1

Samarbets- strategier

Samverkan för effektivare förvaltning av kommunens lokaler och bostäder

2

© Svenska Kommunförbundet 1997Adress: 118 82 STOCKHOLM, tfn 08-772 41 00E-post: fastighet@svekom.seISBN: 91-7099-619-9Text: Stellan Lundström, Ulf Sandgren och Ann-Christine JohanssonProduktion: Björn HårdstedtTryck: Katarina Tryck AB, StockholmDistributör: Kommentus förlag, tfn 08-709 59 90

3

Förord

Frågan om samordning av fastighetshanteringen inom kommun-koncernen har i takt med försämrad samhällsekonomi blivit allt mer högaktuellt, framförallt för små och medelstora kommuner. Svenska Kommunförbundet och SABO har tillsammans genomfört ett utvecklingsprojekt som syftar till att belysa möjliga samord-nings strategier för kommunens förvaltning av verksamhetslokaler och bostadsföretaget. Projektet baseras på ett tidigare projekt som Rerec AB genomförde på uppdrag av SABO under 1992–93 (Sam-ordnad förvaltning av kommunens bostäder och lokaler, rapport nr 41, SABO).I detta projekt har vi uppdragit åt Rerec AB att, med den förra rap-porten som utgångspunkt, komplettera materialet med avseende på gällande lagstiftning, främst tillkomsten av lagen om offentlig upphandling och erfarenheter från de senaste årens samverkans-former inom de kommunala fastighetsförvaltningarna.Vi tror att resultatet av detta projekt har ett stort värde som inspi-rationskälla och diskussionsunderlag för många kommuner och SABO-företag. Vi är dock medvetna om att förändringstakten de närmaste åren inom kommunens fastighetshantering kommer att vara fortsatt hög. Projektresultatet ska därför betraktas som en färskvara som föråldras med tiden.För innehållet i skriften svarar Ulf Sandgren och Stellan Lund-ström, Rerec AB. Ann-Christine Johansson, SABO svarar för den enkät som ingår i projektet. Projektansvariga har varit Per Lillie-horn, SABO, AnnaCarin Grandin och Ted Lindqvist, Svenska Kom-munförbundet.

Stockholm i februari 1997

4

Innehåll

Del 1. Utgångspunkter .....................................................5Ekonomin kräver nya grepp ........................................................7Kommunens fastigheter i ett koncernperspektiv .....................9Ny spelplan för bostadsföretagen ............................................. 11Bostadsföretag på egna ben .......................................................14Bostäder kontra kommunala lokaler ........................................16Ägandet hålls isär .......................................................................21

Del 2. Samordning — principer och teknik ... 23Dagsläget i kommunerna — enkätresultat ..............................23Vad tillåter lagen? ........................................................................35Exempel på modeller för samordning .....................................36En struktur för samverkan .........................................................41Checklista för samarbete och samordning .............................45Från samarbete till samordning ................................................51Lagar som berör samarbete och samordning ..........................62Slutord ..........................................................................................70

Bilaga. Exempel på Letter of intent ............ 72

Litteratur.................................................... 75

5

Del 1.

Utgångspunkter

Utvecklingen inom kommunernas kärnverksamhet ger stora utma-ningar. Åtagandena ökar, men utrymmet i budgeten är oförändrat eller till och med minskande. Detta leder till en snabb omstrukturering av kommunens kärnverksamhet. Ambi-tioner förändras, och vissa perifera verksamheter ifrå-gasätts. Kommunerna rationaliserar och effektiviserar över hela fältet.I nästan samtliga kommuner finns ett helägt kommunalt bostadsföretag. På orter med svag ekonomisk bas ger ett litet eget kapital och kommu-nal borgen stora ekonomiska risker för kommunen. Av dessa och andra skäl diskuteras de kommunala bo-stadsföretagens framtid: Hur ska man agera när befolkningsunderlaget viker och lägenheter står tomma? Hur möter man avtrappade räntebidrag?Den akuta ekonomin diskuteras tillsammans med några mer stra-tegiska frågor: Hur stort bostadsbestånd måste kommunen äga för att bedriva en aktiv bostadspolitik? Hur ska man kunna bygga upp ett tillräckligt eget kapital för att bli ett starkt och samhällsnyttigt bostadsföretag, men också: Ska kommunen överhuvudtaget äga bostadsfastigheter?Mot bakgrund av den ekonomiska situationen kommer den sam-lade fastighetshanteringen ofta upp på dagordningen i de små och medelstora kommunerna. Många olika frågor och lösningar diskuteras: Är det rimligt att ha två eller flera fastighetsorganisa-tioner? Hur kan man minimera de ekonomiska riskerna och sam-tidigt skapa bra lokaler och bostäder? Hur mycket kan man tjäna på att samordna förvaltningen? Inom vilka områden går det att samarbeta? Och vad är tillåtet inom ramen för lagen om offentlig upphandling?

6

I den här skriften ska vi närmare analysera olika aspekter på samarbete och samordning av fastighetshanteringen inom kom-munkoncernen, med syfte att skapa fördelar för såväl kommunens kärnverksamhet som bostadsföretaget och skattekollektivet. Genom olika former av samarbete får man i små och medelstora kommuner både storleksfördelar och förutsättningar för en orga-nisation med högre kompetens. I kommuner i storleksordningen över 40 000 personer avtar i regel fördelarna av en omfattande samordning av förvaltningen av fastigheterna. Även i större kom-muner finns dock flera delområden där man kan utveckla ett internt samarbete som är givande för samtliga parter.Samarbete och samordning är i teorin både självklart och enkelt, men svårt i praktiken. Exemplen på misslyckanden är många. Det som ofta försvårar, och till och med förhindrar samarbete/samord-ning, är att det saknas en koncernkultur. Begreppet koncernkultur står här för en stark kommunledning och chefer för de olika fastig-hetsorganisationerna som är lojala mot den politiska ledningen och dess beslut. Dessutom finns det här förtroende och öppenhet mel-lan berörda parter.Rapporten bygger på ett antal förutsättningar och observationer som vuxit fram under flera års forsknings- och utvecklingsarbete inom kommuner och bostadsföretag:■ Alla former av samordning måste ske med ett koncernper-

spektiv. Det kan innebära att vissa parter inom kommunen får stå tillbaka för att helheten och kommuninvånare som kollektiv ska tjäna på åtgärderna.

■ Samordningen utformas så att dörren lämnas öppen för fram-tida förändringar för såväl bostadsföretaget som kommunens lokalhantering.

■ Ägandet till bostadsfastigheter och primärkommunala lokaler hålls isär.

■ En samordning kräver ett utvecklat informations- och styrsys-tem som möjliggör en effektiv ekonomisk styrning och separe-ring av olika verksamheter.

■ Varje form av samordning utförs så att förekomsten av övertalig personal tydliggörs och hanteras på ett öppet och professionellt sätt.

7

■ Inom varje kommun finns unika förutsättningar som gör att det krävs mer eller mindre individuella lösningar på fastighetshan-teringen.

■ Alla konstruktioner för samordning och samarbete ska ske inom ramen för de lagar som finns inom området.

■ De olika företagskulturer som finns inom bostadsföretaget och kommunens organisation för lokalhantering tydliggörs på ett tidigt stadium i processen.

■ En aktiv satsning görs för att skapa en koncernkultur och en koncernanda.

Olika former av samordning är nu i olika stadier av genomförande i många små och medelstora kommuner. Vi samlar här erfaren-heterna från fältet och sätter in dessa i en teoretisk referensram för både bostadsförvaltning och förvaltning av kommunala loka-ler. Framställningen utmynnar i checklistor som man inom varje kommun kan pricka av innan man startar och när man genomför någon form av samordning. Tyngdpunkten ligger i de praktiska anvisningarna för den samordnade fastighetsförvaltningen inom kommunen. I många kommuner och bostadsföretag sker rationaliseringar först när ekonomin tvingar fram dem. Detta är olyckligt eftersom anta-let goda alternativ är betydligt fler om man har framförhållning. Den kärva ekonomin i kommuner och bostadsföretag kommer tyvärr att bestå under lång tid. Börja därför förändringsarbetet nu!

Ekonomin kräver nya grepp

Verksamhetslokaler Sedan några år har man inom kommunerna uppmärksammat lokaler nas stora andel av budgeten för den primära verksamheten — upp till 30 procent i vissa fall.

8

Insikten om problemen har ökat i början av 90-talet. Tillväxten i samhällsekonomin har under flera år varit negativ. Det råder i det närmaste skattestopp och kostnaderna för utnyttjandet av loka-lerna ökar. Utan medvetna och kraftfulla åtgärder hamnar kommu-nerna i en situation där hanteringen av lokalerna tar allt större eko-nomiskt utrymme från de primära verksamheterna. Bromssträckan är lång i de små och medelstora kommunerna eftersom mycket kapital är bundet i fastigheter, och fastigheterna i de flesta mindre kommuner har begränsat värde i alternativ användning.I många fall har åtgärderna inom kommunerna handlat om att införa styrinstrument som internhyra, eller bygga upp en organisa-tion med beställare och utförare. Dessa, och andra åtgärder, ska i de flesta fall ses som små steg mot ett helhetsgrepp på fastighets-förvaltningen. Det hittills viktigaste resultatet är probleminsikt och förståelse för att det krävs radikala och ofta smärtsamma åtgärder för att ge stora minskningar av kostnaderna samtidigt som kvalite-ten i tjänsterna säkerställs.Kommunen strävar efter ett effektivt utnyttjande av sina lokaler i tid och rum. Detta sker främst genom att man 1. noga prövar varje ny investering, 2. söker optimala kombinationer mellan kärnverksamhet och

samtliga stödfunktioner (s k Facility Management), 3. minskar den utnyttjade arean, 4. utnyttjar varje area bättre över tiden, 5. effektiviserar drift och underhåll, och 6. anpassar verksamheterna till de lokaler som finns. Tillsammans ger dessa, i vissa fall enkla, åtgärder stora bespa-ringar. För att öka kvaliteten i kärnverksamheten krävs en professionell fastighetsorganisation som till sitt förfogande har ett modernt in-formations- och styrsystem anpassat för hantering av fastigheter. Det måste gå att mäta och uttrycka kvalitetsökningar och kost-nadsminskningar. Det framstår också som allt viktigare att fastig-hetsorganisationen stöttar kärnverksamheten och i samverkan med denna bedriver en långsiktig planering av verksamheternas lokalutnyttjande.

9

BostäderHelt säkert är att merparten av bostadshusen i de små och med-elstora kommunerna om tio år kommer att stå kvar och utnyttjas för boende. Klart är också att det bortom sekelskiftet behövs ny-produktion och ombyggnad av lägenheter — även på orter med svag ekonomisk bas. De kommunala bostadsföretagen i små och medelstora kommuner är dock endast i begränsad omfattning eko-nomiskt rustade för investeringar på marknadsmässiga villkor, läs utan statliga subventioner. Därför krävs att dessa företag stärker såväl sina organisationer som resultat- och balansräkningar för att kunna agera i nästa århundrade på ett sätt som är till gagn för kommunen.Ekonomin för bostadsföretagen sätts på hårda prov när inflationen sjunker, realräntorna är höga och räntebidragen avtrappas. En hög arbetslöshet gör att många hushåll känner osäkerhet för sin fram-tida konsumtion. Detta ger sammantaget begränsade förutsätt-ningar för reala hyreshöjningar. Dessutom är hyresnivån i små och medelstora kommuner redan marknadsmässiga i merparten av lägenheterna. I en sådan situation ger generella och reala hyreshöj-ningar bara ytterligare tomma lägenheter. Utfallet för företaget kan bli sämre jämfört med en lägre och mera selektiv hyresförändring. Marknadsanpassning av hyrorna och effektivisering av drift och underhåll blir därför två nyckelord. För att klara av detta krävs att det även i de små företagen finns tillgång till kompetens inom om-råden som företags- och fastighetsekonomi, servicekvalitet, mark-nads analys, marknadsföring och driftteknik.

Kommunens fastigheter i ett koncernperspektiv

Yttre och inre koncernperspektivKommunen kan ses som en koncern med en ytterst diversifierad verksamhet. De verksamheter man bedriver kan beroende på marknadskoppling ses från ett yttre respektive inre koncernperspektiv. I ”det yttre koncernperspektivet” finns verk-samheter som agerar mer eller mindre på den

10

öppna marknaden, exempelvis bostadsföretaget, energiföretaget, industriföretaget och kollektivtrafiken.Ovanstående företag är inte primära kommunala åtaganden och inte en självklar del av kärnverksamheten. De uppräknade företa-gen har en extern intäktssida. Det innebär bland annat att de kan skötas av marknadens aktörer. Något som också sker i allt högre utsträckning. Krav på affärsmässighet och tydliga resultatenheter gör att verksamheterna i regel bedrivs som aktiebolag.Kriterier för verksamheter inom det yttre koncernperspektivet är marknad, konkurrens, extern intäktssida, äkta kunder, affärsmäs-

sighet samt lagar och förordningar som hyres-lagstiftningen och aktiebolagslagen.I ”det inre koncernperspektivet” ligger kom-munens kärnverksamhet, dvs; utbildning, barn- och äldreomsorg, fritid, kultur och den lokala infrastrukturen. Denna verksamhet är direkt politiskt styrd och i huvudsak skattefinansierad. Kriterier för det inre koncernperspektivet är skattefinansiering, politisk styrning, monopol och interna kunder. Det yttre och inre koncern-perspektivet illustreras i figur 1.Verksamheter inom det inre och yttre koncern-perspektivet lever i skilda världar och under olika villkor. Det som förenar är den gemen-samma ägaren — kommunen. Det finns också operativa verksamheter som är likartade. Fas-tighetsförvaltning är ett tydligt exempel härpå.

Fastigheter i kommunkoncernen För den totala koncernens verksamhet krävs ett antal stödfunktio-ner, bland annat fastighetsanknutna tjänster i form av utrymme, arbetsmiljöer och service. Betraktar vi enbart det kommunägda fastighetsbeståndet finns fastighetstyper för olika ändamål: ■ lokaler för skola, barnomsorg, kultur, fritid etc,■ industrifastigheter,■ bostäder, servicelägenheter etc,■ kommersiella lokaler,■ mark och saneringsfastigheter,

Figur 1. Det yttre och inre koncern-perspektivet i kom-munen.

11

■ anläggningar med fastighetskaraktär, t ex sporthallar,■ anläggningar utan fastighetskaraktär, t ex reningsverk.Dessa olika typer av fastigheter/lokaler ägs i olika former av kom-munen och förvaltas av flera olika organisationer. Även i små kommuner kan det finnas tre till fyra olika organisationer som företräder kommunen som ägare. Det finns då mycket som talar för att man bör renodla och dela upp ägandet. En strategi för detta redovisas längre fram i boken. Med ett koncernperspektiv som utgångspunkt gäller det att finna de mest kostnadseffektiva lösningarna för kommunkollektivet som helhet. Man söker då olika typer av skal- och synergieffekter inom fastighetshanteringen.

Ny spelplan för bostadsföretagenI skrivande stund — hösten 1996 — är förutsättningarna för lång-siktiga investeringar i bostäder de sämsta på länge. Med reala räntor för långa lån över sex–sju procent och förhållandevis låg tillväxt i ekonomin skapas ingen framtidstro, och därtill går investe-rings kalkylerna inte ihop. Mönstren för inves-teringar, sparande och konsumtion förändras också när inflationen är rekordlåg och staten ger tydliga signaler om radikalt minskade subventioner till bostadssektorn. En snabb omställning i början av 90-ta-let från hög till låg inflation gav direkta problem i bostadssektorn. Låg inflation ger tillsammans med lägre marginalskatter och hög realränta nya spelregler för investeringar i fastigheter. Med låg inflation kom-mer också ett nytt begrepp in i bilden — kapitalrisk. Den tidigare dåliga likviditeten i början av innehavsperioden till följd av höga nominella räntor ersattes nu av en kapitalrisk. Den som köper hy-resfastighet, villa eller bostadsrätt kunde aldrig känna sig säker på att få tillbaka de satsade pengarna vid en försäljning. Nyinveste-ringarna sökte sig därför till orter med växande ekonomisk bas.En samhällsekonomisk situation med hög realränta efter skatt och låg inflation gynnar indirekt hyresrätten som boendeform. I bo-stadsrätt och äganderätt löper man en kapitalrisk, medan den som

12

bor i hyresrätt, och t ex sparar i bank, kan efter skatt få en positiv realränta på sina pengar. Situationen är då omvänd mot 70- och 80-talen då kombinationer av hög inflation, höga marginalskatter och låg realränta relativt sett gynnade bostads- och äganderätt.En låg inflation ger problem för bostadsföretag med stor andel subventioner eftersom minskade bidrag till räntorna leder till betydande reala kostnadsökningar. Statens minskningar av rän-tebidragen är ju utformat för en inflation på i storleksordningen åtta procent jämfört med den enda procent som förväntas under 1996. Avtrappningen av räntebidragen är särskilt kännbar för de hus som byggts med höga produktionskostnader mellan 1987 och 1992. Dessa höga investeringskostnader kan aldrig förräntas på en normal marknad. Kapitalet måste på något sätt avskrivas.Bostadsföretagen har tidigare agerat inom en politisk ram där subventioner, skatter, finansiering, hyressättning samt plan- och byggregler bildat ett nätverk med styrinstrument. Inom den ramen har produktion och konsumtion av bostäder styrts. I praktiken har bostadsföretagandet varit nära på riskfritt eftersom staten garante-rat kreditförsörjning och räntenivåer.Denna medvetna bostadspolitik sedan 40-talet har gett en viss kul-tur i bostadsföretagen. Produktion har varit ett ledord och begrepp som efterfrågan och kunder har inte haft prioritet då produktions-

stöd och efter fråge stimu lan ser gjort att byggandet skett för köpstarka köer. Sväng ningen är nu nästan

total från produktion till förvalt-ning, och marknaden kommer allt mer i fokus då vakanser och hög omflyttning signalerar

vikande efterfrågan.Under 1990-talets första del skapades nya regler för bostadssektorn. Systemen

för finansiering, beskattning, hyressättning och subventioner

frikopplades från varandra. Finansie-ringen sker nu på marknadens villkor, skattetrycket skärps, hyres-sättningen marknadsanpassas och de generella subventioner na förväntas minska radikalt. Omvandlingen skedde också snabbt.

13

För vissa bostadsföretag skapades stora övergångsproblem efter-som man byggt upp en organisation, producerat nya bostäder och finansierat dessa med utgångspunkt från förutsättningar som på 40-talet verkade ytterst stabila.Utbudsfokusering och regleringar ersattas med en betoning på efterfrågan och marknad. De kommunala bostadsföretagen har nu samma yttre förutsättningar som de privata. Detta får en rad kon-sekvenser. Övergången från gammalt till nytt kan beskrivas med följande punkter:■ Statliga garantier för bostadssektorn ersätts med marknadsbe-

stämda risker och kommunalt ansvar.■ Prövningen av kostnaderna för bygginvesteringar hos länsbo-

stadsnämnden ersätts med en prövning av fastigheternas och företagets långsiktiga lönsamhet hos långivaren.

■ Kommunens finansiärer genomlyser hela kommunkoncernen — inklusive bostadsföretaget — vid kreditprövning. Ekonomin hos bostadsföretaget, som regelmässigt dominerar kommun-koncernens balansräkning, får därmed stor betydelse för låne-villkoren och den samlade nivån för kapitalkostnader i kommu-nen.

■ De tidigare små egna kapitalinsatserna måste ökas då långi-varna vill minska sina risker — minst 30 procent eget kapital mätt mot marknadsvärde i företag och projekt kan vara ett rikt-märke.

■ De tidigare låga avskrivningarna på byggnaderna, ca 1–2 pro-cent, måste öka till kanske 3–4 procent för att bidra till ökad andel eget kapital och möjlighet till långsiktig överlevnad för bostadsföretagen.

■ Med en mera marknadsmässig hyressättning kan antalet lediga lägenheter komma att öka. Vakanserna kan öka från nuvarande ”normala” 1–2 procent till kanske 3–4 procent. En viss vakans måste ingå i alla former av långsiktiga ekonomiska kalkyler.

■ Ett marknadsmässigt hyressättningssystem förändrar sättet för hyresförhandlingar och behovet av kompetens. Bostadsföre-tagets kostnader blir i princip ointressanta för förhandlingarna. Dessa inriktas i stället på lägenheternas egenskaper och efter-frågan på bostadsmarknaden. Effekterna av förhandlingarna på bostadsföretagets ekonomi blir en helt företagsintern fråga.

14

■ Bostadssektorns förändring innebär en ny kultur i bostadsfö-retagen. Den tidigare betoningen på byggande och bostadsför-sörjning ersätts med nya ledord som marknadsanalys, mark-nadsposition, marknadsföring, service management, kundori-entering och kvalitet.

De samhällsekonomiska förutsättningarna och regelverket runt de kommunala bostadsföretagen har på kort tid förändrats kraftigt, och det finns ingen väg tillbaka till det gamla. Därför krävs en anpassning av organisation, kompetens, informationssystem och företagskultur. Särskilt i företag med svag ekonomi gäller det att snabbt vidta åtgärder som ger handlingsfrihet i framtiden.

Bostadsföretag på egna benI ett perspektiv framåt bör målet vara att de kommunala bostads-företagen ska stå på egna ben, dvs utgöra vad man kallar ”going

koncern”. Det innebär att man ska ha en ekonomi som möjliggör en successiv för-

nyelse av byggnaderna, och att man ska ha en tålighet för svängningar på

hyres-, fastighets- och kapitalmarkna-derna. För att åstadkomma långsiktigt stabila bostadsföretag i små och med-elstora kommuner finns enligt nedan ett antal utvecklingsvägar med olika innebörd vad avser ägande och för-valtning.

Ägarförändringar■ Kommunen tillskjuter större andel eget kapital och fortsätter att

kontrollera företaget. Kommunen markerar samtidigt tydligare sin roll som ägare genom klara direktiv för kapitalets förränt-ning och företagets drift.

■ Externa privata intressenter köper hela eller delar av företaget.■ Företaget ”värdepapperiseras” och säljs i andelar ut till allmän-

het, företag och boende.■ De mer attraktiva delarna av bostadsföretaget avyttras som

bostadsrätter (eller i framtiden ägarlägenheter) medan de andra delarna behålls av kommunen i syfte att föra en mer utpräglad

15

lokal och social bostadspolitik. Detta förutsätter troligen fort-löpande ekonomiska tillskott från kommunen.

De senaste årens utveckling visar att privata intressenter knappast är intresserade av att samäga bostadsföretag med kommunen. En omvandling till bostadsrätt är marknadsmässigt möjlig endast i storstädernas bästa bostadslägen. Det är också mindre troligt att de boende i någon större utsträckning tar en ekonomisk risk och köper andelar i bostadsföretagen. En slutsats avseende ägarföränd-ringar är därför att kommunerna inte har många enkla vägar fram till en långsiktigt stabil situation. En generell erfarenhet är också att man bör undvika komplicerade upplägg avseende ägandet.

Nya grepp inom fastighetsförvaltningen■ Fastighetsförvaltningen innefattande främst administration,

drift, underhåll och byggande samordnas med kommunens öv-riga fastighetshantering.

■ Nuvarande organisation vidareutvecklas och strävar efter att bli ”bäst i klassen” på den lokala marknaden när det gäller kund-bemötande, kostnadsnivåer och driftnettonivåer.

■ Fastighetsförvaltningen läggs helt och hållet ut på entreprenad med långsiktiga kvalitetskrav och krav på driftnetto.

Det finns naturligtvis mellanformer, samt flera varianter av ägande och förvaltning. Beroende på val så har bostadsföretaget olika möj-ligheter att växa. Oavsett vald väg så måste företagen bedriva en aktiv förvaltning av kapitalet som i korthet innebär:■ Fastigheter köps, säljs, byggs om efter en medveten strategi att

utveckla fastighetsbeståndet.■ Fastighetsbeståndet avseende såväl bostäder som lokaler hante-

ras med större inslag av tänkande i termer av risk.■ Lägenheter som långsiktigt inte bedöms möta någon efterfrågan

avvecklas genom rivning, eller läggs kortsiktigt i malpåse i av-vaktan på ökad kunskap om samhällets och ortens utveckling.

■ Finansieringen inom kommunen samordnas. Den anpassas fort-löpande till utvecklingen på hyres-, fastighets- och kapitalmark-naderna. Låneportföljen hanteras för att skapa handlingsfrihet och sprida risker.

16

Denna aktiva kapitalförvaltning kombineras med klara riktlinjer för hur driftnettot ska utvecklas. För på kort sikt är det endast genom ett ökat driftnetto som en bättre ekonomi kan åstadkom-mas i företagen.

Bostäder kontra kommunala lokalerEn samordning av bostads- och lokalförvaltning förutsätter att de finns likartade arbetsuppgifter som kan samordnas! Likheterna är också många, men det betyder inte att man kan sätta likhetstecken

mellan de två förvaltningsområdena. Vissa av skillnaderna kommer att påver-ka den samordnade organisationen, dess kompetens, rutiner och policy.

Särdrag för lokalförvaltningGivet en samordning så bör man beakta att det finns

väsentliga skillnader mellan förvaltning av bostäder och lokaler. Dessa beskrivs nedan utifrån bostadsföretagets per-

spektiv.Kostnadsminimering. Att förvalta kommunala lokaler innebär kostnadsminimering. Interna verksamhetslokaler har ingen natur-lig intäktssida. De förräntas genom den nytta de ger som produk-tionsresurser i den primära verksamheten.En sekundär stödfunktion. Förvaltningen av lokaler är en sekun-där stödfunktion som är underordnad den primära verksamheten. Fastighetshanteringen har därför ofta lägre prioritet och lägre sta-tus jämfört med de primära områdena — barnomsorg, skola etc.Intern definition av fastighetsförvaltning. Jordabalken med hyreslagen gäller inte för interna verksamhetslokaler. Det är kom-munen som internt reglerar förhållandet mellan parterna och de-finierar begreppet fastighetsförvaltning. Interna avtal är då ytterst inte mer värda än en viljeyttring.Diffus ansvarsfördelning. Ofta är ansvarsfördelningen mellan fastighetsförvaltningen och den primära verksamheten oklar. Vem ansvarar för städning, enklare skötsel, bevakning etc? Den gråzon som finns mellan fastighetsförvaltningen och den primära verk-samheten yttrar sig ofta i tolkningstvister och irritation.

17

Nära den primära verksamheten. Jämfört med förvaltning av bostäder innehåller förvaltning av lokaler arbetsuppgifter som tan-gerar eller är en del av den primära verksamheten. De vanligaste exemplen är städning och så kallad verksamhetsservice i form av vaktmästare. Närheten till den primära verksamheten gör att förvaltningen av kommunala lokaler har större likheter med indu-strins fastighetshantering än med förvaltningen av bostäder.Stationära arbetsuppgifter. Många av de kommunala förvalt-ningsobjekten är stora. Arbetsuppgifterna innehåller också inslag av verksamhetsservice. Detta innebär att delar av den operativa personalen är stationerade på respektive objekt och har begränsad rörlighet.Lojalitetskonflikter. I många små kommuner lever ”den gamle skolvaktmästarn” kvar. Det är ofta äldre vaktmästarpersonal med varierande bakgrund. De är vana att ta order av all övrig personal och hjälper till med det mesta. Här uppstår ofta lojalitetskonflikter när denna personal måste prioritera mellan primär verksamhet och fastighetsförvaltning. Ofta ”får fastigheterna vänta”.Vattentäta skott mellan olika kategorier personal. Befattnings-beskrivningar och uppmätningar av arbetsuppgifter skapar och konserverar ofta vattentäta skott mellan städpersonal, vaktmäs-tare, fastighetsskötare, maskinister och personal för reparation och underhåll. Detta innebär i praktiken parallella organisationer som lever egna liv och inte självklart samarbetar på ett kostnadseffek-tivt sätt. Ett arbete i team och en breddning av arbetsuppgifter kan ge en bättre organisation.Installationstäta och komplexa byggnader. Kommunala produk-tionslokaler är installationstäta jämfört med bostadsbyggnader. Lokalerna innehåller avancerad teknik som kräver hög kompetens hos den operativa personalen. Arbetsmiljö. Kommunalt fastighetsföretagande ska ge utrymme, service och en god arbetsmiljö. Jämfört med bostäder finns för arbetslokaler en omfattande lagstiftning som ställer krav på lokaler nas miljö, utformning, utrustning och hantering.Täta kontakter med lokalnyttjarna. Hanteringen av verksamhets-lokaler berör ett stort antal personalgrupper och enskilda män-niskor. Detta innebär en ständig dialog och mycket täta kontakter

18

med de interna hyresgästerna som ställer krav, och inte minst framför klagomål.Förändrade verksamheter ställer krav på förändrade lokaler. En snabb förändring av offentlig sektor, sämre ekonomi och nya regiformer för de primära verksamheterna får stor betydelse för lo-kalhanteringen. Det innebär en kontinuerlig och ofta svårbedömd process med anpassning av lokalerna. Sammanträden och utredningar. Ständiga förändringar av lo-kalerna innebär att lokalförvaltning till stor del handlar om sam-manträden, utredningar och kostnadsberäkningar för alternativa lokallösningar. Samråd, remissförfaranden och den formella be-slutsgången gör att varje ärende, oavsett storlek, är tidskrävande.Verksamhetsanpassat underhåll. Produktionslokaler av den typ som finns i kommunen har sitt huvudsakliga värde i användning. Underhållet måste sålunda syfta till att vidmakthålla avkastnings-värdet — nyttan i verksamheten. Detta innebär också att underhål-let måste anpassas till kommunens ekonomi. En för tillfället kärv ekonomi innebär att underhåll av fastigheter kan få stå tillbaka till förmån för satsningar på exempelvis äldreomsorg, socialbidrag eller skolan.Politisk kultur. Kommunal verksamhet är politiskt styrd i demo-kratisk ordning. Detta ger som effekt en politisk kultur även när

det gäller hanteringen av fastigheterna. Politisk taktik, vallöften och tryck från opinioner väger tungt och ibland tyngre än tek-

niska eller fastighetsekonomiska kalkyler.Lokaleffektivitet. Lite förenklat ska den kommunala lokalförvaltaren hyra ut så lite yta som möjligt medan

bostadsförvaltaren strävar efter att hyra ut all yta. Lo-kalförvaltaren ska alltid i en dialog med den primära verksamheten eftersträva de bästa möjliga lokalfunktio-nerna ur ett koncernperspektiv.Internhyra är ett internt satt pris. Hyra från en annan juridisk person är en extern intäkt som ska förränta fastig-hetskapital och ersätta fastighetsanknutna tjänster. Med detta följer att hög hyra, lång hyrestid och stor yta är po-

sitiva begrepp. Syftet med internhyra är det motsatta! En intern hyresintäkt från samma juridiska person är ingen äkta intäkt, och interna hyresgäster som slösar med lokaler är negativt. Internhy-

19

ran, eller mera korrekt internpriset, ska skapa ett kostnadsmedve-tande och ett koncerntänkande som stimulerar till effektiva lokal-lösningar.

Styrning på olika sättBostadsföretaget arbetar direkt mot kunder på en extern marknad. Priset för tjänsten — hyran — är styrande för företagets utveckling. Det innebär att man på olika sätt anpassar tjänsteutbud och hyra till kundernas behov och betalningsförmåga. Denna marknads-koppling gör att bostadsföretaget hela tiden aktivt måste analy-sera och göra prognoser för efterfrågan, bevaka konkurrenter och utveckla nya koncept som ger ett försteg på marknaden. Sker inte denna fortlöpande utveckling av företaget så urholkas på sikt före-tagets ekonomi — det överlever inte. Bostadsförvaltning på en fri bostads marknad skiljer sig inte på något sätt från sedvanligt före-tagande när det gäller styrning av företaget. Bostadsföretaget med ”äkta” hyresgäster strävar efter att optimera driftnettot på lång sikt, dvs skapa ett utrymme att förränta och förnya fastighetskapitalet. Kommunens lokalförvaltning kan inte direkt arbeta på samma sätt då man saknar en äkta intäktssida.Lokalförvaltningen i en kommun kan liknas med industriföre-tagets fastighetshantering. Målet är att tillgodose den primära verksamhetens behov av produktionsanpassade lokaler, utan att ta några egna risker i kapitalhanteringen. Risken ligger till största delen i de primära verksamheternas förändring. Detta gäller till skillnad från bostadsföretaget, som i sin byggproduktion tar stora risker på en lättrörlig extern bostadsmarknad. Kommunens lokalförvaltning arbetar på en intern marknad med interna kunder. Dessa nyttjare av lokalerna — skola, daghem etc — saknar ofta realistiska alternativ vad avser fastighetsägare, fastighets-förvaltare och lokaler. I en monopolsituation där det saknas marknadspriser kommer andra styrformer i fokus. Här kan nämnas ytterligheter som å ena sidan centralstyr-ning/kommandostyrning och å andra sidan styrning i en fortlöpande dialog mellan upplåtare och nyttjare.

20

Med kommandostyrning avses att fastighetshanteringen byggs upp efter strikta centrala normer för lokalförvaltningen och utvär-deras med nyckeltal. Med dialogstyrning avses att ägarföreträdare

och lokalnyttjare fortlöpande för en diskussion om bästa

möjliga lokallösning för den primära verk-samheten — skola, barnomsorg, kultur,

fritid etc. I båda va-rianterna av styrning

förutsätts parterna efter-sträva maximal nytta för koncernen, och undvika olika former av suboptimering. Särskilt i kris tider, då det gäller att snabbt rationa-lisera, centraliseras ofta beslutsfattandet. Varianter av kommando-styrning och dialogstyrning, med mer eller mindre stora inslag av marknadsstyrning, förekommer inom ledande industriföretag. Inom kommuner, landsting och stat har man under slutet av 80- talet och början av 90-talet eftersträvat en närmare marknads-koppling för hanteringen av fastigheterna. Marknadsliknande in-ternhyror är uttryck för detta. Det finns dock tecken på att man är på väg mot andra styrformer. Orsaken härtill är främst att det sak-nas en urskiljbar hyresmarknad för merparten av de verksam hets-anknutna fastigheterna i den offentliga sektorn. Priset, dvs hyran, ger då ingen information om resurserna utnyttjas på ett bra sätt. Formerna för att styra bostadsföretag och en organisation med offentliga lokaler skiljer sig på ett par väsentliga punkter. Vikti-gast är att det internt inom en organisation saknas ”äkta kunder”. Ingång na hyresavtal är inte mer värda än det papper de är skrivna på om verksamheten snabbt förändras. Fastighetshanteringen måste då, liksom inom framstående industriföretag, samordnas med den primära verksamheten. Den samordningen uttrycks idag av det som kallas Facility Management, dvs att stödfunktionerna samordnas för att ge maximalt stöd till de primära verksam-heterna.Bostadsföretagande utgör en primär marknadsanknuten verksam-het medan förvaltningen av verksamhetsanpassade lokaler alltid är sekundär och ytterst en politiskt styrd verksamhet.

21

Ägandet hålls isärBetraktar vi kommunen som en enda organisation — ”en koncern” —- är tanken nära att samla ägandet av samtliga fastigheter i ett enda fastighetsbolag. Men det finns samtidigt flera argument för att inte lägga samman ägandet för bostäder och offentliga lokaler i samma resultatenhet:■ En överföring av ägandet medför

kostnader för stämpelskatt och fast-ighetsvärdering.

■ En samordning av ägandet innebär stora risker för en okontrollerad överföring av kapital mellan de boende i bostadsföretaget och skat-tekollektivet.

■ Om man sammanför ägandet finns risk att antingen bostäderna eller delar av lokalbeståndet blir ”kvarnstenar” som påverkar hela bolaget.

■ Bostäder finansieras på den öppna kapitalmarknaden medan lokalerna är finansierade med skattemedel.

■ Bostadsföretagets tjänster bjuds ut på den öppna marknaden medan lokalerna i huvudsak bjuds ut internt på en sluten och monopoliserad marknad. Bostadsföretagets intäkter är beroen-de av kunder som har ett fritt val medan lokalerna disponeras av verksamheter som betalar ett internt satt pris. Detta gäller oavsett om ägandet ligger i ett särskilt bolag.

■ Ett samordnat ägande kan innebära att profilerna för bostadsfö-retaget och kommunens lokalförvaltning suddas ut.

■ Styrningen av bostadsföretag och organisationer med offentliga lokaler kan vara olika. Bostadsföretaget är direkt marknads-kopplat medan ett effektivt utnyttjande av offentliga lokaler, som saknar alternativ användning, kräver delvis andra grepp enligt ovan.

22

Sammantaget finns inga direkta positiva effekter av att samordna ägandet. Tvärtom minskar vid ett samordnat ägande antalet alter-nativa framtida handlingsvägar för respektive organisation. Dess-utom äger ju kommunen på ett eller annat sätt redan alla fastighe-ter! Slutsatsen är sålunda tämligen klar — håll isär ägarformerna för bostäder och lokaler. Undvik också olika kortsiktiga ”balansräkningstricks” som kan åstadkommas om lokalerna säljs in i bostadsföretaget eller vice versa!

23

Del 2.

Samordning — principer och teknik

Rationaliseringseffekten och de ekonomiska vinsterna vid olika typer av samverkan beror i huvudsak på följande faktorer:■ storleken på de organisationer som samverkar,■ effektivitet och kompetens i de ursprungliga

organisationerna,■ graden och arten av samarbete och

sam ordning.I extrema fall kan vinsterna bli mycket stora. Det gäller framför allt om de ursprungliga organisationerna är små och har bristande kompetens. En totalt samordnad fastighetsförvaltning med nyrekryterad kompetens och en ny före-tagskultur kan då spara upp till 50 pro-cent på de direkta personal kost nader na. Samtidigt kan kvaliteten öka i förvaltnings-tjänsterna.Vanliga vittnesmål från fältet talar om omedelbara besparingar på 20 till 30 procent av kostnaderna för drift och underhåll. Bespa-ringseffekten för kommunen är dock mycket beroende på perso-nalpolitiken och hur man hanterar övertalighetsfrågorna.

Dagsläget i kommunerna — enkätresultatAv de 380 kommunägda bostadsföretagen är 300 medlemmar i intresse organisationen SABO. SABO-företagen är representerade i 255 av de 288 kommunerna. I kommuner under 20 000 invånare är 48 procent av bostadsföretagen med 13 procent av den samlade bostadsarean och 17 procent av lokal arean verksamma. I kommu-ner med fler än 50 000 invånare är 27 procent av bostads företagen med 64 procent av den samlade bostadsarean och 61 procent av lokalarean verksamma.

24

Antal Andel Andel Andel Andel Andel Kommunstorlek företag företag bostäder bost.area lokaler lokalarea

Under 5 000 inv 6 2 % 0,2 % 0,2 % 0,2 0,2

5–10 000 inv 48 16 % 3,3 % 3,1 % 3,0 4,4

10–15 000 inv 62 21 % 6,3 % 6,1 % 6,1 7,4

15–20 000 inv 26 9 % 3,9 % 3,8 % 4,1 5,3

20–30 000 inv 39 13 % 9,3 % 9,2 % 8,0 9,4

30–50 000 inv 38 12 % 13 % 13,5 % 12,2 12,6

50–100 000 inv 45 15 % 25 % 25,8 % 20,8 21,1

100–200 000 inv 22 7 % 13 % 13,2 % 15,9 9,7

Över 200 000 inv 14 5 % 26 25,1 29,7 29,9

De 300 SABO-företagens bostadsbestånd uppgår till cirka 900 000 bostäder med en samlad bostadsarea på cirka 59 miljoner kvadrat-meter. Lokalbeståndet uppgår till cirka 61 000 lokaler med en sam-lad lokalarea på cirka 9 miljoner kvadratmeter. Med lokaler avses här kommersiella lånefinansierade lokaler.Bostadsföretagens storlek varierar från cirka 20 till drygt 54 000 bostäder. Ca 71 procent av bostadsföretagen har upp till 2 500 bo-städer men mot svarar endast 22 procent av den samlade bostads-arean och 27 procent av lokalarean. Endast 6 procent av bostadsfö-retagen har över 10 000 bostäder men representerar 40 procent av totalt antal bostäder samt den samlade bostads- och lokalarean. 82 procent av företagen har egen förvaltning. I övrigt sköts förvalt-ningen huvudsakligen av kommunen, Riksbyggen och HSB.

Antal Andel Andel Andel Andel Andel Företagsstorlek företag företag bostäder bost.area lokaler lokalarea

Under 1 000 lgh 127 43 % 8 % 8 % 7 % 11

1 000–2 500 lgh 84 28 % 15 % 14 % 14 % 16

2 500–5 000 lgh 46 15 % 18 % 18 % 15 % 14

5–10 000 lgh 25 8 % 19 % 20 % 17 % 19

Över 10 000 lgh 18 6 % 40 % 40 % 47 % 40

I en enkät i mitten av 1996 till samtliga kommuner och SABO- företag svarade 140 kom muner och 190 bostadsföretag. De sam-manlagda svaren representerar 214 bostadsföretag, dvs 71 procent av bostadsföretagen men motsvarar 81 procent av den samlade bostadsarean.

25

Olika frågor ställdes om samarbete och samordnad fastighetsför-valtning i kommunen. Frågor, huvudsakliga svar och kommentarer samt en viss återblick på resultatet i en liknande enkät 1993 redovi-sas nedan. Beskrivningen avser nuläget sommaren 1996.

Fråga 1. Förekommer det samarbete i förvaltningsfrå-gor mellan bostads företaget och kommunens fastig-hetsförvaltning?I 27 kommuner och bostadsföretag pågår det diskussioner om någon form av samarbete och samordning. I ett flertal fall har ut-redningar gjorts om olika modeller för samarbete och samordning men där ”Lagen om offentlig upphandling” har föranlett att nya vägar till samarbete och samordning utreds.Samarbete i viss omfattning förekommer i samtliga kommunstor-lekar Samarbete eller samordning i större omfattning sker framför allt i kommuner upp till 15 000 invånare.

Före- Diskussion I viss I stor om- Totalt Svars- Kommunstorlek kommer ej pågår omfattning fattning frekvens*

Under 5 000 inv 1 2 1 4 67 %

5–10 000 inv 9 3 10 17 39 81 %

10–15 000 inv 6 5 24 9 44 71 %

15–20 000 inv 4 3 6 7 20 77 %

20–30 000 inv 9 7 5 9 30 83 %

30–50 000 inv 9 4 13 2 28 74 %

50–100 000 inv 16 1 13 1 31 69 %

100–200 000 inv 5 3 2 10 45 %

Över 200 000 inv 2 1 5 8 57 %

Antal företag 61 27 80 46 214

29 % 13 % 37 % 21 %

* av totala antalet SABO-företag

Diskussioner om någon form av samarbete med kommunens fas-tighetsförvaltning pågår framförallt i bostadsföretag med upp till 2 500 bostäder. Samarbete i någon form förekommer i samtliga företags storlekar. Men det är framförallt i de mindre bostadsföreta-gen som samarbete och samordning sker i större omfattning.

26

Före- Diskussion I viss I stor om- Totalt Svars- Företagsstorlek kommer ej pågår omfattning fattning frekvens

Under 1 000 lgh 20 7 27 23 77 61 %

1 000–2 500 lgh 15 11 23 15 64 76 %

2 500–5 000 lgh 11 6 14 8 39 85 %

5–10 000 lgh 8 2 7 17 68 %

Över 10 000 lgh 7 1 9 17 94 %

Antal företag 61 27 80 46 214

Hur har samarbete och samordning i förvaltningsfrågor mellan bostadsföretag och kommunens fastighetsför-valtning utvecklats sedan årsskiftet 1992/93?I den enkät som gick ut till samtliga SABO-företag 1993 (avseende årsskiftet) svarade 213 företag som representerade cirka 80 procent av den samlade bostadsarean.Sammanställning av enkätresultatet 1993:

Förekommer Diskussion I viss I stor Totalt Totalt Kommunstorlek ej pågår omfattning omfattning 1993 1996

Under 5 000 inv 2 3 1 6 4

5–10 000 inv 4 14 9 12 39 39

10–15 000 inv 6 13 12 6 37 44

15–20 000 inv 2 5 6 2 15 20

20–30 000 inv 8 8 10 5 31 30

30–50 000 inv 8 8 9 3 28 28

50–100 000 inv 113 7 10 2 33 31

100–200 000 inv 9 3 4 16 10

Över 200 000 inv 6 2 8 8

Anral företag 58 61 63 31 213 214

27 % 29 % 30 % 14 %

Det kan konstateras att många av de kommuner som vid årsskiftet 1992/93 diskuterade någon form av samarbete nu har hittat olika lösningar på samarbete och samordning.Utvecklingen av samarbete i viss omfattning har varit störst i kom-muner mellan 10–15 000 inv, men det har även skett en ökning i kommuner med 30–100 000 inv. Samarbete och samordning i stor omfattning har ökat i kommuner upp till 30 000 inv.

27

Förekommer Diskussion I viss I stor Totalt Totalt Företagsstorlek ej pågår omfattning omfattning 1993 1996

Under 1 000 lgh 22 25 21 17 85 77

1 000–2 500 lgh 8 15 21 9 53 64

2 500–5 000 lgh 11 11 8 3 33 39

5–10 000 lgh 10 8 4 1 23 17

Över 10 000 lgh 7 2 8 1 18 17

Antal företag 58 61 63 31 213 214

En annan intressant observation är att flera företag med 2 500– 5 000 lgh har hittat någon form för samarbete. Samarbete i stor omfattning har i huvudsak ökat i bostadsföretag upp till 2 500 lgh.

Fråga 2. Om samarbete förekommer — hur är det utformat?De som svarat ”I viss omfattning”. Svarsfrekvens: 51 kommuner och 66 bostadsföretag. Sammanlagt representerar svaren 70 av de 80 bostadsföretag som svarat ”i viss omfattning”.Samarbete förekommer enligt svaren:■ med förvaltningsavtal, i 22 företag■ i annan form, i 48 företagHär redovisas ett antal av de former och områden för samarbete som förekommer:■ samarbete betr. maskinpark, snöröjning m m;■ samråd i gemensamma frågor med informella kontakter;■ entreprenad med service- och driftavtal;■ gemensam bostadsförmedling och samråd i tekniska frågor;■ samarbete inom olika delområden, t ex skötsel av grönytor, jour

och beredskap samt upphandling;■ samråd för att lösa problem i bostads- och lokalfrågor om det

tillgodoser ett koncerntänkande;■ samarbete beträffande energistatistik, trappstädning och olje-

upphandling;■ samrådsorgan för gemensam upphandling av delar av fastig-

hetsservice samt gemensamt system för fastighetsunderhåll;■ gemensam konkurrensutsatt driftupphandling. Tjänstemän

arbetar åt både bostadsbolaget och fastighetskontoret med t ex byggledning, underhåll och mediauppföljning;

28

■ genom anbudsförfarande har yttre skötsel upphandlats med kommunen;

■ köper och säljer fastighetsskötsel på småorter;■ köp och försäljning av värme mellan organisationerna samt säl-

jer enstaka förvaltningsuppdrag.■ köper projektledartjänst för ett nybyggnadsobjekt;■ inköpssamarbete i stadens upphandlingsbolag;■ kommunens lokaler förvaltas av särskilt bolag, vilket ingår i

samma koncern som bostadsföretaget;■ i vissa administrativa tjänster, exempelvis telefonväxel samt

olika upphandlingar;■ fastighetsföretaget köper samtliga fastighetsskötartjänster, inkl

arbetsledning av kommunen;■ teknisk chef i kommunen och VD i bostadsföretaget är samma

person;■ byte av tjänster, exempelvis gräsklippning;■ fastighetsföretaget har anslutit sig till kommunens växel och

diskuterar andra samordningsmöjligheter, typ gemensam data-hantering

■ bostadsbolaget köper tjänster avseende arbetsledning och fastighetssköt sel av kommunen men har egen förvaltning avse-ende administration och ekonomi;

De som svarat ”I stor omfattning”Svarsfrekvens: 32 kommuner och 41 bostadsföretag Sammanlagt representerar svaren 46 av de bostadsföretag som svarat ”i stor omfattning”.Samarbete förekommer enligt svaren:■ med samordnad förvaltning, i 13 företag■ med förvaltningsavtal, i 19 företag■ i annan form, i 14 företagHär redovisas ett antal av de former och områden för samarbete som förekommer:■ avtal om köp av tjänster avseende fastighetsskötsel, fastighets-

service samt vissa administrativa tjänster

29

■ gemensamma grupper i varje distrikt som regelbundet träffas och diskuterar/planerar arbete och personal; täta kontakter mellan administrationerna som finns i huvudorten angående ekonomi och lokalsamordning;

■ bostadsföretaget hyr alla kommunala fastigheter och hyr sedan ut dem till förvaltningarna;

■ bostadsföretaget har köpt över hela kommunens fastighetsinne-hav och lagt detta i ett dotterbolag;

■ bostadsföretaget äger alla kommunens f d fastigheter, t ex sko-lor, daghem m m;

■ bostadsföretaget har köpt över hela kommunens fastighetsin-nehav och ett externt förvaltningsbolag förvaltar samtliga fast-igheter;

3. Om det finns en samordning — har en särskild samägd förvaltningsorganisation skapats för denna?Svarsfrekvens: 75 kommuner och 97 bostadsföretag. Sammanlagt representerar svaren 118 av de 126 bostadsföretagen.Av de sammanlagda svaren framkommer det att man i 12 kommu-ner / bostadsföretag har en särskild samägd förvaltningsorganisa-tion.

4. Om det finns en samordning — vem äger respektive förvaltar?De som svarat ”I viss omfattning”. Svarsfrekvens: 24 kommuner och 64 bostadsföretag

Förvaltare: Bostads- Kom- Gemensam HSB, Riks- Ägare/objekt: företaget munen organisation byggen e d

Bostadsföretaget

Bostäder 32 5 0 5

Lokaler 29 4 0 3

Kommunen

Bostäder 8 17 0 0

Lokaler 6 28 0 0

30

De som svarat ”I stor omfattning”. Svarsfrekvens: 2204 kommuner och 38 bostadsföretag

Förvaltare: Bostads- Kom- Gemensam HSB, Riks- Ägare/objekt: företaget munen organisation byggen e d

Bostadsföretaget

Bostäder 26 8 4 0

Lokaler 29 4 0 3

Kommunen

Bostäder 17 10 3 0

Lokaler 38 20 6 0

Fyra kommuner och tre bostadsföretag svarade på frågan om såväl ägande som förvaltning är samordnad. Av svaren framkom att i fem fall var såväl ägande som förvaltning samordnad.

5. Om samarbete förekommer — vilka är era erfarenhe-ter av detta?Svarsfrekvens: 55 kommuner och 67 bostadsföretag.Här redovisas ett urval svar. Först allmänna kommentarer och där-efter de positiva och negativa erfarenheterna.

Allmänt■ Det finns en risk för byråkrati i partsförhållandet mellan bo-

stadsföretaget och kom munen.■ Vi har varit mycket tveksamma pga motstridig målsättning och

olika kulturer i bostadsföretaget respektive kommunen.■ Intresset för samarbete är ringa och ger bara marginella effek-

ter. Endast en total samordning av två mindre fastighetsför-valtningar kan ge de bästa effekterna.

■ Vi på bostadsbolaget har varit oroliga för att fastighetskontoret ser mera till den egna förvaltningen

■ Nu fungerar det bra men inkörningsproblemen var många.

Positivt■ Eftersom samarbetet är begränsat och avser åtgärder som båda

parter ansett naturliga att samarbeta omkring, så är erfaren-heterna goda.

31

■ Samordningsfördelar har uppnåtts såväl ekonomiskt som kvali-tativt.

■ Samarbete har pågått sedan 1993 och hittills har vi bara goda erfarenheter.

■ I vår lilla kommun kan resurserna samnyttjas effektivt, fram-förallt på de mindre orterna. Både funktioner och information kring fastigheterna är samlad samt att transporter och tidsåt-gång minimeras.

■ Vi har undvikit parallella organisationer på flera områden. Dessutom finns det ett visst erfarenhetsutbyte. Sedan har vi genomfört gemen samma upphandlingar avseende vissa varor och tjänster.

■ Vi har en gemensam syn på fastighetsförvaltningen inom kommun koncernen samt en samlad kompetens för förvaltning och teknik.

■ Erfarenheterna är goda. Det fanns ingen anledning att skapa dubbla kompetenser när både bostadsbolaget, industribolaget och fastighets kontoret har samma ägare.

■ Vårt samarbete består av att vi byter tjänster i två mindre orter. Kommu nens personal sköter yttre skötseln av ett litet bostads-område som angrän sar till ett ålderdomshem. Bostadsföretaget sköter skötsel på en skola samt pensionärshem i en annan ort som angränsar till våra bostadsområden.

■ Vi har en gemensam jourgrupp för fastigheterna. I en by köper bostads företaget tjänster för fastighetsskötsel och reparation.

■ Det är positivt med samarbete, speciellt på mindre orter, för att skapa underlag för heltidstjänster med minimalt resande. Dess-utom bättre möjligheter att upprätthålla en högre kunskapsnivå.

■ För kommunens underhållsavdelning är bostadsstiftelsens volym värde full, då den medför en jämn sysselsättning.

■ Optimalare utnyttjande av maskinpark, personal, gemensamma utbild ningar. Bättre kunskap om respektive organisation och det totala utbudet av lokaler och bostäder.

Negativt■ Både syfte, ambition och målstyrning är försummat.■ Det fungerar dåligt, eftersom det saknas tydlig gemensam

ledning, vilket även medfört att kvaliteten har sjunkit.

32

■ De förväntade besparingarna av samordningen har i stort sett uteblivit. Det råder stor osäkerhet om vem som ska bekosta upprustningsåtgärderna i kommunägda byggnader.

6. Har lagen om offentlig upphandling (LOU) påverkat tankarna respektive genomförandet av samarbete och samordning?Svarsfrekvens: 30 kommuner och 27 bostadsföretag. Sammanlagt representerar svaren 40 bostadsföretagHär redovisas ett urval svar;■ Osäkerheten om vad LOU tillåter hämmar besluten. Konse-

kvenserna av en upphandling är svår att förutse, både politiskt och ekonomiskt. Det kan bli frågan om avvecklingskostnader. LOU hämmar även möjligheterna till en optimering av nuva-rande kommunägda fastighetsförvaltningar.

■ Svårigheterna att upphandla tjänster i konkurrens gör att kring-gående åt gärder övervägs.

■ LOU påverkar förutsättningarna för på vilka villkor som ett samarbete kan genomföras.

■ LOU gör att köp av tjänster internt blivit mindre intressant■ Samordning var planerat att genomföras under 1996 men har

nu tillfälligt övergetts och i stället kommer anbud att infordras på förvaltning av kom munens lokaler.

■ Enligt ursprungligt förslag skall upphandling av fastighetsför-valtning gö ras under 1996 Alternativt kommer ett mindre antal fastighetsskötare att anställas för grundbemanning och reste-rande behov att köpas.

■ Vi kommer först att tillskapa en organisation som kan utnyttja de volym och samordningseffekter som en större förvaltnings-volym ger innan kon kurrensutsättning sker.

■ Tidigare har kommunen köpt viss drift och skötsel direkt av bolagen där vi ansett det lämpligt. Efter hand som avtalen löper ut kommer upphand ling av tjänsterna att ske i konkurrens där även andra aktörer får offerera tjänsten.

■ Tankarna var och målsättningen är fortfarande att bilda ett gemensamt bolag för alla fastigheter och samtidigt ha en arbets-givare för all personal.

33

■ Då formell upphandling måste ske beträffande underhåll och fastighets skötsel har all skötselpersonal förts över till bostads-bolaget.

■ LOU och momsregler har i en mindre kommun som vår försvå-rat samar betet mellan fastighetsförvaltningarna och även tänkt total samordning med överföring av fastighetsägandet till bo-stadsföretaget. Nya samord ningskonstruktioner med hyresavtal är därför under utredning.

7. Anledning till samarbete och samordning?Svarsfrekvens: 66 kommuner och 74 bostadsföretag. Sammanlagt representerar svaren 85 bostadsföretag.Här redovisas ett urval svar:■ Att renodla fastighetsfrågorna i kommunen. Att ha en organisa-

tion i stället för två.■ Att effektivisera förvaltningskostnaderna genom att utnyttja

personal och maskinpark bättre.■ Att uppnå rationaliseringsvinster i form av att lokaler, utrust-

ning, arbets ledning, jour och beredskap samnyttjas. En större volym kan bättre bära och utveckla spetskompetens.

■ Bostadsföretaget förvaltar bostäder och lokaler på tio orter inom kommu nen. Även kommunen har fastigheter på samma orter. Genom samordning går det att hålla fast personal på samtliga orter samt utnyttja både personal och utrustning bättre.

■ Att erhålla en praktisk hantering av vissa grönytor samt utnytt-ja befintlig maskinpark så effektivt som möjligt. Att dra nytta av varandras special kunskaper där detta är möjligt.

■ Att ta ett fastare ägaransvar samt minska kostnaderna för administration och förvaltning.

■ Att uppnå bättre ekonomi för båda parter, effektivitet, profes-sionalism, en förvaltning, snabba beslut och konkurrens.

■ Att erhålla en effektivare organisation för upphandling av material och tjänster.

■ Att två relativt små organisationer samordnas för att erhålla en ekonomiskt optimal organisation.

■ Att få lägre administrativa kostnader, konsolidering av under-hållsmedel för kommunala lokaler, tydligare organisation och rollfördelning.

34

■ Att uppnå kostnadseffektivisering samt ge möjlighet till hög kompetens.

■ Att renodla uppgifter och roller, att få långsiktig förvaltning av fastigheterna, att få resurser och kompetens för förvaltning.

8. Övriga synpunkterSvarsfrekvens: 33 kommuner och 31 bostadsföretag. Sammanlagt representerar svaren 46 bostadsföretag.■ Två olika kulturer möts. Det är inte samma sak att förvalta

bostäder som kommunala verksamhetslokaler.■ Kommunens fastighetsförvaltning och bostadsföretaget hyr

lokaler av varandra och sitter således ” på var sin sida om för-handlingsbordet”, vil ket gör det svårt att samarbeta i fysisk mening.

■ Bostadsföretaget och kommunens fastighetskontor är till storlek nästan lika, men med olika inriktning. Båda verksamheterna bedöms fungera bra varför en samordning av verksamheten ej är aktuell.

■ I praktiken fungerar inte samordning pga skilda kulturer och marknader. Kommunens fastighetsförvaltnings viktigaste upp-gift är att stötta och planera lokaleffektivitet i nära anslutning till budgeten. Bostadsbolaget har ”avkastningskrav”. Målen är ej lättförenliga.

■ Det pågår en översyn av koncernens data- och IT-hantering för att finna eventuella samordningsvinster.

■ Diskussion pågår om en total samordning genom att bostadsbo-laget övertar samtliga fastigheter.

■ I en liten kommun som vår spelar personkemi och närhet till varandra stor roll för hur samarbete utformas och fungerar.

■ Det finns inte så mycket kostnadseffektivitet att uppnå. Både kommunen och bolagen är för stora.

■ Ett gemensamt utförarbolag måste agera på marknaden som en entrep renör, vilken som helst. De delar som blir kvar i egen regi kan inte utan vidare utföra arbete åt andra. Huvudmanna-skapet för personalen är där med ett problem.

■ Respektive förvaltningar är så stora att det är tveksamt om det finns gene rella fördelar med en sammanslagning. Mindre för-valtningar är ofta att fö redra ur effektivitetssynpunkt.

35

Slutsatsen av enkäten är att olika former av samarbete pågår i framför allt små och medelstora kommuner samt att samordnings-tankar förekommer i många kommuner. Även i flera större kom-muner har man inom olika delområden utvecklat samarbete, men det är endast i ett begränsat antal små kommuner som en samord-ning skett fullt ut. Varje kommuns unika förutsättningar ligger till grund för vilken lösning man valt. Dessutom har ”Lagen om offentlig upphandling” begränsat en del samarbets tankar Av sva-ren framskymtar att det är ekonomin som tvingar fram samarbete och samordning i syfte att skapa fördelar för såväl kommunens kärnverksamhet som bostadsföretaget och skattekollektivet.

Vad tillåter lagen?När man analyserar de modeller och konstruktioner som många kommuner börjat använda för att komma åt koncernfördelar och samordningsvinster inom ramen för Lagen om offentlig upphand-ling (LOU) så blir vissa förhållanden tydliga:Det finns ett ärligt uppsåt! Man är inte ute efter att undvika konkurrens, affärsmässighet eller några av de andra positiva och viktiga intentionerna i LOU. Kommunen måste tillåtas se sina olika dotterverksamheter som olika affärsområden. Det är bra för skattebetalarna när samordning och rationalisering sker inom kom mun koncernen.Det handlar om att göra trovärdiga konstruktioner! Det gäller för kommunen att ta fram en modell och konstruktion som man kan hävda och göra troligt att den är laglig. Om denna lösning sedan verkligen är laglig kommer man normalt aldrig att få veta. Ty vid en ”ickeupphandling” finns ingen förfördelad part som kan väcka talan.Det kritiska momentet är beslutstillfället. Genom att göra en konstruktion som vid beslutstillfället kan påstås vara laglig, kan man klubba igenom beslutet och därefter kan ingen ifrågasätta förfarandet. På samma sätt som ovan finns ingen förfördelad part vid en ”ickeupphandling”.En nackdel med detta förfarande är att det torde dröja innan det skapas prejudikat, och att det kan därmed ta lång tid innan det klarnar vilka olika konstruktioner som är lagliga respektive olag-liga. Detta kanske till och med är mindre viktigt om kommunerna

36

kan peka på att man i övrigt ställer upp på och tillämpar LOU:s intentioner att skapa konkurrens.Att man först gör en intern samordning hindrar inte kommunen att sedan konkurrensutsätta sina organisationer i syfte att få in friskt blod, ett tävlingsmoment och nya idéer.

Exempel på modeller för samordningHär redovisas ett antal olika modeller och konstruktioner som kommuner runt om i landet har tillämpat. Varje modell kommen-

teras utifrån lagen om offentlig upphand-ling (LOU). Detta betyder inte att Sven-

ska Kommunförfundet eller SABO ställer sig bakom dessa konstruktio-ner eller rekommenderar någon av dessa. Varje kommun måste själv ta ställning och bestäm ma sig för en modell som man tycker passar

utifrån de egna förhållandena. En kort sammanfattning av de lagar som

kan påverka internt samarbete och samord-ning finns längre fram i boken. Att en kommun

inte medvetet fattar beslut som bryter mot lagar och förordningar är naturligtvis en självklarhet!

Samordnat ägande och förvaltningNär denna konstruktion förekommer är syftet ofta att komma runt lagen om offentlig upphandling (LOU), eller uttryckt på annat sätt; att inte komma i kontakt med lagen. Det förekommer ibland också något dunkla motiv avseende en bättre balansräkning. Genom att sälja alla bostäder till kommunen, eller det omvända, sälja samtliga lokaler till bostadsföretaget, får alla fastigheter sam-ma ägare. LOU, som bara gäller mellan olika juridiska personer är därmed inte tillämplig.Som inledningsvis framgår i denna rapport avråder vi bestämt från denna konstruktion. Dels får man i normalfallet stora kostna-der för stämpelskatt för de fastigheter som byter ägare, dels blan-dar man ihop fastigheter som är helt väsensskilda avseende affärs-idé, marknad, finansiering, intäktssida, regelverk och kultur.

37

Om man söker samordningsfördelar inom förvaltningen finns, som framgår nedan, flera andra och bättre modeller.

Skilt ägande och samordning genom uppdrags-förvaltningI den föregående rapporten bedömdes denna modell som mest intressant. En organisation, bostadsföretaget eller fastighetskonto-ret, får i förtroende uppdraget att förvalta den andres fastigheter. Den förra rapporten skrevs dock före det att lagen om offentlig upphandling (LOU) trädde i kraft. Nu, när LOU gäller, är denna modell olaglig! LOU tillåter inga former av avtal mellan två offent-liga organisationer som verkar konkurrensbegränsande. Det hjäl-per inte att kommunen är ägare till båda organisationerna.Varför denna modell ändå tas med här beror på att den fortfarande förekommer i flera kommuner som slutit avtal innan LOU trädde i kraft. Allt eftersom avtalen löper ut, så kommer denna form av uppdragsförvaltning att försvinna. En intressant parentes i sammanhanget är att just denna form av upphandling, med en handplockad partner, är en upphand lings-form som växer mycket snabbt inom industrin. ”Partner ing”, el-ler ”partnerskap” på svenska, innebär att två kärnverk sam heter ”handplockar varandra” och inleder ett långsiktigt samarbete ba-serat på fullständigt förtroende och öppenhet med syfte att bägge parter ska tjäna på samarbetet. I praktiken sätter LOU stopp för denna typ av samarbete inom offentlig sektor.

Samordning genom uppdragsförvaltning med begränsad konkurrensDetta är också en konstruktion som var vanlig före LOU, och som därmed upphör när avtalstiden löper ut. Det som utmärker denna modell är att det inte riktigt finns fullt förtroende för den part som ska utföra förvaltningen och man betraktar och hanterar därför utföraren som en intern entreprenör som ska lämna anbud. Det ska skrivas ett formellt avtal och det finns en motsvarande beställarpart som förhandlar om tolkningar och villkor samt kontrollerar utförandet. Haken i denna modell är att det inte finns flera anbudsgivare och därmed ingen konkurrens. Eftersom förtroendet inte finns mel-

38

lan parterna, det saknas en koncernkultur och en koncernanda, så leder denna modell ofelbart till att man misstänker varandra och tror att den andra parten utnyttjar monopolsituationen och skaf-far sig oskäliga fördelar. Denna modell innebär också att man inte törs lämna över den strategiska förvaltningen till den andra parten utan enbart den operativa driften, skötseln och tillsynen. Det bety-der att man fortfarande måste ha dubblerad kompetens i kommu-nen för vissa befattningar. Modellen är en halvmesyr. Den har därför upphört i flera kommu-ner och övergått till den modell som redovisas nedan.

Samordning genom gemensamägd förvaltningsorganisationDetta alternativ bygger på att kommunen är ägare till samtliga fastigheter inom kommunen och att LOU inte gäller vid intern samordning. Det betyder att kommunen kan anställa personal som har ”flera arbetsgivare” och köpa material och ha utrustning, for-don m m som också har ”flera ägare”. Detta är tillåtet enligt LOU, eller mera korrekt; LOU gäller inte när man utnyttjar de koncernfördelar och volymeffekter som finns när man samordnar och gör gemensam upphandling av exempelvis värme, el, försäkring, städmaterial, serviceavtal, ramavtal etc. LOU är inte heller tillämplig när det gäller samfinansiering och därmed samutnyttjande av exempelvis lokaler, olika specialmaski-ner, fordon, förrådshantering, dataprogramvara, hyresavisering, felanmälan, driftstatistik etc.LOU är inte tillämplig om kommunens olika aktörer samfinan-sierar och gemensamt anställer strategiska nyckelpersoner. Exem-pel på sådana kan vara VD/Fastighetschef, ekonomichef, fastig-hetsekonom, företagsekonom, controller, beställar- och upphand-lingskompetens, projektledning, kontroll etc.På motsvarande sätt kan delad anställning ske för exempelvis ope-rativa specialistkompetenser som energi, inomhusklimat, styr- och regler, kylmedia och värmepumpteknik.En logisk slutsats av detta resonemang, om än något hårddraget, är att även övrig personal; fastighetsskötare, maskinister, vaktmäs-tare, städpersonal m fl i princip borde kunna anställas och ha flera

39

arbetsgivare. Dessa skulle då kunna organiseras i en gemensam ”personalunion” som kan organiseras i alternativa former: exem-pelvis kostnadsenhet, resultatenhet med K/I-ansvar, balansräk-nings enhet, resultaträkningsenhet eller gemensamägt dotterbolag. Det finns för- och nackdelar med denna modell. Poängen är att man har delat ansvar för all personal. Man har därmed skapat en egenregiorganisation som inte är i konflikt med LOU. Observera att denna gemensamma organisation inte bör organiseras som utförare i en beställare-/utförareorganisation som ska sälja sina tjänster utan konkurrens. Då kommer man på nytt inom det om-råde som LOU är tänkt att omfatta. Det är då bättre att reglera det verkliga utfallet av arbetad tid jämfört med anställningsförhållan-det med sk ”clearing”.

Samordning genom förvaltningsentreprenad med full konkurrensDenna modell är helt enligt LOU:s anda. Bostadsföretaget eller fas-tighetskontoret lämnar ut sin förvaltning (oftast bara den operativa delen) på anbud, och strävar efter konkurrens med så många an-budsgivare som möjligt. Syftet kan vara1. att konkurrensutsätta befintlig organisation, 2. att entreprenadisera sin förvaltning, dvs avveckla sin egen

organisation och i fortsättningen upphandla externt, eller 3. att komma åt koncernsamordningsfördelarna. Om man frågar en stor mängd externa entreprenörer bara för att LOU föreskriver detta så är det slumpen som avgör om det interna anbudet är lägst och man uppnår koncernfördelar. Det är lika tro-ligt att uppdraget går till en extern entreprenör. I så fall kommer fortfarande en fastighetsorganisation i kommunen (den som inte lämnades ut på räkning) att vara lika liten och svag som tidigare.Modellen innebär också att det normalt endast är den operativa förvaltningen avseende drift, skötsel och tillsyn som läggs ut på entreprenad. Beställaren behåller en egen strategisk organisation för att ha en nödvändig beställarkompetens och kunna vara en lik-värdig part till entreprenören.

40

Samordnad förvaltning inom kommunförvaltningenDenna konstruktion anses i flera kommuner vara en intern lösning som inte omfattas av LOU. Som framgår är detta inte helt själv-klart. Denna modell innebär att kommunen avlövar sitt bostads-företag från personal och sköter botadsföretagets förvaltning med hjälp av den organisation som finns inom kommunens förvalt-ningsorganisation. Detta är en återgång till den situation som rådde i många kom-muner under 1960- och 70-talen då kommunens fastighetskontor förvaltade kommunens bostadsstiftelse eller bolag — för övrigt det vanligaste sättet att förvalta kommunens indust rifastighets bolag som i många kommuner inte kunnat bära egen kompetens.LOU gäller troligen i detta fall! Den som då bryter mot lagen är bostadsföretagets VD och/eller styrelse som ”köper” företagets förvaltning av kommunen utan upphandling i konkurrens. Det som kan försvara konstruktionen är att det inte är helt självklart, åtminstone ännu inte avdömt i svensk domstol, att kommunens bostadsföretag omfattas av LOU. Eftersom rättsläget inte är helt klart avråder vi från denna konstruktion.

Samordning genom dubbel förhyrningMed dubbel förhyrning avses en variant som har genomförts av ett fåtal kommuner. Denna modell innebär i princip att kommunen hyr ut sina verksamhetslokaler till bostadsföretaget med en form av kallhyra. Hyran avser bara kapitaltjänst och försäkring. Sedan hyr kommunen tillbaka lokalerna från bostadsföretaget med varm-hyra inklusive full service, mot en hyresersättning som motsvarar bostadföretagets självkostnad. Modellen är en konstruktion föranledd av LOU. Man gör en kring-gående rörelse runt LOU genom att utnyttja det lagrum som finns i Hyreslagen när det gäller förhyrning av lokaler inkluderande allehanda tjänster. Vad som gör att denna modell inte har blivit vanligare är att många kommuner drar sig för att använda en kon-struktion som uppenbart tillkommit för att kringgå LOU. Vi avrå-der också från konstruktioner som direkt syftar till ett kringgående av lagen.

41

Samordning genom direktupphandlingNär det gäller viss tillfällig överkapacitet inom områden som hant-verkstjänster, målare, snickare, rörmontörer etc bör ”tjänste byten” mellan kommunens olika fastighetsorganisationer kunna inrym-mas inom LOUs begrepp direktupphandling. Detta under förut-sättning av att det samlade värdet inte överskrider två bas belopp, för närvarande cirka 70 000 kr. Observera att 70 000 kronor avser det samlade värdet, dvs man får inte dela upp uppdraget i mindre delar för att rymmas under två basbelopp. Om direktupphandling sätts i system kan det uppfattas som ett medvetet försök att kringgå LOU.

En struktur för samverkanDet följande resonemanget är principiellt och innehåller ett antal grova strukturer och handlingsalternativ. Begrepp som koncern, koncernledning och företag ska inte uppfattas bokstavligt eller juridiskt. De används för att belysa strukturer för ansvar, styrning och tänkande.Kommunen är en mycket stor fastighetsägare om man ser till summan av bostäder, lokaler för näringsliv och verksamhetslokaler. Med detta följer ett stort ansvar! Under en fas av tillväxt och expansion av offentlig sektor har ekonomi och tradition gett dessa fastighetsaktörer stora friheter att agera självständigt. Detta är till viss del naturligt eftersom de olika företagen har skilda affärsområden, affärsidéer, finansiering och målgrupper.Men nu krävs helhetssyn och koncerntänkande! Att alla delar samordnas så att bästa totalresultat uppnås.Ytterst att kommuninvå narna får ut mesta möjliga för skattepengarna. Detta kräver en starkare styrning, en stark koncernledning, ett koncerntänkande och en koncernanda.

KommunkoncernenMed ett tänkande i termer av kommunkoncern avses starkare sam-band och styrning inom den politiska lednings- och organisations-strukturen för primär och sekundär verksamhet. Men ännu vik-

42

tigare är att det skapas en kultur och ett klimat i kommunen som gör att koncerntänkande och koncernsamarbete känns naturligt för alla aktörer och medarbetare. Koncernnyttan ska alltid komma före interna särintressen!

FastighetskoncernenKoncerntänkandet omfattar också de kommunägda företag som agerar på den öppna marknaden. Detta betyder inte att man

ska ifrågasätta deras existens eller suveränitet. De agerar delvis i skilda världar med skilda mål, ekonomier och kundgrupper. Med begreppet fastighetskoncern avses att ägaren/kommunen tar ett fastare grepp över sina fastig-

hetsföretag. En samordning söks i strategiska och ope-rativa frågor.

Var och hur man investerar i fastigheter är alltid strategiska frågor som påverkar samhälle, nä-ringsliv och ekonomi för lång tid. Kommunen måste därför i större utsträckning än tidigare ställa krav på beslutsunderlag, vara tydlig i ägardirektiven och samordna de olika företa-gens agerande. Målet är för kommunen och skattekollektivet det bästa totalresultatet över tiden. Detta betyder att man söker den orga-

nisationsstruktur och de rutiner som leder till:■ en koncerngemensam plattform för samordning i

strategiska och operativa frågor,■ en konstruktiv och koncernnyttig dialog mellan kommunens

fastighetsaktörer,■ samordning av policy, strategier och mål,■ gemensam fastighetsstrategi för kommunens samtliga fastig-

hetsaktörer,■ samordning av beslut och beslutsunderlag avseende förvärv

och försäljning av fastigheter,■ utveckling och synkronisering av beslutsunderlag för investe-

ringar i form av ny-, till- och ombyggnad,■ samordning och samutnyttjande av strategisk och operativ

kompetens och kapacitet,■ samordning och ett utvecklat portfölj- och risktänkande avse-

ende finansiering och hantering av likvida medel.

43

En fastighetskoncern med olika affärsområdenKommunen har ett mycket stort och diversifierat bestånd av fast-igheter fördelat på olika företag och organisationer. Beståndet har byggts upp under en lång tid där varje nytillskott motiverats av rådande förhållanden. Därför finns nu fastigheter med lokaler och bostäder som inte självklart motsvarar respektive företags verk-samhets- eller affärsidé.I det följande redovisas en modell för en lämplig ägarstruktur i framför allt små och medelstora kommuner. Om och hur denna modell ska tillämpas i respektive kommun, och i vilken takt som ägarstrukturen bör förändras, är en fråga som får avgöras från fall till fall.För att få en långsiktigt bra ägarstruktur kan man dela in kom-munens fastigheter utifrån 1) politiska mål och syften samt 2) olika verksamhetsideér och karaktärsdrag.

En kategoriindelningGrovt kan de befintliga fastigheterna delas in i följande kategorier utifrån olika politiska ambitioner. Det kan också uttryckas som: Varför äger man olika objekt och vad vill man med sina olika fast-igheter och företag? Det finns:■ bostäder för att bedriva en aktiv bostadspolitik■ industrifastigheter för att främja en utveckling av näringslivet,■ kommersiella lokaler av generell betydelse för samhällets

service,■ verksamhetslokaler för kommunens primära verksamheter,

dvs utbildning, omsorg, fritid, kultur och infrastruktur,■ exploateringsmark och byggnader ingående i markreserven,■ anläggningar ingående i samhällets infrastruktur, t ex va-nät

och fjärrvärme.Ett antal tydliga affärsområden erhålls om kommunens olika fastigheter sorteras enligt följande kriterier:■ finansiering,■ kategori av hyresgäster,■ intäktssida,■ regelverk,■ specifik förvaltningskaraktär.

44

Affärsområde verksamhetslokalerKommunens verksamhetslokaler finansieras med kommunala skattemedel, får sina intäkter av interna hyresgäster (internhyra) och har ett internt regelverk för fördelning av roller och ansvar. De präglas av rollen som del av en sekundär servicefunktion för de primära verksamheterna.Inhyrda verksamhetslokaler disponeras på marknadens villkor. I övrigt kan de inordnas i gruppen egna verksamhetslokaler.

Affärsområde bostäderKommunens bostäder finansieras med lån på öppna marknaden, har inslag av statliga subventioner, får sina intäkter av ett externt hyreskollektiv, har ett offentligt regelverk för roll- och ansvarsför-delning (jordabalk m m) och präglas av sociala relationer. Till detta affärsområde kan räknas kommersiella lokaler av typ bostadskom-plement i form av affärs- och kontorslokaler.

Affärsområde näringslivKommunens industrifastigheter finansieras med lån och skatteme-del, får sina intäkter av externa hyresgäster och har ett offentligt regelverk för roll- och ansvarsfördelning. Relationerna är affärs-mässiga med varierande inslag av näringspolitiskt motiverade subventioner.

Affärsområde markreservKommunens fastigheter i markreserven finansieras med kommu-nala skattemedel, får sina huvudsakliga intäkter av externa hyres-gäster, har ett offentligt regelverk för roll- och ansvarsfördelning och präglas av byggnadernas tillfälliga karaktär.

Affärsområde infrastrukturKommunens anläggningar finansieras med kommunala skatte-medel, saknar i egentlig mening hyresgäster, ger inga direkta intäkter, präglas av sin interna karaktär och utgör ofta en mycket integrerad del i respektive verksamhet. Exempel på dessa byggna-der är pumpstationer, VA-verk och fjärrvärmeanläggningar. Dessa byggnader saknar egentlig fastighetskaraktär och ingår därför inte i det fortsatta resonemanget.

45

Resultatansvar och ekonomier hålls isärVåra analyser och erfarenheter pekar på att affärsområdena bostä-der, näringsliv, verksamhetslokaler och fastigheter i markreserv bör hanteras i olika organisationer. Det innebär eget resultatansvar, skilda ekonomier, egna styrelser och organisa-tioner med anpassade kompetensprofiler för att ta det fulla ägar- och förvaltningsansvaret. Med ägar- och förvalt ningsansvar följer att fastställda mål ska uppnås. Målen kan till exempel avse fastigheternas värde och funktion över tiden samt kvalitet och service för respektive kundka-tegori.Med utgångspunkt från den tidigare redovisade renodlingen av fastigheter i olika affärsområden kan en ny struktur för fastighetshanteringen byggas upp som i figuren intill.Kontentan är att ägandet för alla typer av bo-städer förs samman till ett bolag — det kommu-nala bostadsföretaget. Ägandet av lokalerna för den primära verksamheten fortsätter att ligga direkt under kommunstyrelsen. Olika grad av strategiskt och ope-rativt sam arbete och samverkan kan dock ske i förvaltningen av bostäderna och lokalerna. Detta utvecklas vidare nedan.

Checklista för samarbete och samordning Här följer en åtgärdslista som kan vara lämplig att ha som ut-gångspunkt för en diskussion om omfattning och innehåll, oavsett om man avser en fullständig organisatorisk samordning eller ett gradvis utvecklat samarbete mellan be-fintliga organisationer. Den första de-len innehåller ett antal allmänna goda råd och den senare delen går ner på detaljområden. För-utom denna lista rekommenderas att man använder ”Aff – avtal för fastighetsförvaltning” för att pricka av och ta ställning i de en-skilda frågorna.

46

Skapa probleminsikt. En kraftfull åtgärd som samordnad fastig-hetsförvaltning skapar stor oro i kommunen, både i de befintliga organisationerna och i de politiska leden. För att skapa ett bra klimat vid förändringsarbetet, och för att nå ett gott slutresultat, är det viktigt att alla berörda är klara över varför samordningen sker, vad man avser att uppnå och vilka alternativen är. Det första steget i denna process är att genom medveten information skapa proble-minsikt bland berörda i kommunen. Stärk koncernledningen. Det är den politiska ledningen i kom-munen som ska ta initiativet och lägga fast förutsättningarna för förändringarna. Vi använder här begreppet koncernledning för att markera att ett koncernperspektiv och ett koncerntänkande leder till den bästa totallösningen för kommunen och skattebetalarna. Utan en stark koncernledning finns stor risk att särintressen tar över och drar åt olika håll.Ge tydliga koncerndirektiv. Koncernledningens styrning sker i form av direktiv som anger villkoren för samordningen. Det är viktigt att dessa direktiv är överordnade de särintressen som kan finnas hos bostadsföretagets styrelse eller den verkställande orga-nisation som hanterar kommunens lokaler. Formulera klara mål. Av koncernledningens direktiv ska det tyd-ligt framgå vilka mål man har för en samordning. Utan tydliga mål är risken stor att förändringen går i baklås eller blir en urvattnad kompromiss. Det är viktigt att samordningen inte får karaktären av defensiv och kortsiktig sparåtgärd framtvingad av dålig ekonomi. Utan varje åt-gärd bör framstå som en offensiv rationalisering och kraftsamling i syfte att skapa ökad effektivitet och kompetens. Ett av direktiven bör därför vara att söka den organisation som ger förvaltningen av bostäder och interna lokaler ökad kompetens. Vidare måste direktiven ge besked om viktiga principer för en eventuell ny organisation: A. Ska den nya organisationen ligga som en fristående resultat-

enhet? B. Ska en helt ny organisation byggas upp med rekrytering från

befintliga organisationer eller får en befintlig organisation (bo-stadsföretaget/fastighetskontoret) ansvaret för rekrytering?

C. Får extern rekrytering ske i samband med omorganisationen?

47

D. Vilka principer ska gälla för övertalighet och vem tar det ekono-miska ansvaret?

Använd extern utredare. I praktiken visar det sig ofta att nyckel-personer, som på ett eller annat sätt representerar särintressen, har svårt att prestera objektiva och för kommunen som helhet bra besluts-underlag. Denna risk kan elimi-neras genom att man i början av processen anlitar ex-tern fristående kompe-tens. Om man i det fort-satta förändrings arbetet ska köpa tjänster utifrån är mer en kapacitetsfråga. Vanligtvis underskattar man dock tids-åtgången för arbetet.Utnyttja chefsvakanser. Det underlättar betydligt om en eller flera av chefsposterna är vakanta när samordningen sker! Det har i vissa kommuner upplevts som tungt eller omöjligt att utveckla en ny or-ganisation om två eller flera chefer bevakar sina revir och positio-ner. Ett gott råd är därför att utnyttja det gynnsamma förändrings-klimat som uppstår när en chefstjänst är vakant. En variant som kan rekommenderas är att i avvaktan på en tom chefsstol starta ett samarbete i liten skala som sedan utvecklas enligt modellen 0–100. Definiera lokalförvaltningen. Det är en intern fråga hur fastig-hetsförvaltning ska definieras och var gränsen går mellan förvalta-re och primär verksamhet, eller i förekommande fall mellan intern hyresvärd och hyresgäst.Innan en samordning kan ske måste den interna lokalförvaltning-en definieras och tydliga gränser dras för ansvar och befogenheter. Innan detta är gjort kan inte omfattningen av förvaltningsupp-draget kvantifieras och organisationen dimensioneras. För att erhålla en intern ansvarsfördelning och gränsdragning som leder till optimal koncernnytta kan följande kriterier beaktas: ■ behov av kompetens och kapacitet för kapitalförvaltning,

underhåll och drift av kommunens interna lokaler,■ tekniksamband och ekonomiska samband mellan kapitalför-

valtning och underhåll respektive underhåll och drift,■ närhet till objekten och de olika arbetsuppgifterna,

48

■ grad av verksamhetsintegrerade arbetsuppgifter i olika typer av byggnader och anläggningar,

■ möjligheter att uppnå olika former av synergi- och skaleffekter inom kommunen.

Optimera de gemensamma nämnarna mellan bostadsföretaget och kommunen. Vid en samordnad förvaltning är det en klar fördel om förvaltning av lokaler definieras så lika bostadsförvalt-ningen som möjligt. Då ökar de gemensamma nämnarna och man kan använda samma personal och rutiner för alla typer av objekt. Detta ska dock vägas mot de kriterier som ger optimal koncern-nytta.Utveckla en rutin för internprissättning. Saknar kommunen rutin för internprissättning av lokaler bör en sådan utvecklas i samband med samordningen. Själva införandet av internhyra kan med för-del komma sist i denna process, men det är viktigt att man plane-rar och förbereder för den vid omorganisationen. Även om intern-hyra är en intern rutin så kan administrationen av densamma ingå i ett förvaltningsuppdrag.Utveckla ett ekonomiskt styrsystem. En samordnad bostads- och lokalförvaltning, med krav på skild redovisning, ökar kraven på ekonomisystemet. Det är då lämpligt att utvecklingen av nya eko-nomiska rutiner inordnas i en övergripande strategi för ett ekono-miskt styrsystem anpassat till hantering av fastigheter. Bryt ned redovisning och budget på objektsnivå.. Skilda resul-tatenheter för bostäder och lokaler kräver att redovisning och budget görs på objektsnivå. Respektive förvaltningsobjekt ska vara ett litet företag i företaget med eget resultat. Detta innebär att preci sionen i redovisningen och ”konteringsmoralen” måste förbättras, schablonfördelningar minimeras och en tidsredovisning för operativ personal införas. Dessa åtgärder ger ett bra underlag för en långsiktig ekonomisk styrning med förvaltningsplaner och fort löpande diagnoser och prognoser.Börja på ”ett vitt blankt papper”. Rätt genomförd innebär samord-ningen en unik möjlighet att skapa en helt ny organisation på ”ett vitt blankt papper”. Detta förutsätter att beslut fattas om att en ny organisation ska byggas upp. Ingen av den befintliga personalen har då en given plats i den nya organisationen, utan rekrytering

49

sker från befintliga organisationer, eventuellt kompletterad med extern rekrytering av särskild nyckelkompetens. Fördelarna med denna unika möjlighet att få rätt man på rätt plats ska vägas mot det motstånd som finns mot ett sådant förfarande.Genomför rationaliseringen på anständiga villkor. För att nå maximal rationaliseringseffekt och skapa bästa möjliga föränd-ringsklimat bör kommunen vara mycket tydlig när det gäller vill-koren för övertalighet och tillämpa en anständig personalpolitik. Skapa en organisation och en kultur. Två förvaltningskulturer möts i en organisation! Detta problem underskattas ofta och det krävs en medveten strategi från ledningen för att smälta samman organisationerna. Att bygga upp en helt ny organisation är den enskilt viktigaste faktorn för att skapa en kultur som både är tek-nik- och serviceorienterad. Begreppen ”Vi och De” måste suddas ut och det sker bäst genom att förvaltningen integreras fullt ut. Det får då inte finnas personal-grupper som är öronmärkta för bostäder respektive lokaler. Det är också viktigt att företagsledningen markerar att det nya ansvars-området omfattar både bostäder och lokaler, och att båda områ-dena är lika viktiga för företaget.Utforma ett skriftligt avtal. Den samordnade förvaltningen om-fattar ett stort kapital och ett betydande ansvar. Formerna och vill koren för samordningen måste därför alltid dokumenteras och preciseras i ett skriftligt avtal. Att upprätta ett avtal innebär också att man noga tvingas gå igenom och klara ut en mängd detalj-frågor. Detta ofta tidsödande arbete skapar ordning och reda för framtiden.Starta samordningen med ett försöksår. För att få ett gott för-ändringsklimat och för att kunna hålla ett högt tempo så kan sam-ordningen inledas med ett försöksår. Under detta år får man finna de slutgiltiga formerna för organisationen och lösa återstående problem. Någon återvändo finns inte i det korta perspektivet, men det ger en trygghet om allt inte är låst och alla villkor bindande. Håll högt tempo. När beslutet fattats om samordning, så ska allt förändringsarbetet genomföras i ett högt tempo. Det gäller att så snabbt som möjligt sjösätta den nya organisationen. Under tiden som förändringsarbetet pågår blir nämligen de befintliga organisa-

50

tionerna mer eller mindre paralyserade. Mycken kraft och energi åtgår till att spekulera om och oroa sig för hur det nya kommer att bli. Kravet på snabbhet och omfattningen av arbetet gör att det ofta krävs extra resurser i form av en intern eller extern projektledare samt andra former av stödresurser.Informera och gör personalen delaktig. En förändring av denna omfattning förekommer inte ofta i kommuner eller i kommunala bostadsföretag. Berörd personal kommer att vara oroliga. Risken är därför stor att det blir irritation och låsningar. Vikten av infor-mation och dialog kan därför inte nog understrykas! Rutiner för hur och när information ska ges till berörda måste utarbetas. Per-sonalen bör också ges möjlighet att medverka i arbetsgrupper för utformning av den nya organisationens rutiner.Gör samordningen till ett startskott för utveckling. En av sam-ordningens följdeffekter är att man får en fullständig genomlys-ning av kommunens bostads- och lokalförvaltning. Eventuella brister i kompetens, rutiner etc blir ofta mycket tydliga. Låt inte dessa brister försena själva samordningen, utan ta frågorna i den takt som organisationen orkar med. Benägenheten till förändring är stor och klimatet för utvecklingsarbete är mycket bra i en ny organisation som inte stelnat i sina former. Detta bör utnyttjas för utveckling av ett professionellt fastighetsföretag. Renodla ägarstrukturen inom koncernen. I samband med en ökad samordning av fastighetsförvaltningen bör ägandet struktureras på ett nytt sätt. I det korta perspektivet finns inga större rationali-se ringsvinster i en renodlad ägarstruktur, men för den strategiska styrningen och kapitalförvaltningen spelar ägar strukturen stor roll. Utveckla en professionell styrelse. Den nya organisationen måste förses med en professionell styrelse med kompetens att leda före-tag och ett gediget kunnande om fastighetsförvaltning. Kopplingen till kommunkoncernen är också viktig.Ägarens styrning av verksamheten sker genom representation i styrelsen. Men ännu viktigare är den bolagsordning som skrivs och de rutiner som utarbetas för information och kommunikation. Framför allt måste stor vikt läggas vid snabbheten i och utform-ningen av de ekonomiska rapporterna.

51

Från samarbete till samordningSamverkan mellan bostadsföretagets bostadsförvaltning och kom-munens lokalförvaltning kan ske i olika former och vara mer eller mindre utvecklad. I det följande avsnittet gör vi skillnad på samarbete och samordning. Samarbete står för ett frivilligt och systematiskt utnyttjande av varandras tjänster med bibehållna och skilda förvaltnings organisationer. Med samordning avser vi en organisation som förvaltar samtliga fastig heter. I prak-tiken är gränsen flytande mellan sam-arbete och samordning. Det kan också uttryckas som att sam-verkan kan ske på en skala 0 till 100, där 100 innebär total samordning i en organisation. Att gradvis gå från 0 till 100 kan i vissa kommuner vara en tilltalande form för att nå en ny förvaltningsstruktur. Man börjar med ett enkelt samar-bete som innebär att personerna i de båda organisationerna lär känna varandra. Efter hand utvecklar man nya gemensamma rutiner och når så småningom fram till slutstationen när två organisationer ersätts med en. Denna process är dock inte självgående. Det krävs successiva beslut och starka personligheter som driver utvecklingen.I andra kommuner kan en kärv ekonomi kräva snabba åtgärder. Där kan man välja att på en gång omvandla befintliga organisa-tioner för förvaltning till en ny. Graden av samverkan och takten i förändringsarbetet beror på motiv, ekonomiskt utrymme och för-troendet för de ledande personer som driver förändringsarbetet.Om ett samarbete ska bli mer än löst prat och inte bara ge margi-nella effekter är vår erfarenhet att det krävs en medveten strategi. Samarbetet måste formaliseras. Detta sker genom att respektive styrelse fattar successiva beslut. Dessa beslut behövs av två skäl. Dels för att sätta press på ansvariga chefer att utveckla ett samar-bete, dels för att ge cheferna det stöd som de behöver i diskussio-nen med berörda personalgrupper.

52

I detta beslut som innebär en överenskommelse mellan ägarna bör organisationerna åläggas att utveckla ett samarbete. För att få tyngd och kraft i samarbetet bör ägarnas direktiv utformas som en skriven avsiktsförklaring där syfte, villkor och former fastläggs. Målet är att utnyttja varandras kompetens och kapacitet för att uppnå ökad produktivitet, effektivitet och kvalitet. Detta samar-bete kan enligt tidigare omfatta personal, maskiner, rutiner etc. Ett exempel på en avsiktsförklaring ingår som bilaga.Ett konstruktivt samarbete förutsätter att ansvariga i de bägge organisationerna utbyter information i en fortlöpande dialog. Ett bra samarbete förutsätter också att man reglerar prissättningen av internt köpta varor och tjänster. Krav på rättvis prissättning kan innebära att man måste utveckla en mer detaljerad redovisning av tid och pengar.Ett samarbete innebär att förutsättningar skapas för en samman-taget bättre kompetensprofil och kapacitet till fördel för bägge organisationerna inom koncernen. Syftet får inte vara att söka en kortsiktig och ”enkel kostnadsbesparing” i form av totalt mindre personal.

Samordning i en organisationSamordning innebär sammanslagning av de organisationer som förvaltar kommunens bostäder och interna verksamhetslokaler. En samordning kan också ses som slutstation för ett successivt fördju-pat samarbete.Maximal besparing fås om den nya organisationen får ett totalt förvaltningsansvar. Detta är den optimala situationen. Det är dock inte självklart att denna lösning upplevs som självklar i alla mindre och medelstora kommuner. Väljer man ett reducerat förvaltnings-ansvar, där man exempelvis exkluderar nyinvesteringar, underhåll, kundrelationer etc, så får man motsvarande mindre rationalise-ringseffekt. Spareffekten blir också begränsad om ägarna inte har fullt förtro-ende för den blivande förvaltaren och vill tillämpa en mer entre-prenadmässig relation. Det innebär att ägarna måste ha organisa-tioner för beställare. Följden blir dubbla kompetenser och högre kostnader för kommunen som helhet. Generellt gäller att rationa-liseringen ökar med graden av förtroende och koncerntänkande inom kommunen.

53

KoncernkulturErfarenheter och iakttagelser från kommuner som försökt sig på samarbete och samordning visar tydligt en sak: Det som mer än något annat avgör om man ska lyckas med att få ett fungerande, uthålligt och lönsamt samarbete är huruvida det finns en ”kon-cernkultur”. Finns det inte en sådan koncernkultur inom kommu-nen så går samarbetet trögt eller upphör helt efter ett tag.Koncernkultur, koncernanda eller koncerntän-kande är inget man tar ett beslut om ”och se-dan är det klart”! Koncernkultur är något man gör sig förtjänt av genom ett målmed vetet ar-bete. I genom snitts kommunen saknas tyvärr ofta koncernkultur och koncernanda. Kom-munerna har strävat efter att bygga upp ett stort antal skilda politiska och verkställande resultat enheter med eget ansvar, egen eko-nomi, egen styrelse och egna verkställande organisationer. Problemet ligger ofta i att man inte med kraft vidtar åtgärder som motarbetar eller eliminerar särintressen och revirbeteenden. Det som utmärker gra-den av koncernkultur i en kommun är följande:Det finns en stark koncernledning. Med koncernledning avses här inte någon särskild koncernstyrelse, inte heller självklart kommun-styrelsens arbetsutskott. Begreppet koncernledning ska ses som att det finns någon eller några som ser till helheten och kommunens bästa. Det betyder att begreppet koncernledning kan ha olika inne-börd i olika kommuner. Det kan vara ett starkt kommunalråd, en kommundirektör eller en kommunstyrelse och dess arbetsutskott som ser till helheten.Det finns en kraftfull styrning. När man delegerar ansvar och ekonomi till skilda resultatenheter så bygger man upp kraftfulla maktcentra! Det krävs därför samtidigt ”hårda nypor och strama tyglar” för att enskilda aktörer ska gå i takt och åt samma håll. Detta blir naturligtvis ännu viktigare i en kärv ekonomi.Det finns en tydlig spelplan och tydliga spelregler. Det är inte självklart att de enskilda aktörerna vet vad som gäller och hur man ska agera när konflikt uppkommer mellan det egna intresset och

54

koncernnyttan. Exempel på detta är hur man konstruerar spelreg-lerna för internhyran så att den leder till verklig lokaleffektivitet och koncernnytta, eller hur bostadsföretaget definierar begreppet självkostnad för ett daghem som kommunen hyr. Det finns starka och lojala chefer! Det krävs mycket av dagens och morgondagens chefer i kommunerna. Cheferna ska sköta sina egna ansvarsområde på ett kompetent och kostnadseffektivt sätt. De ska hävda sina intressen, men samtidigt vara lojal mot kom-munledningen. De ska också ha respekt och förståelse för övriga verksamhetsområden inom kommunen.Så länge en fråga är under debatt ska han/hon förse ledningen med fakta och gärna delta i debatten utifrån sin kompetens och sitt ansvarsområde. Men när beslutet en gång är fattat är det självklart att chefen lojalt ställer upp och verkställer detta, även om det i ett snävt perspektiv kan gå mot den egna organisationen. Koncernnyt-tan ska alltid gå före särintresset!Det finns öppenhet och förtroende mellan aktörerna. Ett koncern-samarbete bygger på öppenhet mellan parterna och förtroende till 100 procent. Om detta saknas är det ofta inte parternas fel. Det beror på att man verkar i en kultur präglad av revir, prestige, och vattentäta skott. Detta innebär att öppenhet och förtroende inte kommer automatiskt, utan är något som växer fram gradvis allt eftersom man lär känna varandra. Det finns rikligt med information och en god dialog. Kommunled-ningen, med ansvar för helheten, har som viktig uppgift att fortlö-pande informera samtliga aktörer om helheten och delarna. Viktigt är också att det skapas yttre förutsättningar för en fort löpande dia-log mellan parterna.

Fördelar med en samordningVid en fullständig samordning av bostads- och lokalförvaltningen fås alla vinster som inryms i ett samarbete. Till detta läggs de be-sparingar som följer av att två organisationer slås samman till en. Man får en styrelse, en chef, en administration, en stabsfunktion, och en operativ driftorganisation. Fördelarna kan punktvis sum-meras på följande sätt:

55

■ En kostnadseffektiv serviceorganisation. Inom bostadsföre-tagen finns en strävan att genom geografisk decentralisering komma närmare förvaltningsobjekten och kunderna för att erbjuda bättre service. Detta är ofta dyrt och flera företag har av kostnadsskäl tvingats att ta ett steg tillbaka och centralisera. Genom samordning av bostads- och lokalförvaltningen ökar den geografiska fastighetstätheten. Ofta fördubblas antalet förvaltade kvadratmeter. Därmed finns bättre underlag för att med låga kostnader decentralisera och skapa ökad kundnärhet, tillgänglighet och service.

■ En allsidig kompetensprofil. Kommunens lokaler är ofta tek-niskt komplexa och installationstäta. Detta har påverkat kompe-tensen i organisationen och förvaltningen har ofta en ”teknisk” kultur. Inom de mindre bostadsföretagen är den tekniska kom-petensen ofta smal, men man har å andra sidan en mer utveck-lad ”kund- och servicekultur”. Vid en samordning fås samman-taget en större bredd på kompetensen i organisationen. Målet kan vara att bygga upp en ”teknisk servicekultur”.

■ Hög spetskompetens. Genom en samordnad organisation er-hålls en förvaltningsvolym som ökar förutsättningarna för att bära fler spetskompetenser.

■ En kostnadseffektiv administration. Vid en fullständig sam-ordning kan de sk overheadkostnaderna minska rejält. Ad-ministration, stabsfunktioner, beställarorganisationer, lokaler, datorstöd etc kan fördelas på en ofta fördubblad förvaltnings-volym.

■ Rationell hantering av likvida medel. En större volym för han-teringen av likvida medel kan ge stora rationaliseringsvinster. Dessa vinster kan dock erhållas utan en samordnad organisa-tion.

■ En möjlighet till ”omstart och nystart”. Om man demonterar två gamla organisationer och från dessa rekryterar och riggar upp en ny organisation, så är erfarenheten från flera organi-sationer att man uppnår en besparingseffekt enbart genom att man får en möjlighet till om- och nystart. Man blir av med ”gamla och tröga” organisationer och får, med i huvudsak sam-ma personal, en ny förändringsbenägen organisation där det är mycket enklare att införa nya rutiner och en ny kultur.

56

Risker med samordningDet finns naturligtvis ett flertal olika typer av risker och problem som mer eller mindre frekvent dyker upp vid en samordning. Vår praktiska erfarenhet gör att vi vill peka på följande punkter:■ Kortsiktig spariver. Med kärv ekonomi i både kommunen och

bostadsföretaget är det stor risk att man söker den samordning som ger den största besparingen på kort sikt. Därför är det vik-tigt att man har klart uttalade långsiktiga mål när man utformar organisationen.

■ Ekonomin kan blandas samman. Risken är stor att samord-ningen leder till att kostnader och intäkter för bostäder och lokaler blandas. Just risken för sammanblandning är en av anledningarna till att de flesta kommuner byggt upp en egen organisation för bostadsförvaltning. En samordning ställer krav på nya redovisningsrutiner som garanterar att ekonomi och resultat för bostäder och kommunala lokaler skiljs åt. Detta är viktigt för den ekonomiska styrningen och för att organisatio-nen ska ha de olika kundgruppernas förtroende.

■ Bostadsföretagets image kan hotas. Kommunala bostadsfö-retag har i många år arbetat på att förbättra sin image och få status som ett professionellt bostadsföretag. Denna strävan byg-ger bl a på att det inte setts som någon marknadsfördel att bli sammankopplad med ”kommunalgrå” primär verksamhet. Ett närmande till kommunen kan öka risken för att företaget tappar en del av sin image.

■ Lojalitetskonflikter kan uppstå. Den nya organisationen måste ges direktiv och styrning så att man undviker ett tänkande i ”vi och dom”. Om bostadsföretaget exempelvis förvaltar kommu-nens lokaler, och detta upplevs som en tillkommande uppgift, finns risk att ”de egna bostäderna” favoriseras. Risken är också att man vid redovisning av tid och ekonomi gör justeringar till sin egen fördel.

■ Missbruk av monopolsituationen. Om bostadsföretaget förval-tar kommunens lokaler på totalentreprenad finns risk att man utnyttjar det förvaltningsmonopol som uppstår. Man är ensam entreprenör och kan sätta priset utan konkurrens. Entreprena-den som effektiv samarbetsform förutsätter att anbud lämnas av flera entreprenörer i tävlan vilket också förutsätts i LOU.

57

■ Kulturkrockar kan förlama samarbetet. Teknisk, ekonomisk och administrativ förvaltning av bostäder och kommunala lokaler i samma organisation innebär att två förvaltningskultu-rer möts. Främst gäller att förvaltningen av lokaler är tekniskt orienterad medan förvaltningen av bostäder är mer kund- och serviceorienterad. Regelverket skiljer sig också. Denna kultur-krock får inte underskattas vid en samordning.

■ Organisationerna känner sig hotade. En påtaglig, ofta omvitt-nad och högst naturlig risk vid samordning är att personalen i befintliga organisationer känner sig hotade. Risken är stor att makt, revir och prestige väger tyngre än strävan efter produkti-vitet, effektivitet och koncernnytta. De beslutsunderlag organi-sationerna tar fram kan bli partsinlagor. Det finns därför behov av fristående utredare.

■ Samordning av flera teknikområden kan ge effektivitetsför-luster. I ivern att organisera om verksamheten och spara kan politikerna fatta beslut om att samordna alla teknikområden i kommunen. Det kan innebära att förvaltningen av fastigheterna läggs samman med gator, va, parkförvaltning etc. Många av dessa teknikområden är dock så väsensskilda att det inte ens i teorin finns några påtagliga samordningsvinster. Tvärtom finns risk för negativa effekter.

Frågor inför en samordning av fastighetsförvaltningenFör att öka möjligheterna till samordningsvinster och minimera ris-kerna för olika typer av problem bör man inom kommunen ställa sig ett antal frågor som kan exemplifieras på följande sätt:■ Vilka former av strategisk förvaltning ska ingå? Exempelvis

VD-funktion alternativt fastighetschefsfunktion med arbete direkt mot styrelsen inom strategiska områden?

■ Vilken omfattning ska administrativ och teknisk förvaltning ha?■ Finns hos de olika fastighetsföretagen likartade ekonomiska för-

utsättningar, ambitioner och mål avseende service, tillgänglig-het, kvalitet, kostnadseffektivitet, driftoptimering, underhålls-policy, jour och beredskap?

■ Finns hos bostads- och lokalförvaltningen samma strategi för teknisk och ekonomisk förvaltning med avseende på mix mel-lan egen personal och externa entreprenörer, spetskompetenser

58

inom stabsfunktionen, grad av decentraliserat ansvar och befo-genheter i organisationen, generalist- och specialistkompetens i den operativa organisationen?

■ Vilken egen personal måste finnas i respektive företag för att de ska kunna behålla sin identitet och utveckla företagsstyrningen så att företagets mål och strategier avseende service och kvalitet genomsyrar produktionen av förvaltningstjänster?

■ Hur kan de olika fastighetsföretagen synkronisera sin förvalt-ning på områdesnivå?

■ Hur ska avtalet formuleras mellan den operativa enheten och fastighetsföretagen så att långsiktighet och anställningstrygghet uppnås?

■ Vilka krav på ekonomiskt resultat ska finnas för ett internt före-tag som arbetar med drift och underhåll?

■ Hur ska ett förfrågningsunderlag vara utformat för att ge möj-ligheter till kalkyler, styrning och kontroll?

■ Hur ska incitament till personalen utformas för att ge en opti-mering av driften?

■ I vilken utsträckning ska den operativa enheten utsättas för konkurrens?

■ Vilken kapacitet och vilka kompetenser ska finnas i den opera-tiva enheten?

■ Vilka principer gäller för löner, material, påslag etc?■ Hur utveckla en lämplig form av självkostnadskalkylering för

prissättning av tjänster?■ Hur skapa ekonomiska rutiner och tidredovisning så att intäk-

ter och kostnader så långt som möjligt kan härledas till respek-tive förvaltningsobjekt?

■ Vilka fastigheter, byggnader, anläggningar, lokaler och bostads-lägenheter ska ingå?

59

Exempel på samarbetsområden Följande checklista är avsedd att användas av de blivande sam-arbetsparterna för att de under respektive rubrik och nyckelord ska kunna diskutera behov och möjligheter till samarbete på kort och på lång sikt. Även om listan är lång så gör den inte anspråk på att vara komplett. Kunniga och samarbetsvilliga fastighetsorga-nisationer kommer säkert på ett stort antal ytterligare samarbets-områden när man väl sätter sig ner tillsammans och i positiv anda söker de gemensamma nämnarna.

Nyproduktion

Projektledning för ny-, om- och tillbyggnad Kalkylering Upphandling Byggledning/Kontroll Egen projektering Besiktning

Underhåll

Upphandling av underhålls arbeten Underhållsbesiktning Underhållsplanering Underhållsmaterial Felanmälan

Drift

Inre skötsel Yttre skötsel Planteringar Sophantering Målning Tapetsering Mattläggning Glasarbete Ekonomitrimning av oljepannor Inställning av börvärden för styr- och reglerutrustning Injustering av värmesystem Mätning och kontroll av värme- växlares verkningsgrad Reparationsstyrka för akuta fel Försäkring Beredskap, jour Upplåsning Driftlarm Felanmälan Hantering av relationsritningar

60

Hyresrutiner

Marknadsföring Hyresgästkörutiner Hyresförhandling Hyresavisering, kundreskontra Bevakning av avtal och uppsägningstider

Upphandling

Gemensam upphandling och inköp av: Försäkring Fjärrvärme Olja El Vatten Sophantering Städutrustning Städmaskiner Rengöringsmedel Besiktningsmän för obligatorisk funktionskontroll Köp o service av brandsläckare Glödlampor, lysrör, glim- tändare etc Förbrukningsmaterial El Förbrukningsmaterial VVS Ventilationsfilter Mattor, tapeter, färg Vitvaror Sanitetsvaror Upprättande av DU- instruktioner Upprättande av FU-rutiner Utbildning

Serviceavtal

Hissar Storkök Styr- och reglerutrustning Ventilationsanläggningar Köldmedia

Årsupphandling

Gräsklippning Snöröjning Målning El-reparationer Ventilation Styr- och regler Glasarbete Växter, gödsel etc Storinköp Personalrabatter

Besiktningar

Lägenhetsbesiktning Entreprenadbesiktningar Underhållsbesiktningar Brandsyn Hissar Tryckkärl Lyftanordningar Obligatorisk funktionskontroll

Personaladministrativa ruti-ner

Lönerutiner Ersättare Personalpool Förhandlingar Avtal

61

Spetskompetenser

Fastighetsekonomi Företagsekonomi Fastighetscontroller Juridik Förvärv, försäljning Energi VVS Styrning och reglering El Inomhusklimat Datakompetens

Datorstöd

Ekonomiskt styrsystem Bokföring Löner Hyresavisering Fastighetsdatabaser Planerat underhåll Driftstatistik Driftövervakningssystem CAD-utrustning Ordbehandling Kalkylprogram Nätverk Specialprogram

Kapitalhantering

Upplåning av kapital Likvida medel Koncernkonto

Utrustning

Gräsklippare Sandningsmaskiner Traktorer Fordon Släpvagnar Förrådshantering Reparationsverkstad Specialmaskiner — Bygg, VVS, El, Mark, Städ Elektroniska termometrar Koldioxidmätare Mätare för relativ luftfuktighet EPD-utrustning Reservkraftaggregat

62

Lagar som berör samarbete och samordningDet finns flera lagar som mer eller mindre påverkar och begränsar möjligheterna till samarbete och samordning. Vi redovisar här ett kort referat av de lagar som är av intresse samt regelverk för upp-handling av entreprenader och tjänster med kommentarer:■ Lagen om offentlig upphandling (LOU)■ Konkurrenslagen (KL)■ Lagen om otillbörligt upphandlingsbeteende (LIU)■ Avtal för fastighetsförvaltning (AFF)

§§ Lagen Om Offentlig Upphandling (LOU)LOU är det övergripande regelverket för offentlig upphandling. En huvudregel är att konkurrensmöjligheterna på marknaden ska

utnyttjas. Upphandlingen ska vara affärsmässig och utan ovidkommande hänsyn. Anbudsgivare och an-bud ska behandlas objektivt. Lagen styr hur upp-handlingen ska göras med hänsyn till formerna för anbudskonkurrens, tidsperioder och annon-sering, val av anbudsgivare m m.Vilka omfattas av lagen? Upphandlande enheter

är statliga, kommunala och andra myndigheter, landsting, kyrkliga kommuner samt vissa offentligt ägda

bolag, stiftelser, föreningar och samfälligheter.Tröskelvärden. Upphandlande enhet ska beräkna värdet av varje upphandling för att fastställa de sk tröskelvärdena. Tröskelvär-dena för varor och tjänster är sedan 1 juli 1996 3,7 mnkr inom vatten/energi/transportsektorn och 5,6 mnkr för telekommu nika-tionssektorn. För byggentreprenader gäller 46,6 mnkr. Tröskel-värdena i svensk valuta fastställs i en förordning för två år i taget. Tröskelvärden beräknas för avtalets hela löptid. Även för läng-ningsklausuler ska räknas som om de utnyttjas. Upphandling får inte delas upp i syfte att komma under tröskelvärdena.Tjänsterna är uppdelade i A- och B-tjänster där upphandling av A-tjänster medför betydligt mer omfattande formkrav. Bland A-tjänster ingår fastighetsförvaltning inklusive städning och löpande underhåll, datatjänster, redovisning, konsulttjänster och arkitekttjänster. Bland B-tjänsterna ingår säkerhets- och bevak-

63

ningstjänster, utbildning, hälso- och sjukvård, socialtjänster inom kultur, fritid och idrott.Om upphandlingen avser både varor och tjänster ska man tillämpa reglerna för den typ som dominerar värdemässigt. Detta gäller även när det är en blandning mellan A- och B-tjänster.Förfrågningsunderlag. I förfrågningsunderlaget får man inte hänvisa till ett visst märke, process eller liknande så att endast en leverantör kan komma ifråga. Underlaget ska skrivas på ett sådant sätt att även likvärdiga varor eller processer kan delta i upphand-lingen. Vid upphandling över tröskelvärdena finns krav på hänvisning till europeisk standard.Om man av skilda skäl finner det nödvändigt att ändra på kraven, måste normalt upphandlingen göras om från början, över tröskel-värdena med förnyad annonsering.Anbud som kommit in för sent får inte tas upp till prövning.Anbud avgivna per fax är inte giltiga.Prövning av anbud. Det anbud ska antas som antingen är det sam-mantaget mest fördelaktiga med hänsyn till pris och kvalitet av-seende driftkostnader, funktion, miljöpåverkan m m, eller har det lägsta priset. Prövning får inte ske mot andra kriterier än de som funnits med i annonsen eller i förfrågningsunderlaget.Upphandlingsformer över tröskelvärdena. Lagen innehåller föl-jande upphandlingsformer för upphandling över tröskelvärdena:■ Öppen upphandling■ Selektiv upphandling■ Förhandlad upphandlingÖppen upphandling innebär att alla leverantörer får lämna anbud. Efter annonsering begär leverantörer förfrågningsunderlaget och detta sänds ut i efterhand. Beslut får inte föregås av förhandlingar med anbudsgivare.Selektiv upphandling innebär att anbud endast får lämnas av vissa inbjudna leverantörer som efter särskild annonsering anmält sitt intresse. Inbjudan går till minst fem (om det finns så många) bland de leverantörer som uppfyllt ställda krav. Till dessa ska för-frågningsunderlag sändas samtidigt. Några förhandlingar med leverantörerna får inte förekomma.

64

Förhandlad upphandling innebär att beställaren upptar förhand-ling med en eller flera tänkbara entreprenörer som efter särskild annonsering anmält sitt intresse. Denna upphandlingsform ska an-vändas restriktivt. Förhandlad upphandling får bl a användas om 1. det vid öppen eller selektiv upphandling avgetts anbud som

inte motsvarar kravspecifikationen. 2. det vid öppen eller selektiv upphandling inte lämnats eller inte

lämnats några lämpliga anbud och en rapport lämnas till EG-kommissionen på dess begäran.

Om den förhandlade upphandlingen enligt första stycket 1 inte omfattar samtliga korrekt lämnade anbud från anbudsgivare som motsvarar de krav som ställs på leverantör i det föregående upp-handlingsförfarandet, skall den upphandlande enheten annonsera den förhandlade upphandlingen.Förhandlad upphandling får användas utan föregående upphand-ling om■ det vid öppen eller selektiv upphandling inte lämnats några

lämpliga anbud, under förutsättning att de i förfrågningsunder-laget ursprungligen angivna kontraktsvillkoren inte väsentligt ändrats och att en rapport lämnas till EG-kommissionen;

■ varorna framställs enbart för forskning, utveckling, experiment eller studier, under förutsättning att framställningen inte sker i vinstsyfte eller för att täcka forsknings- och utvecklingskostna-der;

■ varorna av tekniska eller konstnärliga skäl eller på grund av ensamrätt kan tillverkas eller levereras av endast en viss leve-rantör;

■ det är nödvändigt att genomföra upphandlingen, men synner-lig brådska, orsakad av omständigheter som inte kunnat förut-ses och inte heller kan hänföras till den upphandlande enheten, gör det omöjligt att hålla tidsfristerna vid öppen eller selektiv upphandling;

■ det gäller ytterligare leveranser från den ursprungliga leveran-tören, avsedda antingen som delersättning för eller tillägg till tidigare leveranser och ett byte av leverantör skulle medföra anskaffning av varor som skulle vara tekniskt oförenliga med

65

de först anskaffade eller leda till oskäliga tekniska svårigheter avseende drift och underhåll. Dessa tilläggsleveranser får avse längre tid än tre år endast om det finns särskilda skäl.

Leverantörers kvalifikationer. LOU anger vilka krav som upp-handlaren får ställa på leverantörer i fråga om deras tekniska förmåga och kapacitet samt deras finansiella ställning. Den som upphandlar ska i annons/förfrågningsunderlag ange vilka intyg, certifikat m m som leverantören ska lämna.Annonsering. Kommande och aktuella upphandlingar samt resul-tat från genomförda upphandlingar ska annonseras i ”Supplement to Official Journal, OJ”. Nämnden för offentlig upphandling, NOU, tillhandahåller särskilda blanketter/diskett för annonsering.Tidsfrister. Vid öppen upphandling är minsta tid för att lämna an-bud 52 dagar och vid selektiv och förhandlad upphandling är tiden normalt 37 dagar för att ansöka om att få delta i upphandlingen samt ytterligare 40 dagar för att lämna anbud. Tidsfristerna börjar löpa den dag då annonsen skickas till ”Supplement to Official Jour-nal, OJ” i Luxemburg.

§§ LOU om upphandling av B-tjänster under tröskelvärdenaFörenklad upphandling tillämpas i normalfallet. Vid förenklad upphandling infordras anbud genom annons eller skrivelser. Del-tagande leverantörer ska lämna skriftliga anbud och upphandlaren får förhandla med en eller flera anbudsgivare.Direktupphandling får tillämpas om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl, såsom synnerlig brådska orsakad av omständighet som inte kunnat förutses. Även vid di-rektupphandling bör om möjligt prisjämförelse göras. Direkt upp-handling är inte tillåten vid brådska som kan förutses!Annons eller skrivelse. Upphandlaren kan begära in anbud genom att i brev inbjuda ett antal leverantörer att lämna anbud eller genom att annonsera upphandlingen i lämplig tidning el-ler en kombination av dessa sätt. Man ska vända sig till så många leverantörer som erfordras för att uppnå tillräcklig konkurrens med hänsyn till upphandlingens storlek och karaktär.

66

En leverantör som inte särskilt tillfrågats har rätt att på begäran få förfrågningsunderlaget på samma villkor som inbjudna leverantö-rer!Kvalifikationer. Vid upphandling under tröskelvärde kan upp-handlaren välja mellan att av leverantören begära intyg eller själv ta in uppgifter om att leverantör är registrerad för skatter och av-gifter samt att han finns med i aktiebolags-, handelsbolags- eller föreningsregistret.Anbudstid. Kravet är att man har skälig tid för att lämna anbud.Anbud. Skriftligt anbud ska lämnas. Om ett anbud lämnas genom telegram eller telefax ska anbudet bekräftas omgående genom egenhändigt undertecknad handling.

§§ LOU om upphandling av B-tjänster över tröskelvärdenaVid upphandling av B-tjänster över tröskelvärdena ska upphandla-ren hänvisa till europeisk standard i de fall förfrågningsunderlaget innehåller en teknisk beskrivning. Vidare ska tröskelvärdena be-räknas enligt reglerna i 4 resp 5 kap LOU. När upphandlingen är avslutad ska upphandlaren inom 48 dagar annonsera resultatet av upphandlingen i OJ.Ramavtal och avrop. Förutom tidigare redovisade upphandlings-former finns möjligheten att upphandla ramavtal. Upphandlande enhet kan sedan beställa (avropa) direkt från leverantör till fast-ställda priser och villkor.Förlängning av avtal. Förlängning av avtal får endast ske om det finns en förlängningsklausul i avtalet. När avtalsperioden är slut, efter eventuell förlängning, ska ny upphandling äga rum.Kommersiell sekretess. Anbud är hemliga till dess avtal har träf-fats eller alla anbuden offentliggjorts eller upphandlaren på annat sätt avslutat upphandlingen. Upphandlaren får inte upplysa om vilka man vänt sig till, om man fått in anbud eller ansökningar om att få delta i en upphandling och naturligtvis inte heller om vilka som lämnat anbud.Besvär. Länsrätt får under pågående upphandling, efter ansökan från en leverantör/anbudsgivare besluta om att upphandlingen ska göras om ifall upphandlaren har gjort fel enligt LOU. Ett alter-nativt beslut är att upphandling får avslutas när rättelse gjorts. Om

67

anbudsgivare efter avslutad upphandling anser att upphandlingen inte gått korrekt till, finns möjlighet för anbudsgivaren att hos tingsrätten begära skadestånd. Notera att det är bara leverantörer som anser sig förfördelade som kan begära överprövning hos länsrätten och att detta bara kan ske innan beslut om antagande av leverantör skett. Efter denna tidpunkt måste Länsrätten avvisa begäran om överprövning. För information om och tillsyn av LOU svarar en särskild myndighet: Nämnden för Offentlig Upphandling (NOU).

§§ Konkurrenslagen (KL)Konkurrenslagen trädde i kraft 1 juli 1993. Bakgrunden är att marknadsekonomin bygger på konkurrens mellan företag. Före-komsten av konkurrens stärker företagens förmåga att hävda sig på internationella marknader och stimulerar till en bättre använd-ning av samhällets resurser. Genom ett ökat konkurrenstryck pressas priserna. Utbudet av varor och tjänster blir större och mer varierat. Konkurrens ska vara en tävlan på lika villkor. Det ska vara möjligt för nya aktörer att komma in på marknaden. Det måste därför finnas regler som avhåller företagen från konkurrens-begränsande samarbete och missbruk av marknadsmakt.Den nya konkurrenslagen, som i huvudsak följer samma principer som inom EU, bygger på förbud och sanktioner. Den innehåller två generella förbud, ett mot konkurrensbegränsande samarbete (6 §) och ett mot missbruk av dominerande ställning (19 §).Företag som är osäkra om ett avtal eller förfarande strider mot något av förbuden kan ansöka hos Konkurrensverket om ett ”icke-ingripandebesked”. Ett sådant innebär att Konkurrensverket anser att avtalet eller förfarandet inte strider mot konkurrenslagen. För ett konkurrenbegränsande samarbete som är förbjudet enligt 6 § kan Konkurrensverket bevilja undantag om företagen kan visa att samarbetet har positiva verkningar som väger tyngre än de nega-tiva. Vissa typer av avtal är undantagna från förbudet mot konkurrens-begränsande samarbete. Dessa finns samlade i nio gruppundan-tags förordningar. Huruvida ett avtal omfattas av ett gruppundan-tag, och därmed är undantaget från förbudet i 6 §, får företagen avgöra själva och på egen risk.

68

Vid överträdelse mot lagen kan ett företag vid vite åläggas att upphöra med överträdelsen eller bli skyldig att betala konkurrens-skadeavgift. Avtal eller avtalsklausuler som omfattas av förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete är dessutom ogiltiga. Ett företag kan också bli skyldigt att betala skadestånd till ett annat företag.

§§ Lagen om otillbörligt upphandlingsbeteende (LIU)LIU är en form av komplement till LOU och KL. Lagen är till-lämplig om en kommunal eller statlig aktör beter sig otillbörligt, dvs icke affärsmässigt vid upphandlingen. Enligt lagen är detta ett beteende som påtagligt diskriminerar ett företag i förhållande till annat företag eller till den egenregiverksamhet som den upphand-lande enheten bedriver, eller på något annat sätt snedvrider förut-sättningarna för konkurrens vid upphandlingen. Motiven för LIU är att den ska främja en effektiv konkurrens vid anbudstävlan. Lagen ska också täcka behov som inte tillgodoses med LOU och KL. Den senare lagen kan normalt inte användas mot konkurrensbegränsningar som hänförs till offentliga aktörer i upphandlarrollen. Vidare finns behov att kunna förbjuda vissa beteenden hos upphandlande part. Sådana beteenden kan vara:■ En speciell anbudsgivare favoriseras genom exklusiv informa-

tion om förutsättningarna för att utföra aktuell verksamhet.■ Anbuds- eller förfrågningsunderlag utformas så att en förutbe-

stämd anbudsgivare gynnas genom att olika eller otillräckliga förutsättningar ges.

■ En tänkbar anbudsgivare utesluts genom kraven eller reglerna för anbudstävlingen, exempelvis genom för kort anbudstid.

■ Upphandlaren lägger till ytterligare kostnader på det privata företagets anbud vid jämförelse med budet från den interna enheten.

Med hjälp av LIU kan konkurrensverket ansöka hos Marknads-domstolen (MD) om att förbjuda ett framtida upphandlingsbete-ende. MD:s beslut kan förenas med vite. Talan om vite görs vid länsrätt av Konkurrensverket. En förutsättning för detta är att upphandlaren upprepat det tidigare förbjudna beteendet. MD eller Konkurrensverket kan inte stoppa en pågående upphandling. Där-emot kan länsrätten enligt reglerna i LOU, under vissa givna förut-

69

sättningar, besluta om att en pågående upphandling avbryts eller rättas till. Enligt LOU finns även möjlighet för en förfördelad leve-rantör att begära skadestånd för en upphandlares felaktiga beslut.

§§ Avtal för fastighetsförvaltning (Aff)SABO och Sveriges Fastighetsägare har tillsammans med Bygg-forskningsrådet finansierat arbetet med att ta fram ”Avtal för fas-tighetsförvaltning” — ”Aff” (ej att förväxla med Kommunförbun-dets nyhetsblad om fastigheter, Aktiv fastighetsförvaltning med samma förkortning). Syftet var att kunna göra bättre och enhetli-gare upphandlingar och skriva förvaltningsavtal för förvaltnings-entre prenader till gagn för båda parter. Det framtagna materialet har snabbt bildat norm på marknaden när det gäller förvaltnings-entreprenader. En första utgåva har funnits i pärm- och diskett-form sedan 1995. Revidering och komplettering pågår fortlöpande.Aff-materialet består av följande huvuddelar:■ ABFF 95. Allmänna bestämmelser för entreprenader inom

fas tighetsförvaltning som gäller för alla förvaltningsentrepre-nader.

■ ADM 95. Beskrivning av administrativa arbetsuppgifter. Ett hjälpmedel för att upprätta beskrivning och kvalitet på de administrativa arbetsuppgifter som ska ingå i en entreprenad.

■ TEKNIK 95. Beskrivning av tekniska arbetsuppgifter. Ett hjälp-medel för att upprätta beskrivning och kvalitet på de tekniska arbetsuppgifterna som ska ingå i en entreprenad.

■ SF 95. Särskilda föreskrifter till ADM 95 och TEKNIK 95 och ett hjälpmedel för den enskilda entreprenaden.

■ Gränsdragningslistor. Hjälpmedel för att redovisa fördelning av ansvar för olika arbetsuppgifter och ersättningsformer för dessa.

■ Aff-definitioner. Definitioner på viktiga begrepp i Aff.■ Kontraktsformulär. Hjälpmedel för att upprätta kontraktVid olika former av samordnad fastighetsförvaltning inom kom-munen är Aff-handlingarna mycket användbara. Självklart om man väljer ett upphandlingsförfarande med full konkurrens, men också om man väljer en intern samordning. Aff är skrivet lika mycket för att skapa ordning och reda internt inom en organisation

70

så man vet vem som ska göra vad, som för att den interna ansvars-fördelningen ska kunna dokumenteras.Oavsett vilken modell för samordning man tillämpar så är Aff ett bra grundmaterial och mall för att redovisa och dokumentera an-svar och befogenhet för de interna parterna. Om man till exempel låter kommunens fastighetskontor förvalta bostadsföretagets fas-tighetsbestånd så är Aff-handlingarna användbara till 100 procent. Om man däremot väljer att bostadsföretaget ska förvalta kom-munens verksamhetslokaler så måste Aff kompletteras med ett så kallat gränsdragningdokument. Det skräddarsys för den enskilda kommunen och anger vilken ansvars- och verkställighetsgräns som råder mellan kärnverksamheten och fastighetshanteringen.

SlutordBehovet av förändrade synsätt och rutiner för hanteringen av fastigheter inom de mindre kommunerna har troligen aldrig varit större. Det gäller då att göra rätt saker, för många åtgärder ger inga möjligheter att backa. Vi gör inga anspråk på att ”ha rätt”, men vi tror att mycket nu handlar om ”back to basics”. Det innebär att bostadsföretaget bedrivs som sedvanligt företagande på en öppen marknad, och att kommunens interna hantering av lokaler sker på likartat sätt som industrins hantering av fastigheter som produk-tionsresurser. Trots dessa skillnader mellan bostadsföretaget och kommunen finns stora vinster att hämta i en samordnad fastighets-förvaltning och/eller ett utvecklat samarbete. Vi förordar snabba och radikala åtgärder som skapar ett framtida handlingsutrymme i såväl bostadsföretagen som kommunerna. Samtidigt får man inte underskatta svårigheterna att införa en ny organisationsmodell och en ny förvaltningskultur. Det finns dock ett antal kommuner där man prövat olika modeller för samarbete och samordning. Att ta till sig deras erfarenheter kan spara stora pengar för skattebetalarna. Att Lagen om offentlig upphandling (LOU) inte underlättar när det gäller koncerninternt samarbete kan vi vara överens om, men ock-så att det inte är förbjudet att samarbeta! Som framgått av denna bok så finns det fortfarande möjligheter att på olika sätt komma åt de rationaliseringsvinster som finns inom kommunkoncernen.

71

Vi är i denna fråga optimister och tror att tiden verkar för att det framgent i kommunerna blir både självklart och på alla sätt lagligt att genom koncernsamarbete ta till vara skattebetalarnas pengar på bästa sätt. Av samma anledning tror vi att tiden är förbi när offentliga orga-nisationer med automatik ska vara skyddade från konkurrens. Vi gör egna organisationer en björntjänst om de inte utsätts för ett tävlingsmoment som verkar vitaliserande och utvecklande. I det långa perspektivet så blir det alltid det bästa alternativet som vin-ner och ska göra jobbet, oavsett om det är en intern eller extern organisation.Mycket av utvecklingen av kommunens hantering av lokaler un-der de senaste åren har varit ett blindspår i skuggan av 1980-talets osannolika fastighetsmarknad. Lärdomen är att rena marknadslös-ningar förutsätter en urskiljbar marknad med god information. Att spela marknadsspelet utan tillgång till marknadsinformation är att dansa tango på ett minfält. En samordnad fastighetsförvaltning i kommunen utgör ingen patentmedicin, men möjligheten att skapa en slagkraftig förvalt-ningsorganisation är uppenbar. Tillämpar man en typ av koncern-tänkande kan man inte undvika att i alla fall pröva iden.Vi har här undvikit att ge rekommendationer i komplicerade frågor utanför vårt kompetensområde, t ex frågor om arbetsrätt, beskatt-ning, pensioner etc. Då dessa frågor direkt rör stora pengar är det billigt att utnyttja bästa möjliga expertis på området.

72

Bilaga.

Exempel på Letter of intent

Avsiktsförklaring angående samarbete inom fastighets-området i X-stads kommun Syfte och mål Syftet med denna överenskommelse är att inleda en dialog och ett gradvis fördjupat samarbete mellan samtliga ansvarsenheter inom X-stads kommun som ansvarar för ägande och förvaltning av kom-munens fastigheter. Samtliga parter förbinder sig att aktivt verka för att söka och utnyttja de samordnings- och volymeffekter som finns mellan de olika ansvarsenheterna inom kommunen.Målet är att samarbetet inom fastighetsområdet ska leda till för-delar för samtliga deltagande ansvarsenheter och att man därmed erhåller det bästa totalresultatet för X-stads kommun som helhet. SamarbetsparterFöljande ansvarsenheter inom X-stads kommun omfattas av denna överenskommelse:Fastighetsförvaltningen, X-stads kommunX-stadsbostäder ABX-stads Turism ABX-stads Industrifastigheter ABKultur & Fritid, X-stads kommunKonsult & Service, X-stads kommunBarn och ungdom, X-stads komunVillkor för samarbeteEtt konstruktivt och ett gradvis utvecklat samarbete förutsätter att samtliga parter har förtroende för varandra och att samtliga aktivt verkar för att leva upp till intentionerna i överenskommelsen. Parterna förbinder sig:• att ha kontinuerlig och tät dialog• att hålla varandra informerade om frågor som berörs av detta

avtal

73

• att samråda med övriga parter innan man vidtar någon åtgärd eller förändring, av väsentlig betydelse, som kan omfattas av detta avtal.

Omfattning av samarbetet och takten på utvecklings- och för-ändringsarbetet ska ske med hänsyn och respekt för respektive ansvarsenheters olika mål, förutsättningar och särart.Större åtgärder och förändringar med anledning av denna överens-kommelse, som ej omfattas av delegation, ska godkännas av res-pektive ansvarig nämnd eller styrelse innan den genomförs.Samarbetet ska bygga på ett ömsesidigt förtroende, bedrivas med beaktande av god affärssed och etik samt i enlighet med gällande lagstiftning.SamarbetsområdenÖverenskommelsen avser följande punkter:1) Samordning av strategiska fastighetsbeslut, s k koncernfrågor Hit hör investeringsbeslut, förvärv och försäljning, ägarstrukturen inom kommunkoncernen etc2) Att söka en optimal ansvarsfördelning mellan kommunens kärnverksamhet och fastighetsorganisationHär avses att söka det gränssnitt för ansvars- och kompetensför-delning mellan den primära verksamheten och fastighetsorganisa-tionen som ger högsta möjliga koncernnytta, dvs det bästa total-resultatet för kommunen. Exempel på sådana frågor är organisa-tionstillhörighet och arbetsfördelning för vaktmästare, städperso-nal och fastighetsskötare.3) Samarbete inom strategiska kompetensområdenHär avses kvalificerad kompetens inom områdena fastighetseko-nomi, företagsekonomi, informationshantering (controllerfunk-tion), projektledning, beställarkompetens, juridik, data etc.4) Samarbete inom den operativa förvaltningenHär avses administrativt samarbete, samordnad upphandling av varor och tjänster, samordnat datastöd och rutiner, samarbete avseende förrådshantering, fordon och specialmaskiner, specia-listkompetenser inom styr- och regler, El, VVS, svagström, kompe-tensutveckling, drifts- och underhållsrutiner etc.

74

5) Samordning av hantering av likvida medel och finansieringArbetsformer Parterna ska ha regelbundna sammankomster och även under övrig tid ha en dialog och hålla varandra informerade i frågor rörande denna överenskommelse. I respektive organisation ska utses en företrädare med ansvar och mandat att föra organisationens talan i detta samarbete. Vid frågor av strategisk art, sk koncernfrågor, ska representant(er) från kom-munledningen delta.Första fasen av samarbetet sker i projektform för att senare övergå i en kontinuerlig process. Projektet innebär att parterna var för sig och tillsammans ska inventera samtliga möjliga gemensamma nämnare och beröringspunkter. Detta arbete ska påbörjas omgå-ende och vara klart senast tre månader efter det att överenskom-melsen trätt i kraft.Därefter ska ett förändrings- och utvecklingsarbete påbörjas där man successivt genomför och utvecklar samarbetet i den takt som förhållandena medger.ErsättningsprinciperReglering av kostnader och intäkter mellan parterna med anled-ning av denna överenskommelse ska baseras på en självkostnads-princip. Formerna och detaljerna ska utarbetas av parterna gemen-samt.Denna överenskommelse är bindande och träder i kraft när samt-liga ansvarsenheters styrelse eller nämnd samt kommunstyrelsen godkänt överenskommelsen.Ort, datumFastighetsförvaltningen, XX kommunX-stadsbostäder AB X-stads Turism ABX-stads IndustrifastigheterKultur & FritidKonsult & Service Barn och Ungdom

75

Litteratur

Litteraturförteckningen tar upp litteratur som kan hänföras till fastighetsföretagande med tillämpning på såväl bostäder som of-fentliga lokaler. I förteckningen över litteratur har vi även tagit med skrifter som inte direkt refereras i texten. Detta ger den intres-serade möjlighet att inhämta mer allmän kunskap i fastighetseko-nomi och fastighetsföretagande.Adestedt, B - Olofsson, I (1990): Kostnads- och prestationsjämför-elser i skolan. Rapporter från Stockholms skolor 1990:4. Stockholms skolor - Central förvaltning. Stockholm.Andersson, R - Olsson, A (1990): Skolor och samhällsekonomi. T14:1990, Byggforskningsrådet. Stockholm.Audit Comission (1988): Local Authority Property - A Manage-ment Handbook. The Audit Comission for Local Authorities in England and Wales (ISBN 0 11 701068 5).Bejrum, H - Lundström, S (1990): Fastighetsekonomi – Hyresfas-tigheter. Diagnos, Prognos, Värdering. FastighetsKonsultGruppen AB. Stockholm.Bejrum, H - Lundström, S (1989): Mest sannolik hyra för lokaler. Principer och metoder. Sveriges Fastighetsägare. Stockholm.Bejrum, H - Lundström, S (1990): Långsiktig ekonomisk styrning. Förvaltningsplaner i allmännyttiga bostadsföretag. Rerec AB.Bejrum, H - Lundström, S - Szynkier, S (1992): Marknadsvärden och direktavkastning för bostadshyreshus i Stockholm 1930–1991. Rapport 19, Institutionen för fastighetsekonomi, KTH. Bejrum, H - Lundström, S (1993): Bostadsbyggande på 1990-talet - Från reglering till marknad. Byggentreprenörerna. Stockholm.Bengtsson, B (1989): Allmännyttans kris – myt eller verklighet. De allmännyttiga bostadsföretagens ekonomiska utveckling 1971–87. Meddelande M:23, Statens institut för byggnadsforskning, SIB. Gävle.Bjuggren, P-O - Skogh, G (1989): Företaget – en kontraktseko-nomisk analys. SNS förlag. Stockholm.

76

Common, R - Flynn, N - Mellon, E (1992): Managing Public Ser-vices - Competition & Decentralization. Butterworth - Heinemann. London.Donahue, J. D (1992): Den svåra konsten att privatisera. SNS förlag. Stockholm.Ericson, M (1990): Kvalitet i hyresboende. Centrum för Tjänsteforsk-ning - CTF. Arbetsrapport 90:16. Karlstad.Ericson, M (1992): Servicemedvetenhet i fastighetsföretag – Ett dia-lektiskt perspektiv. Centrum för Tjänsteforskning - CTF. Forsknings-rapport 92:19. Karlstad.Fastighetsägareförbundet (1989): Handbok i fastighetsförvaltning. Sveriges Fastighetsägare. Stockholm.Frenckner, P (1989): Värde för pengarna – Om controllerarbete och ekonomisk styrning i kommunal verksamhet. SNS Förlag. Stock-holm.Grönroos, C (1990): Service Management Principles. Working Pa-per 90:1. Centrum För Tjänsteforskning, CTF. Karlstad.Grönroos, C - Monthelie, C (1988): Service management i den offentliga sektorn. Liber, Malmö.Institutet för värdering av fastigheter (1987): Fastighetsnomen-klatur. Svensk Byggtjänst. Stockholm. Lind, H - Lundström, S (1995): Lokalens rätta värde. Fastighetsvär-den och kapitaltjänstkostnader offentlig sektor. Kommentus förlag, Stockholm. Lindberg, G - Karlberg, B: Den nya allmännyttan. Organisations-förändringar inom allmännyttan under 80-talet. Rapport nr 7, SABO Utveckling. Stockholm, 1988.Ljung, B (1989): Fastighetsförvaltande företag – Fyra artiklar. W 1989:2, Fastighetsgruppen, Företagsekonomiska institutionen, SU. Stockholm.Lundström, S (1989): Fastighetsföretagande. Grunder och åtta de-finitioner. Meddelande 5:30, Institutionen för fastighetsekonomi, KTH. Stockholm.Lundström, S (1990): Fastighetsportföljer inom privata och offent-liga fastighetsföretag. Meddelande 5:32, Institutionen för fastighets-ekonomi, KTH. Stockholm.

77

Lundström, S (1996): Strategisk Fastighetsplanering. Förvaltnings-planer i offentlig fastighetsförvaltning. Kommentus förlag, Stock-holm. Lundström, S - Johansson, A (1991): Offentliga och privata fast-ighetsföretag. Enkätresultat om organisation och informations-system. Meddelande 5:34, Institutionen för fastighetsekonomi, KTH. Stockholm.Lundström, S - Larsson, S-A - Pers, N (1988): Hyresfastigheter. Ekonomisk styrning med nyckeltal. Principer, praktisk tillämp-ning. Sveriges Fastighetsägare. Stockholm.Lundström, S - Sandgren, U (1993): Fastigheter i försvaret. Organi-sation och ekonomisk styrning. PM 1993-01-28, Rerec AB. Lundström, S- Sandgren, U (1995): Fullt hus – styrverktyg för effektivt lokalutnyttjande. Kommentus förlag. Stockholm.Normann, R (1983): Service Management. Liber Ekonomi. Stock-holm.Pihlgren, G (1985): Management i förvaltning. Effektivitet & För-nyelse. Liber. Stockholm.Psilander, K (1989): Internhyror i stora verkstadsföretag. Med-delande 5:31, Institutionen för fastighetsekonomi, KTH. Stockholm.REPAB (198x): Årskostnader för skolor. Återkommande publika-tion. REPAB Program AB. Göteborg.Pollit, C - Harrisson, S: Editors (1992): Handbook of Public Servi-ces Management. Blackwell Publishers. Oxford.SABO (1992): Nya villkor för kommunala bostadsföretag. Rapport nr 4:1992. SABO. Stockholm.SABO (1993): SABO-företagens beroende av räntebidrag – en ana-lys. SABO Intresse, feb 1993. Stockholm.SABO (1993): Ekonomisk statistik för 1992. SABO. Stockholm.SABO (1994): Samordnad förvaltning av kommunens bostäder och lokaler. Rapport nr 41, SABO. StockholmSandgren, U - Lundström, S (1990): Kommunalt fastighetsföreta-gande: Internhyra - miljö och processer. Rerec AB.Sandgren, U - Lundström, S (1991): Professionella offentliga fastig-hetsföretag - Organisation, Ekonomiska styrsystem. Rerec AB.

78

SCB (1990): Jämförelsetal för skolväsendet. Rapport: Kommunala jämförelsetal 1990:3. SCB, SÖ, Svenska Kommunförbundet. Stock-holm.Shostack, L (1981): How to design a service. I Donelly, J och George, W (red.) Marketing Services. American Marketing Associa-tion. Chicago, USA.Statskontoret (1990): Att mäta eller inte mäta resultat - erfarenheter från myndigheter och näringsliv. Rapport 1990:24. Statskontoret. Stockholm.Svenska Kommunförbundet (1993): A) Kommunernas ekono-miska läge - Aktuell prognos 1992–94. B) Finansiella nyckeltal för Sveriges kommuner 1991, 1992 och 1993.Öhrming, J (1987): Förvaltning av flerbostadshus. Om arbets org-a nisation och föreställningar som villkor för samspel och boende-medverkan. R20:1987, Byggforskningsrådet. Stockholm.Örnsköldsviks kommun (1989): Översyn av kommunens skol-fastigheter. Rapport 1 – Örnsköldsviks kommuns låg- och mellan-stadieskolor. Örnsköldsviks kommun. Örnsköldsvik.

Samarbets-strategierSamverkan för effektivare förvaltning av kommunens lokaler och bostäder

Frågan om samordning av fastighetshanteringen inom kommunkon-cernen kommer ofta upp på dagordningen i de små och medel stora kommunerna. Bakgrunden är inte sällan att det helägda kommu-nala bostadsbolaget bedöms medföra stora ekonomiska risker för kommunen. Många olika frågor och lösningar dis kuteras. Är det rimligt att ha två eller flera fastighetsorga nisationer? Hur kan man minimera de ekonomiska riskerna och samtidigt skapa bra lokaler och bostäder? Hur mycket kan man tjäna på att samordna förvaltningen? Inom vilka områden går det samarbeta? Och vad är tillåtet inom ramen för lagen om offentlig upphandling?

Svenska Kommunförbundet och SABO har tillsammans genomfört ett utvecklingsprojekt för att belysa möjliga samordningsstrategier för kommunens förvaltning av verksamhetslokaler och bostads-företaget.

Skriften bygger på en tidigare rapport i samma ämne, som har kompletterats och utvecklats bland annat med hänsyn till ny lagstift-ning om upphandling, och med hjälp av erfarenheter från aktuella samverkansformer inom de kommunala fastig hets för valtningar na. Författare till rapporten är Ulf Sandgren och Stellan Lundström.

Vi tror att skriften har ett stort värde som inspirationskälla och diskussionsunderlag för både kommuner och SABO-företag.

Fler exemplar av denna skrift kan beställas från Kom men tus Förlag, 117 99 Stockholm, tfn 08-709 59 90.

ISBN 91-7099-619-9.

SVENSKAKOMMUNFÖRBUNDET