서 언 1

서 언

IT 혁명은 오늘날 ‘우리는 지식정보화의 공기로 숨을 쉰다.’라는 표현으로 압축 될

수 있습니다. 우리 사회의 모든 분야에 지식정보화로 인한 재형성의 과정이 이루어

지고 있는 것 입니다. 이것은 지식정보화로 인해 영향을 받는 모든 것은 다시 그 지

식정보화에 자신을 투영 시켜야 하는 것으로 귀결되고 있습니다. 정보기술의 발전이

사회, 문화, 경제 전반에 걸쳐 근본적인 변화를 가져오는 현 시점에서, 사회의 기초

단위인 가족 또한 새로운 의미 규정의 작업이 필요한 때 입니다. 즉, 지식정보화로

인한 가족 역할과 의미의 변화는 필연적인 과정이며, 우리는 지식정보화라는 전체적

지평 위에서 그것을 파악하는 작업이 필요하다고 생각됩니다.

IT의 일상적 사용으로 인해 나타나는 한국 사회에서의 가족기능 실태를 살펴보면

가족의 기능을 오히려 강화시키기도 하지만 혹은 약화시키기도 하여, 이러한 세부적

인 현상을 분석해 봄으로써, 미래 지식정보사회에 맞는 가족의 역할과 기능을 정의

내릴 수 있을 것입니다.

이에 정보통신정책연구원과 한국여성개발원에서는 가족의 기능과 역할이 미래의

변화, 즉 미래의 메가트렌드에 어떻게 영향을 받는지 살펴보고자 하였습니다. 우선

가족과 관련한 다양한 변화를 이해하기 위하여 가족의 기능과 역할을 5가지(재생산,

복지, 교육, 정서, 경제) 세부 영역으로 나눠 연구의 역량을 집중 하였습니다. 이 5가

지 영역은 급변하는 사회구조 속에서 가족의 근본적이며 중요한 기능들이기도 하지

만 동시에 긍정적, 부정적인 도전을 받고 있는 기능들이기도 합니다. 5가지 세부 영

역에서 도출된 함의를 다시 가족이라는 사회의 가장 기초적인 주체로 환원함으로써

미래 사회의 다양한 변화가 가족을 어떻게 바꿀지 살펴보았습니다.

또한 가족기능 자체에 대한 구조기능론적 학자들의 긍정적 견해와 마르크스주의

론자와 여성해방론 학자들의 부정적 견해를 검토하고, 이를 토대로 미래사회에서 가

치관 변화 및 구조적 변화가 가족 기능에 미치는 영향을 예측 할 수 있었습니다. 결

2

국 IT의 도입으로 인한 사회 전반의 변화를 토대로 가족기능의 긍정적․부정적 기

능을 다시 한번 점검해봄으로써, 미래 지식정보사회에 맞는 가족 기능의 대안을 제

시하고자 하였습니다.

본 연구는 가족기능의 기존 연구 검토 및 각 기능별 전문가 공동연구를 통해 적합

한 분석 방법론을 도출하였습니다. 특히, 각 세부 과제별로 정보통신정책연구원이

추진 중인 메가트렌드 연구(2003년 이래 4개년 연구사업)의 미래변화 동향을 바탕으

로 가족의 해당 기능 또는 역할이 사회문화적 맥락과 경제적 환경변화와 어떻게 상

호작용을 하는지를 중심적으로 살펴봄으로써, 가족과 관련한 해당 기능과 역할의 미

래변화와 그 변화의 방향을 가늠해볼 수 있었습니다. 나아가 이런 변화들을 체계적

으로 묶는 다원적 분석 방법을 시도하는 노력을 기울였습니다. 가족과 관련한 다양

한 문제들에 대한 본 연구의 결과들이 기존의 단편적이고 근시안적인 시각을 교정

하는 연구의 진전을 보였으며, 한국사회의 변화를 추출하고 가족이라는 주체에 투영

하여 가족의 미래 전망을 구체적으로 도출한 점은 본 연구가 기존의 연구와 차별화

되는 것으로 큰 의의를 지닌다고 할 수 있습니다.

본 연구는 정보통신정책연구원과 한국여성개발원의 공동 노력을 통하여 수행되었

습니다. 또한 협동연구에 적극적으로 참여하여 연구를 함께 수행해주신 한국성서대

학교, 한국보건사회연구원, 충북대학교, 고려대학교, 전북대학교의 공동 연구진께도

깊은 감사를 드립니다. 본 연구가 짧은 연구 수행기간 동안 성공적으로 마무리 될

수 있었던 것은 시작부터 마지막까지 개별 과제에 대한 연구자문, 자료수집, 설문조

사에 직간접적으로 도움을 주신 많은 분들이 계셨기 때문입니다. 모든 분들께 다시

한번 감사의 마음을 전합니다.

끝으로 본 연구는 지식정보화로 인한 가족유형 변화와 가족기능 변화를 설명하는

이론적 틀을 제시하여 향후 이와 관련된 연구에 적극 활용되리라 여겨지며, 더 나아

가 우리나라 미래 가족의 모습에 대한 보다 정확한 전망을 제시하는데 조금이나마

도움이 되기를 바랍니다.

2006년 12월

정보통신정책연구원과 한국여성개발원 연구진 일동

서 언 3

목 차

서 언 ····················································································································· 1

요약문 ··················································································································· 11

제 1 장 서 론 ······································································································ 29

제 1 절 연구목적 및 방법 ················································································· 29

제 2 절 복지체계에의 도전: 인구 및 가족기능의 변화 ····································· 30

1. 인구학적 변화의 전반적 영향 ····································································· 30

2. 가족기능의 변화와 그 영향 ········································································ 32

3. 지속가능한 미래를 위한 복지지평의 확대 ·················································· 33

제 3 절 복지국가 레짐(regime)별 가족에의 대응 ·············································· 35

1. 자유주의 복지국가 ······················································································ 36

2. 보수주의 혹은 조합주의 복지국가 ······························································ 36

3. 사회 민주주의적 복지국가 ·········································································· 37

제 4 절 연구 틀과 연구내용의 구성 ································································· 39

제 2 장 케어 니드의 증가 ···················································································· 42

제 1 절 노령인구의 증가와 상병기간의 장기화 ················································ 42

제 2 절 장애발생율의 증가 ··············································································· 47

1. 고령층 장애 출현 및 유병률 ····································································· 47

2. 전 연령층 장애출현 및 유형 ······································································· 49

제 3 절 아동에 대한 질적 케어의 욕구 증대 ···················································· 50

1. 보육수요 증대 및 공급현황 ········································································ 50

2. 초등학교 급식서비스 ··················································································· 53

4

제 4 절 정신건강상의 문제에 따른 케어욕구 증대 ··········································· 53

제 3 장 가족 케어역량의 감소 ············································································· 55

제 1 절 2인소득의 필요성과 여성취업의 증가 ·················································· 55

제 2 절 가족의 소규모화 ··················································································· 58

제 3 절 근로 불안정성ㆍ불규칙성의 증가와 케어의 안정성 저하 ···················· 61

1. 종사상 지위별 취업자 구성비 ····································································· 61

2. 장시간 근로 ································································································· 62

제 4 장 미래 케어시나리오의 관련요인 ······························································· 64

제 1 절 복지제공 주체의 다양화 ······································································· 64

1. 정부－제3섹터 관계 유형 ··········································································· 64

2. 미국의 사회복지 파트너십 ·········································································· 66

3. 유럽의 사회복지 파트너십 ·········································································· 70

4. NGO의 서비스제공 역할 ············································································· 79

5. 한국 NPO(NGO)의 현주소 ·········································································· 80

6. 한국의 단체참여 정도 ················································································· 84

제 2 절 e-care의 발달과 정보격차(digital-divide)의 극복 ··································· 84

1. 노인층의 정보화 정도 ················································································· 87

2. 정보화의 지역/학력/성별 격차 ····································································· 89

제 3 절 사회복지서비스 영역의 제도화 ···························································· 91

1. 사회보험 위주에서 사회서비스 확장으로의 전환 가능성 ··························· 91

2. 서비스 포괄성의 정도 ················································································· 92

제 4 절 사회복지전달체계의 개편 ····································································· 95

1. 사회복지 전달체계의 원칙 ·········································································· 95

2. 전달체계 개선 전략 ····················································································· 99

3. 현재 진행 중인 전달체계 개편 ································································· 103

서 언 5

제 5 장 일본사례 분석 ························································································ 111

제 1 절 논의의 배경: 일본의 사회변동과 복지기능 분담구조 개혁, 그리고

시사점 ································································································ 111

제 2 절 경제사회적 변동과 정책과제 ···························································· 112

1. 비정규직화와 소자화 ················································································· 113

2. 가족형태의 변화와 고령화 ······································································· 117

3. 성별역할분담의식의 변화와 노동시간 ······················································· 119

제 3 절 고령자 및 보육지원정책을 중심으로 본 복지개혁 및 지역복지

주류화 ································································································· 121

1. 고령자개호 ································································································· 121

2. 아동보육(保育) ·························································································· 124

3. 지역복지의 주류화 ···················································································· 128

제 4 절 일본복지개혁의 성격과 방향성 ·························································· 130

제 6 장 결 론 ···································································································· 135

제 1 절 연구의 함의 ························································································ 135

제 2 절 복지기능 변화에 대한 전망 ································································ 136

1. 미래시나리오: 긍정적 vs. 부정적 ······························································ 136

2. 긍정적 시나리오의 가능성을 높이기 위한 정책방향 ································ 138

참고문헌 ·············································································································· 139

6

표 목 차

에스핑－엔더슨의 복지국가 모형 ·····················································35

연령 3계층별 인구 추이: 1970～2030년 ···········································42

중위연령, 노령화지수, 노년부양비 및 기대여명: 1970～2005년 ·······43

65세 이상 인구의 세대구성별 분포 ··················································45

부모님 생존, 동거여부 및 동거자－가구주 ·······································46

노인복지시설 수용현황(전국) ····························································46

추정 치매 노인 수 및 유병률 ···························································48

주요만성질환 유병률 ·········································································48

유병률, 유병일수 및 와병일수 ··························································48

장애 유형별 장애인수 및 장애인 출현율 ··········································49

보육시설 및 보육아동수: 1994～2004년 ··········································50

2009년 시․군․구별 보육시설 추가 수요 ·····································51

만 10세 이하 자녀양육실태 ·····························································51

보육(교육)기관을 이용하는 이유 ·····················································52

초등학교 급식현황 ···········································································53

정신질환의 일년 유병율 및 추정 환자수(성과 연령별 인구보정

이후) ································································································54

여성취업에 관한 견해 ·······································································55

경제활동참가율 및 실업률 ································································56

성별 근속년수별 근로자 구성비 ························································57

전체가족 및 한부모가족의 아동빈곤율 ·············································57

가구원 수 별 가구 분포 ····································································58

서 언 7

평균가구원 수 ····················································································59

1인가구 추이 ·····················································································59

가구주의 혼인상태 ·············································································60

연령별 1인 가구 ················································································61

종사상 지위별 취업자 구성비: 1980～2005년 ·································62

1인당 연간 근로시간 국제비교 ························································63

정부－제3섹터 관계 4대 유형 ···························································64

미국 시정부, 제3섹터, 기업의 공공서비스 파트너십 ························70

한국 시민사회의 지표(1): 구조(Structure) ··········································81

한국 시민사회의 지표(2): 환경(Environment) ·····································82

한국 시민사회의 지표(3): 가치(Values) ·············································83

한국 시민사회의 지표(4): 영향(Impact) ·············································83

단체 참여(복수 응답) ·········································································84

컴퓨터 이용가능 여부 ·······································································88

인터넷 이용경험 여부 및 인터넷 이용률 ··········································89

정부 정보화 지원 수혜여부(중복응답) ·············································90

인터넷 이용 ·····················································································90

카두신ㆍ마틴의 분류틀에 따른 한국 아동서비스의 현황 평가 ·······94

읍면동 사무소 주요현황 ································································104

사회복지직 정원 및 1인당 담당 수급세대 수 ·······························105

담당별 업무분장(예시) ···································································107

보육소 정원 및 이용아동수 등 상황(괄호 안은 전년대비 증감) ····· 126

연령별 보육소 이용아동 비율 ·························································127

8

그 림 목 차

[그림 1－1] 연구 틀 ···························································································40

[그림 2－1] 연령계층별 인구 구성비 추이 ························································44

[그림 2－2] 도시ㆍ농촌의 65세 이상 인구비율 ················································44

[그림 2－3] 재가장애인 출현율(2005) ································································47

[그림 2－4] 정신장애군의 일년유병율의 성별 분포 ··········································54

[그림 3－1] 경제활동참가율 추이 ······································································56

[그림 3－2] 세대별 가구구성 ·············································································60

[그림 3－3] 성별 취업자의 취업시간대별 구성비 ·············································63

[그림 4－1] 60세 이상 컴퓨터 이용가능자 ························································87

[그림 4－2] 60세 이상 인터넷 이용경험자 ························································88

[그림 4－3] 주민생활지원체계의 기대효과 ······················································106

[그림 4－4] 중소도시형: 3개국 이하 시, 구(73개) ···········································108

[그림 4－5] 일반구(26개): 인구 50만 이상 시 ·················································109

[그림 4－6] 동사무소 개편 예시: 인력 15명(사회복지직 3명), 행정직 2명

전환배치 ·······················································································110

[그림 4－7] 읍면사무소 개편 예시: 인력 19명(복지담당 미운영, 복지직 3명),

행정직 2명 전환배치 ····································································110

[그림 5－1] 고용형태별로 본 고용자구성비 추이(임원제외, 비농림업) ···········113

[그림 5－2] 홑벌이 및 맞벌이 세대 추이(비농림업) ·······································115

[그림 5－3] 배우관계별, 여성의 연령계층별 경제활동율 추이 ·······················115

[그림 5－4] 여성의 연령계층별 잠재적 경제활동율(2005년 평균) ··················116

[그림 5－5] 3세대 동거율 ················································································117

서 언 9

[그림 5－6] 연령계층별 요지원/요개호 인정자 수(2004년 10월 현재) ············ 118

[그림 5－7] 성역할분담의식 해소도 ································································119

[그림 5－8] 여성의 계속취업 지지도(성별) ·····················································119

[그림 5－9] 연도별 귀가시간 추이(평일 19시 재택비율) ································120

[그림 5－10] 개설 주체별 사업소 수 구성비율 연차추이(방문개호) ···············123

[그림 5－11] 보육서비스의 이용비율(0～4세) ·················································127

[그림 6－1] Social care의 3가지 변화 차원 ·····················································137

요약문 11

요 약 문

제1 장 서 론

제 1 절 연구목적 및 내용

한국사회는 저출산ㆍ고령화라고 하는 인구학적 변화와 그에 따른 케어욕구의 증

대, 가구 규모의 감소와 가족의 불안정성 증대 등에 따른 가족의 케어 역량의 감소

를 겪고 있고, 앞으로 욕구와 역량간의 차이는 더 커질 것으로 예상된다.

이러한 변화는 추가적인 자원의 동원과 프로그램의 세대간 공정한 분배를 위한 여

러 가지 추가적 조치를 요구하고 있으며, 국가와 가족을 넘어 사회와 제3섹터로 공

급자의 다각화를 요청하고 있다. 본 연구는 변화하는 가족의 기능 중 케어기능에 초

점을 맞추어, 그 수요와 공급에 관련된 주요 현황 및 양상을 고찰보고, 미래 변화에

영향을 줄 주요 요인들을 진단하고, 긍정적인 시나리오로 움직이기 위해 요청되는

정책의 방향을 제시하는 데 그 목적이 있다. ‘돌봄’이나 ‘보살핌’이라는 용어가 통용

되고 있기는 하나, ‘케어’로 통일하여 사용하고자 한다.

제 2 절 연구방법

본 연구는 문헌연구, 지표분석, 일본과의 사례비교 등을 주요한 연구방법으로 한

다. 가족기능의 변화 및 복지(케어) 공급과 관련된 다양한 문헌을 고찰하고, 가족 케

어기능의 수요와 공급에 관련된 주요 지표들을 해석하여 현실을 진단한다. 아울러

미래연구의 방법론 중 시나리오 방식을 채택하여 주요 요인들의 결합방식을 가상적

으로 연결하여 케어기능의 미래를 조망한다.

분석에 활용된 지표는 다음과 같다.

12

• 노인의 수와 상대적 비중, 상병기간, 장애 발생율, 유병률, 장애출현 및 유형, 양

육의 사회화에 대한 욕구, 보편적 보육수요, 정신건강 문제

• 여성의 고용율, 여성의 경력개발에 대한 태도 변화, 2인 소득의 필요성, 가구규

모, 비정형적 근로시간과 불안정 고용

• 공공분야－영리시장－비영리섹터－가족의 기능분화와 협조관계, e-care의 발

달과 정보격차(digital-divide)의 해소, 사회 서비스의 제도화 여건, 새로 구축되

는 사회복지전달체계의 효율성과 통합ㆍ연속성

제2 장 케어 욕구의 증가

2005년 현재 65세 이상 노령인구가 9.1%를 차지하는 가운데, 농촌지역의 노령인구

는 18.6%로 농촌지역에 편중되어 있다. 2002년 현재 노령인구 중 44%(충남지역)～

67.1%(광주 광역시) 정도는 자녀와 동거하지 않고 따로 살고 있는 노인층이다. 한편,

생활시설에서 지내고 있는 노인은 2004년 말 현재 총 20,231명이고, 이 중 무료노인

시설 생활자가 가파르게 늘어나고 있어서, 가족에게 돌봄을 받지 못하는 극빈층 노

인의 증가를 간접적으로 시사한다.

2005년 고령자의 재가장애인 출현율은 65～69세 12.8%, 70세 이상 16.6%이며, 1995

년 치매유병률 적용시 2015년 경에는 치매노인이 50만명을 넘을 것으로 추정되고

있다. 이 밖에도 60세가 넘으면 각종 만성질환 유병률이 급속도로 높아져, 관절염,

고혈압, 당뇨 등에서 유병률이 높으며, 동부보다 읍면부에서 유병률, 유병일수 및 와

병일수가 다소 높다.

전 연령층의 장애 출현율은 전국 측정이 이루어진 이래 지속적으로 높아지고 있

다. 2005년도 출현율은 4.5%로, 장애인구는 210만명에 이른다.

보육정책이 보호와 교육을 포괄하고 그 대상을 보편화함에 따라 이제 보육서비스

는 취업모의 양육을 보완하는 의미뿐만 아니라, 아동의 사회성과 인성발달을 위한

보편적 서비스로 자리매김 하고 있다. 해마다 아동 보육시설수가 증가하고 있으나

요약문 13

미충족 수요도 상당수 존재하여, 2009년에 가면 12만 329명의 추가수요가 존재할 것

으로 추정된다.

정신장애의 유병율도, 알코올사용장애와 니코틴사용장애를 제외하더라도 남자가

4.1%, 여자가 12.9%로서 높으며, 특히 여자가 남자의 3배가량 높다.

이와 같이, 고령자와 영유아 뿐만 아니라 일반인의 장애발생과 정신장애를 비롯하

여 가족원이 대처하기 힘든 다양한 케어욕구와 필요가 증가하고 있으며, 그에 따라

전문적이고 다각적인 케어서비스가 요청되고 있다.

제3 장 가족의 케어역량 감소

국민 태도조사 등의 결과에 따르면, 한국사회에서 여성취업은 이제 단기적 활동이

나 출산 전에 국한된 활동이 아니라, 생애 활동의 바람직한 영역으로 자리잡아가고

있다. 물론, 이러한 태도변화와 행위변화를 제도가 제대로 반영ㆍ지원하지 못하기

때문에 저출산 현상이나 경력단절로 인한 여성인력활용 미흡 등의 문제가 나타나기

도 한다. 실제로 한국사회에서 지난 15년간 여성의 경제활동참가율은 크게 늘어나지

않았다. 한편, 2004년 현재 근속년수가 5년이 넘는 여성도 전체 여성근로자의 27%가

량 되어 경력개발에 대한 여성의 변화된 의식을 엿볼 수 있다.

여성의 경제활동 참가와 장기 근속년수의 비중 증가 등은 2인 소득자 가구가 필요

해지는 현실을 반영한 선택이기도 하다. 1인 소득자 가구에서 가구빈곤과 아동의 빈

곤 발생율이 높다는 것은 널리 알려져 있는 사실이다. 한국도 2002년 현재 한부모가

족의 아동빈곤율이 27.7%로, 전체 가족평균의 3배에 육박한다.

2000년과 대비하여, 2005년 센서스 결과 4인 이상 가구는 감소한 반면 1인가구와

2인가구는 큰 폭으로 증가하였다. 평균 가구원수는 2000년 3.12명에서 2.88명으로

줄어들었다. 센서스 측정이후 최초로 3명 이하로 떨어진 것이다.

한편, 가구주 중에는 유배우가 70.0%로 가장 많으나 2000년에 비해 그 비중이

5.0%p 감소하였고, 전체적으로 사별과 이혼 등 가족기능이 약화될 요인이 증가하고

14

있다.

1인 가구는 3,171천 가구로 2000년 2,224천 가구에 비하여 946천 가구(42.5%)가 증

가하였다. 연령별로 보면 도시지역은 30～40대 취업연령 계층에서, 농촌지역에서는

70세 이상에서 증가폭이 크게 나타났다. 따라서 농촌지역 70세 이상 1인 가구는 가

족의 비공식 지원네트워크(informal supportive network)에서 멀어져 있기 때문에 케

어의 사각지대에 놓일 가능성이 높다고 할 수 있다.

2005년 상용직 임금근로자의 비중은 52.1%로, 1980년 79.9%나 1990년 54.2%에 비

해 줄어들었다. 그리고 30% 이상의 근로자가 54시간 이상 근로를 하고 있는데, 한국

은 국제적으로 가장 높은 연간 근로시간을 기록하고 있기도 하다. 장시간 근로는 가

족의 케어 역량에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 높다.

제4 장 미래 케어시나리오의 관련요인

복지제공 주체의 다양화와 관련, 정부와 제3섹터, 그리고 기업 사이에서 추진되는

파트너십에 주목하여야 한다. 한국은 현재 제3섹터가 정부의 일을 위임을 받아 대행

하는 ‘공조적－대리자(collaborative-vendor)’ 모형에 가깝다. 앞으로 제3섹터가 일정

한 자율성을 지니고, 정책결정과 집행 과정에 동참해서 정부와 실질적으로 함께 일

하는 모델인 ‘공조－파트너십’(collaborative partnership) 모델로 발전하느냐가 가족의

케어기능을 사회가 공유하는데 중요한 척도가 될 것이다. 국제비교연구를 통해서 본

한국의 제3섹터는 구조(시민사회 참여의 폭과 다양성)와 환경(관용과 공공정신 및

세제혜택 등)은 취약하고 영향(자치역량강화 및 사회적 욕구 충족)은 중간수준이며,

가치(투명성, 비폭력, 양성평등 등)부문에서만 양호한 것으로 분석되었다. 향후 네

차원의 균형을 이루는 방향으로 조정되면서 전 사회적인 참여와 호응을 얻을 수 있

느냐가 중요한 관건이 될 것임은 분명하다.

향후 e-care가 발달하면서 정보격차를 얼마나 극복하느냐 역시 중요해 진다. 특히

노령층과 농어촌의 정보격차가 완화되어야만 e-care에의 공평한 접근성이 확보될 수

요약문 15

있을 것이다. 2005년 12월 현재 컴퓨터 이용이 가능한 60세 이상 인구는 22%에 불과

하며, 현재 한국의 인터넷 이용은 학령기 아동과 대졸이상에게 편중되어 있다.

현재 사회보험 중심의 복지패러다임이 서비스 영역의 제도화로 확장되는 정도도

가족의 케어기능을 보완하는 시스템에 중요한 영향을 미칠 것이다. 공적부조와 사회

보험 프로그램 위주에서 탈피하여, 사적영역(가족 및 재생산 영역)에 보편적으로 개

입하는 정도, 아동－노인－여성－가족 대상의 일상적 수급권을 확대하고 생활위험

을 보장하는 정도가 큰 영향 변수가 될 것이다. 특히 일자리 창출 위주의 서비스 논

의와 욕구충족 위주의 서비스 논의중 어떻게 가닥이 잡히느냐에 따라 향후 가족의

케어기능 보완 및 지원의 향방이 달라질 것으로 보인다.

마지막으로 2006년 7월부터 추진되고 있는 주민생활 지원서비스 전달체계 혁신의

방향과 성과도 가족의 케어기능 보완에 중대한 변수가 된다. 현재 53개 시군구에서

1단계 개편이 이루어지고 있으며 보건과 복지를 비롯, 교육, 문화, 고용지원, 주거복

지가 통합적으로 전달될 예정이다. 그러나 신규인력의 확충 없이 재배치 만으로 이

처럼 확대된 사업내용을 흡수해야 하는 점, 관련 8개 부처의 긴밀한 협조가 필요한

점 등 다양한 장애요인이 존재한다.

제5 장 일본사례 분석

제 1 절 배 경

일본의 대표적인 특성은 보수주의 국가이면서 남유럽 국가처럼 가족주의가 강한

것이다. 소자고령화와 더불어 가족의 기능이 약화되고 지역사회와의 연계정도가 희

박해지고 있어서 한국사회와 마찬가지로, 사회적 케어지원에 대한 필요가 높아지고

있다. 2인 소득이 없이 육아를 포함하여 가계를 운영하기 곤란한 가구가 증가하고,

장시간 근로자 및 비정규 노동이 급증하는 것도 한국과 공유하는 특성이라고 할 수

있다.

고령 사회에 먼저 진입하였고, 지방분권을 먼저 본격화하여 시정촌이라는 근거리

16

정부가 복지계획 및 공급을 담당하는 방식이 정착 중인 일본에서 가족의 케어와 관

련하여 이루어지는 변화를 파악하고 전망을 타진해 본다.

제 2 절 일본 복지국가의 새로운 리스크 구조

일본은 일찍이 “일본형 복지사회”라는 슬로건 하에, 남성(정규직)노동자의 수입안

정과 예외적인 사태에 대한 대처를 위해 사회보장제도를 제공하는 형태를 취했다.

20세기 후반에 본격적으로 몰아닥친 “소자고령화”와 “경제의 글로벌화”를 기축으로

한 사회적 리스크 구조의 변환을 경험하게 되면서, 가족에 기대어 복지기능을 대체

하며 국가부담을 덜어보려 설정했던 “일본형 복지사회” 형성이라는 정책목표는 이

제 변화의 대상이 되었다.

강력한 남성부양자형의 정책지향을 지니면서 경제위기에 대처해 온 기업과 가족

의 방어책들이 도리어 문제의 악화를 초래하였다. 즉 기업은 구조정리 및 비정규직

화를 통한 인건비삭감이라는 방법을, 가계는 적극적인 시장참여 보다는 소극적인 소

비억제라는 길을 선택해 악순환을 불러 일으켰다. 그 동안 일본사회는 탈정규직화와

비정규직화 경향이 크게 늘어났으며, 풀타임과 파트타임 간의 임금격차가 확대되었

다. 더불어, 늘어나는 경제적 부담과 불투명한 미래에 대한 불안은 결혼과 출산의 회

피라는 자기방어책을 취하게끔 하여 결국 소자고령화를 가속화하고 있다. 이제까지

저출산의 주요 원인으로는 미혼율과 만혼율의 증가가 지적되어 왔으나, 최근에는 30

대 기혼부부의 출산력 저하의 문제가 더해지고 있다.

일본에서 맞벌이 세대수가 홑벌이 세대수를 확실히 웃돌게 된 시점은 1997년부터

이다. 그러나 맞벌이세대가 늘어나고는 있으나 혼인․출산․육아로 인한 여성의 취

업중단 경향을 바꾸지는 못하고 있다. 일본은 2005년에 전체 인구에서 65세 이상의

인구가 차지하는 비율이 20%를 넘는 초고령 사회에 들어섰다. 핵가족화가 진행되면

서 세대인원수가 점차 줄어, 2005년에는 2.68명으로 크게 감소하였으며 단독세대가

증가하고 있다. 또한, 2004년 현재 자녀부부와 동거하는 고령자 비율은 1990년에 비

해 거의 절반으로 감소한 것으로 나타났다.

요약문 17

한편, “남편은 밖에서 일하고 아내는 집을 지킨다”는 생각에 동의하는 비율은 낮

아지고 있고, 결혼하여 아이가 생긴 뒤에도 여성의 계속적 근로에 동의하는 비율은

남녀 모두에게서 증가하고 있다. 2인 소득 없이는 육아를 포함한 가계운영이 곤란해

진 오늘날의 경제사회적 상황을 반영한 변화이다.

제 3 절 고령자 및 보육지원정책의 변화

일본복지국가가 취해온 가족기능에 대한 정책적 고려를 고령자개호와 아동보육

을 중심으로 살펴본다.

일본에서 사회복지서비스 분야의 개혁이 본격적으로 거론되기 시작한 것은 1985

년 국가보조(율) 삭감이라는 과제가 제기되면서부터였다. 그 후 개혁의 흐름은 다원

화, 분권화, 민영화를 키워드로 했고, 1990년대 개혁방향에서는 복지서비스의 일반

화 및 보편화, 이용자선택 폭의 확대, 시정촌 역할의 중시, 재택복지 확충, 민간복지

서비스의 건전육성 등이 강조되었다. 고령자 생활지원 및 개호서비스를 목적으로 하

는 개호보험은 2000년 4월에 “세제방식에서 사회보험 방식으로의 전환”, “조치제도

에서 계약제도로의 전환”, “시장원리의 도입”을 내세우며 실시되었다.

그런데, 전국적인 기준 설정을 중시하여 제도를 설계했음에도, 개호보험의 지역격

차 문제를 지적하는 목소리도 존재한다. 개호보험은 결코 전국일률적인 제도가 아니

며, 지자체의 재정형편을 포함한 제반환경에 따라 다분히 편차를 보인다. 제도 도입

이래 요개호인정 심사를 받아 개호서비스를 이용하는 고령자 수는 계속 증가하여

많은 시정촌 개호보험 재정이 적자를 보고 있다는 것은 이미 알려진 사실이다. 보험

료 격차가 지자체 간에 심하게는 3배 가량 나타나는 문제도 있고, 이것이 서비스 수

급에 있어서 지역 간의 양적 질적 격차와 이어진다는 점에서 더 심각하다. 인구에

대한 고령자인구비율이 높은 지자체에 거주하는 수급신청자는 그렇지 않은 지자체

에 비해 낮은 요개호인정을 받게 되며 따라서 수급한도액수와 수급 가능한 서비스

범위와 양도 적어지게 된다.

한편, 개호보험제도의 고령자개호는 지역케어의 기반이라 할 수 있는 거택서비스

18

를 중심으로 이루어지고 있다. 거택서비스 사업소 중 그 규모와 이용자 증가율 모두

에서 대표적인 곳은 방문개호사업소이다. 운영주체별로는, 전체 서비스공급사업소

수를 100으로 봤을 때, 사회복지법인의 비중은 줄고, 기업과 NPO 등 민간사업자의

참여 비중이 커지고 있다. 일본의 경우, 개호보험사업은 법인세법상 수익사업으로

간주되며, 특별비영리활동법인(NPO)은 일반기업과 동일하게 취급되고 있다. 즉, 소

득 800만엔 이하는 22%, 그 이상인 경우 30%의 법인세가 세제우대 없이 과세된다.

반면, 사회복지법인의 경우는 비과세조치 되며, 나아가 개호보험을 통한 수익을 사

회복지법인 본래의 사업목적을 위해 자금 충당하는 경우에는 일정 조건하에 기부금

으로 처리되어, 수입에서 그 액수가 공제되는 차이가 있다. 따라서, 시장원리의 도입

으로 민간기업의 개호사업 참가가 이루어지면서 서비스공급량이 확대되었으나, 이

러한 효과는 수익성이 높은 도시지역을 중심으로 전개되고 있어 지역에 따른 참여

가 다르게 나타나고, 서비스 이용에 격차가 크다는 것 역시 또 하나의 지역격차 문

제로 지적될 수 있다.

이와 대조되는 견해로서, 지역거버넌스의 활성화라는 측면에서 이러한 격차를 ‘가

능성’으로 보아 긍정적인 기회로 간주하는 의견도 존재한다. ‘복지 비지니스’의 활성

화를 지역에 밀착된 이용자 중심적인 체제구축과의 연계를 전제로 긍정적으로 바라

보는 시각은, ‘이제까지의 평균을 추구하는 자세에서 벗어나, 지자체 간의 격차도 긍

정하며, 경쟁과 협동 속에 자치력의 향상을 기하고, 각각의 지역이 저마다의 이상을

실현해가는 것이 분권형 복지사회의 바람직한 모습’이라고 주장한다. 그러한 시각에

서는 어떠한 ‘복지사회’를 만들어갈 것인가에 대한 지자체 내의 구상과 합의가 중요

해질 것이며, 그것은 단순히 고령자나 아동, 장애자에 대한 서비스를 어떻게 하느냐

는 문제에서 그치는 것이 아니라, 지역사회의 모습 그 자체로 이어지는 문제이다. 이

러한 새로운 시대의 복지사회를 만들어 가기 위해서는 독자적인 서비스개발, NPO

및 자원봉사단체 등과의 연계, 시민참가 계획작성 등 다양한 활동을 전개하는 데 있

어 정부뿐만 아니라 주민들에게도 거버넌스 능력이 언제 보다도 크게 요구된다.

1989년 일본의 후생백서에 처음으로 “보육지원”이라는 용어가 등장한 이래, 일본

요약문 19

에서는 지방분권화의 흐름과 맥을 같이하며 “재택복지서비스의 일환으로서의 보육

지원”과 보육에 대한 “국가와 지방공공단체 이외의 기업 및 지역사회의 역할분담 강

조”라는 정책기조가 이어져 왔다.

일본의 보육시설은 크게 인가보육소와 인가외 보육시설로 나누어 진다. 먼저, 인

가보육소란 나라가 정한 설치기준(시설크기, 보육사 등 직원수, 급식시설, 위생관리

등)에 합격하여 도도부현(광역행정단위) 수장의 인가를 받은 시설로, 공적자금보조

가 이루어져 보육료는 비교적 저렴하게 설정되어 있다(월 2～4만엔 정도). 단, 연장

보육, 일시보육 등의 서비스는 규정에 따라 운영되므로 개개인의 요구에 부응하지

못한다는 결점이 있으며, 원칙적으로 해당 지역에 거주, 근무, 재학 중인 사람만이

이용할 수 있다.

다음으로 인가외 보육시설이란, 국가의 인가를 받지 않은 보육시설 전반을 일컬으

며, 베이비호텔, 보육사 규정인원에 못 미치는 보육시설, 심야개설 보육시설 등을 포

함한다. 보육료는 공적보조가 거의 없고 각 보육시설에서 자체 설정하므로, 인가보

육소와 동일한 시간을 이용할 경우, 월 10～15만엔 정도의 비용이 소요된다. 그 중,

베이비호텔의 경우 1960년대부터 인가보육소를 통해서는 받을 수 없는 시간외 보육

이나 영아보육서비스 등을 원하는 전일제 맞벌이부부의 수요에 따라 서비스가 늘었

는데, 잇따른 사고가 보도되면서 보육사의 자질, 시설기준, 아동 수 대 보육사 수 등

을 포괄하는 보육의 질이 문제로 대두하게 되었다.

1997년 아동복지법 개정에 있어, 인가보육소 이용이 기존의 지자체에 의한 지정배

치방식에서 이용자에 의한 선택제로 변경된 이래로, 민간기업이 인가보육소를 설치

및 운영할 수 있도록 설치주체 제한이 철폐되었으며(2000년), 인가보육소 정원기준

완화, 회계기준완화 등 민간기업에 의한 사업확대 유인을 높이는 개혁이 추진되었다

(2002년). 이렇게 보육측면에서의 서비스 제공주체의 다양화가 추진된 이후, 2002년

10월 아동복지법개정 시에는 지금까지 관할 영역 밖에 있던 인가외 보육시설에 정

보제공을 추진토록 하는 내용이 포함되게 되었다. 이 개정에 의해, 기존의 인가보육

소와 인가외보육시설의 중간형태로 자리매김할 수 있는 보육서비스의 공급증가가

20

이루어졌다.

2003년에는 “차세대 육성지원대책 추진법”에 의거하여 각 지자체가 국가의 행동

계획책정지침에 따라 욕구조사를 바탕으로 한 차세대육성지원 행동계획을 책정할

것이 의무화되었다. 그런데, 기업이나 남성을 대상으로 한 지자체의 남성지원 시책

실시율은 극히 낮은 상태이며, 남성을 대상으로 한 욕구조사는 애초부터 실시되지

않고 있다는 점에 우려가 있다. 정책대상으로는 ‘가정에서 고립되어진 채로 아이를

키우는 전업주부’에 초점이 맞추어져 있어, 육아불안, 스트레스 등에 대한 정서적인

지원 및 아동학대예방을 목적으로 하는 “어머니 지원”(일시보육, 교류활동, 서클활

동, 상담사업, 가사원조 등)이 지자체 단위에서의 중점시책으로 자리매김 되고 있다.

아직까지 ‘양립지원’을 위한 남녀 모두를 위한 정책운영은 우선순위가 되지 못하고

있다.

즉, 서비스의 다양화라는 정책지향이 “서비스 제공자의 다양화”나 “서비스 프로그

램의 다양화”를 추진하는 동력이 되고는 있으나, 여전히 육아를 “모자관계”라는 구

도 안에서 파악하는 수준일 뿐이다. 따라서 일하는 여성 지원에서 전업주부 지원으

로 서비스 대상의 다양화를 추구했음에도 불구하고 남성을 시야에 넣지 못한 점에

서 기존의 가족기능 및 젠더구조 자체에 대한 개혁으로 이어지기에는 한계가 있다.

제 4 절 정책변화와 지역복지의 주류화

일본 내부에서는 현재 사회복지를 “지역복지의 주류화”라는 문맥 속에서 재정립

하는 논의가 활발하다. 즉, 소자고령화시대의 다양한 필요에 대한 대응이 주요한 오

늘날, 일본의 복지레짐이 추구해야 할 방향 중 지역(사회)복지가 더 이상 사회복지의

한 형태가 아닌, 사회복지 그 자체로서 파악되어야한다는 취지이다.

일본에서 본격적인 지방분권화 개혁이 이루어진 것은 1995년의 지방분권추진법

제정이 기점이다. 1999년에는 지방분권일괄법이 제정되었고, 이를 바탕으로 하여 소

위 “삼위일체개혁”으로 불리는 보조금의 폐지 및 축소, 지방교부세 총액억제와 간소

화, 세원의 지방이양 등을 3대 추진방향으로 삼은 개혁이 진행되어져 왔다. 이러한

요약문 21

분권개혁은 지방행정ㆍ재정 전반에 걸친 것이었던 만큼 사회복지 영역에도 커다란

영향을 미쳤다.

실은, 지방분권 개혁에 앞서 사회복지 영역에서는 이미 그 밑거름으로 1990년의

복지8법 개정이 있었다. 이 개혁은 인구고령화에 대응하여 사회복지자원의 충실을

기하기 위한 것으로, 기존의 법률에서는 언급되지 않았던 재택복지서비스를 법에 명

기하였다. 이것의 추진은 지방분권화라는 측면에서도 전환점으로서의 의의를 갖는

다. 즉, 시설복지와 재택복지에 관한 권한이 시정촌으로 이양되어 사회복지행정의

책임주체가 일원화된 점, 그리고, 시정촌에 의한 노인보건복지계획 책정이 의무화된

점(골드플랜)이 그러한 변환을 요구하게 된 것이다.

시정촌이라는 주민에게 가장 가까운 거리에 있는 정부가 계획을 책정하여 사회복

지를 다져가는 접근은 이렇게 고령자 관련 복지서비스에서 비롯되어 다른 영역으로

도 파급되었다. 엔젤플랜(1994년)의 지방버젼, 그리고 장애자플랜(1995년)의 지방버

젼을 차례로 시정촌 수준에서 작성토록 하였으며, 나아가 2000년부터 시행하게 된

개호보험에 있어서도 시정촌이 그 보험자로서의 위치에 서게 되는 등, 사회복지서비

스 부문에 있어 시정촌으로의 분권화가 철저히 수행되어 오고 있다.

특히 개호보험의 도입은 정부간 관계론의 시점에서 뿐만 아니라 거버넌스론의 시

점에서도 평가되어야하는데, 그 도입 준비과정에서 선진적인 지자체에서는 주민참

가와 정보공개가 추진되었기 때문이다. 주민간담회, 공모위원, 퍼블릭커맨트 등 주

민참가를 둘러싼 새로운 움직임이 전개되었다.

2000년에 사회복지법 개정에서는 사회복지 부문의 분권개혁을 한층 더 깊이 추진

하였다. 이 개정 사회복지법에서는 지역복지의 추진이 사회복지법의 목적 중 하나로

위치지워 졌으며, 나아가 시정촌에게 지역복지 추진을 위한 지역복지계획을 책정토

록 하였다(2003년 시행). 이 변화는 1990년대 이래로 전개되어온 일본의 사회복지

분권개혁의 집대성으로 평가되기도 한다.

1990년대에 들어서 급격히 전개된 사회복지분야의 개혁은 특히 고령자복지 분야

에 있어 시정촌에게 계획적인 서비스공급체계를 정비토록 하였다. 시정촌은 명실상

22

부 ‘주민과 함께 지역에 알맞은 복지의 모습을 고안하고, 지역에서 생기는 문제해결

의 규칙을 주민과 함께 결정하며 그 문제를 주민과 그 밖의 주체들과 협력하며 해결

하고, 그리하여 각각의 구성원이 보다 자기다운 주체적인 삶을 살 수 있도록 하는

생활환경을 조성하는 역할’을 담당하게 된 것이다. 개호보험제도 뿐 아니라 여러 가

지 복지분야에 있어서 시정촌의 거버넌스 능력이 언제보다도 크게 요구되게 된 것

이다.

제 5 절 일본복지개혁의 방향성과 미래

일본사회가 1990년대를 거치면서 이루어온 각종 제도의 변화는 아직 그 성과가 뚜

렷하지 않다. 이유 중에는, 여러 가지 개혁이 본래의 목적을 달성하기 위해 반드시

바뀌어야 할 젠더관계(남성부양자형)는 그대로 남겨둔 채 개혁이 행해졌다는 점이

지적되고 있다.

또 한편에선, 여성의 케어부담을 덜고자 전개되어온 개혁 자체에 대해서도 다음과

같은 의문이 제기되고 있다. 지금까지 일본의 가족생활에 대한 복지정책 개입방침을

살펴봤을 때, 보육지원정책과 고령자개호정책 간에 대조적인 지향성이 보인다는 지

적이다.

고령자개호정책에 있어서는 가족의 적극적인 개입을 정책입안자 측이 이미 단념

한 듯 보이는 반면, 보육지원정책에 있어서는 근대가족모델을 전제로 가족형성 단계

까지 포함한 적극적인 개입을 행해왔다는 평가도 있다. 왜냐하면, 90년대 초에 빈번

히 거론되어 왔던 ‘(개호를 하고 있는) 가족지원’의 이념은 개호관련 서비스공급체

계의 개혁과정을 거치면서 어느 새 사라지고, 결국, ‘고령자의 자립을 사회전체가 지

지’하는 것이 개호정책의 주안점이 되어, 가족개호에 대한 지원이나 배려는 거의 배

제된 제도설계가 되었기 때문이다. 다른 한편 보육지원정책에서는, 소자화대책이나

차세대육성지원대책 등의 이름 하에 다양한 정책이 추진되고, 불임치료 등의 출산지

원이나 지자체가 주선하는 합동선 등의 결혼촉진처럼 가족형성에 개입하는 ‘가족지

원’정책이 펼쳐져 왔다. 깊이 들여다 보면, 보육지원정책의 기저에는 자녀를 낳고 기

요약문 23

르는 재생산 기능의 일정한 책임을 여전히 가족 안에 지우면서 단순히 ‘가족지원’이

라는 이름으로 부르는 저출산 대책이라 할 수도 있다. 그런데, 육아지원서비스가 함

의하는 내용이 1997년 아동복지법개정 무렵까지는 ‘보호자가 일하는 동안 아이들을

맡아주는 서비스’로서 인식되었던 반면, 현재는 “소자화를 저지하고, 육아기의 여성

이 고립되지 않도록 하는 서비스”로 정책적 주안점이 변환되었다는 점에 주목할 필

요가 있다. 그렇기 때문에 오히려 시장화가 쉽지 않았고, 고령자복지영역에 시장이

도입된 반면, 아동복지영역에는 공설민영 보육시설 등 준시장(quasi-market) 상태가

지속되고 있다고 할 수 있다.

일본의 보육서비스 분야에서는, 시민참가와 당사자들이 주체가 되어 보육서비스

를 발전시켜나가기 위한 구체적인 조건정비가 앞으로의 정책과제로 남아있다. 더 나

아가, 보다 본질적으로 새로운 사회적 리스크가 등장하게 된 배후에는 가족기능의

약화와 노동시장의 기능미약이라는 주요한 문제가 있었음을 주지해야 한다. 이러한

사회변동으로부터 복지국가가 거듭 나기위해 새롭게 그 의미를 정의하고, “해체 중

에 있는 가족을 국가가 지원하는 제도”가 도입되어야 할 필요성이 존재한다. 문제들

을 더 이상 조각보를 잇듯 개별적인 대처의 집합으로서 다루어서는 안된다는 문제

의식이 일본 내에 존재하는 이유도 그런 맥락에서 이다.

오늘날 세대간 및 성별 간 불평등화가 심화되는 한편, “가족의 개인화”와 함께 “집

단으로서의 가족”이란 관념이 점차 희박해져가는 일본사회에서, 가족을 케어 공동

성의 단위로써 상정하기엔 어려운 상황이 전개되고 있다. 그에 대한 대응의 일환으

로 앞서 살펴본 바와 같이 오랫동안 대표적인 가족복지기능으로 간주되어온 고령자

수발(개호)과 아동보육이라는 케어노동의 사회화, 그리고 지역복지의 주류화가 제도

적으로 추진되어오고 있다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고, 구체적인 제도화 및 운

영 과정에 대한 여러 가지 우려와 반대의 지적들을 고려할 때, 앞으로의 전개방향에

는 가족의 자조원칙과 가족에 대한 정책적 개입의 정당성 사이에 일정한 타협과 조

정이 시급히 요청된다.

2005년 6월에 성립한 개정개호보험법(2006년 4월부터 적용)에서는 앞으로 개호예

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방(예방케어)이 보다 중시됨을 밝히고 있다. 이에 따라 각 시정촌에 “지역포괄지원

센터”를 설치하여 고령자 실태파악 및 학대방지 등의 지원부터 계호예방사업 및 케

어메니저 상담까지 개호관련 계획, 경과관리, 결과체크 업무를 총괄관리 할 수 있도

록 하였다. 한편, 보육지원정책 면에 있어서도, 2005년 소자화 백서에 의하면 앞으로

방과 후 아동 건전육성사업(방과 후 아동클럽)을 중시할 방침이라고 한다. 보호자가

근로 등의 이유로 낮 동안 가정에 없는 초등학교에 재학하는 만 10세 미만 아동을

대상으로, 방과 후의 놀이와 생활의 터가 될 수 있는 공간을 2009년도까지 전국에

17,500개소 마련할 계획이다(2005년 현재 13,200개소).

널리 국민에게 지지받으면서 지속가능한 사회보장제도를 재구축하기 위해서는,

개별적 제도개혁과 함께 제도를 아우르는 시각으로 사회보장시스템 전체를 재고할

필요가 있다. 아직 한국처럼 사회서비스 제도화 논의가 본격화 되지 않은 일본에서

는 가족의 케어기능을 보완하는 사회 시스템의 구축을 둘러싼 방향이 훨씬 다양하

게 혼재하고 있다고 할 수 있다.

제6 장 결 론

제 1 절 연구의 함의

인구학적 변화와 가족기능의 변화를 둘러싼 현재의 지각변동은 앞으로 사회적 자

본의 구축과, 신뢰에 바탕을 둔 사회를 근간으로 하는 복지지평의 확대를 필요로 한

다. 특히 비영리 단체 혹은 제3섹터의 복지 공급자로서의 역할에 주목해야 할 것이

다. 지방화 시대에 지방정부와 지역사회의 제3섹터 주체간의 로컬 거버넌스도 중요

한 과제로 등장한다.

본 연구에서는 미래 케어시나리오에 영향을 미칠 관련요인으로 위에서 언급한 복

지제공 주체의 다양화 뿐만 아니라, e-care의 발달 및 정보격차 극복, 사회 서비스의

제도화 정도, 주민생활 지원서비스 전달체계의 효율성 등에 주목하였다.

요약문 25

또한 일본 사례연구를 통해 일정한 동질성을 공유하고 있으면서도 한국과 다른 담

론과 정책조합이 이루어지고 있는 맥락을 짚어보았다. 일본과 한국은 공히 조합주의

적 복지국가의 요소를 지니고 있다. 사회적으로 존재하는 계급ㆍ계층ㆍ노동시장 지

위 등의 차이를 유지ㆍ반영하는 방식의 복지가 발달하였고, 노동시장 밖에 있는 기

혼여성과 아동 등은 전통적인 복지급여에 의해 보호를 받지 못하는 체계로 구성되

었다. 가족단위 급여는 발달하지 못했다.

한편, 인구학적 변화 특히 저출산 및 가족기능의 변화를 관통하는 젠더구조의 문

제를 둘러싸고 한국과 일본은 매우 큰 차이를 보인다. 두 나라 모두 남성부양자 모

델을 취해왔지만, 한국에서 근본적인 모델의 전환을 요구하는 지적(知的)ㆍ경험적

연구가 심도있게 진행되고 있는데 반해, 일본에서는 젠더구조에 대한 본격적인 문제

제기가 이루어지지 못하고 있다. 같은 맥락에서 저출산 종합대책의 지향점에서도 두

국가는 이러한 차이를 반영하고 있다. 현재는 한국사회가 더 많은 도전에 처해 있다

고 할 수 있다. 지방분권과 수발보험의 제도화가 이루어지지 않았기 때문에 그러하

며, 복지제공 주체 다양화의 기반도 취약한 것이 사실이다. 일본 NPO의 복지제공자

로서의 역할은 이미 상당한 수준에 이르고 있다. 그러나 문제의 해결과정에서 핵심

적인 역할을 수행할 사회서비스 제도화 및 확충에 대한 논의가 본격화 되었다는 점

에서 매우 고무적이다.

현재 일본도 한국도, 시장메커니즘에 전적으로 의존하는 자유주의 방식을 취하거

나, 사회통합과 연대를 원칙으로 하는 사회 민주주의적 개입을 한꺼번에 추진할 수

있는 정책여건은 아니다. 그러나 가족의 케어기능 보완과 분업구조 구축, 케어의 서

비스화 등을 위한 논의는 한국에서 앞서가고 있는 것으로 보인다. 특히 일본처럼 아

동양육과 노인개호의 논의와 정책전개가 이원화 되기 보다, 돌봄노동의 사회화라는

동일한 원칙에 기초해 진행되고 있다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다.

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제 2 절 복지기능 변화에 대한 전망

1. 미래시나리오: 긍정적 vs. 부정적

긍정적 시나리오는 다음과 같은 요인의 결합을 전제로 한다.

－국가와 제3섹터의 관계는 현재의 공조적－대리자 모형에서 벗어나 공조적－

파트너 모형으로 이동한다.

－ e-care의 발달에 맞추어 지역간ㆍ연령간 정보격차가 상당부분 해소된다.

－일자리 창출을 위한 도구로서가 아니라 사적영역에 국가가 개입하고 일상적인

수급권을 확대한다는 취지로 사회서비스가 제도화된다.

－주민생활 지원서비스 전달체계가 통합성과 효율성을 확보한다.

이와 같은 방향으로 주요 요인이 변화하게 되면, 케어기능은 비영리와 국가영역의

분담, 온라인 및 오프라인의 다양한 접근성, 욕구에 맞춘 개별화된 서비스의 확보,

효율적 전달이라는 특성을 담지하면서 ‘가족으로부터 사회로’ 점진적 이동을 하게

될 것이다.

부정적 시나리오는 다음과 같은 요인의 결합을 전제로 한다.

－국가와 제3섹터의 관계는 현재처럼 공조적－대리자 모형에 머물러, 제3섹터의

창조성과 서비스 제공자로서의 역할이 확대되지 못한다. 이는 케어의 과소공급

을 야기하게 된다.

－ e-care는 발달하나 지역간ㆍ연령간 정보격차가 지속되어 노인층과 농어촌의 케

어수급에 불균형이 발생한다.

－사회서비스가 저임금 일자리 창출의 도구로써 확장됨으로써, 일상적 수급권으

로 성장하지 못한다.

－주민생활 지원서비스 전달체계는 추가인력의 배정 없이 복합적인 서비스를 수

행하는 과정에서 효율적인 체계로 정착하지 못하고 복지분야의 기능이 오히려

축소된다.

이와 같은 방향으로 주요 요인이 변화하게 되면, 국가영역에 과부하가 걸리고, 오

요약문 27

프라인을 통해서 접근성을 높여야만 하거나, 접근성의 불형평 현상이 고착되며, 욕

구에 맞춘 개별화된 서비스가 발달하지 못하고, 서비스의 전달도 효율적이지 못하게

된다. 결국 가족의 계층과 지역에 따라 커다란 격차가 발생하게 된다.

2. 긍정적 시나리오의 가능성을 높이기 위한 정책방향

－제3섹터 활성화를 위한 규제완화 및 질 관리 메커니즘 정립

－공공영역에 일정한 경쟁시스템 도입 및 관리

－대상별 e-care 접근방식의 다각화 및 접근성 제고

－중앙정부－지방정부－지역 NPO를 아우르는 로컬 거버넌스 구축

－사회복지 사무소와 주민생활 지원서비스 전달체계의 면밀한 검토 및 정비

제 1 장 서 론 29

제1 장 서 론

제1 절 연구목적 및 방법

한국사회는 저출산ㆍ고령화라고 하는 인구학적 변화와 그에 따른 케어욕구의 증

대, 가구 규모의 감소와 가족의 불안정성 증대 등에 따른 가족의 케어 역량의 감소

를 겪고 있고, 앞으로 욕구와 역량간의 차이는 더 커질 것으로 예상된다.

이러한 변화는 추가적인 자원의 동원과 프로그램의 세대간 공정한 분배를 위한 여

러 가지 추가적 조치를 요구하고 있으며, 국가와 가족을 넘어 사회와 제3섹터로 공

급자의 다각화를 요청하고 있다. 본 연구는 변화하는 가족의 기능 중 케어기능에 초

점을 맞추어, 그 수요와 공급에 관련된 주요 현황 및 양상을 고찰하고, 미래 변화에

영향을 줄 주요 요인들을 진단하고, 긍정적인 시나리오로 움직이기 위해 요청되는

정책의 방향을 제시하는 데 그 목적이 있다. care에 대한 해석으로, ‘돌봄’이나 ‘보살

핌’이라는 용어가 통용되고 있기는 하나, ‘케어’로 통일하여 사용하고자 한다.

본 연구는 문헌연구, 지표분석, 일본과의 사례비교 등을 주요한 연구방법으로 한

다. 가족기능의 변화 및 복지(케어) 공급과 관련된 다양한 문헌을 고찰하고, 가족 케

어기능의 수요와 공급에 관련된 주요 지표들을 해석하여 현실을 진단한다. 아울러

미래연구의 방법론 중 시나리오 방식을 채택하여 주요 요인들의 결합방식을 가상적

으로 연결하여 케어기능의 미래를 조망한다.

분석에 활용된 지표는 다음과 같다.

• 노인의 수와 상대적 비중, 상병기간, 장애 발생율, 유병률, 장애출현 및 유형, 양

육의 사회화에 대한 욕구, 보편적 보육수요, 학대ㆍ폭력에 노출된 아동, 정신건

강 문제

• 여성의 고용율, 여성의 경력개발에 대한 태도 변화, 2인 소득의 필요성, 가구규

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모, 비정형적 근로시간과 불안정 고용

• 공공분야－영리시장－비영리섹터－가족의 기능분화와 협조관계, e-care의 발

달과 정보격차(digital-divide)의 해소, 사회 서비스의 제도화 여건, 새로 구축되

는 사회복지전달체계의 효율성과 통합ㆍ연속성

제2 절 복지체계에의 도전: 인구 및 가족기능의 변화

자주 언급되는 양극화와 노동 불안정 등 경제적 요인 외에도 끊임없는 일련의 압

력이 기존 사회적 보호 체계(social protection system)의 역량을 위험에 빠뜨리고 있

으며, 그 지속가능성에 많은 의문을 제기하고 있다. 취약층에 속하는 개인을 보호하

고 그들에게 복지를 공급하는 다양한 주체들이 직면한 압력요인에는 ⅰ) 대부분의

사회적 프로그램들이 처음으로 직면하고 있는 인구학적 변화와 ⅱ) 가족에 의해 수

행되는 기능ㆍ역할의 변동을 빠뜨릴 수 없다. 이러한 요인들은 단순히 일시적인 문

제가 아니라, 미래에도 지속될 것으로 예상되기 때문에, 향후 복지기능의 제공을 어

떻게 재편하고 현존하는 사회적 보호 체계를 어떤 방식으로 개혁할 것인가가 모든

현대국가에서 중요시되고 있다.

1. 인구학적 변화의 전반적 영향

인구학적 변천(demographic transition)으로 인구구성이 근본적으로 달라짐에 따라,

사회복지 프로그램에도 심대한 영향을 초래하고 있다. 노동가능 연령에 비해 상대적

으로 노인들의 수가 증가함으로써 인구의 노령화는 연금시스템에 기초한 세대간의

계약(intergenerational contract)과 정부 재정의 안정성에 위협요인을 발생시킨다. 이

러한 영향은 노동시장에서 보내는 시간이 짧아지고 교육 및 퇴직 이후에 보내는 시

간이 더 길어지는 개인의 생활 주기적 변화로 인해 악화되고 있다. 이렇게 되면 가

까운 미래에 추가적인 자원을 동원하고 사회 프로그램의 비용을 세대간에 더 공정

하게 나누기 위한 여러 조치들이 요구되게 되며, 복지기능의 제공 역시 가족과 (최

제 1 장 서 론 31

소한의) 국가개입을 넘어 가족－국가－기업－NPO 등 다각화될 수 밖에 없다.

한편, 기대수명(life expectancy)의 연장과 더불어 너무나도 낮아진 출산률로 인해

인구의 노령화가 가속화 되고 있다. 그 동안 출산의 문제는 환경과 자연 자원에 압

력을 주는 요인으로서 문헌에 거론되어 왔다. 그러나 인구대체수준(population replace-

ment rate＝2.1명) 보다 훨씬 낮아져 1.5명 아래로 낮아지는 극저출산률은 이제 한 사

회의 지속가능성과 사회복지 프로그램의 유지여부를 결정짓는 요인으로 등장하고

있다. 출산율은 1970년 이후 모든 OECD 국가들에서 감소해 왔다. 감소의 대부분은

1970년부터 1985년까지 발생했고, 감소는 대부분의 영미계 국가와 여러 북유럽 그리

고 유럽대륙 국가에서 두드러지게 나타났다. 1985년 이후 몇몇 나라에서 회복이 이

루어졌음에도 불구하고 오늘날 출산율은 대부분의 OECD 국가에서 인구대체수준

아래로 내려가 있다. 누적되는 낮은 출산율의 결과는 상상이상으로 극적일 수 있다.

모든 OECD국가들에서 출산율의 저하는 여성이 첫 아이를 가지는 나이, 즉 초산연

령의 증가와 동시에 일어났다. 여러 OECD 국가들에서 1970년에 나타났던 출산의

연기(delay)는 더욱 확대되고 더 많은 국가에서 일반화 되었다. 여성의 평균 초산연

령은 1970년에 24.5세에서 1995년 26세로 높아졌다. 상대적으로 젊은 부모들이 경제

적으로 불안정할 가능성이 높고, 경제적 인센티브(중등과정 이후의 교육추구, 직장

경험 그리고 경제적 독립)면에서도 초산이 연기된다. 한편, 상대적 고(高)연령 여성

집단에서는 과거에 비해 출산이 더 빈번해 지고 있다.

이러한 출산의 감소를 설명하기 위해 흔히 여성의 경제적 활동을 지적하기도 하는

데, 중요한 것은 출산과 관련된 여성의 선택과 기회구조가 제도나 정책 개입에 의해

어떻게 지원되느냐에 달려있다. 적응이 이루어진 국가들은 높은 취업률과 높은 출산

율의 결합에 성공하였고, 제도와 문화적 모델이 여성의 경제적 지위 변화를 전혀 반

영하지 못하여 모순 된 채로 남아있는 곳은 출산이 계속 감소하고 있다.

흔히 인구변화에 따른 사회적 보호 시스템에 가해지는 압력을 덜어주기 위한 방법

으로써 이민이나 이주가 주목된다. 그러나 이주자들을 사회경제적으로 통합시킬 수

있는 역량에 의해 이민정책의 성공여부가 좌우될 것이다. 대부분의 OECD 국가들에

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서 외국인의 인구 비율 대비 고용율은 모국인보다 낮다(특히 여성들의 경우). 이주에

대한 정치적ㆍ문화적 제약은 노동시장에서 부정적으로 작용하고 그들의 삶을 불안

정하게 만든다. 게다가 이주자들의 통합은 새로운 요구(언어와 전문적 교육 제공)와

사회적 문제(국경을 넘어 전염성 질병이 부활하는 가능성 등)를 낳는다. 이주자들은

주로 사회부조 프로그램의 수혜를 받는 경우가 많은 반면, 건강 서비스 이용은 떨어

지는 것으로 보고된다.

2. 가족기능의 변화와 그 영향

가족은 개인들을 보호하고 그들의 복지에 기여하는 주요한 역할을 수행한다. 그러

나 감소하는 가구원 수, 즉 가구의 소규모화와 증가하는 불안정 및 구성원들 간의

유대 약화 때문에 이러한 역할을 지속적으로 수행하기 위한 가족의 역량은 줄어든

다. 가족해체의 위험 요소로는 미혼간의 동거 빈도의 증가, 혼외 자녀의 출생, 이혼

가족의 증가 등 기존의 핵가족 유형으로부터 멀어지는 여러 가지 현상들이 포함된

다. 개인들이 이러한 변화에 의해 받는 영향은 그들의 생애주기 단계에 따라 다르며,

가족구조 및 사회복지 시스템과 연관되어 있다. 기존의 사회보험체계에서는 흔히 배

우자의 고용지위를 통해 수급권을 얻는다. 그러나 미혼모, 편모, 동거하는 파트너,

무직상태의 젊은이, 그리고 의존할 가족 네트워크가 없는 노인들에게는 보장이 이루

어지지 못한다. 더구나 가족유대가 거의 없는 사람들은 매우 취약하게 되며, 소비,

소득, 재산 모든 측면에서 기회를 얻기가 거의 불가능하다.

가족 불안정을 쉽게 체크하는 지표는 가족해체의 빈도이다. 그리고 가장 일반적으

로 사용되는 가족해체의 측정은 이혼이다. 대부분의 OECD 국가들에서 이혼율은

1970년 이후 평균 3배가 올라서 상당한 증가를 나타내고 있다. 결과적으로 가족규모

는 더 작아지는 추세에 있고, 구성은 전통적인 핵가족(아빠, 엄마 그리고 아이들)에

서 멀어져 한부모 가족과 독신자 가족의 비중이 커지고 있다. 커플들 간의 합의에

의한 결합(동거)은 또한 혼외 자녀의 비율 증가와 연결되어 있다.

가족형태의 이러한 변화들은 가족형성, 가족해체, 그리고 가족 재구성에서 자녀들

제 1 장 서 론 33

의 생애 경험에 커다란 영향을 준다. 아이들이 일생동안 여러 유형의 가족에 소속되

어 지내는 시간이 점점 늘어나고 있으며, 이는 학교중퇴의 가능성, 10대 임신, 일탈

과 범죄, 약물 중독 등 위험 요인과 상호 연결되어있다고 주장된다.

가족환경의 변화는 또한 장ㆍ노년층에게도 중요하게 관련되어 있다. 점점 더 많은

노인들이 다른 가족구성원 또는 배우자의 지지없이 혼자 살게 된다. 혼자 사는 것을

자율적으로 택하는 노년이 있는 것 역시 사실이나, 가족관계 네트워크를 통해 제공

되던 케어를 못 받는 결과를 낳게 된다. 이러한 이유로 사회복지 정책에는 새로운

요구가 창출되고 지역사회유대 및 복지제공의 다각화라는 필요를 높이고 있다.

3. 지속가능한 미래를 위한 복지지평의 확대

지역사회는 개인의 복지를 지지하는 역할을 수행한다. 상호작용의 표준, 규범 등

을 형성하며, 개인의 소속감을 구체화하고 공동의 목표를 추구하기 위한 집합적 조

직화의 단위가 되기도 한다. 그 동안 개인의 복지에 미치는 지역사회유대의 효과는

대부분 건강과 관련하여 연구되어 왔다; 예를 들면 장수는 사회적 소속관계에 의해

영향을 받는다. 사회적 네트워크는 정신적 그리고 육체적 스트레스를 줄여주고, 사

회적 소속감은 질병과 싸우는 개인을 자극하는 생리적인 기제를 유발한다고 한다.

인적자본과 관련하여, 지역사회 집단에 참여하지 않는 사람들보다 참여한 개인에게

서 능력개발이 더 높은 수준으로 나타난다는 연구도 있다; 인과관계가 불확실하기는

하나, OECD의 교육정책은 이러한 연구들에 근거하여 성인교육과 시민사회 능력개

발에 지역사회의 중요성을 강조한다.

따라서 약한 지역사회들은 사회정책과 사회적 결합을 위협하는 새로운 요구를 만

들어 내고 개인을 점차적으로 고립시킬 수 있다. 약한 지역사회 유대는 또한 범죄같

은 역기능적인 행동의 위험을 높일 수 있다. 사회적 자본을 “규범, 가치 그리고 집단

의 내외 간 상호작용을 촉진시키기 위한 공동 네트워킹”이라고 할 때, 공식적ㆍ비공

식적인 사회적 소속관계를 넓히고 지역사회유대를 확보하는 것이 중요해 진다.

지역사회 유대의 지표 중 하나는 다양한 구성원으로 이루어진 집합체이다. 집단에

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소속된 평균 회원수와 그 중 활동적인 회원의 수 모두 중요하며, 국가별로 큰 차이

를 확인할 수 있다. 사회적 관계의 질은 신뢰수준을 반영하는 것으로서, 개개인이 다

른 사람을 기꺼이 믿는 태도로써 측정될 수 있다. 일부 국가에서는, 주요 국가조직,

시민단체, 정치적 참여, 그리고 강한 지역사회 유대 등을 특징으로 하는 공식ㆍ비공

식적인 소속관계는 그 생명력을 잃고 있는 것 같다. 그러나 다른 OECD 국가들에서

는 새로운 형태의 지역사회 참여와 새로운 사회 운동에 의해 사회적 관계의 전통적

인 형태가 대체되고 있는 것으로 볼 수 있다. 이러한 움직임 속에서, 단체나 집단이

지향하는 가치와 규범, 특히 자율성의 인정과 계층적 지배에의 저항, 취약 집단과의

문화적 동질성 확보를 위한 노력 등이 또 다른 중요한 변화로 포착되고 있다.

현대사회가 직면한 대부분의 문제가 개인들과 그들의 가족들뿐만 아니라 그들이

살고 있는 지역사회에도 영향을 미치기 때문에, 지역사회는 사회적 상황의 향상에도

직접적인 이해관계에 있다. 그리고 종종 사회복지 개입의 단위가 되기도 한다. 지역

사회 혹은 정확한 개념으로 제3섹터는 시장의 불완전성과 국가의 불완전성을 모두

보완할 수 있는 대안일 수 있다.

개인의 복지를 유지하기 위해 기여하는 지역사회의 대표적인 형태는 비영리단체

를 통한 것이다. 비영리 영역은 오늘날 여러 OECD 국가에서 주요한 영향력을 행사

하고 있다. 그리고 시간과 자금, 자발적인 기여 등을 통해 정책에 기여하고 있다. 옹

호(advocacy) 기능은 비영리 조직의 활동으로 중요한 부분을 차지하는 반면, 최근들

어 더욱 중요한 것은 개인에게 복지서비스를 직접 제공하는 것이다(교육, 건강 그리

고 기타 사회서비스). 지역사회 유대와 지역단위의 복지 제공은 모두 높아지는 부양

인구 비중과 밀접한 관계에 있다.

정책 기획과 실행에서 지방정부의 개입이 확대되는 것 역시 사회복지 정책에서 중

요한 변화이다. 이는 복지 제공에서 지역 서비스 제공자의 책임성 추구, 경쟁의 확대

등을 의미하며, 공공영역의 조정기능이 더 많이 요구되고, 지역격차를 극복하고 평

등한 대우와 급여의 비차별적 제공이라는 여러 가지 과제를 동시에 요구하는 변화

이다. 따라서 지역사회는 주민의 결속을 다지고, 사회보험 방식 외의 사회서비스를

제 1 장 서 론 35

공급하며, 비영리조직과 공공조직이 협력하는 새로운 복지의 장(場)이 되고 있다.

제3 절 복지국가 레짐(regime)별 가족에의 대응

에스핑－엔더슨(Esping-Andersen)의 복지국가 유형 분류는 체계성과 논리성을 인

정받고 있을 뿐 아니라 가장 영향력 있는 시도로 여겨지고 있다. 에스핑－엔더슨은

복지국가를 탈상품화(de-commodification)1) 정도 , 국가와 사회계층체제의 형태, 시장

에스핑－엔더슨의 복지국가 모형

유형

비교기준

자유주의

복지국가

보수주의 혹은

조합주의 복지국가 사민주의적 복지국가

해당국가미국, 캐나다. 호주,

영국, 뉴질랜드독일, 오스트리아, 프랑스, 이탈리아

스웨덴, 노르웨이, 덴마크

급여 대상 빈곤자, 요구호자 중심 피용자 중심 모든 시민급여 종류 극소화 필요시 확대 가능 극대화

급여 수준 최저생계비 수준계급과 지위에 따라

차이중간계급의 생활수준

가족복지서비스 미약 미약 강력

사회보험운영체계 분립형 분립형 통합형

본인부담

(사회보험) 많음 많음 적음

직업복지/자원복지 역할 강함 미약 미약복지에 대한

가족 책임의 강조강력 강력 미약

복지의 재분배 기능 미약 미약 강력

자료: 김상균(1992), 감정기 외(2002) 사회복지의 역사 p.251에서 재인용.

1) 탈상품화(de-commodification): 개인