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金融改革與財政改革對總體經濟的影響

台大經濟系教授 許振明

2004 年 4 月

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第一章 金融及財政結構問題

第一節 當前金融結構問題 一、逾放比攀升問題

台灣銀行業之逾期放款及不良資產 (NPLs) 問題已持續蠻長一段時間。自從 1998 年第 3 季本土性金融危機以來，本國銀行 ( 不包括外商銀行及基層金融機構 ) 逾放比率突破百分之四以後就從未降至此一水準以下。

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二、銀行信用緊縮 由於銀行背負鉅額逾放款，打消呆帳壓力已使銀行放款態度

趨於謹慎，傳統產業因此雪上加霜，經濟景氣更見低落，企業投資意願愈形降低。自此銀行逾期放款問題與經濟不景氣形成惡性循環之環結。

主要金融機構放款與投資年增率一路下滑，在 1999 年 8 月降至 5﹪以下，尤其當 2000 年 10 月核四案爭議之時，年增率尚有 4.14﹪的水準，但自事件發生之後就未曾回升過，甚至在 2001 年 9 月轉變為負成長 0.6﹪，直到 2002 年 12 月仍處於負成長狀態，進而產生信用緊縮的疑慮。

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三、資本適足率偏低

由於我國金融機構逾放問題日益嚴重，且銀行之逾放款必須以資本來打銷，因此逾放款攀升，相對銀行資本淨值亦潛在減少。根據國際清算銀行 (BIS) 規定，資本占資產比率不能低於 8% ，以目前多家銀行資本適足率低於 10% 來看，已潛在無法滿足國際清算銀行要求，使得國際信用評等機構調降我國信用等級。

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四、銀行家數過多，造成過度競爭問題

國內各類金融機構總、分行家數已由 1990 年的 3,955 家增至2002 年 12 月底的 6,310 家，家數成長近 59.54% 。而國內公民營銀行 ( 不含基層農漁會與信用合作社 ) 總行數也由 1990年的 24 家增至 2002 年 12 月底的 52 家，家數成長高達 116% 。加上政府核准信託投資公司、大型信用合作社及中小企業銀行可改制為商業銀行，致使金融機構呈快速成長。然由於本國銀行同質性過高，新型金融業務未同步成長，導致過多金融機構競逐既有金融市場，形成銀行過度競爭現象。

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五、獲利能力不足，缺乏創新

在新種業務及金融創新不足下，金融機構營運績效不僅受制於傳統產業、股市及房市不景氣、資金外移、及金融同業惡性競爭搶食日益縮小的金融大餅等因素影響，同時亦因國內直接金融蓬勃發展，致 1997 年第 3 季亞洲金融風暴，以及 1998 年地雷股效應引發的本土性金融風暴後，本國銀行獲利能力大幅滑落。

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第二節 當前財政結構問題 一、中央政府收支差距擴大

( 一 )精省後省府債務移撥中央 (二 )租稅減免項目過多侵蝕稅基 (三 ) 景氣下滑導致稅收減少 ( 四 ) 政府支出持續增加 (五 ) 政治及社會環境不能接受增稅政策

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二、地方財政日益困難，要求增加分配統籌款與財政補助壓力

近年來，由於經濟景氣趨緩，地方稅收隨之減少，加上政府組織調整，地方政府職能增加，地方財政亦日益困窘。以近三年度各級政府歲入、歲出狀況來看，直轄市及縣 ( 市 ) 政府實質收入占支出比例有下降之趨勢，各縣 ( 市 ) 政府，更因龐大的人事支出負擔，導致財政困難。

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三、稅制未臻公平合理 如現行所得稅法有關現役軍人及托兒所、幼稚園、國民中小學以下教職員薪資所得免稅規定，雖有其時代背景，但隨著時空的變遷，有違所得稅量能課稅及租稅公平原則，多年來各界迭有不同反映，取消其免稅規定，已是政府既定的政策。

其次，我國遺產稅最高累進稅率達 50% ，高於綜合所得稅最高稅率 40% ，使擁有鉅額財產者負擔較重之遺產稅，有導致資金外移，影響國內投資之虞 。

此外，土地稅制亦存在的若干問題，現行土地稅制，除為執行土地政策外，亦兼具財政功能。長期以來，土地之公告地價及公告現值偏低，除導致地方政府稅收減少，也影響土地的使用效率。

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四、未償債務餘額劇增，拖累財政 ( 一 )債務劇增的影響

我國自 1989 年以後，政府因財政上逐漸出現「入不敷出」現象，因此對於融資性財源漸有倚賴。至 1990 年代，政府財政持續呈現赤字，債務之累積急劇上升，截至 2002 年止，中央政府累積債務未償餘額預算數已達 2兆 8,680億元。

(二 )債務餘額的合理比率 我國中央政府債務未償餘額占國內生產毛額之比率截至 2002

年止為 29.8% ，相較於美國、日本、英國及新加坡等已開發國家，尚屬適中，惟其他國家之債務均係多年累積所造成，而我國則係近年急劇增加所致，因此有必要謀求相關之減緩措施。

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第二章 金融發展與經濟成長 第一節 1980 年代以後台灣金融發展概況

一、 1980 年代台灣開始金融自由化，包括利率自由化、外匯自由化、解除銀行業務管制及開放證券商設立等。

二、 1990 年 12 月開放外國專業投資機構得以經證券主管之同意開放僑外外資直接投資證券； 1995 年 2 月全面取消外資投資總額限制後，投資個股的投資額限制也陸續放寬。 19

96 年 3 月全面開放僑外資直接投資證券。

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三、 1991 至 1992 年期間，政府核准 16 家新銀行設立並開始營運，同時也核准信託投資公司、大型信用合作社及中小企業銀行可申請改制為商業銀行，致使商業銀行家數倍增。

四、 2000 年 11 月修正「銀行法」放寬銀行對金融相關事

業轉投資的規定，同年 12 月並通過「金融機構合併法」容許銀行、保險與證券三行業做同業合併外，更進一步於2001 年 6 月通過「金融控股公司法」，自同年 11 月開始實施。同時也積極研擬出「金融監督管理委員會組織法」等草案。

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第二節 金融改革與金融安全網 一、繼民國 2000 年通過「金融機構合併法」與「銀行法部分條文修正案」後，政府將民國 2002 年訂為「金融改革年」，並將金融改革列為六大施政課題之一。於同年 6月 26 、 27 日通過金融六法，包括「金融重建基金設置及管理條例」、「存款保險條例部分條文修正」、「營業稅法部分條文修正」、「金融控股公司法」、「票券金融管理法」、「保險法部分條文修正」。

二、 2002 年 5 月，行政院復提出「挑戰二○○八：國家發展重點計劃」作為施政主軸。其計劃內容一方面在除弊，另一方面則在興利，前者包含三大改革，金融改革即為其中之一。

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金融安全網涵蓋三個層次。一為有效安全之監督管理機制 (safety and soundness supervision) ，二為健全的存款保險機制，三為有效的金融機構退出機制 (參閱White(2002)) 。

本研究認為建立我國的金融安全網應包含下列四點： 一、強化金融監督管理。 二、健全存款保險機制 。 三、順暢金融重建基金運作。 四、建立完善農業金融體系。

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第四節 金融體制的變化與貨幣政策之關係

隨著金融體制之變化，總體經濟變數間亦起了相當程度的變化。我國國民所得的變動能引起貨幣供給的變動，具有因果關係；而貨幣供給的變動和國民所得的變動並無因果關係。

我國過去 7 年來的貨幣政策過於被動 (passive) ，貨幣政策當局並未主動利用貨幣政策工具來提升我國國民所得。反而是因經濟的成長與國民所得的增加使貨幣需求增加，才被動的增加貨幣供給。

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第三章 金融改革及財政改革之內涵

第一節 金融改革目標及內容 為因應我國經濟轉型及發展需要，建構具國際競爭力之金融

環境，使我國金融體制與國際接軌，政府在 2002 年 6 月組成行政院金融改革專案小組，設立「銀行」、「保險」、「資本市場」、「基層金融」及「金融犯罪查緝」五個工作小組，研擬各項金融改革議題及具體改革建議，以營造優質之金融環境，提昇整體金融產業之競爭力。

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一、銀行改革目標 為因應國際金融發展趨勢及改善我國金融環境，並達成問題

金融機構處理有效化、銀行經營效率化、金融監理健全化之目標，並在紀律化與自由化兼顧之原則下，政府除持續致力於金融改革外，未來並將以有效降低銀行逾期放款、加速處理問題金融機構，並使之退出市場、放寬金融業務、提高金融資產流動性及強化金融監督管理等方面為金融改革之重要課題，作為現階段積極推動乏工作，使我國金融體制與國際接軌，以營造優質之金融環境，及提昇整體金融產業之競爭力。

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銀行具體改革內容 為建構具國際競爭力之金融環境及管理機制，全面提升我國金融機構競爭力，擬訂「建構

有效處理銀行逾期放款機制」、「加速處理問題金融機構」、「營造銀行有利經營環境」、「強化金融監督管理」等四項改革議題，及下列第 1.1至 1.16項具體改革議題：

銀行改革議題 1.1修正「行政院金融重建基金設置及管理條例」，擴大金融重建基金規模與用途。 1.2 採行有效措施，加速降低銀行逾期放款比率。 1.3修正「銀行資產評估損失準備提列及逾期放款催收款呆帳處理辦法」有關銀行業逾期

放款之定義、銀行業授信資產之分類，及依分類規定提列備抵呆帳之標準。 1.4改進擔保品拍賣制度及公司重整、破產機制。 1.5運用金融重建基金收購金融機構之不良債權，加速降低金融機構逾放比率，以改善整體金融機構之體質。

1.6對於金融檢查調整後淨值為負之金融機構，加速處理使其退出市場，其資產負債缺口由金融重建基金彌平。

1.7對於金融檢查調整後淨值為正，惟資本不足，無力增資，但有經營價值之金融機構，得由金融重建基金以特別股參與增資，使金融機構之資本適足率達百分之八規定及提高備抵呆帳覆蓋率 (coverage ratio)，必要時，並促成合併。

1.8如期結束金融重建基金全額保障制度，貫徹存款保險限額保障機制。 1.9 擴大存款保險差別費率級距及於適當時機提高保費，並訂定我國存款保險賠款準備金

之最低目標值，以累積存款保險基金。 1.10加速公營銀行民營化，及加速出售已民營化銀行之公股股權。 1.11 鼓勵銀行金融創新，並簡化申請作業。 1.12 儘速完成資產證券化相關法規之訂定。 1.13建立金融控股公司之金融子公司與非金融控股公司之金融機構間之公平競爭環境。 1.14 儘速完成「行政院金融監督管理委員會組織法」之立法。 1.15強化銀行資本適足率不足之立即糾正措施。 1.16 配合新巴塞爾資本協定，修訂「銀行資本適足性管理辦法」。

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二、保險改革目標 當前保險市場現況，保險業國內成長已漸趨飽和，加以家數眾多競爭激烈，保險業經營日益艱難，外在總體經濟持續低迷，巨災頻仍，保險業投資獲利大受影響；國外再保險業承保額度及價格緊縮，更加深我保險業發展之困境。同時，近年來民眾對保險之認知及投保意願均顯著提高，保險業經營之安全性與穩健尤為重要，對提升保險業資本適足性之規範及其經營資訊透明化等監理措施，期待極高，因此如何重整我國保險市場，並營造公平合理之現代化保險環境，確保保險業之健全經營，保障保戶之權益，為保險永續發展之重要課題。

再者，加入WTO 之後保險產業已完全納入全球化之競爭環境中，如何在政策面上增強我國保險產業之國際競爭力，諸如費率自由化、產品多樣化、經營現代化等，應為保險改造上重要方向。

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保險具體改革內容 為建構具活潑力、競爭力之現代化保險市場，政府保險改革擬訂「營造保險業有利之經營環境」、「強化保險業之監督管理」、「建立預防保險業失卻清償能力及因應機制」等三項改革議題，及下列第 2.1-2.17項具體改革議題：

保險改革議題 2.1研修保險商品審查制度，並建立產品創新激勵機制以落實快速簡便及創新。 2.2研議開放保險業投資受益證券及公開發行公司採私募發行之股票。 2.3放寬保險業資金運用並研修相關法規。 2.4研議兩岸保險業務進一步往來交流。 2.5有效解決保險業務員適用勞基法相關問題。並明定保險業為承做退休金業務

之金融機構。 2.6解決簡易型保險商品適用電子簽章法之法律問題。 2.7建立務實可行之風險資本額制度、訂定監理行動指標及相關配套措施並定期檢討推動。

2.8 檢討與落實保險業簽證精算人員制度，積極培訓精算人員。 2.9建立專責之費率釐算機構。並推動民間精算專業研究機構，辦理保險商品設計簽證業務。

2.10 推動保險業者及相關會計專業團體，參考先進國家研訂保險業財務會計準則。

2.11修訂保險法規放寬準備金規範。 2.12 儘速解決特別準備金相關問題。 2.13研訂擴大再保承保能量、加強再保市場監理之有效措施。 2.14研議解決各種保險行銷通路寡占問題。 2.15研議可協助壽險業者面對低利率環境之措施。 2.16建立問題保險公司之分級處理機制。 2.17研究安定基金可能不足之解決機制。

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三、資本市場改革目標 數十年來，在政府相關單位與市場參與者共同努力下，我國

資本市場隨著經濟快速成長，在市場規模、法規制度及監理機制方面，皆已漸趨成熟並具績效。然而近年全球經濟金融情勢變化迅速，世界各國為因應國際潮流趨勢及全球化市場新挑戰，紛紛進行資本市場制度面、業務面之興革及其組織架構之整合，以提昇其運作效率及在國際間之競爭力。

面對全球化市場之挑戰，金融商品交易障礙逐漸減少，以及數位化之高效運用，促使資本市場資金流動無國界，國際經濟相互依存度日益密切，各國必須隨時因應國際環境之變化。目前我國資本市場之規模雖持續成長中，然為迎合國際競爭態勢，我國資本市場在市場自由化、市場深度化、市場國際化、資訊透明化、及服務事業效率化、紀律化等層面在在值得檢討，相關機制及措施亦尚待改善。

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資本市場具體改革內容 為建構具國際競爭力及吸引力之資本市場，政府資本市場改革擬訂「健全證券發

行市場」、「健全證券交易市場」、「健全債券市場發展」、「健全證券投資信託及顧問事業之管理與發展」、「健全期貨市場發展」、「加速證券期貨市場國際化與人才培育」等六項改革議題，及下列第 3.1-3.15項具體改革建議：

資本市場改革議題 3.1建置符合國際潮流之健全公司治理制度。 3.2 貫徹企業資訊公開制度，提昇資訊透明度。 3.3增加市場商品種類，增進市場效率。 3.4成立投資人專責保護機構並積極推動團體仲裁及訴訟制度。 3.5規劃建置集中結算、保管機制。 3.6建立有價證券市場借券中心。 3.7研議提昇債券市場價格功能之交易制度及開發新商品。 3.8規劃定期適量發行公債及設立中央公債主要交易商。 3.9研訂「證券投資信託及顧問法」。 3.10加強證券投資信託及顧問事業之管理與擴大業務範圍。 3.11建置利率期貨市場。 3.12提高法人參與期貨市場比重。 3.13加強證券暨期貨市場領導及專業人才之培育。 3.14建立跨國之交易連線模式機制。 3.15放寬外國專業投資機構之資格條件暨研議是否全面取消外國專業投資機構

制度。

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四、基層金融改革目標 從 1990 年代開始，由於我國金融市場自由化、國際化程度

日深，金融業競爭日益激烈，基層金融機構在缺乏競爭力下，復受地方及農村經濟復甦相對遲緩及本身組織體制缺點等影響，問題逐漸產生。自 1995 年起，多家信用合作社及農漁會信用部發生違法超貸及內部舞弊案件，不僅影響國內金融穩定，亦使社會付出龐大之處理成本，故基層金融機構唯有進行體制改革，才能走出經營困境，安定國內金融環境。

關於基層金融機構體制改革之重點，主要是讓經營不善者，能在市場退出機制之引導下，順利退出市場，使處理成本降至最低；至經營績效尚佳者，在中、長期應推動其轉型經營，以因應高度競爭之金融環境，短期內則應健全其經營體質，包括改善逾放比率偏高問題、強化財務基礎與輔導機制等。由於農漁會信用部改革亦將影響未來農漁會之經營，故須規劃配套機制，協助與促進農漁會永續經營。

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基層金融具體改革內容 為建構體制健全之基層金融體系，擬訂「立即處理已無支付能力或財務

狀況顯著惡化之基層金融機構」、「加速處理基層金融機構不良放款」、「積極推動及輔導信用合作社合併、改制為銀行」、「強化基層金融機構財務基礎」、「輔導農、漁會推展事業，加強服務品質及提升競爭力」、「建構完整之農業金融體系」等六項改革議題，及下列第 4.1-4.8項具體改革建議：

基層金融改革議題 4.1運用金融重建基金迅速處理已無支付能力或財務狀況顯著惡化之基

層金融機構。 4.2建立輔導基層金融機構加速清理逾期放款機制，檢討備抵呆帳提列

規定。 (財政部已於 2002年 10月 21日修正農、漁會信用部分級管理規定。參見註一。 )

4.3積極推動及輔導信用合作社合併、改制為銀行。 4.4加速基層金融機構淨值累積，以強化經營體質。 4.5改進基層金融機構輔導措施，提升經營效率。 4.6研議信用合作社股金股本化並依貢獻度酌予提高表決權。 4.7 充實農業發展基金，協助農、漁會事業發展，加強對農、漁民金融服務。

4.7 推動「農業金融法」完成立法。

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五、金融犯罪查緝改革目標 近年來國內金融市場陸續發生重大舞弊案件，對國家社會造

成不當影響，而重大金融犯罪有日趨增加之趨勢，歸究其主要原因乃在於其犯罪所得大於犯罪受懲代價，故欲減少金融犯罪應朝犯罪受懲代價大於犯罪所得著手，及加強金融檢查人員之專業訓練，防制橫跨銀行、證券、期貨及保險等業則之金融集團整體犯罪之發生，實為當務之急。

另由於金融犯罪常隱藏高度專業手法或犯罪事實複雜，為避免錯失重大金融犯罪案件偵緝之證據與時機，亦應加強檢警調單位及金融主管機關間之合作及國際間之合作，以有效打擊金融犯罪。此外，為打擊金融犯罪，伸張社會主義，使違法者儘速獲致法律應有之制裁，並向犯罪者提起民事追償，宜建構效率專業之金融犯罪審理度，速審速決，俾收儆懲之效。

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金融犯罪查緝具體改革內容 為建構高紀律、公平正義之金融環境，金融犯罪查緝改革擬訂「加強金融犯罪檢查」、「加強金融犯罪查緝」、「積極預防金融犯罪」、「速審速決維護金融紀律」等四項改革議題，及下列第 5.1-5.7項具體改革建議：

金融犯罪查緝改革議題 5.1修法提高金融犯罪罰責並規範最終受益人不法利得應予追索並科以刑責。

5.2強化自律組織與金融機構之自律機制。 5.3修法規範重大金融弊案爆發前，在一定條件下之財產移轉行為

無效或得撤銷。 5.4加強金融市場不法交易之查核及查緝人員專業訓練。 5.5成立金融犯罪查緝專案小組，加強國際司法互助與專家協助，並採取有效保全措施及速偵速結。

5.6加強防制網路金融犯罪及金融犯罪案件之通報聯繫與查緝，並建立金融犯罪案件連線查詢系統。

5.7設立專庭審理重大金融犯罪加速案件之審理。

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第二節財政改革目標及內容 一、「行政院財政改革委員會」成立的目標及分工

前財改會共同召集人李庸三 (2002)說明，鑒於近年來政府財政收支缺口逐漸擴大，財政困難日益加深，經發會乃於前年九月建議政府「成立財政改革委員會，積極從事稅制改革，開闢財源，降低政府支出規模及檢討支出結構，並規劃於五至十年內達成財政收支平衡的目標」。行政院於 2001 年 9 月 14 日正式成立該委員會，針對財政收支與租稅改革等方面，積極進行各項議題研究工作，並整合提出財政改革方案。

行政院財政改革委員會成立後，即確定各項研究架構 ( 議題 ) ，針對稅課收入、非稅課收入及支出等面向研擬 39項研究計畫，其中稅課收入組有 19項議題，非稅課收入組有 7項議題，支出有 13項議題，並分別朝以下方向努力，包括：

( 一 )妥善調整稅制結構，追求稅收穩定與適足、租稅公平與效率。 (二 )充裕財政收入、加強公有財產管理、落實使用者付費精神。 (三 )控制支出成長、提升支出效率、健全支出結構。

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二、財政改革的主要內容及政策建議 (一 )租稅負擔與租稅結構之檢討與合理規劃 1.1強調租稅制度「一般性、普遍性、中立性」的原則，以建立「低稅負、少減免」的租稅環境為稅制

改革的目標。 1.2以擴大稅基為主要工具，適度提高國民賦稅負擔率，以每年上升 0.5到一個百分點為努力目標。 1.3調整租稅結構，降低所得稅在整體租稅收入中之比重，提高消費稅的比例。 1.4稅制改革方案應注意整體性及各項改革之配套措施。

(二 )各項租稅稅基侵蝕之全面檢討 2.1假設稅基侵蝕達 10％，各項稅基侵蝕金額為綜所稅 1,557億元，營利事業所得稅 897億元、遺贈稅92億元、營業稅 2兆 3,622億元、地價稅 4,593億元、房屋稅 3,387億元、契稅 183億元。

2.2不論是所得稅、消費稅及財產稅制，均應合理消除各項侵蝕稅基之法令規定。 (三 )所得稅之功能檢討 3.1消除各項不合理的免稅規定，以「擴大稅基」為綜所稅及營所稅最重要的改革方向。 3.2綜合所得總額占 GNP的比例約為 50％，綜合所得淨額占 GNP之比例有些年份甚至低於 20％，由此

可見綜所稅的稅基仍有相當成長空間，且減免規模亦過大。 3.3若經政策考慮下必須保留之減免項目，應以稅額減免 (扣抵 )之方式取代目前所得扣除之方式，以避免逆向之所得重分配現象。

3.4 擴大稅基後，可考慮降低最高邊際稅率，減少課稅級距以減緩累進所得稅制對所得賺取行為的扭曲程度和資源配置之效率損失。同時，為避免稅制調整的利益集中在高所得者，可配合以免稅額遞減及最低稅負的設計。

(四 )取消保留盈餘加徵百分之十營所稅及其配套措施之研究 4.1取消 10％的保留盈餘附加稅。 4.2各項建議案中，以提高營所稅稅率至 30％，並另定營利事業最低所得稅稅負為 5％的建議案得到較

高的支持。 (五 )綜合所得稅改採屬人兼屬地主義之研究 5.1 短期內將綜所稅之課稅所得改為屬人兼屬地主義，境外所得列為一單項所得類別。中長期下並應對

國外控股公司之脫法避稅行為予以防杜。

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(六 )合理規劃員工認股權課稅制度之研究 6.1 2002年 1月 4日立法院通過促進產業升級條例，明訂公司員工以紅利轉作服務產業之增資者，因而取得之新發行記名股票，按面額課所得稅。

6.2長遠作法，應恢復課徵證券交易所得之所得稅，並就股權處分時之差額列入所得課徵。

(七 )外國營利事業在我國境內之分支機構盈餘匯回總公司課稅之檢討 7.1賦稅署就此議題研究後發現分公司與子公司租稅負擔相當，本議題

不予評論。 (八 )人身保險相關課稅問題之檢討 8.1人身保險給付改採定額免稅方式，滿期給付，年金給付則依扣除已繳保費後之給付納入所得課稅。

( 九 )營業稅之檢討 9.1 配合貨物稅、印花稅之調整，再考慮財政平衡之需要，建議營業稅稅率上升為 7％，當年度 (2001)可增加 680億元的營業收入。

( 十 )貨物稅之檢討 10.1 短期方案為取消橡膠輪胎、水泥、飲料品、平板玻璃及電器類之貨物稅。

10.2中長期方案為將油氣類及車輛類所課徵之貨物稅改為以保護環境、節約能源、維護國民健康之特種銷售稅。

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( 十一 )印花稅及娛樂稅之檢討 11.1廢除印花稅，調整娛樂稅之應稅項目。 11.2訂定娛樂稅稅率之下限為 5％，以矯正地方政府徵收率偏低之缺點。 ( 十二 )地價稅及土地增值稅之檢討 12.1取消田賦，改對農地課地價稅。 12.2地價稅之稅基 (公告地價 )應向上調整，以縮減公告地價與市場價格之差距。

長期下建議「兩價合一」，目前則應縮短每三年調整一次之間距。 12.3地價稅改採比例稅率，並縮少自用住宅的稅率優惠。 12.4土增稅之稅基應逐步拉近至市場價值。 12.5調整土增稅稅基後，可調降土增稅之稅率結構，最高稅率宜調整至 40％；並取

消自用住宅之優惠稅率。 12.6累進級距應由倍數累進改為金額累進。 ( 十三 )建構電子商務之合理課稅制度 13.1現行所得稅及營業稅之架構，可完全套用於電子商務之交易行為上，適用同樣

的課稅原則，不必更改。 13.2課稅技術應予提昇。 ( 十四 )台灣地區綠稅稅制設計之研究 14.1 短期內，取消對平板玻璃、飲料品、除濕機、電唱機、電烤箱之貨物稅；中期

內，檢討及整合有關加重耗用能源行為租稅負擔，以及矯正外部效果之租稅、規費、收費等各項收入，納入統籌統支範圍；長期下，廢止橡膠輪胎、水泥、電器類之貨物稅，增課碳稅。

14.2整合能源稅費項目。 ( 十五 )稅制改革與健全會計制度之配合 15.1記帳業者應予法制化，透過國家考試、公會等制度，提高記帳業者之專業水準。 15.2建議修正所得稅法、財政部之解釋密令、查核准則等法令規定，以縮小企業財

務會計及稅務會計之差異。

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( 十六 )遺產與贈與稅之檢討 16.1 簡化遺產與贈與稅之稅率級距，降低遺產贈與稅之稅負。 16.2在不同的方案下，遺產稅之年度 (2000年 )稅收損失為 75億元到 115億元，贈與稅收入減少 3億元到 17億元。

16.3長期下因規避租稅之誘因降低，資本運用效率提高，稅收損失可望大幅減少。

( 十七 )稅務行政之檢討 17.1 依財政改革委員會之討論決議，基本上維持現制。 ( 十八 )建立台商大陸資金匯回無障礙租稅環境之研究 18.1政府應及早建立兩岸間之無租稅障礙環境，爭取簽訂租稅協定。在簽訂租稅協定前，綜合所得稅應改採「屬人主義」，也可提出具有兩岸競爭力的租稅措施，適度修正扣抵法，放寬資金匯回扣抵累計投資再投資之申請，規劃「產業控股公司」及「營運總部」設立之法律規定，採用連結稅制以改善企業全球策略下的租稅制度和防杜國際租稅逃漏，積極鼓勵台商資金回流。

( 十九 )加強國有公用不動產之有效管理 19.1設定每年處分國有土地挹注財政收入之目標額度。 19.2建立合理、方便之不動產使用指標，加強國有土地及不動產之管理及運

用。 (二十 )加速公營事業民營化對財政影響之研究 20.1未完成民營化者，依核定時程優先推動；已完成民營化者，降低持率比

率至最適比率。 20.2未來 6年可編列達 9,000億元之釋股收入，扣除民營化基金及台糖釋股收入後，每年可挹注財政收入約 524億元。

32

(二十一 ) 非營業基金之檢討 21.1整體非營業基金之運作與管理方面，應朝數目適量化、建立非營業基金結構、

法制化、確立預算制度、引進成本效益分析工具、釐清非營業基金與公共債務之關係，以及加強其財務效能等改進方向進行改革。

21.2加強各項特別收入基金，資本計畫基金、債務基金、作業基金、信託基金之運作及管理。

(二十二 )提升國營事業經營績效並增進盈餘繳庫之研究 22.1 責任釐清合理評比；法規鬆綁公平競爭，組織再造員額精簡、公司治理慎選人才、設定目標考核績效、合理薪酬獎懲分明、實施責任中心制度。

(二十三 )合理加強各項規費及其他收入之研究 23.1積極推動規費法完成立法程序，提供徵收規費之法源。 23.2統一規費收入管理與預算編列作業。 23.3加強各項規費之徵收以落實使用者、受益者及污染者付費之原則，並合理訂定

與適時調整規費費率。 (二十四 )合理規劃公債發行之研究 24.1為維護財政紀律、維持財政調度之靈活及穩健，各級政府之債務餘額須嚴守公共債務法規定，並公布債務資訊。

24.2改善目前公債利息收入、公債資本利得及債券型基金之所得稅差別待遇。 24.3未來十年之財政平衡期間內，公債宜採定額適量發行方式，每月發行 300～ 500億元。

24.4實施增額發行。 (二十五 )提升中央政府債務基金之管理績效 25.1 短期內，加強「規律化」、「增額發行」之執行；縮短公債之債務償還年限，

以短期公債之增加發行，提前償還較長期舊債。 25.2中期下，定期發行之閒餘資金，可運用於中長期資金聯貸與投資合格債券；並訂定公債買回之規範。

25.3長期下，嚴格控制政府赤字並破除公債發行上限之限制，加強債務基金之財務效能。

33

(二十六 )支出規模總體目標之研究 26.1 依預估的歲入成長率，調整歲出規模以求在十年內平衡各級政府預

算。 26.2訂定預算赤字、未償還餘額及歲出規模各項指標之調整目標。 (二十七 )歲出額度制之檢討 27.1繼續控制每年之歲出規模。 27.2加強預算中程規劃功能。 (二十八 )新興施政收支同步考量之檢討 28.1積極通盤檢討租稅結構，加強公有財產經營管理，加速政府再造，獎勵民間參與公共建設檢討整合社會福利制度，落實法律和收支同步考量之規範。

(二十九 )通盤或特定目標支出刪減之研究 29.1主要結論與 27、 28 兩議題相同。 (三十 )政府職能及政事別支出結構之檢討 30.1 避免資源排擠及使用之僵化，政府特定支出不應採取任何固定保障方式。

30.2落實中長程預算計畫。 30.3整合各項社會保險制度與政府之優待及補助措施。

34

(三十一 )人事成本之檢討 31.1嚴格控管加班費支出，取消休假補助制度，調整退撫與保險以外的福利性支出。 31.2調整年年晉俸級的作法，修法提供公務人員減薪的途徑，改革退休保險制度。 31.3控制政府人員數量，加強業務委外、機構人力整合、加速中央政府改造、修法試行績效基礎機關的人事管理制度。

(三十二 )整合各項社會福利制度之研究 32.1政府負擔之社會福利支出，宜由統籌統支之一般性租稅收入融通。 32.2提高民間捐贈社福機構之所得扣除額。 32.3老人福利年金訂為 3000元 /月，財務責任完全由政府負擔。 32.4建立雙層制之年金保險制度。 32.5整合低收入戶身心障礙者生活補助與身心障礙者津貼。 32.6長期照護財務規劃先朝擴大健保給付範圍出發，以後再結合年金制度中之生活照顧層面整合。

(三十三 )健全社會保險財務之研究 33.1規劃建立完整之社會保險體系，確立財務自主之原則。 33.2建立公平合理之政府補助原則。 33.3提高基金管理之專業及效率。 (三十四 ) 推動中程計畫預算制度之檢討 34.1強化歲入預測之統計及協商機制。 34.2強化績效目標與指標訂定之協商機制。 (三十五 )政府事務及公共事業委外機制之檢討 35.1 儘速通過政府事務及公共事業委外之相關法律。 35.2以 BOT方式委外，降低硬體設施不符合經營者需求之成本。 35.3積極提供民間參與之誘因。 35.4加強與經營廠商及地方人士之溝通與協商。 35.5放寬經營限制。

35

(三十六 )施政績效評估與績效導向預算編列制度之檢討 36.1就績效衡量系統、誘因結構、審計機制、績效管理文化等四個層面，

結合「施政績效評估」與「績效導向預算編列制度」。 (三十七 )預算制度授權與彈性之檢討 37.1 檢討立法院審議歲出預算之合宜慣例 37.2加強績效指標及評估制度之建立與推動。 37.3積極檢討現行計畫作業之管制層級。 (三十八 )五至十年內達成財政收支平衡方案之研擬 38.1本研究案綜合上述 37項研究子題之研究成果，根據整體財政改革

之基本原則及目標，以歸納出財政改革委員會之建議架構。在彙整的過程中，由於各研究報告絕大多數屬於備查性質，很少做成決議，因此本方案是將委員會議討論中具有爭議者大多予以刪除，並且考量各項建議的可行性，以及多次專家座談意見彙整，進而研擬完成財政改革與財政平衡方案初稿，而後送請財政改革委員會議討論，並且按所召開的四次委員會議之決議內容修正而成。

38.2將各項研究子題之具體建議事項，區分為短期、中期及長期措施，並儘可能根據各研究子題之建議內容，具體落實到與政府支出、收入相關的預估變動上，再以主計處政府收支之計量經濟模型模擬各項建議對達成五到十年內重建財政平衡的貢獻。不過，模擬結果未送委員會討論，只供政府部門參考。

36

第四章 金融改革與財政改革計量經濟模型 我們將總體經濟分為商品市場、貨幣市場、資本市場、勞動市場、政府部門及國外部門之間的運作來說明 。

政府透過貨幣政策、財政政策及匯率政策影響貨幣市場及股票市場，再影響商品市場及勞動市場，國外部門透過貿易方面影響商品市場及物價。

金融改革及財政改革之制度性改變係透過對於金融結構的改善影響貨幣供給、貸款及股市的交易來影響貨幣市場及資本市場，進而影響商品市場的交易及物價水準，並進而影響勞動市場的就業情況

財政改革須透過政府稅收及財政支出結構的調整，直接影響政府財政狀況，進而影響商品市場、貨幣市場、物價及勞動市場之就業狀況。

37

圖一 模型結構圖

課稅收入 貨幣市場

商品市場

物價部門

資本市場

勞動市場 國外部門

財政改革 金融改革

WGP WGP

M2 LOAN STKVLE

M2

RTAX

M2

VSTOCK

LOAN，STKVLE CG，IG，PRO$，

TGF$，TFG，INT$，SUB$

RTAX

LOAN，

38

表十六 - 一 金融改革對主要總體經濟變數影響－直線調整

替代預測 － 基準預測

單位：﹪, 億元

年度

實質國內生產毛額(GDP)成長率

實質非食品消費

(CO)成長率

實質民間固定投資(IBF)成長率

消費者物價指數

(CPI) )成長率

躉售物價指數

(WPI) )成長率

失業率(UU)

政府支出與政府收入差額(DF$)

2003 0.14 1.28 0.6 0.00 0.03 -0.03 -131

2004 0.26 1.85 0.3 0.00 0.04 -0.09 -349

2005 0.19 1.55 0.1 0.02 -0.01 -0.14 -541

2006 0.09 1.22 0.3 0.02 0.01 -0.17 -706

2007 0.08 0.93 0.7 0.03 -0.02 -0.19 -871

2008 0.03 0.67 1.0 0.04 -0.01 -0.19 -1,032

39

表十六 – 二 金融改革對主要總體經濟變數影響－非線性調整

替代預測 － 基準預測

單位：﹪, 億元

年度

實質國內生產毛額(GDP)成長率

實質非食品消費

(CO)成長率

實質民間固定投資(IBF)成長率

消費者物價指數

(CPI) )成長率

躉售物價指數

(WPI) )成長率

失業率(UU)

政府支出與政府收入差額(DF$)

2003 0.19 0.98 0.6 0.00 0.03 -0.02 -102

2004 0.20 1.45 0.6 0.00 0.03 -0.07 -261

2005 0.23 1.80 0.1 0.01 0.01 -0.12 -479

2006 0.17 1.59 0.0 0.02 0.00 -0.13 -687

2007 0.09 1.08 0.6 0.03 -0.02 -0.19 -877

2008 0.04 0.54 1.0 0.04 -0.02 -0.20 -1,027

40

主要結果模擬結果與金融改革政策預期效果方向一致。 金融改革使經濟成長率較高、非食品消費和實質民間固定投資成長率較高、失業率較低、政府支出與政府收入差距縮小，對消費者物價指數和躉售物價指數成長率的影響不顯著。

金融改革提升經濟成長率與降低失業率的效果可立即看到。政府支出政府收入差額的縮小幅度愈來愈大。金融改革促進投資的效果要相當長的期間才看的到。

累積效果：在直線調整和非線性調整下， 2003 年到 2008 年實質 GDP累積分別共增加 4140億和 4708億，政府支出政府收入差額累積分別共縮小 3632億和 3433億。兩種設定方式對重要總體變數的累積效果差不多。

41

二、財政改革之總體經濟效果評析

調整外生變數 名目公債利息收入 (INT$) 政府名目消費 (CG$) 名目政府固定投資 (IG$) 名目政府財產及企業所得 (PRO$) 名目家庭對政府移轉 (TFG$) 名目政府對家庭移轉 (TGF$) 政府調薪幅度 (WGP) 調整間接稅

42

表十六 - 三 財政改革對主要總體經濟變數影響

替代預測 － 基準預測

單位：﹪, 億元

年度

實質國內生產毛額(GDP)成長率

實質非食品消費

(CO)成長率

實質民間固定投資(IBF)成長率

消費者物價指數

(CPI) )成長率

躉售物價指數

(WPI) )成長率

失業率(UU)

政府支出與政府收入差額(DF$)

2003 0.43 0.43 -2.6 0.000 0.06 -0.04 596.0

2004 -0.12 -0.33 -6.4 -0.009 0.02 -0.09 64.0

2005 -0.47 -0.59 11.1 -0.012 -0.2 -0.02 -364.0

2006 -0.01 0.32 3.5 -0.027 0.07 0.01 -1.6

2007 0.10 0.54 -1.5 -0.022 0.06 0.01 480.0

2008 0.25 0.55 -2.8 0.004 0.04 -0.03 892.0

43

表十六 – 四 金融改革與財政改革對主要總體經濟變數影響－直線

調整

替代預測 － 基準預測

單位：﹪, 億元

年度

實質國內生產毛額(GDP)成長率

實質非食品消費

(CO)成長率

實質民間固定投資(IBF)成長率

消費者物價指數

(CPI) )成長率

躉售物價指數

(WPI) )成長率

失業率(UU)

政府支出與政府收入差額(DF$)

2003 0.26 1.34 0.6 0.000 0.001 -0.03 84

2004 0.17 1.59 0.2 -0.009 0.02 -0.09 -388

2005 0.09 1.18 -0.1 -0.012 -0.02 -0.13 -672

2006 0.27 1.66 0.6 -0.007 0.02 -0.18 -392

2007 0.20 1.46 1.0 0.008 0.01 -0.22 -84

2008 0.16 1.18 1.1 0.044 -0.01 -0.25 104

44

主要結果實行「公共服務擴大就業方案」對提升實質 GDP成長率和降低失業率有立即效果。

2004 年到 2006 年三年的實質 GDP 成長率不增反減。 2003 年到 2008 年實質 GDP累積共增加 489億。 2003 年到 2008 年政府支出政府收入差額累積共擴大 417億。財政改革在短期內 (2004 年和 2005 年 )有擴大政府支出與收入差距的效果。雖然， 2005年到 2006 年間政府支出與收入差距雖然縮小但幅度相對上小的多。財政改革反而擴大 2007 年和 2008 年政府支出與收入差距。

45

三、金融改革與財政改革之總體經濟效果評析

46

十六 – 五 金融改革與財政改革對主要總體經濟變數影響－非直線

調整

替代預測 － 基準預測

單位：﹪, 億元

年度

實質國內生產毛額(GDP)成長率

實質非食品消費

(CO)成長率

實質民間固定投資(IBF)成長率

消費者物價指數

(CPI) )成長率

躉售物價指數

(WPI) )成長率

失業率(UU)

政府支出與政府收入差額(DF$)

2003 0.22 1.13 0.7 0.000 0.04 -0.02 100

2004 0.15 1.47 0.4 -0.009 0.02 -0.08 -364

2005 0.12 1.40 -0.2 -0.012 0.00 -0.12 -660

2006 0.32 1.98 0.3 -0.017 0.03 -0.18 -408

2007 0.23 1.57 0.9 0.008 0.01 -0.23 -192

2008 0.14 1.00 1.1 0.056 -0.02 -0.26 88

47

主要結果

在直線調整和非線性調整下， 2003 年到 2008 年實質 GDP累積分別共增加 4932億和 4951億。這主要是金融改革的貢獻，兩種設定方式的累積效果差不多。

2003 年到 2008 年政府支出政府收入差額累積分別共縮小 1428億和 1426億。 2008 年又再擴大是由於因金融改革及財政改革而增加的政府收入增加還趕不上長期性的政府支出的增加。

48

第三節 結論與政策建議

若加上稅基擴大的財政效果，政府支出與政府收入差額擴大的金額必定縮小。因此，根據我們模擬結果得到以下啟示：若無法增加稅基，只在短期降低政府消費成長率卻讓一些長期性支出上升 (例如公債利息支出和社會福利支出 )，可能無法減少財政赤字，甚至還會擴大財政赤字。

在目前的政經體制結構下，財政改革對我國總體經濟及財政狀況改善的效果有限，因此寄望於金融改革能對於我國經濟及財政有幫助。因此，由公共資金來改善銀行逾期放款及資本不足問題，必須擴大金融重建基金規模。

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金融改革對於解決我國金融結構性問題有正面的效果，包括促進經濟成長，及改善政府財政收支狀況，彌補財政改革目標因經濟發展需要而必須延後的問題。此外，加速推動金融改革解決金融結構性問題，除了可解決目前民間投資及消費信心不足之問題，亦可使貨幣政策的乘數效果因金融結構問題的改善，暢通金融中間機構的傳導作用，讓貨幣乘數效果得以發揮，同時也能帶動顯現財政擴張政策的乘數效果，對於紓解通貨緊縮之壓力有所助益。