DGExPo/Poldep/B/2005/15 Septembre 2006

DV\641086FR.doc (Traduction externe) PE 382.214v01-00

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PARLEMENT EUROPÉEN

DIRECTION GÉNÉRALE DES POLITIQUES EXTERNES DE L'UNIONDIRECTION B

- DEPARTEMENT THEMATIQUE

ÉTUDE

L'impact des résolutions et des autres activités du Parlement européen dans le domaine des droits de l’homme à l’extérieur de l’Union européenne

Résumé: La présente étude vise à évaluer l'impact de toutes les activités pertinentes entreprises par le PE dans le domaine des droits de l'homme. Des constats et des recommandations concrètes y sont présentés.

Toutes les opinions exprimées dans le présent document sont celles de l'auteur et ne représentent pas nécessairement la position officielle du Parlement européen.

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La présente note a été demandée par la sous-commission «droits de l'homme» du Parlement européen

Le présent document est publié dans les langues suivantes: anglais

Auteur: Centre européen inter-universitaire pour les droits de l’homme et la démocratisation (EIUC), Venise

Manuscrit achevé en septembre 2006

Il est possible d'obtenir une copie par courrier électronique: andrea.subhan@europarl.europa.eu

Bruxelles, Parlement européen, septembre 2006.

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AU-DELÀ DU MILITANTISMEL’impact des résolutions et des autres activités du Parlement européen dans le domaine des droits de l’homme à l’extérieur de l’Union européenne

Table des matièresTable des matières et grandes lignes de la version longue de l'étudePrésentation de l'étude et des chercheursSynthèse des principaux constats et recommandations présentant un intérêt pour la sous-commission «droits de l'homme» du PESynthèse et recommandations

Grandes lignes de la version longue de l'étude(uniquement à des fins informatives)

Chapitre premierConsidérations analytiques et méthodologiques

1.1. Les termes de référence de l'étude

1.2. Les compétences du PE dans le domaine des droits de l'homme1.2.1. Dans le cadre communautaire

1.2.1.1. Les pouvoirs délibératifs1.2.1.2. Les pouvoirs législatifs1.2.1.3. Les pouvoirs budgétaires1.2.1.4. Le contrôle démocratique

1.2.2. Dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune1.2.3. Dans le cadre de la justice et des affaires intérieures1.2.4. Tendances actuelles

1.3. Les activités du Parlement européen en matière de droits de l'homme

1.4. Analyse d'impact sur les droits de l'homme: considérations analytiques et tendances dans l'UE

1.5. Méthodologie:1.5.1. Indicateurs1.5.2. Problèmes méthodologiques1.5.3. Outils méthodologiques utilisés1.5.4. Redéfinition des objectifs

Chapitre 2Analyse des activités pertinentes

2.1. Les résolutions en tant qu'activité fondamentale du Parlement européen2.1.1. Panorama des résolutions: analyse statistique

2.1.1.1. Base juridique2.1.1.2. Priorités et contenus des résolutions

2.1.2. Analyse de l'impact des résolutions

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2.1.2.1. Impact sur les auteurs de violations de droits de l'homme – Réactions des pays tiers2.1.2.2. Impact sur les personnes et les groupes mentionnés2.1.2.3. Impact sur les causes, normes et standards

2.2. Activités générales du PE pouvant renforcer la promotion des droits de l'homme2.2.1. Les délégations

2.2.1.1. Nature, objectifs et attributions2.2.1.2. Impact – caractéristiques communes2.2.1.3. Facteurs spécifiques affectant l'impact des délégations2.2.1.4. Les tendances et la voie à suivre

2.2.2. Les auditions publiques2.2.2.1. Obtenir l'information et accroître le niveau d'expertise2.2.2.2. Favoriser le débat sur les choix et les stratégies politiques2.2.2.3. Assurer la médiation et stimuler le débat public2.2.2.4. Impact sur les pays participants2.2.2.5. Impact sur les représentants de la société civile locale

2.3. Activités spécialisées en matière de droits de l'homme2.3.1. Le prix Sakharov

2.3.1.1. Caractéristiques générales2.3.1.2. Études de cas: Oswaldo José Payá Sardiñas, lauréat du prix Sakharov 20022.3.1.3. Quelques recommandations

2.3.2. Les rapports annuels sur les droits de l'homme dans le monde et la politique de l'UE en la matière

2.4. Compétences formelles du Parlement européen2.4.1. Utilisation des pouvoirs budgétaires2.4.2. Utilisation de la procédure de l'avis conforme applicable aux accords internationaux

2.4.2.1. Cas n° 1: défaut d'avis conforme – «l'énergie nucléaire»2.4.2.2. Cas n° 2: octroi de l'avis conforme – stratégies relatives aux conditions2.4.2.3. Le cas particulier de l'avis conforme pour l'adhésion de nouveaux pays à l'Union européenne

2.5. Actions individuelles2.5.1. Les activités du Président du PE

2.5.1.1. Les activités du Président du PE en matière de droits de l'homme2.5.1.2. Évaluation d'impact

2.5.2. Actions individuelles des MPE2.5.2.1. Multiplication des actions individuelles2.5.2.2. Personnalisation des activités régulières2.5.2.3. Évaluation d'impact et limitation des risques

Chapitre 3Facteurs transversaux affectant l'impact

3.1. Facteurs internes au Parlement européen3.1.1. Participation et soutien3.1.2. Renforcer les capacités et mobiliser l'expertise

3.1.2.1. Qualité de l'information3.1.2.2. Accroître le niveau d'expertise

3.1.3. Visibilité et diffusion3.1.4. Contrôle et suivi

3.1.4.1. Examen dynamique des effets et réactions3.1.4.2. Garantir la cohérence aux engagements, aux priorités et au discours

3.1.5. Coordination de l'agenda du PE en matière de droits de l'homme3.1.5.1. Approche systémique aux activités des droits de l'homme – élaboration de stratégies3.1.5.2. Problèmes procéduraux – l'exemple des résolutions urgentes3.1.5.3. Agenda du PE en matière de droits de l'homme: enjeux3.1.5.4. Les acteurs du PE chargés des questions de droits de l'homme

3.2. Le Parlement dans l'Union européenne

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3.2.1. Responsabilisation de la Commission et du Conseil vis-à-vis des engagements et des normes établis dans les droits de l'homme

3.2.1.1. Principe de responsabilisation dans le contexte de l'Union européenne3.2.1.2. Instruments et mécanismes spécifiques de responsabilisation 3.2.1.3. Impact3.2.1.4. Apparition de nouvelles tendances

3.2.2. Coordination des actions des institutions de l'UE vis-à-vis des acteurs externes3.2.2.1. Analyse de la politique des droits de l'homme de l'UE dans son ensemble3.2.2.2. Une expérience institutionnelle réussie? Missions d'observation électorale de l'UE et du PE (l'exemple

de la MOE en Cisjordanie et dans la bande de Gaza – élection présidentielle de 2004 – élection parlementaire de 2006)

3.2.2.3. Évolution et problèmes persistants

3.3. Le Parlement et les autres acteurs internationaux3.3.1. Coopération et synergies avec les entités régionales

3.3.1.1. Participation aux assemblées parlementaires paritaires3.3.1.2. Relations bilatérales avec des organisations régionales - l'exemple du Conseil de l'Europe

3.3.2. Le Parlement européen et le système de protection des droits de l'homme des Nations unies3.3.2.1. Impact des activités du Parlement européen sur la Commission des droits de l'homme3.3.2.2. Coopération avec les rapporteurs et représentants spéciaux de l'ONU chargés des questions de droits

de l'homme

Liste des encadrés

Encadré 1. Liste de contrôle des indicateurs pour l'analyse d'impact des résolutions et des activités du PE liées aux droits de l'hommeEncadré 2. Résumé des principales étapes de l'analyse d'impact, Commission européenneEncadré 3. Tribunal de première instance - Arrêt du 17 décembre 2003 dans l'affaire T-346/03 G. Krikorian et a. contre Parlement, Conseil et Commission, Encadré 4. Effets des résolutions du PE sur le droit international et le droit constitutionnel de l'UE – l'exemple de la Cour pénale internationaleEncadré 5. «Ce prix m'a donné le courage de continuer la lutte. Grâce à lui, j'ai un meilleur moral.» – effet stimulateur sur le moral – ce sont les propres mots du lauréat du prix SakharovEncadré 6. Rapports d'initiativeEncadré 7. Cas particulier: l'aide financière de l'UE au Haut commissaire des Nations unies aux droits de l'hommeEncadré 8. L'accord de partenariat et d'association et l'accord intérimaire avec le Turkménistan - enseignements tirésEncadré 9. Le blogueur et le PrésidentEncadré 10. Quantité et qualité des références aux activités du PE par les ONG – Enquête sur les cinq derniers rapports mondiaux annuels de Human Rights WatchEncadré 11. Symbolisme et visibilitéEncadré 12. Suivi: exemples de suivi au niveau international – Pratique des organes de suivi des traités des Nations unies relatifs aux droits de l'hommeEncadré 13. Enquête sous forme de questionnaire aux ONG locales – Perception du PE par des ONG palestiniennes comme étude de casEncadré 14. Analyse des résolutions comme curseur des relations du PE avec le Conseil et la CommissionEncadré 15. Coopération avec les parlements nationaux de l'UE: tendances, atouts, résistancesEncadré 16. Séance des questions et droits de l'hommeEncadré 17. Évaluation du suivi des recommandations du PE par le Conseil et la Commission – Problèmes méthodologiques et exemples émanant du rapport annuel 2004 du PEEncadré 18. Le Parlement, Cuba et le ConseilEncadré 19. Perceptions palestiniennes du PE – Extraits d'interviewsEncadré 20. Politique du PE à l'égard de Taïwan: comparaison avec le Congrès des États-UnisEncadré 21. Extraits sur la coopération PE-APCE: Conseil de l'Europe – Union européenne: «Une même ambition pour le continent européen», rapport de Jean-Claude JunckerEncadré 22. Le Parlement européen et les procédures spéciales de protection des droits de l'homme des Nations unies – Contribution de Mme Hina Jilani aux travaux de recherche

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Annexes:

I. Rapport statistique sur les résolutions (1999-2006)II. Rapport statistique sur les séances des questions (2005)III. Rapport statistique sur les résolutions urgentes (2005)IV. Analyse des références aux activités du PE dans les rapports mondiaux de HRWV. BibliographieVI. Liste des acronymesVII. Liste des interviews et remerciements

Présentation de l'étude et des chercheurs

Le 18 octobre 2005, le Parlement européen a lancé un appel d'offres pour un contrat de services en vue de la réalisation d'une étude à effectuer par des experts externes sur “l’impact des résolutions et des autres activités du Parlement européen dans le domaine des droits de l’homme à l’extérieur de l’Union européenne”. Le 21 décembre 2005, le Parlement a attribué le contrat de services au Centre européen inter-universitaire pour les droits de l’homme et la démocratisation (EIUC) chargé d'effectuer l'étude susmentionnée. Le EIUC est un centre qui mène des activités d'enseignement, de formation et de recherche dans des domaines politiques européens liés à la promotion des droits de l'homme et de la démocratie.

Cette recherche a été conduite par une équipe composée d'universitaires et d'experts indépendants dans les domaines des droits de l'homme et de l'Union européenne. La réalisation et la supervision de cette étude sont assurées par:

- le Prof. Florence Benoit-Rohmer (Présidente de l'Université Robert Schuman, Strasbourg, Membre du Réseau européen d’experts indépendants sur les droits fondamentaux)

- le Prof. Horst Fischer (Directeur académique de l’Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht, IFHV, Bochum, et Président du EIUC)

- le Dr George Ulrich (Secrétaire général du EIUC)- M. l'Ambassadeur Klaus Metscher (ancien Représentant Permanent adjoint de

l’Allemagne auprès des Nations unies à Genève, ancien Président du COHOM, conseiller spécial auprès du Président du EIUC)

Les principales contributions ont été réalisées par les:- Prof. Manfred Nowak (Rapporteur Spécial des Nations unies sur la Torture)- Prof. Wolfgang Benedek (Directeur du European Training Center for Human Rights and

Democracy, professeur à l'Université de Graz)- Prof. Stelios Perrakis (Professeur de la faculté des études internationales et européennes,

Université du Panthéon, Athènes)

M. Sébastien Lorion (LLM en droits de l’homme, Chargé des projets académiques du EIUC) a mené des travaux de recherche dans le cadre de la présente étude et s'est occupé de rassembler et d'intégrer les différentes contributions et d'élaborer le rapport final.

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D'autres travaux de recherche et contributions dans le cadre de cette étude ont été réalisés par: le Dr Ingrid Nifosi, Magalie Jurine, Saed Zein, le Dr Anne Weber et le Dr Anke Sembacher. L'adaptation linguistique a été réalisée par Sandra Conway B.L.

Pour toute information ou tout commentaire sur la présente étude, veuillez contacter:

EIUC - European Inter-University Centre for Human Rights and DemocratisationMonastery of San Nicolò

Riviera San Nicolò 26I - 30126 Venice - LidoTél: +39 041 27 20 911Fax: +39 041 27 20 914

E-mail: george,ulrich@eiuc.orgE-mail: lorionsebastien@yahoo.com

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Synthèse des principaux constats et recommandations présentant un intérêt pour la sous-commission «droits de l'homme» du PE, eu égard aux discussions au sein de la sous-commission

En tant qu'organe pivot, le Parlement est chargé de promouvoir les droits de l'homme à l'extérieur de l'UE; la sous-commission «droits de l'homme» (DROI) a un intérêt naturel dans toutes les activités menées par le PE dans le domaine des droits de l'homme et dans tous les aspects propres à améliorer les performances du PE à cet égard. Tous les constats qui ressortent de cette étude présentent, dès lors, un intérêt immédiat pour cette sous-commission. La présente synthèse souligne le rôle particulier de la sous-commission DROI dans les trois principaux domaines couverts par l'étude:

I. les activités du PE dans le domaine des droits de l'homme;II. les facteurs transversaux permettant de renforcer l'impact du PE dans le domaine des

droits de l'homme à l'extérieur de l'UE;III. les relations interinstitutionnelles de l'UE, y compris, notamment, l'exercice du contrôle

démocratique.

I. S'agissant des activités du PE dans le domaine des droits de l'homme, le constat est le suivant:• Les activités relevant directement de la sous-commission DROI comme les échanges de

vues/auditions publiques et les délégations chargées des relations avec les pays tiers, dont on peut aisément supposer qu'elles sont manifestement axées sur les droits de l'homme, ont ainsi valeur d'exemple pour ce qui est de la conduite de ses activités, au plan général. Cependant, il y a matière à amélioration quant à la diffusion et à la publication des rapports sur les débats et les délégations, et pour amener les représentants des pays tiers à s'engager.

• Bien que les résolutions n'entrent pas directement dans les attributions de la sous-commission DROI, tout comme de nombreuses autres activités ayant pour objet les droits de l'homme, son rôle n'est pas négligeable en tant que forum de discussion et d'élaboration des activités en question. C'est notamment le cas en ce qui concerne le prix Sakharov et le rapport annuel sur les droits de l'homme, mais aussi sur les modalités d'exercice des pouvoirs budgétaires du PE et de son droit d'émettre un avis conforme sur les accords internationaux.

• Même si l'on ne dispose que d'informations limitées sur les actions individuelles des membres de la sous-commission DROI, elles jouent, semble-t-il, un rôle important dans la promotion des droits de l'homme. Par conséquent, il serait souhaitable que la sous-commission DROI prenne ses actions en compte. En tant que forum restreint et spécialisé, la sous-commission DROI devrait offrir une reconnaissance et une considération accrues aux actions individuelles de ses membres, en permettant éventuellement aux membres d'aborder librement les questions qui les préoccupent et de rendre compte de leurs actions pendant une partie des réunions.

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II. S'agissant des facteurs transversaux qui influencent l'impact, le constat est le suivant:• La sous-commission DROI a un rôle essentiel à jouer pour renforcer les capacités et

mobiliser l'expertise dans le domaine des droits de l'homme; le contrôle et le suivi des activités des droits de l'homme, la coordination de l'agenda général du PE concernant les droits de l'homme; une visibilité et une diffusion accrues.

• Il est important pour les acteurs extérieurs de pouvoir identifier un interlocuteur unique et un point de référence sur les questions des droits de l'homme; la sous-commission DROI est logiquement la plus apte à assumer ce rôle.

• Le travail de la sous-commission DROI et, à l'instar de celui du PE d'une manière générale, pâtit des effets de la participation irrégulière aux réunions et aux activités, ainsi que de la tendance à poursuivre un agenda très général, c'est-à-dire sans véritable ciblage, dans le domaine des droits de l'homme.

• La sous-commission DROI doit assumer son rôle et ses fonctions, malgré des ressources insuffisantes et un manque de certaines compétences clés, notamment pour déposer des résolutions et soutenir le travail d'autres commissions/délégations. D'une manière générale, le PE devrait s'efforcer de renforcer les capacités de la sous-commission DROI lui permettant de jouer un rôle moteur et d'assurer la coordination des questions de droits de l'homme. Une réponse politique fondamentale (identifiée par le PE lui-même dans sa résolution du 25 avril 2002) à ces handicaps serait de conférer à la sous-commission un statut de commission du PE à part entière.

III. S'agissant du rôle du Parlement dans la structure interinstitutionnelle, le constat est le suivant:

• La sous-commission DROI a contribué de manière positive au dialogue interinstitutionnel concernant les priorités et les activités de l'UE en matière des droits de l'homme; il n'en demeure pas moins que ce dialogue mérite d'être renforcé encore, et ce, à tous les niveaux.

• Le PE a un rôle spécial à jouer, dans le sens où il est chargé de suivre de près les activités et les performances en matière de droits de l'homme des autres institutions de l'UE. À cet égard, la sous-commission DROI s'est distinguée par son rôle positif en tant que promoteur de la sensibilisation au sein du PE à propos des engagements pris par l'UE dans le domaine des droits de l'homme, comme consacré dans les orientations de l'UE concernant les droits de l'homme et les clauses des droits de l'homme et de la démocratie. Il s'agit là de points de références cruciaux dans le cadre de l'exercice du contrôle démocratique et de la responsabilité du Conseil et de la Commission à tenir leurs engagements en matière de droits de l'homme

• Les questions parlementaires renforcent la responsabilisation, dans la mesure où elles reflètent les opinions défendues par le PE et sont systématiquement associées à d'autres activités. La sous-commission DROI a un rôle important à jouer pour discuter et s'efforcer de rationaliser le recours aux questions parlementaires, notamment s'agissant de la séance des questions au sein de la sous-commission DROI elle-même. Il conviendrait également que la sous-commission DROI soit autorisée à poser des questions conformément au titre de l'article 108.

• La sous-commission DROI a réussi à mener ou à contribuer à des activités conjointes en matière de droits de l'homme organisées par les différentes institutions de l'UE. Fort des missions d'observation électorale couronnées de succès, on pourrait envisager d'autres possibilités d'action coordonnée, comme entre autres: une «Journée des droits de

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l'homme» conjointe organisée chaque année à Strasbourg, en décembre, lors de la remise du prix Sakharov et du lancement du rapport annuel de l'UE sur les droits de l'homme, des efforts coordonnés de «diplomatie publique», la participation de MPE à l'évaluation de projets liés aux droits de l'homme recevant un financement communautaire, et la participation du PE aux dialogues sur les droits de l'homme avec les pays tiers. Il convient de considérer d'autres domaines où une coordination, au niveau interinstitutionnel, des politiques et actions dans le domaine des droits de l'homme est envisageable.

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Synthèse et recommandations

Chapitre premier - Considérations analytiques et méthodologiques

1. Les termes de référence de l'étudeLa présente étude vise à évaluer l'impact de toutes les activités pertinentes entreprises par le PE dans le domaine des droits de l'homme. Des constats et des recommandations concrètes y sont présentés.

2. Les compétences du PE dans le domaine des droits de l'hommeLe mandat du PE dans le domaine des droits de l'homme est indissociable de l'organisation interinstitutionnelle générale de l'UE. Ce mandat revêt un caractère complexe, étant donné que les activités de l'UE dans le domaine des droits de l'homme relèvent de plusieurs politiques et piliers à la fois. Selon les domaines politiques et les piliers concernés, le PE dispose de compétences dans quatre domaines: pouvoirs délibératifs, pouvoirs législatifs, pouvoirs budgétaires et pouvoir de contrôle/de responsabilisation. Bien qu'aucun traité ne lui confère formellement le pouvoir d'agir directement pour promouvoir les droits de l'homme dans les pays tiers, implicitement un certain nombre de dispositions dans le TUE et le TCE offrent une base pour les activités du PE dans ce domaine.

3. Les activités du PE en matière de droits de l'hommeLe PE a adopté une position «militante» pour ce qui est de la défense des droits de l'homme et a établi un large éventail d'activités dans les droits de l'homme. Il s'agit, entre autres, d'activités à caractère général pouvant notablement renforcer la promotion des droits de l'homme, comme par exemple les résolutions, les délégations et les auditions publiques, d'activités et d'instruments spécialisés dans le domaine des droits de l'homme, comme par exemple le prix Sakharov et le rapport annuel sur les droits de l'homme; le recours aux compétences formelles du PE est également envisageable, afin de promouvoir des priorités en matière de droits de l'homme, comme par exemple les pouvoirs budgétaires et la procédure de l'avis conforme s'appliquant aux accords internationaux; et enfin, des actions individuelles menées principalement par des MPE, notamment le Président du PE.

4. Analyse d'impact sur les droits de l'homme: considérations analytiques et tendances dans l'UEL'analyse d'impact sur les droits de l'homme est un domaine en expansion, tant au niveau théorique qu'au niveau pratique. Elle vise à intégrer pleinement les questions des droits de l'homme aux processus décisionnels, en mettant l'accent sur les conséquences et les effets de mesures politiques. Elle s'appuie sur des aspects futurs (anticipation des effets des actions) et des aspects passés (évaluations ex post). Tous les niveaux du processus décisionnel (politiques,

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programmes et mesures concrètes) peuvent être concernés et, dans une large mesure, elle utilisent des indicateurs et des critères.

L'utilisation de l'analyse d'impact ne fait partie du processus législatif de l'UE que depuis quelques années seulement, notamment depuis l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» qui date de 2003. La Commission a élaboré une méthodologie pour les analyses d'impact qui comporte une évaluation des effets économiques, environnementaux et sociaux des propositions présentées par la Commission. Dorénavant, l'analyse d'impact est obligatoire pour les propositions législatives communautaires majeures. L'accent est mis sur les analyses ex ante.

Étapes méthodologiques des analyses d'impact sur les droits de l'hommeétablies par le Comité humaniste des droits de l'homme (HOM)• évaluation de la situation actuelle des DH• analyse politique• mise au point d'une position sur la situation

souhaitée• sélection de questions essentielles• formulation d'options et d'actions politiques• décision sur les actions politiques• contrôle• évaluation

Analyses d'impact: principales étapesétablies par la Commission• cerner le problème• fixer les objectifs• déterminer les principales options

politiques• analyser leur incidence• comparer les options• présenter le suivi et l'évaluation des

politiques

Ces analyses d'impact sur les droits de l'homme peuvent être considérées comme un instrument important pour le PE, et ce, à quatre titres au moins:

• Les analyses d'impact menées par la Commission peuvent faciliter les prises de décision du PE, notamment dans les domaines relevant de la procédure de codécision.

• Les analyses d'impact sur les droits de l'homme peuvent jouer un rôle déterminant pour soutenir une meilleure intégration des questions de droits de l'homme dans tous les domaines politiques. Il est souhaitable que le PE mène des actions de sensibilisation sur les analyses d'impact sur les droits de l'homme et fasse pression pour que la dimension des droits de l'homme comprise dans les analyses d'impact communautaires existantes soit davantage prise en considération.

• Les analyses d'impact constituent un instrument supplémentaire qui permet au PE d'imposer au Conseil et à la Commission de rendre des comptes quant à leurs performances dans le domaine des droits de l'homme. Ainsi, l'accent est mis non seulement sur les obligations de conduite, mais également sur les obligations de résultats.

• Les analyses d'impact sur les droits de l'homme peuvent fournir un instrument d'encadrement et méthodologique permettant au PE d'évaluer les conséquences de ses propres actions dans le domaine des droits de l'homme.

5. MéthodologieDans le cas de la présente étude, les outils des analyses d'impact sur les droits de l'homme ont été adaptés et appliqués aux conditions de travail du PE. Dans le cadre du mandat confié, la présente étude se concentre sur l'analyse ex post et sur les activités spécifiquement identifiées comme activités des droits de l'homme.

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IndicateursPar «impact», on entend la capacité des activités et résolutions du PE à améliorer la situation des droits de l'homme concernant un thème ou un pays particulier. On peut également imaginer comme activité la sensibilisation sur l'importance d'insister sur les questions des droits de l'homme. Les indicateurs ont été établis dans sept domaines concernant la situation de groupes/personnes ciblés, la situation générale des droits de l'homme, les réactions des autorités, les réactions des ONG, la couverture médiatique et le débat public, les politiques des activités d'autres entités, et les lauréats du prix Sakharov.

Problèmes méthodologiquesCinq problèmes méthodologiques affectent l'évaluation des activités du PE:

• Manque de données disponibles: le PE ne recueille pas systématiquement les informations concernant les réactions à ses résolutions; certaines données se retrouvent dispersées dans différents bureaux; la couverture médiatique des activités du PE ne fait pas l'objet d'un suivi régulier.

• Risque posé par la généralisation d'informations anecdotiques ou contextuelles: étant donné le caractère particulier des activités des droits de l'homme du PE où le contexte joue un grand rôle, il est souvent difficile de tirer des conclusions générales sur l'impact de chaque type d'activité.

• Impact indéfinissable et large éventail de questions: nombre de résolutions du Parlement ont un caractère relativement général et concernent des situations tellement générales qu'il est parfois impossible d'apprécier tout impact spécifique.

• Difficulté à isoler ou à imputer l'impact: dans quasiment toutes les situations, le PE n'est qu'un acteur parmi tant d'autres.

• Difficulté afférant à l'effet sur les observateurs et à la capacité d'analyse: les rapports d'information subjectifs sont fonction de l'identité des acteurs qui analysent les données.

Outils méthodologiques utilisésAu vu de ce qui précède, il est nécessaire de faire la lumière sur l'impact des activités du PE par différents moyens allant au-delà de l'application pure et simple d'indicateurs d'impact quantitativement et statistiquement fiables. À cet effet, l'application de méthodologies qualitatives utilisées dans le domaine des sciences sociales est également envisageable. Par conséquent, la méthodologie adoptée consiste en un ensemble composite d'outils analytiques, notamment: des analyses conceptuelles et juridiques, des enquêtes sur documents, des interviews et des consultations ciblées, des enquêtes par questionnaires; des retours d'information critiques.

Redéfinition des objectifsD'entrée de jeu, dans le cadre de la présente étude, nous avons été confrontés à une ambiguïté fondamentale, à savoir s'il convenait de considérer le PE comme un acteur indépendant dans le domaine des droits de l'homme, ou plutôt, comme une composante faisant partie intégrante d'une structure interinstitutionnelle de l'UE plus large, essentiellement chargée du contrôle politique. Dans cet ordre d'idées, une autre ambiguïté s'est posée. En effet, on pouvait légitimement se demander si le principal objet de l'analyse devait se limiter à des activités particulières, plus ou moins isolées, du Parlement, ou plutôt couvrir tout le spectre des activités et les stratégies plus larges de la promotion des droits de l'homme qui apparaissent au fil du temps.

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Puisqu'il est impossible de résoudre ces ambiguïtés simplement, d'une manière ou d'une autre, nous avons opté pour une perspective multi-facettes, avec une perception du PE en tant qu'acteur autonome dans le domaine des droits de l'homme et en tant qu'acteur clé sur un pied d'égalité avec les autres institutions. De la même manière, l'étude vise à identifier les effets immédiats et la valeur ajoutée potentielle d'activités particulières, mais aussi à identifier les facteurs d'impact transversaux intéressant tout le spectre des activités et des stratégies.

La perspective multi-facettes transparaît dans la structure de la présente étude. Le chapitre 2 se consacre à la description et à l'analyse de chacune des principales activités du PE dans le domaine des droits de l'homme, qui donnent lieu ensuite à une évaluation de leur impact sur les droits de l'homme, puis, à des recommandations spécifiques sur les améliorations qu'il est possible d'apporter. Le chapitre 3 présente des considérations plus générales concernant les facteurs d'impact transversaux, ainsi que la coordination des activités du PE avec celles d'autres organisations européennes et internationales.

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Chapitre 2 – Analyse des activités pertinentes

1. Les résolutions

L'analyse statistique a porté sur 378 résolutions du PE concernant les droits de l'homme adoptées dans la période 1999-2006, suivant la liste figurant dans le rapport annuel sur les droits de l'homme 2005.

L'impact des résolutions du PE est identifiable: A. sur les parties identifiées comme les auteurs potentiels de violations des droits de l'homme, notamment les pays tiers mentionnés dans les résolutions; B. sur les personnes et les groupes mentionnés; C. sur les causes, normes et standards.

ConstatsA. Impact des résolutions du PE sur les parties identifiées comme auteurs potentiels de violations des droits de l'homme, notamment les pays tiers mentionnés dans les résolutions

• Les réactions des pays mis en cause dans les résolutions démontrent qu'ils sont sensibles aux critiques internationales, et en particulier aux critiques et préoccupations exprimées par les représentants élus de l'Union européenne. Les réactions contribuent à stimuler le débat autour des questions concernées et peuvent générer une visibilité bénéfique au PE lui-même.

• Les pays qui réagissent aux résolutions du PE ne contestent pas, en général, la légitimité du PE à exprimer des préoccupations d'ordre général sur les droits de l'homme, mais ils ont souvent des objections à formuler sur des aspects spécifiques, comme certains faits concernant un cas donné, l'application de deux poids deux mesures, etc. Dans nombre de cas, il n'y a apparemment pas de véritable intérêt de ces États à dialoguer et à coopérer. Les interventions du PE, avant l'adoption de résolutions, sont, semble-t-il, plus constructives et axées sur le dialogue qu'après leur adoption.

• L'impact des résolutions dans le domaine des droits de l'homme est décuplé, lorsqu'une question donnée est abordée dans plusieurs résolutions ou lorsque l'on mène des activités complémentaires sur des questions similaires ou y relatives.

• Le PE, lui-même, ne recueille pas systématiquement des informations sur les réactions des pays tiers aux résolutions dans le domaine des droits de l'homme.

B. Impact des résolutions du PE sur les personnes et les groupes mentionnés• Les résolutions confèrent un certain niveau de protection aux personnes et organisations

expressément nommées. L'impact est décuplé lorsque les résolutions sont associées à d'autres activités destinées à produire des effets similaires.

• Les références à des personnes individuelles ont un effet stimulateur sur leur moral. Par extension, un tel effet peut profiter à des groupes entiers de victimes de violations des droits de l'homme qui sont dénoncées par des résolutions du PE. Toutes les résolutions constituent un signal, un message de soutien envoyé aux victimes.

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• La majorité des victimes des droits de l'homme qui sont nommées dans les résolutions du PE ne sont pas, en réalité, elles-mêmes des défenseurs de droits de l'homme (il peut s'agir de prisonniers, de journalistes, de dissidents ou d'opposants politiques, de victimes d'oppression religieuse, etc.), mais ce sont des défenseurs de droits de l'homme qui défendront leur cause qui aura éventuellement, à cet égard, une valeur symbolique.

C. Impact sur les causes, normes et standards• En tant que plus grand organe international élu dans le monde et symbole prépondérant

d'une Union européenne démocratique, le PE jouit d'un prestige international considérable. Ses résolutions ont un caractère principalement déclaratoire et sont une affirmation officielle et légitime de l'opinion et des inquiétudes du (ou des) peuple(s) européen(s). Le PE crée un impact, lorsqu'il réaffirme et renforce le droit international, et qu'il se pose en force européenne distincte dans ce domaine. Un cas frappant qui illustre cette fonction du PE est la campagne de longue haleine qu'il a menée pendant de nombreuses années pour condamner l'impunité d'auteurs de graves violations des droits de l'homme, et son soutien inébranlable à la création du CPI et à l'adoption du statut de Rome.

• L'expertise externe qui influe sur le PE, en général dans le cadre d'activités de lobbying, permet d'identifier les questions liées aux droits de l'homme qui méritent quelque attention et contribue au recentrage des activités du PE en vue d'obtenir un meilleur impact.

• Les résolutions constituent un outil précieux et une source de référence pour les représentants des autres institutions de l'UE, les promoteurs des droits de l'homme actifs au sein d'autres organisations internationales, les gouvernements des États membres de l'UE et des pays tiers, les ONG locales et internationales, les universitaires, les journalistes et d'autres acteurs de la société civile.

Recommandations• Il est souhaitable que le PE conserve et renforce son rôle en tant que voix de l'Europe

pour renforcer et réaffirmer le droit international, en tant que défenseur des victimes de violations des droits de l'homme, et comme source d'inspiration et de soutien à toutes les institutions et tous les groupes qui s'efforcent de promouvoir le respect de normes en matière de droits de l'homme.

• Il importe que le PE utilise davantage le potentiel que représentent les réactions des pays tiers: grâce à des ressources supplémentaires, les services du PE devraient s'efforcer de recueillir systématiquement les réactions des pays tiers à la suite de l'adoption de résolutions. Ces informations recueillies devraient faciliter l'élaboration de résolutions ultérieures, la mise au point d'actions liées aux droits de l'homme dans le même domaine, et l'articulation générale de la politique du PE vis-à-vis des pays en question.

• Il serait opportun que le PE exploite davantage le potentiel de dialogue constructif qui existe dans la phase précédant l'adoption d'une résolution concernant un pays donné. Pour favoriser le processus d'engagement constructif, il convient de consacrer suffisamment de temps pour assurer la liaison, de faciliter l'accès aux personnes de contact au sein du PE, de permettre aux représentants des pays tiers d'exprimer leurs inquiétudes et de fournir des informations avant l'adoption d'une résolution.

2. Les délégations

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Que ce soient des délégations permanentes, ad hoc ou d'initiative (mises en place par des MPE individuels ou des groupes politiques), elles offrent toutes un potentiel d'impact important sur les droits de l'homme, bien qu'il s'agisse d'un instrument difficile à manœuvrer pour le PE dans son ensemble, dès lors qu'elles offrent de larges possibilités aux préférences et initiatives personnalisées des différents membres de s'exprimer. Elles souffrent parfois d'un manque de préparation et de volonté pour dénoncer des problèmes concernant les droits de l'homme.

Constats• Les visites des délégations ont un impact considérable sur les pays tiers car elles envoient

un signal/soutien politique fort aux entités visitées, mais suscitent parallèlement des attentes élevées en matière d'impact et de suivi. En outre, le risque de conséquences négatives involontaires est comparativement élevé.

• Il s'ensuit que, faute d'un suivi adéquat, l'impact sur les situations est souvent limité à une période relativement courte.

• Il n'est pas rare que les acteurs extérieurs perçoivent les délégations comme représentant l'UE dans son ensemble, et non pas le PE en particulier.

• Le succès dépend essentiellement des facteurs d'impact suivants:o Il est nécessaire que les droits de l'homme soient intégrés dans le travail de toutes les

délégations. Ce n'est pas un point qui figure systématiquement à l'ordre du jour de toutes les délégations, étant donné que certaines délégations considèrent, à tort, qu'il n'existe pas de problèmes de droits de l'homme dans les pays dont ils s'occupent (par exemple les pays «occidentaux» et hautement industrialisés). Le danger est de donner l'impression de pratiquer deux poids deux mesures en ce qui concerne les droits de l'homme, et de ne pas disposer d'une politique concertée au niveau du PE dans ce domaine.

o Composition des délégations: la participation des MPE aux activités des délégations est influencée par divers facteurs, notamment les intérêts politiques et nationaux; cela peut s'avérer un atout (tirer profit des liens privilégiés entre pays, compétences linguistiques, etc.) mais aussi se révéler handicapant.

o Coordination du travail des délégations avec d'autres activités du PE et de l'UE, ainsi qu'avec des spécialistes du domaine concerné. On note fréquemment une préparation insuffisante et un manque de consultation interne au sein des délégations, d'où un impact négatif sur l'image et les actions générales du PE et de l'UE dans son ensemble. Alors que les visites dans les pays sont déterminantes pour garantir à la fois l'obtention d'informations et d'engagements des pays tiers, elles ne font pas systématiquement l'objet d'un rapport ou d'un travail de suivi. Cette situation est décevante pour les partenaires locaux, de même que les organisations internationales présentes sur le terrain, car dans les deux cas, par exemple, les visites de délégations nourrissent des attentes élevées. Il serait logique de considérer les résolutions comme le point de référence pour le travail des délégations, bien qu'il soit rare que ces résolutions mandatent expressément des délégations qui seraient chargées de détecter des insuffisances auxquelles elles font référence.

o Le contexte et l'organisation dans le temps sont d'importants facteurs de maximisation de l'impact: rendre visite à des acteurs dans des situations où ils se sentent isolés renforcent l'effet stimulateur sur le moral que représentent les visites effectuées dans les pays.

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Recommandations• Améliorer les performances des délégations en renforçant les consultations internes

améliorées, en veillant à une meilleure coordination avec les autres activités de l'UE, en veillant au contexte et à l'organisation dans le temps des missions, et en intégrant les droits de l'homme dans le travail de toutes les délégations. Imposer des pratiques standard en matière de droits de l'homme et des grilles pour les actions des délégations. Le PE a récemment réalisé des progrès considérables dans ses efforts pour définir des moyens de standardiser le travail des délégations dans le domaine des droits de l'homme, notamment en fournissant une liste de contrôle des actions à entreprendre. Il est fortement recommandé de reprendre et de mettre en œuvre les lignes directrices proposées par la sous-commission DROI.

• Améliorer la préparation avant les visites. Les ONG, les organisations internationales, et les secrétariats, tant de celui de la Commission que du Conseil, se sont expressément déclarés disposés à briefer les MPE avant leur départ.

• Prévoir un meilleur suivi des visites. Il est essentiel que toutes les délégations présentent et diffusent (en particulier à l'extérieur du PE) des rapports qui mettent l'accent sur les informations recueillies et les engagements officiels garantis au cours de la visite en question.

• Lier davantage les délégations aux autres activités. Les résolutions concernant les droits de l'homme devraient mandater plus clairement les délégations; on peut éventuellement envisager l'introduction d'un discours cohérent sur les actions à réaliser par les délégations.

• Les membres des délégations doivent trouver un juste équilibre, à savoir faire preuve de courage pour dénoncer les problèmes liés aux droits de l'homme tout en veillant à ne pas causer d'impact négatif. Une politisation excessive est à éviter et les participants hors quotas ne devraient pas être admis dans les délégations.

3. Les auditions publiques

L'efficacité des auditions publiques, de même que des échanges de vues sur des thèmes spécifiques au sein des commissions du PE, se mesure en fonction de leur capacité à remplir cinq rôles:

• obtenir des informations et mobiliser une expertise;• favoriser le débat sur les choix et stratégies politiques de l'UE et du PE;• assurer la médiation et stimuler le débat public;• exercer un impact sur les pays participants;• exercer un impact sur les représentants de la société civile locale;

Constats• Les auditions contribuent à rehausser l'image, voire la compétence du PE. Le manque de

ressources et le faible taux de présence sont les principaux problèmes constatés.• L'atout du PE réside dans sa capacité à rassembler un large éventail d'acteurs et d'experts,

alors que le manque d'informations et de suivi, ainsi que les problèmes de visibilité et

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d'organisation dans le temps sont autant de facteurs risquant de compromettre l'impact. Les réunions conjointes s'avèrent particulièrement efficaces pour promouvoir les stratégies communes à plusieurs commissions.

• D'aucuns voudraient voir le PE assumer une fonction de médiateur entre parties opposantes, bien que, pour l'heure, il s'agisse plus d'un rôle potentiel que d'un rôle véritable. En principe, le débat généré se limite aux participants à l'audition, car il n'est prévu ni synthèse ni communication systématique sur les auditions.

• Il est plus facile d'obtenir des engagements et des réactions de pays tiers dans le cadre d'auditions et d'échange de vues que, par exemple, à la suite de l'adoption de résolutions critiques. Le principal facteur d'impact, à cet égard, est la volonté politique démontrée et la clarté du message envoyé par les MPE participant à l'audition concernée. Bien que des auditions importantes, notamment organisée dans le cadre de la procédure de l'avis conforme appliquée aux accords internationaux, peuvent s'avérer convaincantes et efficaces pour faire connaître l'opinion du PE, nombreuses sont celles où la préparation est insuffisante et où s'expriment des messages hétérogènes ou contradictoires.

• Les auditions publiques offrent une plateforme à différents acteurs et la possibilité d'augmenter leur visibilité, ce qui contribue à favoriser la protection internationale des participants, avec parfois, cependant, des effets contraires à ceux recherchés, comme l'illustre les cas d'arrestation et de plusieurs participants à des auditions du PE à leur retour dans leur pays d'origine.

Recommandations• Rehausser l'image des auditions publiques: améliorer le taux de présence des MPE et

accroître la visibilité médiatique. Diffuser et publier des rapports exhaustifs sur le contenu des auditions. Lier les auditions publiques à d'autres activités telles que les résolutions et le travail des délégations.

• Continuer d'inviter des experts de haut niveau et des acteurs clés, tout en envisageant d'étendre les invitations à des représentants de pays tiers, au chef de mission de l'UE et à des acteurs de renom, pour stimuler la présence et accroître la visibilité médiatique.

• Recourir aux auditions pour organiser des actions et des stratégies conjointes concrètes avec des acteurs internationaux animés d'intentions similaires. Étudier la possibilité d'étendre le nombre des auditions conjointes réunissant différentes commissions parlementaires, en associant par exemple des commissions telles que les commissions chargées du budget et du commerce international.

• Tirer des conclusions opérationnelles de toutes les réunions et échanges de vues pour assurer le suivi des engagements et des informations obtenues, ainsi que les options politiques élaborées. Le suivi doit également prévoir un mécanisme de contrôle de la situation des participants invités une fois rentrés dans leur pays. Le PE pourrait s'inspirer de mécanismes similaires établis dans le contexte des procédures spéciales des Nations unies.

• Améliorer la préparation aux auditions publiques et aux échanges de vues, notamment en rassemblant des informations pertinentes avant la tenue des événements, l'objectif étant de véhiculer des messages pesés et ciblés aux personnes invitées.

4. Le prix Sakharov

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Depuis la création du «prix Sakharov pour la liberté d'esprit» en 1988, 23 personnes ou organisations se sont vu décerner ce prix. Huit lauréats du prix Sakharov ont directement contribué aux constats ci-après.

ConstatsL'impact s'observe à trois niveaux différents:

• Impact sur la situation personnelle du lauréat: meilleur moral, protection accrue, soutien aux activités, aide financière, visibilité et plus grande légitimité, et contacts internationaux.

• Impact sur la cause défendue par le lauréat: la visibilité conférée à la cause défendue semble plus importante au niveau international qu'au niveau local; les aides financières sont souvent réinvesties directement dans des projets liés à cette cause.

• Impact sur les pays tiers: les autorités accueillent, en général, l'octroi d'un prix à l'un de leurs citoyens avec indifférence; la remise du prix du PE n'a jamais donné lieu à des réformes ou à des changements notables dans les politiques. Certains lauréats ont néanmoins constaté qu'ils avaient un meilleur accès aux autorités les plus hautes des pays où ils opèrent.

Les facteurs suivants affectent l'impact du prix:• Visibilité du prix: bien qu'il s'agisse de l'activité la plus visible du PE en matière de droits

de l'homme, la couverture médiatique reste faible, en particulier dans les pays tiers.• Profils des lauréats: certains d'entre eux jouissaient déjà d'une renommée internationale,

tandis que pour d'autres c'était la première fois qu'il recevait une attention internationale significative; certains avaient fait directement l'objet de menaces ou avaient été emprisonnés, tandis que d'autres vivaient en liberté, tout en cherchant un soutien à leur cause.

• Nombre des lauréats: on observe un effet de dilution de la remise du prix, au fur et à mesure que le nombre de nominations simultanées augmente.

• Coopération interinstitutionnelle au sein de l'UE: à certaines occasions, cela s'est avéré utile de décerner le prix et d'assurer la protection du lauréat.

• Suivi et soutien durable: l'impact est apparemment de courte durée; un problème majeur soulevé par les lauréats concerne le suivi insuffisant après la remise du prix et l'espoir qu'il en découle des relations de travail et de coopération plus solides entre le lauréat du prix Sakharov et le Parlement.

Recommandations• Les nominations devraient constituer une fonction de l'impact recherché du prix, qui est,

soit de protéger une personne en danger soit de renforcer le soutien officiel à une cause ou à un organisme.

• Améliorer la visibilité du prix: un moyen d'y parvenir serait d'approfondir encore la dimension symbolique de ce prix en y associant davantage les anciens lauréats, notamment à l'occasion de la cérémonie de remise du prix, elle-même, lors de la Journée des droits de l'homme à Strasbourg. Il serait opportun pour le PE d'évaluer le niveau de couverture médiatique du prix en organisant des enquêtes auprès la presse. Pour ce faire, le PE pourrait proposer aux délégations de la CE et aux ONG actives dans les pays d'activité des lauréats de collaborer avec lui. Si elles s'avèrent positives, ces enquêtes

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pourraient servir de précédents pour mener d'autres enquêtes concernant d'autres activités du PE en matière de droits de l'homme.

• Étendre l'effet de soutien du prix: le PE devrait s'efforcer de donner plus qu'une visibilité limitée dans le temps et de mieux répondre aux attentes qu'il suscite, en assurant, par exemple, la liaison systématique avec les anciens lauréats et un soutien durable. Jusqu'à présent, un nombre limité de lauréats en profite. Il serait bon de renforcer encore la coopération interinstitutionnelle en vue de mieux protéger des lauréats. La liaison avec les lauréats et les visites aux lauréats devrant systématiquement figurer à l'ordre du jour des délégations du PE chargées des relations avec les pays où vivent les lauréats.

• Favoriser la collaboration entre les lauréats et le PE: le PE devrait tirer parti de la disponibilité et des éventuelles contributions des lauréats. Il pourrait soutenir la création d'un réseau des lauréats du prix Sakharov prévoyant des réunions régulières. On pourrait envisager que le PE et les lauréats se soutiennent mutuellement dans leurs activités respectives: le PE en soutenant les activités des lauréats et en les diffusant auprès du public européen, et les lauréats du prix Sakharov en s'associant aux activités du PE dans le domaine des droits de l'homme.

5. Rapport annuel sur les droits de l’homme dans le monde et politique de l'UE en la matièreLes rapports d'initiative ont plus de poids que les résolutions régulières, et comptent parmi les outils les plus efficaces permettant au PE d'élaborer sa position de fond et de forcer l'attention d'autres acteurs dans le domaine des droits de l'homme, notamment celle des deux autres principales institutions de l'UE. Le rapport annuel sur les droits de l'homme est un cas particulier. Il s'agit, en effet, d'un point de contact crucial pour le PE, afin d'élaborer collectivement un concept et une position communes sur les droits de l'homme; il met l'accent sur la capacité des différents représentants à travailler ensemble et à atteindre un objectif commun. Le rapport annuel peut fournir:

• un aperçu de la situation des droits de l'homme dans le monde,• une déclaration de politique sur des questions thématiques,• un bilan des activités du PE dans le domaine des droits de l'homme,• un examen des politiques de l'UE, comme faisant partie de la fonction de

responsabilisation du PE.

Constats• Le processus de compilation du rapport annuel est suivi avec un intérêt considérable, à la

fois par les pays qui y sont mentionnés et par les ONG, et a pour effet de faciliter le dialogue interne au sein du PE et de l'UE, mais aussi avec d'autres parties. Il y a des exemples de concessions qui ont été faites les années précédentes par des responsables de pays tiers désireux de mettre fin aux critiques émises dans le rapport.

• Le changement d'orientation opéré dans le rapport annuel 2005 favorisant un examen critique des propres actions de l'UE dans le domaine des droits de l'homme vis-à-vis des pays tiers marque une évolution intéressante dont il serait opportun d'évaluer les atouts et les faiblesses, dans la mesure où le PE risque ne plus être en position d'aborder des questions relatives aux droits de l'homme avec les pays tiers.

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• Alors que la longue liste des préoccupations particulières aux différents pays a fait l'objetde critiques les années précédentes, car jugée trop confuse et superficielle pour être vraiment efficace, on peut se demander si un changement, au point de consacrer la quasi-totalité du rapport à un bilan des politiques du PE et de l'UE dans le domaine des droits de l'homme, ne risque pas d'ôter la pression exercée sur les pays tiers. Une autre inquiétude avancée par quelques MPE est que ce recentrage pourrait affaiblir la capacité du Parlement à attirer l'attention sur de nouveaux problèmes.

• Les activités de suivi sont pratiquement inexistantes. Alors que le rapport 2005 met l'accent sur l'importance des relations interinstitutionnelles, on note que, dans une large mesure, les MPE n'avaient pas connaissance des réactions écrites de la Commission aux rapports annuels précédents qui n'avaient d'ailleurs pratiquement pas été débattues.

• La nature catalytique de ce rapport, associant tous les MPE dans l'articulation d'un concept et d'un programme communs sur les droits de l'homme, dépend de la procédure utilisée. La participation des commissions, autres que la commission AFET et la sous-commission DROI, est erratique, ce qui n'est pas justifié: la commission DEVE n'a rendu un avis qu'en 1995 et en 2001, la commission FEMM en 1996 et 2006, la commission BUDG en 2001.

Recommandations• Rétablir le potentiel de pression sur les pays tiers et le dialogue avec ceux-ci, disparus

depuis le recentrage opéré dans le rapport annuel 2005, en ajoutant ou en rétablissant un système de liste de l'UE des pays suscitant des inquiétudes particulières et un soutien prioritaire aux activités axées sur les pays tiers.

• Favoriser les activités de suivi: les rapporteurs de rapports d'initiative sont bien placés pour réaliser ce type de suivi, étant donné qu'ils ont des contacts avec des experts, les responsables des différents acteurs, et sont déjà considérés comme principales personnes de contact, ils connaissent les questions fondamentales en jeu, et ont le sentiment motivant d'êtres maîtres de leur rapport.

• Favoriser la participation de tous les acteurs concernés dans l'élaboration et la révision du rapport: associer systématiquement les commissions concernées, y compris les commissions chargées des budgets et du commerce international, et organiser des auditions publiques conjointes.

6. Compétences formelles du PE: pouvoirs budgétaires et droit de donner l'avis conforme

S'agissant du budget et des accords internationaux, le PE dispose de compétences formelles pour adopter des décisions juridiquement contraignantes. Bien que ces compétences s'exercent principalement dans le contexte de la structure globale de l'UE, elles permettent au PE de participer directement au processus de formation des politiques vis-à-vis des pays tiers et elles ont des effets directs affectant les intérêts des pays tiers. Ces compétences peuvent dès lors servir à exercer une influence afin de renforcer son poids politique et l'importance attachée aux activités des droits de l'homme du PE en général.

Constats• Dans les cas où le PE avait la compétence et la volonté de lier ses activités en matière de

droits de l'homme à l'exercice éventuel de ses compétences formelles (par exemple en

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insistant sur ces pouvoirs dans ses résolutions, auditions et visites de délégations), il a réussi à exercer une politique plus efficace vis-à-vis des pays tiers et à exercer une pression sur ceux-ci pour que la situation des droits de l'homme s'améliore. La plus grande victoire en l'occurrence concerne probablement les pays désireux d'adhérer à l'UE, même s'il s'agit d'un objectif politique à long terme.

• L'exercice effectif des compétences formelles du PE a en outre un impact qui va bien au-delà du domaine des droits de l'homme. Le refus ou l'octroi de l'avis conforme en matière budgétaire, ou le refus d'octroyer la décharge, a des conséquences politiques importantes dont on ne saurait prévoir entièrement les effets. Par conséquent, il est difficile d'utiliser ses pouvoirs à des fins politiques spécifiques dans le domaine des droits de l'homme. Dans le cadre de l'UE, le PE a réussi à faire pression pour l'adoption de dispositions générales, telles que le renforcement des clauses sur les droits de l'homme et la démocratie dans les accords internationaux et l'adoption d'instruments budgétaires consacrés à la promotion des droits de l'homme et de la démocratie dans les pays tiers.

• Des instruments accessoires comme les remarques budgétaires, les réserves budgétaires et la participation du PE dans la mise en œuvre d'instruments de flexibilité, peuvent donner lieu à des mesures concrètes si les priorités établies sont renforcées par d'autres activités du PE. La capacité d'élaborer des stratégies et de définir des priorités qui couvrent divers domaines politiques, intéressant plusieurs commissions, est un facteur d'impact majeur à cet égard.

• S'agissant de l'avis conforme sur la conclusion d'accords internationaux, le PE examine actuellement l'efficacité d'une approche à trois volets: garantir des normes et engagements minimums avant l'avis conforme, attacher des conditions à l'octroi de l'avis conforme et renforcer son rôle dans le suivi des accords. À cet égard, une réelle attention est portée au respect des normes en matière de droits de l'homme, et le PE parvient à obtenir des responsables des pays tiers des garanties et des engagements minimums avant de donner son avis conforme. Dorénavant, il organise systématiquement des auditions à cet effet.

• L'impact de la procédure de l'avis conforme dépend, dans une large mesure, de la capacité à influencer les négociations et à véhiculer un message clair et cohérent sur une période prolongée. Il ressort de la pratique actuelle qu'il est un équilibre délicat à trouver entre la nécessité de maintenir la crédibilité de la menace d'un veto et parallèlement de réserver le droit de veto à des circonstances vraiment exceptionnelles, à défaut d'autres moyens plus efficaces.

Recommandations• Exploiter les compétences formelles existantes en liant les questions de droits de l'homme

à un éventuel recours à ces compétences.• Mieux concilier les différents domaines politiques au sein du PE en reliant le travail des

commissions chargées des droits de l'homme, du budget et du commerce international, dans le cadre de la mise au point de stratégies multi-facettes transposant les politiques des droits de l'homme dans les questions budgétaires et commerciales. Inversement, les questions budgétaires et commerciales devraient être mieux intégrées dans l'articulation des questions de droits de l'homme, pour rendre celles-ci plus réalistes en termes de performance et être plus en phase avec les compétences formelles du PE.

• Améliorer la cohérence et la clarté des déclarations et l'expression des inquiétudes, avec le temps: la crédibilité d'une menace de veto et la capacité à influencer des négociations et des changements budgétaires majeurs dépend de la capacité du PE à véhiculer des

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messages clairs et à exprimer des craintes majeures avant de recourir aux compétences formelles.

7. Actions individuelles du Président du PE et des MPE

Alors qu'il est possible que les actions individuelles des membres du PE ne soient pas, en principe, considérées comme des activités du PE et qu'il n'existe que peu d'informations les concernant, elles jouent en réalité un rôle très important dans la performance et l'impact du PE, sur un plan général, dans le domaine des droits de l'homme. Les actions du Président du PE constituent un cas particulier, dans la mesure où elles sont institutionnalisées.

Constats• Parmi les fonctions institutionnelles exercées par le Président du PE figurent, en

particulier, les interventions déclaratives et la représentation officielle du PE et de ses commissions vis-à-vis des pays tiers et d'autres institutions de l'UE. De la même façon, on part du principe que le Président joue un rôle dans le suivi des activités du PE. Toutes les résolutions comprennent des instructions formelles adressées au Président du PE à propos de leur diffusion, de même qu'un petit nombre de résolutions analysées font d'autres références aux déclarations et activités du Président.

• Les informations dont nous disposons montrent que les interventions du Président du PE dans le domaine des droits de l'homme se concentrent principalement sur des cas individuels, l'accent étant mis sur les citoyens de l'UE à l'étranger, et que les interventions personnelles ont autant d'impact que la stratégie publique du Parlement.

• L'impact des activités du Président en la matière dépend de deux variables essentielles: les ressources à la disposition du Président et la volonté qu'il montre à aborder des questions liées aux droits de l'homme. La coordination avec d'autres activités du PE est également un facteur important mais, apparemment, la coopération et les échanges d'informations entre le cabinet du Président et les unités du secrétariat chargées des questions liées aux droits de l'homme n'ont qu'un caractère occasionnel.

• Les actions individuelles autonomes des MPE sont nombreuses et sont presque toujours considérées par les acteurs concernés comme ayant un impact important. Les actions des MPE reflètent le caractère politique et collégial du Parlement. Elles peuvent favoriser le suivi grâce à d'autres activités des droits de l'homme du PE et offrent des points d'accès utiles au travail du Parlement pour les personnes et les organisations de la société civile.

• Deux variables renforcent la valeur des activités individuelles: le nombre de MPE associés et le niveau de représentation de l'ensemble de l'éventail politique. Dès lors que ces deux facteurs sont maximisés, les actions individuelles ont un caractère analogue aux activités normales du PE.

• Les avantages et les inconvénients sont fonction des agendas spécialisés des MPE, de la confidentialité éventuelle des activités, de l'absence d'informations réunies par le PE, et du fait que ces activités sont rarement prises en considération dans le travail régulier du Parlement.

Recommandations• Optimiser les synergies internes: la contribution des actions individuelles des MPE à la

promotion des droits de l'homme mérite d'être davantage prise en compte, de même qu'il serait souhaitable, dans la mesure du possible, d'encourager la coopération et les

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échanges d'informations entre les différents acteurs internes. Il serait important de reprendre les informations sur les actions organisées par les MPE et le Président, de manière à identifier les points de contact pour des questions particulières. Il importe d'optimiser la valeur ajoutée des actions individuelles. Les MPE peuvent décupler la voix du PE en créant des réseaux personnels et en montrant leur volonté d'investir le capital politique dans un domaine donné, ce qui peut s'avérer bénéfique pour le PE dans son ensemble: les MPE concernés pourraient par exemple s'engager dans des activités de suivi structurées dans le domaine et être chargés de la liaison avec les tierces parties concernées. Le Président du PE est, quant à lui, particulièrement bien placé pour s'occuper du suivi des activités du PE avec les pays tiers, car son mandat consiste à représenter le PE, et qu'il est en contact avec les responsables des pays tiers. Le Président porte une responsabilité spéciale pour intégrer des droits de l'homme dans toutes les activités du PE et il pourrait envisager de développer ses propres activités à cet effet.

• Grâce à un cadre destiné à la coordination des actions individuelles, par exemple, au sein d'intergroupes, il serait possible de renforcer la valeur de telles actions, tout en limitant les lacunes éventuelles, notamment le risque de véhiculer des messages contradictoires.

Chapitre 3 - Facteurs transversaux affectant l'impact

Il existe divers facteurs transversaux affectant l'impact des activités de droits de l'homme du Parlement européen. Il est établi une distinction entre facteurs internes au travail du PE, des facteurs liés au rôle du PE dans le cadre plus vaste de l'UE, et des facteurs liés au travail du PE avec d'autres grandes organisations internationales et intergouvernementales dans le domaine des droits de l'homme.

1. Facteurs internes au Parlement européen

1.1. Participation et soutien

La participation active des MPE est essentielle pour garantir l'impact des activités du PE dans le domaine des droits de l'homme.

Constats

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• Les activités du PE dans le domaine des droits de l'homme reçoivent, d'une manière générale, un formidable soutien de la part de l'ensemble du spectre politique du Parlement. Il n'en demeure pas moins que les faibles taux de présence lors des auditions et débats publics, même lorsque des personnalités y sont invitées, risquent d'être perçus négativement, non seulement par les personnes invitées, mais aussi par la communauté de défense de droits de l'homme plus largement. À noter que le problème d'assurer un taux de présence approprié était l'une des raisons qui a entraîné la cessation de la sous-commission «droits de l'homme» lors de la précédente législature.

• L'impact des résolutions, en particulier des résolutions urgentes, est parfois affaibli en raison du nombre limité de MPE qui votent lors de leur adoption. En 2005, seuls 88 MPE en moyenne participaient aux votes sur les résolutions urgentes, qui se tenaient le jeudi en fin d'après-midi, alors que le même jour à l'heure du déjeuner, une moyenne de 563 MPE votaient. Les faibles taux de présence sont perçus par certains comme la conséquence de circonstances organisationnelles qui n'affectent en rien la légitimité et l'impact des résolutions. Cependant, d'aucuns considèrent que ces résolutions pâtissent de cette situation et qu'elles auraient moins de poids et une moindre portée.

Recommandations• Le PE devrait suivre ses propres recommandations formulées dans le rapport annuel de

2005 concernant la procédure de vote. Plus particulièrement, les débats et les heures de vote sur les résolutions urgentes devraient être réorganisés, de manière à permettre la participation du Conseil de l'UE au débat sur les résolutions urgentes et de prévoir un vote alors que les MPE sont encore présents. Il convient d'examiner si de nouvelles mesures organisationnelles peuvent améliorer le taux de participation.

• Il serait important que la sous-commission trouve des moyens de renforcer la présence et la participation de ses membres, par exemple, en chargeant certains membres de s'occuper du suivi et de rendre compte de questions spécifiques. Elle pourrait également envisager la création de groupes de travail chargés de traiter des questions d'actualité, par exemple sur la protection des défenseurs de droits de l'homme.

1.2. Renforcer les capacités et mobiliser l'expertise

Les résolutions du PE sont basées sur des faits; elles contiennent une évaluation politique, et enfin, elles véhiculent un message politique. Afin de contrecarrer la perception d'un PE insuffisamment informé et trop politisé dans ses activités, plusieurs initiatives ont été lancées en vue de créer une expertise interne dont il pourrait résulter un engagement accru pour les questions des droits de l'homme, ce qui renforcerait la capacité du Parlement à s'engager dans un dialogue critique constructif vis-à-vis des autres acteurs. Le PE s'appuie également sur l'expertise extérieure, pour obtenir des informations répondant à des critères de qualité, lesquelles sont indispensables aux débats et aux décisions.

Constats

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• Les politiques et les propositions du PE qui retiennent des mesures concrètes, détaillées et applicables ont un plus grand impact que les déclarations relativement générales. Les acteurs extérieurs, notamment les rapporteurs des Nations unies, sont sensibles aux points de vue éclairés.

• L'analyse approfondie d'une sélection de résolutions montre que la qualité des informations dans les résolutions du PE est généralement élevée. Cependant, il arrive qu'exceptionnellement les activités soient affectées par des erreurs factuelles, ce qui peut ternir l'image globale du PE dans le domaine des droits de l'homme. Le risque d'erreurs augmente lorsque les débats au PE sont trop politisés ou lorsque des éléments spécifiques d'une décision ne peuvent pas être débattus du tout en raison d'obstacles procéduraux ou d'une participation insuffisante des MPE.

• La liaison avec des experts externes, la vérification des faits et des sources, les contacts avec les autorités des pays incriminés ainsi que d'autres mesures procédurales sont souvent laissés à l'initiative du personnel du PE et des différents MPE. Le risque est en l'occurrence de devoir trop compter sur les informations fournies par des sources externes au PE qui ont des intérêts dans les questions en cause.

• Les relations avec les autorités des pays tiers concernés ne sont pas formellement institutionnalisées et elles peuvent donner lieu à des interprétations contradictoires. D'aucuns les considèrent comme une source d'interférence déplacée et une tentative des responsables des pays tiers d'échapper aux critiques, tandis que d'autres mettent l'accent sur le fait qu'un dialogue véritable et constructif sur les droits de l'homme avec des responsables de pays tiers est, en effet, un objectif majeur du PE, et que les responsables des pays tiers ont un intérêt légitime à fournir et à vérifier les informations et les faits. Toutes les activités ou commissions du PE ne prévoient pas de dialoguer avec les pays tiers.

• L'expertise interne est primordiale pour le PE lorsqu'il prend l'initiative sur certaines questions spécifiques. L'engagement et l'expertise dont font preuve les structures existantes dans le traitement de certaines questions a également favorisé l'attribution de compétences au PE.

Recommandations• Il est nécessaire de consacrer davantage de ressources à la vérification des informations et

des éléments factuels, en prévision des activités du PE en matière de droits de l'homme.• Il y a lieu d'établir des mécanismes structurels, afin de tirer davantage parti des

informations fournies au PE par les ONG, les experts indépendants et les universitaires, les responsables de pays tiers, le cas échéant, ainsi que par les services compétents de la Commission et du Conseil, des délégations de la Commission, et des missions de l'UE dans les États membres.

• Il convient de recourir plus souvent à des rapporteurs et aux intergroupes pour améliorer l'expertise. Il serait important que les intergroupes soient permanents, structurés et axés sur un agenda à long terme couvrant au moins une législature, qu'ils soient composés de MPE issus de commissions et groupes différents, et puissent servir de cadre pour des missions ad hoc.

1.3. Visibilité et diffusion

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La visibilité des activités est cruciale, car elle est censée soutenir et protéger les personnes ou des groupes particuliers, mais aussi promouvoir le débat dans les pays tiers, et sensibiliser aux priorités et aux questions de droits de l'homme dans la circonscription majeure du Parlement représentée par les citoyens européens.

Constats• Les autorités des pays tiers, les ONG internationales ainsi que les représentants d'autres

institutions de l'UE connaissent et reconnaissent les activités du PE en matière de droits de l'homme. La plupart des autres d'acteurs éprouvent néanmoins des difficultés à distinguer le PE des autres institutions de l'UE et n'ont qu'une vague idée des activités menées par le PE dans le domaine des droits de l'homme.

• En dehors des communiqués de presse, la diffusion active vers le public d'informations sur ses activités n'est pas une priorité organisationnelle du PE. Les actions supplémentaires de diffusion sont limitées à quelques acteurs qui auront peut-être d'ailleurs été déjà informés d'une activité donnée, par exemple, dans le cas d'une résolution.

• Le PE ne procède pas systématiquement à une évaluation de son rayonnement international. Le service de presse ne dispose pas de ressources ni pour enquêter sur la couverture de la presse dans les pays tiers ni pour mieux faire connaître le PE dans les médias internationaux.

• La couverture médiatique des activités du PE ne dépend pas, en général, du PE lui-même. La couverture dans les pays tiers est extrêmement variable et dépend principalement du niveau de contrôle exercé par l'État concerné et de sa sensibilité aux interventions du PE. Il s'ensuit que, par exemple, il est largement rendu compte des résolutions du PE à Taïwan, mais pratiquement jamais à Cuba ou en Tunisie. En général, les visites de délégations et le prix Sakharov reçoivent une couverture plus large. Certaines activités comme les auditions publiques sont très rarement répercutées par les médias. Apparemment, les médias européens et internationaux rendent en priorité compte des activités du PE, lorsque des questions ayant un caractère contraignant sont concernées (par exemple l'annulation par la CJE de l'accord EU-États-Unis concernant l'échange de données sur les passagers aériens); des questions controversées sont en jeu et suscitent de fortes réactions (par exemple des activités sur Guantanamo ou Lampedusa); la dimension symbolique d'une activité attire l'attention (par exemple le prix Sakharov)

• Il arrive souvent que les ONG internationales diffusent des informations sur les activités du PE en matière de droits de l'homme au sein de leurs réseaux, qu'il s'agisse de branches nationales ou locales ou d'ONG locales, mais elles ne contribuent pas activement à informer le public sur les activités du PE. Les ONG sont parfois plus actives à cet égard, en particulier lorsque les références aux PE peuvent contribuer à renforcer une cause ou à retenir l'attention du public sur une situation donnée. Certaines études révèlent néanmoins que les ONG qui ne font pas partie de réseaux internationaux ne possèdent qu'une connaissance limitée du PE et de ses activités.

• Les informations sur les activités du PE sont principalement diffusées via le site web du PE et les contacts avec les MPE et le personnel. Néanmoins, pour utiliser le site web, un niveau relativement élevé de connaissance préalable sur la structure et les actions de l'institution est indispensable, étant donné que les informations sont classées selon les activités concernées plutôt que selon les pays. Il n'est pas rendu compte de certaines activités comme les auditions publiques et certains rapports de délégations. La

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publication d'informations sur des résolutions et d'autres activités dans les seules langues européennes peut, dans certains cas, constituer une barrière linguistique vis-à-vis des pays ciblés.

RecommandationsLe PE doit veiller à ce que ses activités soient visibles du public. Il importe qu'il amplifie sa stratégie de communication afin d'assurer une relation cohérente et stable avec les médias et les différentes audiences, et de se concentrer sur des déclarations évocatrices mais également politiquement solides.

• Systématiser la diffusion d'informations sur ses activités, notamment vers les organisations, personnes et responsables affectés, directement ou indirectement, par elles, ou qui travaillent dans des domaines connexes.

• Créer des mécanismes qui permettent d'évaluer la visibilité du PE et la couverture médiatique dans les pays tiers, notamment en améliorant sa capacité à réaliser des enquêtes internes et en assurant la liaison avec les délégations de la CE dans les pays concernés.

• Traduire les résolutions et tout autre document clé dans les langues des pays ciblés.• Améliorer l'accès aux informations liées aux activités des droits de l'homme sur le site du

PE. Voir s'il ne serait pas préférable de classer les informations par pays/région et thèmes plutôt que par activité. Envisager la création d'un site commun à l'UE sur les activités des droits de l'homme.

1.4. Contrôle et suivi

En l'absence de mécanisme de suivi convaincant, il se peut que le PE soit perçu comme étant plus préoccupé par le militantisme que les résultats tangibles. Le suivi des activités du PE est un facteur d'impact transversal vital qui implique:

• de contrôler les conséquences et les effets d'une activité donnée et d'inviter les entités sollicitées à agir;

• de veiller à ce que les engagements soient honorés et de vérifier que les priorités et objectifs fixés conjointement pour une activité donnée soient pris en compte et renforcés, lors d'activités ultérieures (notamment les résolutions ultérieures revisitant des questions traitées antérieurement).

Constats• Il ressort d'interviews menées auprès d'acteurs pertinents qu'il y a absence ou insuffisance

de suivi des activités essentielles du PE en matière de droits de l'homme. C'est ce qui a été exprimé à la fois par les bénéficiaires des actions du PE, par exemple les lauréats du prix Sakharov et les ONG locales citées dans les résolutions ou contactées au cours de visites de délégations, et par les promoteurs des droits de l'homme, notamment les ONG internationales.

• Les activités de suivi sont souvent laissées à la discrétion des acteurs ayant un intérêt particulier: par exemple les MPE ou les groupes ayant promu une activité donnée. La sous-commission DROI considère de plus en plus les activités de suivi comme faisant partie de son mandat. Cependant, ces activités restent circonstancielles, selon des questions concernées, et sont fortement tributaires des informations qui sont éventuellement portées à la connaissance du secrétariat des MPE.

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• Toutes les activités ne font pas l'objet d'un rapport écrit avec des conclusions opérationnelles et des recommandations sur les suites à donner. Cela entraîne une certaine confusion quant à la nature des actions de suivi que l'on peut raisonnablement attendre. Plusieurs observateurs ont précisé que si le suivi du PE pour les résolutions est sporadique, pour les auditions publiques, il est quasiment inexistant.

• Il est difficile de répondre de manière appropriée aux attentes suscitées chez les tierces parties à la suite de résolutions ou de toute autre activité du PE en matière de droits de l'homme. De nombreux acteurs ciblés et soutenus par des actions du PE sont encouragéspar le soutien qui leur est accordé, et en même temps, ils sont découragés lorsque le niveau d'attention et le soutien finissent par s'émousser.

• L'attention répétée accordée à un problème des droits de l'homme donné renforce l'impact. Les incohérences de langage et de fond sur les préoccupations politiques du PE devraient, autant que possible, être évitées, compte tenu des changements de majorités qui caractérisent le Parlement.

Recommandations• Institutionnaliser les activités de suivi: il est souhaitable que chaque activité incorpore

des dispositions concernant son suivi, notamment les procédures à suivre.• Les activités dans le domaine des droits de l'homme devraient, à titre de procédure

standard, permettre une meilleure identification des personnes ou groupes chargés du suivi et préciser les actions à accomplir. La nature collégiale du PE se prête à la nomination de rapporteurs et à la mise en place de groupes de travail chargés du suivi. Le PE pourrait, à cet égard, s'inspirer de la pratique des comités des Nations unies chargés de surveiller l'application des traités relatifs aux droits de l'homme.

• Éviter, autant que possible, de susciter des attentes impossibles à satisfaire en s'appuyant sur des activités de suivi réalistes.

• Objectiver l'approche des droits de l'homme et fixer des critères, dans l'esprit des lignes directrices établies à l'intention des délégations du PE. Améliorer, avec le temps, la cohérence avec les activités similaires ou les activités différentes sur des thèmes similaires.

1.5. Coordination de l’agenda du PE en matière de droits de l'homme

Si l'on considère les activités du PE séparément, leur potentiel n'est pas optimisé. On peut renforcer l'impact des activités, à condition que le Parlement européen soit en mesure de coordonner ses actions et de mobiliser stratégiquement ses différentes activités sur une période prolongée. Pour ce faire, il convient d'adopter une approche systémique ou holistique à appliquer aux activités du PE en matière de droits de l'homme.

Constats• Une programmation stratégique générale implique de considérer toutes les activités

ensemble, y compris des activités autonomes telles que le prix Sakharov. Cela présuppose de bien cerner la valeur ajoutée de chaque activité. De plus, des ressources suffisantes doivent être allouées aux acteurs clés au sein du PE, afin de coordonner les différentes activités sur une période suffisamment longue. À cet égard, la sous-commission DROI a un rôle central à jouer.

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• Parmi les stratégies envisageables figurent la hiérarchisation des instruments (par exemple demande d'information, échange de vues, mission d'enquête factuelle, résolution, activités suivies) et la répétition.

• Il existe des facteurs complexes qui gênent la pleine réalisation du potentiel du PE à cet égard, notamment le nombre élevé de situations et de questions à traiter, la politisation de certains cas consacrés à des thèmes ou à des pays; l'influence des groupes de pression et des affaires courantes à l'ordre du jour; la flexibilité de certaines procédures et leur potentiel d'utilisation par les MPE à des fins particulières; et la variété des acteurs s'occupant des droits de l'homme au sein du PE et les procédures y relatives.

• Pour des raisons de procédure, certaines activités sont élaborées quelque peu indépendamment du reste de l'agenda général du PE dans le domaine des droits de l'homme. C'est notamment le cas du prix Sakharov et des «résolutions urgentes». Les résolutions urgentes sont également souvent utilisées pour répondre à des situations de violations des droits de l'homme qui sont en train de se produire (Birmanie, Sierra Leone, Taïwan et Corée du Nord, etc.) qui pourraient éventuellement être traitées plus efficacement par d'autres moyens. Cela déprécie la spécificité des résolutions urgentes dans l'arsenal des instruments à la disposition du PE dans le domaine des droits de l'homme.

• Le fait de se concentrer sur certaines priorités rehausse la portée politique des résolutions et d'autres activités. Un nombre excessif de points à l'ordre du jour du Parlement risque d'affaiblir son impact dans le domaine des droits de l'homme.

• L'analyse d'impact souligne l'importance de disposer d'une seule entité chargée de coordonner une séquence d'activités. Les acteurs externes mettent l'accent sur l'avantage de disposer d'un seul et même interlocuteur au sein du Parlement pour toutes les questions liées aux droits de l'homme. Un certain leadership au sein du PE s'impose de manière à aborder les problèmes par ordre de priorité, à élaborer les politiques et à contrôler systématiquement les activités du PE dans le domaine des droits de l'homme. Cette fonction peut être exercée par la sous-commission «droits de l'homme» qui a déjà entrepris d'assurer le suivi des activités en matière de droits de l'homme, de faciliter la programmation stratégique à long terme, d'intégrer les aspects liés aux droits de l'homme au sein du PE, de (co-)organiser les auditions publiques et les échanges de vues, et de mobiliser l'expertise et d'accroître la prise de conscience sur des thèmes spécifiques au sein du PE, de jouer le rôle de point de contact pour la société civile et les acteurs extérieurs, de favoriser le dialogue et les synergies avec la Commission et le Conseil, et de trouver des moyens de responsabiliser ces institutions de l'UE concernant leurs propres politiques et engagements en matière de droits de l'homme.

• À noter que certaines difficultés et lacunes limitent le rôle potentiel de la sous-commission:

o Les compétences formelles de la sous-commission DROI sont limitées, dans la mesure où son rôle consiste principalement à apporter son soutien à la commission des affaires étrangères en lui fournissant des informations. Ces compétences limitées compromettent la capacité de la sous-commission, à mobiliser divers instruments, lorsque les circonstances l'exigent, mais aussi à garantir la cohérence et la planification stratégique des activités du PE.

o Chaque commission traitant de questions de droits de l'homme (AFET, DROI, DEVE, LIBE, FEMM) a son propre domaine de compétence. Il en découle un certain niveau de spécialisation au sein des commissions et entre elles, ce qui rend difficile toute coordination et intégration. Concrètement, la sous-commission ne

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traite pas systématiquement des questions qui relèvent de la compétence d'autres commissions.

o Les ressources en personnel et financières de la sous-commission sont limitées pour assurer le suivi et la préparation des auditions, la liaison avec les délégations, etc., ce qui handicape son travail.

o Les taux de présence des MPE dans la sous-commission sont faibles.

Recommandations• Maintenir les spécificités de chaque activité, en particulier les résolutions urgentes. Alors

que les priorités du PE dans le domaine des droits de l'homme sont, et doivent être, le résultat d'un choix politique, il est nécessaire de refléter davantage un concept politique général.

• Le PE doit établir des priorités pour ses actions dans le domaine des droits de l'homme. Les sept options politiques suivantes déterminent les possibilités de prises de décision stratégiques:

o se concentrer sur les activités liées à un agenda de base du PE et être moins perméable aux facteurs extérieurs comme les activités des groupes de pressions et les actualités;

o se concentrer sur les questions susceptibles de remporter un large consensus politique au sein du PE;

o suivre l'agenda des droits de l'homme des autres institutions de l'UE et se concentrer sur les fonctions de contrôle démocratique;

o mieux identifier la valeur ajoutée d'une activité du PE sur une question spécifique;o être plus cohérent en associant les dimensions interne et externe des politiques des

droits de l'homme;o se concentrer sur des activités thématiques bien déterminées;o se concentrer sur certaines zones géographiques. Dans la pratique, il n'y a,

comparativement, que peu d'activités vis-à-vis des pays d'Amérique latine et d'Amérique centrale; il importe que le PE précise qu'il s'agit là d'un choix politique explicite ou de la conséquence de l'absence d'approche holistique à la programmation des droits de l'homme.

• Considérer la question du leadership et de la coordination des questions de droits de l'homme au sein du PE. Pour ce faire, il sera éventuellement nécessaire de renforcer les moyens et le rôle de la sous-commission «droits de l'homme», voire d'en faire une commission à part entière comme demandé par le PE dans sa résolution du 25 avril 2002 concernant la communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le rôle de l'Union européenne dans la promotion des droits de l'homme et de la démocratisation dans les pays tiers. Il est vital que l'action de la sous-commission DROI soit moins limitée par les contraintes financières et procédurales, notamment en ce qui concerne sa capacité à déposer des résolutions et à soutenir le travail des autres commissions/délégations. Il serait souhaitable d'encourager les auditions conjointes, même avec, par exemple, les commissions BUDG et INTA. La mise en place par le PE d'un «mécanisme horizontal» qui permette d'assurer que les aspects des droits de l'homme soient pris en considération dans tous les domaines politiques du PE, par exemple – en s'inspirant de l'exemple de la fiche financière de la commission des budgets –, en fournissant une fiche des droits de l'homme pour toutes les activités dans la mesure où elles sont susceptibles d'avoir un impact sur les situations des droits de l'homme.

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2. Le Parlement dans l'Union européenne

Un aspect important de l'impact du PE dans le domaine des droits de l'homme est le rôle d'interaction qu'il joue avec les autres principales institutions de l'UE, en particulier la Commission et le Conseil. Il peut arriver que des actions menées par les États membres et d'autres institutions de l'UE aillent à l'encontre des politiques des droits de l'homme du PE. Inversement, la capacité du PE à prendre les devants et à traduire ses propres priorités dans les politiques générales de l'UE, renforce considérablement son poids politique vis-à-vis des pays tiers. Le pouvoir de contrôler la cohérence des actions par rapport aux engagements est fondamental. La fonction majeure de l'exercice du contrôle politique revient aux MPE élus démocratiquement.

Ayant promu un plus grand niveau d'engagement dans le domaine des droits de l'homme, il appartient désormais au PE de relever le défi crucial qui est de veiller à ce que ces engagements soient traduits de manière appropriée dans l'action concrète de l'UE. Le PE applique une approche à deux volets, son objectif étant d'élaborer ses propres lignes politiques et son rôle dans le cadre de l'exercice du contrôle démocratique. Cette approche duale se reflète dans la structure des résolutions du PE qui mêlent appels aux pays tiers et appels aux institutions de l'UE.

2.1. Responsabilisation de la Commission et du Conseil vis-à-vis des engagements et des normes établis dans les droits de l'homme

Constats• La répartition des pouvoirs législatifs au sein de l'UE est unique en son genre, d'où la

complexité des dispositions relatives au contrôle démocratique. Les pouvoirs de responsabilisation «durs», notamment les pouvoirs de nomination et de révocation, ne s'applique que vis-à-vis de la Commission. Étant donné que ces pouvoirs n'ont qu'un effet très général – «tout ou rien» –, il est difficile d'y recourir d'une manière ciblée, de les associer à des priorités politiques précises.

• En cas d'insatisfaction, il est parfois possible de recourir à d'autres moyens, par exemple, en saisissant la CJE. Dans ce contexte, on peut citer par exemple l'annulation, en mai 2006, de l'accord UE-États-Unis concernant l'échange de données sur les passagers aériens. De telles affaires sont largement couvertes par les médias internationaux et assurent une visibilité accrue au PE en matière de droits de l'homme. Cependant, il va de soi qu'il doit être recouru à ces instruments avec prudence, et exclusivement dans des cas exceptionnels.

• Un mécanisme «doux» important dans l'exercice du contrôle démocratique est la possibilité de recourir aux questions parlementaires:

o Les questions parlementaires renforcent la responsabilisation, dans la mesure où elles reflètent les opinions défendues par le PE et il existe une coordination systématique avec d'autres activités. La procédure de dépôt des questions est simple, bien que le caractère personnalisé de ces questions rende difficile leur intégration dans des stratégies plus larges.

o Les autres institutions se sentent liées par leurs réponses. Les questions parlementaires sont plus efficaces sur la CE que sur le Conseil, étant donné que

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les représentants du Conseil ont davantage le sentiment de devoir rendre des comptes à leurs parlementaires nationaux.

o Les délais de réponse et les informations imprécises fréquemment fournies causent une certaine frustration chez les MPE. Cette situation s'expliquerait, du moins en partie, par le grand nombre de questions parlementaires qui sont perçues comme une «charge de travail perturbante» par la Commission et le Conseil.

o Pour garantir un impact réel, il doit y avoir une masse critique de questions émanant de MPE représentant divers groupes politiques, posées sur une période prolongée; pour véhiculer un message fort, les questions doivent être précises, ciblées et tombées à point nommé.

o Dans le meilleur des cas, les questions parlementaires peuvent renforcer une volonté préexistante au sein du Conseil ou de la Commission de traiter une question donnée.

• Le PE réussit en général à accéder aux informations des autres institutions de l'UE et contribue ainsi à rendre le processus décisionnel plus transparent. Une raison sous-jacente à ce succès est la volonté montrée par le PE qui demande les informations plutôt que d'attendre qu'elles ne lui soient fournies. Cette manière de procéder permet à d'autres acteurs tels que des ONG d'évaluer le travail des institutions de l'UE. Le Conseil et la Commission reconnaissent en général que le contrôle démocratique exercé par le PE leur permet avantageusement d'expliquer et d'accroître la visibilité de leur travail dans le domaine des droits de l'homme.

• Les paramètres qui influencent le succès du PE à communiquer ses objectifs aux autres institutions de l'UE sont les mêmes que les facteurs transversaux identifiés en ce qui concerne les pays tiers: une volonté politique durable, la clarté du message, la pertinence des propositions par rapport au contexte donné, l'organisation dans le temps, le niveau d'expertise, la cohérence globale des activités du PE, la mobilisation des compétences formelles.

• Les opinions du PE sont prises en compte par les autres institutions de l'UE. Il n'en demeure pas moins qu'il est parfois difficile de savoir quels sont les mécanismes mis en place de manière interne dans les institutions concernées pour traiter les recommandations et les demandes du PE et pour les communiquer au-delà des personnes qui assurent effectivement la liaison avec le PE. Nombre de membres du COHOM, par exemple, ne reçoivent pas automatiquement des informations concernant le PE, bien qu'ils le souhaiteraient.

• Le PE, dans de nombreux cas, soutient et renforce certaines positions et opinions préexistantes au sein des autres institutions de l'UE. Un élément clé permettant de comprendre la dynamique des relations interinstitutionnelles dans l'UE réside dans le fait que les institutions ne forment pas un bloc, au plan interne, car les opinions peuvent diverger. Cela est vrai pour le PE qui, dans certaines circonstances, est perçu comme politisé à l'excès, mais c'est aussi le cas des autres institutions de l'UE. Le soutien du PE peut, dès lors, s'avérer crucial pour certains acteurs au sein de la Commission et du Conseil dont les opinions se voient ainsi renforcées par la légitimité démocratique.

• D'une manière générale, on s'aperçoit que plus les politiques et les engagements dans le domaine des droits de l'homme sont clairs au sein des autres institutions de l'UE, plus il est facile et déterminant pour le Parlement d'exercer ses fonctions démocratiques de responsabilisation. La normalisation des clauses des droits de l'homme et de la démocratie dans les accords avec les pays tiers, l'adoption de la charte européenne des droits fondamentaux et les orientations de l'UE concernant les droits de l'homme et

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l'instauration de dialogues sur les droits de l'homme, sont autant de preuves des avancées significatives à cet égard.

o Le PE a mis un accent particulier sur les orientations. Les références aux orientations dans les résolutions et dans les questions parlementaires restent cependant limitées, tant au plan quantitatif qu'au plan qualitatif.

o Le PE a déployé des efforts considérables pour promouvoir les clauses des droits de l'homme et de la démocratie, considérant qu'il était essentiel d'étendre ces clauses à tous les accords internationaux, et souhaitable que le PE participe aux négociations du mandat pour les accords.

Recommandations• Favoriser la coopération avec les parlementaires nationaux aux fins de coordination du

contrôle des politiques des droits de l'homme. Il est souhaitable que, dans la mesure du possible, la sous-commission DROI communique davantage et organise des réunions avec des commissions nationales analogues.

• S'efforcer de rationaliser l'utilisation des questions parlementaires; débattre de l'utilisation des questions, et plus particulièrement, de la séance de questions dans la sous-commission DROI; autoriser la sous-commission à déposer des questions au titre de l'article 108; envisager d'imposer des critères pour le dépôt des questions parlementaires comme par exemple un quota obligatoire prévoyant la possibilité de poser des questions aux MPE, représentant éventuellement plusieurs groupes politiques et/ou différentes nationalités.

• Continuer d'exiger énergiquement des informations des institutions de l'UE; envisager d'autres activités comme les débriefings à la suite de dialogues de l'UE sur les droits de l'homme.

• Maintenir et renforcer le contrôle des performances des institutions de l'UE dans la mise en œuvre des orientations de l'UE et des clauses des droits de l'homme; se référer systématiquement aux orientations comme référence pour l'évaluation des performances des institutions de l'UE, mais également des délégations de la CE et des missions des États membres de l'UE, à l'étranger.

2.2. Coordination des actions des institutions de l'UE vis-à-vis des acteurs externes

Les synergies générées par les activités complémentaires ou coordonnées permettent de promouvoir des politiques communes et des activités correspondantes - voir conjointes – pour répondre aux situations des droits de l'homme à l'extérieur de l'UE, en exploitant la valeur ajoutée de chaque institution. La coopération et la capacité de travailler ensemble augmentent l'impact des activités des droits de l'homme tant au niveau global qu'au niveau de chaque institution.

Constats• Nombreux sont les observateurs à considérer qu'il est difficile de distinguer les activités

du PE, voire les actions individuelles des MPE, de celles de l'UE dans son ensemble. Les messages divergents, de même que le fossé entre les déclarations et les actions concrètes coûtent chers en termes d'image et de sensibilité aux appels à l'action. L'analyse appelle les observations suivantes:

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o Alors que les différences dans les mandats et les politiques ont peu de chances d'être perçues par les acteurs externes, le PE est largement reconnu comme étant l'organe élu de l'UE. Il en découle un niveau de respect élevé vis-à-vis des MPE, voire parfois une certaine visibilité. Ils sont perçus comme étant moins influencés par les alliances politiques entre les États membres de l'UE et les pays tiers, ce qui leur permet d'adopter des positions plus équilibrées et plus neutres.

o Les positions spécifiques du PE semblent être les plus visibles lorsque le PE adopte une ligne politique cohérente, s'oppose à d'autres politiques de l'UE ou s'attaque à des domaines inexplorés.

o La perception floue de l'architecture juridique de l'UE, à l'extérieur de l'Europe, ne nuit pas nécessairement à l'efficacité du PE. Un MPE a observé que: «La visibilité et l'impact du PE sont plus grands dans les situations et là où les connaissances générales sur la structure de l'UE sont moindres.»

• Au sein de l'UE, il est en général accordé une grande priorité à la coopération interinstitutionnelle, et la perception est qu'elle évolue dans la bonne direction. La difficulté pour toutes les institutions est, d'une part, de définir dans le cadre existant des domaines d'action commune tout en conservant, d'autre part, leurs spécificités institutionnelles. De l'exercice visant à déterminer la spécificité de la contribution du PE ressortent trois considérations importantes:

o Contenu des lignes politiques: le PE traite de situations et de thèmes sensibles liés aux droits de l'homme et exprime, en principe, ses inquiétudes dans une langue claire et sans ambiguïté, ce qui accroît l'impact des évaluations du PE et promeut sa visibilité au niveau international. Les résolutions servent souvent de points de référence utiles aux représentants du Conseil et de la Commission, lorsqu'ils soulèvent la situation des droits de l'homme dans des pays tiers. L'unité de la CE «droits de l'homme et démocratisation» considère, elle aussi, que les résolutions du PE s'avèrent utiles pour expliquer ses priorités et ses recommandations à d'autres directions de la CE.

o Légitimité démocratique des députés européens: tant la Commission que le Conseil reconnaissent et se félicitent de l'orientation active prise par le PE dans le domaine des droits de l'homme. Dans une communication adoptée en 2001, la CE soulignait: «L'engagement absolu du Parlement européen dans les politiques poursuivies dans ce domaine contribue à assurer une plus grande légitimité démocratique». De la même manière, le Conseil se réjouit de la participation de principe de MPE aux différentes activités, par exemple aux procédures de la CDHNU. Sur les questions sensibles, comme le Soudan, l'affirmation d'un soutien démocratique du PE peut renforcer le poids du Conseil dans des négociations au niveau des Nations unies. Cependant, force est de constater que les MPE n'ont, par exemple, pas été invités à participer au dialogue sur les droits de l'homme avec la Chine, bien que des responsables de l'Assemblée nationale populaire chinoise y aient pris part.

o Méthodes de travail transparentes et ouvertes: Le PE fournit de multiples points d'entrée favorisant la contribution externe, notamment celle des ONG. Ces méthodes de travail offrent maintes possibilités d'associer un large éventail d'acteurs et de formuler de nouvelles options politiques. Cette fonction est recommandée par les autres institutions de l'UE qui voit favorablement cette fonction inestimable du PE qui est d'organiser des auditions et des débats publics.

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• Les missions d'observation électorale envoyées en Cisjordanie et dans la bande de Gaza illustrent les possibilités concrètes de coopération interinstitutionnelle. Des rôles spéciaux ont été reconnus aux MPE, et les délégations du PE ont été intégrées avec succès dans le cadre général. Cette coopération interinstitutionnelle montre néanmoins certaines limites, comme le prouve l'exemple palestinien, où les activités conjointes entreprises dans le cadre du contrôle du processus électoral contrastent avec les réactions unilatérales du Conseil et de la Commission aux conséquences politiques des élections.

• L'importance croissante accordée à la coordination interinstitutionnelle met en évidence trois domaines cruciaux de coopération:

o Dialogue interinstitutionnel: un dialogue interinstitutionnel renforcé est l'une des principales réalisations des acteurs de l'UE dans les droits de l'homme nouvellement (r)établis, c'est-à-dire le représentant personnel du secrétaire général/haut représentant pour les droits de l'homme du Conseil de l'UE et la sous-commission «droits de l'homme» du PE. Malgré des expériences positives, des difficultés subsistent, semble-t-il, dans le processus d'institutionnalisation des échanges entre le PE et le COHOM, de même qu'entre le PE et la Commission. Les instruments de dialogue ad hoc semblent primer sur les moyens de communication institutionnalisés. Un problème se pose lorsque les interlocuteurs changent. Malgré le très bon accueil fait, des deux côtés, au «dialogue structuré sur les droits de l'homme» avec les commissaires de la CE, aucun commissaire n'a jamais participé aux sessions de la sous-commission DROI depuis la première rencontre avec le commissaire Patten.

o Rapprochement des agendas: on a assisté à un renforcement de l'engagement à la promotion des droits de l'homme dans toutes les institutions, et en dehors de quelques divergences d'opinion sur des options politiques spécifiques, une convergence s'est opérée au cours de ces dernières années sur les priorités comme sur les instruments politiques. Le PE a contribué, dans une certaine mesure, à cette évolution. Il s'est fait le promoteur d'engagements généraux dans le domaine des droits de l'homme, du recours aux instruments de conditionnalité et budgétaires, de la mise en avant de domaines thématiques spécifiques tels que la traite des êtres humains, les diamants de la guerre ou les munitions en grappe. Le Conseil et la Commission reconnaissent que les résolutions du PE ont une fonction de baromètre des questions d'actualité. Dans une perspective plus large, la tendance veut que le Parlement et de la Commission axent leur travail sur l'agenda fixé par le Conseil. Cela est facilité par l'identification claire des priorités et engagements qui apparaissent dans les orientations de l'UE sur les droits de l'homme adopté par le Conseil. Ces orientations permettent au Parlement d'engager la responsabilité du Conseil et de la Commission pour leurs actions. La sous-commission «droits de l'homme», de la même façon, s'est efforcée de sensibiliser le PE à ces orientations et préconise la conformité de ses activités à ces orientations. Toutefois, l'analyse portant sur les activités du PE se référant aux orientations démontre une certaine ambiguïté sur la manière dont ces documents sont pris en considération.

o Création d'activités conjointes: en dehors des MOE, diverses activités conjointes ont été proposées. Parmi les plus importantes, on peut citer la proposition visant à faire du rapport annuel sur les droits de l'homme du Conseil de l'UE un véritable rapport interinstitutionnel. Certaines incertitudes subsistent quant aux moyens d'y parvenir. Certains observateurs considèrent qu'un rapport unique n'est pas réaliste

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du fait de la politisation excessive de certaines questions ayant trait aux droits de l'homme et de la division du travail au sein de l'Union. En revanche, certains se félicitent de la possibilité de voir les opinions du PE reflétées formellement dans le rapport, même si elles sont critiques, démontrant ainsi que l'UE est capable d'autocritique. Une autre proposition est que la session plénière du Parlement européen qui se tient en décembre devienne un point de contact commun pour les activités de l'UE dans le domaine des droits de l'homme. Dans ce même esprit, certains d'acteurs au sein de la Commission préconisent d'assurer une meilleure coordination des efforts de diplomatie publique entre le PE et la CE, et de prévoir des dispositifs conjoints pour encourager la participation de représentants à des événements publics, des conférences, etc., traitant de questions des droits de l'homme. La CE a également reconnu la valeur ajoutée que représentent les délégations du PE et se féliciterait de voir le PE participer à l'évaluation des projets recevant un financement communautaire. Certaines propositions concernant des activités communes ont été présentées, mais rejetées par d'autres institutions; à citer notamment les appels du PE à être associé aux dialogues de l'UE sur les droits de l'homme avec la Chine, et maintenant également avec la Russie.

Recommandations• Toutes les institutions devraient s'efforcer d'exploiter davantage les spécificités de la

Commission, du Conseil et en particulier du PE. Il importe que l'objectif primordial soit de créer des activités coordonnées créatrices de synergies tout en maintenant les compétences et fonctions respectives de chaque institution.

• Maintenir et renforcer les échanges et le dialogue interinstitutionnels. Les représentants du PE pourraient, par exemple, être invités à des sessions de débriefing du COHOM, tout en présentant au COHOM une synthèse des activités du PE avant la tenue des réunions du COHOM; la sous-commission DROI devrait éventuellement envisager de renouveler le «dialogue structuré» avec les commissaires; le PE devrait s'efforcer de renforcer le dialogue, non seulement avec les acteurs des droits de l'homme établis au Conseil et à la Commission, mais aussi, par exemple, avec des groupes de travail spécialisés dans certaines zones géographiques, le CIVCOM, le Comité politique et de sécurité, les délégations de la CE et les diplomates de l'UE, etc.; il convient, autant que possible, de favoriser la coopération entre les secrétariats des institutions.

• Assurer la pleine mise en œuvre des lignes directrices du PE lancées récemment à l'intention des délégations qui représentent une avancée bienvenue pouvant permettre de rattacher davantage les activités du PE au travail d'autres institutions de l'UE; les délégations du PE pourraient également, par exemple, s'informer davantage elles-mêmes sur le travail de la CE en vue de son évaluation, notamment les projets financés par l'IEDDH.

• Mieux contextualiser les activités (par exemple, le choix des lauréats du prix Sakharov, les résolutions urgentes) dans l'agenda plus général de l'UE.

• Créer des activités conjointes (par exemple, une Journée des droits de l'homme à Strasbourg prévoyant la participation de hauts représentants de toutes les institutions de l'UE, des ambassadeurs des droits de l'homme, les présidents de commissions parlementaires nationales ou d'intergroupes actifs dans les droits de l'homme, des représentants de la société civile, ancien lauréat du prix Sakharov, etc.) et examiner la

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possibilité de traiter de nouveaux domaines des politiques et des actions interinstitutionnelles conjointes en matière de droits de l'homme.

3. Le Parlement et les autres acteurs internationaux

En tant qu'institution internationale ayant un impact mondial sur les questions de droits de l'homme, le PE peut compléter et renforcer les activités d'autres organisations internationales.

Constats généraux• les interlocuteurs internationaux les plus naturels du PE sont les assemblées

parlementaires nationales et internationales correspondantes, bien que le PE entretienne des contacts avec un large éventail d'autres acteurs. Le degré de coordination varie grandement d'un acteur à l'autre.

• Tous les acteurs internationaux actifs dans le domaine des droits de l'homme soulignent le besoin de créer des synergies et d'éviter toute duplication des efforts.

• Il est fréquent que les résolutions du PE soient plus spécifiques et directes que les déclarations émanant d'autres organes internationaux.

• Le PE dispose des instruments nécessaires pour contribuer à générer des synergies avec et entre un large éventail d'acteurs. Son action a été couronnée de succès pour ce qui est de la question des enfants dans les conflits armés au cours de sa cinquième législature; il s'est efforcé de rattacher ses activités à celles des Nations unies et de collaborer avec les organes des Nations unies (en particulier l'UNICEF), des ONG, d'autres institutions de l'UE, des pays ACP par le biais de l'assemblée parlementaire paritaire ACP-UE. En dépit de cette pléthore d'acteurs différents, le PE a joué un rôle non négligeable dans l'élaboration d'orientations de l'Union sur les enfants face aux conflits armés (EU Guidelines on Children and Armed Conflict) adoptées en 2003, et le rapport du secrétaire général des Nations unies au Conseil de sécurité des Nations unies sur les enfants et les conflits armés le 10 novembre 2003, fait une référence spécifique au PE.

Constats sur la participation du PE aux assemblées parlementaires paritaires: • La participation aux assemblées parlementaires paritaires (APP) est un exercice difficile,

dont le potentiel de succès est somme toute important. Il faut du temps et des efforts pour nouer une relation ouverte et directe qui permette des échanges dynamiques et crée une confiance mutuelle.

• Le contrôle conjoint de tous les pays participants – y compris les pays européens –accroît la crédibilité du contrôle et peut contribuer à dissiper la perception d'un deux poids deux mesures et de critiques unilatérales.

• L'APP ACP-UE a institué une procédure visant à rapporter des cas de violation des droits de l'homme. En effet, un contrôle de la situation est assuré, que ce soit dans les pays européens ou les pays ACP, et un rapport est élaboré par des co-rapporteurs. Des procédures concrètes de suivi existent. L'APP se consacre en général à un thème particulier pendant plusieurs réunions, ce qui accroît aussi la qualité des résultats.

• Les assemblées paritaires produisent un «effet de socialisation» en tant que forum approprié pour le dialogue. Un échange des meilleures pratiques a lieu, d'où un contrôle parlementaire renforcé des organes exécutifs. Les MPE membres des assemblées paritaires peuvent en outre recueillir des informations, afin de soutenir les activités du PE et trouver un lieu où rendre compte des activités du PE en cours quant aux pays

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partenaires. Cela sous-entend que l'attitude du PE dans les assemblées paritaires doit, par nécessité, être soumise à une coordination avec les autres activités des droits de l'homme du PE et peut contribuer à aligner les stratégies du PE les unes par rapport aux autres dans ce domaine. Toutefois, ce potentiel n'est pas toujours réalisé. Les délégations du PE aux APP se considèrent souvent comme des organes autonomes qui ne sont pas liées par les opinions et politiques du pays. Les positions adoptées dans les assemblées paritaires ne lient d'ailleurs pas non plus nécessairement le PE pour ses activités futures – une réalité notée avec quelque frustration par les représentants des pays tiers.

• Dans le cadre de l'APEM, le PE a été critiqué; il lui est reproché une attitude de condescendance et sa tendance à ne vouloir aborder les violations des droits de l'homme que lorsqu'elles se produisent à l'extérieur des frontières de l'UE. Les partenaires méditerranéens critiquent en outre le fait que le PE s'attaque d'office à des questions qui concernent principalement les partenaires méditerranéens.

Constats sur les relations bilatérales avec des organisations régionales - l'exemple du Conseil de l'Europe (CdE)

• Les relations entre le PE et le CdE sont globalement positives, bien qu'elles se limitent, dans une large mesure, à des échanges d'informations et à la tenue de réunions officielles. Les activités qui sont en fait réalisées en coopération comme, par exemple, les missions d'observation électorale ou les activités entreprises dans le contexte de l'élargissement de l'UE, montrent le bien-fondé de mener des activités conjointes concrètes. Les représentants du CdE observent que si le PE semble désireux d'agir, il est restreint dans son action, faute de compétences formelles, ce qui risque alors de décourager les MPE. Lorsque sur certaines questions le PE démontre qu'il peut jouer un rôle moteur, le CdE se montre plus enclin à coopérer.

• Des réunions officielles se tiennent régulièrement avec l'Assemblée parlementaire du CdE, la commission des questions juridiques et des droits de l'homme de l'APCE et le commissaire aux droits de l'homme du CdE. Il y a de nombreux exemples de coopération positive, et bien que d'éventuelles activités conjointes pourraient s'étendre à d'autres domaines (notamment les défenseurs des droits de l'homme, la torture, le terrorisme et les pays candidats à l'adhésion à l'UE), cette coopération mérite encore d'être renforcée.

• Le CdE est une organisation régionale à laquelle il est le plus souvent fait référence comme source d'informations dans le travail du PE. Toutefois, s'agissant des appels à agir lancés par le PE, 16,4 % de toutes les résolutions invitent des organisations régionales à agir, mais seules 1,9 % d'entre elles s'adressent directement au Conseil de l'Europe, comparé à 7,7 % au système africain et 4,5 % à l'OSCE. Apparemment, les attentes vis-à-vis d'autres organisations régionales varient selon les mandats géographiques et thématiques de l'organisation concernée, de même que selon la capacité à offrir de l'expertise et à mettre un terme aux violations des droits de l'homme. La seule exception à cette règle est le système régional inter-américain qui, en dépit de son caractère proche du système européen et de son efficacité à traiter les questions de droits de l'homme, est dans une large mesure ignoré par le PE dans ses activités concernant les droits de l'homme dans les États américains.

Constats sur le Parlement européen et le système de protection des droits de l'homme des Nations unies

• La moitié de toutes les résolutions du PE concernant les droits de l'homme font référence aux activités des Nations unies. Cette mention des activités des Nations unies sert à la

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fois de points de référence et constitue une expression de soutien aux activités en question.

• Comparé à d'autres parlements, le PE est le seul à montrer un tel intérêt pour les institutions des Nations unies à Genève. Toutefois, les restrictions considérables à sa participation sont dues, en partie, au fait que l'UE n'était/n'est pas membre de la CDH ou du Conseil DH, et en partie aussi, en raison de la séparation traditionnelle des responsabilités qui veut que les négociations internationales relèvent de la branche exécutive. Il existe également des éléments politiques et procéduraux qui influencent l'impact du PE dans le contexte des procédures de l'ONU:

o Les débats: jusqu'ici des débats du PE organisés en prévision de réunions avec l'ONU consistaient essentiellement en une série d'interventions sans plateforme commune et présentant une pertinence limitée pour la CDH. Ils n'abordaient, par exemple, pas de points à régler ou controversés dans les délibérations du Conseil de l'UE et consistaient, dans la majorité des cas, en une énumération de problèmes soulevés par les différents groupes parlementaires ou des membres individuels. Les débats ne faisaient l'objet d'aucun suivi particulier. Un des problèmes relevé est celui de l'organisation dans le temps: l'efficacité des débats n'est garantie que si les débats se tiennent suffisamment longtemps à l'avance, pour avoir une chance d'influencer les positions du Conseil.

o Les résolutions du PE sur la CDH: il n'existe pas de système de distribution à Genève et ils sont quasiment inconnus dans le contexte des Nations unies. Leur caractère vaste complique la tâche de ceux à qui elles s'adressent pour cerner les inquiétudes et les demandes centrales du PE. Cette situation est flagrante s'agissant des situations des pays: en 2005, le PE a appelé la CDH à adopter des résolutions sur 31 pays dont la Birmanie et l'Inde. Sous le point 9 de l'ordre du jour de la 61e session de la CDH, seuls quatre pays ont fait l'objet de critiques. On peut donc se demander si ces longues listes étaient seulement une manière de dénoncer publiquement ou si elles étaient censées avoir un réel impact à Genève.

o Les délégations: elles permettent au PE de mieux apprécier les processus des Nations unies en matière de droits de l'homme et d'identifier un créneau éventuel où il pourra apporter sa contribution. Elles peuvent également s'avérer efficaces pour renforcer les positions communes de l'UE sur des discussions en cours.

• Le PE s'efforce d'intégrer les conclusions découlant des procédures spéciales de l'ONU pour alimenter sa propre réflexion. La sous-commission DROI a joué un rôle essentiel dans le soutien accru du PE aux mandats des procédures spéciales. L'analyse appelle néanmoins les observations suivantes:

o La volonté de prendre en compte et de soutenir les procédures spéciales de l'ONU se limite à des réunions et des références occasionnelles.

o L'exercice de communication des activités laisse à désirer d'un côté comme de l'autre; il s'agit de toute évidence d'une occasion manquée. Les rapporteurs spéciaux se félicitent des résolutions et des activités du PE – elles sont en général considérées comme réfléchies et courageuses, bien qu'en matière d'analyses factuelles, la préférence aille aux rapports des ONG. Il apparaît toutefois que faute d'une meilleure systématisation de la diffusion des informations pertinentes, il existe un risque réel de voir les rapporteurs spéciaux mal informés des activités du PE. Inversement, les informations relatives aux procédures spéciales ne sont pas transmises aux PE, réduisant ainsi la capacité du PE à exercer un suivi ou à répercuter les inquiétudes et les appels des détenteurs de mandats.

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Recommandations• D'une manière générale, maintenir et renforcer les modes de coopération identifiés et

initiés entre le PE et d'autres organisations régionales ou internationales dans le domaine des droits de l'homme.

• Plus particulièrement, examiner si la participation du PE aux assemblées parlementaires paritaires ne pourrait pas être mieux intégrée dans l'agenda général du PE sur les droits de l'homme et la coordination des activités.

• Compléter le dialogue renforcé avec l'APCE grâce à l'organisation d'activités conjointes concrètes dans les domaines identifiés lors des réunions conjointes; accroître la coopération entre le PE et le CdE à tous les niveaux et veiller à un meilleur suivi des réunions.

• S'efforcer de faire référence de manière plus systématique aux autres organisations régionales dans les activités du PE concernant certaines régions, notamment les Amériques.

• Maintenir l'engagement politique du PE vis-à-vis des organes des droits de l'homme des Nations unies, tout en veillant à une contribution à la fois plus incisive et plus réaliste grâce aux débats et aux résolutions: se concentrer sur un petit nombre de pays et de questions thématiques prioritaires. Élaborer un système de diffusion standard pour les informations sur les activités du PE.

• Renforcer le soutien du PE aux procédures spéciales de l'ONU (à la fois dans les résolutions et dans le travail des délégations du PE), ainsi que les modes de communication entre les détenteurs de mandats de l'ONU et le PE.