterna, come l’alimentare. Il gap con i

sistemi imprenditoriali del centro-nord è motivato anche dalle carenze in termini di

qualità dei servizi pubblici, di accesso al credito o più complessivamente dalla

scarsa qualità dell’infrastruttura di trasporto/comunicazione e dalla mancanza di un

adeguato sistema di formazione professionale.

Turismo

Tra il 1998 e il 2002, la domanda turistica regionale è cresciuta di quasi il 29% in

termine di arrivi e del 13%37 in termine di giorni di presenza, indicando una sempre

maggiore attrattività turistica del territorio calabrese. Nel 2002, il flusso di turisti

italiani (pari all’87%) rimane preponderante rispetto al flusso dei turisti stranieri,

anche se la loro quota è in lieve diminuzione (tre punti percentuali) rispetto all’anno

1998. Tale tendenza indica il carattere quasi esclusivamente “italiano” del turismo

in Calabria (circa 1,5 turista straniero per 10 turisti italiani), al contrario di quanto

si può osservare in media in Italia (che registra più di 8 turisti stranieri per 10

italiani).

127

Figura 4.2 - Arrivi in Calabria – italiani/stranieri (ISTAT, Turismo 2002)

Arrivi Calabria

0

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1998 1999 2000 2001 2002

ItalianiStranieri

Figura 4.2bis - Arrivi in Italia - italiani/stranieri (ISTAT, Turismo 2002)

Arrivi Italia

0

5.000.000

10.000.000

15.000.000

20.000.000

25.000.000

30.000.000

35.000.000

40.000.000

45.000.000

50.000.000

1998 1999 2000 2001 2002

StranieriItaliani

In termini di offerta, il sistema ricettivo regionale rimane al 2001 di medio-basso

livello (l’88,8% dell’intera offerta è rappresentata da strutture con 1, 2 o 3 stelle),

con un posizionamento ancora prevalente sul segmento del turismo balneare estivo

“di massa” (circa il 51,7% degli arrivi nelle località marine). La struttura dei flussi

37 Fonte: ISTAT, Statistiche del Turismo 2001

128

turistici rimane, tuttavia, caratterizzata da un’elevata stagionalità della domanda,

da un’eccessiva dipendenza dal turismo interno e nazionale, da una maggiore

durata del soggiorno nelle strutture extra-alberghiere rispetto a quelle alberghiere e

da una limitata presenza distributiva dell’offerta turistica calabrese.

Tabella 4.5 - Analisi SWOT per il settore del turismo

Punti di forza

• Il territorio regionale è dotato di 700 km. Di coste a forte impatto visivo, ricettivo e attrattivo.

• Un ricco patrimonio rurale, ossia l’insieme delle usanze e delle tradizioni delle popolazioni contadine.

• La regione conta oltre 20 parchi nazionali i una superficie di aree protette pari a circa il 7% del territorio regionale.

• Struttura dell’offerta ricettiva è dotata di alberghi a gestione familiare e di molti campeggi a ricezione mista.

• Tradizione di scuole alberghiere.

Punti di debolezza

• Flusso turistico in entrata è fortemente stagionalizzato, limato essenzialmente al periodo estivo.

• Un sistema che gode di bassa reputazione in termini di sicurezza e di aderenza tra qualità percepita e effettiva dell’offerta.

• Assenza di pacchetti turistici integrati.

• Insufficiente professionalità.

• Associazionismo tra operatori è scarsissimo.

• Sistema delle connessioni interni deficitario.

• Elevata presenza di un lavoro sommerso.

• Assenza di conformità della maggior parte delle strutture ricettive e di prima accoglienza.

• Non visibilità dei punti di eccellenza

Opportunità

• Disponibilità di finanziamenti pubblici riguardanti gli incentivi agli investimenti turistico/produttivi (legge 488/92, 44/86, 215/92 e 608/96).

• In crescita l’agriturismo ed il turismo di prossimità.

• Possibilità di proporre un’offerta integrata con altre aree territoriali.

• Opportunità offerte dalle tecnologie dell’informazione per lo sviluppo dell’offerta turistica regionale.

Rischi

Protrarsi delle difficoltà nell’utilizzo delle risorse locali

necessarie all’aumento della competitività

dell’offerta turistica.

Processo di riduzione della presenza turistica e di

esclusione dal mercato.

129

ASSE IV – SISTEMI LOCALI DI SVILUPPO - FEOGA

Analisi del contesto

L’attività di aggiornamento dell’analisi di contesto nella quale attualmente si

inseriscono gli interventi programmati dal POR previsti nell’Asse IV, e cofinanziatI

con il FEOGA, è stata effettuata attraverso l’aggiornamento sia degli indicatori di

contesto contenuti nel POR38, sia della normativa vigente in materia. Come noto,

l’aggiornamento dell’analisi di contesto è finalizzata a valutare l’attualità delle

priorità e delle strategie di intervento evidenziate in sede di programmazione.

Analisi degli indicatori di contesto

Dall’analisi degli indicatori di contesto, cosi come riportati nella tabella 4.6, non

emergono cambiamenti tali da indurre modifiche nelle priorità indicate nel capitolo

3 del POR Calabria.

Tabella 4.6 - Valori aggiornati degli indicatori di contesto del settore agricoltura (ISTAT, 2002).

Calabria Mezzogiorno Italia Indicatore Iniziale Aggiornato Iniziale Aggiornato Iniziale Aggiornato

Valore aggiunto dell’agricoltura, della caccia e della pesca per ULA (in migliaia di eurolire 1995)*

10,30 13,10 13,70 22,60 17,40 22,60

Variazione rispetto all’anno precedente del V.A. ai prezzi base dell’agricoltura, della caccia e della silvicoltura**

- 24,60 1,40 - 1,80 - 2,90 2,20 - 1,10

Valore aggiunto dell’agricoltura, della caccia e della silvicoltura ai prezzi base per ettaro di SAU (in migliaia di eurolire 1995)**

2,00 2,10 1,50 1,60 1,80 1,90

Valore delle esportazioni di prodotti agroalimentari in % del PIL**

0,30 0,40 1,30 1,40 1,50 1,70

Valore aggiunto dell’industria alimentare, delle bevande e del tabacco per ULA dello stesso settore (migliaia di eurolire 1995)**

31,70 36,30 33,70 35,50 39,40 41,00

Variazione % annua della popolazione residente nei comuni rurali** - 0,62 - 1,28 - 0,45 - 0,79 - 0,23 - 0,4

*: iniziale = 1996, aggiornato = 2001 **: iniziale = 1995, aggiornato = 2000

Il valore aggiunto dell’agricoltura, della caccia e della silvicoltura ha registrato un

incremento, nell’arco del periodo di analisi, di più del 14%, accompagnato da un

38 Sono solo stati riportati gli indicatori di contesto utili per l’analisi di contesto svolta nel quadro della

valutazione intermedia. Per eventuali approfondimenti si rimanda ai dati riportati nei “Conti economici

territoriali” pubblicati dall’ISTAT.

130

miglioramento di circa il 27% nella produttività del lavoro (definita dall’indicatore

valore aggiunto dell’agricoltura, della caccia e della silvicoltura per ULA). Questo

miglioramento rimane tuttavia inferiore a quello osservato nel mezzogiorno (+69%)

e nel resto dell’Italia (+29%). Il miglioramento si registra anche nell’industria

alimentare, per la quale il valore aggiunto per ULA è cresciuto di circa il 14% (per

raggiungere un valore assoluto aggiornato di circa 36,3 migliaia di euro). In

quest’ultimo caso, la performance della Calabria si rivela superiore, in valore

assoluto ed in tasso di crescita, a quella registrata nelle altre regioni del

mezzogiorno (+5,3%, per un valore complessivo aggiornato di 35,5 migliaia di

euro). Miglioramenti sono anche stati registrati nelle esportazioni di prodotti

agroalimentari (+33,3%), il cui valore si colloca, però, a livelli molto bassi (0,4%

del PIL) e rimane strutturalmente molto al di sotto di quanto osservato nelle altre

regioni del mezzogiorno (1,4% del PIL) e dell’Italia (1,7% del PIL).

Infine va segnalato che il degrado accelera per quanto riguarda la popolazione

residente nei comuni rurali (-1,28% tra l’anno 2000 e l’anno 1999). Tale tendenza

allo spopolamento si osserva anche per il resto del mezzogiorno e dell’Italia, in

modo tuttavia più contenuto (rispettivamente di –0,8% e -0,4%).

Complessivamente gli elementi sopra illustrati, anche se alcuni indicano significativi

miglioramenti rispetto al territorio, non consentono di colmare il divario strutturale

con il resto dell’Italia, osservabile da anni in Calabria, particolarmente in materia di

creazione di ricchezza, di capacità di attrazione del territorio e di esportazioni dei

prodotti alimentari.


L’emanazione di tre nuovi regolamenti, l’ultimo dei quali è stato pubblicato alla fine

dello scorso mese di settembre, ha modificato il panorama normativo comunitario

di riferimento per gli interventi cofinanziati con il Feoga.

I tre regolamenti a cui ci si riferisce sono:

- il Reg. (CE) n. 455 del febbraio 2002 che sostituisce il Reg. 1750/99;

- il Reg. (CE) 963 del giugno 2003 che modifica, a sua volta, il regolamento (CE) n.

445/2002;

- il Reg. (CE) n. 1783 del settembre 2003 il quale, recependo le novità introdotte

dalla Riforma di Medio Termine della Pac, modifica il Reg. (CE) n. 1257/1999.

In riferimento al Reg. (CE) 445/02, si ricorda che le principali novità da esso

introdotte riguardavano la disciplina in materia di pagamento degli anticipi (la cui

131

concessione è stata riservata soltanto agli interventi strutturali); l’attribuzione di

competenze anche all’autorità regionale sulla definizione delle zone svantaggiate e

di quelle sottoposte a vincoli ambientali; l’introduzione di nuovi elementi per la

definizione delle misure agroambientali; la possibilità di ampliare la definizione di

razze animali locali originarie della zona e minacciate di abbandono.

Lo stesso regolamento ha introdotto, inoltre, ulteriori modifiche volte a snellire le

procedure di comunicazione e di approvazione di eventuali variazioni dei programmi

da parte della Commissione. A tal proposito si ricorda che, ad esempio, è stato

previsto l’innalzamento della percentuale di variazione finanziaria di una misura,

sopra la quale è necessaria l’approvazione della Commissione; sono stati

semplificati i casi in cui le modificazioni dei documenti di programmazione relativi

allo sviluppo rurale debbano essere portate a conoscenza della Commissione; ecc..

Si comprende come le variazioni suddette interessino maggiormente il Piano di

Sviluppo Rurale 2000-06 (PSR), mentre il principale elemento che ha influenzato gli

aspetti attuativi delle misure del POR cofinanziate con il FEOGA è quello relativo alla

modifica della disciplina degli anticipi. Essi, infatti, non sono risultati più ammissibili

né per la misura 4.14 “Insediamento giovani agricoltori”, né per la 4.15

“Formazione”, comportando, di conseguenza, variazioni sulle previsioni di spesa per

entrambe.

Nell’ottica di semplificazione delle disposizioni che, alla luce dell’esperienza

acquisita in questi primi anni di operatività dei programmi, erano risultate

eccessivamente complesse, è stato emanato il Reg. (CE) 963/2003.

Tra le novità in esso contenute vanno rilevate le variazioni apportate alle procedure

di modifica dei piani e lo snellimento delle procedure di controllo delle misure a

sostegno degli investimenti.

Anche in questo caso le “novità” introdotte nel regolamento riguardano più il PSR

che il POR, ad esclusione degli aspetti relativi alle procedure di controllo. Il

regolamento, infatti, prevede la possibilità di disporre che i controlli in loco per le

misure a sostegno degli investimenti, vertano esclusivamente sui progetti in fase di

ultimazione e che alle misure forestali, diverse dall’imboschimento dei terreni

agricoli, non si applichino le norme dei controlli previste per gli interventi che

usufruiscono di un sostegno concesso in base alle superfici (articoli 3, 31 e 32 del

Reg. (CE) n. 2419/2001).

Mentre i due Regolamenti suddetti hanno inciso prevalentemente sugli aspetti

attuativi del POR, il Reg. (CE) 1783/03 potrebbe potenzialmente influire sulla sua

132

struttura programmatoria. Esso infatti, come noto, recependo i nuovi indirizzi di

sviluppo rurale delineati nella Riforma di Medio Termine della PAC, va a modificare

le modalità sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Feoga e, quindi, i suoi

effetti si espliciteranno pienamente nel futuro periodo di programmazione. E’ stato,

però, previsto che alcune novità in esso contenute possano trovare attuazione

anche nell’attuale fase di programmazione, attraverso l’introduzione di nuove

misure e/o nuove tipologie di intervento negli attuali Piani volte a:

- aiutare gli agricoltori ad adeguarsi alle norme comunitarie in materia di ambiente,

sanità pubblica, salute delle piante e degli animali, benessere degli animali e

sicurezza sul lavoro;

- sostenere metodi di produzione volti sia al miglioramento della qualità dei prodotti

agricoli, sia alla loro promozione.

Gli obiettivi di queste misure ben si inseriscono nelle strategie perseguite dal POR in

materia di sviluppo rurale, andando a rafforzare, in particolare, la competitività dei

prodotti di “qualità” presenti sul territorio.

In questo contesto si invita l’Autorità di Gestione a prevedere l’attivazione di

eventuali studi specifici sui probabili impatti indotti dalla Riforma di Medio Termine

della PAC sul sistema agricolo calabrese.


L’analisi SWOT non registra mutamenti rilevanti rispetto ai punti di forza, punti di

debolezza, opportunità e rischi evidenziati nella valutazione ex ante (riportati nelle

tabelle 4.7 e 4.8).

I sistemi produttivi calabresi, infatti, secondo quanto indicato nell’ultimo

censimento dell’agricoltura (Istat, 2000), non hanno cambiato struttura rispetto a

quella indicata nel POR. Sono sempre caratterizzati da piccole imprese – più del

90% hanno una SAU inferiore a 5 ettari - che operano nel comparto delle

coltivazioni legnose agrarie (olivo, vite, fruttiferi, ecc.) per il 42,4% della SAU e

della coltura dei cereali, per il 18,7% della SAU. I boschi conservano un peso

rilevante sulla superficie totale delle aziende (circa 30%).

Rispetto all’ultimo censimento, il numero di aziende che praticano l’allevamento di

bestiame è diminuito, tuttavia, il contributo di questa attività alla formazione del

valore della produzione agricola regionale non è cambiato (pari al 14,6% contro il

14,2%, valore 1995/1996). Il tasso di decremento è quindi decrescente con

l’aumentare della dimensione aziendale, segnalando una certa concentrazione in

questo settore. Secondo l’INEA, la produzione agrumicola è aumentata di circa il

133

7%, tra 1996 e 1999, indicando uno sostenuto sviluppo del comparto fruttifero. Il

tasso di senilizzazione non ha registrato mutamenti importanti e la qualificazione

dei conduttori di azienda rimane sempre bassa rispetto all’ultimo censimento.

Dal punto di vista dei punti di debolezza, va anche sottolineato, come già

evidenziato nell’analisi ex ante, che la riduzione programmata del sostegno alle

produzioni mediterranee, nonché la diminuzione della protezione del mercato

dell’UE, legate all’allargamento ad est delle frontiere dell’Unione, potrebbero

costituire serie minacce allo sviluppo rurale calabrese nel medio termine. Ciò

specificamente nel caso in cui non fosse colta l’opportunità di riconvertire i comparti

meno produttivi del settore regionale (cereali e pascoli) verso produzioni di alta

qualità, comprese le produzioni tipiche e quelle legate al territorio e verso le

produzioni innovative in grado di competere sul mercato agricolo comunitario.

Tabella 4.7 - Analisi SWOT per il settore dell’agricoltura

Punti di forza

• Aumento della competitività delle produzioni sui mercati,

• Esistono spazi per creare condizioni di maggior integrazione verticale e orizzontale della produzione,

• Legame fra territorio e agricoltura da considerare come fattore strategico,

• Regione che mantiene un’agricoltura a bassa intensità, capace di mantenere un ambiente eco-sostenibile con basso grado di inquinamento,

• Il settore forestale rappresenta un potenziale comparto di sviluppo

Punti di debolezza

• Forte frammentazione delle imprese,

• Scarsa integrazione, sia verticale che orizzontale, del settore,

• Senilizzazione e basso livello di istruzione dei conduttori agricoli che non facilità l’introduzione di innovazioni di processo e di prodotto

Opportunità

• Crisi della PAC come opportunità per lo sviluppo del ruolo multifunzionale del settore agricolo,

• Inserimento del settore in un contesto territoriale più ampio,

• Valorizzazione delle risorse locali e dei prodotti locali tipici

Rischi

• Riduzione della protezione del mercato dell’UE dalle importazioni,

• Riduzione del sostegno per le “produzioni mediterranee” ,

• Assenza di una politica forestale di protezione e di sostegno,

• Peggioramento dell’immagine e della reputazione complessiva del “Sistema Calabria”

134

Tabella 4.8 - Analisi SWOT per il settore dello sviluppo rurale

Punti di forza

• Ricco patrimonio di tradizioni e cultura locale che può essere valorizzato,

• Attività dei GAL nel quadro di vari progetti di sviluppo locale,

• Aree rurali molto ricche dal punto di vista naturalistico, paesaggistico e storico – architettonico,

• Bacini turistici forti nelle fasce costiere,

• Ricco patrimonio di conoscenze e competenze per l’avvio di processi di innovazione in ambito rurale.

Punti di debolezza

• Aree rurali caratterizzate dal calo demografico e da alti tassi di invecchiamento della popolazione,

• Numerose aree penalizzate da una forte carenza di infrastrutture e di servizi di base,

• Progressivo degrado del paesaggio e degli assetti idrogeologici,

• Carenza di competenze tecnico –professionali nel campo dello sviluppo sostenibile

Opportunità

• Mercati turistici nazionale e europeo che sviluppano un interesse crescente per l’offerta di modelli turistici “alternativi” ed “ecocompatibili” legati al turismo “verde”,

• Interesse anche crescente per le produzioni agroalimentari tipiche e l’artigianato tipico

Rischi

• Carenza di servizi di base nelle aree rurali, che può diventare un grave ostacolo allo sviluppo turistico,

• La crisi delle aree rurali può aggravare la tendenza al calo demografico e all’invecchiamento della popolazione

135

ASSE IV – SISTEMI LOCALI DI SVILUPPO – SFOP

Dall’analisi degli indicatori di contesto, così come riportati nella tabella 4.9, non

emergono cambiamenti tali da indurre a modifiche nelle priorità indicate nel

capitolo 3 del POR Calabria.

Tabella 4.9 - Valori aggiornati degli indicatori di contesto, settore pesca (ISTAT, 2002).

Calabria Mezzogiorno Italia Indicatore Iniziale Aggiornato Iniziale Aggiornato Iniziale Aggiornato

Valore aggiunto ai prezzi base della Pesca su valore aggiunto totale (%)*

0,08 0,05 0,21 0,14 0,11 0,09

Variazione rispetto all’anno precedente delle unità di lavoro del settore della Pesca (%)**

- 4,50 -5,0 - 10,40 - 5,1 - 11,80 - 5,0

*: iniziale = 1995, aggiornato = 2001 **: iniziale = 1996, aggiornato = 2001

Per quanto riguarda il settore della pesca, va indicato che il valore aggiunto della

pesca rapportato al PIL totale, è diminuito, nell’arco di tempo considerato, di circa il

37%, segnalando che nel settore persistono difficoltà strutturali. Questa situazione

è osservabile anche nelle altre regioni d’Italia, anche se, in quest’ultimo caso, il

valore si colloca a livelli più bassi (rispettivamente –33,3% nel mezzogiorno e circa

- 18% nel resto dell’Italia).

Inoltre, nel corso dell’anno 2001, la Calabria ha continuato a perdere unità

lavorative nel settore, una tendenza che si verifica sin da l’inizio del periodo, in

linea con quanto osservato nel resto del mezzogiorno e dell’Italia.


La normativa comunitaria e nazionale in vigore nel settore della pesca e

dell’acquacoltura ha registrato alcuni cambiamenti rispetto alla disciplina di

riferimento definita dal Regolamento 2792/1999 e dalla legge nazionale 164/98 (in

modifica della legge 41/82 di riferimento).

A tal proposito va menzionato il Reg. (CE) n. 657/2000 del Consiglio, del 27 marzo

2000, relativo al rafforzamento del dialogo con il settore della pesca e gli ambienti

interessati dalla politica comune della pesca.

Il Reg. (CE) 1451/2001 e il Reg. (CE) 179/2002 di più recente pubblicazione,

introducono soprattutto modifiche e disposizioni di attuazione del Reg. (CE)

2792/1999, che non hanno tuttavia conseguenze sulle linee strategiche e gli

136

obiettivi specifici che delineano il quadro programmatico complessivo indicato nel

POR originale.

Il Reg. (CE) 2369/2002, modifica il precedente Reg. (CE) 2792/1999, definendo

modalità e condizioni delle azioni strutturali comunitarie nel settore della pesca.

Va anche segnalato che il Reg. (CE) 2371/2002, relativo alla conservazione e allo

sfruttamento sostenibile delle risorse della pesca nell’ambito della politica comune

della pesca, introduce aspetti politici generali, come la nozione di “sfruttamento

sostenibile”, che inquadrano più strettamente le politiche di settore.

Quest’ultimo Regolamento, relativo alla riforma della Politica Comune della Pesca

(PCP), vigente dal 1 gennaio 2003, ha modificato la PCP preesistente, in quanto con

tale riforma si è inteso favorire uno sviluppo sostenibile a livello ambientale,

economico e sociale del settore ittico, attraverso la promozione di attività

responsabili e sostenibili nei settori della pesca e dell’acquacoltura, che

contribuiscano alla salute degli ecosistemi marini; la promozione di un’industria

della pesca e dell’acquacoltura economicamente vitale e competitiva; la promozione

di un tenore di vita equo per la popolazione dipendente dalle attività di pesca.

Tale Regolamento è stato completato dal Reg. (CE) 1438/2003 che stabilisce le

modalità d’applicazione della politica comunitaria per la flotta di cui al capitolo III.

Va inoltre citata la Decisione della Commissione 2003/245/CE, del 4 aprile 2003,

relativa alle richieste pervenute alla Commissione di aumentare gli obiettivi dei POP

per tener conto dei miglioramenti in materia di sicurezza, navigazione in mare,

igiene, qualità dei prodotti e condizioni di lavoro per i pescherecci di lunghezza fuori

tutto superiore a 12 metri. Inoltre, il Reg. (CE) n. 2370/2002 del Consiglio, del 20

dicembre 2002, istituisce una misura comunitaria di emergenza per la demolizione

dei pescherecci.

Infine, va citata la Decisione della Commissione 2003/553/CE relativa

all’ammissibilità delle spese sostenute da alcuni Stati membri nel 2003 per la

raccolta e la gestione dei dati necessari all’attuazione della politica comune della

pesca.

In ambito nazionale le principali novità riguardano il Decreto Legge n. 265 del 26

settembre 2000, “Misure urgenti per i settori dell’autotrasporto e della pesca”, con

il quale si fissa una riduzione del costo del carburante per gli autotrasportatori e si

riconosce una misura sociale di accompagnamento alle imprese della pesca, come

indennità compensativa o sgravio fiscale. Altri provvedimenti hanno riguardato il

137

fermo pesca che ha garantito, tramite il decreto sopra citato, una copertura

finanziaria.

Va anche menzionato il Decreto legislativo 18 maggio 2001 n. 226, “Orientamento

e modernizzazione del settore della pesca e dell’acquacoltura a norma dell’art. 7

della legge 5 marzo 2001 n. 57”, che introduce importanti novità nel settore, tra cui

una nuova definizione di imprenditore ittico e l’equiparazione del pescatore

all’agricoltore. Esso introduce, inoltre, nel settore ittico, concetti da tempo noti nel

settore agricolo, come “multifunzionalità” e “tracciabilità”.

Va, infine, riportato il Decreto-Legge del 27 gennaio 2004 n°16 recante disposizioni

urgenti concernenti i settori dell’agricoltura e della pesca (art. 3 misura di

accompagnamento sociale del settore della pesca).

La tabella che segue riassume i principali aspetti normativi a livello normativo

intervenute nel quadro nazionale e comunitario nel settore della pesca e

dell’acquacoltura.

Tabella 4.10 - Quadro normativo nazionale e comunitario di riferimento per il settore della

pesca e dell’acquacoltura

Reg (CE)/leggi Disposizioni generali Disposizioni nel quadro del POR

Calabria Osservazioni

Reg (CE) 2792/1999

Modalità e condizioni per l’attuazione delle azioni

finanziate dallo SFOP (settore della pesca)

Piccola Pesca costiera (Art.11), Misure di carattere socioeconomico (art.12), promozione e ricerca di nuovi sbocchi (art. 14), azioni realizzate dagli operatori del

settore (art.15), arresto temporaneo delle attività e altre

compensazioni finanziarie (art.16), azioni innovative e assistenza

tecnica Reg (CE)

1451/2001 e Reg (CE) 179/2002

Applicazione e modifiche del regolamento 2792/1999

Vedere tematiche precedenti

Quadro comunitario vigente per

l’attuazione del POR

Reg(CE) 657/2000

Rafforzamento del dialogo con il settore della pesca e gli ambienti interessati dalla

politica comune della pesca

Riunioni, chiarimento degli obiettivi, diffusione delle

informazioni

Reg (CE) 2369/2002

Modalità e condizioni delle azioni strutturali comunitarie

nel settore della pesca

Mezzi finanziari; programmazione in applicazione delle limitazioni

dello sforzo di pesca; modernizzazione e sfruttamento sostenibile delle risorse di pesca; l'arresto definitivo delle attività di

pesca e/o limitazione di tali attività; aiuti pubblici per il rinnovo

della flotta e per armamento o ammodernamento dei pescherecci

Reg (CE) 2370/2002

misura comunitaria di emergenza per la demolizione

dei pescherecci

Ammodernamento piccola pesca costiera


l’attuazione del POR e relative

modifiche

138

Reg (CE)/leggi Disposizioni generali Disposizioni nel quadro del POR

Calabria Osservazioni

Reg (CE) 2371/2002

Disposizioni relative alla conservazione e allo

sfruttamento sostenibile delle risorse

Conservazione e sostenibilità (cap.II), adeguamento della

capacità di pesca (cap.III), norme e materia di accesso alla acque e

alle risorse (cap. IV), sistema comunitario di controllo e di

esecuzione (cap.V),

Disposizioni generali

d’inquadramento del POR

Decisione della Commissione 2003/245/CE

Richieste pervenute alla Commissione di aumentare gli obiettivi dei POP IV per tener

conto dei miglioramenti in materia di sicurezza,

navigazione in mare, igiene, qualità dei prodotti e

condizioni di lavoro per i pescherecci di lunghezza fuori

tutto superiore a 12 metri

Miglioramenti in materia di sicurezza, navigazione in mare,

igiene, qualità dei prodotti e condizioni di lavoro per i

pescherecci di lunghezza fuori tutto superiore a 12 metri


l’attuazione del POR

Legge n° 41/82 e legge n°164/98

Normativa nazionale di intervento nel settore della

Pesca

Obiettivi (legge 41/82): gestione razionale delle risorse biologiche,

incremento di produzioni e valorizzazione delle specie massive,

diversificazione della domanda, aumento del valore aggiunto dei

prodotti ittici, miglioramento delle condizioni di vita, di lavoro e di

sicurezza a bordo, miglioramento della bilancia commerciale del

settore.

Decreto Legge n. 265 del 26

settembre 2000

Misure urgenti per i settori dell’autotrasporto e della pesca

riduzione del costo del carburante; misura sociale di

accompagnamento alle imprese della pesca

Decreto legislativo 18 maggio 2001 n.

226

Orientamento e modernizzazione del settore

della pesca e dell’acquacoltura

nuova definizione di imprenditore ittico; multifunzionalità;

tracciabilità

Normativa di riferimento nazionale vigente

Va anche detto che gli obiettivi del POR Calabria in materia di pesca risultano in

linea con quelli nazionali stabiliti nel PON Pesca, il quale ha come obiettivo globale

quello di “creare le condizioni economiche per lo sviluppo imprenditoriale e la

crescita produttiva, aumentare la competitività, la produttività, la coesione e la

cooperazione sociale in aree concentrate del territorio, irrobustendo, anche

attraverso l’innovazione tecnologica, le filiere produttive, promuovere la

localizzazione di nuove iniziative imprenditoriali, ivi incluse quelle turistiche, e

l’emersione di imprese nell’area del sommerso, assicurare la sostenibilità

ambientale dello sviluppo del sistema produttivo, anche utilizzando le migliori

tecnologie disponibili e rispettando nel medio e lungo periodo la capacità di carico

dell’ambiente”.

Il PON pesca stabilisce, inoltre un unico obiettivo specifico, ricollegandosi agli

obiettivi specifici stabiliti dal QCS in materia di pesca, che si riconoscono nel

“Rafforzare la competitività dei sistemi locali della pesca in un’ottica di sviluppo

139

sostenibile, valorizzando in particolare la produzione ittica di allevamento in acqua

marina, salmastra e dolce (anche attraverso attività di riconversione degli addetti al

settore, con il sostegno della ricerca, di strutture di servizio e di assistenza),

prevenire i danni derivanti da uno sfruttamento non equilibrato delle risorse

biologiche, ridurre il differenziale socioeconomico nel settore della pesca”.

Dunque appare evidente come gli obiettivi del POR Calabria in materia di pesca

siano coerenti sia con quelli del QCS, sia con quelli del PON Pesca, in special modo

in riferimento agli obiettivi di protezione dell’ambiente acquatico e delle risorse, di

miglioramento delle condizioni di trasformazione e commercializzazione, nonché

rispetto alle misure socioeconomiche, alla promozione del settore anche attraverso

il turismo, alle azioni innovative e all’introduzione della tecnologia.


Anche nel caso del settore della pesca, l’analisi SWOT, come riportata nella

valutazione ex ante (vedere tabella 4.11), non registra cambiamenti notevoli.

Come già indicato nel POR, il settore rimane ad oggi caratterizzato da una pesca

artigianale classificata, per più del 70% delle imbarcazioni, nel comparto della

piccola pesca costiera. Una pesca concentrata soprattutto nella zona entro le 3-6

miglia dalla costa e che esercita forti pressioni sulle risorse costiere. Le imbarcazioni

utilizzate hanno mediamente un’età superiore a 20 anni, spesso senza

strumentazioni per la navigazione, per la sicurezza a bordo o per la corretta

conservazione del pescato. Lo stato di crisi strutturale del settore è anche segnalato

dal fatto che, tra 1996 e 2000, il settore ha perso quasi il 5% delle sue unità di

lavoro (ULA) e più del 37% del valore aggiunto ai prezzi base (1995), segnando un

calo nella produttività per addetto di circa 35%. Questo calo di produttività si

registra anche nel resto del mezzogiorno e nell’Italia, ma a livelli molto più

contenuti (rispettivamente –25% e –6%) (figura 4.1).

140

Figura 4.1- Variazioni produttività nel settore della pesca 1996-2000 (Istat)

0,002,004,006,008,00

10,0012,0014,0016,0018,00

1996 1997 1998 1999 2000

CalabriaMezzogiorneItalia

Va anche resa nota l’assenza di infrastrutture portuali e di servizi di qualità in grado

di dare un supporto alle imprese di pesca e alla commercializzazione e distribuzione

del prodotto. Per quanto riguarda sia l’acquacoltura, sia l’allevamento in gabbie in

mare, l’attività in Calabria rimane marginale rispetto a quanto osservato nelle altre

regioni del mezzogiorno.

Tabella 4.11 - Analisi SWOT per il settore della pesca e dell’acquacoltura

Punti di forza

• Forte domanda dei prodotti della pesca da parte dei consumatori regionali e meridionali,

• Potenzialità nella realizzazione di impianti di acquacoltura,

• Presenza di di numerosi tratti costieri ad elevata vocazione per le iniziative di pesca e itti-turismo.

Punti di debolezza

• Infrastrutture portuali e commerciali carenti e/o inadeguate,

• Fragilità economico-finanziaria delle imprese calabresi,

• Estrema frammentazione nella commercializzazione dei prodotti,

• Scarsa o inesistente specializzazione della forza di lavoro

Opportunità

• Crescente intervento delle associazioni cooperativistiche nazionali di settore che potrebbe permettere il rafforzamento dei sistemi di impresa,

• Possibilità offerte dalla legge 164/98, in particolare per la creazione di distretti significativi,

• Crescente interesse della comunità scientifica nazionale per lo svolgimento di progetti di ricerca nel settore,

• Sistema di aiuti nazionali e comunitari

Rischi

• Inesistenza e/o inadeguatezza di reti commerciali e distributive dei prodotti,

• Difficoltà di adozione di interventi efficaci di formazione, assistenza e tutoraggio alle imprese di pesca,

• Obsolescenza e la carenza di tecnologie innovative della flottiglia dedita alla piccola pesca artigianale, l’inefficienza dell’attività e la mancata adozione di politiche di promozione e valorizzazione dei prodotti

141

PARTE II

IL PRESIDIO DELL’ATTUAZIONE DEL PROGRAMMA –

AGGIORNAMENTO DELLA VALUTAZIONE INTERMEDIA

143

Questa parte contiene un aggiornamento dell’analisi effettuata nel Rapporto di

valutazione intermedia dei meccanismi di direzione e coordinamento adottati dalla

Regione Calabria per la gestione del POR 2000-2006. (novembre 2003). L’analisi

delle modalità di gestione è stata effettuata sulla base delle seguenti informazioni:

• Documento di revisione del POR Calabria, 18 giugno 2004;

• Rapporto Annuale di Esecuzione 2003;

• Relazione sullo stato di attuazione del POR Calabria, 18 giugno 2004;

• Avanzamento procedurale del POR Calabria, 18 giugno 2004;

• Documento del Partenariato Economico Sociale della Regione Calabria per il

Comitato di Sorveglianza del 25 luglio 2003;

• Interviste a membri del NVVIP, della SOG (Gruppo di Lavoro sui PIT), 18

giugno 2004.

145

1. PRINCIPALI RISULTATI DELL’ANALISI

Questo aggiornamento contiene un assessment relativo alle iniziative intraprese dal

sistema di gestione del POR Calabria per affrontare le criticità emerse nel primo

triennio di programmazione. Si tratta di un giudizio basato essenzialmente sulle

modifiche apportate al POR nella revisione di metà periodo, quindi è relativo

soltanto al disegno prospettato e non alle effettive azioni intraprese per sopperire

alle criticità gestionali discusse nel precedente Rapporto di valutazione.

Fatte queste premesse, le modifiche apportate all’impostazione del POR sembrano

delineare un rafforzamento complessivo del sistema di gestione e della capacità di

presidio sulle strutture di attuazione. Tale giudizio positivo trae origine in

particolare dai seguenti elementi:

Il rafforzamento del presidio e del coordinamento nelle mani dell’AdG,

affiancata in modo particolare dal Nucleo di Valutazione che si configura

sempre più come struttura professionale di supporto alla gestione ed al

presidio del POR;

L’attribuzione ai Dirigenti della responsabilità in relazione alle Misure del

POR, per sopperire alle difficoltà incontrate dai RdM nella gestione di carichi

talvolta eccessivi di lavoro;

Un generale rafforzamento delle attività di monitoraggio e controllo

sull’attuazione degli interventi;

Il miglioramento del rapporto col partenariato mediante l’individuazione di

specifici momenti di incontro e di discussione;

Il riavvio del processo di definizione dei PIT, con l’individuazione di un

gruppo di lavoro ad hoc e l’istituzione di tavoli di concertazione tra i soggetti

coinvolti nell’attuazione, oltre alla prevista attribuzione di risorse premiali

agli Enti locali coinvolti nei PIT che dimostrino buone capacità di gestione.

A questi elementi positivi, che tuttavia dovranno essere implementati

effettivamente perché producano i necessari benefici, si aggiungono alcune criticità

che rendono tuttora necessario un forte presidio.

Dal punto di vista della struttura di gestione, è necessario che il completamento

dell’organico delle strutture di supporto della SOG e del Nucleo di Valutazione,

motivato dalla scadenza dei contratti di collaborazione e dalla decisione di allargare

146

il Nucleo di ulteriori 4 componenti, avvenga con modalità tali da garantire il

necessario apporto in termini di professionalità e presenza sul posto di lavoro.

Resta peraltro ancora troppo sfumata la definizione delle competenze e

responsabilità di questi organismi, che si rivela cruciale ai fini del supporto all’AdG

nel presidio del POR. In particolare, date le modifiche apportate all’impianto della

struttura di gestione, sarebbe opportuna una ridefinizione complessiva delle

funzioni e delle responsabilità del Nucleo di Valutazione (una buona base di

riflessione è costituita dai documenti del Progetto Nuval).

E’ inoltre cruciale che vangano prese adeguate risoluzioni in ordine alla trasparenza

e comunicazione dei processi attuativi per favorire quanto più possibile il controllo

diffuso delle operazioni adottate: individuazione di schemi standard per le

procedure di selezione, definizione puntuale della tempistica, adeguata

pubblicizzazione e circolazione delle informazioni, diffusione dei dati di

monitoraggio, etc.

Per quanto riguarda la progettazione integrata, il riavvio della procedura sui PIT non

deve allentare l’attenzione su questi temi, che vedono ancora più necessaria

un’attività di attento presidio per arginare i prevedibili “effetti perversi” originati

dalle trascuratezze passate. Tutta la progettazione integrata del POR Calabria

presenta infatti un grado di criticità altissimo, che in prima battuta (ma l’argomento

sarà oggetto di approfondimento nel prossimo Rapporto di valutazione) trae origine,

da una parte, nel deficit di capacità progettuale degli enti locali; dall’altra,

nell’inadeguatezza della regia a livello regionale, evidente ad esempio nella diffusa

reiterazione dei documenti-guida, nelle procedure selettive mai concluse, nella

mancata individuazione di referenti a livello centrale, di criteri di selezione o di

adeguati organismi preposti alla loro applicazione.

147

2. IL PROBLEMA DELLE FUNZIONI DI DIREZIONE E

COORDINAMENTO NEL PERIODO 2000-2003

L’ipotesi di fondo utilizzata per l’analisi effettuata nel precedente Rapporto di

valutazione intermedia resta valida anche in questo aggiornamento. Essa consiste

nell’assumere che un ruolo rilevante nelle performance degli interventi pubblici sia

giocato dalle capacità delle istituzioni e dei loro apparati nell’esercizio delle funzioni

di governo e management dei processi di attuazione. In altre parole, che i risultati

delle politiche pubbliche siano influenzati dai meccanismi di governance che le

istituzioni sono in grado di mettere in opera (e non solo dai modelli di intervento

sottesi ai programmi e dalle caratteristiche dei contesti ambientali in cui gli

interventi sono attuati).

Già i documenti relativi al Programma di sviluppo del Mezzogiorno 2000-2006

hanno sottolineato l’importanza dell’affrontare la “questione amministrativa” come

pre-requisito per una positiva attuazione della programmazione comunitaria.

Il riferimento principale era qui costituito dalla debolezza delle strutture

amministrative, in particolare delle regioni; e dallo scarso livello di cooperazione tra

i diversi livelli del governo locale. Questo deficit di capacity amministrativa è stato

ritenuto di particolare importanza nell’ambito della programmazione 2000-2006

poiché:

è stata posta grande rilevanza sul ruolo delle regioni, cui è stata attribuita la

gestione di circa il 70% delle risorse attribuite all’Italia;

si tratta di interventi in cui una grande enfasi è posta sul partenariato locale

e sulla generazione dal basso delle proposte, coerentemente con

l’impostazione che si richiama alle teorie sullo sviluppo locale (e

diversamente dalle impostazioni che prediligono la soluzione degli incentivi

automatici).

La rilevanza del tema della gestione è peraltro confermata anche dal Terzo rapporto

sulla Coesione Economica e Sociale della Commissione Europea (febbraio 2004),

dove il rafforzamento della capacità gestionale delle amministrazioni è riproposto

come uno dei capisaldi attraverso cui verrà perseguito l’obiettivo prioritario della

Convergenza degli Stati e Regioni meno sviluppate. Il rafforzamento della capacità

istituzionale a tutti i livelli di governo è infatti visto come il corollario imprescindibile

per apportare maggiore efficienza, trasparenza e accountability all’azione dei fondi

148

strutturali nel prossimo ciclo di programmazione. Sia il FESR sia il FSE

concorreranno a supportare le amministrazioni a questo scopo: in particolare, il

primo strumento servirà al rafforzamento della capacità gestionale dei Fondi

strutturali da parte delle amministrazioni; il secondo fornirà supporto per migliorare

la capacità delle amministrazioni ad affrontare ed adattarsi al cambiamento.

Il tema della capacità amministrativa si conferma inoltre come una questione

rilevante in Calabria, una regione in cui i limiti di capacità attuativa pubblica

all’epoca dell’avvio della programmazione 2000-2006 si presentavano più evidenti

rispetto ad altre realtà del Mezzogiorno. In estrema sintesi39, tali limiti potevano

essere individuati dalla debolezza che ha connotato nel tempo gli apparati regionali

e provinciali, da un tessuto di enti locali fortemente disomogeneo, da una debole

esperienza di partenariato verticale tra i vari livelli del governo locale, pur

sottolineando come una serie di programmi comunitari (in particolare Leader)

abbiano contribuito a promuovere forme di partenariato locale e ad ispessire

relazioni significative (seppur con riferimento alla specifica realtà in oggetto) tra

attori locali, istituzionali e del tessuto socio-economico.

Queste premesse hanno giustificato l’attenzione rivolta al tema della capacity

amministrativa dal Por Calabria, attenzione che ha condotto la Regione a ricercare

strade anche anticipatrici rispetto a quanto adottato in seguito da altre regioni nella

redazione del Programma 2000-2006.

Nonostante queste premesse, nel periodo 2001-2002 l’attuazione delle previsioni

del Por ha incontrato molteplici ostacoli, anche a causa di un lungo periodo –

seguito al cambio di maggioranza politica in Regione Calabria – in cui le funzioni di

Autorità di gestione del Por sono risultate nella pratica non completamente

presidiate. Solo a partire dalla seconda metà del 2002 si è assistito ad una ripresa

del governo delle attività connesse al Por, anche sotto il profilo della

riorganizzazione e direzione degli apparati regionali; azione che tuttavia ha richiesto

un certo periodo per evidenziare i primi effetti.

Le modalità di attuazione del disegno della gestione del POR (per il cui

approfondimento si rimanda al Rapporto di valutazione intermedia) sono state

invece assai carenti e in qualche occasione tali da rendere vana la logica sottesa;

nei primi tre anni di attuazione del Por le carenze del processo attuativo sono state

tali da rendere pressoché impossibile un funzionamento normale, in particolare

39 Per un maggiore approfondimento, si veda il Rapporto di Valutazione Intermedia.

149

della Sog. La stessa Regione ha comunque riconosciuto queste criticità ed ha

iniziato, solo a partire dalla seconda metà del 2002, ad assumere decisioni di rilievo

orientate ad una interpretazione maggiormente convincente dei problemi da

affrontare.

In termini specifici, una prima evidenza empirica delle difficoltà attuative del primo

periodo di attuazione del Por 2000-2003 erano rinvenibili:

nel ritardo con cui è stata resa effettivamente operativa l’Autorità di

gestione: questa posizione ha iniziato a dirigere e coordinare con continuità

le attività connesse al Por solamente a partire da metà 2002, ma l’ulteriore

rafforzamento della posizione (con la nuova nomina a dirigente del Settore

Programmazione, sviluppo economico, interventi comunitari) è databile alla

primavera del 2003;

nell’attività della Struttura operativa di gestione – Sog, l’organismo che

avrebbe dovuto supportare con le proprie specifiche competenze l’attività dei

Dipartimenti nell’attuazione del Por; questo organismo per i primi due anni

ha funzionato in modo subottimale rispetto alle premesse, miglioramento

nell’ultimo periodo;

nel funzionamento del Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti

pubblici, che non ha conosciuto una valorizzazione appropriata: fatto è che

una struttura pensata per supportare gli apparati con specifiche competenze

in materia di valutazione ex ante, analisi di studi di fattibilità, ecc., è stata in

sostanza svuotata di funzioni significative e lasciata priva di un Coordinatore

del Nucleo per quasi due anni dalla sua costituzione operativa;

nella difficoltà di completare le posizioni previste per i responsabili di misura,

dovuta essenzialmente alle modalità con cui sono state condotte le

procedure di individuazione e selezione. A metà del 2003 ancora qualche

misura risultava scoperta ed alcune difficoltà venivano comunque lamentate

in merito alla carenza di effettive competenze utili alla gestione delle funzioni

connesse a queste posizioni.

nelle criticità connesse al presidio e gestione del percorso di progettazione

dei Progetti Integrati territoriali, caratterizzato da una difficoltà nel governo

dei processi attuativi a fronte di un ambizioso modello di riferimento.

Difficoltà che hanno condotto ad un sostanzioso ritardo nell’avanzamento

delle procedure di selezione e avvio.

150

Le criticità riscontrate, e la forte esigenza del loro superamento in vista degli

obiettivi stringenti della seconda fase di programmazione, giustificano il perdurare

dell’attività di valutazione in merito ai meccanismi di gestione ed in particolare la

disamina delle azioni intraprese per porvi rimedio; ciò sarà oggetto del prossimo

paragrafo.

151

3. AGGIORNAMENTO DELL’ANALISI DEL SISTEMA DI

GESTIONE

Le criticità del sistema di gestione del POR Calabria appena individuate a

conclusione della prima metà del periodo di programmazione e rilevate nel

Rapporto di valutazione intermedia, sono state oggetto di riflessione da parte

dell’Autorità di gestione del POR e hanno portato ad alcune modifiche che qui ci si

propone di discutere. L’obiettivo di questa analisi è quello di fornire una valutazione

della adeguatezza degli strumenti adottati nell’affrontare le criticità del primo

periodo di programmazione e quindi migliorare le modalità di gestione e

coordinamento ai fini della buona implementazione del programma.

La base dell’analisi è la proposta di revisione di metà periodo del POR Calabria,

presentata e discussa in occasione del Comitato di Sorveglianza del 18 giugno

2004, che contiene alcune modifiche tese al rafforzamento del sistema di gestione.

In particolare, i punti sui quali ci interessa porre l’attenzione in questo

aggiornamento riguardano il rafforzamento della struttura amministrativa e tecnica

tramite:

il rafforzamento delle funzioni e della struttura di coordinamento dell’autorità

di gestione;

il rafforzamento di sistemi di controllo della qualità;

il coordinamento dei responsabili di misura;

il rafforzamento del Nucleo di valutazione e verifica regionale.

3.1 Le principali strutture regionali coinvolte nell’attuazione del

POR

Sotto il profilo gestionale interno alla Regione Calabria, l’attuazione del Por si basa

fondamentalmente sulla seguente organizzazione:

Autorità di gestione (rivestita dal Dirigente del Settore Programmazione,

sviluppo economico, interventi comunitari), con funzioni di direzione delle

attività, ecc.

Struttura operativa di gestione - Sog

152

Responsabili di misura

Dipartimenti

Controlli di secondo livello

Autorità di pagamento (per Fondo)

Autorità ambientale

Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici (Nuvv)

Come nel rapporto intermedio di valutazione, in questo aggiornamento l’attenzione

è portata specificamente sull’operatività dei seguenti soggetti, in quanto rilevanti

per le attività di governo del processo di attuazione del Por: Autorità di gestione,

Sog, Nucleo di valutazione, Responsabili di misura.

Infine, l’aggiornamento pone particolare attenzione allo stato di avanzamento dei

Progetti integrati territoriali, in quanto caso emblematico delle problematiche di

governabilità di parti complesse del Por.

3.1.1 L’autorità di gestione

Le modifiche al POR, presentate e discusse in occasione del Comitato di

Sorveglianza del 18 giugno 2004 riguardano in primo luogo le funzioni di gestione e

coordinamento esercitate dall’Autorità di gestione e le criticità che essa ha

affrontato nel primo periodo.

La posizione di Autorità di gestione è infatti rimasta sostanzialmente vacante (al

di là della sua formale assunzione in qualità di facente funzione da parte del

direttore generale del Dipartimento Bilancio e Programmazione) da circa metà del

2001 fino a maggio del 2002, data di entrata in servizio del nuovo incaricato,

reclutato all’esterno dell’Amministrazione regionale (il quale è stato nominato

responsabile pro-tempore del Settore 11 Programmazione e sviluppo economico,

nell’ambito del quale opera in posizione di staff il Nucleo di valutazione). Questo

assetto è stato modificato nei primi mesi del 2003, quando il responsabile

dell’Autorità di gestione è stato nominato direttore generale del Dipartimento

Bilancio, finanze, programmazione e sviluppo economico, e al suo posto, connesso

alla direzione del Settore Programmazione, sviluppo economico, interventi

comunitari, è subentrata una nuova responsabile (anch’essa reclutato all’esterno).

Questo assetto ha dato un nuovo slancio alla riqualificazione dei meccanismi di

governo del Por, costituendo anche un circuito di relazioni tra politica e

amministrazione più continuo.

153

L’impegno per il rafforzamento e la riqualificazione del sistema di gestione appare

confermato dalle recenti iniziative attuate dall’AdG, in particolare con riferimento

alle novità introdotte nel POR Calabria – revisione di metà periodo, presentate al

Comitato di Sorveglianza del 18 giugno 2004 e che riguardano in particolare il

Nucleo di valutazione, il sistema di responsabilità delle Misure del POR, il sistema di

monitoraggio ed il processo di attuazione dei Progetti Integrati Territoriali.

In particolare, le proposte di modifica tendono a delineare un quadro in cui, da una

parte, si rafforza il presidio e coordinamento del POR nelle mani dell’Autorità di

gestione, che nel contempo è orientata ad allargare il coinvolgimento dei partner

socio-economici e istituzionali nella programmazione e attuazione del POR.

Alla riorganizzazione e rafforzamento delle strutture amministrative nel biennio

2004-2006 è dedicato il nuovo paragrafo 6.4.1.1. del POR, in cui si introduce la

redazione di un programma volto al rafforzamento delle procedure e delle strutture

amministrative al fine di accelerare il processo di attuazione e superare le criticità

evidenziate nel rapporto di valutazione intermedia. Per quanto riguarda in specifico

l’ADG, viene prevista:

la riorganizzazione degli uffici dell’Autorità di Gestione, individuando

l’organigramma degli uffici di funzionamento del Settore e le competenze a

supporto dell’Amministrazione;

la redazione di un piano di lavoro per la sorveglianza dei processi di

attuazione del programma operativo;

l’organizzazione di periodici incontri con i coordinatori dei Fondi, i dirigenti e

i responsabili di Misura, con le autorità di pagamento e con l’Ufficio controlli.

Per quanto riguarda la riorganizzazione degli organi di gestione del POR, le novità

che concorrono al rafforzamento della gestione e del coordinamento delle strutture

da parte dell’AdG riguardano in particolare:

Il Nucleo di valutazione. La revisione di metà periodo del POR prevede il

rafforzamento del Nucleo con particolare riferimento alle attività di supporto

all’AdG nelle sue attività di coordinamento, indirizzo e valutazione/verifica

dell’attuazione del Programma.

I Responsabili di Misura. Il POR modificato introduce la responsabilità dei

dirigenti preposti al settore o servizio cui la singola misura afferisce, della

gestione ed attuazione delle misure del POR. I dirigenti avranno anche la

responsabilità di coordinare l’attività dei Responsabili di Misura, individuando

154

le risorse umane e strumentali necessarie al raggiungimento degli obiettivi e

dandone comunicazione all’AdG che, congiuntamente con il Dipartimento

Personale, predispone il Piano di riorganizzazione degli Uffici. Si prevede

inoltre, ove necessario, l’individuazione di un responsabile d’azione.

La SOG. Fermo restando il numero di 21 componenti, le modalità con cui le

professionalità della SOG vengono distribuite sarà stabilita dall’AdG sulla

base delle effettive esigenze di attuazione del Programma.

Vi sono inoltre altri elementi che, se troveranno effettiva attuazione, concorreranno

al rafforzamento del presidio e della gestione del POR.

Per far fronte ad una delle maggiori criticità riscontrate nel precedente rapporto di

valutazione, e precisamente l’inadeguatezza in termini di risorse umane e

strumentali di alcuni settori regionali preposti all’attuazione del POR, l’AdG si

impegna a elaborare, in collaborazione con il Dipartimento Personale, un Piano di

riorganizzazione degli Uffici, sulla base delle esigenze umane e strumentali

necessarie al raggiungimento degli obiettivi delle singole misure ed azioni del POR.

Il Piano individuerà fasi, tempi e procedure per l’accelerazione dell’attuazione delle

misure, e della sua attuazione verrà informato sistematicamente il Comitato di

Sorveglianza.

Anche le modalità di gestione e attuazione del sistema di monitoraggio risultano

rafforzate dalle modifiche del POR. In primo luogo, infatti, si prevede di aumentare

la frequenza delle rilevazioni di monitoraggio finanziario, che a partire dal 2005

avrà cadenza bimestrale anziché trimestrale (mentre l’aggiornamento dei dati

procedurali resterà semestrale e dei dati fisici annuale). Il coordinamento del

sistema di monitoraggio resta a carico dell’AdG con il supporto del Nucleo di

Valutazione e della SOG, mentre la realizzazione di un sistema di validazione e

controllo di qualità delle procedura di raccolta, aggregazione e trasmissione dei dati

(precedentemente attribuita al Nucleo di Valutazione) viene attribuita al Servizio di

controllo operante presso il dipartimento presidenza. Si tratta di una unità

organizzativa autonoma funzionalmente indipendente sia dall’Autorità di gestione,

sia dall’Autorità di pagamento, che assume la responsabilità precedentemente

svolta dal Nucleo dell’attività di verifica dei sistemi di gestione e controllo.

Sempre in relazione al monitoraggio dell’attuazione, viene previsto inoltre la

reiterazione dell’esercizio di autovalutazione, con cadenza annuale, sperimentato a

maggio 2003, con modalità operative stabilite dall’AdG e col supporto metodologico

di MEF-DPS. Infine, in sede di Comitato di Sorveglianza l’AdG ha esplicitato

155

l’impegno a dar conto con regolarità dell’attuazione di un gruppo di questioni

cruciali per l’attuazione del POR, e cioè:

Accordi di Programma Quadro;

Progettazione integrata;

Attività Arpacal;

Chiusura della programmazione 1994-99.

3.1.2 La struttura operativa di gestione (SOG)

La SOG è una struttura operativa prevista nei documenti programmatici quale

apparato formato da 10 program manager settoriali, 5 program manager territoriali

e 6 specialisti trasversali: in totale 21 unità, tutte da reclutare all’esterno degli

organici regionali, con la possibilità di affiancare consulenti senior a tempo parziale

e consulenti junior a tempo pieno.

Sotto il profilo organizzativo, la Sog è inserita come staff nel Settore 11 bis

Coordinamento e attuazione dei programmi comunitari (all’interno del Dipartimento

Bilancio e finanze politiche comunitarie e sviluppo economico), il cui dirigente

generale ricopre la funzione di responsabile dell’Autorità di gestione del POR.

A maggio 2004 sono giunti a scadenza i contratti con cui i membri della SOG sono

stati reclutati. Infatti, il contratto di lavoro è in forma di collaborazione coordinata e

continuativa per tre anni rinnovabili, con superamento del periodo di prova

semestrale. Il reclutamento era stato attivato (nel settembre 2000) con una

procedura ad evidenza pubblica, conclusa nel maggio del 2001 con la nomina delle

21 unità previste in relazione alle diverse figure professionali previste, ma

successivamente, solo 17 di queste avevano preso servizio. Questa situazione era

alla base di una delle criticità di funzionamento sottolineate nel Rapporto di

valutazione intermedia; la situazione attuale non permette di sciogliere la riserva su

questo punto dal momento che, al presente, l’organigramma previsto non è ancora

completo. A maggio 2004 è comunque stata approvata una delibera, non ancora

pubblicata al momento della redazione di questo Aggiornamento, che rinnova il

contratto di collaborazione dei membri della SOG. Nell’eventualità che alcune delle

collaborazioni non vengano confermate, a causa delle criticità riscontrate nel

periodo precedente, sarà necessario provvedere alla nomina di nuove unità della

struttura per la quale il valutatore invita ad adottare procedure di evidenza pubblica

trasparenti in ordine alle funzioni ed ai criteri di selezione delle candidature.

156

E’ stata inoltre pubblicata, a febbraio 2004, l’esito della procedura di selezione della

short list di esperti senior e junior da affiancare ai componenti della SOG e del

Nucleo di Valutazione. Per la sola selezione di componenti senior sono giunte 762

candidature, di cui 239 giudicate non ammissibili (o perché non rispondenti ai criteri

della selezione o perché inviate oltre i termini). In sostanza la short list è formata

da poco meno di 500 nominativi, il che evidentemente non collima con i propositi di

una short list; sarebbe quindi opportuna una definizione precisa delle modalità e dei

criteri con cui si procederà eventualmente alla loro convocazione. Nella nuova

versione del POR tuttavia il riferimento a queste professionalità esterne è stato

eliminato, quindi non è ben chiaro se la selezione di consulenti da affiancare alla

SOG, previsione originariamente inserita nel POR ma effettivamente mai adottata,

avverrà effettivamente o meno.

Sotto il profilo dell’operatività, il precedente rapporto di valutazione sottolineava

che era mancata fino alla metà del 2002 una direzione della struttura, con

ripercussioni significative sulla sua attività; solo una decina di unità rispetto ai 17

reclutati risultava operativamente impegnabile a supporto del Por. Anche le indagini

sul campo relative ai Pit avevano evidenziato le difficoltà operative di parte della

Sog.

L’Autorità di gestione ha successivamente assunto la guida della struttura e sta

operando al fine di utilizzarla quale proprio ufficio di supporto; in particolare ciò

sembra confermato dal fatto che sarà l’AdG a stabilire la ripartizione delle

professionalità in relazione alle effettive esigenze attuative del programma, e quindi

– si intuisce – ciò permetterà di superare rigidità di funzionamento della struttura

collegate soprattutto alla mancanza di obiettivi specifici per le attività dei

componenti della SOG, il cui contratto di collaborazione, si ricorda, non obbliga alla

presenza presso gli Uffici regionali, ma solo al raggiungimento di obiettivi.

In realtà, come si vedrà più avanti anche per il NVVIP, il tentativo se pure positivo

di ricondurre ad un indirizzo unitario le modalità operative della SOG andrebbe

accompagnato da una precisa individuazione e ridefinizione delle funzioni e dei

compiti cui sono chiamati gli esperti di settore.

3.1.3 Responsabili di misura

Problema di riferimento e stato di attuazione

La funzionalità della gestione e delle attività di controllo (in particolare tecnico) a

livello di misura dipende dalla capacità di presidio esercitata dall’Autorità di

gestione attraverso i propri incaricati.

157

La Regione Calabria ha provveduto ad emanare nel 2001 un invito a manifestare

interesse per l’incarico di responsabile di misura, rivolto ai propri funzionari di VII e

VIII livello; alla responsabilità era commisurata una sorta di indennità di circa

10.000 euro. Tuttavia, fino a quasi tutto il 2002 poco più del 50% delle 57 misure

era coperto da un responsabile effettivo (quando mancante, viene sostituito da un

dirigente o dal DG del Dipartimento). Una delle cause della mancata accettazione

da parte di coloro che pur si erano dichiarati disponibili sarebbe da attribuire alla

non volontà di spostamento a Catanzaro da parte di coloro che lavorano presso

altre sedi regionali, a fronte della indennità assegnata per tale responsabilità

(ritenuta inadeguata). Peraltro, da alcune interviste emergevano giudizi non positivi

relativamente all’adeguatezza al ruolo di alcuni dei soggetti selezionati.

La situazione a metà del 2003 ha subito un deciso miglioramento anche se

permanevano ancora carenze significative, tra cui anche un rilevante turn over; 7

misure risultavano ancora prive di responsabile. Altre difficoltà che emergevano dal

precedente rapporto di valutazione intermedia erano connesse a difficoltà di

interazione con l’Autorità di Gestione, dovuti, da una parte, alla recente nomina sia

del nuovo responsabile dell’AdG sia di molti Rdm; dall’altra, ad una situazione

ancora decisamente insoddisfacente dal punto di vista organizzativo e gestionale.

Alle varie criticità riscontrate sembra rispondere il disegno che emerge dal POR –

revisione di metà periodo. In questa versione la responsabilità sull’attuazione delle

misure viene attribuita anche ai dirigenti dei settori competenti, che coordinano e

collaborano all’attività dei Responsabili di Misura. Ciò risolverebbe da un lato il

problema delle misure prive di responsabile di misura, dall’altro affronta la

questione del coordinamento tra responsabili di misura, dirigenti e AdG. E’ possibile

tuttavia che la figura del RdM ne esca in certa misura svuotata, soprattutto nei casi

in cui non si instauri tra il dirigente e il RdM un rapporto collaborativi e fiduciario. E’

peraltro prevista, ove necessario, l’individuazione di un responsabile di azione per la

gestione delle sotto-misure a più elevato livello di complessità.

Inoltre, per affrontare il problema della carenza di risorse umane e materiali che ha

un elemento di forte criticità per alcuni settori coinvolti nell’attuazione del POR, si

prevede la redazione di un Piano di riorganizzazione degli uffici, elaborato in

collaborazione tra AdG, dirigenti responsabili dell’attuazione delle Misure e

Dipartimento per il Personale.

Queste nuove modalità gestionali sembrano delineare un deciso rafforzamento della

di gestione del POR; è evidente tuttavia che, visto l’avanzato periodo di

158

programmazione, le previsioni dovranno trovare immediata attuazione perché

possano effettivamente incidere sull’attività di attuazione del POR Calabria.

3.1.4 Il Nucleo di valutazione e verifica degli investimenti pubblici

(NVVIP)

Il NVVIP Calabria è stato istituito con deliberazione della Giunta regionale n. 249

del 20 marzo 2000, integrata e modificata dalla deliberazione n. 406 del 17 luglio

2000; è stato collocato in posizione di autonomia (sotto il profilo amministrativo,

organizzativo e funzionale) nell’ambito del Dipartimento Bilancio e finanze, Politiche

comunitarie e Sviluppo economico. La sua composizione originaria prevedeva 7

unità: un direttore e 6 esperti. La Calabria è stata la prima regione italiana ad

attivarsi in tal senso, ed ha usufruito dell’apporto del Progetto Nuval40.

Sotto il profilo attuativo, il NVVIP è stato costituito concretamente nell’aprile 2001,

quando sono stati reclutati dopo procedura ad evidenza pubblica:

oltre al responsabile, 6 componenti, di cui 5 esterni ed un interno, per le

attività specifiche affidate al NVVIP, incaricati con deliberazione della

Giunta regionale n. 360 del 27 aprile 2001;

2 componenti, uno esterno ed un interno, al fine di rafforzare sia le

funzioni del NVVIP sia le attività relative ai controlli di secondo livello

(verifica di efficacia del sistema di gestione e controllo), incaricati con la

deliberazione della Giunta regionale n. 361 del 27 aprile 2001.

I soggetti esterni sono stati reclutati con contratto di collaborazione coordinata e

continuativa, di durata triennale, senza alcuna previsione circa il tempo di impegno,

salva la dizione che il professionista incaricato è impegnato per il tempo necessario

al raggiungimento degli obiettivi. Dei 6 componenti reclutati con la delibera n. 360,

due non hanno preso servizio; così come dei 2 membri reclutati con la delibera n.

361, un primo componente non ha in realtà mai preso servizio, essendo diventato

dirigente di un settore regionale (senza tuttavia avere a lungo esercitato l’opzione

fra le due posizioni – con la rinuncia all’incarico all’interno del Nucleo - in questo

modo rendendo impossibile la sua sostituzione presso il NVVIP); l’altro componente

è stato successivamente incaricato dal Presidente della Giunta di coordinare

40 Per un approfondimento degli aspetti relativi all’introduzione dei Nuclei di valutazione in Italia, si veda

quanto contenuto nel precedente Rapporto di valutazione intermedia.

159

l’elaborazione di un PIS. Per la gran parte del 2002, quindi, i componenti operativi

sono stati sostanzialmente 4, di cui uno occupato a tempo pieno nelle attività di

monitoraggio del Por (controllo di 2° livello). Successivamente, tra la fine del 2002

e il settembre del 2003, i componenti operativi sulle funzioni specifiche del Nucleo

si sono ridotti a 2 unità.

A maggio 2004 i membri del Nucleo di Valutazione, i cui contratti erano giunti in

scadenza, sono stati riconfermati con una delibera non ancora pubblicata al

momento della redazione di questo aggiornamento. Già dall’anno scorso era stata

inoltre manifestata la volontà dell’Amministrazione di procedere ad un

rafforzamento numerico del Nucleo. Tale orientamento è stato riaffermato in sede

di Comitato di Sorveglianza del 18 giugno 2004, dove si è deciso di ampliare il

numero dei componenti del NVVIP da 6 a 10. A questo proposito, il valutatore

rinnova l’auspicio che tali professionalità aggiuntive vengano selezionate ricorrendo

a procedure ad evidenza pubblica.

Per quanto concerne il responsabile del NVVIP, questi è stato inizialmente

individuato con delibera della Giunta regionale, ma non è stato dato seguito a

questo orientamento con la stipula del contratto. Provvisoriamente è stato poi

affidato un incarico di facente funzioni, più formale che sostanziale, ad un dirigente

interno. Infine, a giugno 2003 è stato nominato, con affidamento diretto, il nuovo

Direttore del Nucleo (deliberazione della Giunta regionale n. 413 del 4 giugno

2003). In sostanza, il NVVIP ha operato per i primi due anni senza direzione. Con la

stessa deliberazione il Nucleo è stato posto alle dirette dipendenze del Presidente

della Giunta, togliendolo quindi dalla collocazione nell’ambito della

Programmazione.

Con deliberazione n. 672 del 10 settembre 2003, è stata poi decisa la costituzione

della segreteria tecnica a supporto del Nucleo. L’organismo, attualmente operativo,

è localizzato presso una nuova sede operativa, adeguata sotto il profilo dei locali e

della strumentazione.

Da sottolineare, infine, che non sono stati reclutati – alla data del settembre 2003 –

i giovani neo-laureati da utilizzare come supporto, così come previsto dal CdP. E’

tuttora previsto – nel POR – revisione di metà periodo - l’affiancamento di figure

junior per l’attività del NVVIP, ma al momento non risultano nominate.

La revisione di metà periodo del POR, se da una parte rafforza il ruolo del Nucleo di

valutazione, dall’altra ne modifica alcune delle competenze originariamente

previste.

160

Il primo aspetto – il rafforzamento del ruolo del Nucleo – si esplicita essenzialmente

nell’individuazione della funzione principale del Nucleo al supporto tecnico all’AdG

nelle sue attività di coordinamento, indirizzo e valutazione/verifica dell’attuazione

del Programma. Il rafforzamento del legame tra Nucleo e indirizzi dell’Autorità di

Gestione, se da una parte riduce l’autonomia dell’organo di valutazione, dall’altra

riuscirà probabilmente a rafforzare la sua legittimazione di fronte alle strutture

legate all’attuazione del POR, in questo modo superando una delle criticità più

evidenti riscontrate nel primo periodo di funzionalità del Nucleo.

D’altra parte il ruolo del Nucleo è stato ridimensionato in altri settori di intervento:

in primo luogo, aspetto cui viene data una valutazione positiva, il Nucleo non è più

l’organo preposto alla verifica dell’efficacia del sistema di gestione e controllo del

POR; questa funzione è stata attribuita ad una nuova unità organizzativa

autonoma, denominata “Servizio di controllo sui fondi comunitari” posta in

situazione di autonomia rispetto sia all’Autorità di gestione sia all’Autorità di

Pagamento41. Tale scelta appare legittima dal momento che la ricollocazione della

funzione del NVVIP in ordine ad uno stretto supporto dell’AdG avrebbe creato un

conflitto rispetto alle esigenze di autonomia necessarie al controllore di secondo

livello.

Meno giustificata sembra invece l’eliminazione dell’intervento del NVVIP dal disegno

generale dell’Asse IV - Sistemi locali di sviluppo. Nella proposta di revisione del POR

l’intervento del NVVIP è stato completamente eliminato come struttura per la

valutazione degli investimenti connessi al potenziamento e valorizzazione delle

infrastrutture per la localizzazione delle attività produttive (misura 4.2), peraltro

non sostituito da altri meccanismi di controllo.

In conclusione, per dare maggiore legittimità alle modifiche apportate alla

funzionalità del Nucleo di valutazione come organismo di stretto supporto all’AdG

sarebbe opportuno un ripensamento e la ridefinizione puntuale delle attribuzioni,

responsabilità e funzioni del NVVIP ponendo come base della riflessione i documenti

del progetto Nuval.

41 Si sottolinea un’incongruenza, probabilmente un refuso, con quanto detto a pagina 40 del POR-

revisione di metà periodo, dove la responsabilità della realizzazione del sistema di controllo di qualità

delle procedure è ancora attribuita al NVVIP.

161

3.1.5 Il ruolo del partenariato

Per quanto riguarda il ruolo del partenariato, esso sembra assumere una nuova

rilevanza grazie alle azioni intraprese dall’AdG rispetto all’organizzazione di

momenti di concertazione con le parti sociali, come dalle stesse evidenziato in sede

di Comitato di Sorveglianza di giugno 2004. Le parti sociali infatti, al di là delle

specifiche posizioni sull’attuazione delle misure del POR, hanno fornito un giudizio

positivo rispetto all’organizzazione del primo Forum del Partenariato (8-9 giugno

2004), ritenuto il primo passo effettivo verso la costituzione di un rapporto

partenariale tra società e istituzioni.

Tale rafforzamento viene esplicitato all’interno della revisione di metà periodo del

POR prevedendo una collocazione formale dell’attività di concertazione, oltre che

nell’ambito del Comitato di Sorveglianza, anche nell’ambito del Forum del

partenariato.

Se concretamente utilizzata, questa modalità permetterebbe di affrontare una

criticità espressa nei primi anni di attuazione del POR, e cioè il carente ricorso a

canali istituzionalizzati di comunicazione e confronto tra Autorità di gestione e i

soggetti del partenariato sociale (formato da: Cgil, Cisl, Uil, Confindustria Calabria,

Legacoop, Confartigianato, Cna, Confcommercio, Confesercenti, Confagricoltura,

Forum III Settore, Pari Opportunità). In particolare, si lamentava la difficoltà di

avere confronti sui programmi dei singoli assessorati coinvolti nell’attuazione delle

singole misure del Por oltre a uno scarso coinvolgimento del partenariato sociale

(rispetto a quello istituzionale locale) nella programmazione dei PIT. Nella sostanza,

si rimarca, a parte alcune eccezioni, il partenariato sociale è rimasto ai margini

della elaborazione dei Pit (cosa emersa anche dai casi studiati dal Valutatore);

l’enfasi eccessiva sul rapporto con gli enti locali, secondo i soggetti del partenariato

sociale, ha dato troppa rilevanza al ruolo dei rappresentanti politici e rischia di

configurare i Pit come una mera operazione di trasferimento a pioggia ai comuni,

non finalizzata ad operazioni di rilievo strategico.

In generale, con riguardo al Por, le principali osservazioni espresse dal Partenariato

sociale in occasione del Comitato di Sorveglianza di giugno 2004 sono state:

Rafforzare il rapporto tra partenariato e AdG, organizzando incontri

periodici;

Curare maggiormente l’aspetto relativo alla comunicazione, per favorire un

maggiore coinvolgimento nell’elaborazione di strumenti quali PIT, APQ,

Società dell’Informazione;

162

Intensificare gli sforzi su tutti gli strumenti di programmazione negoziata,

quali i Programmi di Sviluppo Urbano, i PIS, i PIT, i PIAR, i PIF; in tema di

PIT, definire velocemente e strutturare il gruppo di lavoro – per ora

informale – sui PIT e risolvere la situazione di eccessiva frammentazione

del fondo SFOP, permettendo di trasferirlo dai PIT che non vi sono

interessati (es. zone montane) all’assessorato competente; per i PIF ed i

PIAR, chiarire l’iter procedurale ed i compiti e le attribuzioni di NVVIP e

SOG, oltrechè un cronoprogramma delle fasi di attuazione;

Potenziare le capacità di attuazione del POR (gestione, controllo,

monitoraggio, valutazione), chiarire puntualmente le responsabilità delle

strutture di gestione e ricorrere a procedure trasparenti per la selezione

delle nuove professionalità per SOG e NVVIP;

Investire maggiormente le risorse del POR in ricerca, innovazione ed ITC.

3.2 L’attuazione dei Progetti Integrati

Rimandando per un approfondimento più completo all’introduzione

dell’approfondimento tematico sui Progetti Integrati, in questa sede è opportuno

sottolineare sinteticamente i seguenti fattori.

L’avanzamento del processo attuativo della progettazione integrata alla data di

giugno 2004 mostra alcuni elementi che possono essere giudicati positivamente, in

particolare per quanto riguarda la procedura di approvazione dei PIT.

Innanzitutto, la procedura attuativa dei PIT sembra mostrare, dopo mesi di stallo,

una nuova ripresa anche grazie all’individuazione di un gruppo di lavoro, ancora

informale ma la cui costituzione è prevista nella nuova edizione del POR – revisione

di metà periodo, con funzioni di stretto supporto dell’AdG nella gestione del

processo di elaborazione dei PIT. Allo stato attuale (giugno 2004) esiste un gruppo

formato da una decina di PIT che ha completato l’invio della documentazione

richiesta per l’approfondimento delle operazioni di dettaglio e che quindi, dopo aver

superato l’approvazione finale, potranno ragionevolmente essere avviati.

Un secondo elemento positivo riguarda il ricorso a tavoli di concertazione per

operare un confronto sulle modifiche alle operazioni dei PIT e che vede coinvolti

tutti gli attori del processo, inclusi i Responsabili di Misura chiamati a dare un

parere scritto sull’ammissibilità delle operazioni che ricadono negli ambiti di loro

competenza; si tratta di una modalità già prevista nelle Linee guida del 2003 ma

163

che non aveva ancora trovato concreta attuazione. A ciò si aggiunge l’approvazione

di un documento di valutazione che, se pure tardivamente, indica le modalità con si

procederà all’approvazione dei PIT.

L’intento di rivitalizzazione del processo emerge tuttavia anche dall’ipotesi,

contenuta nel documento di revisione di metà periodo del POR, di una riserva

regionale finalizzata al consolidamento della qualità dell’azione dei soggetti locali

impegnati nella progettazione integrata (i cui meccanismi dovranno essere definiti

entro la fine di luglio 2004). Si tratta di un’occasione positiva per l’inserimento di

meccanismi competitivi finora esclusi dalla procedura dei PIT e che potrebbe da un

lato rafforzare il presidio della gestione anche a livello locale (in coerenza con le

ipotesi di rafforzamento del sistema di gestione regionale del POR), dall’altro

valorizzare quei territori che hanno autonomamente messo in atto strategie

innovative di gestione del progetto.

È evidente infatti come il processo di definizione dei PIT (così come emergeva dai

due studi di caso effettuati per il precedente rapporto di valutazione) si sia svolto

per lungo tempo nell’assenza di un adeguato coordinamento tra livello regionale e

attuatori locali. L’assenza di presidio e di coerenza negli indirizzi ha dato luogo a

difficoltà evidenti nell’impostazione dei programmi a livello locale, dove la

mancanza di regole esplicite ha lasciato ampio spazio all’instaurarsi di “meccanismi

di cattura” delle amministrazioni coinvolte da parte di logiche distributive. Un buon

meccanismo di gestione dello strumento di progettazione integrata avrebbe dovuto

necessariamente porre regole chiare e criteri espliciti per l’impostazione dei progetti

cui i livelli locali avrebbero dovuto attenersi per ottenere l’avallo regionale; regole

chiare avrebbero garantito l’inoppugnabilità di meccanismi sanzionatori nei

confronti di progettazioni non effettuate secondo logiche di integrazione. Così non è

stato e solo ultimamente si sta tentando, opportunamente anche se con grave

ritardo, di riprendere in mano la gestione del processo.

In questa ultima fase del processo di programmazione dei PIT, che si concluderà

con la definitiva approvazione dei PIT, si richiamano alcuni elementi su cui l’AdG

dovrebbe porre specifica attenzione. Dal punto di vista della qualità della

progettazione, si sottolineano le seguenti dimensioni rilevanti:





164


esperienze – ad esempio nel caso del PIC Urban – hanno costituito uno degli

elementi più favorevoli al successo dell’iniziativa e la condizione per il

trasferimento delle competenze acquisite al di là della conclusione del

singolo progetto);

la qualità del partenariato coinvolto, non tanto quello “formale” di

riproduzione dei luoghi di concertazione dei tavoli regionali e/o nazionali, ma




devono essere sicuramente valorizzati quei PIT che dimostrano di avere

concettualizzato le diverse occasioni poste dagli strumenti comunitari come

risorse per lo sviluppo coerente del territorio; valorizzare quindi la coerenza

di obiettivi e soluzioni adottate per lo sviluppo del territorio.

Per quanto riguarda il processo di gestione, sono sicuramente aspetti da presidiare i

seguenti:




rispetto all’idea guida individuata nel progetto, sia per quanto riguarda la

definizione degli obiettivi degli interventi stessi sia per quanto riguarda i

risultati previsti;





Forti criticità emergono invece dall’analisi preliminare effettuata in queste pagine

per quanto riguarda l’attuazione dei Progetti Integrati di Filiera (PIF) e dei Progetti

Integrati per le Attività Rurali (PIAR). In entrambi i casi i ritardi attuativi sono


incrementale negli ultimi mesi.

Rimandando all’autunno gli approfondimenti su questi strumenti, in particolare per

quanto riguarda le modalità adottate per la selezione dei progetti e le criticità

affrontate dal processo di attuazione, è rilevante notare come il disegno dei PIAR

165

abbia legato strettamente questo strumento alle finalità dei Progetti Integrati

Territoriali, costituendone sulla carta un arricchimento ma scontandone

probabilmente le difficoltà di avvio. Oggetto del prossimo rapporto di valutazione

sarà quindi il grado di integrazione effettiva tra gli strumenti (PIT e PIAR) e

l’effettiva capacità di utilizzare il partenariato del PIT per l’elaborazione della

proposta di PIAR.

167

PARTE III

DOMANDE DI VALUTAZIONE E DISEGNO DELLA

VALUTAZIONE PER IL RAPPORTO 2005

169

1. PREMESSA

Ai fini dell’aggiornamento della valutazione intermedia, da completare entro il 31

dicembre 2005, il SNV ha suggerito di riformulare le domande di valutazione,

tenendo conto sia dei risultati della valutazione intermedia che della maggiore

conoscenza sui programmi e sulla loro attuazione sviluppata nei primi tre anni di

programmazione42. L’indicazione è quella di focalizzare l’attenzione su domande

specifiche, relative al funzionamento ed ai risultati del programma su aspetti

particolari (tematici o settoriali) che consentano di trarre orientamenti per il futuro

delle politiche di sviluppo. Un’ulteriore indicazione è quella di coinvolgere nel

processo di formulazione delle domande di valutazione tutti gli stakeholder.

Di seguito presentiamo una proposta di articolazione dei contenuti del Rapporto di

valutazione di giugno 2005, che tiene conto delle domande di valutazione e delle

priorità emerse dalla discussione con l’Autorità di gestione e l’Uval in un incontro

dell’11 giugno 2004 e dal confronto con rappresentanti della Commissione Europea,

del Ministero dell’Economia e delle parti sociali il 17 e 18 giugno 2004. Le altre

domande di valutazione emerse dagli incontri (regimi di aiuto, beni culturali,

fabbisogni formativi, trasporti) potranno essere considerate nei prossimi rapporti di

valutazione.

42 SNV, Domande di valutazione: spunti per il processo di individuazione e selezione, mimeo maggo

2004; SNV, Indicazioni per l’aggiornamento della valutazione intermedia e al ricerca sul campo, mimeo,

maggio 2004

170

2. PROPOSTA DI ARTICOLAZIONE DEL RAPPORTO DI

VALUTAZIONE DEL 2005

Si propone che il Rapporto di valutazione del 2005 si articoli in tre parti:

1. Stato di attuazione del POR al 31.12.2004

Questa parte presenterà una sintetica analisi dell’avanzamento del POR, in

relazione all’avanzamento fisico e finanziario e al sistema di gestione, che

rappresentava uno degli elementi di criticità emersi nella valutazione intermedia

e sul cui rafforzamento il nuovo POR investe molto.

Questa parte si articolerà quindi nei seguenti punti:

• Analisi sintetica dello stato di avanzamento fisico e finanziario del POR per

Fondo, Asse e Misura al 31.12.3004 sulla base di alcuni principali indicatori

calcolabili attraverso il sistema di monitoraggio Rendiconta;

• Analisi dell’ evoluzione del sistema di gestione e della capacità di presidio

dell’attuazione del programma, con particolare attenzione a come le

modifiche apportate con la riprogrammazione consentono di superare le

criticità emerse nella valutazione intermedia.

2. Approfondimenti tematici

Questa parte presenterà i risultati degli approfondimenti tematici che dovrebbero

fornire risposte alle domande di valutazione dell’Adg e di altri stakeholder del

POR Calabria e tenere conto di alcune delle criticità emerse nella valutazione

intermedia. Sulla base delle priorità emerse nel confronto, si propone di

focalizzare gli approfondimenti sui seguenti aspetti tematici:

• La programmazione e la progettazione integrata, con particolare attenzione

all’efficacia dei diversi strumenti integrati (PIT, PIS, PIF e PIAR) previsti dal

POR Calabria nel sostenere sia l’interazione tra gli attori a livello locale che

l’integrazione fra territori e tra fonti di finanziamento, per una maggiore

capacità di governo dello sviluppo locale;

• Le capacità istituzionali di gestione “ordinaria” del sistema idrico integrato e

del sistema di raccolta, trattamento e smaltimento dei rifiuti e prima analisi

degli effetti dei progetti realizzati nell’ambito di questi sistemi;

171

• I criteri di selezione e le caratteristiche dei progetti approvati nell’ambito del

Fesr asse 4 - sviluppo locale e prime indicazioni sull’efficacia ed efficienza dei

progetti realizzati;

• Lo stato di attuazione della misura 6.3 (Società dell’informazione) e della

misura 3.16(Ricerca ed innovazione), con attenzione in particolare alla

performance attuativa e all’efficacia ed efficienza nella realizzazione rispetto

ai piani strategici e alle condizioni di contesto regionali.

Un maggior dettaglio sulle specifiche domande di valutazione e la metodologia di

valutazione che si intende proporre per ciascuno di questi approfondimenti è

presentato nel prossimo paragrafo.

3. Conclusioni e suggerimenti per la nuova programmazione

Questa terza parte del Rapporto conterrà alcune prime conclusioni e

suggerimenti che emergono dall’analisi svolta nelle parti precedenti. In specifico

in questa parte si presenterà:

• Una valutazione della riprogrammazione (POR e CdP) alla luce delle criticità e dei

suggerimenti della valutazione intermedia, oltre che dell’attuazione e degli

approfondimenti.

• Un’analisi delle potenzialità e dei rischi rispetto alla nuova programmazione

• I suggerimenti che emergono dalle analisi valutative condotte.

172

3. IL DISEGNO DELLA VALUTAZIONE PER GLI

APPROFONDIMENTI PROPOSTI

3.1 La programmazione e la progettazione integrata

Il POR della Calabria individua uno spettro piuttosto articolato di strumenti integrati

di attuazione: i PIT (progetti integrati territoriali), i PIS (Progetti integrati

strategici), i PIF (progetti integrati di Filiera), i PIAR (progetti integrati per lo

sviluppo delle aree rurali). Si tratta di un disegno innovativo, che si è però

scontrato con notevoli difficoltà di attuazione, tant’è che nessuno degli strumenti

previsti è ancora giunto, allo stadio attuale, all’avvio della fase di attuazione.

Il focus dell’approfondimento in tema di progettazione integrata sarà costituito in

primo luogo dalla valutazione del contributo degli strumenti integrati in ordine a tre

dimensioni fondamentali del concetto di integrazione:

(i) l’interazione tra gli attori: l’obiettivo consiste nel fornire un assessment

sull’efficacia del meccanismo partenariale, tesa a verificare l’ipotesi in

base alla quale tali meccanismi dovrebbero produrre un aumento della

cooperazione istituzionale sia verticale (regione, province, comunità

montane, comuni) che orizzontale (istituzioni e soggetti economici e

sociali);

(ii) l’integrazione fra territori: l’ipotesi da verificare è che nei territori su cui

insistono diversi strumenti integrati si siano prodotti risultati addizionali

rispetto a quelli previsti per il singolo strumento;

(iii) l’integrazione delle fonti di finanziamento: l’ipotesi qui è che l’idea

strategica adottata per lo sviluppo del territorio oggetto del PIT sia stata

declinata in maniera sufficientemente organica e condivisa da

determinare interventi coerenti fra loro, anche quando originati da

diversi fonti di finanziamento (fondi strutturali, fondi regionali,

cofinanziamento privato, ecc.) e da strumenti di tipo diverso (PIT, PIF,

PIAR, etc…).

Inoltre, l’approfondimento produrrà un assessment sull’efficacia della

strumentazione integrata, che alimenterà le conoscenze alla base del processo che

porterà alla definizione “informata” della programmazione post 2000-2006.

173

L’analisi verrà effettuata sulla base della metodologia seguente:

analisi dei documenti prodotti dalle amministrazioni responsabili, sia a livello

regionale sia a livello locale, in tema di progettazione integrata,

analisi della geografia degli interventi e selezione di un gruppo di aree (circa sei)

che presentino al loro interno la compresenza di diversi strumenti integrati,

approfondimenti diretti con lo strumento metodologico dello studio di caso in un

campione rilevante per ciascuno degli strumenti integrati, mediante:

- analisi della situazione socio economica delle aree selezionate,

- mappatura dei soggetti coinvolti nella progettazione ed attuazione degli

interventi, effettuata sia ex ante sia durante il corso delle interviste (metodo

“a palla di neve”),

- interviste ai soggetti rilevanti coinvolti nelle diverse procedure di

implementazione degli strumenti, sia a livello locale sia a livello regionale,

Assessment sul livello di integrazione e di efficacia degli strumenti.

L’analisi si avvarrà degli studi già prodotti dal gruppo di valutazione in tema di

progettazione integrata. A questo proposito è stato già effettuato un primo rapporto

tematico in tema di Progetti Integrati Territoriali, contenuto nel Rapporto di

valutazione intermedia consegnato a novembre 2003, nel quale era stato

realizzato:

L’analisi dello stato di avanzamento della procedura approvativa dei PIT e delle

criticità del processo;

L’analisi dei quadri generali dei 23 PIT;

Due studi di caso, la cui selezione è stata effettuata a valle di un confronto con il

Nucleo di valutazione della Regione;

In occasione dell’aggiornamento del presente Rapporto di valutazione (giugno

2004), lo studio tematico è stato svolto in base alla documentazione disponibile

prodotta dalla Regione Calabria e alle interviste a membri del Nucleo e della Sog ed

ha riguardato:

lo stato di avanzamento dei PIT

l’analisi delle procedure attuative e dello stato di avanzamento di altre due

tipologie di progetti integrati, i PIF (progetti integrati di filiera) e i PIAR

(Progetti integrati per le Aree Rurali).

174

3.2 Le tematiche di gestione integrata delle acque e dei rifiuti

Nell’ambito delle tematiche acque e rifiuti, è proposta, come attività di

aggiornamento e approfondimento della valutazione intermedia, un’analisi delle

capacità istituzionali delle amministrazioni regionali, provinciali e comunali a gestire

in modo “ordinario” il sistema idrico integrato e il sistema di raccolta, trattamento e

smaltimento dei rifiuti. Tale approfondimento assume una particolare rilevanza in

quanto, cosi come è riportato nel POR rimodulato, il cofinanziamento comunitario

delle misure 1.1 “Schemi idrici”, 1.2 “programmi di ambito territoriale ottimale”e

1.7 “Sistema integrato di gestione dei rifiuti” è strettamente vincolato al passaggio

– entro dicembre 2004 – dall’attuale situazione di gestione “straordinaria” (di

emergenza), che distingue i settori acqua e rifiuti, ad una situazione di gestione

“ordinaria” nella quale le Autorità di ambito (e/o le province per quanto riguarda i

rifiuti) svolgono un ruolo centrale in materia di programmazione e controllo e i

soggetti gestori – appositamente selezionati – realizzano gli interventi previsti nei

piani e erogano i servizi agli utenti.

Inoltre, nell’obiettivo di fornire una prima valutazione dell’efficacia e dell’efficienza

del programma, tale approfondimento sarà anche accompagnato da un’analisi degli

effetti raggiunti dagli interventi finanziati. Nella valutazione si terrà particolarmente

conto dell’applicazione del principio “chi inquina paga” e dei principi di riduzione a

monte delle pressioni ambientali. Sarà inoltre valutato il modo in cui le strategie

individuate a Göteborg sono state l’oggetto di attuazione nelle misure interessate.

3.2.1 Tematiche di approfondimento

Due sono le tematiche di approfondimento proposte: analisi delle capacità

istituzionali e prima analisi dell’efficacia ed efficienza degli interventi finanziati.

A) Analisi delle capacità istituzionali regionali: il passaggio dell’attuale gestione

“straordinaria” alla gestione “ordinaria”.

L’analisi si articolerà in tre fasi: una fase di contestualizzazione della

problematica, una fase di individuazione dei punti critici e una fase

propositiva di individuazione dei percorsi migliorativi da concordare con i

soggetti interessati. Ogni fase è da considerare come una tappa della fase

successiva.

175

1) Lo stato della situazione in regione Calabria in materia di gestione delle

acque e dei rifiuti e gli obiettivi da raggiungere.

In questa prima fase sarà ricordato il quadro normativo di riferimento e gli

obiettivi da raggiungere per il passaggio ad una situazione di “normalità”

rispetto alle leggi di settore. Per quanto riguarda il settore delle acque

saranno sottolineate le novità introdotte dalla Legge Galli (e sua attuazione

regionale), dal D.lgs 152 del 1999 (Decreto Ronchi) in materia di qualità

delle acque e di monitoraggio e più recentemente dalla Direttiva quadro

sulle acque (2000/60/CE) che istituisce in particolare i Distretti di Bacino

quali soggetti incaricati della gestione del ciclo idrico integrato a livello del

bacino idrografico. Verranno specificate le varie competenze attribuite per

legge ai soggetti regionali, province e comuni e sarà proposta una

mappatura degli obblighi e dello stato di realizzazione a livelli territoriali

delle politiche settoriali. In riferimento alla tematica rifiuti, si svolgerà

un’analisi dello stato di attuazione del Piano regionale dei rifiuti, redatto in

applicazione del D.Lgs 22/97 che definisce il quadro di riferimento normativo

nazionale in materia di gestione dei rifiuti. Successivamente, a seguito di

quanto proposto per la tematica “acque”, verrà elaborata una mappatura a

livello territoriale dello stato di attuazione di tale documento programmatico.

Gli strumenti privilegiati per l’analisi dello stato della situazione, sono

rappresentati dall’analisi della documentazione di settore e da interviste

presso soggetti privilegiati. Nell’ambito di questa attività sono

indicativamente previste una decina di interviste.

2) Individuazione delle criticità per quanto riguarda la transizione verso una

situazione di gestione “ordinaria”

In questa sezione saranno analizzati i punti di forza e di debolezza che

presentano le istituzioni regionali, ai livelli centrali e decentrati, per quanto

riguarda la gestione delle acque e dei rifiuti. Sulla base delle indicazioni

contenute nel rapporto di valutazione intermedia, saranno particolarmente

analizzate le capacità operative degli enti decentrati (province e comuni) e

dei soggetti gestori direttamente coinvolti nell’erogazione dei servizi agli

utenti (la popolazione e il sistema produttivo). Si farà in particolare

riferimento alla Sorical, alle Autorità di ambito, ai soggetti gestori e

attuatori, ai livelli provinciali e di sottoambito, nonché alle amministrazione

176

provinciali e comunali per quanto riguarda le attività di loro competenza.

Come prodotto di questa fase di analisi si elaborerà una tabella nella quale

per ogni livello territoriale rappresentativo si indicheranno i punti di forza e

di debolezza nonché gli elementi critici rilevanti per quanto riguarda il

raggiungimento degli obiettivi inerenti la gestione ordinaria della tematica di

settore.

Per l’identificazione dei punti di forza e di debolezza si ricorrerà a specifici

strumenti quali i focus group, le interviste a soggetti privilegiati e la

diffusione di questionari presso in gruppo ristretto di beneficiari. Nell’ambito

di questa attività, sono indicativamente previsti due focus group (uno per

tematica: acqua e rifiuti), una decina di interviste presso soggetti privilegiati

(per tematica) e la diffusione di circa 30 questionari (per tematica).

3) Alcuni suggerimenti per un percorso migliorativo delle capacità

amministrative regionali.

Come fase conclusiva ai punti precedenti sarà individuato uno o più percorsi

di miglioramento dei processi amministrativi e più complessivamente della

performance istituzionale delle amministrazioni regionali in materia di

gestione dei rifiuti e del ciclo integrato delle acque. Tale percorso, o percorsi,

dovrebbe permettere di mettere in evidenza i punti critici attuali e,

nell’obiettivo di individuare apposite soluzioni, di identificare i bisogni in

termini di rafforzamento della capacità istituzionale attuale, di risorse

necessarie al potenziamento delle strutture, di formazione del personale, di

coordinamento delle strutture operanti a livello regionale e territoriale e,

infine, di necessaria promozione del partenariato e della concertazione a

livello territoriale.

Come prodotto specifico di questa fase è prevista l’elaborazione di una

mappatura delle criticità e delle soluzioni da apportare per il trasferimento

delle competenze dal livello regionale (Uffici del Commissario) ai livelli

deconcentrati (uffici provinciali e Autorità di ambito e sottoambito).

B) Prima analisi di efficacia/efficienza degli interventi realizzati

In complemento dell’analisi della performance istituzionale sopra presentata,

si procederà ad una prima analisi dell’efficacia e dell’efficienza degli

interventi finanziati nell’ambito delle misure 1.1, 1.2 ed 1.7 del POR.

177

Tale analisi prevede una presentazione dello stato di realizzazione degli

interventi finanziati nell’ambito delle misure sotto esame (punto 1),

un’analisi della performance attuativa delle strutture incaricate della

gestione dei progetti (punto 2) ed un’analisi dell’efficacia e efficienza dei

progetti realizzati (punto 3).

1) Stato di realizzazione e di avanzamento dei progetti della misura nel

contesto regionale e del POR

Sarà effettuata una prima analisi della capacità degli interventi finanziati a

raggiungere gli obiettivi di asse e di misura. Sarà proposta una mappatura

dei progetti avviati, a livello della misura, che riporta l’informazione inerente

lo stato di avanzamento dei progetti e le eventuali criticità individuate. E’

previsto anche un primo confronto con il sistema di indicatori di programma

attraverso il quale sono stati quantificati specifici obiettivi per tipologia di

intervento.

Tale attività si svolgerà sulla base di interviste a soggetti privilegiati e

raccolta della documentazione inerente l’attuazione del programma (dati

provenienti dal sistema di monitoraggio RENDICONTA, informazioni SOG ed

Autorità di Gestione del POR, dati ISTAT e altre fonti territoriali provenienti

dall’Autorità Ambientale e/o dall’ARPACAL).

2) Analisi delle Performance attuative delle strutture di gestione.

L’analisi della performance attuativa prevede un approfondimento

dell’efficacia amministrativa delle strutture in carico della gestione degli

interventi finanziati (responsabile di misura, capo dipartimenti, Autorità di

Gestione). Tale approfondimento riguarda in particolare l’analisi delle

procedure di selezione dei progetti (l’analisi dei bandi - misura 1.7 - o della

programmazione settoriale di riferimento – ApQ ciclo delle acque per le

misure 1.1 ed 1.2), l’analisi delle modalità di realizzazione dei progetti

(tempistica, rispetto con quanto previsto nelle convenzioni, ecc), e l’analisi

delle procedure di controllo e di rendicontazione. Saranno inoltre analizzati il

partenariato (nella selezione e nella gestione degli interventi), nonché la

diffusione dell’informazione relativa all’intervento e le attività di

178

comunicazione presso i soggetti interessati e i destinatari finali

dell’intervento (la popolazione e il sistema produttivo).

L’analisi della performance attuativa si svolgerà attraverso interviste a

soggetti privilegiati, individuazione e svolgimento di casi di studio e di focus

group. Sono previste indicativamente una decina di interviste ai soggetti

privilegiati, la realizzazione di 2 o 3 casi di studio per tematica (acque e

rifiuti) e lo svolgimento di uno o due focus group.

3) Analisi di efficacia e di efficienza degli interventi finanziati.

Nel quadro dell’analisi di efficacia e efficienza sarà in particolare affrontata la

questione degli obbiettivi raggiunti in termini di realizzazione, di risultato e

di impatto, nonché dei costi medi dei progetti conclusi. I progetti che

verranno selezionati per l’analisi di efficacia e efficienza sono rappresentati

dai progetti ricadenti nell’ambito dell’APQ “ciclo integrato delle acque” e dai

progetti previsti nel quadro del Piano regionale e provinciale dei rifiuti e del

Piano di emergenza adottato dalla Regione. Tale approfondimento a livello di

progetto sarà realizzato sulla base di casi di studio – individuati in

riferimento allo stato di realizzazione degli interventi – e in riferimento

all’analisi dei costi medi procedendo con interviste a soggetti privilegiati.

Indicativamente è previsto lo svolgimento di 2 o 3 casi di studio e di una

ventina di interviste a soggetti privilegiati per tematica.

3.2.2 Strumenti di valutazione e soggetti da coinvolgere nella valutazione

Di seguito vengono illustrati gli strumenti di valutazione utilizzati per i due

approfondimenti tematici sopra presentati. A titolo indicativo è anche riportata la

mappatura dei soggetti coinvolti nella gestione delle acque e dei rifiuti a livello

regionale.

Strumenti di valutazione

Per quanto riguarda l’analisi della performance amministrativa, le tecniche di

valutazione che andranno utilizzate sono rappresentate da:

• Focus group, a cui parteciperanno soggetti attuatori e destinatari/beneficiari

degli interventi finanziati. I Focus group hanno due principali obiettivi: il primo è

quello di raccogliere l’informazione disponibile presso i vari soggetti coinvolti

nella tematica, traendo conclusioni significative dal punto di vista della

179

performance attuativa e degli effetti prodotti dai progetti finanziati. Inoltre, il

focus group permette ai vari soggetti di scambiare punti di vista e di individuare

in forma collettiva soluzioni ai problemi posti. In questo ambito, si prevede

l’organizzazione di almeno due focus group per tematica (rifiuti e acqua): uno

rivolto all’analisi delle capacità istituzionali e l’altro all’individuazione dei primi

impatti e risultati raggiunti dal programma. Le riunioni previste coinvolgeranno

non più di 7, 8 soggetti.

• Interviste a soggetti privilegiati coinvolgendo gli operatori, i responsabili di

misura, i soggetti gestori a livello decentrato, le Autorità di ambito e i

rappresentanti del partenariato. Le interviste sono mirate e hanno come primo

obiettivo l’identificazione dei punti di forza e di debolezza del sistema regionale

in materia di gestione delle acque e dei rifiuti e l’individuazione degli effetti

prodotti dal programma a livello territoriale. Sono previste dalle 10 alle 20

interviste per tematica, sia dirette (faccia a faccia) che indirette mediante

questionario.

• Diffusione di questionari presso i principali beneficiari. La diffusione del

questionario ha lo scopo di approfondire elementi specifici delle problematiche

affrontate. Sono da considerare come supporto alle attività di valutazione, quali

lo svolgimento di Focus group o di interviste a i soggetti privilegiati. I

questionari dovranno assumere una forma ristretta e contenere non più di 10

domande.

• Analisi approfondita della documentazione fornita dalle strutture regionali

e dagli altri soggetti coinvolti. La documentazione utile fa riferimento alla

normativa di settore, alle politiche nazionali e regionali, agli studi di settore, alle

analisi dello stato di avanzamento delle misure del POR, ai dati statistici inerenti

la gestione delle acque e dei rifiuti di provenienza nazionale (ISTAT, ANPA) o

regionale (ARPACAL, Autorità ambientale).

Per quanto riguarda l’analisi di efficacia e di efficienza saranno privilegiati i seguenti

approcci in termini di:

• analisi dei costi medi in base ai dati resi disponibili dal sistema di

monitoraggio, dai casi di studio svolti e da altre fonti statistiche nazionali o

regionali. L’analisi dei costi tende a confrontare i risultati e gli impatti raggiunti

con il loro costo finanziario o umano in modo da trarre conclusioni sull’efficienza

nell’attuazione della misura e sulla realizzazione dei progetti.

180

• individuazione di casi di studio, in base ai quali sarà fornita una prima

valutazione in termine di efficacia e di efficienza. I casi studio saranno

individuati facendo riferimento a delle buone pratiche di settore o delle pratiche

meno buone ma dalli quale trarre conclusioni attuative. I criteri in base ai quali

saranno scelti i casi di studio verranno ulteriormente illustrati (si farà in

particolare riferimento al grado di innovazione di prodotto o di processo del

progetto, al peso finanziario, al numero di soggetti interessati, al partenariato e

il coordinamento tra le varie strutture amministrative coinvolte). I casi di studio

saranno scelti nell’ambito di un parco di progetti conclusi.

• alcuni sopraluoghi verranno effettuati in supporto all’analisi di casi di studio. I

sopraluoghi consentirono di verificare in loco la coerenza dei progetti realizzati

con quanto previsto a livello di misura (obiettivi specifici) nonché di illustrare la

natura e l’entità dei servizi erogati a livello territoriale agli utenti.

• invio di questionari a soggetti privilegiati beneficiari degli interventi. In

previsione dello svolgimento di casi di studio e dei sopraluoghi saranno elaborati

questionari da inviare ai soggetti responsabili dell’attuazione, dell’esecuzione dei

lavori e agli utenti del servizio (mediante soggetti rappresentativi tipo

associazioni di categoria o di consumatori).

Principali soggetti da coinvolgere nella valutazione

I soggetti coinvolti nella gestione delle acque (schema 1), che verranno implicati

nell’approfondimento tematico, sono i seguenti: le strutture regionali (Lavori

pubblici – LL.PP - e Ufficio del Commissario), la Sorical, le 5 Autorità di ambito, i

soggetti gestori (se individuati), le province, i comuni e gli attuali gestori

(municipalizzate con statuto transitorio). Saranno anche coinvolti i vari stakeholders

rappresentativi dalle associazioni di categoria (Confindustria, Assindustria), dai

sindacati (CGIL, UIL CILS) e dalle associazioni ambientalistiche (WWF,

Legaambiente) e di consumatori. Verranno infine contattati, nell’ambito delle loro

competenze, l’Autorità Ambientale del POR nonché l’ARPACAL, in particolare per

quanto riguarda il monitoraggio della qualità delle acque.

181

Schema 1 - Mappatura dei soggetti competenti in materia di gestione integrata delle acque

Per quanto riguarda la gestione dei rifiuti (schema 2) la mappatura individua i

seguenti soggetti coinvolti: la struttura regionale (il Dipartimento ambiente),

l’Ufficio del Commissario, le province come Autorità di ambito, i soggetti gestori a

livello territoriale sia per quanto riguarda la raccolta dei rifiuti che la gestione di

impianti di trattamento e smaltimento. Altri soggetti, quali i consorzi di riciclaggio

(CONAI), potranno anche essere coinvolti nella valutazione, nonché l’Autorità

Ambientale e L’ARPACAL par quanto riguarda le tematiche di loro competenza.

LL.PP

UfficioCommissario

SOGESIB

Sorical

AATO

Soggetti gestori

1 2 3 4 5

Province

Comuni

EntilocaliR

egio

ne C

alab

r i aMinistero dell’ambiente, ANPA e Ministero lavori pubblici

Altri soggetti regionali: Arpacal, associazioni, sistema produttivo, popolazione

AutoritàAmbientale

182

Schema 2 - Mappatura dei soggetti competenti in materia di gestione dei rifiuti.

Cronogramma indicativo delle attività

La consegna della relazione di approfondimento è prevista per giugno 2005, la

tempistica che verrà indicativamente rispettata è di seguito riportata (si veda anche

lo schema sotto riportato):

• raccolta dei documenti: settembre – ottobre 2004,

• focus group, interviste: novembre - dicembre 2004,

• casi si studio e sopralluoghi: gennaio a marzo 2005,

• Analisi dei questionari: aprile e maggio 2005,

• Consegna del rapporto: giugno 2005.

Tale tempistica potrebbe essere l’oggetto di rimodulazione in seguito ad eventuali

aggiustamenti o imprevisti incontrati nello svolgimento dell’approfondimento

tematico.

Dipartimentoambiente

UfficioCommissario

ATO - province

Soggetti gestori/attuatori

Cosenza Catanzaro Crotone Vibo.V Reggio.C

Province

Comuni

Enti locali

Reg

ione

Cal

abr i a

Ministero dell’ambiente, ANPA

Altri soggetti: Arpacal, associazioni, consorzi di riciclaggio, sistema produttivo, popolazione

AutoritàAmbientale

183

Raccolta

documenti

Focus group

Interviste a

soggetti

privileggiati

Casi di studio

Sopra luoghi

Analisi dei

questionari

Consegna

rapporti

09/2004 10/2004 11/2004 12/2004 01/ 2005

02/ 2005

03/ 2005

04/2005 05/2005 06/2005

3.3 FESR Asse IV – Sviluppo Locale

La tematica sviluppo locale contenuta nel POR ricopre un’ampia e diversa gamma di

interventi riguardanti sia la modernizzazione e lo sviluppo delle PMI industriali e

dell’artigianato, e il potenziamento delle infrastrutture ad esse connesse, che la

promozione del turismo e il supporto allo sviluppo di filiere turistiche radicate sul

territorio ma competitive e aperte sul mondo. La realizzazione delle linee

d’intervento programmate nel quadro delle misure 4.1 “Crescita e competitività

delle imprese industriali, artigiane, del commercio e dei servizi”, 4.2 “Promozione

dei sistemi produttivi locali”, 4.3 “Promozione e fruizione dell’offerta turistica” e 4.4

“Reti e sistemi locali di offerta turistica” dovrebbe quindi sostenere la Regione nel

superare le criticità e carenze ben note in materia di infrastrutturazione e di

industrializzazione del tessuto economico locale e nelle stesso tempo di

rappresentare una prima attuazione delle linee strategiche individuate a Göteborg

ed a Lisbona.

Sulla base di quanto indicato nel rapporto di valutazione intermedia e in riferimento

a quanto emerso dalle consultazioni con alcuni soggetti regionali e comunitari, si

svolgerà – come tematica di approfondimento - un’analisi dettagliata dei criteri di

selezione dei progetti finanziati nell’ambito delle misure in oggetto e una prima

caratterizzazione delle domande pervenute e valutate positivamente dalle

commissioni giudicatrici competenti. Tali analisi dovrebbero consentire di valutare la

coerenza della programmazione regionale con quanto previsto nel POR e nel CdP e

fornire delle prime indicazioni sulla performance attuativa della struttura di gestione

responsabile dell’attuazione delle misure e sull’efficacia e l’efficienza dei progetti

realizzati.

A tal proposito e sulla base dello stato di attuazione, si suggerisce di concentrare

l’analisi su quelle azioni che registrano progetti conclusi o in buono stato di

184

avanzamento. In particolare potranno essere considerate le seguenti tipologie di

intervento:

- la legge Sabatini (azione 4.1.a) con 2034 progetti finanziati;

- la L. 598/94 (azione 4.1.a) con 29 progetti;

- la L. 949/52 (azione 4.1.a) per la quale però il numero di progetti non è

disponibile;

- la L.488/92 (azione 4.1.b) con 24 progetti finanziati;

- l’azione. 4.2.a con 22 Enti locali a cui sono stati concessi gli anticipi;

- l’azione. 4.2.c con 29 aziende (21 informatica e 8 tessile) finanziate;

- le azioni 4.3.b e 4.4.e che hanno finanziato nuovi pacchetti/prodotti turistici

da commercializzare;

- le azioni 4.4.a) e b) che hanno finanziato le strutture ricettive (il numero

non è disponibile)

Per quanto riguarda le azioni non avviate sarà fornito un parere riguardante i rischi

di non raggiungimento degli obiettivi fissati ex ante e ribaditi nel POR rimodulato.

3.3.1 Prodotti attesi

Di seguito vengono descritti, in maniera dettagliata, i prodotti attesi dall’analisi

approfondita delle misure dell’ASSE IV Fesr- sviluppo locale. Per quanto riguarda

l’analisi delle procedure di selezione dei progetti verranno effettuate le seguenti

attività:

• Analisi dei bandi. In questa fase sarà proposta una griglia di analisi dei bandi

e/o degli atti amministrativi di selezione degli interventi (si ricorda ad esempio

che i progetti a valere sulla Sabatini o sulla 598/94 sono selezionati secondo

procedure a sportello), mettendo in evidenza la chiarezza del documento stesso,

il partenariato avviato per sua redazione/diffusione, la sua completezza rispetto

a quanto previsto nel POR e il CdP. Si propone la creazione di un database nel

quale figurano sia i bandi o le procedure di selezione utilizzate, che le leggi

settoriali di riferimento. Sarà anche effettuato un resoconto dello stato di

attuazione dei vari strumenti previsti (incentivi, contributi) nell’ambito delle

misure Fesr dell’Asse IV. Tale attività consentirà di definire la coerenza attuale

nella programmazione regionale e la sua capacità di raggiungere gli obiettivi

prefissati.

185

• Analisi delle modalità di selezione dei progetti. Tale approfondimento

prevede una verifica della coerenza dei criteri di selezione utilizzati con gli

obiettivi strategici del POR. Per procedere a tale verifica sono stati scelti i

seguenti parametri: sostenibilità ambientale, mercato del lavoro e occupazione,

pari opportunità, innovazione e ricerca, società dell’informazione,

programmazione territoriale, formazione e informazione del cittadino. Le fasi

dell’analisi prevedono:

- La raccolta in un database di tutti i documenti amministrativi disponibili

relativi alle singole misure (bandi emessi, leggi di riferimento,

graduatorie, ecc.). I documenti saranno ordinati per azioni, linee di

intervento, misura e tematica.

- La scelta della tipologia degli obiettivi strategici (si vedano i parametri

sopra elencati), in linea con quanto previsto nelle strategie di LISBONA e

Götenborg, in relazione ai quali valutare la conformità dei criteri di

selezione.

- L’individuazione delle modalità adottate dall’amministrazione per operare

la selezione dei progetti negli atti emessi (ammissibilità, punteggi di

premialità, priorità, ecc.).

In seguito all’analisi dei criteri di selezione, verrà effettuato un approfondimento

delle domande finanziate. In tale ambito saranno analizzati i seguenti aspetti:

• Le caratteristiche e il numero delle domande pervenute alla Regione o al

soggetto gestore della misura (Mediocredito o Artigiancassa). Si prevede, in tale

ambito, la realizzazione di una mappa che individui l’origine (su base provinciali

e comunali) e l’entità delle domande inviate dai soggetti potenzialmente

beneficiari dei finanziamenti.

• Le caratteristiche dei progetti inseriti in graduatoria e finanziati. Sulla

base della banca dati elaborata si procederà ad un’analisi delle domande

finanziate nell’ambito del POR, sfruttando le informazioni contenute nelle istanze

pervenute a istruttoria. In riferimento alle informazioni raccolte si procederà ad

una prima valutazione della coerenza degli interventi finanziati con gli obiettivi

del POR. Sarà in particolare proposta una mappatura dei progetti realizzati

elaborata in riferimento alla loro capacità di promuovere: 1) l’innovazione

tecnologica a livello locale; 2) i principi di sostenibilità ambientale; 3) lo

sviluppo dell’occupazione; 4) il supporto ai giovani imprenditori e

all’imprenditoria femminile. Saranno anche messi in evidenza gli interventi che

186

fanno sistema a livello locale, sfruttando le dinamiche territoriali di sviluppo e

promuovendo il capitale sociale e partecipativo (partenariato).

Complessivamente l’analisi dell’offerta finanziata dovrebbe fornire una prima

indicazione sugli impatti attesi dall’attuazione del POR e sulla capacità della

tematica sviluppo locale a raggiungere gli obiettivi specifici di tale programmazione.

3.3.2 Strumenti di valutazione utilizzati e soggetti da coinvolgere nella

valutazione

L’analisi dei criteri di selezione dei progetti e dell’offerta finanziata richiedono

l’utilizzo di specifici strumenti valutativi di seguito illustrati:

• Analisi della documentazione. Sarà elaborata una banca dati nella quale

archiviare la documentazione disponibile. Tale documentazione è rappresentata

dai bandi e atti amministrativi di selezione dei progetti, dalle graduatorie e dai

documenti inerenti le domande forniti dai beneficiari alla Regione. Si procederà

inoltre ad una rassegna della documentazione utile disponibile sull’analisi degli

impatti e dei risultati raggiunti dai progetti finanziati (si vedano in particolare gli

studi realizzati da Mediocredito centrale in materia di valutazione degli impatti

degli incentivi)

• Interviste a testimoni privilegiati. E’ prevista la realizzazione di una decina

di interviste ai soggetti attuatori degli interventi (Regione, Mediocredito

centrale, Artigiancassa, ecc) o rappresentativi dei beneficiari dei finanziamenti

concessi (Camera di commercio, associazioni di categoria, sindacati). Le

interviste saranno accompagnate da questionari mirati e ristretti (non più di

dieci domande).

• Focus group. Saranno organizzati uno o due focus group volti ad analizzare la

performance attuativa della misura e ad effettuare una prima valutazione di

efficacia ed efficienza degli interventi finanziati (contributi e aiuti o

finanziamenti infrastrutturali). Saranno invitati ai focus group 7 o 8 soggetti

rappresentativi della realtà produttiva calabrese. Ogni focus group sarà

preceduto dall’invio di un questionario preparativo.

• Invio di questionari mirati a soggetti rappresentativi. E’ previsto l’invio di

un numero ridotto di questionari a soggetti beneficiari o stakeholders attivi

nell’ambito dello sviluppo locale onde raccogliere le varie esperienze maturate

sul territorio regionale. Tale questionario consentirà di individuare eventuali

criticità attuative del POR nonché le soluzioni ad esse proposte dai soggetti

187

direttamente o indirettamente partecipanti all’attuazione di tale

programmazione.

Saranno coinvolti nelle varie fasi di valutazione i seguenti soggetti: Regione,

province, comuni e enti locali competenti nello sviluppo locale, soggetti attuatori del

POR (Mediocredito, Artigiancassa), Camera di Commercio, sindacati e associazioni

di categoria.

Per quanto riguarda il cronoprogramma si prevedono le seguenti fasi: un primo

periodo di raccolta dei documenti utili alla valutazione (settembre, ottobre 2004),

un periodo di preparazione (redazione dei questionari) e di realizzazione dei focus

group e delle interviste ai soggetti privilegiati (da novembre 2004 a febbraio 2005),

un periodo di analisi dei risultati raggiunti (da marzo a maggio 2005). E’ prevista la

consegna di un documento finale a giugno 2005.

3.4 Società dell’informazione

La misura 6.3 “sviluppo della società dell’informazione” – che comprende 4

sottomisure – svolge un ruolo chiave a livello regionale di promozione presso il

tessuto locale delle politiche nazionale e comunitarie per una Società

dell’informazione (e-Italia, e-Europe). L’utilizzo delle tecnologie dell’informazione

nell’ottica della costruzione di una rete locale di offerta e di accesso ai servizi di

base – coinvolgendo tutti i soggetti pubblici e privati dello sviluppo locale –

potrebbe essere colto come l’opportunità di colmare delle carenze individuate a

livello territoriale nella disponibilità di infrastrutture e di servizi qualificati.

Le criticità emerse durante l’attuazione della prima fase di programmazione della

misura, e sottolineate dal rapporto di valutazione intermedia sono rappresentate dai

ritardi accumulati nell’avvio degli interventi, in particolare per quanto riguarda la

sottomisura riguardante le PMI, dal rischio di finanziamenti non mirati a settori o

soggetti chiavi e dall’assenza di un Piano regionale (si veda lo stato di attuazione

del “Piano Strategico e d’Azione per lo sviluppo della Società dell’informazione in

Calabria”) approvato in forma definitiva.

In riferimento a queste criticità e sulla base delle domande di valutazione pervenute

dal Comitato di Sorveglianza si propone di procedere a specifici approfondimenti

inerenti lo stato di attuazione della misura e la coerenza di quanto finora fatto con

quanto previsto nel POR e nel CdP

188

3.4.1 Attività di approfondimento proposta

In riferimento a quanto sopra, si propone di approfondire i seguenti aspetti relativi

alla performance attuativa dimostrata dalla struttura di gestione della misura e

all’efficacia e l’efficienza nella realizzazione degli interventi previsti nell’ambito della

tematica società dell’informazione.

• Valutazione di coerenza del piano regionale per la società

dell’informazione (SdI). Sulla scia di quando indicato nel Rapporto di

valutazione intermedia andranno analizzati gli elementi programmatici previsti

nel piano alla luce delle attuali politiche regionali, comunitarie e nazionali in

materia. Sarà in particolare approfondita la coerenza programmatica rispetto al

passato e al contesto attuale, la chiarezza delle linee strategiche delineate

nonché la loro congruità con quanto previsto a livello comunitario (linee

strategiche di Lisbona, di Göteborg e del programma e-Europe 2005), la

completezza nell’individuazione dei soggetti coinvolti nella realizzazione di una

società dell’informazione in Calabria (il partenariato previsto), la consistenza

delle strutture attuative previste (in termini di risorse umane) nonché la

presenza di un sistema di monitoraggio e di valutazione permanente dei

progressi raggiunti (si veda l’inserimento di un apposito sistema di indicatori di

monitoraggio fisici).

• Analisi delle condizioni di contesto. Sarà svolta un analisi del contesto

Calabrese nell’obbietivo di fornire un aggiornamento della situazione attuale in

riferimento a quanto indicato nel POR iniziale. Sulla base dell’aggiornamento dei

dati di contesto si procederà ad una prima valutazione qualitativa degli obiettivi

raggiunti dall’attuazione del POR (misura 6.3). Tale analisi dovrebbe consentire

di individuare strategie prioritarie da attuare, sulla base di quanto indicato nel

Piano regionale per la società dell’informazione.

• Valutazione dei rischi e delle potenzialità.

Per quanto riguarda l’analisi dei rischi e delle opportunità offerte dalla diffusione

delle tecnologie della SdI in Calabria, si andranno ad approfondire in modo

privilegiato i potenziali rischi legati alla gestione degli interventi. A tale proposito si

analizzerà:

a) La coerenza programmatoria e l’adeguatezza delle strutture gestore della

misura. Sarà analizzata la completezza e la sostenibilità delle strutture regionali

responsabili della diffusione della tematica società dell’informazione in Regione.

b) La coerenza e congruenza con quanto indicato nel POR e CdP per quanto

riguarda la selezione degli interventi finanziati. Si procederà in particolare

ad approfondimenti sulle procedure di selezione dei progetti, e si realizzerà una

189

prima mappatura dei beneficiari finali, sia soggetti pubblici deconcentrati che

PMI calabresi. Tale mappatura dovrebbe consentire in particolare di confrontare

i soggetti potenzialmente interessati con quelli realmente coinvolti nell’ambito

del POR.

c) Analisi degli effetti prodotti e dell’efficacia dei progetti finora conclusi. In

questa fase si analizzerà in particolare alcuni progetti in corso di conclusione o

in fase di conclusione onde individuare i primi impatti e risultati. Saranno

particolarmente analizzati gli interventi realizzati nell’ambito della pubblica

amministrazione e riguardanti le PMI calabresi.

Nell’analisi dei rischi e potenzialità sarà approfondito la capacità della Regione a

finanziare progetti in grado di “fare sistema”, per i quali si individua una forte

coerenza territoriale tra offerta e domanda, in linea con quanto previsto a livello

comunitario e nazionale, in grado di illustrare i principi comunitari di concentrazione

delle risorse e di effetto leva, in un contesto di partenariato allargato e di

monitoraggio e valutazione permanente.

3.4.2 Strumenti di valutazione e soggetti da coinvolgere nella valutazione

Per lo svolgimento delle attività sopra indicate, e nell’obiettivo di apportare

elementi positivi al dibattito sulla diffusione delle tecnologie della società

dell’informazione e il raggiungimento degli obiettivi del programma e-europre 2005,

si prevede l’utilizzo dei seguenti strumenti di valutazione:

• Analisi documentale, che prevede l’analisi dei documenti programmatici

regionali riguardanti il passato – ad esempio il progetto RISI ARIANNA (si veda

il Libro verde sulla società dell’informazione in Calabria di ottobre 1998 ) – e la

situazione attuale, rappresentata dal Piano Strategico e d’Azione per lo sviluppo

della Società dell’informazione in Calabria. Si procederà anche all’analisi di studi

settoriali avviati nell’ambito del POR e alla raccolta delle statistiche disponibili a

livello regionale e nazionale (si veda ISTAT e il censimento sulle imprese).

• Interviste a soggetti privilegiati rappresentati dai soggetti gestori e attuatori

a livelli deconcentrati e regionali, le associazioni di categoria e i sindacati. Le

interviste hanno l’obiettivo di individuare gli elementi di criticità nell’attuazione

della tematica SdI nell’ambito del POR e di analizzare i primi impatti e le priorità

in termine programmatici. Le interviste si faranno sulla base di un questionario

di non più 10 domande. I tempi e le modalità di diffusione del questionario

saranno l’oggetto di ulteriori precisazioni.

• Individuazione e analisi di casi di studio. Sulla base dei progetti conclusi o in

uno stato avanzato di realizzazione si procederà all’individuazione di casi di

190

studio sui quali procedere a specifici approfondimenti. I criteri si selezione dei

casi di studio sono rappresentati da: 1) il carattere innovativo del progetto, 2) il

coinvolgimento dei soggetti interessati (il partenariato), 3) la concertazione a

livello programmatico tra strutture amministrative, 4) il rispetto delle procedure

e della tempestica previste nel Complemento di programmazione, 5) gli effetti

prodotti e la loro sostenibilità nel tempo, 6) il raggiungimento di gruppi “deboli”

quali le donne, i giovani, i portatori di handicap e gli anziani, 7) la

partecipazione privata, tra cui le PMI. E’ prevista la realizzazione di 3 o 4 casi di

studio in base ai progetti conclusi. Alcuni dei casi studio svolti potranno essere

l’oggetto di sopraluoghi specifici.

• Lo svolgimento di Focus goup. Due sono gli obiettivi da raggiungere attraverso

l’organizzazione di Focus group: 1) l’individuazione e l’analisi dei punti di forza e

di debolezza nell’attuazione della misura e 2) una prima analisi dei risultati

raggiunti in seguito alla realizzazione dei progetti previsti. Si attendono come

risultati del Focus group sia la raccolta di informazione aggiornata che il

confronto di vari punti di vista per quanto riguarda le promozione della società

dell’informazione in Calabria. I Focus group prevedono il coinvolgimento di non

più di 7 o 8 soggetti privilegiati e saranno accompagnati dall’invio di un

questionario preparativo.

Va precisato che lo svolgimento di casi di studio è fortemente vincolato

dall’esistenza di un parco di progetti conclusi, nel caso in cui tali progetti non

fossero disponibili, vi sarà uno slittamento nel tempo di tali attività.

I soggetti da coinvolgere nell’approfondimento tematico sono rappresentati in

particolare dalle strutture regionali esistenti, quale il dipartimento degli obiettivi

strategici, le strutture pubbliche a livello deconcentrato quali le province, i comuni e

altre strutture competenti in materia - consorzi pubblici e soggetti privati di

rilevanza - , nonché le associazioni di categoria, i sindacati, le camere di commercio

e ogni altra categoria di soggetti individuata come rappresentativa nel processo di

sviluppo della società dell’informazione in Calabria.

Cronogramma indicativo delle attività

La consegna della relazione di approfondimento è prevista per giugno 2005, la

tempistica che verrà indicativamente rispettata è di seguito riportata (si veda anche

lo schema sotto riportato):

• raccolta dei documenti: settembre – ottobre 2004,

• focus group, interviste: novembre - dicembre 2004,

• casi si studio e sopralluoghi: gennaio a marzo 2005,

191

• Analisi dei questionari: aprile e maggio 2005,

• Consegna del rapporto: giugno 2005.

Tale tempistica potrebbe essere l’oggetto di rimodulazione in seguito ad eventuali

aggiustamenti o imprevisti incontrati nello svolgimento dell’approfondimento

tematico.

3.5 Ricerca e innovazione

La misura 3.16 si propone di agire sia sul versante della domanda di innovazione

(aiuti alle imprese) che su quello dell’offerta (sostegno a università, centri di

eccellenza), coordinandosi con gli altri strumenti disponibili (altre misure del POR,

in particolare asse IV; PON Ricerca; altri fondi nazionali), dando particolare rilievo

al tema del trasferimento tecnologico. Per quanto riguarda le imprese, essa fa

riferimento sia alle imprese esistenti che alla opportunità di favorire la nascita di

nuove imprese innovative e l’attrazione di investimenti dall’esterno.

La misura è uno degli strumenti operativi principali del Piano Regionale per

l’Innovazione, approvato in una versione rinnovata nell’agosto 2003; nel

precedente periodo di programmazione c’è stata l’esperienza del progetto RIS

(Regional Innovation Strategies) finanziato dal FESR (art.10, azioni innovative).

La misura ha subito notevoli ritardi di attuazione nella fase iniziale di costruzione

del Piano Regionale. Ora si tratta di valutare il contributo che essa può dare al

conseguimento degli obiettivi specifici di riferimento nel periodo residuo di durata

del Programma, tenendo anche conto del contenuto degli accordi bilaterali tra

Regione Calabria e MIUR (la cui stipula è prevista entro il mese di dicembre 2004).

A questo scopo, si cercherà di valutare l’efficacia, l’efficienza e i primi impatti della

misura alla luce della nozione di “sistema innovativo”, secondo cui l’innovazione e il

trasferimento tecnologico hanno luogo nella misura in cui i soggetti che ne

esprimono la domanda e l’offerta stabiliscono tra di loro reti di relazioni adeguate.

3.5.1 Contenuti dell’approfondimento tematico

Il Valutatore provvederà anzitutto a ricostruire l’avanzamento della misura (fisico,

finanziario e procedurale), anche alla luce dell’esperienza precedente, per valutare

se quanto è stato finora fatto è coerente con gli obiettivi del Programma. Si

valuteranno tra l’altro:

192

l’adeguatezza delle risorse umane impegnate nella gestione della misura,

tenendo conto dell’importanza rivestita da un forte ruolo di regia da parte

della regione,

la misura in cui l’attuazione (i) ha curato l’effettivo coordinamento dei vari

strumenti sopra citati, (ii) ha rispettato i principi di concentrazione e

integrazione delle risorse (tra l’altro, nel senso di contribuire alla

valorizzazione delle risorse naturali e storico-artistiche della Calabria),

la misura in cui si è cercato di tenere conto delle criticità in cui

sistematicamente incorrono gli approcci basati unicamente su politiche di

potenziamento dell’offerta di innovazione.

Si raccoglieranno poi elementi atti a valutare i risultati ottenuti in termini di utilizzo

degli strumenti previsti (sia aiuti agli investimenti che servizi reali) da parte delle

imprese, per poter formulare un primo giudizio sulla capacità della misura di

incidere sui comportamenti delle imprese stesse.

Su questa base, si formulerà un primo giudizio di sintesi sul contributo che

l’attuazione della misura è in grado di dare al raggiungimento degli obiettivi del

Programma, accompagnato dalle raccomandazioni e dai suggerimenti del caso.

3.5.2 Strumenti di valutazione

Il lavoro del Valutatore prevede le seguenti fasi:

a) aggiornamento dell’analisi del contesto, in particolare gli indicatori

sull’attività innovativa delle imprese calabresi,

b) studio della documentazione disponibile sull’attuazione della misura, a

partire da quella resa disponibile dal sistema di monitoraggio,

c) interviste dirette ai componenti di un panel rappresentativo degli attori

principali (Regione Calabria, università, centri di ricerca, intermediari,

imprese e loro rappresentanti, MIUR, altri stakeholder).

193

PARTE IV

GLI APPROFONDIMENTI TEMATICI

195

LA VALUTAZIONE DEGLI EFFETTI CONSEGUITI

DALL’INSEDIAMENTO DEI GIOVANI AGRICOLTORI

BENEFICIARI DEGLI AIUTI PREVISTI DALLA MISURA 4.14 DEL

POR DELLA REGIONE CALABRIA

Final report

197

PREMESSA

Il lavoro svolto e di seguito illustrato rappresenta l’integrazione dello studio

tematico “Insediamento dei giovani agricoltori” redatto dall’ATI Irs-Resco-Cult e

riportato nel Rapporto di Valutazione Intermedia del POR OB.1 2000-2006 della

Regione Calabria.

Come era stato preannunciato, l’attività svolta nel corso del 2003 è stata

completata attraverso l’effettuazione delle analisi necessarie a fornire una

descrizione territoriale degli interventi ad evidenziare i primi elementi di risposta ai

quesiti previsti dal Documento Star VI/12004/00. L’analisi degli aspetti di cui sopra

ha prodotto alcuni spunti di riflessione circa gli impatti generati dagli insediamenti

finanziati nella Misura 4.14 del Por Calabria.

Coerentemente con quanto previsto nel disegno della valutazione il presente

rapporto, oltre a questa premessa, contiene:

- la sintesi dei principali risultati conseguiti attraverso il lavoro svolto (capitolo

1);

- una descrizione della Misura (capitolo 2) e del livello di implementazione

raggiunto (capitolo 3);

- l’illustrazione delle fonti utilizzate per lo svolgimento delle analisi e le

metodologie adottate per lo svolgimento della tematica (capitolo 4);

- la presentazione e l’illustrazione dei dati raccolti che è stata finalizzata ad

indicare le caratteristiche generali delle imprese indagate (capitolo 5), i primi

effetti conseguiti dalla Misura (capitolo 6).

- le osservazioni conclusive (capitolo 7).

Nelle appendici sono stati inseriti:

- le risultanze dell’applicazione del Capitolo II del Questionario Valutativo

Comune (QVC) previsto dal Documento Star VI/12004/00 alla Misura 4.14

del Por Calabria (Appendice A);

- il questionario somministrato alle imprese intervistate (Appendice B);

- i risultati del focus group (Appendice C).

198

Nell’allegato tecnico, infatti, sono state riportate le risposte puntuali ai quesiti

previsti dal QVC per la misura relativa agli aiuti all’insediamento dei giovani

agricoltori e la relativa quantificazione degli indicatori previsti.

RINGRAZIAMENTI

Si coglie l’occasione per ringraziare il Dipartimento Agricoltura Caccia e Pesca della Regione

Calabria ed in particolar modo il Dott. Franco Nicola Cumino per la sensibilità dimostrata alle

problematiche valutative e il fattivo appoggio nello svolgimento della presente tematica; e il

Rag. Antonio Cosco – responsabile della misura 4.14 – per la collaborazione nel reperimento

dei dati.

Si ringraziano, inoltre, le Organizzazioni Professionali (CIA, Coldiretti, Confagricoltura e

Coopagri) per il prezioso contributo apportato sia con l’attiva partecipazione al focus group

sia nella somministrazione dei questionari.

Si ringrazia, infine, l’Ufficio di Contabilità Agraria per la Calabria, in particolare il dott.

Roberto Lovecchio, per la sollecita collaborazione dimostrata nell’elaborazione delle

informazioni contenute nella Banca Dati Rica.

199

1. SINTESI

Il lavoro di seguito illustrato riguarda la puntuale descrizione della metodologia di

ricerca e dei risultati ottenuti dallo svolgimento dell’indagine diretta su un campione

di beneficiari della Misura 4.14 – “Insediamento giovani agricoltori”. Essa

rappresenta la seconda fase, delle due previste per la tematica di approfondimento

nell’ambito delle Misure dell’Asse IV del Por 2000-2006 della Regione Calabria

cofinanziate con il Feoga. Come si ricorda nella fase di avvio dell’attività, l’analisi è

stata incentrata sullo svolgimento di interviste a testimoni privilegiati attraverso

l’utilizzo dello strumento del focus group.

Obiettivo del lavoro è la valutazione degli effetti prodotti, in questa prima fase di

attuazione, dall’insediamento di giovani agricoltori beneficiari della Misura 4.14.

Relativamente all’indagine di campo svolta, un primo aspetto che è emerso

dall’indagine di campo riguarda le caratteristiche delle imprese intervistate che,

rispetto al contesto regionale, presentano elementi di specificità che assumono

particolare rilevanza in rapporto agli obiettivi del piano e inducono a prospettare

una significativa sostenibilità nel tempo degli effetti attesi.

Le aziende nelle quali si sono insediati i giovani agricoltori beneficiari della Misura

4.14 sono, infatti, mediamente più grandi sia in termini di superfici che in termini di

addetti, rispetto alla media regionale. I giovani insediati hanno, inoltre, oltre che

naturalmente un’età media inferiore, un titolo di studio più elevato rispetto al dato

di confronto.

Il questionario elaborato dal gruppo di valutazione e somministrato al campione dei

beneficiari contiene una parte comune, finalizzata a rilevare l’impatto occupazionale

e di reddito, e una parte specifica destinata ad individuare gli aspetti

esclusivamente attinenti alla tipologia di intervento in esame.

Per quanto riguarda gli effetti occupazionali l’analisi dei dati ha mostrato che gli

aiuti concessi hanno avuto effetti limitati in termini di incremento dell’occupazione.

Questo risultato va letto tuttavia alla luce dell’evoluzione che caratterizza il settore

nel suo complesso e che vede una costante riduzione degli addetti del settore

agricolo.

Confrontando la dinamica occupazionale nelle imprese in cui si sono insediati i

giovani agricoltori con quella delle imprese condotte da giovani agricoltori non

beneficiarie, il tasso di variazione medio annuo composto è risultato maggiore di

200

quello riscontrato nel gruppo di confronto. Gli incentivi della Misura sembrano,

dunque, aver prodotto un impatto significativo, migliorando le condizioni di

convenienza dell’occupazione nel settore e giocando un ruolo attivo nel

contenimento della fuoriuscita dal comparto.

Anche rispetto alla variabile reddito gli effetti prodotti dalla Misura, ad una prima

analisi, sono positivi, in quanto le aziende intervistate hanno dichiarato un

incremento del reddito nel 2003 rispetto al periodo precedente. Tale variazione

risulta, inoltre, maggiore rispetto a quanto verificatosi nell’ipotesi controfattuale.

In questo quadro la misura sembrerebbe aver fornito un contributo positivo,

attenuando gli effetti congiunturali e incrementando la crescita del reddito aziendale

in misura più accentuata rispetto a quella rilevata nel gruppo di confronto. Se ciò è

vero, è ipotizzabile che, fatti salvi fenomeni di natura congiunturale, la Misura 4.14

a livello generale potrà avere un impatto positivo sul reddito.

Anche se la Misura 4.14 non ha tra le sue finalità quelle strettamente ambientali,

dall’indagine è emerso che la quasi totalità dei giovani insediati che hanno

effettuato investimenti aziendali con impatti ambientali positivi. Le azioni realizzate

hanno comportato principalmente un miglior uso delle risorse naturali e una

maggiore tutela del patrimonio ambientale.

Anche gli impatti specifici della Misura 4.14 vedono la manifestazione di effetti

positivi sulla riduzione dell’età degli agricoltori (l’età media dei beneficiari è pari a

32 anni, valore inferiore all’età massima prevista per accedere alla Misura) e sulla

accelerazione nella cessione delle aziende agricole, in particolar modo a membri

della famiglia (nel 75% dei casi il subentro è di tipo familiare e in particolar modo

attraverso passaggi tra padre e figli). Positive sono, dunque, le probabilità di

impatto sul ricambio generazionale prodotte dalla Misura 4.14.

Per contro l’indagine non ha rilevato alcuna sinergia con gli aiuti al

prepensionamento.

Si rileva, infine, che i premi concessi hanno un effetto decisamente incentivante nei

casi in cui le modalità di insediamento avvengono tramite subentri tra familiari (i

contributi concessi risultano mediamente maggiori rispetto ai costi di insediamento

sostenuti).

201

2. DESCRIZIONE DELLA MISURA

Il sostegno all’insediamento dei giovani agricoltori previsto dal Regolamento (UE)

1257/99 e attuato nell’ambito del POR Calabria con la Misura 4.14, così come

riportato dettagliatamente nello schema seguente, ha per obiettivo l’incentivazione

del ricambio generazionale delle aziende agricole calabresi.

Tale tipologia di interventi assume un ruolo particolarmente strategico nello

sviluppo rurale, in quanto influenza direttamente un punto di debolezza del

contesto agricolo regionale e precisamente quello relativo all’invecchiamento dei

conduttori agricoli nel settore43.

La Misura prevede, quale intervento ammissibile, l’erogazione di un premio unico

fino ad un importo massimo di 25.000 euro o un abbuono di interessi per i prestiti

contratti a copertura delle spese derivanti dall’insediamento44. I premi sono

concessi a giovani che si insedino per la prima volta come capi dell’azienda e che

possiedano, quali requisiti, conoscenze e professionalità adeguate, una redditività

attesa sufficiente e un’attività che rispetti i requisiti minimi di natura ambientale e

di benessere degli animali45.

La Misura rientra nel quadro della programmazione integrata (PIF e PIAR).

43L’inserimento di giovani agricoltori ha come effetto il miglioramento del capitale umano in un comparto

caratterizzato, a livello regionale, come in quello nazionale, dall’invecchiamento dei conduttori e fornire,

nel contempo, la creazione di nuova occupazione qualificata nel settore agricolo.

44 Si ricorda che quest’ultimo importo non può essere superiore al valore del premio unico. 45Il capitolo II del regolamento 1257/99 prevede all’art. 8 che la concessione di aiuti volti a facilitare il

primo insediamento di giovani agricoltori venga subordinata alle seguenti condizioni: l’agricoltore non ha

ancora compiuto 40 anni, possiede conoscenze e competenze professionali, si insedia in un’azienda

agricola per la prima volta e in qualità di capo dell’azienda. Per quanto riguarda l’impresa essa deve

dimostrare redditività e rispettare i requisiti minimi in materia di ambiente, igiene e benessere degli

animali. Il Regolamento di applicazione (817/04) all’art. 4 comma 1 stabilisce che ”le condizioni previste

dall'articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1257/1999 per il sostegno all'insediamento dei

giovani agricoltori devono sussistere alla data di adozione della decisione individuale di concedere il

sostegno”, mentre al comma 2 viene indicato che “per quanto riguarda le conoscenze e competenze

professionali, la redditività economica e i requisiti minimi in materia di ambiente, igiene e benessere

degli animali, può essere tuttavia fissato un termine non superiore a cinque anni dall'insediamento per

l'adempimento delle suddette condizioni, qualora un periodo di adattamento sia necessario per agevolare

l'insediamento del giovane agricoltore o l'adattamento strutturale della sua azienda”.

202

Tale tipologia di intervento era operativa anche nel precedente periodo di

programmazione (Regolamento 950/97).

Schema 1 – Principali caratteristiche della Misura 4.14 del POR della Regione Calabria

OBIETTIVO DI ASSE

Favorire l’espansione, l’aumento di competitività e di produttività di iniziative imprenditoriali nei settori già esistenti che dimostrino buone prospettive di sviluppo (anche agendo sul completamento e irrobustimento di filiere e distretti e sulle attività produttive connesse con l’uso di risorse naturali e culturali locali).

OBIETTIVO SPECIFICO

DELLA MISURA

La misura ha l’obiettivo primario di incentivare l’insediamento dei giovani in azienda al fine di migliorare il capitale umano in agricoltura e di favorire il ricambio generazionale nel settore agricolo e nelle aree rurali in generale.

TIPOLOGIA DI

INTERVENTI PREVISTI

Vengono concessi aiuti per l’insediamento di giovani agricoltori che si impegnano a svolgere, in qualità di imprenditori agricoli, attività di produzione, trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli e che si assumono la titolarità o contotitolarità dell’impresa agricola. La misura prevede aiuti al primo insediamento di giovani agricoltori, che possono consistere in:

- un premio unico;

- un abbuono di interessi per i prestiti contratti a copertura delle spese derivanti dall’insediamento.

TIPOLOGIA DELLE SPESE

AMMISSIBILI

- Premio all’insediamento;

- Abbuono dei prestiti contratti a copertura delle spese derivanti dall’insediamento.

PROCEDURE La misura è a titolarità regionale e la selezione dei beneficiari è stata effettuata attraverso l’emanazione di un unico bando.

TIPOLOGIA DI INCENTIVO

- Premio unico pari a 25.000 euro;

- Abbuono interessi per i prestiti contratti a copertura delle spese derivanti dall’insediamento.

AUTORITÀ DI PAGAMENTO Dipartimento Agricoltura, Foreste, Caccia e Pesca

RESPONSABILE DI

MISURA Antonio Cosco

BENEFICIARIO FINALE Regione Calabria

BENEFICIARI Giovani fino a 40 anni di età al momento della concessione del contributo e insediatisi per la prima volta nell’azienda agricola.

PROGETTAZIONE

INTEGRATA La misura ricade nei PIF e nei PIAR

PREGRESSI La Regione Calabria ha optato, ai sensi del Reg. (CE) 2603/99, di inserire 212 domande pregresse per una spesa pubblica di circa 3.180 mila euro.

203

3. IL LIVELLO DI IMPLEMENTAZIONE RAGGIUNTO DALLA

MISURA

La dotazione totale della Misura 4.14 prevista per il periodo 2000-06 è di quai 38

milioni di euro.

Al 31.03.2004 la Misura mostra un buon livello di attuazione finanziaria, soprattutto

se rapportata al livello medio di attuazione del POR. Essa, infatti, così come

illustrato dettagliatamente nella tabella seguente, ha raggiunto una capacità quasi

completa di impegno (pari a circa 36 milioni di euro), raggiungendo nel contempo

una elevata capacità di spesa (90,4% delle risorse impegnate).

Fonte: Regione Calabria – Dipartimento Agricoltura, Foreste e Caccia

In merito alla progettazione integrata va segnalato che, alla stessa data, delle 149

domande di insediamento ricadenti nei PIF attualmente operativi, 33 sono state già

finanziate, mentre per le altre non è stata ancora completata l’istruttoria. Queste

ultime assorbono il 2,3% delle risorse impegnate e rappresentano l’1,9% delle

risorse erogate.

Le domande liquidate alla fine dello scorso mese di marzo 2004 rappresentano il

98% del totale dei nuovi insediamenti finanziati (1516 domande).

Disaggregando l’analisi per per sesso si evidenzia come la percentuale delle giovani

imprenditrici insediatesi nel settore agricolo beneficiarie della misura costituiscano

una realtà importante, che fanno ben sperare nell’incremento della presenza

femminile nel comparto agricolo. Così come riportato nella Tabella 3.2 e illustrato

nella figura 1, va evidenziato come 885 insediamenti riguardano uomini e 597

donne46. In particolare la provincia di Crotone ha la più elevata percentuale di

46 Tale dato è particolarmente confortante se si pensa che nei bandi per la domanda per l’ottenimento

del premio non si fa riferimento a priorità per le imprenditrici donne.

Euro % Euro %Misura 4.14 – Insediamento giovani agricoltori

37.770.000 34.905.000 92,4 34.155.000 90,4

Tabella 3.1 – Stato di attuazione finanziario della misura al 31.03.2004

Contributo pubblico

Impegni Pagamenti

204

donne giovani imprenditrici sul totale dei giovani beneficiari insediati (44,4% del

totale), seguita dalle province di Catanzaro (42,9%) e Cosenza (42,1%). In termini

assoluti nella provincia di Cosenza si registra il maggior numero di giovani

imprenditrici agricole insediate (182).

Fonte: Regione Calabria – Dipartimento Agricoltura, Foreste e Caccia

Figura 1 – Distribuzione dei beneficiari della Misura 4.14 per sesso e provincia

Fonte: Nostre elaborazioni su dati Regione Calabria

Maschi Femmine Totale Maschi Femmine Totale

Cosenza 250 182 432 57,9% 42,1% 100%Catanzaro 125 94 219 57,1% 42,9% 100%Crotone 175 140 315 55,6% 44,4% 100%

Reggio Calabria 261 145 406 64,3% 35,7% 100%Vibo Valentia 74 36 110 67,3% 32,7% 100%

Totale 885 597 1.482 59,7% 40,3% 100%

Tabella 3.2 – Giovani insediati beneficiari degli aiuti previsti nella Misura 4.14 articolati per sesso e provincia

Province valori assoluti valori percentuali

205

Questi primi risultati permettono di esprimere un giudizio positivo circa il contributo

della misura alla promozione di una struttura demografica equilibrata e lo sviluppo

di una politica di genere nel comparto agricolo47.

Le risultanze sopra descritte assumono una valenza maggiormente positiva se

confrontate con la realtà del settore agricolo calabrese, così come risulta

fotografata dal V° Censimento dell’Agricoltura (tabella 3.3) dove la percentuale di

donne imprenditrici al di sotto dei 40 anni di età rappresenta il 34% di tutti i

giovani imprenditori48.

Un aspetto rilevante da notare è che la provincia di Crotone, che ha la percentuale

più bassa di giovani donne capi azienda, ha, per contro la percentuale più elevata di

donne beneficiarie.

Rispetto alla distribuzione geografica delle aziende in cui di sono insediati i giovani

agricoltori beneficiari degli aiuti previsti dalla Misura va evidenziata una

disomogeneità territoriale.

In termini di distribuzione provinciale, infatti, il principale squilibrio tra le imprese

intervistate e ill totale delle imprese calabresi riguardo la provincia di Vibo Valentia,

47Così come indicato nel Documento Star VI/12004/00 “Se componenti principali come giovani

donne/uomini e giovani famiglie, soggetti in età lavorativa, ecc., sono sottorappresentate nella

popolazione rurale, quest'ultima sarà più vulnerabile nei confronti di un'ulteriore spopolamento e di un

conseguente deterioramento del tessuto economico e sociale.”

48 Va rilevato che nella Regione Calabria l’incidenza delle imprenditrici agricole giovani è più elevata del

valore medio nazionale (29,3%).

Maschi Femmine Totale Maschi Femmine Totale

Cosenza 4.500 2.567 7.067 63,7% 36,3% 100%

Catanzaro 2.192 1.137 3.329 65,9% 34,2% 100%Crotone 1.359 490 1.849 73,5% 26,5% 100%Reggio Calabria 3.460 1.876 5.336 64,8% 35,2% 100%Vibo Valentia 1.469 656 2.125 69,1% 30,9% 100%

Totale 12.980 6.726 19.706 65,9% 34,1% 100%

Fonte: Censimento dell'Agricoltura, 2000

Tabella 3.3 – Capi azienda con meno di 40anni suddivisi per sesso e provincia

Province valori assoluti valori percentuali

206

che risulta la “meno” interessata a questa tipologia di aiuti49. Per contro le province

di Crotone e Reggio Calabria risultano particolarmente attive, poiché il peso dei

giovani insediati, in entrambe (tabella 3.4), è maggiore della distribuzione

evidenziata dai dati di contesto.

Dal confronto con i dati relativi al contesto agricolo calabrese, risultati dal

Censimento dell’Agricoltura (tabella 3.5), si evidenzia che la misura non ha

contribuito, in questa fase, ad incentivare in generale la presenza di giovani nelle

province in cui la loro incidenza percentuale sul totale degli agricoltori dell’area era

minore.

49 Non è stato possibile in questa fase approfondire le cause che determinano il minore interesse dei

potenziali beneficiari agli aiuti concessi dalla Misura in esame testimoniato da un minor numero di

domande presentate a valere sull’unico bando emesso, né verificare, attraverso l’analisi comparata del

numero di domande finanziate rispetto a quelle presentate, l’eventuale minore capacità progettuale delle

imprese rispetto a quella di altre province calabresi.

Capi azienda giovani Capi azienda totali

% giovani/totale

valori assoluti valori assoluti valori percentuali

Cosenza 7.067 68.178 10,4%

Catanzaro 3.329 34.033 9,8%

Crotone 1.849 18.015 10,3%

Reggio Calabria 5.336 51.064 10,5%

Vibo Valentia 2.125 19.376 11,0%

Totale 19.706 190.666 10,3%

Province

Fonte: 5° Censimento Generale dell'Agricoltura, 2000

Tabella 3.5 - Capi azienda con meno di 40anni suddivisi per sesso e provincia

valori assoluti valori percentuali

Cosenza 432 29,2%

Catanzaro 219 14,8%

Crotone 315 21,3%

Reggio Calabria 406 27,4%

Vibo Valentia 110 7,4%

Totale 1.482 100%Fonte: Regione Calabria, Dipartimento Agricoltura, Foreste e Caccia

Tabella 3.4 – Ubicazione dei beneficiari per provincia

Province

Beneficiari

207

Spostando l’analisi a livello comunale si evidenzia come in dodici comuni, ricadenti

per la maggior parte nella provincia di Crotone, si rilevi una concentrazione di

giovani beneficiari della Misura 4.14 (figura 2).

Il gruppo di valutazione non è in possesso di informazioni sufficienti in grado di

evidenziare elementi oggettivi che possono aver determinato tale situazione.

Figura 2 – Distribuzione dei beneficiari della Misura 4.14 articolati per comuni

Relativamente all’età, come si può notare dalla tabella 3.6, tali progetti sono

maggiormente concentrati nell’ultima fascia d’età relativa ai giovani agricoltori,

ossia quella che comprende gli imprenditori con più di 35 anni. Quasi la metà degli

interventi riguarda, per contro, gli imprenditori agricoli con meno di 25 anni.

208

valori assoluti valori percentuali

< 25 anni 262 17,7%

25 - 29 anni 393 26,5%

30 - 34 anni 323 21,8%

35 anni e oltre 504 34,0%

Totale 1.482 100%

Tabella 3.6 – Beneficiari della Misura 4.14 per classi di età

Classi di età

Beneficiari

Fonte: Regione Calabria, Dipartimento Agricoltura, 2004

209

4. METODOLOGIA E FONTI

4.1 Fonti informative utilizzate

Nell’ambito dell’approccio metodologico utilizzato per l’effettuazione dell’analisi dei

primi impatti derivanti dalla realizzazione degli interventi finanziati dalla Misura

4.14 del POR della Regione Calabria, un aspetto di particolare interesse è

rappresentato dalle caratteristiche della base informativa50.

E’ stato indispensabile utilizzare, in forma combinata ed integrata, le informazioni

ricavate da fonti già esistenti (dati secondari) e da indagini ed interviste realizzate

“ad hoc” dal gruppo di valutazione (dati primari), risultando entrambe le fonti non

sufficienti, da sole, a soddisfare il fabbisogno conoscitivo necessario per lo

svolgimento del lavoro.

Le fonti secondarie alle quali si è fatto riferimento sono di natura comunitaria,

nazionale e di monitoraggio. Nello svolgimento del lavoro sono stati considerati,

oltre che naturalmente i regolamenti vigenti in materia di sviluppo rurale, i

documenti elaborati dal Comitato Star e relativi all’attività di valutazione dei Piani di

Sviluppo Rurale (Documenti VI/12004/00, VI/43517/02 e VI/8865/99).

Per quanto riguarda le principali fonti nazionali, sono state utilizzate le informazioni

contenute nelle pubblicazioni Istat, Inea e Camera di Commercio. In particolare, si

è attinto dal volume riferito ai dati regionali riportati nel 5° Censimento

dell’Agricoltura, al fine di confrontare le caratteristiche dei giovani insediati che

hanno percepito l’aiuto con quelle delle imprese agricole regionali.

Riguardo alle informazioni di fonte Inea, si è fatto ricorso alla banca dati RICA (Rete

di Informazione Contabile Agricola)51. In termini operativi i dati Rica sono stati

50Così come espressamente indicato dalla normativa comunitaria in materia, l’attività di valutazione

degli interventi finanziati dal Feoga nell’attuale periodo di programmazione, deve essere sostenuta da

una adeguata base informativa. Questa deve essere in grado di fornire elementi quali-quantitativi di

conoscenza sia sulle caratteristiche e gli effetti dell’azione programmatica, sia sui contesti territoriali e

settoriali in cui questa si attua.

51 Le informazioni raccolte attraverso la RICA si riferiscono sia a dati fisici e strutturali (quali

localizzazione, superficie delle colture, numero di capi allevati, unità lavorative impiegate) sia a dati

210

utilizzati per la costruzione di variabili riferibili al contesto calabrese con le quali

confrontare le caratteristiche delle imprese indagate e per la simulazione dell’ipotesi

controfattuale (così come meglio illustrato nel paragrafo seguente).

Un’ulteriore fonte secondaria utilizzata sono i dati camerali, ai quali si è attinto in

particolare per il reperimento di informazioni sull’anagrafe delle nuove imprese nate

nel comparto agricolo nell’ultimo triennio.

Infine, l’utilizzo dei dati di monitoraggio ha riguardato, principalmente i due

seguenti aspetti:

- la definizione del database dei progetti conclusi al marzo 2004, dal quale è

stato estratto il campione delle aziende intervistate (si veda a proposito

quanto riportato nel paragrafo 3.2.2);

- l’utilizzo dei dati di realizzazione relativamente alle informazioni di tipo

finanziario e fisico. In particolare relativamente a questo ultimo aspetto è

stato possibile trarre informazioni circa la suddivisione dei beneficiari per

sesso, ubicazione ed età.

Per quanto concerne le fonti secondarie utilizzate nella tematica sono state

rappresentate dalle informazioni raccolte tramite lo svolgimento di un Focus group

e una indagine diretta su un campione di beneficiari.

4.1.1 L’utilizzo della Rica ai fini della valutazione

I dati contenuti nell’archivio RICA52 sono stati utilizzati per:

- la predisposizione di indicatori di contesto non altrimenti reperibili dall’ISTAT

come ad esempio, quelli inerenti gli ordinamenti produttivi e i livelli reddito;

- il raffronto controfattuale53 al fine di determinare gli effetti netti degli

interventi..

economici (quali valore della produzione delle colture e degli allevamenti, vendite e acquisti, costi di

produzione, redditi ecc.)

52 Nel corso degli anni, a seguito del mutato ruolo dell’agricoltura e dell’evoluzione della PAC, sono in

parte variati gli stessi obiettivi attribuiti alla RICA che, così come stabilito dal Reg. 79/65, fu istituita

specificamente allo scopo di raccogliere i dati contabili per la determinazione annuale dei redditi agricoli

e per consentire l’analisi economica delle aziende agricole. Tra i nuovi obiettivi ufficialmente perseguiti

dalla Rica vi è anche quello dello sviluppo, aggiornamento e valutazione delle politiche agricole

comunitarie, nazionali e regionali.

211

L’archivio RICA quale fonte di completamento delle statistiche ufficiali, ha svolto un

ruolo fondamentale per la costruzione dell’ipotesi controfattuale con la quale sono

stati confrontati gli effetti rilevati dall’indagine54. Come noto, la metodologia

richiede che per quantificare gli effetti esclusivamente derivanti dalla realizzazione

degli interventi finanziati è necessario poter confrontare la dinamica delle variabili

indagate nella situazione “con POR” e nella “situazione senza POR”. E’ chiaro che il

confronto tra le due situazioni fornisce indicazioni esatte solo se l’unica differenza

tra i due termini di paragone è rappresentata dalla fruizione dei benefici previsti dal

Piano.

In linea teorica sarebbe necessario confrontare le performance di due imprese

uguali (gemelle) per le quali l’unica differenza sia rappresentata, appunto,

dall’utilizzo delle risorse della Misura55.

La difficoltà di individuare le imprese gemelle fa sì che, generalmente, l’analisi degli

effetti netti viene effettuata confrontando due situazioni “il più possibile simili”.

Si è quindi ricorso, coerentemente con le indicazioni comunitarie, alla costruzione

dell’ipotesi controfattuale attraverso l’utilizzo dei dati RICA, poiché essa garantisce:

- la disponibilità di informazioni per alcune delle variabili esaminate attraverso

l’indagine diretta;

- permette la costruzione di gruppi di confronto con caratteristiche

sufficientemente verosimiglianti a quelle rilevate attraverso l’indagine.

53 Nell’attuale fase di programmazione la metodologia comunitaria prevede, come noto, che i valori dei

singoli indicatori previsti nel Documento Star Vi/12004/00 vengano esaminati nella “situazione

controfattuale”, vale a dire quello che sarebbe avvenuto in assenza d’intervento.

54 Come noto, per la valutazione degli effetti prodotti dal Piano, risulta di fondamentale importanza

conoscere i risultati conseguiti dai soggetti beneficiari del Piano che non si sarebbero prodotti in assenza

degli interventi. Ciò permette di individuare gli effetti netti, ossia gli effetti che, a parità di altre

condizioni, si sono prodotti solo grazie alla realizzazione degli interventi finanziati.

55 Dal punto di vista operativo, la possibilità di individuare le imprese gemelle di quelle beneficiari è

praticamente nulla a priori, cioè prima di uno svolgimento di una indagine diretta esclusivamente

finalizzata a selezionare il campione di confronto (anche in questo caso non è poi remota la possibilità di

non trovare alcuna impresa gemella).

212

Prima di passare a delineare le modalità attraverso le quali si è giunti

all’individuazione della ipotesi controfattuale è opportuno premettere che la banca

dati RICA ha consentito la considerazione dell’arco temporale inerente il triennio

2000-02, poiché al momento dello svolgimento della fase di analisi del presente

lavoro non erano ancora stati resi pubblici i dati relativi all’annualità 200356.

La costruzione dei gruppi di controllo (ipotesi controfattuale) attraverso i dati Rica è

ovviamente stata effettuata in modo differente a seconda che essi debbono essere

utilizzati per il raffronto delle variabili previste nei quesiti trasversali o nell’ambito

delle singole Misure.

Nel primo caso, la situazione controfattuale con la quale confrontare gli esiti emersi

dall’indagine in relazione ai quesiti trasversali viene costruita depurando il campione

RICA dalle imprese che hanno beneficiato degli incentivi della Misura 4.14.

Il database così depurato rappresenta “l’ipotesi controfattuale” per tutti i quesiti

trasversali (quali ad esempio reddito, occupazione) per i quali l’archivio RICA

contiene le informazioni.

Per contro, la costruzione dei gruppi di controlli con i quali confrontare gli effetti

specifici conseguiti dalle singole Misure dovrebbe essere effettuata in modo da

aumentare il grado di “somiglianza” con le imprese indagate (ad esempio in termini

di ubicazione dell’azienda, dimensione, tipologia di colture effettuate)57.

In particolare l’individuazione del gruppo di controllo delle imprese beneficiare per

le differenti misure in cui è stato possibile utilizzare le informazioni Rica comporta

lo svolgimento delle seguenti fasi:

- in primis depurare il database Rica dalle imprese che risultavano aver

percepito contributi a valere sulla Misura per la quale veniva costruito il

gruppo di controllo;

56 Tale attività è stata svolta di concerto con l’osservatorio Agroalimentare per le Calabria dell’Inea. A

tale proposito si ringrazia il Dott. Gabriele Gigli per la preziosa collaborazione. 57 Tale maggiore affinamento a livello di Misura, rispetto al totale del campione intervistato, viene

ottenuto grazie alla maggiore possibilità di scegliere le “non beneficiarie della Misura ” tra un numero più

elevato di osservazioni.

213

- successivamente, individuare le aziende che risultavano presenti in tutte e tre

le annualità di interesse dell’indagine diretta (2000, 2001 e 2002);

- all’interno di questo gruppo estrarre le imprese che, per ogni combinazione

delle variabili, presentavano la medesima combinazione delle imprese

beneficiarie del campione estratto.

I soggetti estratti attraverso le modalità appena descritte costituiscono il “campione

delle aziende non beneficiarie” per le rispettive Misure.

Nel nostro caso relativamente alle informazioni necessarie per l’analisi

controfattuale volta a misurare gli impatti specifici previsti dal Documento Star

VI/12004/00, i dati Rica, hanno permesso di verificare la situazione “in assenza” di

intervento solo per il criterio II.4-2.

4.2 Le metodologie applicate

Il reperimento dei dati primari ha richiesto l’impiego di due distinte tecniche di

ricerca:

- il focus group, che attraverso il coinvolgimento di testimoni privilegiati, ha

permesso sia di raccogliere informazioni di tipo qualitativo che di confrontare i

punti di vista dei principali portatori degli interessi nel comparto agricolo

(rappresentati delle organizzazioni professionali, beneficiari della misura)

nonché del personale direttamente impegnato nell’attuazione della misura

(rappresentanti del Dipartimento dell’Agricoltura, Pesca e Caccia e della SOG);

- l’indagine diretta su un campione di beneficiari della Misura 4.14 la quale ha

permesso di disporre di riferimenti oggettivi relativamente ai primi effetti

prodotti dalla misura.

4.2.1 Il Focus group

Obiettivo di questa fase, considerata complementare e propedeutica per la

realizzazione dell’indagine campionaria, è quello di arrichire il quadro informativo

complessivo attraverso i contributi dei principali stakeholder.

Le informazioni sono state raccolte attraverso lo svolgimento di un focus group;

dalla discussione sono emersi i principali punti di vista di coloro che sono più

214

prossimi alla realtà del sistema agricolo calabrese e di conseguenza ai destinatari

degli aiuti previsti nella misura oggetto di valutazione.

I soggetti coinvolti, individuati di concerto con il Dipartimento dell’Agricoltura, sono

stati nove scelti tra rappresentanti di associazioni di categoria, beneficiari della

Misura, dell’assistenza tecnica (SOG) e della struttura preposta all’attuazione della

Misura.

Per quanto riguarda lo svolgimento del focus, è stata utilizzata una traccia semi

strutturata che prevedeva l’approfondimento delle tematiche riportate nel riquadro

seguente.

LA MISURA RISPONDE AI BISOGNI PRIORITARI ESPRESSI DAL TERRITORIO? (LA

MISURA È UTILE?)

LA MISURA UTILIZZA IN MODO CORRETTO I FINANZIAMENTI? (LA MISURA È

ATTUATA IN MODO EFFICIENTE?)

LA MISURA HA GIÀ PRODOTTO EFFETTI SUL TERRITORIO? (LA MISURA PRODUCE

IMPATTI RILEVANTI?)

GLI EFFETTI CHE VERRANNO CONSEGUITI DALLA MISURA CONSENTIRANNO DI

RAGGIUNGERE GLI OBIETTIVI PREVISTI IN FASE DI PROGRAMMAZIONE? (LA

MISURA È EFFICACE?)

LA MISURA È SOSTENIBILE? (LA MISURA PRODUCE EFFETTI DUREVOLI?)

La scelta di focalizzare la discussione all’interno del focus group su questi argomenti

è legata al fatto che tale tecnica risulta particolarmente adatta a rilevare dati

qualitativi relativi proprio alla percezione dell’efficacia degli interventi, delle

procedure adottate per la gestione delle domande presentate, all’utilità e

sostenibilità degli interventi stessi, ecc.

I risultati del focus group sono riportati per memoria nell’Appendice C58, mentre

nello schema seguente è stata riportata una sintesi metodologica.

58Si ricorda che le risultanze del focus sono state già riportate dettagliatamente nel Rapporto di

Valutazione Intermedia al 2003 del Por 2000-06 della Regione Calabria -Volume 3 “Bozza dei Progress

Reports”a cui si rimanda per eventuali approfondimenti.

215

Schema 4.1 - Sintesi metodologica della tecnica del focus group

Cos’é Il “Focus group” fa parte degli strumenti di valutazione basati sull’uso degli attori qualificati (responsabili di Misura, beneficiari finali, associazioni di categoria,…).

A cosa serve? All’analisi della performance attuativa e dei primi impatti dei progetti finanziati nel quadro del POR Calabria.

Come funziona?

Si basa su una discussione di gruppo guidata da un moderatore - il valutatore - il quale facilita il dialogo tra i soggetti presenti (attraverso la proposizione di lucidi e di domande precise).

Alcune Indicazioni operative

Invio ai partecipanti del documento preparatorio al Focus group;

Svolgimento del Focus group;

Sintesi delle conclusioni.

E’ previsto che il focus group duri non più di 3 ore e sia oggetto di una registrazione, su supporto magnetico ad esempio.

Vantaggi della metodologia

Sollecitare l’espressione dei vari partecipanti sulle tematiche affrontate, sia da un punto di vista generale (ad es. la politica regionale in materia), sia da una prospettiva più specifica (sui risultati e impatti prodotti dalle misure finanziate).

Precisare la loro percezione delle singole misure avviate, secondo i criteri di valutazione proposti: utilità, efficienza, efficacia e sostenibilità.

Individuare le differenze nei giudizi espressi dai soggetti partecipanti e costruire, per quanto possibile, un giudizio condiviso, complessivo sulla problematica.

4.2.2 L’indagine diretta

La finalità principale dell’indagine diretta, in ottemperanza a quanto richiesto dai

dettami comunitari e dalle “Linee guida elaborate dal Sistema nazionale di

valutazione”59, è stata quella di rispondere ai quesiti contenuti nel Questionario

Valutativo Comune elaborato dal comitato Star (Doc. VI/12004/00), per i quali la

base informativa derivante dal sistema di monitoraggio regionale non prevede i dati

necessari a formulare le relative risposte.

Le imprese intervistate sono state campionate attraverso la tecnica del campione

ragionato, seguendo una stratificazione ad un solo livello, basata sulla

59 Si fa riferimento al documento “Linee guida per la valutazione intermedia degli interventi per

l’agricoltura e lo sviluppo rurale dei programmi operativi OB.1 2000-2006” Modulo IV pubblicato

nell’ottobre 2002.

216

localizzazione delle imprese (provincia)60. L’universo di riferimento utilizzato per

individuare i soggetti ricadenti nel campione è rappresentato da tutti i progetti

conclusi nella Misura 4.14 al 31 marzo 2004.

Come noto secondo questa tecnica, che rientra tra quelle relative al

campionamento non probabilistico61, la scelta delle unità campionarie non è di

natura casuale, bensì viene effettuata sulla base di informazioni riguardanti la

popolazione indagata. Di conseguenza la rappresentatività del campione ragionato

dipende fortemente dalla competenza del gruppo di esperti e, quindi, del loro livello

di conoscenza della popolazione indagata. Essa non permette, naturalmente, la

valutazione dell’errore campionario.

Di seguito vengono illustrate dettagliatamente le modalità adottate per giungere

alla selezione delle imprese da intervistare in questa tematica.

E’ stato innanzitutto coinvolto il Dipartimento Agricoltura, Caccia e Pesca (nelle

persone del responsabile di misura e del Dirigente del Dipartimento stesso) e le

organizzazioni professionali del settore (CIA, Coldiretti, Confagricoltura, Coopagri),

che, come noto, sono le strutture naturalmente preposte, date le loro finalità, a

promuovere l’accesso agli incentivi previsti nel comparto agricolo ai loro associati.

Ai primi è stato chiesto di indicare dieci nominativi di giovani insediati che, sulla

base della loro conoscenza della misura, fossero maggiormente rappresentativi

della realtà calabrese. Nel contempo a ciascuna delle organizzazioni professionali è

stato chiesto di indicare, tra le domande da loro seguite, per ciascuna provincia

alcuni casi che possano essere considerati esemplficativi delle diverse realtà

provinciali.

Il campione è risultato composto da 50 unità.

Di seguito vengono descritte le principali fasi svolte le quali, oltre che alla

definizione del campione illustrata precedentemente, hanno comportato:

a) l’elaborazione di un questionario;

b) l’organizzazione delle attività di rilevazione;

c) la raccolta e l’elaborazione dei dati.

60L’utilizzo della tecnica del campione ragionato è una scelta obbligata quando non è possibile accedere

alla lista delle unità della popolazione.

61 Si ha un campionamento non probabilistico quando le unità della popolazione non hanno una

probabilità predefinita e non nulla di entrare a far parte del campione.

217

a) Redazione dei questionari

Per la valutazione delle diverse tipologie di effetti ricollegabili alla Misura 4.14 così

come indicato nel Documento Star, il gruppo di valutazione ha elaborato un

questionario che contiene una prima parte finalizzata a rilevare l’impatto

occupazionale e di reddito ed una parte specifica, destinata ad individuare gli

aspetti esclusivamente attinenti alla tipologia di intervento in esame.

Nello schema seguente viene riportata una descrizione sintetica della struttura del

questionario utilizzato nell’indagine che è riportato, in forma estesa, nell’Appendice

B.

218

Schema 4.2 – Struttura del questionario utilizzato

PARTE PRIMA

Informazioni

generali

In questa sezione sono stati analizzati gli aspetti concernenti:

- le generalità del beneficiario finale;

- le caratteristiche di base dell’impresa agricola (in termini di

superficie, ordinamento produttivo, classe di reddito, grado di

diversificazione raggiunto)

PARTE SECONDA

Informazioni

inerenti gli effetti

orizzontali

Questa sezione è stata volta ad evidenziare:

- l’andamento dell’occupazione (distinta per genere ed età);

- gli effetti prodotti sul reddito e sulla produzione vendibile;

- gli impatti prodotti a livello ambientale.

L’arco temporale di riferimento è rappresentato dal periodo

immediatamente precedente all’effettuazione dell’investimento

fino al 31.12.2003. La scelta della data di partenza è motivata

dall’esigenza di individuare un momento iniziale in base al quale

confrontare gli esiti che verranno conseguiti, mente il termine è

stato individuato al 31.12.2003, in quanto data più recente alla

quale riferire l’analisi degli effetti prodotti

PARTE TERZA

Informazioni

inerenti gli effetti

di impatto

specifico

Nella sezione sono state incluse tutte quelle domande

necessarie al reperimento della base informativa per il calcolo

degli indicatori previsti dal Documento Star VI/12004/00 e che

non erano reperibili da fonti secondarie.

Oltre agli elementi sintetizzati sopra, il questionario è stato rivolto ad approfondire

alcune tematiche, ritenute dal gruppo di valutazione, particolarmente strategiche

per il contesto agricolo calabrese, quali quelle inerenti:

- lo svolgimento nell’azienda di ulteriori attività oltre a quelle strettamente agricole

quali l’agriturismo, la vendita diretta, la trasformazione delle produzioni aziendali, il

contoterzismo;

- la presenza, tra le produzioni aziendali di prodotti di qualità commercializzati con

marchio Dop/Igp, Doc, Docg e Igt, secondo disciplinari tecnici registrati presso la

Camera di Commercio, come produzioni biologiche;

219

- l’adesione dell’impresa ad associazioni di produzione e/o a strutture di

trasformazione e commercializzazione.

b) Organizzazione della rilevazione

La rilevazione “sul campo” è stata condotta dalla struttura preposta alla Misura 4.14

del Dipartimento dell’Agricoltura della Regione Calabria e dalle organizzazioni

professionali62.

Tale scelta si è resa necessaria al fine di ridurre al minimo le naturali remore dei

destinatari finali a fornire informazioni a soggetti terzi sugli effetti prodotti dagli

interventi finanziati. Si è così stabilito, di concerto con il Direttore del Dipartimento

Agricoltura, di affidare alla stessa struttura e alle organizzazioni professionali la

somministrazione dei questionari.

Parallelamente, il gruppo di valutazione ha svolto attività di supporto alla

rilevazione che si è concretizzata nella illustrazione puntuale delle varie sezioni del

questionario ai soggetti coinvolti e nella disponibilità, durante l’effettuazione

dell’indagine, a fornire assistenza tecnica.

Sono state effettuate in totale 30 interviste.

c) Raccolta e elaborazione dei dati

Dopo aver raccolto tutti i questionari si è proceduto alla loro revisione. Con tale

attività è stata analizzata la totalità dei questionari e sono state evidenziate le

incongruenze logiche e le mancate risposte.

Successivamente si è proceduto ad informatizzare i dati raccolti63 su supporto

informatico e precisamente nel package statistico SPSS. Esso ha permesso

l’effettuazione di tutte le elaborazioni riportate nei paragrafi successivi.

62 Si coglie ancora una volta l’occasione per ringraziare sia il personale del Dipartimento Agricoltura che

quello delle Organizzazioni Professionali per l’ampia disponibilità offerta al gruppo di valutazione, senza il

cui prezioso contributo l’indagine non avrebbe di certo ottenuto tassi di risposta così elevati.

63 La registrazione dei dati costituisce l'anello di congiunzione tra il supporto cartaceo (il questionario) e

quello informatico e rende elaborabili le informazioni raccolte.

220

5. DESCRIZIONE DELLE CARATTERISTICHE GENERALI DELLE

AZIENDE INTERVISTATE

La delineazione delle caratteristiche generali delle aziende in cui si sono insediati i

giovani agricoltori intervistati permette di fornire un quadro di insieme dei principali

fattori di base che caratterizzano le imprese beneficiarie della Misura 4.14 oggetto

di rilevazione, di metterne in luce le caratteristiche strutturali delle aziende, che ne

rappresentano il target privilegiato. Questa finalità viene conseguita confrontando i

dati che emergono dalle imprese campionate con quelli inerenti il contesto regionale

delle imprese. Come già indicato nell’apposito paragrafo, la fonte dati privilegiata

dalla quale sono state tratte le informazioni inerenti il contesto è rappresentata da

quella ISTAT, mentre si è fatto riferimento alla Banca dati Rica in tutti i casi nei

quali i dati censuari non consentivano una opportuna disponibilità del dato.

La dimensione delle imprese

Il primo elemento che emerge dall’analisi svolta è relativo alla dimensione media

delle aziende intervistate in termini di SAU, che risulta molto superiore a quella

rilevata a livello regionale (16,7 ettari nel primo caso e 4,7 nel secondo).

Tale risultato è cruciale ai fini delle successive analisi visto che, come noto, la

dimensione aziendale in termini di SAU rappresenta uno dei principali fattori che

influenzano la capacità delle imprese di adottare modelli gestionali efficienti che

sono la condizione indispensabile per consentire il conseguimento di adeguati livelli

di competitività. Stando a questo primo dato, sembra che la Misura, abbia

effettuato una discriminazione rispetto alle imprese meno vitali, che viene

confermata anche dall’analisi della distribuzione delle imprese per classi di SAU.

Come si può notare, infatti, dalle Tabelle 5.1 e 5.2, mentre tra le imprese

intervistate la quota di quelle che hanno una dimensione fino a 2 ettari (soglia al di

sotto della quale risulta difficile, a parte casi particolarissimi, implementare elevate

dinamiche di sviluppo) è pari a circa il 3,6%, a livello calabrese, tale quota

raggiunge quasi il 70%.

221

La maggiore dimensione in termini di SAU delle imprese “beneficiarie” intervistate

rispetto a quella media del contesto calabrese si riflette anche nella dimensione

media per addetti, pari a 3,7 nel primo caso e a 1,4 nel secondo. In particolare,

nell’ambito dell’ipotesi secondo la quale la Misura sembra aver effettuato una

selezione naturale a favore delle imprese più attive, è significativo sottolineare (si

vedano le successive Tabelle 5.3 e 5.4) che mentre più del 72% delle aziende

calabresi impiega un solo addetto; tale quota risulta pari al 17% nel caso delle

imprese beneficiarie intervistate.

Classi di SAUValori

percentualiPercentuale

cumulata

meno di 1 ettaro 0,0% 0,0%

1-2 3,3% 3,3%2-5 16,7% 20,0%5-10 20,0% 40,0%10-20 33,3% 73,3%20-30 13,3% 86,7%30-50 10,0% 96,7%50-100 3,3% 100,0%100 e oltre 0,0% 100,0%Totale 100% -

Tabella 5.1 - Distribuzione delle imprese intervistate per classi di SAU

Fonte: nostre elaborazioni su dati reperiti tramite indagine diretta

Valori percentuali

Percentuale cumulata

meno di 1 47,8% 47,8% 1-2 21,3% 69,1% 2-5 18,7% 87,8% 5-10 6,8% 94,6% 10-20 2,9% 97,5% 20-30 0,9% 98,4% 30-50 0,7% 99,1% 50-100 0,5% 99,6% 100 e oltre 0,4% 100%

Totale 100% -

Fonte: 5° Censimento generale dell'agricoltura, 2000

Tabella 5.2 - Distribuzione delle imprese calabresi per classi di SAU

222


Relativamente all’ordinamento produttivo prevalente dal confronto tra le imprese

intervistate con quelle medie calabresi desumibili dal campione Rica (si vedano le

successive tabelle 5.5 e 5.6) emergono i seguenti elementi principali:

- elevata è l’incidenza delle imprese con ordinamenti colturali specializzati

nell’ortofloricoltura, nella frutticoltura e nell’olivicoltura rispetto al contesto

regionale;

- non sono presenti imprese vitivinicole.

I risultati appena schematizzati in prima istanza vanno letti come la congruenza

logica delle caratteristiche stesse della Misure. In altre parole, i giovani tendono ad

insediarsi su aziende che strutturalmente possono garantire una redditività in grado

di assicurare un equo tenore di vita.

Classi di dimensione aziendale in termini di addetti

Valori percentuali


1 addetto 16,7% 16,7%tra 1 e 3 addetti 40,0% 56,7%> di tre addetti 43,3% 100,0%Totale 100,0% -

Tabella 5.3 - Distribuzione delle imprese intervistate per classi di addetti

Valori percentuali


1 addetto 72,3% 72,3%

tra 1 e 3 addetti 24,7% 97,0%

> di tre addetti 3,0% 100% Totale 100%Fonte: Inea, Banca dati Rica, 2002

Tabella 5.4 - Distribuzione delle imprese ricadenti nel campione Rica per classi di addetti

223


Fonte: Inea, banca dati Rica

I risultati fino a qui commentati avvalorano l’ipotesi concernente la “vocazione

naturale del POR” a favorire imprese in grado di mostrare dinamiche di sviluppo

superiori alla media, rispetto quelle potenzialmente ipotizzabili per l’universo delle

imprese calabresi. Tale considerazione non sembra, però, pienamente sostenuta

(ma neppure smentita) dai risultati che emergono dall’analisi dei componenti del

reddito di impresa (Reddito Netto e PLV).

Valori percentuali


20,0% 20,0%6,7% 26,7%0,0% 26,7%

13,3% 40,0%23,3% 63,3%0,0% 63,3%3,3% 66,7%0,0% 66,7%

33,3% 100,0%

100% -

Seminativi

Tabella 5.5- Distribuzione delle imprese intervistate per ordinamento produttivo prevalente

Altre aziende comprese quelle miste

Totale

Ordinamento produttivo prevalente

Allevamento bovini da latteAllevamento bovini da carneAltri tipi di allevamento

OrticolturaViticolturaFrutticolturaOlivicoltura

Ordinamento produttivo prevalente

Valori percentuali


Seminativi 16,0% 16,0%Viticoltura 0,4% 16,5%frutticoltura 9,7% 26,1%Olivicoltura 29,4% 55,5%Allevamento bovini

4,9% 60,5%

Altri tipi di allevamento

22,6% 83,1%

Ortofloricoltura 0,1% 83,2%Diverse coltivazioni permanenti combinate

6,7% 89,9%

Aziende miste 10,1% 100%Totale 100% -

Tabella 5.6 - Distribuzione delle imprese ricadenti nel campione Rica per ordinamento produttivo prevalente

224

In termini di reddito netto, le imprese beneficiarie presentano una media al 2003

pari a 21.106 euro che risulta superiore a quella delle aziende rilevate dall’indagine

Rica (pari a 20.122 euro). Analogamente, le imprese del campione Rica presentano

una maggiore concentrazione nelle classi di reddito più basse (inferiore ai 10.000

euro) così come viene evidenziato nelle due successive tabelle.


Relativamente alle performance in termini di produzione vendibile le imprese

beneficiarie si caratterizzano per un livello leggermente inferiore a quello delle

imprese calabresi. Infatti, la PLV media per impresa beneficiaria è pari a 32.940

euro, contro un ammontare pari a 39.086 euro nelle imprese considerate nel

contesto. L’analisi della distribuzione per classi di PLV (si vedano Tabelle 5.9 e

5.10), ribadisce la sostanziale similitudine tra i due campioni di riferimento, anche

se tra le intervistate è maggiore la quota di imprese che dichiara una PLV tra

Classi di Reddito netto

Valori percentuali


< 5.000 euro 3,4% 3,7%

tra 5.000 e 10.000 17,2% 20,9%

tra 10.000 e 20.000

27,6% 48,5%

tra 20.000 e 40.000

48,3% 96,8%

> 40.000 euro 3,4% 100%Totale 100% -

Tabella 5.7 - Distribuzione delle imprese intervistate per classi di reddito netto a prezzi costanti (anno base)

Classi di Reddito netto

Valori percentuali


< 5.000 euro 15,5% 15,5%

tra 5.000 e 10.000 24,9% 40,4%

tra 10.000 e 20.000

29,0% 69,4%

tra 20.000 e 40.000

21,3% 90,7%

> 40.000 euro 9,3% 100%Totale complessivo

100% -

Fonte: Inea, banca dati Rica, 2002

Tabella 5.8 - Distribuzione delle imprese ricadenti del campione RICA per classi di reddito netto

225

10.000 e 50.000 mentre, per contro, risulta inferiore a quella percentuale delle

aziende con meno di 10.000 euro.

Sintetizzando gli elementi emersi dall’analisi dei fattori concernenti la dimensione

economica di impresa è possibile affermare che le imprese in cui si sono insediati i

giovani agricoltori beneficiari della Misura 4.14 mostrano una dimensione in termini

di reddito sostanzialmente simile a quella evidenziata dalle imprese a livello di

contesto e performance leggermente inferiori in termini di PLV. A nostro avviso tale

risultato non mette in discussione la considerazione effettuata precedentemente

circa il maggior dinamismo delle imprese beneficiarie rispetto alle altre in quanto,

come generalmente avviene, le performance reddituali possono risultare

sottostimate a causa della naturale reticenza degli intervistati a fornire riferimenti

concernenti le poste di tipo economico che è risultata sicuramente superiore in

occasione dell’indagine condotta per la valutazione indipendente rispetto a quella

effettuata dall’Inea che ha ormai assunto un carattere di ordinarietà.

Classi di PLVValori


cumulata< 10.000 euro 6,7% 6,7%tra 10.000 e 50.000

80,0% 86,7%

tra 50.000 e 100.000

13,3% 100%

>100.000 euro 0,0% 100%Totale 100% -

Tabella 5.9 - Distribuzione delle imprese intervistate per classi di PLV

Nota: Le classi sono state calcolate sulla PLV media registrata dalle imprese intervistate nel triennio 2001-03


Classi di PLVValori


cumulata< 10.000 euro 9,3% 9,3%tra 10.000 e 50.000

70,1% 79,5%

tra 50.000 e 100.000

15,4% 94,8%

>100.000 euro 5,2% 100%Totale 100% -Fonte: Inea, banca dati Rica, 2002

Tabella 5.10 - Distribuzione delle imprese ricadenti nel campione RICA per classi di PLV

226

Il gruppo di valutazione ha ritenuto importante verificare se le imprese in cui si

sono insediati i giovani intervistati presentassero elementi di “innovatività” in

termini di multifunzionalità e di presenza di produzioni di qualità64.

In relazione allo sviluppo della multifunzionalità dell’impresa agricola, anche se la

Misura non interveniva in modo diretto a favore di tale obiettivo, i primi risultati

emersi dall’analisi consentono di esprimere aspettative positive circa la capacità

della Misura 4.14 di conseguire tale finalità soprattutto grazie alla selezione

effettuata “a monte” a favore di imprese che autonomamente presentano elementi

di multifunzionalità. Il 48% delle imprese intervistate svolge, infatti, altre attività

oltre a quelle agricole. In particolare, l’87% ha punti di vendita diretta dei propri

prodotti all’interno della stessa impresa agricola, il 57% effettua processi di

trasformazione aziendale ed il 27% ha dichiarato di svolgere attività agrituristica.

Risulta dunque chiara la maggiore vocazione alla pluriattività delle imprese condotte

da giovani beneficiari ricadenti nel campione.

Per quanto concerne la politica di qualità perseguita dai giovani insediati va rilevato,

in primo luogo, che, tra le imprese intervistate il 39% ha dichiarato di

commercializzare le proprie produzioni con marchio di qualità. Tra queste

preponderante è il peso delle produzioni biologiche (91%), mentre basso è il

numero delle imprese ricadenti nel campione che commercializzano i loro prodotti

con marchio DOP/IGP (9%).

5.1.1 Le caratteristiche dei titolari di imprese

Tra gli elementi di base del campione dei beneficiari della Misura 4.14 la

caratteristica principale è ovviamente l’età.

La giovane età influisce positivamente anche sul loro livello di scolarizzazione dei

giovani insediati.

Come si può notare dalle due successive tabelle, i titolari delle imprese beneficiarie

intervistate presentano un livello di istruzione nettamente superiore a quello

evidenziato dalle imprese calabresi.

64 Per tutti questi aspetti non si dispongono di dati di contenuto, non rendendo quindi possibile effettuare

un confronto.

227


Fonte: ISTAT, 5° Censimento generale dell'Agricoltura

In sintesi, i dati fino ad ora illustrati fanno emergere elementi abbastanza forti che

inducono ad affermare che gli aiuti concessi dal POR nella Misura 4.14 risultano

maggiormente appetibili per le unità aziendali nelle quali è elevata la presenza di

elementi di dinamicità a che sicuramente possono essere definite “non marginali”.

Infatti, come è stato dimostrato dai risultati emersi dall’indagine le imprese

intervistate si caratterizzano:

− per una dimensione media (sia in termini di SAU che di addetti) nettamente

superiore a quella evidenziata dalle imprese calabresi;

− per una maggiore “gioventù” e un più alto livello di istruzione dei titolari di

impresa.

Titolo di studio titolare azienda

Valori percentuali


senza titolo di studio

19,8% 19,8%

licenza elementare 40,1% 59,9%

licenza media 20,1% 79,9%Diploma 16,9% 96,8%Laurea 3,2% 100%Totale 100%

Tabella 5.12 - Distribuzione dei titolari delle imprese agricole calabresi per titolo di studio del capo aziendale

Titolo di studio titolare azienda

Valori percentuali


Licenza elementare

0,0% 0,0%

Licenza media 26,7% 26,7%Diploma 60,0% 86,7%Laurea 13,3% 100%Totale 100% -

Tabella 5.11 - Distribuzione delle imprese intervistate per titolo di studio del titolare azienda

228

6. I PRINCIPALI EFFETTI DELLA MISURA 4.14

6.1 Effetti trasversali

Nell’ambito di questo approccio le indicazioni metodologiche fornite dal Comitato

STAR per la valutazione dei programmi finanziati dal Feoga, individuano cinque

finalità trasversali da perseguire: stabilizzazione della popolazione rurale, creazione

e/o mantenimento occupazionale, incremento del reddito nelle imprese agricole,

miglioramento della situazione di mercato dei prodotti agricoli forestali di base,

contributo alla tutela e al miglioramento dell’ambiente65.

Premesso ciò va rimarcato come i risultati conseguiti attraverso l’indagine

rappresentano il solo contributo fornito dalla Misura 4.14 al raggiungimento degli

effetti suddetti. Essi mettono in luce alcuni utili spunti di riflessione che possono

rappresentare la base di partenza sulla quale iniziare a configurare delle ipotesi

circa l’utilità e l’efficacia conseguibile dalla Misura una volta che tutti gli interventi

finanziati saranno completamente realizzati66.

La stabilizzazione della popolazione

La stabilizzazione della popolazione rappresenta uno degli obiettivi prioritari degli

interventi comunitari volti allo sviluppo rurale e quindi, data la sua importanza,

viene perseguita attraverso molteplici strumenti volti a raggiungere risultati positivi

relativamente ai diversi aspetti che concorrono al conseguimento di tale finalità.

E’ evidente quindi che l’analisi degli effetti in termini di stabilizzazione della

popolazione non può prescindere dalla considerazione degli impatti conseguiti dai

diversi interventi relativamente alla finalità del miglioramento della qualità della vita

nelle aree rurali e del mantenimento dell’attività agricola.

65 Si veda a proposito quanto riportato nel Documento Star VI12004/00.

66Come più volte abbiamo avuto modo di illustrare, si ritiene importante sottolineare che l’affidabilità dei

dati di seguito riportata è elevata solo se la loro interpretazione si limita agli effetti che si sono verificati

nelle imprese agricole rispondenti mentre è del tutto prematuro estendere i risultati conseguiti all’intero

universo dei beneficiari della Misura 4.14. E’ chiaro quindi che il principale pregio degli elementi emersi è

quello di fornire indicazioni molto forti circa le linee di tendenza degli impatti che verranno conseguiti.

229

Il contrasto dell’esodo dai territori rurali è quindi strettamente dipendente dal

conseguimento di tutte le finalità trasversali previste per il Piano (occupazionali,

reddituali, ambientali, e così via) e di gran parte delle finalità specifiche alle quali

sono volte le varie Misure.

Coerentemente con le indicazioni comunitarie gli elementi rappresentativi del grado

di conseguimento dell’obiettivo della stabilizzazione della popolazione rurale, sono

rappresentate dalla diminuzione dell’età media dei conduttori agricoli e dal

maggiore coinvolgimento della componente femminile. Accanto a questi due

elementi espressamente previsti dal Documento Star, il gruppo di valutazione ha

ritenuto utile prendere in considerazione anche la qualificazione professionale degli

imprenditori agricoli. In questo caso l’ipotesi che sta a monte dell’analisi poggia

sulla considerazione che una maggiore capacità professionale degli imprenditori

agricoli sia in grado di assicurare migliori performance reddituali che vanno ad

incidere direttamente sull’innalzamento della qualità della vita degli agricoltori.

I risultati emersi dall’indagine campionaria in termini di età media dei beneficiari,

indicano che essa è significativamente inferiore (32 anni) a quella consentita dalla

soglia massima di accesso (40 anni). Tale dato costituisce un elemento importante

circa il contributo fornito dalla misura in termini di abbassamento dell’età media

degli addetti al settore agricolo.

In termini di capacità della Misura di contribuire alla politica di genere, gli elementi

emersi, se risulteranno confermati, indicano una dinamica molto positiva. Tale

considerazione si basa sull’elevato coinvolgimento della occupazione femminile nelle

aziende soggette ad indagine: la quota di occupazione femminile risulta circa pari al

30% mentre a livello regionale l’analogo dato si attesta intorno al 40% (si vedano

le tabelle 6.1 e 6.2).

Un ulteriore elemento destinato a favorire la stabilizzazione della popolazione

rurale è rappresentato, a giudizio del gruppo di valutazione, dalla qualificazione

professionale degli imprenditori agricoli la quale, contribuendo all’adozione di

sistemi produttivi più competitivi, è in grado consentire migliori performance

reddituali che sono una delle componenti che favoriscono il contenimento dei

fenomeni di esodo dai territori rurali. Gli elementi emersi dall’indagine effettuata

indicano che il POR sta producendo effetti in linea con gli obiettivi auspicati visto

che i titolari di impresa ricadenti nel campione hanno un livello di istruzione

superiore a quello rilevato dai dati censuari per le imprese calabresi (si veda quanto

riportato nel paragrafo (5.1).

230


Fonte: Istat, 5° Censimento generale dell’agricoltura, 2000

Sintetizzando i risultati conseguiti, è possibile affermare che la formulazione di un

parere circa i probabili effetti che la Misura conseguirà in termini di stabilizzazione

della popolazione è del tutto prematura. Allo stadio attuale, è ipotizzabile che la

maggiore gioventù e il maggiore livello di istruzione dei titolari delle imprese

beneficiarie inducono ad attese positive circa la probabilità che tali aziende possano

proseguire l’attività agricola e quindi contribuire positivamente all’obiettivo della

stabilizzazione della popolazione.

A tale conclusione si era giunti anche nel focus group. In particolare, dalla

discussione è emerso che la Misura 4.14, favorendo il ricambio generazionale in

agricoltura, promuove la prosecuzione dell’attività agricola e quindi assicura il

permanere di giovani nelle aree rurali.

Gli effetti occupazionali

Relativamente agli aspetti occupazionali, il dato più interessante emerge dal

confronto tra la dinamica occupazionale rilevata per i “beneficiari” con quella

evidenziata dai “non beneficiari”.

Come si può notare dalla successiva Tabella 6.3 la variazione degli addetti fatta

registrare dalle imprese intervistate tra l’anno che precede l’investimento e il 2003,

è molto elevata e pari a circa il 13%.

%occupati maschi

% occupati femmine

Prima dell’intervento

75,0% 25,0%

Al 2003 62,2% 37,8%

Tabella 6.1 - Distribuzione degli occupati nelle aziende agricole intervistate articolati per sesso e per età

Maschi Femmine

Pesi percentuali 63,5% 36,5%

Tabella 6.2 - Occupati nel settore agricolo nella regione Calabria

231


Tale giudizio diviene particolarmente positivo se confrontato con la dinamica

occupazionale fatta registrare dalle imprese che non hanno usufruito degli aiuti

previsti nella Misura. Per fare ciò, come è stato esplicitato nel paragrafo 4.1.1, sono

stati utilizzati i dati presenti nella Banca Rica relativamente alla variabile in oggetto.

Per entrambi i campioni si è calcolato il tasso di variazione medio annuo

composto67.

Fonte: nostre elaborazioni su dati reperiti tramite indagine diretta e dati Rica

67 Un problema che si è dovuto affrontare nel calcolo dei tassi di variazione del reddito discende dal fatto

che, mentre il punto finale di osservazione è sempre il 31/12/2003, l’inizio del periodo di riferimento

dell’intervento cambia per le imprese beneficiarie, in quanto corrisponde all’anno precedente

l’effettuazione dell’intervento. Per i non beneficiari, invece, il periodo di riferimento è solitamente quello

compreso tra il 2000 e il 2003. Di conseguenza, esso non è omogeneo e, per rendere possibile il

confronto tra le diverse “situazioni”, è stato necessario calcolare i tassi di variazione complessivi delle

variabili in esame (occupazione, reddito, ecc.) come tassi di variazione medi annui composti. In

sostanza, è stato esaminato quanto è mediamente cresciuta la variabile in esame ogni anno e non

nell’intero periodo.


2003

Numero di occupati

59 68

Tabella 6.3 - Numero di occupati nelle imprese beneficiarie ricadenti nel campione

Nelle imprese beneficiarie intervistate

Nelle imprese non

beneficiarie

Occupati 0,28 0,01

Tabella 6.4 Tasso di variazione medio annuo composto

232

Come si può notare dalla tabella sopra riportata la dinamica a livello di contesto è

stata pressoché stabile a fronte di un andamento positivo fatto registrare dalle

imprese intervistate.

Gli effetti economici

Sulla base di quanto emerso dall’indagine svolta è possibile ipotizzare che il

supporto che la Misura 4.14 fornirà in termini di sostegno del reddito delle imprese

agricole si esplicherà in una forma analoga a quella appena prospettata per gli

aspetti occupazionali, ma stando alle risultanze dei dati fino ad ora emersi, è

ipotizzabile che assumerà una rilevanza maggiore.

La variazione del reddito netto medio per azienda tra il periodo “prima

dell’intervento” e il 2003 (Si veda Tabella 6.5) indica, infatti, un incremento, a

valori costanti, del 55%. Dal confronto tra i tassi di variazione medi annui rilevabili

per le imprese intervistate e per quelle ricomprese nel campione Rica (ipotesi

controfattuale) emerge che i soggetti intervistati hanno registrato un incremento

maggiore rispetto al campione rappresentativo delle imprese calabresi (si veda

Tabella 6.6): nel primo caso, infatti, il tasso di variazione medio annuo composto è

pari a 0,61 mentre per i non beneficiari è pari a 0,10.


Fonte: nostre elaborazioni su dati reperiti tramite indagine diretta e dati Rica

Imprese beneficiarie ricadenti nel campione


2003

Reddito netto medio 9.576 21.374

Tabella 6.5 -Reddito netto delle imprese beneficiarie espresso a valori costanti (prezzi di base 2003)

Nelle imprese “beneficiarie”

Nelle imprese “non

beneficiarie”

Reddito netto 0,61 0,10

Tabella 6.6 - Tasso di variazione medio annuo composto

233

Gli effetti sull’ambiente

La tipologia di aiuti previsti nella Misura 4.14 non produce direttamente effetti

sull’ambiente, anche se, così come emerso dal focus group, l’inserimento di giovani

nel comparto agricolo incrementa la sensibilità ambientale degli operatori del

comparto agricolo. In generale i giovani agricoltori hanno una maggiore percezione

che l’ambiente è una risorsa economica da tutelare piuttosto che un vincolo per

l’attività agricola soprattutto in contesti di sviluppo delle politiche di qualità68.

In relazione agli effetti sull’ambiente che la Misura 4.14 molto verosimilmente

provocherà, le ipotesi che possono attualmente essere prospettate sono molto

confortanti. Infatti, i risultati registrati tra le imprese intervistate indicano che la

quasi totalità dei giovani insediati (si veda Tabella 6.7) hanno dichiarato di aver

effettuato investimenti che avranno un effetto diretto sull’ambiente.

Relativamente alle tipologie di effetti ambientali attesi dagli interventi finanziati,

quelli che hanno ottenuto maggior successo sono rappresentati da quelli volti alla

maggiore tutela del patrimonio ambientale ( miglior uso del suolo, migliore qualità

dell’acqua) e al miglior uso delle risorse naturali (acqua, energia, ecc).

La valutazione dei risultati appena prospettati non può purtroppo essere effettuata

tenendo in considerazione anche la situazione controfattuale data la mancanza di

dati relativi a quest’ultima.


68A conferma di ciò dall’indagine campionaria è emerso che ben il 32,6% dei giovani intervistati hanno

dichiarato di effettuare produzioni biologiche.

valori percentuali

Si 90,3

No 9,7

Tabella 6.7 - Investimenti effettuati da tutte le imprese

intervistate con un effetto diretto sull'ambiente

234


6.2 Effetti specifici

L’obiettivo strategico della Misura 4.14 del POR della Regione Calabria è quello di

favorire il ricambio generazionale nel comparto agricolo regionale favorendo,

attraverso la compensazione dei costi di avviamento, l’insediamento di giovani

agricoltori.

Dall’elaborazione delle informazioni raccolte tramite l’indagine emergono elementi

che permetterebbero, in questa prima fase, di esprimere, un giudizio positivo sul

contributo della Misura 4.14 al passaggio generazionale nella conduzione delle

imprese agricole calabresi.

Il primo elemento che testimonia quanto appena affermato, emerge dall’analisi

delle modalità di insediamento.

E’ risultato che gli insediamenti siano avvenuti principalmente attraverso subentri di

carattere familiare che hanno permesso il passaggio nella conduzione aziendale tra

membri dello stesso nucleo (ad esempio padri/figli). Ciò ha influenzato sia le

modalità di acquisizione dell’impresa da parte dei giovani agricoltori intervistati69,

sia l’entità dei costi sostenuti da questi ultimi per insediarsi. Relativamente a questo

ultimo aspetto, si è rilevato che se l’insediamento avviene attraverso passaggi nella

conduzione aziendale tra familiari, i costi sostenuti sono di lieve entità e comunque

nettamente inferiori al premio medio concesso. Per contro, nei casi in cui

l’insediamento non avviene tramite subentri di tipo familiare, ma attraverso

l’acquisto dell’azienda è risultato che le spese sostenute risultano di una entità ben

superiori al contributo percepito.

69La modalità prevalente di acquisizione dell’azienda da parte dei giovani agricoltori insediati nel caso di

subentro tra familiari sia stata per eredità (23%) o per affitto (77%).

maggiore razionalizzazione nella gestione dei

rifiuti

miglior uso delle risorse naturali

risparmio nell'utilizzo delle

risorse energetiche

maggiore tutela del

patrimonio ambientale

Si 33,3 70,4 25,9 51,9No 66,7 29,6 74,1 48,1

valori percentuali

Tabella 6.8 - Tipologie di effetti prodotti sull’ambiente dagli investimenti dalle Misure 4.14

235

Relativamente al contributo della Misura 4.14 al “ringiovanimento” della classe

imprenditoriale del settore agricolo calabrese, da questa prima indagine risulta che

l’età media dei giovani agricoltori intervistati al momento dell’insediamento è pari a

circa 32 anni, valore ben al di sotto della soglia massima di accesso alla Misura che

si ricorda è stabilita a 40 anni. Se poi tale valore viene confrontato con l’età media

dei cedenti delle imprese in cui si sono insediati i giovani agricoltori (63 anni) risulta

come la Misura apporti un contributo positivo alla promozione di una struttura

demografica equilibrata nel comparto agricolo.

Infine, come già detto precedentemente, in questa prima indagine non si sono

rilevati effetti sinergici rilevanti tra la Misura 4.14 è l’altra Misura prevista dal Reg.

1257/92 rivolta a favorire il ricambio generazionale attraverso la cessione delle

aziende agricole da parte di imprenditori anziani e attivata nella Regione Calabria

all’interno del PSR (Prepensionamento).

Se queste prime indicazioni emerse dall’indagine diretta venissero confermate nelle

indagini successive si potrebbe affermare che:

− la Misura 4.14 contribuisce positivamente ad abbassare l’età media nel

comparto agricolo favorendo nel contempo il ricambio generazionale nel

settore. L’elevata età dei conduttori agricoli, si ricorda, rappresenta uno dei

punti di debolezza del sistema agricolo calabrese. E’ ovvio che tale

aspettativa positiva è fortemente subordinata alle potenzialità reddituali

delle imprese condotte da giovani agricoltori che, sulla base dei primi dati

emersi, risultano modeste;

− se l’insediamento avviene prevalentemente attraverso subentri a membri

della stessa famiglia per eredità e/o affitto gli aiuti previsti nella Misura sono

in grado di coprire i costi di insediamento dei giovani agricoltori. Nel caso di

acquisto dell’impresa agricola, per contro, il premio è ben al di sotto delle

spese sostenute;

− non sono evidenziabili, in questa fase, elementi di sinergia, così come

auspicato dai documenti comunitari, tra questa Misura e quella rivolta a

favorire il prepensionamento.

Le risposte puntuali ai singoli quesiti valutativi previsti dal Documento Star per gli

interventi volti ad incentivare l’insediamento di giovani agricoltori sono riportate

nell’allegato tecnico.

236

7. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

L’attività di ricerca svolta nella redazione della presente tematica ha permesso di

raggiungere gran parte degli obiettivi che ci si era prefissati inizialmente.

Il focus group ha incontrato la piena disponibilità dei diversi soggetti coinvolti, che

hanno partecipato in modo altamente propositivo. Questo ha assicurato alla ricerca

una serie di informazioni qualitative che hanno contribuito a delineare uno scenario

ricco di sfumature.

I risultati raggiunti con l’indagine campionaria, per contro, consentono di fornire

utili spunti di riflessione alla discussione sui primi effetti prodotti dagli aiuti

all’insediamento di giovani nel comparto agricolo.

I risultati conseguiti in questo ambito dimostrano che gli interventi finanziati hanno

apportato un contribuito positivo alle principali problematiche del comparto.

In particolare, dal punto di vista strutturale i risultati emersi dall’indagine mettono

in evidenza due aspetti. Il primo è legato alle caratteristiche delle imprese in cui si

sono insediati i giovani agricoltori che hanno percepito gli aiuti. E’ risultato che la

Misura abbia operato una selezione naturale sulla componente più dinamica

dell’agricoltura regionale - aziende mediamente più grandi e redditizie – e che

dovrebbe essere potenzialmente più in grado di attivare un processo di sviluppo con

sufficienti caratteristiche di sostenibilità. Il secondo aspetto riguarda i vincoli legati

al capitale umano, rappresentati in primo luogo dall’elevato tasso di invecchiamento

degli operatori agricoli, dallo scarso turn-over che caratterizza il settore, dalla

carenza di professionalità degli operatori. Anche in questo caso il contributo della

misura al rinnovo del capitale umano è positivo poiché ha permesso l’inserimento di

operatori più giovani e istruiti nel settore agricolo calabrese.

L’impatto della Misura, diviene ancora più rilevante, se si tiene conto che sulla base

dei dati camerali, gli insediamenti finanziati ad oggi rappresentano il 77,3% delle

nuove imprese agricole calabresi nel triennio 2000-03.

Relativamente agli impatti specifici della Misura vanno evidenziati alcuni aspetti

peculiari. In primo luogo la Misura 4.14 ha riguardato principalmente il subentro di

familiari (il 76,7% degli intervistati), avendo probabilmente come effetto principale

quello di accelerare un processo che si sarebbe realizzato comunque. Inoltre,

quando l’insediamento ha richiesto l’acquisto di terreno o altre spese rilevanti, il

premio è stato insufficiente a coprire le spese di insediamento. Un terzo aspetto

237

riguarda le possibilità di tenuta delle aziende (sostenibilità dell’intervento) in cui si è

verificato un nuovo insediamento. Quest’ultimo aspetto spinge a riflettere sulla

necessità di misure di accompagnamento per le nuove imprese, affinché l’intervento

di sostegno al ricambio generazionale sia in linea con l’obiettivo di miglioramento

della competitività del sistema di imprese.

Un’ulteriore effetto positivo verificatosi a seguto dell’insediamento è relativo agli

effetti ambientali. Dall’indagine è emerso che un numero elevato di giovani (XU%)

ha dichiarato di aver effettuato investimenti ambientali in particolar modo volti alla

tutela del patrimonio ambientale e al migliore utilizzo delle risorse naturali.

Nello svolgimento della tematica si è cercato di quantificare i primi impatti che la

realizzazione degli insediamenti finanziati con la Misura 4.14 ha provocato nelle

aree rurali calabresi per quanto concerne gli effetti trasversali.

Riguardo agli effetti occupazionali dai primi risultati emersi, che si ricorda ancora

una volta sono validi solo per i beneficiari che hanno risposto alle interviste, si

evidenzia una tasso di variazione medio annuo composto di circa 0,29. Va

evidenziato, inoltre, che se non fosse stato possibile accedere ai finanziamenti

attivati dalla Misura il tasso nell’area sarebbe stata in media di circa 0,01. Questi

primi risultati evidenziamo come importante sia stato il ruolo della Misura

sull’occupazione nei territori rurali.

Dalla stessa indagine, sempre relativamente ai beneficiari rispondenti, emerge

come l’impatto occupazionale sulle donne sia molto elevato; l’occupazione creata e

mantenuta ha riguardato totalmente quella femminile.

Per quanto concerne gli effetti reddito, l’indagine rileva come, a valori costanti, si

registra un tasso di crescita media annuo composto dell’0,6. Se si escludesse

l’effetto dovuto alla Misrua il tasso scenderebbe allo 0,1.

A questi effetti vanno aggiunti i cosìdetti effetti indiretti. Le maggiori opportunità

lavorative nell’area, la creazione di nuove fonti di reddito o l’incremento di quelle

attuali, permettono il mantenimento della popolazione e quindi la conservazione di

quelle condizioni socio-culturali che, come noto, vengono assicurate solo dal

presidio del territorio. Questi effetti, anche se di difficile quantificazione, saranno

prevedibilmente a giudizio del gruppo di valutazione estremamente positivi.

238

APPENDICE A

QUESTIONARIO VALUTATIVO COMUNE RELATIVO ALLA

MISURA 4.14 CON QUESITI, CRITERI E INDICATORI

I quesiti valutativi

Nel QVC al Capitolo II “Insediamento dei giovani agricoltori” del Documento Star

VI/12004/00 (di seguito Documento Star) vengono valutati gli effetti determinati

dagli aiuti all’insediamento ai giovani agricoltori.

In particolare il questionari valutativo comune, affronta tre tematiche principali:

- la prima è volta a verificare gli effetti diretti che il premio concesso ha avuto

nella copertura dei costi sostenuti dai giovani per l’insediamento;

- la seconda ad accertare come i premi previsti nella misura abbiano contribuito

alla cessione delle imprese agricole da parte di conduttori anziani;

- la terza, infine, è tesa a verificare gli effetti della misura sull’occupazione e

sulla ripartizione per età dei conduttori agricoli.

Tali tematiche evidenziano l’obiettivo generale del sostegno che è quello di

incentivare la creazione di aziende agricole efficienti condotte da giovani

imprenditori che possano assicurare un ricambio generazionale e la permanenza nel

settore di imprenditori con livelli di preparazione professionale adeguati al

miglioramento della gestione tecnico-economica delle aziende, e di orientamento

delle produzioni aziendali al mercato.

Il sostegno a favore dell’insediamento di giovani agricoltori, così come esplicitato

nei documenti comunitari, è direttamente correlato con la misura di aiuto al

prepensionamento volta a far subentrare agli imprenditori agricoli anziani,

agricoltori “più giovani” e in grado di migliorare la redditività delle aziende cedute70.

In particolare, il Documento Star chiede di verificare le sinergie esistenti tra

l’insediamento di giovani agricoltori e prepensionamento di agricoltori anziani

70Si veda a proposito quanto riportato nel Regolamento 1257/99 agli articoli 10 e 11, nonché nel

Regolamento di applicazione 817/04 nella Sezione 4 agli articoli 7-10.

239

attraverso i quesiti II.2 e II.2.A, a loro volta correlati con i quesiti IV.1 e IV.1.A del

Capitolo IV – Prepensionamento.

Tutte le domande specifiche previste dal Documento Star, e di seguito elencate,

sono risultate direttamente applicabili alla Misura 4.1 del POR 2000-2006 della

Regione Calabria.

In particolare di seguito vengono illustrati i singoli quesiti valutativi con riferimento

ai criteri e agli indicatori previsti.

DOMANDA II.1

In che misura gli aiuti all’insediamento hanno coperto i relativi costi?

Questo primo quesito è volto a verificare come la parziale copertura dei costi di

insediamento siano risultati incentivanti a promuovere l’insediamento dei giovani

agricoltori nell’azienda agricola.

Domande specifiche

II.1. In che misura gli aiuti all’insediamento hanno coperto i relativi costi?

II.2. In che misura gli aiuti all’insediamento hanno contribuito ad accelerare la cessione delle aziende agricole (a membri della famiglia/ persone esterne alla famiglia)?

II.2.A ...in particolare, qual è stato il grado di sinergia con gli aiuti al prepensionamento nell’accelerare tale cessione? II.3. In che misura gli aiuti hanno influito sul numero di giovani agricoltori di entrambi i sessi insediatisi? II.4. In che misura l’insediamento di giovani agricoltori ha contribuito a mantenere l’occupazione?

240

L’effetto incentivante viene quindi misurato attraverso il sostegno fornito alla

copertura dei costi sostenuti dai giovani agricoltori per insediarsi nell’azienda71.

Esso si articola in un solo criterio il quale è direttamente applicabile alla Misura

oggetto di valutazione.

Criteri Indicatori Declinazione degli indicatori

per il POR Calabria

Unità di

misura

II.1-1. Effetto

decisamente incentivante

degli aiuti

all’insediamento

II.1-1.1. Rapporto tra

{aiuti all’insediamento} e

{relativi costi}

II.1-1.1. Aiuti medi

concessi/Costi medi sostenuti

per l’insediamento Euro

DOMANDA II.2

In che misura gli aiuti all’insediamento hanno contribuito ad accelerare la

cessione delle aziende agricole (a membri della famiglia/persone esterne

alla famiglia)?

Anche in questo caso il Documento Star prevede un solo criterio per “rispondere” a

questo quesito specifico.

In questo caso l’effetto di accelerazione nella cessione di aziende agricole

determinato dagli aiuti all’insediamento viene misurato attraverso la riduzione dei

tempi da parte del giovane per insediarsi e dell’imprenditore anziano per cedere la

propria azienda.

Il risultato di tale accelerazione dovrebbe essere una riduzione dell’età sia dei

rilevatari sia dei cedenti72.

71Per la definizione delle categorie di costo da prendere in considerazione, le schede esplicative

contenute nel Documento Star VI/12004/00 rimandano agli specifici piani regionali nonché alle

valutazioni effettuate nello scorso periodo di programmazione per interventi similari (Reg. 950/97).

241


per il POR Calabria

Unità di

misura

II.2-1.1. Età media dei

rilevatari negli

insediamenti

sovvenzionati

II.2-1.1. Età media dei

beneficiari Anni

II.2-1. Riduzione

dell’età media dei

rilevatari e/o dei

cedenti nelle cessioni

sovvenzionate II.2-1.2. Età media dei

cedenti negli insediamenti

sovvenzionati

II.2-1.2. Età media dei cedenti

Anni

DOMANDA II.2.A

In che misura gli aiuti all’insediamento hanno contribuito ad accelerare la

cessione delle aziende agricole (a membri della famiglia/persone esterne

alla famiglia) ... in particolare, qual è stato il grado di sinergia con gli aiuti

al prepensionamento nell’accelerare tale cessione?

Con questo quesito valutativo si analizza il grado di sinergia tra questa misura e

quella che prevede aiuti al prepensionamento73.

Esso si articola in due criteri entrambi volti ad evidenziare eventuali effetti sinergici

tra questa misura e quella rivolta a promuovere il prepensionamento (criterio

II.2.A-1) e come gli interventi finanziati abbiano influito positivamente ad

abbassare l’età media nel comparto agricolo (criterio II.2.A.2).

Entrambi i criteri sono direttamente applicabile alla Misura 4.1 del POR della

Regione Calabria.

72 Per la loro definizione di cedente e rilevatario si rimanda a quanto riportato nell’art. 11 del Reg. (UE)

1257/99.

73 Si ricorda che la misura “Prepensionamento”, riportata nel PSR 2000-06 della Regione Calabria, avrà

efficacia per il 2000-06 relativamente agli impegni già assunti entro il 31.12.1991 ex Reg. (UE) 2079/92.

242


per il POR Calabria

Unità di

misura

II.2.A-1. Adesione

simultanea ai due

programmi

II.2.A-1.1 Rapporto tra

{numero di beneficiari

degli aiuti all’insediamento

che sostituiscono i

beneficiari degli aiuti al

prepensionamento} e

{numero complessivo di

cessioni di aziende

agricole nel periodo}

II.2.A-1.1 Beneficiari della

misura che hanno rilevato

aziende i cui cedenti hanno

usufruito anche degli aiuti

previsti nella Misura D/Totale

delle imprese cedute

%

II.2.A-2. Riduzione

dell’età media dei

rilevatari nel caso di

aiuti combinati

II.2.A-2.1 Rapporto tra

{età media dei rilevatari

beneficiari del sostegno

(giovani agricoltori che

ricevono aiuti

all’insediamento) che

sostituiscono i cedenti

beneficiari del sostegno} e

{età media di tutti i

giovani agricoltori che

ricevono aiuti

all’insediamento}

II.2.A-2.1 Età media dei

beneficiari interessati anche

alla Misura D/Età media dei

beneficiari

Anni

DOMANDA II.3

In che misura gli aiuti hanno influito sul numero di giovani agricoltori di

entrambi i sessi insediatisi?

Il criterio previsto per rispondere a questa domanda specifica verifica se grazie agli

aiuti forniti alla misura si sono insediati un numero superiore di giovani agricoltori,

di quello che si sarebbe verificato in assenza del Piano. Anche questo quesito con il

relativo criterio ed indicatore risulta direttamente applicabile al POR della Regione

Calabria.

243


per il POR Calabria

Unità di

misura

II.3-1. Si è insediato

un maggior numero

di giovani agricoltori

II.3-1.1. Numero di

giovani agricoltori

insediatisi con gli aiuti

(ripartiti per sesso)

II.3-1.1. Numero di beneficiari

(ripartiti per sesso) Numero

DOMANDA II.4

In che misura l’insediamento di giovani agricoli ha contribuito a mantenere

l’occupazione?

La domanda II.4 è tesa a misurare gli effetti occupazionali prodotti dalla Misura

(criterio II.4.1) e come viene garantita la sopravvivenza dell’agricoltura come

attività principale (criterio II.4.2).

L’esperienza passata dimostra che nelle aziende condotte da giovani agricoltori i

livelli occupazionali sono in genere superiori ai valori medi, poiché maggiormente

orientate verso ordinamenti produttivi che richiedono un maggiore fabbisogno

quale, ad esempio, l’orticolo e l’allevamento.

Inoltre, la capacità di mantenere nel tempo i livelli occupazionali o di incrementare

gli impieghi è ovviamente conseguenza, oltre che dalle dimensioni aziendali e degli

orientamenti economici, anche delle caratteristiche strutturali delle aziende e delle

scelte tecnico-gestionali effettuate dai giovani imprenditori.

Su questi ultimi aspetti il sostegno agisce in modo indiretto condizionando l’accesso

alla misura al possesso (entro un determinato periodo dall’insediamento) dei

suddetti requisiti di redditività aziendale e capacità professionale dei giovani

agricoltori.

Pertanto, i risultati raggiunti in termini di mantenimento o incremento

occupazionale diventano significati se misurati in un periodo di adattamento

sufficientemente distante dall’insediamento (almeno 2 anni).

244


per il POR Calabria

Unità di

misura

II.4-1. Sono stati

mantenuti o creati

posti di lavoro

II.4-1.1. Numero di posti

di lavoro equivalenti a

tempo pieno (ETP)

mantenuti o creati

II.4-1.1. Occupati creati e/o

mantenuti Numero

II.4-2. E’ garantita la

sopravvivenza

dell’agricoltura come

attività principale

II.4-2.1. Rapporto tra {%

di insediamenti

sovvenzionati che hanno

dato luogo all’esercizio


attività principale} e {%

di tutti gli insediamenti

che hanno dato luogo

all’esercizio


attività principale}

II.4-2.1. Imprese

sovvenzionate/Totale delle

nuove imprese agricole

%

245

APPENDICE B

QUESTIONARIO ELABORATO DAL GRUPPO DI VALUTAZIONE E

SOTTOPOSTO AD UN CAMPIONE DI GIOVANI BENEFICIARI

DELLA MISURA 4.14

MISURA 4.14 “INSEDIAMENTO GIOVANI AGRICOLTORI”

Parte I – Informazioni generali

Generalità del beneficiario finale

1.1 Denominazione del beneficiario finale

………………………………………………………………………………………………………………

1.2 Localizzazione

1.2.1 Comune……………………………………….

1.2.2 Provincia………………………………….

Descrizione dell’impresa agricola

1.3 Potrebbe indicare la superficie dell’impresa agricola in termini di:

Superficie agricola totale __________________ ettari

Superficie aziendale utilizzata (SAU)____________________ ettari

1.4 Potrebbe indicare, inoltre, come è ripartita la superficie agricola

totale?

ettari

SAU a seminativi

SAU a colture permanenti

SAU a prati/pascoli

Bosco

Altro (specificare)

_______________________________

_______________________________

246

1.5 Qual’è l’orientamento produttivo dominante dell’impresa?

a. Seminativi

b. Orticoltura

c. Viticoltura

d. Frutticoltura

e. Olivicoltura

f. Allevamento di bovini da latte

g. Allevamento di bovini da carne

h. Suinicoltura

i. Altri tipi di allevamento

l. Altre aziende comprese quelle miste

m. Altro (non classificabile)

1.6 Nell’impresa vengono svolte ulteriori attività oltre quella strettamente

agricola?

SI’ NO

In caso affermativo specificare:

attività agrituristica

processi di trasformazione delle produzioni aziendali

vendita diretta

attività di contoterzismo

altro (specificare) _________________________

1.7 Potrebbe indicare se tra le produzioni aziendali vi sono prodotti di

qualità commercializzati?

con marchio DOP/IGP

(specificare) ____________________________________________________

vini DOC, DOCG e IGT

(specificare)_____________________________________________________

come produzioni biologiche

secondo un disciplinare tecnico registrato presso la Camera di Commercio

altro (specificare)___________________________

247

1.8 L’azienda agricola aderisce:

ad un’associazione di produttori (specificare) __________________________

ad una struttura (ad esempio cooperativa) di trasformazione e/o

commercializzazione (specificare) ___________________________________

Parte II – Informazioni inerenti gli effetti orizzontali

EFFETTO OCCUPAZIONE

2.1 Potrebbe indicare oltre a lei, qual’è il numero degli occupati, distinti per

maschi e femmine e per età, presenti nell’impresa agricola?

Maschi Femmine Con meno di 40 anni

Totale

Manodopera familiare

Nell’anno precedente il suo insediamento

Al 31/12/2003

Manodopera extrafamiliare

Nell’anno precedente il suo insediamento

Al 31/12/2003

2.2 Il suo insediamento ha provocato variazioni nell’occupazione aziendale?

SI’ NO

EFFETTO REDDITO

2.3 Potrebbe indicare l’ammontare del valore della produzione (PV)

dell’aziende agricola (migliaia di euro)?

Nell’anno che precede il suo insediamento (specificare) ……………………….

Al 31/12/2003 …………………………

248

2.4 In caso di variazione positiva della PV essa è stata determinata in

modo predominante

(indicare il motivo principale)

da una variazione nell’ordinamento produttivo specificare _________________

da incremento nel prezzo dei prodotti venduti

di cui per

a. miglioramenti qualitativi delle produzioni

b. dinamiche nei prezzi di mercato

c. migliori sbocchi commerciali

specificare_________________________

altro (specificare) __________________________

2.5 Potrebbe indicare, inoltre, l’ammontare del reddito netto prodotto

dall’impresa agricola?

a. Nell’anno che precede l’insediamento ………………………… euro

b. Al 31/12/2003 ………………………… euro

EFFETTO SULL’AMBIENTE

2.6 Grazie all’insediamento sono stati effettuati dei miglioramenti

aziendali volti alla tutela dell’ambiente?

SI’ NO

In caso affermativo potrebbe indicare quali miglioramenti sono stati realizzati

una maggiore razionalizzazione della gestione dei rifiuti prodotti dall’attività

aziendale

un miglior utilizzo delle risorse naturali (acqua, suolo, ecc.)

un risparmio nell’utilizzo dell’energia

maggiore tutela del patrimonio ambientale in cui opera l’impresa agricola

altro (specificare)_____________________________________________

249

Parte III – Informazioni inerenti gli effetti di impatto specifico

3.1 Titolo di studio del beneficiario

Licenza elementare Licenza media Diploma Laurea

3.2 Svolge l’attività agricola a titolo principale?

SI NO

3.3 Potrebbe indicare quali sono stati i costi che ha sostenuto per insediarsi

nell’impresa agricola? ____________________________(migliaia di euro)

Di cui per

acquisizioni del terreno _________(%)

adeguamento abitazione ____________ (%)

corsi di formazione e/o aggiornamento ____________ (%)

istruzione pratiche per procedere all’insediamento ____________ (%)

imposte di registro, spese notarili altre imposte e tasse ____________ (%)

assistenza tecnica ____________ (%)

costi per la redazione della domanda di accesso alla misura ____________ (%)

altre spese ____________ (%)

3.4 Potrebbe indicare le modalità di acquisizione dell’impresa?

per eredità

con acquisto

con altro mezzo (specificare) _____________________________________

3.5 Vi è un rapporto di parentela con il cedente dell’impresa sulla quale si è

insediato?

SI’ NO

In caso affermativo potrebbe indicare che tipo di parentela esiste

______________________________________

250

3.6 Potrebbe indicare l’età del cedente _______________ anni

3.7 Il cedente ha usufruito degli aiuti previsti dalla misura relativa al

“Prepensionamento” (ex-Reg. 2079/92)?

SI’ NO

3.8 Prima di insediarsi nell’azienda che attività svolgeva?

a. lavoravo nella stessa azienda come dipendente

b. lavoravo nel settore agricolo ma come dipendente in un'altra azienda agricola

c. lavoravo in un altro settore produttivo

d. ero disoccupato

e. altro specificare _____________________________________________

3.9 La possibilità di poter accedere alla concessione del premio ha

influenzato sulla scelta di insediarsi nell’impresa agricola?

a. No, mi sarei comunque insediato costituendo la stessa impresa

b. Sì, mi sarei insediato costituendo però un’impresa con minori dotazioni

c. Sì, senza l’aiuto non mi sarei insediato

d. Sì, senza l’aiuto mi sarei insediato in futuro

3.10 Come giudica le procedure di accesso al contributo?

a) eccessivamente complesse

b) mediamente complesse

c) adeguate

Se ha risposto positivamente ai punti a. e b. potrebbe illustrare brevemente le

motivazioni (max 250 battute)

___________________________________________________________________

___________________________________________________________________

___________________________________________________________________

___________________________________________________________________

251

APPENDICE C

I RISULTATI DEL FOCUS GROUP

Il Focus group svoltosi nel giugno 2003 presso la sede del Dipartimento Agricoltura

della Regione Calabria, ha coinvolto nove soggetti informati in quanto

rappresentanti di associazioni di categoria, beneficiari della Misura, della struttura di

assistenza tecnica (SOG) e del Dipartimento dell’Agricoltura della Regione.

Nell’ambito dell’incontro sono state affrontate 5 differenti tematiche, sotto forma di

quesiti rivolti ai partecipanti relative all’utilità, l’efficacia, l’efficienza, agli impatti e

alla sostenibilità della Misura 4.14.

Va precisato che dalla discussione è emersa una sostanziale uniformità di giudizio

tra i partecipanti all’incontro sulle tematiche oggetto del Focus group. In

particolare, essi hanno ribadito la centralità della Misura, nell’ambito della

programmazione degli interventi nel comparto agricolo, poiché essa svolge un ruolo

strategico nel porre soluzione ad uno dei punti di debolezza del settore, quale quello

dello scarso ricambio generazionale. Va rilevato inoltre, che la discussione ha

consentito, oltre che di stimolare il dialogo tra le parti coinvolte, di acquisire una

quantità di informazioni utili alla comprensione dei vari aspetti legati alla Misura

oggetto della presente tematica, ma di raccogliere le differenti opinioni e punti di

vista dei vari partecipanti.

Di seguito vengono illustrati i risultati emersi dalla discussione relativamente alle

differenti tematiche affrontate.

a) Utilità

Tutti i partecipanti hanno concordato sull’utilità della Misura come volano dello

sviluppo rurale calabrese. Essa, infatti, va ad incidere su uno dei principali punti di

debolezza dell’agricoltura calabrese: quale quello dell’elevata incidenza dei

conduttori agricoli anziani. In particolare, è stato segnalato l’aspetto positivo svolto

dagli incentivi nel rinnovamento del tessuto imprenditoriale in agricoltura con

l’inserimento di giovani agricoltori che generalmente sono portatori di forme

innovative di gestione tecnico-economica delle imprese agricole. A detta dei

partecipanti al focus la tipologia di incentivi promossi dalla Misura 4.14, inoltre,

permette di cercare le condizioni basilari per affrontare le novità introdotte dalla

252

riforma di medio termine della PAC, che, come noto, promuove nuove forme di

produzione e di promozione del mondo rurale, attraverso uno sviluppo territoriale

integrato.

La Misura influisce positivamente anche su un ulteriore punto di debolezza dello

sviluppo rurale calabrese e precisamente nella stabilizzazione della popolazione

residente nelle aree rurali, in particolar modo di quelle svantaggiate. Come noto, la

presenza di giovani nel territorio che svolgono attività agricola, garantisce

maggiormente il presidio del territorio. Dalla discussione si è rilevato, rispetto a

quest’ultimo aspetto, che è necessario supportare i giovani insediati nelle aree

rurali attraversala programmazione di pacchetti di interventi in grado di rivitalizzare

tali territori in termini di infrastrutture e di servizi socio-culturali alla famiglia.

La Misura va quindi ritenuta strategica e prioritaria, poiché risponde a fabbisogni

reali delle aree rurali74.

b) Efficienza

I partecipanti hanno sottolineato che nell’attuazione della misura non si sono

riscontrati particolari problematiche procedurali, poiché la Misura sino ad oggi ha

mostrato un livello di gestione efficiente. Ciò ha permesso di rispondere in modo

soddisfacente alle esigenze del territorio. Nessuno dei partecipanti ha di

conseguenza individuato la necessità di apportare variazioni nelle procedure

attuative della misura, così come previste nel CdP.

Si ricorda che il CdP è frutto di un minuzioso lavoro di concertazione nell’ambito del

tavolo istituito presso il Dipartimento Agricoltura, elemento che ha contribuito in

modo sostanziale alla definizione e condivisione di obiettivi e progetti.

I partecipanti al focus group hanno rilevato che a fronte di un buon livello di

efficienza riscontrato nelle procedure di attuazione della Misura 4.14 non

corrisponde lo stesso grado di efficienza a livello di POR. In altre parole è stato

sottolineato come nei bandi non sono stati previsti criteri di priorità nelle altre

Misure dell’Asse IV cofinanziate dal Feoga, ed in particolar modo in quelle

74 Si fa presente che sono in atto anche altre iniziative oltre al POR, sia a livello regionale, sia nazionale,

che finanziano l’imprenditoria giovanile (ad es. la Legge Nazionale sull’Imprenditoria giovanile; la Misura

Imprendigiovani, una Misura regionale che prevede un sussidio di 50 mila euro a fondo perduto), ma il

peso finanziario del POR è sicuramente molto più consistente rispetto alle altre misure.

253

incentivanti gli investimenti aziendali, volti a premiare i giovani imprenditori. In

questo modo, sempre a detta dei partecipanti, si agevolerebbe lo sviluppo di

aziende agricole, condotte da giovani, maggiormente efficiente e competitive.

In particolare, i due terzi dei partecipanti segnalano la necessità di integrare meglio

la Misura nel quadro del POR, in particolare rispetto alle misure 4.5, la 4.10 e la

4.16, poiché si è rilevato che per il giovane agricoltore le problematiche legate

all’insediamento riguardano non soltanto la fase di avvio, ma anche lo sviluppo e il

consolidamento dell’azienda rilevata (acquisto di macchinari, servizi di assistenza,

predisposizione di reti di commercializzazione dei prodotti, ecc.).

c) Impatti

Relativamente agli impatti prodotti dalla misura si è rilevato che, per i due terzi dei

partecipanti, essi non si sono ancora pienamente esplicitati nel territorio, poiché il

lasso di tempo intercorso è ancora troppo breve. Si ricorda che il POR ha registrato

notevoli ritardi nella sua fase di avvio, ritardi che si ripercuotono inevitabilmente

nel livello di attuazione fisica della Misura. Dal focus, inoltre, si è rilevato come in

generale gli impatti attesi della misura saranno comunque poco rilevanti se

rapportati alle esigenze delle aree rurali calabresi poichè la dotazione finanziaria

della Misura permetterà di concedere aiuti all’insediamento ad numero esiguo di

giovani agricoltori.

Premesso ciò nel dibattito svoltosi è stato sottolineato come i beneficiari dei premi

della Misura 4.14 si sono insediati in aziende “innovative” in termini sia di

produzioni (ad esempio annoverano la presenza di prodotti tipici), che nelle

tecniche di conduzione (ad esempio attraverso l’utilizzo di tecniche colturali

maggiormente attenti alle esigenze ambientali).

In particolare i giovani insediati sembrano più preposti ad affrontare quegli aspetti

fondamentali per un equilibrato sviluppo del territorio grazie alle loro maggiori

competenze professionali. Dal focus è emerso che circa l’80% dei giovani in

agricoltura sia almeno diplomato e abbia competenze specifiche nel settore.

Elevata è, inoltre, la presenza di giovani imprenditrici donne (circa 38% del totale

delle domande finanziate nella misura).

254

d) Efficacia

Per quanto concerne il grado di efficacia raggiunto dalla Misura (gli effetti che

verranno conseguiti dal PSR consentiranno di raggiungere gli obiettivi previsti in

fase di programmazione?) dal Focus è emerso come esso sia in questa fase positivo

poiché i primi risultati rilevati nella Misura contribuiscono al raggiungimento sia

degli obiettivi della Misura, sia al conseguimento degli obiettivi trasversali

(ambiente, pari opportunità e innovazione).

In particolare i partecipanti al focus hanno sottolineato che è proprio relativamente

all’obiettivo dell’innovazione (soprattutto in termini di produzioni di qualità) che si

presume si otterranno i risultati migliori. Ciò grazie soprattutto alle scelte effettuate

in sede di progettazione integrata dove partendo dalla convinzione che valorizzando

alcuni prodotti e puntando su processi di concertazione tra gli attori del territorio, è

possibile ottenere impatti maggiori, sia legati agli stessi prodotti e processi, sia alle

possibili economie di scala che sarebbero venute a formarsi in seguito all’azione

concertata. La misura, inoltre, contribuirà positivamente anche al raggiungimento

degli obiettivi ambientali poiché buone sono le premesse sui probabili impatti

prodotti dalla Misura. Dalla discussione è emerso come la presenza di giovani

sviluppi un contesto culturale dove maggiore è la sensibilità verso queste tematiche

poiché nei giovani è maggiore la percezione che l’ambiente è una risorsa economica

da tutelare piuttosto che un vincolo per l’attività agricola soprattutto in un contesto

di sviluppo delle politiche di qualità.

e) Sostenibilità

E’ emerso, infine, dal focus group che allo stato attuale la Misura da sola produce

solo in parte effetti durevoli sul territorio. In particolare, i partecipanti hanno fanno

notare come la sostenibilità della Misura è legata soprattutto all’attivazione dei PIF

e dei PIAR.

Gli effetti che deriveranno dagli interventi finanziati dalla Misura saranno comunque

duraturi, cioè si manterranno successivamente alla conclusione del POR, quanto più

i giovani insediati possano accedere ad incentivi che permettono lo sviluppo di

imprese agricole maggiormente efficienti.

255

ALLEGATO TECNICO

Le prime risposte ai quesiti valutativi

Il QVC per la valutazione degli interventi finanziabili all’interno del Capitolo II

propone quattro quesiti valutativi con relativi criteri ed indicatori i quali, così come

riportato dettagliatamente nell’Appendice A sono direttamente applicabili alla Misura

4.14 della Regione Calabria75.

Per fornire una risposta ai quesiti valutativi sono stati utilizzati dati di natura

primaria ad eccezione della variabile “Totale delle nuove imprese agricole” prevista

nell’indicatore II.4-2.1 in cui i dati provengono da fonti secondarie (Camera di

Commercio).

Le informazioni reperite sia dall’indagine diretta sia da fonti secondarie

(monitoraggio e Camera di Commercio) hanno permesso di fornire una prima

risposta a tutti i quesiti valutativi previsti dal Documento Star.

Relativamente alle informazioni necessarie per l’analisi controfattuale, i dati

contenenti nella banca dati Rica, hanno permesso di verificare la situazione “in

assenza” di intervento solo per il criterio II.4-2.

Quesito II.1. “In che misura gli aiuti all’insediamento hanno coperto i

relativi costi?”

Per rispondere al quesito occorrono informazioni sui costi di insediamento

realmente sostenuti dai giovani agricoltori insediati. E’ stata quindi inserita nel

questionario elaborato dal gruppo di valutazione una domanda volta ad evidenziare

l’entità delle spese di insediamento sostenute. Le voci di costo individuate dal

75 Il questionari valutativo comune, ai fini della valutazione degli effetti prodotti dall’insediamento di

giovani nelle imprese agricole, affronta tre diverse aspetti: il grado di copertura da parte del premio

concesso dei costi sostenuti dai giovani per l’insediamento, la riduzione dell’età media nel settore e gli

effetti della misura sull’occupazione.

256

gruppo di valutazione hanno riguardato: l’acquisto del terreno, l’adeguamento

dell’abitazione, la partecipazione a corsi di formazione e/o aggiornamento,

l’istruzione di pratiche, i costi per la redazione della domanda di accesso alla misura

e per l’utilizzo di servizi di assistenza tecnica (Tabella II.1).

Tabella II.1 – Peso percentuale delle differenti tipologie di costo di insediamento sostenute dai beneficiari intervistati

Acquisto di terreno

Lavori di adeguamento dell'abitazione

rurale

Corsi di aggiornamento

per l'acquisizione di competenze professionali

Costi per istruzione

pratiche per procedere

all’insediamento

Costi per assistenza

tecnica

Costi per la redazione della

domanda di accesso alla

misura

Valori percentuali

18,5 40,7 11,1 77,8 74,1 48,1

Dall’analisi delle risposte fornite dagli intervistati evidenzi una bassa incidenza dei

giovani insediati che dichiarano di sostenere spese per l’acquisizione del terreno,

voce che incide in maniera elevata sui costi di insediamento. Per contro, le spese

più frequenti sono state quelle che generalmente pesano in maniera più limitata,

quali l’iscrizione alla partita IVA, la registrazione dei contratti, i costi di la redazione

della domanda, ecc.

Ciò ha comportato che i giovani agricoltori beneficiari ricadenti nel campione

generalmente hanno sostenuto per l’insediamento una spesa non elevata e

comunque inferiore al premio concesso.

In realtà dal calcolo dei costi medi di insediamento risulta che essi sono

notevolmente più elevati del premio medio concesso. Tale valore medio è, però,

inficiato da quattro osservazioni, nelle quali si registrano costi molto elevati di

insediamento (in questi quattro casi i costi risultano, infatti, maggiori di 150.000

mila euro). Infatti, se eliminassimo i quattro casi il costo medio di insediamento

scenderebbe a 22.400 euro.

Va rilevato, inoltre, che nelle analisi di questo tipo, nelle quali le differenza tra

l’entità dei costi delle diverse voci di spesa è molto elevata (si pensi ad esempio alle

differenze di costo che intercorrono tra l’acquisto del terreno e la registrazione di un

contratto), la metodologia statistica suggerirebbe di prendere in considerazione la

mediana76, poiché la determinazione del valore medio dipende strettamente dalla

76 La mediana è il numero che occupa la posizione centrale di un insieme di osservazioni, vale a dire che

una metà dei casi analizzati ha un valore superiore rispetto alla mediana, mentre l'altra metà ha un

valore inferiore.

257

tipologia di spese sostenute dai beneficiari ricadenti nel campione. Nel nostro caso

risulterebbe che il valore mediano è pari a circa 10.000 euro, valore nettamente

inferiore a quello medio. Tale risultato segnala come nel campione la metà dei

giovani agricoltori intervistati abbiano sostenuto costi di insediamento molto bassi e

comunque inferiori al premio medio concesso.

Dall’indagine è, inoltre, emerso che i casi in cui i costi di insediamento sono stati

nettamente superiori ai contributi percepiti erano quelli nei quali non vi erano

generalmente rapporti di parentela con il titolare dell’azienda.

I risultati delle analisi precedenti mettono in evidenza che il ruolo cruciale sull’entità

delle spese da sostenere per insediarsi nell’azienda è giocato dalla modalità di

insediamento. Quando essa avviene tramite subentri tra familiari il premio ha un

effetto decisamente incentivante nel favorire l’entrata di giovani nel comparto

agricolo, mentre, per contro, quando il giovane deve “acquistare” l’azienda, il costo

di acquisto del solo terreno fa raggiungere ai costi di insediamento valori di molto

superiori all’entità del premio concesso.

Criterio II.1-1. Effetto decisamente incentivante degli aiuti

all’insediamento

Premio medio (A)

Costi di insediamento

(B) (A)/(B) Indicatori

euro

II.1-1.1. Aiuti medi concessi/Costi medi sostenuti per l’insediamento

24.333 42.414 0,57

Di seguito vengono riportati i risultati ottenuti disaggregando i dati per area e

sesso. Anche in questo caso, trattandosi di valori medi, i dati sono da interpretarsi

con cautela.

A livello provinciale (tabella II.2) si evidenzia come in particolare nella Provincia di

Catanzaro gli aiuti hanno avuto un effetto decisamente incentivante, poiché i costi

medi di insediamento sostenuti risultano decisamente inferiori al premio medio

concesso77. Anche nella provincia di Reggio Calabria in media i costi di

77La quasi totalità degli insediamenti verificatosi in questa provincia è avvenuta tramite subentro

familiare tra padre/figlio.

258

insediamento risultano minori. In tutte le altre province le spese medie di

insediamento risultano maggiori del premio.

Tabella II.2 – Rapporto premio medio/costi di insediamento medi

articolati per provincia

Premio medio

(A)

Costi di insediamento

medi (B) (A)/(B)

euro

Cosenza 23.333 79.167 0,29

Catanzaro 25.000 6.750 3,70

Crotone 25.000 61.643 0,41

Reggio Calabria

23.333 21.083 1,11

Vibo Valentia 25.000 28.333 0,88

Se anche in questo caso si utilizza il valore mediano, invece di quello medio, si

evidenziano, solo nella provincia di Cosenza, costi di insediamento molto superiori

al premio medio.

Tabella II.3 – Costi di insediamento articolati per provincia, valore mediano

Costi di

insediamento - valore mediano

euro

Cosenza 50.000

Catanzaro 6.000

Crotone 5.000

Reggio Calabria 1.500

Vibo Valentia 7.500

259

Quesito II.2. In che misura gli aiuti all’insediamento hanno contribuito ad

accelerare la cessione delle aziende agricole (a membri della

famiglia/persone esterne alla famiglia)?

Per rispondere a tale quesito valutativo il QVC individua nella combinazione della

riduzione dell’età media dei rilevatari e dei cedenti gli aspetti da analizzare.

Criterio - II.2-1. Riduzione dell’età media dei rilevatari e/o dei cedenti

nelle cessioni sovvenzionate

Dall’indagine svolta risulta che l’età media dei giovani beneficiari ricadenti nel

campione è pari a 32 anni, valore inferiore all’età massima prevista per accedere

agli aiuti (40 anni).

Non si rilevano differenze rilevanti nell’età media dei beneficiari intervistati per

provincia, ad eccezione della provincia di Crotone dove essa risulta è di molto

superiore a quella rilevata a livello complessivo nel campione.

Distribuzione dei giovani insediati

intervistati

Età media

per genere

maschi 31

femmine 35

per provincia

Cosenza 32

Crotone 37

Catanzaro 33

Vibo Valentia 29

Reggio Calabria 30

Riguardo all’età media di coloro che hanno ceduto l’azienda essa risulta pari a circa

63 anni.

Indicatori Anni

II.2-1.1. Età media dei beneficiari 32

II.2-1.2. Età media dei cedenti 63

260

A livello territoriale ’età più elevata si registra nelle province di Vibo Valentia e

Reggio Calabria, dove l’età media dei cedenti si attesta rispettivamente sui 66 e 65

anni.

Distribuzione dei cedenti le imprese su cui si sono

insediati i giovani agricoltori intervistati

Età media

per provincia

Cosenza 58

Crotone 61

Catanzaro 62

Vibo Valentia 66

Reggio Calabria 65

Tenendo conto che l’età rappresenta solo una parte del contributo della misura

all’accelerazione della cessione delle aziende agricole, sono state prese in esame le

modalità di insediamento.

Dall’indagine è risultato che nella quasi totalità dei casi vi sia stato un ricambio

interno nella conduzione delle imprese agricole, poiché nel 76,7% di esse

l’insediamento è avvenuto tramite subentri in azienda di carattere prevalentemente

familiare e, in particolar modo, attraverso passaggi tra padri e figli.

Tale risultato fornisce un primo spunto di riflessione su come l’applicazione della

Misura 4.14 nel contesto regionale calabrese sembrerebbe favorire

prevalentemente la cessione delle attività aziendali tra membri interni alla stessa

famiglia e in modo molto minoritario a persone esterne al nucleo familiare.

Relativamente agli aspetti legati al ruolo incentivante svolto dai premi concessi

nella Misura 4.14 all’insediamento di giovani agricoltori, dall’analisi delle

informazioni raccolte attraverso l’indagine si è rilevato che il 42% degli intervistati

ha dichiarato che senza la percezione del contributo non sarebbero divenuti titolari

dell’impresa agricola, mentre un ulteriore 18% si sarebbe insediato, ma su una

azienda con minori dotazioni.

261

Quesito II.2.A. In che misura gli aiuti all’insediamento hanno contribuito

ad accelerare la cessione delle aziende agricole (a membri della

famiglia/persone esterne alla famiglia)... in particolare, qual è stato il

grado di sinergia con gli aiuti al prepensionamento nell’accelerare tale

cessione?

Questo quesito è volto ad evidenziare eventuali effetti sinergici tra le due misure

previste dal Reg. 1257/99 e relativa a favorire sono volte a risolvere la

problematica degli alti tassi di invecchiamento dei conduttori agricoli calabresi. Ci si

riferisce agli incentivi volti ad incentivare l’insediamento di giovani agricoltori

(misura attivata dal POR) e quelli rivolti al prepensionamento (aiuti previsti nel

PSR) 78.

Analizzando i dati sull’avanzamento procedurale emerge immediatamente la

disparità numerica tra le domande finanziate all’interno delle due misure. Ciò

implica che non vi potranno essere sinergie significative tra la misura a favore

dell’insediamento dei giovani agricoltori e gli aiuti al prepensionamento.

In particolare, dall’indagine effettuata risulta che uno solo dei giovani agricoltori

intervistati ha rilevato l’azienda da un cedente beneficiario del prepensionamento.

Criterio II.2.A-1. Adesione simultanea ai due programmi

Indicatori Valori

percentuali II.2.A-1.1 Beneficiari della misura che hanno rilevato aziende i cui cedenti hanno usufruito anche degli aiuti previsti nella Misura D/Totale delle imprese cedute

3,3%

Criterio II.2.A-2. Riduzione dell’età media dei rilevatari nel caso di aiuti

combinati

Indicatori Anni II.2.A-2.1 Età media dei beneficiari interessati anche alla Misura D/Età media dei beneficiari

44/32

78 In particolare la misura Prepensionamento del PSR della Regione Calabria riguarda impegni già assunti entro il 31.12.1991 a valere sul Reg. 2079/92. Si tratta di 34 domande. Di queste 8 beneficiari (Provincia di Catanzaro e Crotone) hanno optato per il premio in un’unica soluzione, mentre i 26 beneficiari della provincia di Cosenza hanno optato per il premio annuale. Per contro nella Misura 4.14 ad oggi sono stati finanziati 1516 nuovi insediamenti.

262

Quesito II.3. In che misura gli aiuti hanno influito sul numero di giovani

agricoltori di entrambi i sessi insediatisi?

Il POR ha come obiettivo generale quello di favorire le pari opportunità, il che rende

rilevante una verifica della composizione per sesso dei giovani agricoltori insediati.

Il peso delle giovani donne insediate ad oggi sul totale dei beneficiari della Misura

4.14 risulta elevata (41%), valore che assume una valenza particolarmente positiva

se viene rapportato all’incidenza delle donne sul totale dei titolari delle aziende

agricole calabresi che, dai dati censuari, risulta pari a circa il 34%.

La possibilità di accedere all’aiuto previsto ha positivamente influenzato la scelta di

insediamento dei nuovi imprenditori di entrambi i sessi, soprattutto nel senso di

accelerare il passaggio generazionale.

Criterio - II.3-1. Si è insediato un maggior numero di giovani agricoltori

Indicatori Numero

II.3-1.1. Numero di beneficiari 1.482

di cui per

- genere ed età

maschi 885

femmine 597 Fonte: dati di monitoraggio, Regione Calabria

Se questi primi risultati verranno confermati dalle indagini successive si

evidenzierebbe come gli interventi previsti nella Misura 4.14 forniscono un

contributo importante nell’incentivare la presenza di giovani nel settore agricolo

calabrese, in particolar modo della componente femminile.

263

Quesito II.4: In che misura l’insediamento di giovani agricoltori ha

contribuito a mantenere l’occupazione?

Il quesito valutativo prende in esame due aspetti: il numero di posti di lavoro

mantenuti o creati nelle aziende agricole a seguito dell’insediamento di giovani

agricoltori (Criterio II.4-1) e l’effetto del sostegno sull’attività agricola (Criterio II.4-

2).

Riguardo al primo criterio, dall’indagine è emerso come nelle imprese in cui si sono

insediati i giovani intervistati, sembra esserci stato un positivo incremento delle

unità lavorative totali.

Criterio II.4-1 - Sono stati mantenuti o creati posti di lavoro

Indicatori Prima

dell’intervento 2003

II.4-1.1. Occupati creati e/o mantenuti

59 68

Relativamente al criterio II.4-2, inerente il grado di sopravvivenza dell'agricoltura

come attività principale, va sottolineato che:

- tutti i giovani agricoltori beneficiari hanno dichiarato di essersi insediati come

imprenditori agricoli a titolo principale;

- il peso delle imprese create grazie alle risorse previste nella Misura 4.14 del POR

sul totale delle nuove imprese del settore agricolo nel triennio 2000-2003, risulta ad

oggi pari a circa il 77,3%.

Criterio II.4-2. E’ garantita la sopravvivenza dell’agricoltura

come attività principale

Indicatori Valori

percentuali

II.4-2.1. Imprese sovvenzionate/Totale delle nuove imprese agricole

77,3

Tale valore è stato ottenuto rapportando il numero dei nuovi insediamenti

sovvenzionati nella Misura 4.14 al totale complessivo delle imprese agricole create

264

nel quadriennio 2000-03, (pari a 1.916 unità) così come risulta dai dati Infocamera.

Se tale incidenza percentuale fosse confermata anche in futuro si rileverebbe

l’importanza del contributo fornito dalla Misura alla creazione di nuove imprese in

grado di garantire la sopravvivenza dell’agricoltura come attività primaria nel

contesto regionale calabrese.

Tabella II.4 - Nuove imprese agricole per provincia Anni

Provincia 2000 2001 2002 2003 Totale

Cosenza 143 -89 225 70 349

Catanzaro 146 97 154 -43 354

Crotone 152 161 -25 -7 281

Reggio Calabria 223 335 182 18 758

Vibo Valentia 77 17 32 48 174

Totale regione 741 521 568 86 1.916

Fonte: Infocamere, 2004

265

I PROGETTI INTEGRATI

Aggiornamento

267

INTRODUZIONE

Questo capitolo contiene l’aggiornamento a giugno 2004 dello stato di avanzamento

della valutazione sui Progetti integrati territoriali (PIT) presentata nel precedente

Rapporto di valutazione intermedia (novembre 2003).

In questa sede vengono delineate inoltre le dimensioni rilevanti

dell’approfondimento del Rapporto di valutazione intermedia del 2005 che

affronterà, sulla base delle priorità emerse dal confronto con l’Autorità di gestione e

l’Uval nell’incontro dell’11 giugno 2004 e dal confronto con rappresentanti della CE,

del Ministero del Tesoro e delle parti sociali il 17 e 18 giugno, il tema generale della

Progettazione integrata nel POR 2000-2006.

Il POR della Calabria individua infatti uno spettro piuttosto articolato di strumenti

integrati di attuazione: i PIT (progetti integrati territoriali), i PIS (Progetti integrati

strategici), i PIF (progetti integrati di Filiera), i PIAR (progetti integrati per lo

sviluppo delle aree rurali). Si tratta di un disegno innovativo ma che si è scontrato

con notevoli difficoltà di attuazione, tant’è vero che nessuno di essi è ancora giunto,

allo stadio attuale, all’avvio della fase di attuazione.

Il focus dell’approfondimento in tema di progettazione integrata sarà, da una parte,

la valutazione del contributo degli strumenti integrati in ordine a tre dimensioni

fondamentali del concetto di integrazione: l’interazione degli attori; l’integrazione

fra territori; l’integrazione di fonti di finanziamento.

Inoltre, l’approfondimento servirà a produrre un assessment sull’efficacia della

strumentazione integrata, che alimenterà le conoscenze alla base del processo che

porterà alla definizione “informata” della programmazione post 2000-2006.

L’analisi verrà effettuata con i seguenti strumenti:

analisi dei documenti prodotti dalle amministrazioni responsabili in tema di

progettazione integrata,

interviste ai soggetti rilevanti coinvolti nelle diverse procedure di

implementazione dei diversi strumenti,

approfondimenti diretti con lo strumento metodologico dello studio di caso in

un campione rilevante di per ciascuno degli strumenti integrati.

268

1. CONSIDERAZIONI DI SINTESI

L’avanzamento del processo attuativo della progettazione integrata alla data di

giugno 2004 fa emergere alcune considerazioni che saranno tuttavia oggetto di

approfondimento nel corso dello studio per il Rapporto di valutazione 2005.

Alcuni elementi che emergono dall’aggiornamento possono essere giudicati

positivamente, in particolare per quanto riguarda la procedura di approvazione dei

PIT.

Innanzitutto, la procedura dei PIT sembra mostrare, dopo mesi di stallo, una nuova

ripresa anche grazie all’individuazione di un gruppo di lavoro, ancora informale ma

la cui costituzione è prevista nella nuova edizione del POR – revisione di metà

periodo, con funzioni di stretto supporto dell’AdG nella gestione del processo di

elaborazione dei PIT. Allo stato attuale (giugno 2004) esiste un gruppo formato da

una decina di PIT che ha completato l’invio della documentazione richiesta per

l’approfondimento delle operazioni di dettaglio e che quindi, dopo aver superato

l’approvazione finale, potranno ragionevolmente essere avviati.

Un secondo elemento positivo riguarda il ricorso a tavoli di concertazione per

operare un confronto sulle modifiche alle operazioni dei PIT e che vede coinvolti

tutti gli attori del processo, inclusi i Responsabili di Misura chiamati a dare un

parere scritto sull’ammissibilità delle operazioni che ricadono negli ambiti di loro

competenza; si tratta di una modalità già prevista nelle Linee guida del 2003 ma

che non aveva ancora trovato concreta attuazione. A ciò si aggiunge l’approvazione

di un documento di valutazione che, se pure tardivamente, indica le modalità con si

procederà all’approvazione dei PIT.

L’intento di rivitalizzazione del processo emerge tuttavia anche dall’ipotesi,

contenuta nel documento di revisione di metà periodo del POR, di una riserva

regionale finalizzata al consolidamento della qualità dell’azione dei soggetti locali

impegnati nella progettazione integrata (i cui meccanismi dovranno essere definiti

entro la fine di luglio 2004). Si tratta di un’occasione positiva per l’inserimento di

meccanismi competitivi finora esclusi dalla procedura dei PIT e che potrebbe da un

lato rafforzare il presidio della gestione anche a livello locale (in coerenza con le

ipotesi di rafforzamento del sistema di gestione regionale del POR), dall’altro

valorizzare quei territori che hanno autonomamente messo in atto strategie

innovative di gestione del progetto.

269

Anche questi elementi positivi tuttavia non possono prescindere dai forti ritardi

accumulati in precedenza. L’avvicinarsi della data entro cui il QCS ha stabilito che

dovranno essere concluse le procedure di approvazione dei PIT (31.12.2004) rende

necessario che, per sopperire alle criticità evidenti registrate fino ad oggi, la

Regione mantenga molto forte il presidio su questa ultima – ma cruciale – fase del

processo di programmazione.

È evidente infatti come il processo di definizione dei PIT (così come emergeva dai

due studi di caso effettuati per il precedente rapporto di valutazione) si sia svolto

per lungo tempo nell’assenza di un adeguato coordinamento tra livello regionale e

attuatori locali. L’assenza di presidio e di coerenza negli indirizzi ha dato luogo a

difficoltà evidenti nell’impostazione dei programmi a livello locale, dove la

mancanza di regole esplicite ha lasciato ampio spazio all’instaurarsi di “meccanismi

di cattura” delle amministrazioni coinvolte da parte di logiche distributive. Un buon

meccanismo di gestione dello strumento di progettazione integrata avrebbe dovuto

necessariamente porre regole chiare e criteri espliciti per l’impostazione dei progetti

cui i livelli locali avrebbero dovuto attenersi per ottenere l’avallo regionale; regole

chiare avrebbero garantito l’inoppugnabilità di meccanismi sanzionatori nei

confronti di progettazioni non effettuate secondo logiche di integrazione. Così non è

stato e solo ultimamente si sta tentando, opportunamente anche se con grave

ritardo, di riprendere in mano la gestione del processo.

A questo proposito, l’intenzione di pubblicare nuove Linee guida può essere

necessaria ad affrontare alcune delle criticità contenute nel documento precedente,

ma a questo punto il loro valore è più quello di una ratifica delle nuove modalità

adottate dall’organo gestore che di effettiva guida per le comunità coinvolte

nell’elaborazione dei Piani. Ciò che si intende dire è che alla pubblicazione delle

nuove linee guida difficilmente potrà seguire un nuovo adattamento della

progettazione ai nuovi criteri, ma potrà servire semmai alla definizione e

valorizzazione di meccanismi attuativi virtuosi per l’implementazione delle attività e

nel contempo premiare quei territori che sono stati in grado di auto-organizzarsi

secondo logiche innovative.

Un corollario di quanto detto potrebbe determinare una situazione in cui quei PIT

che hanno presentato maggiori criticità organizzative non siano di fatto in grado di

fornire le adeguate specificazioni della progettazione in tempo utile (la scadenza per

l’invio delle schede di specifica delle operazioni era prevista per giugno 2004). Pur

con la dovuta elasticità, sarebbe opportuno che non si ricorresse in questi casi ad

approvazioni non debitamente garantite dal punto di vista della definizione dei

270

programmi al fine di “portare avanti” in ogni caso tutte le 23 aree PIT; piuttosto,

sarebbe opportuno avviare una riflessione e programmi di intervento alternativi per

aree non autosufficienti nell’espressione di risorse progettuali adeguate.

In questa ultima fase del processo di programmazione dei PIT, che si concluderà

con la definitiva approvazione dei PIT, si richiamano alcuni elementi su cui l’AdG

dovrebbe porre specifica attenzione. Dal punto di vista della qualità della

progettazione, si sottolineano le seguenti dimensioni rilevanti:






esperienze – ad esempio nel caso del PIC Urban – hanno costituito uno degli

elementi più favorevoli al successo dell’iniziativa e la condizione per il

trasferimento delle competenze acquisite al di là della conclusione del

singolo progetto);

la qualità del partenariato coinvolto, non tanto quello “formale” di

riproduzione dei luoghi di concertazione dei tavoli regionali e/o nazionali, ma




devono essere sicuramente valorizzati quei PIT che dimostrano di avere

concettualizzato le diverse occasioni poste dagli strumenti comunitari come

risorse per lo sviluppo coerente del territorio; valorizzare quindi la coerenza

di obiettivi e soluzioni adottate per lo sviluppo del territorio.

Per quanto riguarda il processo di gestione, sono sicuramente aspetti da presidiare i

seguenti:




rispetto all’idea guida individuata nel progetto, sia per quanto riguarda la

definizione degli obiettivi degli interventi stessi sia per quanto riguarda i

risultati previsti;

271





Forti criticità emergono invece dall’analisi preliminare effettuata in queste pagine

per quanto riguarda l’attuazione dei Progetti Integrati di Filiera e dei Progetti

Integrati per le Attività Rurali. In entrambi i casi i ritardi attuativi sono


incrementale negli ultimi mesi.

Rimandando all’autunno gli approfondimenti su questi strumenti, in particolare per

quanto riguarda le modalità adottate per la selezione dei progetti e le criticità

affrontate dal processo di attuazione, è rilevante notare come il disegno dei PIAR

abbia legato strettamente questo strumento alle finalità dei Progetti Integrati

Territoriali, costituendone sulla carta un arricchimento ma scontandone

probabilmente le difficoltà di avvio. Oggetto del prossimo rapporto di valutazione

sarà quindi il grado di integrazione effettiva tra i due strumenti (PIT e PIAR) e

l’effettiva capacità di utilizzare il partenariato del PIT per l’elaborazione della

proposta di PIAR.

272

2. I PIT

I PIT costituiscono uno strumento (e nello stesso tempo un processo) previsto dalla

programmazione dei Fondi Strutturali 2000-2006 che trova la propria base di

giustificazione nelle teorie sullo sviluppo locale. A partire da questi riferimenti, i

principi che dovrebbero contraddistinguere questa modalità di allocazione delle

risorse POR (e di altra fonte) sono in particolare quelli di “integrazione” e

“concentrazione”.

Con il termine “integrazione”, ci si riferisce ad un concetto multidimensionale. La

logica del ragionamento considera che le aree in ritardo di sviluppo come

caratterizzate dalla presenza di risorse diffuse che tuttavia non riescono a

raggiungere livelli di rilevanza tali da attrarre investimenti interni o esterni. In

questo senso, il termine integrazione segnala la necessità che, per raggiungere un

livello positivo di benefici rispetto ai rischi per l’investitore, una serie di risorse

debbano essere congiuntamente oggetto di un intervento, e quindi messe in rete e

tra loro.

Ad esempio, una emergenza storica di buon pregio ma non tale da richiamare di per

sé un numero significativo di turisti, può costituire un elemento importante se

messa in relazione con risorse ambientali, architettoniche, ecc. In tal modo i flussi

turistici derivanti potrebbero essere sufficienti per sostenere un certo numero di

posti di lavoro nel settore dei servizi alberghieri, dei servizi commerciali e

dell’artigianato.

Proprio a questo fine il concetto di integrazione viene ulteriormente declinato nel

senso di considerare tra gli elementi caratteristici:

• la presenza di varie fonti di finanziamento, ad esempio risorse attribuite a varie

misure del Por, risorse derivanti da altri tipi di programmazione (nazionale,

regionale, …);

• il coordinamento di interventi afferenti a settori diversi (agricoltura, artigianato,

turismo, ecc.);

• la collaborazione tra istituzioni di diversi livelli amministrativi;

• la collaborazione tra il settore pubblico, quello privato, quello del non profit.

Nello stesso tempo, enfasi viene posta anche sul principio di concentrazione, nel

senso che si sottolinea come la programmazione integrata necessiti di scelte in

273

grado di dirigere i finanziamenti verso specifiche priorità, territorialmente

delimitate: proprio in ragione della relativa debolezza delle risorse endogene, criteri

tendenti ad una distribuzione a pioggia, comunque eccessivamente diffusa dei

finanziamenti, non permetterebbe di raggiungere livelli di aggregazione significativi

per generare investimenti e sviluppo. Il termine “territoriali” aiuta in questo senso a

qualificare come la concentrazione territoriale degli interventi può costituire una

modalità per aumentare il successo delle azioni di sviluppo locale: la massività delle

risorse mobilitate e le sinergie tra interventi si ritiene possano innescare processi di

cambiamento tali da indurre modificazioni nelle variabili di rottura specifiche per

l’area considerata (mentre, invece, con una dispersione sul territorio le risorse a

disposizione delle singole aree sarebbero talmente ridotte da impedire l’avvio di

fenomeni di discontinuità rispetto al passato).

Da considerare come questa impostazione riponga aspettative rilevanti sulla

mobilitazione degli attori locali, pubblici e privati: è infatti grazie alla mobilitazione

locale che è possibile ricavare informazioni sulle risorse endogene disponibili, così

come è grazie alle forme di partenariato che può essere possibile costruire relazioni

virtuose tra risorse e tra soggetti. In questo senso, questo tipo di interventi –

diversamente dagli incentivi automatici – non può prescindere da azioni tese alla

costruzione di capitale sociale; ragione per cui sembra essere una opportunità per

quelle zone dove proprio questo fattore assume livelli di debolezza, ed anzi anche il

grado di capitale sociale indotto (misurato attraverso i nuovi legami che si sono

venuti a creare tra i vari soggetti mobilitati) può essere considerato una delle

dimensioni del successo di questo tipo di policy.

2.1 L’attuazione dei PIT in Regione Calabria. Aggiornamento al 30

giugno 2004

Iniziamo presentando la cronologia di riferimento, aggiornata al giugno 2004.

274

Tabella 2.1 - Cronologia di riferimento

2000 Studi affidati al Formez e all’Università di Calabria a supporto del processo di definizione delle Aree PIT.

Aprile 2001 Deliberazione della Giunta regionale n. 354 del 27 aprile 2001, che prende atto della zonizzazione delle 23 aree inerenti i PIT

Luglio 2001 Deliberazione della Giunta regionale n. 599 del 9 luglio 2001, che approva lo schema di convenzione relativo alla disciplina delle modalità di formazione e attuazione in forma associata dei PIT

Dicembre 2001 Deliberazione n. 1003 del 4 dicembre 2001, che individua la dimensione delle risorse finanziarie a valere sul Por da destinare ai PIT

Luglio 2001-luglio 2002

Attività di animazione territoriale sviluppata dalla regione, Assessorato al bilancio

Febbraio 2002 Deliberazione della Giunta regionale n. 143 del 26 febbraio 2002, che modifica le aree PIT e approva le Linee guida per la realizzazione dei PIT pubblicate sul BURC del 28 marzo 2002 (supplemento straordinario n. 8 al n. 5 del 16 marzo 2002).

Fine Aprile 2002 Termine per l’invio (dopo 30 gg dalla pubblicazione delle Linee guida) del Quadro generale di ogni PIT. A tale data risultano costituiti gli organismi di 22 dei 23 PIT previsti.

Maggio-giugno 2002 Termine per l’approvazione dei Quadri generali. In realtà, a metà giugno devono ancora essere conclusi gli incontri con gli organismi dei PIT per l’analisi e l’eventuale modificazione dei Quadri generali.

Giugno 2002 – gennaio 2003

Fase di stallo; la Regione Calabria tende a ridefinire parte delle Linee guida per meglio definire le modalità di presentazione delle proposte di intervento afferenti ai PIT e semplificare alcune procedure connesse.

Febbraio 2003 Pubblicazione delle nuove Linee guida

Giugno 2003 Avvio degli interventi di formazione – assistenza tecnica nell’ambito del progetto Formez-Sprint

Luglio 2003 Conclusione dell’invio, da parte di tutti i PIT, del dettaglio delle operazioni. Approvazione del quadro finanziario per fondo.

Settembre 2003 Costituzione (informale) da parte dell’AdG di un Gruppo di Lavoro sui PIT, presso l’Unità tecnica, formato da 6 componenti. Il GdL elabora (in collaborazione con l’assistenza tecnica) e chiede ai PIT di compilare tre schede di approfondimento sulle operazioni dei PIT in relazione ai seguenti temi:

Infrastrutture (schede appendice 8) FSE Regimi di Aiuto

Ottobre-dicembre 2003

Realizzazione di circa 15 incontri con i soggetti responsabili dei PIT in relazione alle schede Infrastrutture

Marzo 2004 L’Unità Tecnica di Coordinamento approva un documento di specificazione della procedura valutativa. Costituzione di un Tavolo tecnico permanente tra AdG, Gruppo di Lavoro sui PIT, Responsabili di Misura (che si esprimono sulla coerenza rispetto alle Misure di competenza) e responsabili dei PIT per la messa a punto delle schede sia dal punto di vista tecnico sia dell’ammissibilità 4 PIT (che hanno inviato le 3 schede di approfondimento) vengono esaminati dall’UCC sulla base dell’istruttoria effettuata dal GdL per la coerenza degli interventi infrastrutturali. 2 PIT invece vengono giudicati insufficienti e si richiede l’approfondimento della documentazione.

Giugno 2004 In corso l’istruttoria sui PIT completi

Diversamente da altre regioni inserite nell’Obiettivo 1, la scelta della Regione

Calabria è stata di interpretare i PIT come una occasione per avviare un processo di

275

programmazione dal basso, diffuso su tutto il territorio regionale attraverso la

mobilitazione principalmente delle forze locali, senza una preliminare individuazione

di priorità strategiche in termini di porzioni di territorio su cui concentrare gli sforzi

di progettazione integrata. Una ulteriore caratteristica è stata quella di privilegiare

principalmente il rapporto con i comuni, lasciando un ruolo secondario alle province.

L’idea di fondo è basata su una serie di considerazioni, quali in particolare:

• opportunità di utilizzare la metodologia propria della progettazione integrata per

mobilitare il tessuto politico-amministrativo locale; in Calabria le relazioni tra

Regioni ed enti locali si sono tradizionalmente basate su logiche settoriali e sono

invece mancate esperienze diffuse di programmazione orizzontale, al di là delle

esperienze – non sempre positive ma comunque importanti per la mobilitazione

delle forze locali, anche extra-istituzionali – costituite dai Patti territoriali e da

programmi comunitari quali leader; inoltre, a riprova della scarsa tradizione di

collaborazione intergovernativa tra i vari livelli amministrativi, debole il ricorso

della Regione alle deleghe a province e comuni;

• esigenza di dotare i vari territori di uno strumento in grado di far dialogare i vari

soggetti, istituzionali e non, per una programmazione sovracomunale incentrata

sulla messa in rete di risorse e prospettive; la debolezza delle relazioni regioni-

enti locali è acuita dalla scarsa capacità di questi ultimi di basare queste

interazioni sulla base di programmi e proposte progettuali coerenti; i PIT sono

stati considerati una opportunità per indurre alla costituzione di una sorta di

parco progetti per ognuna delle aree in cui è stato suddiviso il territorio

regionale, da utilizzare nel medio periodo per l’attuazione di varie iniziative

connesse allo sviluppo locale (quindi non solo per il Por; il CdP definisce infatti i

PIT come uno strumento ordinario della programmazione regionale, a valere

quindi anche su fonti di finanziamento nazionale e regionale);

• assenza nel territorio calabro di risorse con caratteristiche tali da rendere

sostanzialmente intuitive le scelte sulla destinazione dei finanziamenti; in altre

parole, la regione Calabria è caratterizzata sì da molte risorse ambientali,

culturali, ecc., ma decisamente distribuite sul territorio, senza che nessuna di

questa possa essere considerata di rango superiore alle altre; per questo motivo

è sembrato opportuno lasciare alle realtà locale l’onere e l’impegno di proporre

aggregazioni e soluzioni in grado di rispondere ai requisiti dei PIT.

Su questa base, la Regione ha proposto nel 2001 una zonizzazione in 23 aree,

basandosi su precedenti esperienze di programmazione negoziata e di attuazione di

276

programmi comunitari come Leader, Risi, ecc.; sulle relazioni socio-economiche, su

relazioni istituzionali intercomunali derivanti dalla gestione di servizi di area vasta,

ecc. Pur con una serie di variazioni nella collocazione dei vari comuni, la ripartizione

in 23 aree è rimasta ed è stata approvata nel febbraio del 2002.

Rispetto alle 23 aree individuate, in 22 di queste alla scadenza del 28 aprile 2002

erano stati costituiti i vari organismi locali e presentati altrettanti Quadri generali.

Tuttavia, la fase successiva, che avrebbe dovuto essere caratterizzata dalla

valutazione dei Quadri generali e dall’avvio del processo di presentazioni dei

progetti attuativi, ha subito forti rallentamenti, a causa delle difficoltà che la

Regione ha incontrato nel definire ex post criteri di selezione e delle resistenze dei

vari territori all’introduzione di meccanismi selettivi stringenti. Agli inizi del 2003 la

Regione Calabria ha emanato le nuove linee guida, cui è seguita una nuova

redazione dei progetti.

La soluzione scelta dal Por Calabria in merito ai PIT si è basata, quindi, sull’idea di

avviare una programmazione dal basso, generalizzata su tutto il territorio regionale.

Sotto il profilo delle aspettative di comportamento da parte dei vari soggetti in

gioco, ci si sarebbe aspettato da parte della Regione:

a) un’attività di forte presidio, attraverso la definizione di specifiche regole circa gli

ambiti di intervento ammissibili e l’esplicitazione di criteri di valutazione

sufficientemente precisi in merito alla selezione delle proposte provenienti dagli

organismi locali;

b) una intensa attività di accompagnamento e di supporto degli organismi locali, sia

per diffondere in modo coerenti le informazioni sulle regole da seguire, sia per

negoziare il più possibile già nella fase di elaborazione le tipologie di interventi

ammissibili, evitando così di creare eccessive aspettative nei soggetti locali sulle

opportunità di finanziamento (aiutando anche i responsabili degli organismi PIT nel

limitare le attese per distribuzioni a pioggia delle risorse) e di sovraccaricare la fase

di valutazione con pressioni esogene rispetto ai principi della progettazione

integrata.

Mentre la Regione si è a fondo impegnata nel periodo 2001 - prima metà del 2002

in una intensa attività di animazione territoriale, attraverso una molteplicità di

incontri, è mancato totalmente il governo del processo di elaborazione e istruttoria;

anzi, le soluzioni adottate dalla Regione sono andate decisamente contro una

corretto indirizzo in tal senso. Ad esempio, la proposta di distribuzione – in via

programmatica – delle risorse tra le varie aree contenuta nelle Linee guida (e

277

basata sui criteri della popolazione residente e della superficie), pubblicate agli inizi

del 2002, ha sostanzialmente creato una aspettativa, da parte di tutti i territori, di

ricevere una quota delle risorse indipendentemente dalla qualità dei progetti.

Mentre sarebbe stato necessario definire con accuratezza, in questo documento, i

criteri di valutazione e selezione (che al contrario sono stati indicati in modo

generico; si vedano a questo proposito i documenti di altre regioni per soluzioni

diverse).

In definitiva, questa scelta di attivare il partenariato locale79 sulla base della mera

generazione dal basso delle proposte, era stata condotta senza una strategia

orientata verso una progettualità significativa. In un sistema tradizionalmente non

abituato all’integrazione, appare evidente come una soluzione di tale genere

avrebbe incontrato consistenti difficoltà.

E’ così emersa una situazione sostanzialmente a somma negativa per tutti i soggetti

in gioco: da un lato, l’impasse decisionale in cui si è trovata poi l’Autorità di

Gestione, ha posto il dilemma di come procedere affinché le procedure PIT non

diventassero un ostacolo alla spesa (con ciò ponendo un chiaro problema di qualità

della stessa); dall’altro lato, la paventata ipotesi di non ricevere la quota di

finanziamenti annunciata ha messo di fronte gli attori locali al rischio di apparire

come sconfitti di fronte alla propria comunità e incapaci di gestire le relazioni con la

Regione.

Sotto il profilo dei tempi, il processo di attuazione ha accumulato notevoli ritardi

rispetto alla tabella di marcia iniziale prevista dal CdP, riassunta nella tabella 2, e

che prevedeva la conclusione della fase programmatoria, con la pubblicazione del

primo bando, entro settembre 2001:

79Rilevante è il fatto che tra gli enti locali è stato riservato un ruolo assai limitato alle Amministrazioni

Provinciali. La giustificazione fornita nelle interviste è basata sul fatto che, diversamente da altri contesti,

in Calabria le Province non sono state valorizzate attraverso deleghe regionali, ciò comporterebbe la

caratteristica presenza di deboli apparati e poca attitudine a svolgere un ruolo di raccordo, in particolare

a supporto dei comuni di più piccola dimensione. Mentre l’aspetto descrittivo di questa argomentazione

può essere condiviso, meno convincente appare questa scelta se vista in modo prospettico, alla luce

278

Tabella 2.2 - Tabella di marcia prevista N. Attività Ente responsabile Data

1 Zonizzazione delle Aree PIT Giunta Regionale 30-04-2001

2 Definizione della quota di risorse da assegnare ai PIT

Giunta Regionale 31-07-2001

3 Costituzione dei Soggetti Responsabili dei PIT

Partenariati Locali 31-07-2001

4 Pubblicazione del primo bando a sportello per la selezione dei Progetti settoriali ed intersettoriali dei PIT

Amministrazione Regionale 30-09-2001

5 Pubblicazione dell’ultimo bando a sportello per la selezione dei Progetti settoriali ed intersettoriali dei PIT

Amministrazione Regionale 31-12-2001

6 Emissione dei bandi per la selezione delle operazioni previste dai Progetti settoriali ed intersettoriali dei PIT

Amministrazione Regionale 30-09-2001 31-12-2003

Nei fatti, le prime Linee Guida per l’elaborazione dei PIT sono state pubblicate sul

BURC alla fine di febbraio 2002. Il timing previsto dalle prime Linee guida è il

seguente:

Tabella 2.3- Timing I Linee guida, 2002

Attività Ente responsabile Data

Pubblicazione Linee guida PIT Amministrazione regionale 28 marzo 2002

Elaborazione Quadro generale e invio

a UCC

Presidente del

Comitato di gestione PIT

Entro

28 aprile 2002

Approvazione dei Quadri generali UCC – Unità centrale di

coordinamento

Entro

28 maggio 2002

Elaborazione del dettaglio delle

operazioni e invio a UCC

Presidente del

Comitato di gestione PIT

Entro

28 agosto 2002

Approvazione del dettaglio delle

operazioni

UCC – Unità centrale di

coordinamento

Entro

28 novembre 2002

Bandi

Tuttavia, un secondo documento di Linee guida è stato poi emanato dalla Regione

Calabria a febbraio 2003, contenente le seguenti scadenze (tabella 2.4):

delle riforme in senso federalista dell’ordinamento italiano. In ogni caso, l’inclusione di un attore in più

279

Tabella 2.4 - Timing II Linee guida 2003

Attività Ente responsabile Data

Pubblicazione Linee guida PIT Amministrazione regionale febbraio 2003

Elaborazione Quadro generale e invio a UCC

Presidente del Comitato di gestione PIT

Entro 30gg dalla pubblicazione Linee Guida

Approvazione dei Quadri generali UCC – Unità centrale di coordinamento

Entro 30 gg dall’inoltro

Inoltre del dettaglio delle operazioni a Settore sviluppo economico e programmazione


Entro 31 gennaio 2003

Invio allo stesso Settore delle informazioni progettuali relative agli interventi di infrastrutturazione


Entro successivi 6 mesi

Approvazione dei progetti da parte di UCC

UCC Entro 90 gg dalla presentazione

Le nuove Linee guida hanno apportato alcune modifiche al quadro finanziario

relativo ai PIT, precisandone le poste di parte pubblica a valere sulle varie misure.

Le risorse finanziarie disponibili, presentate in modo non particolarmente chiaro

nemmeno per molti soggetti intervistati, sono state in sostanza ridotte:

• a causa della riduzione a valere sullo SFOP;

• del dirottamento delle risorse FEOGA verso i cosiddetti PIAR, in teoria da

coordinare con i PIT, ma nei fatti in molti territori elaborati in totale autonomia;

• della procedura adottata per l’utilizzo delle risorse FSE, suscettibile anche

questa di produrre (come nei fatti già accaduto) disallineamento tra

elaborazione dei PIT e proposte di interventi formativi.

Le risorse di parte pubblica, afferenti ai fondi FESR, FEOGA e SFOP, attribuite in via

programmatica ammontano a € 458.409.000; a questa somma va aggiunta la

disponibilità di risorse ex FSE pari a 108.000,00 euro. Peraltro, il documento 2003

sottolinea l’impegno regionale ad attivare ulteriori finanziamenti rispetto a quelli a

valere sul Por.

Da sottolineare comunque la novità consistente nella previsione di un impegno

regionale a sostegno delle attività nella fase di elaborazione dei PIT attraverso il

finanziamento fino a 51.645 euro per ogni PIT, che si aggiunge alle azioni di

assistenza tecnica a valere sulla misura 7.1. La Figura 1 contiene una

rappresentazione grafica (flow chart) degli step necessari all’approvazione del PIT.

avrebbe forse consentito un allargamento delle opzioni a disposizione della Regione.

280

Zonizzazione di base Regione (sulla base di studi di Università e Regione)

Concertazione Province, UPI, ANCI, UNCEM, Consiglio regionale

Adozione della zonizzazione

(23 aree)

Giunta Regionale (DGR 354 del 27 aprile 2001)

Nomina degli organi di gestione dei PIT:

Approvazione della Convenzione di Costituzione del PIT e

Convocazione della Conferenza dei Sindaci

Consigli comunali dei PIT

Conferenza dei sindaci del PIT Nomina del Comitato di gestione e suo Presidente

Nomina del Responsabile del Progetto e dell’Unità tecnica di

gestione

Comitato di gestione del PIT (su proposta del Presidente del CdG)

Definizione dell’idea strategica ed elaborazione

del PIT

Comitato di gestione del PIT e Unità tecnica di gestione

Approvazione del PIT Conferenza dei sindaci

Invio Quadro generale all’Unità Centrale di

Coordinamento

Presidente del Comitato di gestione (entro 30 gg dalla pubblicazione delle Linee guida)

Invio Dettaglio delle operazioni al Settore Sviluppo Economico

Presidente del Comitato di gestione (entro 31 gennaio 2003)

Emanazione Linee guida Giunta Regionale 26 febbraio 2002 – Prime Linee guida 28 febbraio 2003 – Seconde Linee guida

Istruttoria e formulazione delle osservazioni, Negoziato

Unità centrale di Coordinamento Negoziato tra Comitato di gestione, Provincia e Regione

Invio schede Infrastrutturazione

Presidente del Comitato di gestione (entro i 6 mesi successivi)

Approvazione del PIT

Unità centrale di Coordinamento (entro 90 gg dalla presentazione)

Figura 1. La procedura di attuazione dei PIT – Elaborazione da Linee Guida 2003

281

Tabella 2.5- Impegni programmatici per misura finalizzati al finanziamento dei PIT (al netto

delle risorse FSE) (Da: Linee Guida 2003, p. 59)

Assi Misure Descrizione

Costo Totale Misura

Risorse pubbliche

Misura

Risorse pubbliche per PIT

% per i PIT

1 1.10 Rete ecologica

103.573

70.618

25.994 36,81

2 2.1 Cons.ne e valor.ne patrimonio culturale

58.072

58.072

13.700

23,59

2.2 Servizi pubblici

29.040

29.040

6.852 23,6

2.3 Iniziative imprenditoriali

48.397

29.038

6.851 23,59

4 4.1 Pacchetti integrati di agevolazioni

343.686

210.420

49.201 23,38

4.2 Promozione dei sistemi produttivi locali

237.652

148.532

50.574

34,05

4.3 Promozione e fruizione dell'offerta turistica

67.582

67.582

8.103

11,99

4.4 Reti e sistemi locali di offerta turistica

305.354

192.348

44.737

23,26

4.9* Silvicoltura

28.532

16.784

12.357 73,63

4.10* Diversificazione per pluriattività

130.545

69.032

50.817 73,61

4.11* Villaggi turistici

6.547

5.036

3.708 73,62

4.12* Incentivazione attività turistiche

7.833

5.036

3.708 73,64

4.13* Servizi essenziali

11.749

10.070

7.414 73,62

4.14* Insediamento giovani agricoltori

37.770

37.770

13.884 36,76

4.15* Formazione

1.519

1.302

958 73,6

4.17* Sviluppo e miglioramento infrastrutturale

79.018

67.726

49.861

73,62

4.20 Risorse acquatiche, acquacoltura e porti

31.554

22.326

9.427

42,22

4.21 Altre misure SFOP

20.837

14.884

6.284 42,22

5 5.1 Sviluppo e valorizzazione aree urbane

278.758

250.882

62.720

25

5.2 Servizi alla persona ed alla comunità

37.168

27.876

9.757

35

6 6.3 Società dell'informazione

86.164

68.024

11.531 16,95

7 7.1 Attività di accompagnamento

39.884

39.884

9.971 25

TOTALI

1.442.282

458.409 31,78 Nota: le risorse Feoga, di cui alle misure da 4.9 a 4.17, sono attivate mediante i Piar.

282

Tabella 2.6- Ripartizione complessiva per Fondo delle risorse pubbliche attivabili dai PIT

(da: Linee Guida 2003, p. 14)

FESR 299,99 MEuro

FEOGA 142,70 MEuro

FSE 108,00 MEuro

SFOP 15,71 MEuro

TOTALE 566,4 MEuro

Le Linee guida 2003 ripropongono ancora i criteri di suddivisione per area PIT,

basati sulla superficie territoriale e la popolazione residente (suddivisione riferita ai

soli fondi FERS, FSE, SFOP).

Merita segnalazione positiva lo sforzo compiuto dal nuovo documento al fine di

meglio definire gli aspetti procedurali connessi all’attuazione della progettazione

integrata. Sono state meglio specificate le operazioni ammissibili (ad esempio, è

stata opportunamente introdotta la categoria degli interventi di erogazione di

servizi); è stato individuato nell’accordo di programma lo strumento contrattuale

attraverso cui definire impegni e obblighi connessi agli interventi di

infrastrutturazione; è stata predisposta una procedura a sportello per l’utilizzo di

parte dei fondi FSE destinati a interventi di formazione connessi ai PIT; è stata

complessivamente migliorata (in precisione e chiarezza) la modulistica. Purtroppo

rimane ancora la lacuna che caratterizza, per eccessiva genericità, i criteri di

valutazione dei Progetti PIT.

L’aggiornamento rispetto al Rapporto di valutazione di giugno 2003 presenta una

situazione di parziale riavvio delle procedure attuative dei PIT, e mostra alcuni

aspetti positivi ed altri tuttora critici.

A luglio 2003 si è concluso l’invio all’AdG, da parte dei PIT, delle schede relative al

Dettaglio delle operazioni, cui è seguita l’approvazione del quadro finanziario per

fondo (comunicazione formale del 17 luglio 2003) di tutti i PIT. L’Autorità di

gestione ha in seguito richiesto la predisposizione e l’invio da parte dei PIT delle

schede relative alle operazioni di infrastrutturazione (come da Appendice 8 delle

Linee guida 2003).

A partire da settembre 2003 la procedura di definizione dei PIT ha subito

un’accelerazione con la costituzione (informale) di un gruppo di lavoro, formato da

tre membri del Nucleo di Valutazione e tre membri della SOG. A partire dall’autunno

283

vengono progressivamente inviate le schede sulle infrastrutture su cui il Gruppo di

lavoro presso l’AdG opera un’istruttoria che prevede anche una serie di incontri per

la definizione e precisazione degli interventi infrastrutturali con i PIT che hanno

provveduto ad inviare le relative schede. L’istruttoria riguarda:

la coerenza delle operazioni di infrastrutturazione con l’architettura generale

del progetto;

la validità tecnico-economica;

la pertinenza rispetto al quadro generale del PIT approvato a luglio 2003.

Al 31.12.03 erano 11 i PIT che avevano provveduto all’invio delle schede sulle

infrastrutture. Sempre a dicembre 2003 l’AdG ha richiesto la compilazione di una

scheda di approfondimento delle operazioni a valere sul FSE, mentre ai primi del

2004 viene richiesta la compilazione di un’analoga scheda relativa alle operazioni in

regime di aiuto.

Tra giugno e la fine del 2003 è stata inoltre attivata l’Assistenza Tecnica, che

coinvolge Formez, Anci, Isfol. In particolare, l'articolazione del progetto Formez -

Sprint ha visto una prima fase di informazione e diffusione nel territorio della logica

e dei principi che regolano i Progetti Integrati Territoriali, ed una seconda fase, in

itinere, di assistenza e accompagnamento alle singole aree PIT volta a indirizzare

l'individuazione delle proprie peculiarità socio-economiche. Il progetto POSTIT,

gestito operativamente dall’Anci, è finanziato dal Ministero dell'Economia e delle

Finanze nell'ambito del PON Assistenza tecnica e azioni di Sistema. Il progetto

interviene al sostegno dei Comuni che intendono utilizzare i Fondi comunitari

attraverso la progettazione integrata Territoriale e ha due linee di intervento:

supporto al partenariato istituzionale; assistenza tecnica ai PIT.

In relazione ai PIT calabresi, il Formez ha collaborato all’istruttoria delle schede

relative ai regimi di aiuto, mentre l’Isfol ha seguito l’analisi delle schede relative agli

interventi del Fondo sociale. Infine, l’Anci sta elaborando una bozza per l’accordo di

programma che sarà utilizzato per la definitiva approvazione dei PIT, che in base a

quanto stabilito dal QCS dovrà avvenire entro il 31 dicembre 2004.

A marzo 2004 l’Unità tecnica di Coordinamento dei PIT ha approvato un documento

che definisce la procedura valutativa dei PIT, in cui si specifica che la valutazione

viene effettuata sia a livello di singola operazione sia a livello di progetto, ma che

tuttavia l’approvazione viene effettuata solo sul PIT complessivo e non sulle singole

parti. Contemporaneamente, è stato costituito un Tavolo tecnico permanente tra

284

AdG, gruppo di lavoro sui PIT, Responsabili di misura e responsabili dei PIT,

finalizzato alla messa a punto delle schede sia dal punto di vista tecnico sia

dell’ammissibilità.

Sempre a marzo, 4 PIT hanno ricevuto dall’UCC un parere positivo sia

sull’architettura generale del progetto, sia sulle schede di infrastrutturazione (si

tratta dei PIT Serre Cosentine, Serre Calabresi, Basso Tirreno Cosentino, Valle del

Crocchio); quest’approvazione, se pure non definitiva (è necessaria infatti

un’approvazione finale e la stipula di un Accordo di Programma) ha avuto lo scopo

di rivitalizzare la procedura di approvazione dei PIT (anche su impulso della

Commissione Europea) dando un segnale positivo alle amministrazioni che avevano

provveduto ad inviare tutte le informazioni necessarie.

E’ tuttora in corso l’istruttoria sui PIT completi (alla data del 7 giugno 2004

avrebbero dovuto essere consegnate le schede relative al FSE e ai regimi di aiuto,

anche se non tutti i PIT vi hanno provveduto: sono una decina, al momento, i PIT

completi), che verrà effettuata seguendo l’ordine di ricezione dei PIT. Molto

probabilmente esiste un gruppo all’interno delle 23 aree PIT che non sarà in grado

di presentare in tempo le schede di approfondimento richieste dall’AdG. In relazione

a questa eventualità (il termine di consegna è peraltro scaduto ai primi di giugno

2004), sarà opportuno stabilire come procedere nei confronti di quei territori che

non risulteranno in grado di fornire in tempo il progetto.

Sono inoltre in corso di redazione le nuove Linee guida (vale a dire, le terze a

partire dall’avvio della programmazione POR) che dovranno internalizzare le

modifiche apportate alla procedura nel corso degli ultimi mesi (quali la procedura di

valutazione, mai esattamente specificata) e che probabilmente conterranno alcuni

meccanismi per l’attribuzione della premialità regionale che, come inserito nel POR

- revisione di metà periodo – si è intenzionati a destinare a quegli enti locali che

dimostrino una migliore capacità gestionale.

285

3. I PIF E I PIAR

Oltre alle due principali tipologie di progetti integrati, PIT e PIS, il POR Calabria

prevede la possibilità di realizzare due modalità ulteriori di progetti integrati. In

accordo con l’AdG si è scelto di porre l’attenzione, oltre che sui PIT, su due

strumenti che come i PIT si basano su procedure partenariali e meccanismi di

selezione negoziale e, come i PIT, presentano evidenti criticità attuative: i PIF e i

PIAR.

In questa sede verranno delinate alcune caratteristiche preliminari dei due

strumenti, rimandano al rapporto 2005 l’approfondimento dell’indagine valutativa.

I Progetti Integrati di Filiera (PIF) sono relativi ad uno specifico comparto produttivo

e sono proposti e realizzati da organismi di natura privata o mista

(pubblica/privata) rappresentativi di interessi collettivi. I PIF riguardano l’intero

territorio regionale perché vengono perseguiti non a livello territoriale ma a livello

di comparto produttivo.

I Progetti Integrati per le Aree Rurali (PIAR) sono relativi a specifici territori rurali e

sono proposti e realizzati da organismi di natura mista, rappresentativi di interessi

collettivi. I PIAR riguardano territori a ruralità medio alta e con emergenze sociali

(basso ricambio generazionale e crescita del tasso di spopolamento).

Mentre i PIF possono (ma non necessariamente) far parte dei PIT, i PIAR devono

essere attuati esclusivamente all’interno delle aree PIT. In entrambi i casi gli

strumenti si basano su meccanismi attuativi partenariali; nel caso del PIAR il

Complemento di programmazione sottolinea il legame con il partenariato costituito

per la programmazione dei PIT.

La procedura stabilita nel CdP sia per i PIF che per i PIAR prevede una fase di

selezione attraverso negoziazione relativa ai seguenti aspetti:

coerenza con gli obiettivi del POR;

carattere innovativo del progetto;

risultati che ci si propone di raggiungere per sostenere il processo di

sviluppo del settore e/o del territorio;

impatto sullo sviluppo del settore /territorio;

natura e qualità del partenariato;

286

capacità di cofinanziamento;

piano di gestione;

cantierabilità del progetto.

La procedura per la realizzazione dei progetti integrati di filiera e dei progetti per le

aree rurali riceve il primo avvio con l’approvazione, a maggio 2001, delle Linee

Guida per l’attuazione del POR – Asse IV – parte FEOGA, e del bando per la

presentazione delle domande.

Le Linee Guida (approvate con DGR 373 del 2001, pubblicata il 17 maggio 2001)

specificano le fasi della procedura di attuazione delle Misure, e di individuazione

delle modalità di presentazione e valutazione dei PIF (Progetti Integrati di Filiera),

dei PIAR (Progetti Integrati per le Aree Rurali), oltre che delle domande individuali.

Le modalità di attuazione degli interventi è specificata a seconda si tratti di

interventi individuali, PIF (Progetti Integrati di Filiera) e/o PIAR (Progetti Integrati

per le Aree Rurali). Le misure ed azioni coinvolte nei diversi strumenti integrati

sono sintetizzate nella tabella successiva:

Misure coinvolte in un PIF Misure coinvolte in un PIAR

• Misura 4.5 (Azioni 4.5a e 4.5c);

• Misura 4.6;

• Misura 4.7;

• Misura 4.8;

• Misura 4.9 (Piano di Filiera Legno);

• Misura 4.14;

• Misura 4.15;

• Misura 4.17.

• Misura 4.5 (Azioni 4.5b)

• Misura 4.9;

• Misura 4.10;

• Misura 4.11;

• Misura 4.12;

• Misura 4.13;

• Misura 4.14;

• Misura 4.15;

• Misura 4.17.

3.1 L’attuazione dei PIF

Le Linee Guida del 2001 prevedono distinte modalità di approvazione delle due

tipologie di Progetti Integrati. Per i PIF la procedura è articolata nel modo seguente:

5. Fase 1 – Informazione e assistenza tecnica: prevede l’informazione e

pubblicizzazione del programma e predisposizione del bando di gara da parte

287

della Regione, l’attivazione dell’Assistenza tecnica e la formazione del

partenariato;

6. Fase 2 – Presentazione dei progetti e identificazione dei PIF: la Regione avvia in

questa fase una negoziazione con i singoli soggetti proponenti al fine di

identificare il PIF a livello regionale; questa fase è articolata nelle seguenti sott-

fasi:

- Presentazione delle domande di contributo e dei progetti esecutivi da parte dei

destinatari degli interventi;

- Avvio del negoziato tra proponenti e Amministrazione regionale- Dipartimento

Agricoltura e Foreste (soggetto coordinatore del PIF);

- Istruttoria, valutazione e selezione dei progetti. Il gruppo di valutazione e

selezione ha sede presso il Dipartimento Agricoltura ed è composto da cinque

membri: Assessore dell’Agricoltura o suo delegato (con funzioni di presidente);

Dirigente del Settore responsabile; Un rappresentante delle OO.PP.AA.; Un

rappresentante degli Ordini professionali; il responsabile dio Misura. La

valutazione è effettuata sulla base dei criteri di selezione individuati

nell’Allegato 1 alle Linee Guida; Per i PIF, l’istruttoria, valutazione e selezione

dei progetti (da effettuare entro 30 gg dall’arrivo della domanda di contributo)

si divide in tre momenti:

a. Verifica della ricevibilità delle domande;

b. Istruttoria per la verifica della conformità tecnica, economica e finanziaria

dei progetti, e delle informazioni per l’attività di monitoraggio del

programma.

c. Valutazione e selezione dei progetti (da concludersi entro 60 giorni dalla

data di scadenza delle domande). A conclusione della valutazione deve

essere pubblicata una graduatoria finale da parte dell’Amministrazione

regionale e quindi emesse le delibere di finanziamento.

7. Fase 3 - Attuazione dei progetti finanziati, che prevede la presentazione degli

allegati richiesti nella delibera di concessione del contributo, avvio dei lavori ed

erogazione del 1° anticipo, collaudo per stati di avanzamento dei lavori e

relative erogazioni, collaudo finale e erogazione del saldo.

288

Contestualmente alle Linee guida nel 2001 è stato pubblicato l’Avviso (DGR 374/01)

per la presentazione delle domande relative ai Progetti Integrati di Filiera.

Successivamente la delibera della Giunta regionale n.76 del 29 gennaio 2002

apporta precisazioni e rettifiche alle linee guida. Per i PIF è previsto un bando a

sportello, a livello regionale, per la presentazione delle richieste di contributo

contenenti anche i progetti esecutivi dei destinatari degli interventi.

In seguito alla pubblicazione dell’avviso il Dipartimento Agricoltura ha ricevuto 116

proposte di PIF, inserite in una graduatoria stilata in base alla data di ricezione.

A dicembre 2002 un gruppo di lavoro appositamente costituito ha dichiarato

ammissibili 23 Progetti Integrati di Filiera, che sono stati oggetto di decreto di

impegno. L’istruttoria dei singoli progetti dei PIF approvati si è conclusa il 31 marzo

2004. La fase di selezione dei PIF è stata dunque molto lunga: per giungere

all’approvazione dei 23 Progetti Integrati di Filiera sono occorsi oltre due anni

(rispetto a una tempistica che prevedeva tempi inferiori ai sei mesi).

Dei 116 PIF pervenuti, oltre ai già citati 23, 18 sono stati dichiarati non ricevibili, 51

sono stati oggetto di istruttoria e di proposta di ricevibilità da parte dei Servizi

periferici competenti mentre 21 sono in attesa di istruttoria.

I 23 PIF approvati presentano una diversa dimensione territoriale: come mostra la

tabella successiva, 10 PIF ricadono all’interno del territorio di un’unica Provincia,

altrettanto coinvolgono soggetti di province diverse (da due a quattro); solo

coinvolgono tutte le cinque province della Regione Calabria (si tratta di due PIF nel

settore zootecnico “suini” e “Latte bovino”).

L’importo degli impegni varia da un minimo di 5,3 Meuro a un massimo di 22,4

Meuro.

Dimensione comunale subprovinciale interprovinciale regionale

1 10 10 2

3.2 L’attuazione dei PIAR

Per i PIAR la procedura definita dalle Linee guida (DGR 373/2001, modificata dalle

DGR 143/2002 e DGR 769/2002) è più complessa rispetto ai PIF e comprende le

fasi seguenti:

8. Fase 1 – Informazione e assistenza tecnica; prevede:

289

- l’informazione e pubblicizzazione del programma e predisposizione del bando di

gara da parte della Regione,

- l’attivazione dell’Assistenza tecnica e la formazione del partenariato, con

l’identificazione del soggetto responsabile (che coincide con il soggetto

promotore del PIT) anche attraverso l’attività promozionale delle

Amministrazioni provinciali

9. Fase 2 - Verifica ammissibilità dei progetti di massima:

- Presentazione del progetto di massima da parte del proponente;

- Avvio della fase di negoziato tra soggetti proponenti e amministrazione

regionale (Dipartimento Agricoltura e Dipartimento Bilancio e Programmazione)

e valutazione della proposta di PIAR (da effettuarsi entro 30 giorni dalla

presentazione delle proposta e avvalendosi del supporto del NUVVIP regionale);

- Valutazione ed approvazione del PIAR di massima;

- Predisposizione del bando di gara per singolo PIAR per la presentazione delle

domande di contributo da parte dei destinatari degli interventi;

10. Fase 3 – Istruttoria, valutazione e selezione dei progetti esecutivi presentati dai

destinatari;

11. Fase 4 - Attuazione dei progetti finanziati.

La procedura di selezione dei PIAR prevede quindi due momenti successivi: il primo

con procedura a sportello, a livello regionale rivolto ai soggetti proponenti per la

presentazione del progetto di massima; il secondo, a bando, a livello di singolo

PIAR selezionato e rivolto ai destinatari degli interventi per la presentazione dei

progetti esecutivi. L’analisi del PIAR è effettuata da un gruppo di lavoro composto

da personale interno al Dipartimento Agricoltura supportato da personale della SOG

e dall’Assistenza Tecnica.

Le Linee Guida specificano le fasi della procedura di attuazione della Misura, e di

individuazione, rispettivamente, dei PIF e dei PIAR. Per quanto riguarda i PIAR, la

procedura di selezione prevede, nella fase di valutazione dei progetti di massima, il

supporto del Nucleo di Valutazione della Regione Calabria.

Il rapporto annuale di esecuzione 2003 riassume lo stato di avanzamento dei PIAR

al 31.12.03 (non si rilevano informazioni aggiuntive nelle schede di avanzamento

procedurale al 18 giugno 2004).

290

A seguito della chiusura dello sportello (ottobre 2002) sono giunte al Dipartimento

Agricoltura 45 proposte di PIAR; un apposito gruppo di lavoro ha effettuato una

verifica di pre-istruttoria che ha giudicato due proposte non ricevibili.

In particolare l’attività di pre-istruttoria ha sottolineato che:

Tutte le aree PIT contengono sono interessate da almeno una proposta di

PIAR (in alcune aree PIT sono presenti 4 proposte di PIAR).

Sono 320 (su 337 candidabili per requisiti, pari al 95%) i Comuni che hanno

partecipato alla presentazione di un PIAR. In alcuni casi sono interessati ai

progetti PIAR anche comuni non rientranti nelle categorie specifiche (comuni

agricoli in via di spopolamento) ma che appartengono ai PIT, come

espressamente previsto dalla DGR 769/2002;

L’ammontare finanziario richiesto per il primo triennio 2000/2003 (pari a

147 Meuro) eccede di 40 Meuro le disponibilità finanziarie attribuite ai PIAR.

Gli interventi prevalenti riguardano interventi infrastrutturali;

Prevale nella composizione del partenariato la componente pubblica rispetto

a quella privata (costituita quasi esclusivamente da associazioni di categoria

e di settore).

In conclusione, ad oltre 3 anni dall’avvio della procedura di approvazione dei PIAR

con l’emanazione delle Linee guida, non è ancora stata avviata la fase di

negoziazione sulle proposte.

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