Pázmány Péter Katolikus Egyetem

Jog- és Államtudományi Doktori Iskola

A helyi önkormányzáshoz való jog alapvető kérdései

Doktori értekezés

Varga Ádám

Témavezető:

Dr. Varga Zs. András tanszékvezető egyetemi tanár

Kézirat lezárásának dátuma:

2019. december 16.

Budapest

2019

2

3

Tartalomjegyzék

1. Bevezetés .......................................................................................................................................... 7

1.1. A kutatás célja és az értekezés szerkezete ......................................................................... 9

1.2. Kutatásmódszertani kérdések ........................................................................................... 10

2. Fogalmi alapok .............................................................................................................................. 13

2.1. Helyi önkormányzat az önkormányzatok között ............................................................. 13

2.2. A nyelvi különbségek jelentősége .................................................................................... 14

2.3. A helyi önkormányzás és a helyi önkormányzat fogalmi alapjai ................................... 15

2.3.1. A helyi önkormányzás ......................................................................................... 16

2.3.2. Helyi önkormányzat ............................................................................................. 18

3. Az önkormányzatiság kialakulása és fejlődése, különös tekintettel Magyarországra ...... 21

3.1. Az önkormányzatiság kialakulása és fejlődése ............................................................... 21

3.1.1. Az önkormányzatiság kialakulása....................................................................... 21

3.1.2. A modern önkormányzat létrejötte és változásai ............................................... 23

3.2. Magyarországi fejlődéstörténet ........................................................................................ 25

3.2.1. Vármegye a polgári átalakulást megelőzően ...................................................... 25

3.2.2. Települések a polgári átalakulást megelőzően ................................................... 27

3.2.3. A polgári önkormányzatok megjelenése ............................................................ 30

3.2.4. A tanácsrendszer .................................................................................................. 33

3.2.5. A rendszerváltás és a demokratikus önkormányzatok létrejötte ....................... 33

4. Az önkormányzatiság alapjai: a helyi közhatalom és a helyi közügy .................................. 37

4.1. Miért van szükség helyi önkormányzatokra? .................................................................. 38

4.2. A helyi közügy mint a helyi önkormányzás központi eleme ......................................... 43

4.2.1. A helyi közügy meghatározása ........................................................................... 44

4.2.2. Generálklauzula vs. enumeráció ......................................................................... 45

4.2.3. Nem csak helyi közügyek .................................................................................... 47

4.3. A helyi közhatalom ........................................................................................................... 49

4.3.1. Állam az államban? ............................................................................................. 49

4.3.2. A helyi közösség részvételének jelentősége ....................................................... 54

4.3.3. A demokratikus legitimáció helyi biztosítása .................................................... 56

4.3.4. Helyi politikai szféra mint a helyi demokrácia mércéje? .................................. 61

4.4. Hatékonyság és demokrácia egymással szemben? ......................................................... 65

4

5. Az önkormányzatiság alkotmányjogi helyzetét alakító alapelvek ........................................ 71

5.1. Decentralizáció .................................................................................................................. 72

5.1.1. A decentralizáció alapjai...................................................................................... 72

5.1.2. Önkormányzatok és a decentralizáció ................................................................ 74

5.1.3. Demokráciát erősítő érték vagy célszerűségi eszköz? ....................................... 75

5.2. Autonómia ......................................................................................................................... 79

5.2.1. Az autonómia elvének fogalmi bizonytalansága ............................................... 79

5.2.2. Autonómia és önszabályozás, azaz a szűkebb értelemben vett autonómia ...... 83

5.2.3. Az autonómia egyes területei .............................................................................. 86

5.2.4. Egy sajátos megközelítés: a devolúció ............................................................... 87

5.3. Szubszidiaritás ................................................................................................................... 90

5.3.1. Eszmetörténeti alapok .......................................................................................... 90

5.3.2. A szubszidiaritás mint társadalomszervezési rendezőelv .................................. 92

5.3.3. A szubszidiaritás mint normatív előírás ............................................................. 94

5.3.4. A szubszidiaritás jelentősége ............................................................................... 95

5.4. A hatalom vertikális osztódása ......................................................................................... 98

5.4.1. Önkormányzat és a hatalommegosztás ............................................................... 98

5.4.2. Föderáció kontra önkormányzat, a szűk értelemben vett vertikális

hatalommegosztás ........................................................................................................ 102

5.4.3. A népszuverenitás és a hatalom vertikális osztódása ....................................... 104

5.4.4. Vertikális hatalommegosztás mint eredmény .................................................. 105

6. Nemzetközi igazodási pontok .................................................................................................... 109

6.1. Az önkormányzati modellek alapvonásai ...................................................................... 109

6.2. Az Önkormányzati Charta jelentősége .......................................................................... 113

7. Helyi önkormányzáshoz való jog ............................................................................................. 117

7.1. A kollektív alapjogi megközelítés .................................................................................. 118

7.2. Helyi önkormányzáshoz való jog mint az alapelvek foglalata ..................................... 122

7.3. A helyi önkormányzáshoz való jog lényegi tartalma .................................................... 125

7.4. Az önkormányzáshoz való jog biztosítéka és korlátja .................................................. 127

7.4.1. Az önkormányzati jogok védelme .................................................................... 128

7.4.2. A helyi önkormányzáshoz való jog korlátja: az állami kontroll ..................... 129

8. Helyi önkormányzáshoz való jog az Alaptörvény rendszerében ........................................ 135

8.1. Az Alaptörvény a helyi önkormányzatokról ................................................................. 135

8.1.1. Az önkormányzás szintjei.................................................................................. 137

5

8.1.2. A kollektív alapjog kérdése ............................................................................... 140

8.1.3. A hatásköri katalógus......................................................................................... 143

8.1.4. A helyi önkormányzás alanyai .......................................................................... 146

8.1.5. Törvényességi felügyelet ................................................................................... 148

8.1.6. A sarkalatosság kérdései .................................................................................... 150

8.2. Az Alaptörvény alapján álló önkormányzati rendszer egyes alkotmányjogi kérdései 153

8.2.1. Rendeletpótlás .................................................................................................... 153

8.2.2. Kölcsönfelvétel hozzájáruláshoz kötése ........................................................... 167

8.2.3. Kötelező társulás ................................................................................................ 172

8.3. Az önkormányzati jogvédelem helyzete ........................................................................ 177

8.3.1. Normatív keretek ................................................................................................ 179

8.3.2. Az Alkotmánybíróság eljárásának elvi lehetősége .......................................... 180

8.3.3. Az Alkotmánybíróság gyakorlata ..................................................................... 182

8.4. Néhány összegző gondolat ............................................................................................. 187

9. Zárszó ....................................................................................................................................... 191

10. Felhasznált források ................................................................................................................. 195

10.1. Irodalomjegyzék ............................................................................................................ 195

10.2. Jogforrások .................................................................................................................... 209

11. A szerző korábbi publikációi .................................................................................................. 213

6

7

1. Bevezetés

A helyi önkormányzatok az államszervezet különleges részei. Ezt nem csak történelmi

beágyazottságuk, de az államon belüli vertikális pozíciójuk is igazolja. Olyan intézmény, ami

szerte Európában több évszázados múltra tekint vissza, mégis teljesen mást tartanak róla az

egyes államokban. Függenek az állam központi intézményeitől, de befolyást is gyakorolnak

rájuk. Nagy elismertségnek örvendenek, mégis számos országban folyamatos téma az

átalakításuk. Közel vannak az emberekhez, mégis nehezen ismerhető meg valódi jelentőségük.

Bátran állítható, hogy a helyi önkormányzatok az államszervezet legrejtélyesebb

képződményei, amelyek attól függően mutatják meg magukat, hogy honnan tekintenek rájuk.

Az egyes államokban eltérnek felépítésükben és feladataikban egyaránt.

A helyi önkormányzatiság a magyar közjogi rendszerben igen jelentős szerepet vívott ki

magának, az évszázadok során alkotmányos berendezkedésünk egyik bástyájává vált. Zlinszky

János megfogalmazásában „amennyire kultúránk elemei közül a keresztény erkölcsi rendet és

annak különböző gyümölcseit nem lehet kiiktatni, hozzá tartozik ehhez a magyar kultúrkincshez

a magyar alkotmányosság, ezen belül a személyes szabadság és méltóság, a helyi önkormányzat

és az osztott hatalom alapgondolata is.”1 A Tripartitumig visszanyúlva állítja, hogy Werbőczy

István munkájából ezek a mai napig érvényes, alkotmányosan és alapjogilag is védett, a

jogállam elengedhetetlen tartozékait képező elemek az igazán jelentősek.2 Manapság a helyi

önkormányzat nélkülözhetetlen eleme a jogállami demokráciának, beivódott a

közgondolkodásba, egy olyan jól ismert szókapcsolat, ami a mindennapi élet és közbeszéd

része.3

Általánosságban is elmondható, hogy a demokratikus társadalmak elismerik bizonyos

közösségek valamilyen mértékű függetlenségét, önrendelkezését, saját ügyeiben gyakorolt

döntési jogát.4 De a helyi önkormányzatok esetében miért kell az államnak elismernie az

önrendelkezést? És mitől válik ez önkormányzáshoz való joggá? Pusztán a történelmi

hagyományok, valamilyen demokratikus alku, esetleg csak célszerűségi okokból? Mit tartalmaz

a helyi önkormányzás eszméje, kik gyakorolják és miért?

1 ZLINSZKY János: Mit jelképez ma Werbőczy? In: CSEHI Zoltán – SZABÓ István – SCHANDA Balázs – VARGA Zs.

András (szerk.): A Hármaskönyv 500. évfordulóján. Budapest, Pázmány Press, 2015. 18. 2 Uo. 3 FÁBIÁN Adrián: A helyi önkormányzat (nem jogi) fogalmáról. Új Magyar Közigazgatás, 2016/4. 35. 4 KISS Barnabás: A helyi önkormányzati rendszer. In: TRÓCSÁNYI László – SCHANDA Balázs (szerk.): Bevezetés

az alkotmányjogba. Budapest, HVG-ORAC, 2016. 427.

8

Értekezésemben a helyi önkormányzatiság alapjait vizsgálom, de nem kifejezetten

államszervezeti vagy igazgatási oldalról. Helyi önkormányzáshoz való jogról írok, de nem

alapjogi megközelítésben. Kutatásom középpontjában mindezek helyett az a kérdés szerepel,

hogy milyen feltételek teljesülése esetén lehet valódi értelemben vett helyi önkormányzásról

beszélni. Vajon miben több a helyi önkormányzás a helyi önigazgatásnál vagy a helyi

kormányzásnál? Vannak-e a helyi önkormányzatiság tartalmának olyan összetevői, amelyek

hiányában az önkormányzatiság csak formális értelemben létezik?

Nem tagadom, hogy számos, önkormányzatokkal foglalkozó kutatóhoz hasonlóan engem is az

önkormányzati státusz és feladatellátás kapcsán folyamatosan felmerülő kritikák inspirálnak.

Tény, hogy a helyi önkormányzatok évtizedek óta szerepelnek a különböző reformok

kereszttüzében. Ezek okainak, céljainak, ellentmondásainak vizsgálata során azt figyeltem meg,

hogy a különböző elméletek számos esetben akár egymásnak is ellentmondva csak

részkérdésekre koncentrálnak, miközben sokszor figyelmen kívül hagyják az önkormányzás

általános céljait. A másik megfigyelésem az volt, hogy az általánosságban rendkívül értékes,

önkormányzatokkal foglalkozó kutatások nem minden esetben adnak megnyugtató válaszokat

a miértekkel kapcsolatban. Mindezek miatt fordult figyelmem egyre inkább egyes

részkérdésekről az önkormányzatiság lényegét adó elvek vizsgálatára.

Egy kicsit megbolygatva a fogalmakat, számos olyan kérdés merül fel a téma kapcsán,

amelyeknek megválaszolása évszázadok óta izgatják a kutatókat. Olyan kérdések ezek,

amelyeket nem lehet pusztán az alkotmányos berendezkedés aktuális trendjei alapján

megválaszolni, a társadalmi együttélés alapjaiig kell visszanyúlni a megfejtésekhez.

Az önkormányzatoknak számos típusa ismeretes, amelyek közül csak egyetlen típus alapjainak

bemutatása képezi jelen disszertáció tárgyát. Ez pedig a területi alapon szerveződő helyi

önkormányzat. A feladat így is rendkívül összetett, ezért nem célom sem a helyi önkormányzás,

sem az azt megvalósító helyi önkormányzati rendszer teljeskörű bemutatása. Még arra sem

vállalkozom, hogy a magyar önkormányzati rendszer részletes ismertetésébe bocsátkozzam.

Ehelyett olyan elveket, fejlődési utat és tendenciákat mutatok be, amelyek összességében

közelebb vihetnek a helyi önkormányzás és a helyi önkormányzatok demokratikus államokban,

és különösen Magyarországon játszott szerepének alaposabb megértéséhez.

9

1.1. A kutatás célja és az értekezés szerkezete

Értekezésem keretes szerkezetű, mert a magyar közjogi hagyományokból indulok ki és az

Alaptörvényre tekintettel a magyar rendszerhez is térek vissza, de mégsem kifejezetten a

magyar önkormányzati rendszert vizsgálom. A magyar önkormányzatiság hagyományai és az

alaptörvényi rendelkezések vizsgálata az önkormányzatiságra vonatkozó általános elveket

foglalják keretbe. A disszertáció központi kérdése ugyanis az önkormányzatiságot alakító elvek

feltérképezésén keresztül annak vizsgálata, hogy mit takar a helyi önkormányzáshoz való jog.

A rendszerváltás után Magyarországon ez a jog került az önkormányzatokat övező figyelem

középpontjába, ráadásul kollektív alapjogként tételezése különleges alkotmányjogi

megoldásnak számított. Az Alaptörvény megközelítése viszont látszólag gyökeresen eltérő,

abból hiányzik az önkormányzáshoz való jog tételezése. A legtöbb kutató részben vagy

egészben ebből a változásból vezeti le a helyi önkormányzatiság visszaszorulását, nekem

viszont meggyőződésem, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog alapjogi megközelítéstől

függetlenül mindenképpen jogként értelmezhető, valójában a helyi közösségek helyi

közügyekben gyakorolt demokratikus hatalomgyakorlásának eredményeként áll elő.

Érvényesülése pedig nem egyszerűen állami érdekek mentén történik, hanem a társadalom

természetes felépítésének szükségszerű figyelembevétele.

Álláspontom szerint a helyi önkormányzáshoz való jog tartalmát különböző alapelvek

érvényesülése adja. Ezeknek az alapelveknek a feltérképezése érdekében a helyi önkormányzás

célját szükséges vizsgálni. Ennek alapján az önkormányzatiság történelmi beágyazottságát

kiemelő részt követően a helyi önkormányzás célját vetem vizsgálat alá. Megközelítésem

alapja, hogy a helyi önkormányzás elsődleges célja a helyi közügyek széles körének intézése.

Ez azonban jogállami keretek között csak demokratikus hatalomgyakorlás útján képzelhető el.

Ennél fogva a hatékony feladatellátást középpontba helyező cél mellé társul egy olyan cél is,

ami szükségszerűen a demokratikus feladatellátás minőségi elvével egészíti ki és egyúttal

határolja is be a rendszer lehetőségeit. Ezek a célok vezetnek el azokhoz az alapelvekhez,

amelyek érvényesülése a demokratikus önkormányzás lényegi tartalmát adják. Ezeket az

alapelveket külön-külön is vizsgálom, mivel tartalmuk és szerepük nem nyilvánvaló. Mindezzel

az a célom, hogy igazoljam a helyi önkormányzáshoz való jog létezését és feltárjam annak elvi

jelentőségét. Eközben figyelemmel vagyok a nemzetközi igazodási pontokra, különös

tekintettel az Európa Tanács keretei között született Helyi Önkormányzatok Európai

10

Chartájára5 (a továbbiakban: Önkormányzati Charta). Ezek lenyomatai és egyúttal indikátorai

is a helyi önkormányzáshoz való jog érvényesítésének, emiatt szolgálnak vizsgálatomhoz

fontos támpontokkal.

Végezetül a disszertáció fontos célja annak vizsgálata, hogy az Alaptörvény alapján álló

önkormányzati rendszer megfelel-e az általánosan támasztott elvárásoknak. Nem az

önkormányzati rendszert vizsgálom, így nem vállalkozom a törvényi szabályozás útján

megvalósuló önkormányzati rendszer elemzésére. Ez összhangban áll azzal az általános céllal,

ami szerint nem az önkormányzati szabályozás feltárására vállalkozom, hanem annak

elemzésére, hogy milyen keretek között, milyen elvek mentén lehetséges egyáltalán vizsgálni

az egyes problémákat. Konkrét kérdések elemzését ezért a magyar rendszer esetén is csak akkor

végzem el, ha azok egyenesen az Alaptörvényen alapulnak. Egyebekben csak arra fordítom a

figyelmem, hogy minek kellene következnie az Alaptörvényből.

1.2. Kutatásmódszertani kérdések

A kitűzött célok megvalósítása érdekében értekezésemben felhasználom a magyar, valamint a

nemzetközi irodalomban fellelhető azon forrásokat, amelyek a téma tudományos vizsgálata

során relevánsak. A magyar kutatók művein túl különösen is támaszkodom a német szerzők

munkáira, mert a német önkormányzati berendezkedés hasonlósága és a német kutatók

vizsgálati szempontjai nagy segítséget nyújtanak a téma feldolgozásában.

A külföldi szerzők munkáira elsősorban a kutatás megalapozása, valamint az egyes, elvi

jelentőséggel bíró területek vizsgálata során építek. Nagy figyelmet fordítok a nézetek

ütköztetésére és az egyes országok eltérő megközelítéséből adódó különbségek feltárására,

lehetőség szerint a közös nevezők kidomborítására. A vizsgált kérdések alaposabb feltárása

érdekében az értekezésben összehasonlító jogi nézőpontot is alkalmazok.

A téma erős történelmi beágyazottságára tekintettel előszeretettel használom fel a XIX.

században és a XX. század első felében alkotó szerzők jelentős műveit, a korabeli magyar

jogtudósok közül különösen is Magyary Zoltán és Ereky István munkásságára támaszkodom.

Nagy figyelmet fordítok az álláspontok szintetizálására és ezek alapján igyekszem levonni

legfontosabb következtetéseimet.

5 A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, Strasbourgban, 1985. október 15-én kelt egyezmény

11

Jogforrások elemzésére elsősorban a magyar rendszer vizsgálata során támaszkodom, az

Alaptörvény rendelkezéseit a megelőző fejezetekben levont következtetéseken szűröm át,

valamint a szükséges mértékben vállalkozom a bírósági és alkotmánybírósági gyakorlat

elemzésére is.

Megközelítésem markánsan jogtudományi szempontú, de a helyi önkormányzatok

államszervezetben játszott szerepére tekintettel végig szem előtt tartom a rendszer politikai

alapjait is, így szükségszerűen figyelemmel vagyok a politikatudományi művekre is. Ezen felül

felhasználom különböző társtudományok (pl. szociológia) egyes olyan műveit is, amelyek az

önkormányzatok működésére és az alapelvek érvényesülésére fókuszáló kutatások eredményeit

közlik. A fentieken túl esetenként olyan metajurisztikus álláspontokat is ismertetek, amelyek a

vizsgált kérdés teljesebb megértéséhez és a felmerülő kérdések megválaszolásához

szükségesek.

Álláspontom és reményeim szerint következtetéseim alkalmasak arra, hogy támpontot

nyújtsanak a jogalkotónak és a jogalkalmazónak a helyi önkormányzatiságot érintő egyes

konkrét problémák megoldásához, a helyi önkormányzás joga által támasztott elvárások talaján

álló megoldások sikeresebb érvényesítéséhez.

12

13

2. Fogalmi alapok

2.1. Helyi önkormányzat az önkormányzatok között

A társadalmon belül létezhetnek különböző partikulárisabb közösségek. Ilyen elemi közösség

többek között a család, az egyesület, a tudományos társaság, az egyház vagy a politikai párt.

Hiába jutott a nemzeti vagy társadalmi közösség az egységesség magasabb fokára, nem

szüntetheti meg mindezek szervező erejét. Ezek a közösségek autonómiájuk keretei között

járnak el, melynek terjedelmét a szuverén állam határozza meg, méghozzá az egyes közösségek

jellegére tekintettel különböző mértékben.6 Az önkormányzás legáltalánosabban valamely

közösségnek, testületnek a joga saját ügyeinek önálló intézésére.7 Mindenféle önkormányzás

eredeti koncepciójának előfeltevése az volt, hogy az abban résztvevőknek azonosak a

preferenciái. Bár ez a homogenitás az elmúlt évszázadokban jórészt megdőlt, de annyi

mindenképpen a mai napig igaz belőle, hogy egy kollektíva akkor irányítja magát, ha a

nevükben meghozott döntések a tagok többségének preferenciáit követik.8 Ereky azt is kiemeli,

hogy csakis az olyan közjogi jogi személyeknek lehet önkormányzatuk, amelyek tekintetében

a desztinatáriusok önrendelkezési jogát a tételes jog kifejezetten elismeri. Ez az önrendelkezési

jog csak az önálló hatáskörükre terjed ki, azzal kapcsolatban viszont nem utasíthatók.9

Nincs ez másképp a helyi önkormányzatoknál sem, amelyet más típusú önkormányzatoktól

(köztestületektől, civil szervezetektől) a sok hasonlóság mellett meg is különbözteti néhány

fontos ismérv. Ulrich Scheuner ezek közül arra helyezi a hangsúlyt, hogy a helyi

önkormányzatot a szakmai-foglalkozási alapon szervezett önkormányzatoktól elsősorban

demokratikus-politikai alapja, továbbá általános hatásköre különbözteti meg. 10 Egyed István

szintén az általános jelleget emeli ki, miszerint, amíg a helyi önkormányzatok egy

meghatározott terület lakosságát a maga teljességében egyesítik, addig a testületi

önkormányzatok a lakosságot személyi alapon csoportosítják és foglalják szervezetbe.11

6 LAPSÁNSZKY András – PATYI András – TAKÁCS Albert: A közigazgatás szervezete és szervezeti joga. Budapest,

Dialóg Campus, 2017. 173. 7 GELENCSÉR József: A helyi önkormányzatok. In: KILÉNYI Géza (szerk.): A közigazgatási jog nagy kézikönyve.

Budapest, Complex, 2008. 221. 8 Adam PRZEWORSKI: Democracy and the Limits of Self-Government. New York, Cambridge University Press,

2010. 17. 9 EREKY István: Közigazgatás és önkormányzat. Budapest, Szeged Városi Nyomda és Könyvkiadó. 1939. 376–

377. 10 Ulrich SCHEUNER: Grundbegriffe der Selbstverwaltung. In: Günter PÜTTNER (Hrsg.): Handbuch der

kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1 Grundlagen. Zweite, völlig neu bearbeitete Auflage. Berlin –

Heidelberg, Springer. 1981.17. 11 EGYED István: A magyar közigazgatási jog alaptanai. Budapest, Szent István Társulat, 1947. 155.

14

Mindezek mellett én még feltétlenül fontosnak tartom kiemelni a magas szinten szabályozott

közjogi státust és az erőteljes történelmi beágyazottságot is.

Általánosságban az is elmondható, hogy egy szervezet nem attól lesz önkormányzativá, hogy a

jogi rendezés azt így tételezi, hanem attól, hogy bizonyos kritériumok és előfeltételek biztosítva

vannak, amelyeknek a gyakorlatban történő funkcionalitása azt valóban önkormányzatként

engedi működni.12 A kérdés, hogy melyek ezek a feltételek,13 miből erednek és milyen körben

érvényesülnek.

2.2. A nyelvi különbségek jelentősége

Local government, local self-government, kommunalen Selbstverwaltung, l’autonomie locale:

köznapi értelemben mindegyik kifejezés helyi önkormányzatnak fordítható. A fogalmi alapokat

keresve azonban megfigyelhető, hogy egyik kifejezés sem fedi teljesen a másikat. A local

government-ben van ’helyi’ és ’kormányzás’, de hiányzik az ’ön’, és valóban eléggé eltérő is a

tartalma. A kommunalen Selbstverwaltung inkább helyi önigazgatást jelent, ami a magyar

fogalmi keretek között értelmezve elvileg szűkebb, mintha önkormányzás lenne, de a

gyakorlatban mégis azt jelenti.14 A l’autonomie locale helyi autonómiát jelent, ami elvileg

hasonló tartalmú, de mégsem teljesen felel meg a magyar fogalmi kereteknek, annál

általánosabb jelentéssel bír. A local self-government elég jól visszaadja a mi helyi

önkormányzat kifejezésünket, érdekessége, hogy mindössze a jogi angolban létezik. Nem

véletlen viszont, hogy a jogi szaknyelvben (a francia autonomie locale angol párjanként) ez vált

közvetítő kifejezéssé, mert tartalmában ez fedi le legjobban azt, amit a helyi önkormányzat

fogalma ki kíván fejezni. Ereky egyenesen publicisztikai alkotásnak minősíti,15 amit eredetileg

azért találtak ki, hogy (még nem helyi szinten) kifejezzék azt, hogy a kontinentális

abszolutizmussal szemben a csatornán túl valóban önmagát kormányozza a nemzet (ezt a

12 KISS László: Jogforrás és jogalkotás. In: KISS László (szerk.): Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan

köréből. Pécs, JATE ÁJK, 1996. 389. 13 Kiss László szerint például ezek az önálló jogi személyiség, a törvényben biztosított hatáskörök sérthetetlensége,

a gazdasági, gazdálkodási, településfejlesztési önállóság és a helyi jogalkotási hatalom. [KISS László (1996) i. m.

389–390.] 14 Ezzel Ereky is egyetért és az okát abban látja, hogy a németek nem látnak különbséget kormányzás és

közigazgatás között, így néhány kivételtől eltekintve a fogalmi különbség nem jelent tartalmi eltérést. [EREKY

(1939) i. m. 201.] 15 EREKY (1939) i. m. 199–200.

15

különbséget később helyben is érzékeltetni akarták16).17 Ereky arra is felhívja a figyelmet, hogy

az 1860-as évek előtt Magyarországon sem használták az önkormányzat kifejezést (inkább

municipális közigazgatásról beszéltek), de a németek és a magyarok nemcsak lefordították a

local self-government kifejezést, hanem az angolokkal ellentétben a jogi nyelvben is használni

kezdték.18 Bár a különböző elnevezések elvileg okozhatnak problémákat a jelentés feltárásában,

úgy vélem, hogy általánosságban nem az elnevezésnek, hanem a mögötte álló rendszernek van

igazán jelentősége. Mindazonáltal egyes – fogalmi alapokat vizsgáló – kérdéseknél

figyelemmel kell lenni az elnevezésből kiolvasható különbségekre is.

2.3. A helyi önkormányzás és a helyi önkormányzat fogalmi alapjai

A municipális hatalom fogalmát elsőként Benjamin Constant vezette be, a hatalommegosztás

addigi horizontális tagolását a vertikális hatalommegosztás és a decentralizáció

követelményével egészítve ki.19 Mára a modern demokratikus államberendezkedésekben a

hatalom területi megosztásának domináns modellje az önkormányzati. Ennek – ahogy Pálné

Kovács Ilona is rávilágít – lényegében történeti okai vannak, mivel sok országban előbb jöttek

létre, mint a központi állami intézményrendszer, kollektív természetüket pedig magukkal vitték

az egységesülő államszervezetbe is.20 Manapság tehát a helyi önkormányzatok minden

demokratikus államban alapintézménynek számítanak, de a helyi önkormányzás és a helyi

önkormányzat fogalmainak pontos meghatározása ennek ellenére (vagy inkább éppen emiatt)

évszázados kihívás a kutatók számára. Ennek elsődleges oka, hogy az egyes államokban eltérő

alapokon nyugszik a helyi önkormányzás eszmeisége, és a fejlődési utak is nagyon

különböznek egymástól. Ereky egyenesen úgy vélte, hogy az önkormányzatra vonatkozó

számtalan elmélet között áthidalhatatlan ellentétek állnak fenn.21 Természetesen vannak közös

alapok, de a részletekben a legújabb időkig számos eltérés figyelhető meg. Mindazonáltal a

XX. század második felétől kezdődően egyre több kísérlet született az elméletek

16 Érdekes, hogy hogyan vált el az eredeti jelentéstartalomtól a modern önkormányzati felfogás. Az államok

általános demokratizálódásával ugyanis a ’self-government’ már inkább a jogállamon belüli autonómiára utal, nem

az elnyomás hiányára. Ennélfogva az angol ’local government’ valóban önkormányzást jelent a szó eredeti

értelmében, de kevéssé képes kifejezni a kontinentális értelemben vett modern önkormányzatiságot. 17 EREKY (1939) i. m. 201–202. 18 EREKY (1939) i. m. 200. 19 CSALLÓ Krisztina: Önkormányzás, autonómia. A helyi önkormányzatok szabályozási típusai Európában. In:

FEIK Csaba (szerk.): Magyarország helyi önkormányzatai. Budapest, NKE KTK, 2014. 25. 20 PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Helyi kormányzás Magyarországon. Budapest – Pécs, Dialóg Campus, 2008. 13. 21 EREKY István: Közigazgatási reform és a nagyvárosok önkormányzata. Budapest, Budapest Székesfőváros

Házinyomdája, 1932. 3.

16

összehangolására és a közös európai önkormányzati alapok lefektetésére. Ennek legsikeresebb

példája az Önkormányzati Charta, melynek meghatározása szerint a „helyi önkormányzás a

helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy jogszabályi keretek között a

közügyek lényegi részét saját hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság

érdekében.”22 Az Önkormányzati Charta meghatározásából annyi mindenképpen leszűrhető,

hogy ez egy jog (és egyben képesség), amelyet a helyi önkormányzatok gyakorolnak, méghozzá

a helyi lakosok érdekében. Ez igazgatási és szabályozási tevékenység együtt, ami a közügyek

ellátására irányul és jogszabályi keretek között gyakorolható. Azt nem határozza meg, hogy mi

számít ebben a körben közügynek, de azt kimondja, hogy ezt a jogot olyan tanácsok vagy

testületek gyakorolják, amelyeknek tagjait egyenlő, közvetlen és általános választójogon

alapuló szabad és titkos szavazással választják, és amelyek nekik felelős végrehajtó szervekkel

is rendelkezhetnek.23

2.3.1. A helyi önkormányzás

Már-már zavarbaejtő az a változatosság, ami megfigyelhető az egyes szerzők helyi

önkormányzással kapcsolatos megközelítésében. Mást és mást emelnek ki azzal kapcsolatban,

hogy mi a szerepe, jelentősége, határai. Úgy vélem, hogy az alábbi kiragadott gondolatok abban

nyújthatnak segítséget, hogy általuk könnyebben feltérképezhető legyen az, hogy a dolgozat

következő fejezeteiben melyik kérdések vizsgálatára kell figyelmet fordítani.

Patyi András szerint a helyi önkormányzás lényegét tekintve a helyi közügyekben történő

akaratkifejezés és akaratmegvalósítás (azaz döntés és végrehajtás).24 Hans Kelsen

megfogalmazásában az önkormányzásban a decentralizáció elve egyesül a demokrácia

(önrendelkezés) eszméjével.25 Józsa Zoltán a lényeget három alapérték foglalatában látja,

melyek az autonómia (a helyi önkormányzat védelme a hatalom koncentrációjával szemben,

továbbá az eltérő politikai választások lehetősége), a hatékonyság (képesség a különböző

szolgáltatások hatékonyan megvalósítására) és a demokrácia (annak mutatója, hogy milyen

22 Önkormányzati Charta 3. cikk 1. szakasz 23 Önkormányzati Charta 3. cikk 2. szakasz 24 PATYI András: Gondolatok a magyar helyi önkormányzati rendszer általános szabályairól. In: SZOBOSZLAI-KISS

Katalin – DELI Gergely (szerk.): Tanulmányok a 70 éves Bihari Mihály tiszteletére. Győr, Universitas-Győr

Nonprofit Kft., 2013. 393. 25 Hans KELSEN: Az államelmélet alapvonalai. Szeged, Szeged Városi Nyomda és Könyvkiadó, 1927. 57.

17

mértékben enged közreműködést a helyi önkormányzat a helyi ügyek intézésében).26 Fogarasi

József és szerzőtársai szerint az önkormányzati működés előfeltétele az önálló jogi

személyiség, a hatáskörök sérthetetlenségének érvényesülése, a gazdasági és gazdálkodási

önállóság, a terület- és településfejlesztési önállóság, továbbá a helyi jogalkotási hatalom.27

Hoffman István is az autonómia jelentőségét hangsúlyozza, mivel szerinte a helyi

önkormányzatiság középpontjában egy alapvetően területi alapon szerveződő, a terület összes

polgárára kiterjedő hatáskörű szervezet függetlensége, önálló döntési jogosultsága áll. Szerinte

csak akkor lehet önkormányzatiságról beszélni, ha az állami normarendszer biztosítja az

autonómiát (ami az államon belüli viszonylagos elkülönültségben jelenik meg) és a szervek

tényleges közreműködésének lehetőségét a helyi közösségek életének szervezésében.28

Verebélyi Imre szerint a helyi önkormányzás alapvető célja az, hogy a közügyek meghatározott

részét az érintettek, saját érdekükben, önállóan és demokratikusan helyben kormányozzák.29

Kecső Gábor azt is kiemeli, hogy a helyi önkormányzás nem korlátozódik a helyi önkormányzat

formális szervezeti keretére, átfogja mindazt a hálózatot (önkormányzaton kívüli szerveket és

folyamatokat is), ami a helyi igények kielégítésére szolgál.30 Dieter Hoffmann-Axthelm

találóan úgy fogalmaz, hogy az önkormányzás az állami hatalom egy korlátozott szeletének

visszadását jelenti a kormányzati hatalomtól az egyénnek, továbbá aziránti bizalmat, hogy az

egyszerű laikus polgárok képesek igazgatási feladatokat ellátni.31 Scheuner pedig azt emeli ki,

hogy három alapvető jellemző alapján határozható meg a helyi önkormányzás funkciója. Ezek

az elkülönülő, integratív helyi demokrácia, a decentralizált döntési hatáskörök, valamint az

átfogó feladatkörben történő felelősségvállalás.32

Rényi József szerint végeredményében a helyi ügyek is állami ügyek, a helyi önkormányzat

olyan állami ügyeknek az igazgatása, melyek egyúttal feltűnőleg helyi ügyek is.33 Kiss

Barnabás azt is hangsúlyozza, hogy az önkormányzat elismertsége és mértéke mindig a

26 JÓZSA Zoltán: Önkormányzati szervezet, funkció, modernizáció. Budapest–Pécs, Dialóg Campus, 2006. 42. 27 FOGARASI József – IVANCSICS Imre – KISS László: A helyi önkormányzatok kézikönyve. Második átdolgozott

kiadás. Budapest, Unió, 1994. 26–27. 28 HOFFMAN István: Gondolatok a 21. századi önkormányzati jog fontosabb intézményeiről és modelljeiről – A

nyugati demokráciák és Magyarország szabályozásainak, valamint azok változásainak tükrében. Budapest, ELTE

Eötvös Kiadó, 2015. 40. 29 VEREBÉLYI Imre: A helyi önkormányzás lényege. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): Az önkormányzati rendszer

magyarázata. Budapest, KJK, 1993. 18. 30 KECSŐ Gábor: A helyi önkormányzatok pénzügyi jogi jogállása – A jogállást meghatározó jogintézmények

modelljei a bevételi oldalon. Anglia – USA – Magyarország. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó. 2016. 131. 31 Dieter HOFFMANN-AXTHELM: Lokale Selbstverwaltung – Möglichkeit und Grenzen direkter Demokratie.

Wiesbaden, VS Verlag, 2004. 10. 32 SCHEUNER i. m. 14. 33 RÉNYI József: A helyi önkormányzat és a felette gyakorolt állami felügyelet elve és jogrendszere különös

tekintettel a kormányhatósági felügyeletre. Budapest, Franklin, 1896. 36.

18

főhatalom döntésétől függ, az önállóság kereteit mindig a törvényi szabályozásnak kell

megteremtenie.34 Magyary szerint az önkormányzat szó szerint az ellentétét jelenti annak, hogy

valakit más kormányoz. Ha egy szervnek önkormányzati joga van, akkor feltételezzük, hogy ez

másként is lehetne, mert van felette egy erősebb hatalom, amely őt kormányozhatná. Fogalma

tehát nem alkalmazható a legmagasabb, a szuverén hatalomra, amelynél más által való

kormányzásról nem lehet szó.35 Ereky pedig azt is hangsúlyozza, hogy az önkormányzatok

politikai törekvések hatása alatt jöttek létre, emiatt telítve vannak politikai elemekkel.

Túltengésük visszahatást váltott ki, ami három irányzat kialakulásához vezetett. Az első az

önkormányzatot tisztán politikai fogalomnak tekinti (ez minden jogi meghatározást

lehetetlennek tart), a második éles különbséget tesz a politikai és a jogi értelemben vett

önkormányzat között, míg a harmadik a politikai meghatározást elvetve az önkormányzatot

kizárólag a jogtudomány körébe tartozó fogalomként vizsgálja.36 Ez utóbbi irányzaton belül

azonban külön kell szerinte meghatározni az angol és a kontinentális értelemben vett

önkormányzatot, mert olyan mélyrehatók közöttük az ellentétek. 37

2.3.2. Helyi önkormányzat

Reinhard Hendler szerint az önkormányzatok közjogi szervezeti egységek, amelyek az

államszervezethez tartoznak, de az állam közvetlen hivatali rendszerétől intézményesen

önállósultak. Jellemző sajátosságuk, hogy bizonyos közügyeket az azok által különösen érintett

személyek saját felelősségükre, legfeljebb állami törvényességi felügyelet alatt igazgatnak.38

Gerhard Scheuerer arra is emlékeztet, hogy az önkormányzat a legközelebbi kapcsolat a

kormány és polgárai között, jogi értelemben a helyi autonómia támogatója.39 Fábián Adrián

arra a következtetésre jut, hogy a „helyi önkormányzat a helyi közösség, a feladat- és

hatáskörök, valamint az erőforrások autonóm közigazgatási egysége.” 40 Kelsen kiemeli, hogy

34 KISS Barnabás i. m. 428. 35 MAGYARY Zoltán: Magyar közigazgatás – A közigazgatás szerepe a XX. sz. államában a magyar közigazgatás

szervezete működése és jogi rendje. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942. 112–113. 36 EREKY (1939) i. m. 284. 37 EREKY (1932) i. m. 3. 38 Reinhard HENDLER: Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip. Zur politischen Willensbildung und Entscheidung

im demokratischen Verfassungsstaat der Industriegesellschaft. Köln–Berlin–Bonn–München, Heymann, 1984.

Hivatkozza KALTENBACH Jenő: Az önkormányzati felügyelet. Szeged, Universum, 1991. 135. 39 Gerhard SCHEUERER: Population Policy and Local Government. In: Jürgen G. BACKHAUS (ed.): Two Centuries

of Local Autonomy. New York – Dordrecht – Heidelberg – London, Springer, 2012. 91. 40 FÁBIÁN (2016) i. m. 36.

19

az individuális (és bizonyos fokig a generális) helyi normák megalkotására is rendelt szervet

maguk azok választják meg, akiket a megalkotandó normák kötelezni fognak.41

Számos kutató kiemeli, hogy az önkormányzatok törvény által védett önállósággal

rendelkeznek, egyes felfogások szerint pedig tevékenységüket a választópolgárokat megillető

helyi önkormányzáshoz való jog alapján intézik. Közös ezekben a felfogásokban, hogy az

önkormányzatokat jellemzően állami szervnek tekintik (ebben is vannak kivételek), de többé-

kevésbé azt is hangsúlyozzák, hogy valamilyen módon egyúttal védve is vannak az állam

beavatkozásától.

Berényi József szerint a területi önkormányzatok államtól való elkülönülése magában foglalja

e szervek kettős jellegét is, ugyanis részben kapcsolódnak az államhoz (végső fokon az állam

szerveinek tekintendők), de eközben a demokratikus társadalomban, társadalmi alakulatként, a

társadalom szerveiként is működnek, bizonyos fokig maguk is a civil társadalom részének

minősíthetők.42 Kmety Károly hangsúlyozza, hogy nem pusztán államkormányi orgánumról

van szó, hanem külön jogalanyisággal bíró alakulatról, amely korlátok között, de megfelelő

önállósággal tölti be a közéletet. Érvényesül benne a hatalom decentralizálása, mert a népesség

önmaga látja el bizonyos közügyek intézését.43 Tomcsányi Móric mindezek mellett arra is

rávilágít, hogy ezt a közfunkciót a kormányhatósággal szemben bizonyos önállósággal

végérvényesen is végzik, ami egyenlővé teszi az önkormányzatot a decentralizációval és az

autonómiával.44 Klaus Stern azt emeli ki, hogy a helyi önkormányzat a demokrácia és a hatalmi

ágak vertikális megosztása által legitimált, decentralizált, így az államot mentesítő és

autonómiát közvetítő igazgatási forma, amelyek a közügyek saját hatáskörben való elintézésére

hivatottak. A helyi önkormányzat szerinte hatalommegosztó és -kiegyensúlyozó jellege miatt

nélkülözhetetlen alapja a demokráciának.45 Verebélyi nagyon tömören összefoglalva a lényeget

azt mondja, hogy a helyi önkormányzat egy demokratikusan választott és működő köztestület,

ami törvényi keretek között, állami felügyelet és segítség mellett, saját felelősségére (területe

és lakosai érdekében) önállóan szabályozza és igazgatja az átfogó feladat- és hatáskörébe

41 KELSEN i. m. 57. 42 BERÉNYI József: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei. Budapest, Rejtjel, 2003. 305. 43 KMETY Károly: A magyar közigazgatási jog kézikönyve (harmadik javított kiadás). Budapest, Politzer Zsigmond

és fia könyvkereskedése, 1902. 82–83. 44 TOMCSÁNYI Móric: A magyar közigazgatási jog alapintézményei. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda,

1926. 241. 45 Klaus STERN: Die Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung. In: Günter PÜTTNER (Hrsg.):

Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1 Grundlagen. Zweite, völlig neu bearbeitete Auflage.

Berlin – Heidelberg, Springer. 1981. 204.

20

tartozó helyi közügyeket. Ennek is három alapeleme a helyi demokrácia az átfogó felelősség és

a helyi önállóság. 46

A fenti megközelítésekben közös, hogy az önkormányzatot nem csak közigazgatási szervezeti

egységként kezelik, de igyekeznek azt valamilyen szinten a polgárok oldaláról is szemlélni,

kiemelve az önállóság jelentőségét. Ezzel szemben Paul Laband szintén klasszikus

megközelítése szerint az önkormányzat nem az állam és a társadalom között létrejött

viszonynak értelmezhető, hanem az állam és az alattvalók közötti viszonyként. Ahelyett, hogy

az állam maga gyakorolná a hatósági jogait, átadja azt neki alávetett személyeknek, akiknek

azonban speciális jogkörük, fogalmilag elkülöníthető státuszuk van. Az önkormányzat az állam

önkorlátozásán alapul, de arra figyelemmel, hogy az állam a közfeladatait ellátja és az irányadó

normák megalkotásával és a teljesítés kontrollálásával érvényesíti uralmi felsőbbségét,

miközben a normáknak az alkalmazását közvetítőkre ruházza át. Szerinte elég helytelen az

önkormányzatban a polgárok szabad tevékenységét látni, az állampolgár az önkormányzatnak

is alá van vetve. Nem az egyén természetes szabadsága jelenik meg tehát az önkormányzatban,

hanem az állam uralma az egyén felett. Másrészt ezt a kényszert nem maga az állam alkalmazza,

hanem az állam és az egyén között elhelyezkedő közjogi jogalany, amit az állam a saját feladatai

végrehajtására használ.47

Mindezek alapján annyi bizonyos, hogy a helyi önkormányzás és a helyi önkormányzatok

fogalmi meghatározása nagyon széles skálán mozog attól függően, hogy az egyes kutatók az

intézményt honnan eredeztetik, és melyik elemeire helyezik a hangsúlyt. A megközelítések a

célszerűségből létrehozott közigazgatási szervezeti egységtől egészen a kollektív alapjog

alapján létrehozott szervig terjednek és megjelenik bennük számos fontos elv (pl.

szubszidiaritás, decentralizáció, helyi demokrácia). Valójában mindegyik megközelítés

adekvát, az a legfőbb különbség közöttük, hogy a számos fogalmi összetevő közül melyiket

emelik ki. Általánosan is igaz, hogy az egyes országokban nem az önkormányzatiság léte,

hanem annak eredete és mértéke a kérdés. Ezekre keresem a választ a következő fejezetekben.

46 VEREBÉLYI (1993) i. m. 18. 47 Paul LABAND: Das Staatsrecht des Deutschen Reiches. Tübingen, Laupp, 1876. 101–102.

21

3. Az önkormányzatiság kialakulása és fejlődése, különös

tekintettel Magyarországra

Dolgozatom keretei között nem célom az önkormányzatiság fejlődésének részletes ismertetése.

Bizonyos rendezőelvekre és csomópontokra kívánom csak felhívni a figyelmet, különös

tekintettel a magyar sajátosságokra. Mivel meggyőződésem, hogy a mai értelemben vett

önkormányzatiság sok évszázados szerves fejlődés eredménye, így annak megértéséhez is

elengedhetetlen a történelmi beágyazottság vizsgálata.

Kmety gondolataival élve a régi municipális rendszer kifejtése a közjogtörténet hálás és

tanulságos feladata, mert azt nemzeti alkotmányos életünk originális és nagyszerű fejleménye,

melyben tanúbizonyságát adta állami képességünk és szabadságérzetünk.48 Ugyanakkor Barta

Attilával is egyet kell értenem – ez pedig meg is szabja a vizsgálhatóság határát –, aki szerint a

történeti előzmények feltárása könnyen tévútra is vihet, ha az eltérő gazdasági-társadalmi

környezetbe ágyazott múltbéli jelenségeket erőltetetten a jelen intézményeivel akarjuk

rokonítani.49

3.1. Az önkormányzatiság kialakulása és fejlődése

3.1.1. Az önkormányzatiság kialakulása

Bizonyos, hogy a mai önkormányzatok létrejötte hosszú történelmi fejlődés eredménye. Egyes

felfogások szerint az önkormányzatiság egyidős az emberiséggel, az emberek ugyanis már az

államok létrejötte előtt közösségekbe szerveződtek, amelyekben igyekeztek kielégíteni saját

szükségleteiket. Berényi is kiemeli, hogy az önigazgatásnak és az önkormányzásnak már a

nemzetségi társadalomban megjelentek azok az alapvető keretei, formái, amelyek ma is

felfedezhetők. A társadalomban megjelenő legáltalánosabb közfunkciókat jellemzően már a

középkorban az önkormányzatok alakították ki, ellátva a közösség működéséhez szükségessé

vált és nem mellőzhető közfunkciót.50 Magyary emlékeztet rá, hogy a régmúlt időkben a fizikai

távolságok nehéz leküzdése és az államhatalom helyi szerveinek kiépítetlensége miatt

48 KMETY i. m. 84. 49 BARTA Attila: A helyi igazgatás kialakulása, a magyar helyi igazgatás fejlődése. In: BALÁZS István (szerk.):

Helyi Önkormányzatok. Debrecen, Debreceni Egyetemi Kiadó, 2014. 12. [a továbbiakban: BARTA (2014a)] 50 BERÉNYI i. m. 303–304.

22

szükségképpen kezdett megerősödni a települések szükségleteinek helyben történő ellátása. Az

emberek elismerték az államhatalom tekintélyét, de településükön számos olyan szükségletük

és érdekük merült fel, amelyek azonnali intézkedést kívántak. Azt is hangsúlyozza, hogy ezek

a szükségletek és érdekek településenként eltérők voltak, így csak helyileg voltak eldönthetők

és megoldhatók. Így azok az emberek, akiknek azonos szükségleteik és érdekeik voltak,

szervezkedni kezdtek a magukon való segítés érdekében. A tanácskozás és döntés történhetett

ősgyűlés alakjában, vagy úgy, hogy az összes érdekeltek választás útján alakítottak egy

testületet, amely a hatóságot képviseletükben (jellemzően időlegesen és tiszteletbeli

tisztségként) gyakorolta.51

A társadalom települési rendszeren alapuló területi struktúrája szükségképpen létrehozza a

területi közigazgatási intézményeket. Az állam kezdetben jellemzően nem az önkormányzatok

által ellátott közfunkciókat, hanem csak azok felügyeletét vagy irányítását igényelte.52 Ez a

kormányhatósági felügyelet Németországban az országfejedelmi szuverenitásból nőtt ki,

Franciaországban a centralizációval jár, Angliában az érdekképviseletben megnyilvánuló

’voluntarism’ állami szempontból való ellenőrzése miatt jött létre, Magyarországon főleg a

kormány felelősségének egyik szükséges előfeltétele volt.53 Ereky a XVII. században kialakult

angol grófsági önkormányzatot tekinti a klasszikus önkormányzatnak. Szerinte alig pár

országban volt életerős önkormányzat, de azok is a városi önkormányzat talaján épültek fel, az

angolhoz igazán csak a magyar vármegyei önkormányzat hasonlított. De így is nehéz az

összehasonlítás a kulturális és jogi (egyelőség kontra előjogok) különbségek miatt.54 Az angol

grófságokat az tette valóságos önkormányzatokká, hogy az államfő a grófságok szerveivé nem

nevezhetett ki idegeneket, a kinevezetteket nem helyezhette át más grófságba, a kinevezett

békebírák a kormánytól függetlenek voltak.55

A XVI. századtól kezdődően az öntudatra ébredt államok miatt hosszú küzdelem indult a

partikuláris társadalmi körökkel (az önkormányzatokkal), amelyek privilégiumokkal és

statútumokkal igyekeztek az állammal szemben az önállóságukat biztosítani. A XVIII. századra

viszont már annyira megerősödött az államhatalom, hogy az önkormányzatok minden belső

erejüket elveszítették, a főfelügyeleti jog címe alatt az állam az önállóságukat szinte semmire

redukálta.56 XVIII. századra a kontinentális államokban az abszolutizmus, az angoloknál a

51 MAGYARY (1942) i. m. 113–114. 52 BERÉNYI i. m. 303–304. 53 RÉNYI i. m. 107. 54 EREKY (1932) i. m. 5–6. 55 EREKY (1932) i. m. 11. 56 RÉNYI i. m. 24.

23

sajátságos szegényügyi közigazgatás és a parlamenti korrupció lehetetlenné tették, hogy a falusi

községek közjogi önkormányzatra tegyenek szert. A városok is kevés helyen tudták megtartani

önkormányzatukat, így azok több községből álló területbeosztásokba menekültek, de így csak

kevés helyen tudtak fennmaradni (magyar vármegye, angol grófság, néhány francia pays’d’état,

németalföldi tartományok).57 Ezt követően azonban az önkormányzati eszme már éppen az

abszolút monarchiák centralizációjának ellenhatásaként jelent meg a XIX. század elején.58

3.1.2. A modern önkormányzat létrejötte és változásai

A modern községi önkormányzatok Európában jellemzően az ipari szabadság és a

földtehermentesítés révén alakultak ki. 59 Német területeken az önkormányzati autonómia

újjáéledése Poroszországból eredeztethető, ahol a Napóleon elleni vereség után bevezetett

reformok között 1808-ban visszaállították a városi közösségek középkorban élvezett

önkormányzatát, amelyet fokozatosan vontak el az abszolutista rezsimek a XVII. és XVIII.

században. Az újjáéledés oka, hogy a francia forradalom után a demokratikus képviselet és az

alkotmányos kormányzás elképzelései átterjedtek Németországba is, ahol erős volt a városi

középosztály. Innen kezdett aztán terjedni az eszme szerte a Német Föderáció államaiban.60

Amint arra Ereky emlékeztet, nagy jelentőséggel bírt ebben a korszakban a belga

alkotmánylevél, ami először írta elő, hogy kizárólag a törvényhozás állapíthatja meg a községek

és a tartományok szervezetét, szerveiknek hatáskörét, az állam egyéb szerveihez való viszonyát.

Sőt, még a törvényhozásnak is tiszteletben kellett tartania a legfőbb önkormányzati alapelveket.

Így szerinte a belga jog volt az első, ahol nem az önkormányzat szerepelt az alkotmány

védbástyájaként, hanem az alkotmány és a törvény lett az önkormányzat védelmezője.61

Franciaországban is már a polgári forradalom első időszakától kezdődően jelen volt a helyi

önkormányzás természetjogi felfogása, ezzel együtt a municipális hatalom elismerésének

igénye is (amellett, hogy a hagyományos jakobinusi centralizáció is fontos elv volt), bár a

korabeli forradalmi törvényhozásban és a későbbi alkotmányokban nem ez érvényesült, hanem

57 EREKY (1932) i. m. 4. 58 KALTENBACH (1991) i. m. 127. 59 RÉNYI i. m. 117. 60 Günther CHALOUPEK: Friedrich List on Local Autonomy in His Contributions to the Debate About the

Constitution of Württemberg in 1816/1817. In: Jürgen G. BACKHAUS (ed.): Two Centuries of Local Autonomy.

New York–Dordrecht–Heidelberg–London, Springer, 2012. 3. 61 EREKY (1939) i. m. 356–357.

24

a nemzetállam egységességét előtérbe helyező felfogás.62 Általánosságban is megfigyelhető,

hogy a természetjogi megközelítés a pozitivista felfogás korszakról korszakra váltakoztak egész

Európában. Mindeközben az angol grófsági (és az amerikai) rendszer mint az angolszász self-

government típusa élt tovább, ami rendi előjogokat és kiváltságokat nem ismert, az

önkormányzat pedig nem közjogi jogi személyek joga, hanem az egyes állampolgárok

kötelessége. A kötelességek teljesítését a törvény részletesen szabályozta, ennek keretei között

alkalmazták a jogot, a kormánytól szinte teljesen függetlenül.63

A modern értelemben vett helyhatóságok – a parlament jogalkotó tevékenysége nyomán – csak

a XIX. század végén alakultak ki.64 A középkori feudalizmusban létrejött önigazgatási

rendszerekre a polgári állam fokozatosan telepített közigazgatási, főleg közszolgáltatási

funkciókat. Erre nem volt megfelelő a felülről szervezett államigazgatás, mert a helyi

viszonyokat nem tudja számbavenni.65 Ezért a modern állam igyekezett a községeket is

önkormányzattal felruházni, a közfeladatokat megosztották állam és község között (így a

hagyományos köztes szint egyre inkább elhalványult). Mindezek közül is kiemelkedtek a

nagyvárosok és főleg a fővárosok, melyek önkormányzatát Ereky szédületesen

nagyszabásúként jellemezte.66 Thomas S. Pearson a XIX. század második felében

Oroszországban zajló önkormányzati folyamatokat áttekintve arra a következtetésre jut, hogy

a modernizáció során átalakuló társadalom miatt még egy autokrata rendszerben is fontos az

önkormányzatiság. Azt állítja, hogy a helyi önkormányzat létfontosságú a ’fejlődő’ államok

számára is, még akkor is, ha az iparosodott társadalmakban sikeresebbnek bizonyult ez a

folyamat. A fő nehézség nem az önkormányzatok által jelentett politikai kockázat (bár

amennyiben a folyamat nem szabályozottan zajlik vagy nem jó irányba tart a helyi bürokrácia

kiépítése, akkor könnyen az ellenzék eszközévé válhat), hanem inkább a vidéki támogatás

mozgósításának nehézsége, különösen az anyagi szegénység, az írástudatlanság és a falusi

parokializmus körülményei között. Oroszország kísérlete a helyi önkormányzattal szintén azt

mutatja, hogy az egységes központi kormányzat, valamint a helyi önkormányzat identitásának,

szerepének és határainak világos meghatározása elengedhetetlen előfeltétele az

önkormányzatiság fejlődésének. 67

62 BALÁZS István: A francia helyi önkormányzati rendszer átalakulása napjainkban. Állam- és Jogtudomány,

2016/2. 17. 63 EREKY (1932) i. m. 44–45. 64 IVÁN Dániel: Devolúció és önkormányzatiság. Kisebbségkutatás, 2015/1. 70. 65 NAGY Marianna – HOFFMAN István (szerk.): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény

magyarázata. Második, hatályosított kiadás. Budapest, HVG-Orac, 2014. 30. 66 EREKY (1932) i. m. 4–5. 67 Thomas S. PEARSON: Russian Officialdom in Crisis – Autocracy and Local Self-Government, 1861—1900.

Cambridge – New York – New Rochelle – Melbourne – Sydney, Cambridge University Press, 1989. 259.

25

Amíg a XIX. században az önkormányzatiság eszméjének fókuszában a községek központi

hatalomtól való függetlenségi vágya volt, addig mára elsősorban a vertikálisan szervezett állam

szerves részeként definiálhatók. Az ilyen megváltozott értékelések okai alapvetően az

önkormányzati politika megváltozott materiális alapjaiban rejlenek.68 A hagyományos

önkormányzati rendszer átalakulása a szolgáltató jóléti állam kialakulásával kezdődött. A jóléti

funkciók (főleg városi közszolgáltatások) a XX. század elején kezdtek megjelenni az Egyesült

Államokban, majd a II. világháború után teljesedett ki a nyugati jóléti államok kialakulásával.

Ez a változás főleg a városi végrehajtó hatalom erősödésével járt együtt, így egyre kevésbé volt

alkalmas a feladatok ellátására a hagyományos, laikus elemre és tiszteletbeli megbízatásra építő

rendszer. Enyhült az állami kontroll, de erősödött az integráció (több országban is településeket

vontak össze az elaprózott szerkezet csökkentése érdekében).69 A hatvanas évektől kezdve

Németországban is erős központosítás figyelhető meg.70 Ezt követték a helyi önkormányzatok

autonómiáját és demokratikus jellegét abszolutizáló elképzelések főleg a 80-as évek

decentralizációs államreformjaiban manifesztálódtak, ennek csúcsát a regionalizáció jelenti.71

A változó gazdasági körülmények újra és újra változásokat eredményeztek az önkormányzati

rendszerben is. A New Public Management és a neoweberiánus állameszme egyaránt éreztették

hatásukat az önkormányzatok szervezetében is. A szolgáltatási rendszer átalakulása, a

költségek növekedése, a méretgazdaságossági kérdések egyaránt kihívások elé állították az

államokat.72

3.2. Magyarországi fejlődéstörténet

3.2.1. Vármegye a polgári átalakulást megelőzően

Magyarországon a vármegyei önkormányzat autonómiájának fejlődése a törvénykezési joggal

kezdődött. A király kezdettől fogva megyénként gyakorolta az igazságszolgáltatást, a nádori

68 Heinz ZIELINSKI: Kommunale Selbstverwaltung im modernen Staat. Opladen – Wiesbaden, Westdeutcher

Verlag, 1997. 7. 69 HOFFMAN (2015) i. m. 17–18. 70 ZIELINSKI i. m 7. 71 BALÁZS István: Helyi önkormányzáshoz való jog. In: LAMM Vanda (szerk.): Emberi jogi enciklopédia.

Budapest, HVG-Orac, 2018. 385. 72 HOFFMAN (2015) i. m. 19–22.

26

ítélőszék a XIII. század végétől már rendszeresen önállóan ítélt.73 A kezdetben kizárólag királyi

vármegye már a XIII. században autonóm volt. Ennek első fennmaradt írásos emléke 1232-ből

az úgynevezett Kehidai Oklevél, amelyben a Zala megyei szerviensek írásba foglalták, hogy a

királytól engedélyt kaptak arra, hogy „a hatalmasoktól igaztalan elnyomást” szenvedők

ügyeiben maguk bíráskodjanak. A királyi vármegye helyén így a XIII. század második felében

mindenütt létrejöttek a nemességnek bizonyos önkormányzatra törekvő önvédelmi szervezetei,

a nemesi vármegyék.74 Megjegyzendő, hogy Béli Gábor emlékeztet arra, hogy nem egyöntetű

az a vélekedés, hogy ezt a szervezetet a XIII. században már nemesi vármegyének lehet-e

tekinteni, nem igazolható, hogy már ekkor léteztek a nemes társaik által megválasztott nemes

bírók.75 Általánosságban azonban ekkortól – az egész megyei nemesség testületi szervezeteként

működő megyegyűlések összehívásától – számítjuk a megyei önkormányzatok történetét, s így

a magyar önkormányzatiság egyik pilléreként a megyei önkormányzatok is közel nyolcszáz

éves múltra tekintenek vissza.76

A vármegyei önkormányzat a régi Magyarország sarkaltos intézménye, a nemesség helyi

szervezete, hatóságként pedig a helyi közigazgatás közege.77 Jogaihoz tartozott, hogy maga

választhatta meg tisztviselőit (így nem csak a király által kinevezett főispán vagy helyettese

intézhette ügyeiket és lehetett a bírájuk). Már 1290 óta törvény mondta ki, hogy a főispán ne

ítélkezhessek négy nemes nélkül. 78 A vármegyék fontos szerepet játszottak a magyar államiság

fennmaradásában, hiszen a török uralom alatt a megyei szervezet akkor is élt, amikor az ország

nagy része elveszett.79 Rényi úgy látta, hogy ebben az időben az országot a magyar vármegyék

mentették meg. A régi magyar vármegye-rendszer politikai, alkotmányjogi garanciális

fontossága szerinte nagyobb volt, mint egész közigazgatási praktikus értéke.80 Magyary

megfogalmazásában: „Kétségtelen és jogfejlődésünknek értékes eredménye, hogy az

önkormányzatnak az a magasabb foka, amely a magyar megyének sajátja volt, a megyét a

puszta közigazgatási területi beosztásnál magasabbra emelte és különálló egyéniséggé tette.”81

73 EGYED (1947) i. m. 81. 74 AGG Zoltán: A megyerendszer változó szerepe a magyar közigazgatásban. Budapest, MTA

Társadalomtudományi Intézet, 2006. 76. 75 BÉLI Gábor: A nemesek négy bírója – A szolgabírók működésének első korszaka 1268-1351. Budapest – Pécs,

Dialóg Campus, 2008. 65–67. 76 AGG i. m. 76. 77 RÉNYI i. m. 116. 78 MAGYARY Zoltán: A magyar közigazgatás racionalizálása. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1930.

61. 79 PÓK Judit: Kísérletek a megyék rendezésére a reformkorban. Szabolcs-Szatmár-Beregi levéltári évkönyv 11.

1995. 160. 80 RÉNYI i. m. 107. 81 MAGYARY (1930) i. m. 165.

27

A Habsburg-dinasztia trónra jutásával került előtérbe a vármegyék alkotmánybiztosító hivatása.

Mint a törvény hatósága és őre, a megye a neki kihirdetés és végrehajtás céljából megküldött

rendeleteket a törvényesség szempontjából megvizsgálta, és a törvényteleneket félretette.82 A

magyar vármegye a rendi előjogokon és kiváltságokon alapuló kontinentális önkormányzat

utolsó (máshol már beolvasztották) és legnagyobb szabású képviselője volt, ami decentralizálta

a közigazgatást és az igazságszolgáltatást. Az államban szemben fennálló joguk volt, hatalmas

közjogi jogi személyként léteztek, közfunkcióikat saját választott szerveik útján látták el.83

Rényi, Magyary, Ereky és további szerzők nem győzik hangsúlyozni, hogy mennyire nagy

szerepe volt a vármegyéknek abban, hogy a centralizációra törekvő uralkodóval szemben

ellensúlyt lehessen képezni és ezen keresztül érvényre juttatni a nemzeti érdeket.84 Ereky

egyenesen úgy fogalmaz az abszolutizmus időszakáról, hogy az alkotmányosság és az

önkormányzat nálunk nem hatalmi kérdés volt, hanem a nemzet létének vagy nem létének a

kérdése. 85 Rényi azt állítja, hogy a vármegyei rendszerre az első komoly csapást Eötvös József:

A falu jegyzője című műve mérte. A centralisták offenzívát folytattak, a reakciósok pedig akkor

vesztették az első csatát, amikor az egyébként municipalista Kossuth Lajos (akiről Dessewffy

helyesen állította, hogy elméletéből mintha kifelejtené a törvényes hatalom megyék irányába

fennálló jogait) a parlamenti rendszert ismerte fel egyedül alkalmasnak. A vármegyei rendszert

egyesek el is törölték volna, de mindenképpen át kellett alakítani, mert nem mutatkozott

összeegyeztethetőnek a minisztérium felállításával.86

3.2.2. Települések a polgári átalakulást megelőzően

Magyarországon az első városok inkább igazgatási központként, püspöki székhelyként voltak

jelentősek, szemben a nyugati kereskedelmi és ipari központokkal. Ezek nálunk csak a XIII-

XIV. századot követően jelentek meg. A nagy fogyasztási igény és az ott jelen lévő hatalom

védelmező ereje tette lehetővé a városok fejlődését, amit erősített a kereskedelmi útvonalak

adta lehetőségek kihasználása. 87 A Tripartitum megfogalmazza, hogy a város a civitas nevet a

82 PÓK i. m. 160. 83 EREKY (1932) i. m. 45. 84 Ld. például EREKY (1932) i. m. 15.; MAGYARY (1930) i. m. 163. 85 EREKY (1932) i. m. 15. 86 RÉNYI i. m. 109–110. 87 MEZEY Barna: Szabad királyi városok és a bányavárosok. In: MEZEY Barna (szerk.): Magyar alkotmánytörténet.

4., átdolgozott kiadás. Budapest, Osiris, 2002. 138. [a továbbiakban: MEZEY (2002b)]

28

polgárok összességéről viseli, mivel ott sok nép van egybegyűlve.88 A városok fejlődésének

megindulását a hospesek szervezett betelepítése és a vár körül lakó népek (castrenses)

tömörülése tette lehetővé, továbbá a bíróválasztás és a vásártartás jogának engedélyezése

mozdította elő. A királyok jellemzően szintén elősegítették a városok alapítását a nagy

adóbevételek és királyhűségük miatt. A szabad királyi városok közvetlenül a királyi joghatóság

alá tartoztak, míg a földesúri alapítású mezővárosok részben a földesúr, részben a vármegye

joghatósága alatt álltak. 89 A városi önkormányzati autonómiában jelent meg leglátványosabban

az önállóság, ami kiterjedt a közigazgatásra, a jogszolgáltatásra és a jogalkotásra is. A

városigazgatásban a teljes városi élet rendezésére és szabályozására kiterjedt ez a szabadság, a

városi szervezet kialakításától kezdve, tisztségviselőinek megválasztásán át a polgárokra

kötelező magatartási szabályok megalkotásáig. Az igazságszolgáltatás területén bírót és

esküdteket választhatott, bíróságot alakíthatott és működtethetett, a pallosjogot gyakorolt.

Követeket küldhettek a rendi gyűlésbe, bár ott számottevő szavazati joguk nem volt. 90 A

Tripartitum megfogalmazása szerint a város a jó és tisztességes megélésre kiváltságolva van.91

A kiváltságos helyzet jelentősége abban áll, hogy a város lényege a kereskedelmi és gazdasági

esélyeket biztosító szabadság, aminek feltétele volt a privilégium.92 A szabad királyi városok

kiváltságaik miatt ki voltak véve a vármegyei törvényhatóság alól és a XV. századtól

közvetlenül a királynak voltak alárendelve.93 Belső ügyeik tekintetében önkormányzattal

rendelkeztek, statútumalkotási joguk volt. A városi elöljárókat a választott képviselőtestület

választotta. 94

A középkorban a települések életében a szabadság volt az értékmérő, ami a kiváltságtól függött.

Ez okozta a mezővárosok és a szabad királyi városok közti különbséget is.95 A szabad

községek/mezővárosok egy része (melyeknek nem volt rendezett ítélőtanácsa) földesúri szék

alatt álltak, a rendezett ítélőtanáccsal bíró mezővárosok viszont az alól ki voltak véve (saját

igazgatásuk volt és a vármegye ellenőrzése alatt álltak).96 A mezővárosok lakossága

használhatták a városi jogi intézményeket, ők azonban jobbágyok maradtak.97 Bár

önkormányzati szempontból a vármegyék és a városok mellett a községek jelentősége eltörpül,

88 Tripartitum, Az ország jogainak és szokásainak harmadik részéről általában, 8. cím 89 EGYED (1947) i. m. 142. 90 MEZEY (2002b) i. m. 140. 91 Tripartitum, Az ország jogainak és szokásainak harmadik részéről általában, 8. cím 1. § 92 MEZEY (2002b) i. m. 138. 93 RÉNYI i. m. 116. 94 EGYED (1947) i. m. 142. 95 MEZEY Barna: Mezővárosok, uradalmak, falvak. In: MEZEY Barna (szerk.): Magyar alkotmánytörténet. 4.,

átdolgozott kiadás. Budapest, Osiris, 2002. 140. [a továbbiakban: MEZEY (2002a)] 96 EGYED (1947) i. m. 110. 97 MEZEY (2002a) i. m. 140.

29

de számuknál fogva magasan ez a települési forma volt a legelterjedtebb, a népesség nagy része

ezekben élt.

A magyar településhálózat alapelemei a XI-XIII. században alakultak ki. Bár a tatárjárás nagy

pusztítást végzett, de ezt követően megerősödött és kiteljesedett a (jellemzően) aprófalvas

településszerkezet, a legsűrűbb településhálózat a Dunántúlon és Észak-Magyarországon volt.

A török hódoltság újabb pusztítása után (ami az eleve ritkábban lakott Alföldet még inkább

pusztította) számos falut telepítettek vagy telepítettek újra (az Alföldön jellemzően nagyobb

települések jöttek létre több szórvánnyal, tanyával).98 Egyed megfogalmazásában a falu nem

csak természetes település, de keret is a lakók közös ügyeinek egyetértéssel történő intézésére.

A közös érdekek felismerésekor magától is fejlődésnek indult (mikor még az állam szabályozó

hatalma nem is ért el a falvakig). Ezt aztán az állam is elismerte és az önkormányzáson túl

megbízta az országos ügyek helyi ellátásával is, így lett belőle község.99 Szegedi Albert

megfogalmazásában a község az államnak rendszerint egy kisebb, de meghatározott területén

együtt lakó embereknek, közös célok megvalósítása céljából alakult és az állam által elismert,

önkormányzati joggal felruházott közülete.100 A jobbágyok részben ki voltak véve a vármegye

joghatósága alól és elsőfokon saját földesuruk joghatóságának voltak alávetve. 101 A földesúr

által kiadott úrbéri szabályzatok (urbáriumok) már a XIII. századtól lehetővé tették egyes

községeknek a bíró- és esküdtválasztásra (földesúri jelölés mellett). 102 A jobbágyközségek

mellett léteztek a nemes közbirtokosokból alakult nemesi községek is, melyek maguk

választották elöljáróikat és közvetlenül a vármegye hatóságának voltak alávetve. 103 Ereky a

jobbágyfalvakban is látta az önkormányzás csíráit, ami viszont nagyrészt a földesúr akaratától

függött (azaz rajta múlt, hogy átruházott-e valamennyit a hatalmából). A földesúr ugyanis nem

csak érdekellentétben, de érdekközösségben is volt a jobbágyaival, jóléte és hatalma ugyanis

azok számától és eredményes gazdálkodásuktól függött.104

Az évszázadokon keresztül a földesúr magánhatalma álló községek (nagyrészt

jobbágyközségek) függését két intézmény enyhítette az idők folyamán: az egyre erősödő

községi autonómia és a vármegye növekvő ellenőrzési joga. 105 Szinte falvanként eltért az

98 SZIGETI Ernő: Község, város, jogállás – A magyar településhálózat közigazgatási térszerkezetének néhány

kérdése. Budapest, MKI, 2002. 46–47. 99 EGYED (1947) i. m. 109. 100 SZEGEDI Albert: A községi önkormányzat és a községi belügyi igazgatás kézikönyve. Budapest, Országos

Községi Központi Nyomda, 1911. 10. 101 EREKY (1932) i. m. 46. 102 EGYED (1947) i. m. 110. 103 Uo. 104 EREKY (1932) i. m. 51–52. 105 EGYED (1947) i. m. 109–110.

30

önkormányzat mértéke, amiben csak a Mária Terézia-féle urbárium hozott valamennyi

egységesülést. 106 Ez vetette meg az alapot a vármegyei ellenőrzésnek, hiszen az úriszék

határozata vagy mulasztása ellen a vármegyéhez fordulhatott a jobbágy, továbbá földesúri

mulasztás esetén a községi számadás is felülvizsgálható lett.107 Innentől kezdve a jegyzőt és az

esküdteket a község önállóan választhatta és bocsáthatta el.108 A községi függetlenedés egyik

első lépése annak elrendelése, hogy a községek az adót közvetlenül a vármegyéhez volt köteles

befizetni. 109 Az első (még egyáltalán nem korszerű) helyi közigazgatást szabályozó jogszabály

a községek belső igazgatásáról szóló 1836. évi IX. törvénycikk volt.110

3.2.3. A polgári önkormányzatok megjelenése

A vármegye privilegizált helyzetét az 1848. évi reformok rendítették meg. A népképviseleti

rendszer bevezetésével megszűnt a megye követküldési és utasítási joga, ezzel jóformán

elveszett az ország életében betöltött hatalmas politikai jelentősége. 111 Az 1848. évi XVI.

törvénycikk célja a „megyei szerkezetnek Magyarhon s kapcsolt részei alkotmányossága

védbástyáinak a közszabadsággal összhangzásba hozatala”112 volt. Rényi szerint ez nem csak

egy nagyon szép erkölcsi bizonyítvány, amellyel a modern magyar állam lerótta a háláját a

szabadság régi védelmezői iránt, hanem hadüzenetet is rejt magában, mivel meg kellett vívni a

csatát a korszerű államszervezés elvei és a vármegyei tradíciók között.113 Az 1871. évi XVIII.

törvénycikk indokolása kifejezetten kimondta: „Bármily nagybecsű is a magyar megyei

intézmény, az egészséges államélet alapjait és feltételeit az erős községi önkormányzatban kell

keresni.” 1871-ben a királyi bíróságok létrehozását követően a vármegye a politikai hatáskör

után elvesztette igazságszolgáltatási jogkörét is, tisztán közigazgatási hatóság maradt.114 A

nemesi vármegyei hatáskör visszaszorításának politikai oka az volt, hogy a kiegyezést ellenző

politikai körök a vármegye helyreállítása révén hangoztatni tudták ellenérzéseiket. Amíg a

nemesi vármegye a központi kormányzattal szemben álló érdekek érvényesítésére épített, addig

106 EREKY (1932) i. m. 51–52. 107 EGYED (1947) i. m. 110. 108 Uo. 109 MEZEY (2002a) i. m. 150. 110 FÁBIÁN Adrián: Kommentár az önkormányzati törvényhez. Budapest, Complex, 2013. 16. 111 VASS György: A megye közjogi helyzetének alakulása királyi vármegyétől a modern területi önkormányzatig

I. Comitatus Önkormányzati Szemle, 2004/7–8. 73. 112 A megyei hatóság ideiglenes gyakorlatáról szóló 1848. évi XVI. törvénycikk preambuluma 113 RÉNYI i. m. 108, 116. 114 VASS i. m. 73.

31

a polgári önkormányzat döntően végrehajtó jellegű, autonómiája a helyi feladatok hatékony

megoldását (nem pedig a szembenállást) célozta.115 A XX. században a megye hagyományos,

alkotmánybiztosító hatásköre elsősorban a törvénytelen kormányrendeletekkel szemben

gyakorolható panasz- és felirati jogban nyilvánult meg.116

Bár 1848-tól kezdődően az önkormányzatiság középpontjába a települések léptek, azonban –

ahogy arra Fábián emlékeztet – a magyar települések a kiegyezésig az önállóság minimumát

sem biztosító osztrák közigazgatási jog uralma alatt álltak.117 Egyed is arról számol be, hogy az

úriszék és földesúri hatóság megszüntetése után ugyan a jobbágyközségek a vármegye

közvetlen ellenőrzése alá kerültek118, helyzetüket az abszolutizmus miatt törvényesen csak a

1871. évi XVIII. törvénycikk119 rendezte. Ez megőrizte a történelmileg kialakult szerveket (de

átvett egyes, az oktrojálás miatt meghonosodott rendelkezéseket is). Jelentősége Egyed szerint

abban volt, hogy a partikulárisan fejlődött községi intézményeket egységbe forrasztotta, a

községeket kiváltságiról közjogi alapra helyezte.120 1870-ben a szabad királyi városokat és

egyes mezővárosokat a törvényhatóság jogállásával ruházták fel, 1871-től pedig emellett külön

törvényi kategória a rendezett tanácsú város (az elsőfolyamodású bírói hatósággal felruházott

mezővárosok kerültek ebbe a kategóriába). 121

Ebben az időszakban egyértelműen a polgári önkormányzat kialakulása és megszilárdulása

zajlott, annak minden előnyével és buktatójával együtt. A mai kor kutatói talán hajlamosabbak

a folyamatos fejlődést látni ebben az időszakban, de a II. világháború előtt megjelent művekben

erősen érződik az útkeresés minden nehézsége.

1886. évi XXII. törvénycikk122 tovább alakította a rendszert. Ekkor jelent meg a rendezett

tanácsú város - nagyközség - kisközség hármas kategória.123 Egyed olvasatában a kisközség és

nagyközség közötti megkülönböztetés tulajdonképpen a jegyzőtartásról szólt. Utóbbinak volt

saját jegyzője, előbbi körjegyzőségbe volt csoportosítva.124 A községeknek nem volt politikai

hatáskörük, így nem volt joguk a feladatkörükön kívül eső ügyekkel foglalkozniuk, viszont a

törvény értelmében125 feltétlenül végre kellett hajtaniuk a kormány és a törvényhatóság

115 HORVÁTH Attila – MÁTHÉ Gábor – MEZEY Barna: A közigazgatás. In: MEZEY Barna (szerk.): Magyar

alkotmánytörténet. 4., átdolgozott kiadás. Budapest, Osiris, 2002. 330. 116 EGYED (1947) i. m. 99. 117 FÁBIÁN (2013) i. m. 15. 118 1848. évi XXIV. törvénycikk a községi választásokra nézve 119 A községek rendezéséről szóló 1871. évi XVIII. törvénycikk 120 EGYED (1947) i. m. 110. 121 EGYED (1947) i. m. 143. 122 A községekről szóló 1886. évi XXII. törvénycikk 123 1886. évi XXII. törvénycikk 1. § 124 EGYED (1947) i. m. 112. 125 1886. évi XXII. törvénycikk 30. §

32

rendelkezéseit. Ellenben Egyed szerint nagyon erősen kidomborodott a helyi lakosok segítése

ügyes-bajos dolgaikban.126 Az önkormányzatok egyre több államigazgatási feladatot is elláttak,

miközben folyamatosan csökkent alkotmányvédő szerepük. Erősödött a centralizáció, az állam

egyre nagyobb befolyást gyakorolt. Rényi például az 1886. évi XXI. törvénycikket a

törvényhatósági önkormányzat jogrendszerének valóságos szégyenkövének minősíti, amely

egyenesen állami tisztviselőkkel való közigazgatás. Még a századforduló idején is úgy vélte,

hogy biztosítva van ugyan a kormányhatósági kontroll, de a bírói kontroll lehet majd az igazi

biztosíték a kormány önkénye ellen.127 Kmety visszafogottabban fogalmazott, ő a

századfordulós törvényhatósági rendszert átmeneti alakulatnak tartotta, mert sem az autonómia,

sem a közigazgatási rend kívánalmainak nem tett maradéktalanul eleget. 128 Egyed – talán

megengedőbben – pedig azt emelte ki, hogy a község gazdaságilag a vármegyénél erősebb

jogalany (így az önállóság pénzügyi megalapozása is szilárdabb), de a vármegyei ellenőrzés

szükségképpen egészíti ki a működést. 129

A későbbi időszakkal kapcsolatban Pálné jegyzi meg, hogy a Horthy-közigazgatás – különösen

a 30-as évektől kezdődően – előszeretettel hozott létre dekoncentrált szervket az

önkormányzatok (főleg megyei önkormányzatok) háttérbeszorítása érdekében, ami a

polgároknak egyre átláthatatlanabb rendszert eredményezett.130 Magyary azt vallotta, hogy az

ország új helyzetében, amikor az országon kívül lakó idegen uralkodó és idegen országokkal

való közjogi kapcsolat megszűnt, közigazgatásunknak a nemzeti öncélúság szolgálatában való

egységes fejlődési korszaka kezdődött újra. Arra is figyelmeztet ugyanakkor hogy „mennyire

hiányzott nálunk az utolsó 60 év alatt annak a tudatossága, hogy a községi és törvényhatósági

önkormányzat a magyar állam igazgatásának szerves része, az állami és önkormányzati szervek

közigazgatási működése közt egymást kiegészítő munkamegosztás van és ennek következtében

a kormány, amelynek feladata nemcsak az, hogy a magyar állami közigazgatásnak, hanem az

egész magyar nemzetnek erejét vesse latba történelmi küldetésének betöltésében, annyira

meghátrált ’az alkotmány védőbástyáinak’ védői előtt, hogy a magyar közigazgatás

integrálását még elméletben, gondolatban is elmulasztotta.”131

126 EGYED (1947) i. m. 118. 127 RÉNYI i. m. 112–115., 144. 128 KMETY i. m. 84. 129 EGYED (1947) i. m. 137. 130 PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Az önkormányzatok működésének politológiai alapkérdései. Az állami irányítás területi

struktúrájának modellje. In: KILÉNYI Géza (szerk.): Tanulmányok az önkormányzati rendszerről. Budapest,

Államtudományi Kutatóközpont, 1992. 27. 131 MAGYARY (1930) i. m. 163 – 164.

33

3.2.4. A tanácsrendszer

A polgári átalakulás 1945 után megszakadt. 1948-ban, az állampárti diktatúra bevezetését

követően először az 1949-es országgyűlési választások során vált teljesen formálissá a

demokrácia intézményrendszere, amit a sztálinista alkotmány kihirdetését követően a

tanácsrendszer 1950. évi bevezetése követett.132 Ekkor jöttek létre a szovjetek, azaz tanácsok,

melyek kevés önálló jogkört kaptak. A községi tulajdon megszűnt, helyi kezdeményezéseket

nem támogathattak, a tanácsi költségvetés pedig beépült az állami költségvetés rendszerébe (így

saját anyagi eszközeik sem voltak).133 A rendszer működésének már az 1960-as évekbeli

elemzése is kimutatta, hogy bizonyos elemek szabályozása, működése még az akkori politikai

viszonyok között is szembeötlően antidemokratikus, sőt diszfunkcionális volt. Megjelentek az

első bíráló hangok, természetesen a legfelsőbb párt- és állami vezetés által legitimálva.134 Bár

a III. Tanácstörvényben135 voltak az önkormányzatiság csírájára utaló elemek,136 a hetvenes

években sem következett be gyökeres változás. A 80-as években aztán a tudományos figyelem

fokozatosan fordult ismételten az önkormányzatok irányába. A kor viszonyai közötti

óvatossággal, de elkezdtek érvelni az önkormányzatiság mellett, az önkormányzatokban

egyfajta ideológiamentes, a központi irányvonallal nem ellentétes utat képviselő, de helyi

érdekeket megjelenítő szervet látva.137

3.2.5. A rendszerváltás és a demokratikus önkormányzatok létrejötte

A rendszerváltás során gyakorlatilag száznyolcvan fokos fordulatot vett az addigi irány, szinte

a semmiből kellett újra felépíteni a helyi önkormányzati rendszert. Bár Nagy Marianna

emlékeztet rá, hogy a III. tanácstörvény miatti kisfokú enyhülés miatt nem volt teljesen

előzmény nélküli az új szabályozás, viszont úgy véli, hogy ilyen léptékű szabályozásnak

normális helyzetben hosszabb a kihordási ideje.138 A rendszerváltással példátlanul erősen

132 AGG i. m. 10. 133 HORVÁTH Attila: A szovjet típusú államberendezkedés Magyarországon (1949-1956). In: MEZEY Barna

(szerk.): Magyar alkotmánytörténet. 4., átdolgozott kiadás. Budapest, Osiris, 2002. 411. 134 AGG i. m. 10. 135 A tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény 136 NAGY Marianna: A helyi-területi önkormányzatok és az Alaptörvény. Közjogi Szemle, 2017/4. 16. 137 Ld. VEREBÉLYI Imre: Önkormányzat és központosítás. Budapest, KJK, 1986. 138 NAGY Marianna i. m. 16.

34

körülbástyázott önkormányzati rendszer jött létre. Ez egyrészt erős ellenreakcióként értékelhető

az előző évtizedek antidemokratikus szabályozásával szemben, másrészt a rendszerváltás

alapvetően individualista szemléletének köszönhető. Az erős körülbástyázás annyiból

feltétlenül indokolható volt, hogy ezt a régi, de az előző évtizedekben mégis elfelejtett

intézményt megvédjék az esetleges kormányzati befolyástól. Ugyanakkor Józsa emlékeztet rá,

hogy a rendszerváltáskor létrejött önkormányzati rendszer nem csak az akkori katartikus

élmény következménye, hanem politikai és szakmai viták eredményének a terméke is.139

Gajduschek György megfogalmazása szerint „az önkormányzati rendszer létrejötte során a

decentralizáció elfogadható maximumáig, s ezzel együtt a hatékonyság még elfogadható

minimumáig mentek el a döntéshozók, utóbbi esetben akár az elfogadhatóságon túl is.”140 Azt

is meg kell jegyezni, hogy az új rendszer szinte teljes egészében a települési szintre koncentrált.

Eközben a középszintű önkormányzatokkal kapcsolatban Nagy éles politikai vitáról számol be,

amelyben egyes ellenzéki képviselők a szocialista korszak megyeközpontú elosztási

politikájának reinkarnációjától tartottak, szerintük az önkormányzás joga a településekhez

köthető. Végül a sajátos kompromisszum révén olyan megyei önkormányzat jött létre, amely

formailag a megye választópolgárait képviselte, de elveszítette feladatainak nagy részét.141

Az új szabályozás meghatározó eleme volt az önkormányzati autonómia garantálása. Egyrészt

az Alkotmány az önkormányzáshoz való jogot kollektív alapjogként rögzítette, másrészt

biztosította az önkormányzatok szervezetalakítási, gazdálkodási, társulási és feladatvállalást

illető szabadságát.142 A helyi demokrácia alapintézményeinek számító helyi önkormányzatok

kialakítása Balázs István szerint okkal kapott politikai prioritást, mivel a tanácsrendszerű helyi

igazgatás felváltásának nem volt alternatívája. Ezt követelte meg a politikai rendszerváltás is,

de ezen túl ezt várta el az Európa Tanács is, melynek önkormányzati chartáját a magyar

önkormányzati törvény143 szinte teljes egészében átvette.144 Mindez nem jelentette azt, hogy

elérkezett az önkormányzatiság aranykora, ugyanis a státusz megerősítésével és a rendszer

kétségtelen demokratizálásával nem járt együtt a működés hatékonyságának és a valódi

139 JÓZSA Zoltán: Reflexiók az önkormányzati rendszer elmúlt 25 éve kapcsán. Acta Universitatis Szegediensis:

acta juridica et politica, 2018. 500. 140 GAJDUSCHEK György: Változások az önkormányzati rendszerben – egy értelmezési kísérlet. Fundamentum,

2012/2. 63. 141 NAGY Marianna i. m. 18–19. 142 GAJDUSCHEK i. m. 62. 143 A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 144 BALÁZS István: A magyar közigazgatás átalakulása a rendszerváltástól napjainkig. Új Magyar Közigazgatás,

2012/12. 2.

35

autonómiának a növekedése. A részletek ismertetése nélkül145 ehelyütt annyit szükséges

rögzíteni, hogy tulajdonképpen ez is az útkeresés időszaka volt. Az önkormányzati reform,

valamint a közigazgatás területi rendszerének megújítása folyamatosan terítéken lévő feladat

volt Magyarország különböző kormányainak programjaiban. A törekvések iránya ciklusról

ciklusra változott, ami azonban visszatérően megfigyelhető, hogy közigazgatási reform és

önkormányzati reform, (de)centralizációs és dekoncentrációs törekvések jellemzően

összekapcsolódnak a kormányzati elképzelésekben. Újabb és újabb reformjavaslatok jelentek

meg, amelyek jellemzően együtt jártak a területi átszervezés gondolatával, de ez nem járt

egyértelmű sikerrel. Gajduschek értékelése szerint az önkormányzatok nem tudták megtörni a

rendszer centralizáltságát (nem tudtam valódi ellensúllyá válni). A középszint gyengesége miatt

egy sajátos homokóraszerkezet alakult ki szerinte, amiben a települési és a központi szint

kiterjedt, de a közöttük lévő kapcsolatot biztosító erős középszint hiányzott.146 Ennek

veszélyére Pálné is figyelmeztetett: „a decentralizáció tényleges szándéka nélkül a területi

reform vakvágányra szaladhat.” 147

145 A rendszerváltás utáni önkormányzati rendszer egyes elemeinek részletesebb vizsgálatára a következő

fejezetekben kerítek sort annyiban, amennyiben a hatályos rendszerrel való összevetése miatt szükséges. 146 GAJDUSCHEK i. m. 63. 147 PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Magyary Zoltán öröksége és a közigazgatási reformok. In: GELLÉN Márton – HOSSZÚ

Hortenzia (szerk.): Államszerep válság idején – Magyary Zoltán emlékkötet. Budapest, Complex, 2010. 144.

36

37

4. Az önkormányzatiság alapjai: a helyi közhatalom és a helyi

közügy

Az önkormányzás alapgondolata, hogy amennyiben azt akarjuk, hogy valami jó legyen, akkor

csináljuk meg magunk. Számos helyi ügy van, amelynek meghatározott módon való eldöntése

a helybelieknek fontos, és a másutt lakók, valamint a központ számára közömbös. Magyary

szerint nincs ok arra, hogy ez ne az ő óhajuk szerint legyen, amely az összes körülményeket

legjobban tudja számba venni. Ugyanakkor azt is hangsúlyozza, hogy ez nemcsak az

embereknek előnyös, hanem a központnak is, mert tehermentesíti őt, ráadásul nem kell olyan

ügyekben döntenie, amelyeknek minden részletét nem ismerheti eléggé. Ugyanakkor azt sem

mulasztja el megemlíteni, hogy az emberek a helyi ügyek intézése közben bepillantást kapnak

az országos ügyekbe és megismerik a közélet dinamikáját. A központi kormány pedig éppen

ezen keresztül tud az emberekhez hozzáférni. Ezen felül történelmi okokból – bár ez a

közigazgatás működésének rendszerint nem válik a javára – az önkormányzat arra is törekedni

tud, hogy valamilyen központi törekvést megakadályozzon.148 Magyary fenti gondolatai –

habár nem terjednek ki minden egyes részletkérdésre – jól példázzák, hogy a helyi

önkormányzás milyen sok tényezőből áll össze. Rendkívül összetett tevékenységről van szó,

melynek érvényesülését számtalan tényező befolyásolja.

Az Alaptörvény szerint „Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom

gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek.”149 Az Alaptörvény megfogalmazását

tekintve a közügyek intézése (közigazgatási cél) és a közhatalom gyakorlása (alkotmányos cél)

egyenrangú fontosságúnak tekintendő és meggyőződésem szerint egymás nélkül nehezen is

értelmezhető. Pontosabban a helyi közügyek intézése elképzelhető lenne a helyi közhatalom

gyakorlása nélkül (ezt tekinthetnénk dekoncentrált feladatellátásnak), fordítva azonban csak

üres és céltalan jogosultság lenne. Általában is jellemző a modern társadalmakban, hogy „a

helyi önkormányzatok kettős legitimitással rendelkeznek. Egyrészt az állam deklarálja a helyi

önkormányzatok működését, és magas szintű jogszabályban (Magyarország esetén maga az

Alaptörvény rendelkezik erről) biztosítja a helyi közügyek önálló intézéséhez szükséges

jogosítványokat. Másrészt a helyi önkormányzatok legfontosabb szervei választással nyerik el

megbízatásukat, így közvetlenül a választópolgároktól származik a felhatalmazásuk az

148 MAGYARY (1942) i. m. 116–117. 149 Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdés

38

önigazgatásra.”150 A német dogmatikában is létezik a helyi demokrácia és helyi közügyek

intézésének kettős megközelítése. Előbbi inkább szabályozási oldalról fogható meg, a helyi

demokrácia és nagyobb autonómia jellemzi (Selbstregierungskonzept), utóbbi inkább az

államon belüli végrehajtásra helyezi a hangsúlyt, kiemelve a hatékonyság jelentőségét

(Selbstverwaltungskonzept). Ezt a kettős megközelítést (ha nem is ennyire direkten

megfogalmazva) alkalmazza a német Alaptörvény is.151 Az is megemlítendő, hogy még a

rendkívül centralizált brit modellben is folyamatosan a demokrácia és a hatékonyság áll a

reformok középpontjában, bár ez nehezen hasonlítható a mi felfogásunkban használt helyi

demokráciával. A demokratikus jelző ott arra utal, hogy jó képviselőre és elszámoltatható

kormányzati rendszerre van szükség. 152 Bizonyos, hogy a két fogalom együttes szerepeltetése

alapján ezek mindenképpen egymásra vannak utalva, hiszen a helyi közügyeket elsősorban

azok intézik, akiket ezzel a helyi közhatalom gyakorlói felhatalmaztak. Ilyen módon viszont a

helyi közügyek intézése mindenképp függ az alkotmányos cél teljesítésétől. Ennél fogva jelen

dolgozat keretei között az én vizsgálatom is az alkotmányos célok vizsgálatára szorítkozik azzal

a kikötéssel, hogy nem veszítem szem elől, hogy annak fontos rendeltetése, hogy alkalmassá

tegye az önkormányzatot a helyi közügyek hatékony ellátására.

4.1. Miért van szükség helyi önkormányzatokra?

Mindenki otthon van valahol. Otthon vagyunk a családunk körében, otthon vagyunk a szülői

ház falai között, otthon vagyunk a faluban vagy a lakótelepen. Otthon vagyunk ott, ahol

ismerősek az utcák, ahol történetet mesélnek az épületek, ahol ismerősek a domboldalak, ahol

elsőre megtalálunk mindent a boltban, ahol megismerjük a szomszédaink autóját, ahol

mosolyogva köszönünk egymásnak.

Bizonyos szempontból otthon vagyunk mindenhol, ahol összeköt a közös nyelv, a közös

kultúra, a hasonló gondolkodásmód. De ezen belül az embernek van egy természetes

életkörnyezete, egy olyan környezet, ami több egy elvont fogalomnál. Egy fizikailag

körülhatárolható terület, egy olyan hely, ahol a mindennapjainkat töltjük. Észrevesszük a napi

150 KOVÁCS Róbert – BEKÉNYI József – KÓNYA László Ferenc: Önkormányzatok jogállása. Budapest, Dialóg

Campus, 2018. 8. 151 Lars HOLTKAMP: Kommunale Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie. Wiesbaden, VS Verlag, 2008. 52. 152 Mike GOLDSMITH – Ken NEWTON: Central‐local government relations: The irresistible rise of centralised

power. West European Politics, 1983/4. 219.

39

változásokat, a piszkos utcákat, a veszekedő szomszédokat, egy fa kivágását, egy új épületet,

egy felújított játszóteret stb.

A lakóhelyet tekintve egy kisebb település, egy városon belül egy városrész, esetleg egy

nagyvárosi háztömb jelenti az egyik olyan fizikális környezetet, ahol időnk jelentős részét

töltjük.153 Mindenkinek az életében van egy vagy több (de mindenképpen véges számú) ilyen

település. Mindennapi környezetünkben pedig óhatatlanul érzékenyebbek vagyunk minden

ingerre. Nem azért, mert feltétlenül ezeket tartjuk életünk legfontosabb momentumainak,

hanem azért, mert ezek vannak közel hozzánk. Alexis de Tocqueville szavaival élve az ország

általános érdekei csak időről időre érintik a lakosságot, míg a település érdekei minden nap.154

Angelika Vetter is kiemeli, hogy a polgárok fontosabbnak tartják a helyi politikai kérdéseket

az országosnál, ráadásul ez nem csak a demokrácia elmélete szempontjából releváns, hanem

azért is, mert a helyi közösségek központi szerepet játszanak a polgárok mindennapi életében.155

Pálné azt állítja, hogy az önkormányzás nem cél, hanem eszköz. Eszköz a közszolgáltatások és

az igazgatás megszervezéséhez, a gazdaság támogatásához, az infrastruktúra fejlesztéséhez. Az

ezzel ellentétes politikai illúziókkal szerinte ideje leszámolni.156 Ezzel szemben Balog Zsolt

éppen azt hangsúlyozza, hogy a mindenkori helyi politika nem kezelte helyén az

önkormányzatiságot, mivel nem értékként tekintett rá.157 Érték vagy eszköz? Vajon mi lehet az

oka a kettős vélekedésnek? Ehelyütt talán nem szükséges külön ecsetelni, hogy amennyiben az

önkormányzatiság által lehetőség nyílik a közösségi célok hatékonyabb elérésére, akkor ez egy

olyan eszköz, amit érdemes fenntartani. Ezért ennek jelentőségét nem is szeretném vitatni, az

előző pontban írottak szerint hatékonyság nélkül a jogosultság üres és céltalan lenne. A kérdés

inkább az, hogy miért lehet esetleg a helyi önkormányzás több mint a helyi közügyek

ellátásának eszköze.

Egyet lehet érteni Józsával abban, hogy a demokráciának mindenekelőtt erős helyi alapokkal

kell rendelkeznie, ki kell épülnie helyi, területi, regionális és nemzeti szinten is. Szerinte a

„központi kormány szerepe a felhatalmazás, szabályozás, nemzeti standardok kialakítása – s ha

indokolt, a közvetlen szolgáltatás – nem pedig a közszolgáltatásokkal kapcsolatos módszerek

153 Emellett nyilvánvalóan nem szabad megfeledkezni az iskoláról/munkahelyről, egy baráti közösségről vagy az

egyházi gyülekezetről sem, amelyek térbeli szempontból akár el is térhetnek a lakóhelyi környezetünktől. 154 Alexis de TOCQUEVILLE: Democracy in America. Indianapolis, Liberty Fund, 2010. 583. 155 Angelika VETTER: Lokale Politik als Ressource der Demokratie in Europa? Lokale Autonomie, lokale

Strukturen und die Einstellungen der Bürger zur lokalen Politik. Wiesbaden, Springer, 2002. 191–192. 156 PÁLNÉ KOVÁCS (2010) i. m. 146. 157 BALOGH Zsolt: Önkormányzati jogvédelem. Fundamentum, 2012/2. 15.

40

és részletek meghatározása.”158 Bőhm Antal szerint az önkormányzatiság pozitívumai a helyi

identitás megerősödése, a helyi nyilvánosság kialakulása és az önkormányzati

együttműködések létrehozása.159 Sok szerző emeli ki a részvétel lehetőségének jelentőségét.

Gajduschek szerint a kormányzati döntésekben való állampolgári részvételnek az országoshoz

képest sokkal nagyobb esélye van helyi szinten, szerinte a demokrácia iskolája lehet a helyi

kormányzás.160 Jacques Peuchet is támogatta a többszintű reprezentatív kormányzást, szerinte

helyi szinten megtanulható, hogy hogyan kell polgárrá válni. A választójog gyakorlása és a

közjó megvitatásában való részvétel javíthatja a polgárok véleményét és elmélyítheti ötleteiket,

de még a tolerancia megvalósítását is elősegítheti.161 Friedrich List szerint is nagyobb

érdeklődéshez vezethet a lakosságnak a politikai ügyekbe helyi szinten való bevonása, mert

könnyebb átlátni, mint az általános érdekeket.162 Vetter szerint a helyi politika valóban

számíthat is a polgárok folyamatos támogatására, az önkormányzatok megerősíthetik a

polgárok és a politika közötti kapcsolatot. Szerinte a politikai kompetencia érzése ott fejlődik

ki helyi szinten, ahol széles körű feladatkörrel is rendelkezik. Hangsúlyozza, hogy az

önkormányzatok nem jelentéktelen, stabilizáló hatást fejtenek ki a demokratikus struktúrák és

folyamatok egészének legitimitása szempontjából. Minél pozitívabbak a polgárok

közösségükben, annál hatékonyabb és könnyebb lesz helyi szintű reformintézkedéseket

végrehajtani, annál fenntarthatóbb lesz ezen intézkedések elfogadása. 163

Cristopher L. Eisgruber nagyon találóan festi le az helyi politikai közösség sajátosságait. Nem

véletlen szerinte, hogy Arisztotelésztől Montesquieuig sokan vélték úgy, hogy a demokrácia

csak a kis köztársaságokban működhet. 25000 szavazatból 1 többet ér, mit 50 millióból 1, a

közügyekhez való hozzáférés is könnyebb. Nem olyan névtelen a politika, mint országos (vagy

tagállami) szinten. Ráadásul elégedetlenség esetén a városváltás (annak minden előnyével és

hátrányával) könnyebb, mint országot váltani. Viszont a veszélyt is látja: Madison nyomán azt

állítja, hogy a kisebb közösség könnyebben oszlik többségre és kisebbségre is, mint egy nagyon

heterogén nagyobb állam, így a többségi elnyomás is könnyebb. Szerinte ironikus módon egy

158 JÓZSA (2018) i. m. 507. 159 BŐHM Antal: Az önkormányzatiság és a lakossági participáció. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): Egy évtized

önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai. Budapest, MKI – MTA PTI – MTA RKK, 2000. 119–120. 160 GAJDUSCHEK i. m. 68. 161 Jacques PEUCHET: Discours preliminaire. In: Encyclopedie methodique: Jurisprudence, vol. 9, Police et

municipalites. Paris, 1789. Hivatkozza Colleen A. SHEEHAN: James Madison and the Spirit of Republican Self-

Government. New York, Cambridge University Press, 2009. 74. 162 Friedrich LIST: Gedanken über du Württembergische Staatsregierung. Reprinted in List, 1926. 25. Hivatkozza

CHALOUPEK i. m. 5. 163 VETTER i. m. 191–192.

41

demokratikus részvétel biztosításához már túl nagy közösség még mindig túl kicsi egy madisoni

pluralizmus kiaknázásához elegendő mérethez képest.164

Fontos szempont az is, hogy a helyi önkormányzatban (főleg annak klasszikus értelmében)

kormányzók és kormányzottak nagyon közel vannak egymáshoz. Magyary gondolataival élve:

„Az önkormányzat a törvény végrehajtását épp azok kezébe juttatja, akik a helyi viszonyok

megfelelő ismeretével a végrehajtást a legcélszerűbben és a legkisebb ellenállás nélkül vihetik

keresztül Az önkormányzati működés megszünteti a kormányzók és kormányzottak ellentétét és

a társadalmi élet elveit beoltja az államba. Az önkormányzat jelentőségét azonban nemcsak a

közigazgatás jóságában és erkölcsi tartalmában kell keresni, hanem a polgárokra való

visszahatásban is.”165 John Stuart Mill megfogalmazásában a helyi képviselet célja, hogy

akiknek olyan közös érdekeik vannak, amelyekben nem osztoznak honfitársaik általános

testületeivel, maguk intézhessék ezeket. Szerinte ellentmondásos, ha a helyi képviselet nem ezt

a közös érdeket képzi le. Mivel bizonyos helyi érdekek minden településen megjelennek, ezért

méretkülönbség nélkül minden településnek kell rendelkeznie városi tanáccsal.166 Andreas

Ladner és szerzőtársai is kiemelik, hogy normatív szempontból az autonóm önkormányzatok

indokoltak önmagában már a saját politikai szférájuk miatt is, de a magasabb szintek által

tervezett feladatok megfelelő végrehajtási egységeként is, mivel közelebb állnak lakosaik

igényeihez és preferenciáihoz. Cél, hogy ezt hatékonyan és demokratikusan tegyék.167 Egyed

pedig azt hangsúlyozza, hogy a demokrácia kívánja meg a közigazgatás szerveinek a nép

lakóhelyén történő elhelyezését. A közvetlen érintkezés nem csak idő- és költséghatékony

szerinte, de a dolgok természete szerint a viszonyok alaposabb ismeretét és a feladatok jobb

megoldását is biztosíthatja. Azt is kiemeli, hogy a nemzet az önkormányzatok útján vesz részt

a közigazgatás gyakorlásában, a nemzet tagjai az állam szolgálatába állva maguk hajtják végre

magukra az állam akaratát, így a nemzet a végrehajtó hatalom alanya lesz. Szerinte az

önkormányzat a szabadság gondolatát viszi a közigazgatásba.168 Mike Goldsmith és Ken

Newton még a brit viszonyok között is az önkormányzatiság erőteljes átalakulását érzékelték a

nyolcvanas évek első felében. Szerintük az ötvenes években jelentéktelennek tartott és a

központ ügynökeiként szolgáltatásokat nyújtó önkormányzatokról alkotott kép egyre inkább

164 Christopher L. EISGRUBER: Constitutional Self-Government. Cambridge-London, Harvard University Press,

2001. 87–91. 165 EGYED István: Vármegyei önkormányzat. Budapest, Eggenberger-féle Könyvkereskedés, 1929. 96. Hivatkozza

MAGYARY (1930) i. m. 167. 166 John Stuart MILL: Considerations on Representative Government. Auckland, The Floating Press, 2009. 324. 167 Andreas LADNER – Nicolas KEUFFER – Harald BALDERSHEIM – Nikos HLEPAS – Pawel SWIANIEWICZ – Kristof

STEYVERS – Carmen NAVARRO: Patterns of Local Autonomy in Europe. Palgrave Macmillan, 2019. 12. 168 EGYED (1947) i. m. 28.

42

változik. Az adminisztratív háttérből a politikai előtérbe kerültek. Ennek oka, hogy a helyi

önkormányzatok minden értelemben nagy kormányoknak számítanak. Bármennyire is fontos a

helyi szolgáltatások nyújtása, látni kell szerintük, hogy egyre inkább kidomborodik egy még

fontosabb funkció: ez a demokratikus kormányzás második szintje. Főleg a brit viszonyok

között (erős központi kormányzati hatalom, történeti alkotmány) fontos lenne a helyi

demokratikus kontroll és kiegyensúlyozó szerep.169 Ez azonban párosult a központi szint

bizalmatlanságával és lenézésével a helyi feladatellátás hatékonyságát illetően, ami nem az

autonómia erősödéséhez, hanem a pénzügyi autonómia megnyirbálásán keresztül még erősebb

centralizációhoz vezetett. 170 Mindezek mellett arról sem szabad megfeledkezni, hogy a helyi

hatalom egyfajta ellensúlyt képezhet a központi hatalommal szemben.171 Ráadásul a

választópolgárok egyre inkább igénylik az átlátható, pontos, meghatározott személyhez kötődő

felelősségi viszonyok kialakítását. 172 Ennek részben történelmi okai is vannak, a hatékony

állam igénye mellett a XX. századi diktatúrák miatt egyre jelentősebb követelményként merült

fel a demokratikus igazgatás iránti igény.173 Ezen felül (az Eurobarometer felmérésére

alapozva) az önkormányzatok kiemelkedő szerepét megerősíti az a tény is, hogy a helyi

önkormányzatokba vetett bizalom magasabb, mint a nemzeti kormányokba vagy

parlamentekbe vetett bizalom.174 Vetter is ezt hangsúlyozza, szerinte feltehető, hogy a polgárok

és a politika közötti közvetlen kapcsolat a helyi politikában a felelősök jobb reagálásához vezet,

amely pozitív hatással van a polgárok hozzáállására. Még pozitívabb – a nemzeti politikai

orientációkhoz képest – a polgárok helyi kompetenciája.175

Ugyanakkor Józsa szerint számtalan tény és bizonyíték az önkormányzati modell elavultságára

utal.176 A rendszer lassan alkalmazkodik a gyorsuló gazdasági és társadalmi változásokhoz,

elégtelen a problémamegoldó képesség, korlátozottak a pénzügyi források, gyenge a képviseleti

funkció, bürokratikus és átláthatatlan a szolgáltatási gyakorlat. Mindezek szerinte egyenes úton

vezettek a fokozatos hanyatláshoz.177 Hoffmann-Axthelm azt emeli ki, hogy nem lehet mindent

laikusokra bízni, nem lehetséges, hogy ténylegesen mindenki irányítson. Arra is figyelmeztet,

169 GOLDSMITH – NEWTON i. m. 216–217. 170 GOLDSMITH – NEWTON i. m. 229–231. 171 GAJDUSCHEK i. m. 68. 172 HOFFMAN (2015) i. m. 23. 173 HOFFMAN (2015) i. m. 16. 174 LADNER – KEUFFER – BALDERSHEIM – HLEPAS – SWIANIEWICZ – STEYVERS – NAVARRO i. m. 8. 175 VETTER i. m. 193. 176 Ezek között említi például a testület-bizottság-hivatal struktúra megbomlását, az egzisztenciálisan függő jegyző

szakmai súlyának relativizálódását, bizonyos bizottsági funkciók formálissá válását. [JÓZSA (2018) i. m. 505.] 177 JÓZSA (2018) i. m. 505.

43

hogy nem lehet a demokrácia kiteljesedését látni ott, ahol már eleve mind demokraták vagyunk.

Ugyanakkor a helyi szint hanyatlását szerinte vissza kell fordítani.178

Problémákat okozhat az elaprózott településszerkezet is. Szigeti Ernő arra figyelmeztet, hogy

– bár térségek szerint nagyok az eltérések – az 1000 főnél kisebb települések negyede (főleg a

200 lakosnál kisebbek) hanyatló társadalmú település, melyeket népességcsökkenés, elöregedés

és alacsony szellemi potenciál jellemez. Az 500 lélekszámúnál kisebb települések jellemzően

funkcióhiányosak, az 1000-nél kevesebb lelket számlálók többnyire funkciószegények.179

Ezzel is összefügg, hogy egyre erősödik a polarizáció, azaz megnövekednek az

önkormányzatok közötti különbségek. 180 Fogarasi is figyelmeztet lehetséges hátrányokra: az

erősebb választói kötöttségből adódóan a helyi döntéshozók jellemzően jobban tartózkodnak a

népszerűtlen döntések meghozatalától, mint az országos szinten működő politikusok. Ezen felül

megvan a veszélye annak, hogy különösen alacsony helyi demokratikus kultúra esetén a

befolyásos helyi személyiségek a demokratikus játékszabályokat a saját javukra fordíthatják.181

Mindezek alapján bizonyos, hogy a hatékonyságon túl is számos érv szól az önkormányzatiság

intézményének fenntartása mellett, míg más érvek miatt éppen azt lehet igazolni, hogy a

hatékonyságot hátráltathatja a megszokott keretek fenntartása. Emiatt az elkövetkezendő

fejezetekben ezeknek a kérdéseknek magam is igyekszem majd kiemelt figyelmet szentelni.

4.2. A helyi közügy mint a helyi önkormányzás központi eleme

Az önkormányzati működés középpontjában kétségtelenül a helyi közügyek ellátása áll. Balázs

is emlékeztet rá, hogy az Önkormányzati Charta alapján az önkormányzatok rendeltetése a helyi

közügyek intézése az ehhez biztosított önállósággal.182 A helyi közügy tölti ki tartalommal az

önkormányzatiságot, ez ad értelmet a státusznak. Ebben a körben tehát a legfontosabb kérdés,

hogy vannak-e olyan ügyek, amelyeknek ellátása az önkormányzatokra van bízva. Ellátandó

ügyek nélkül ugyanis az önkormányzat csak egy üres keret. Habár jelen dolgozatnak nem tárgya

a közügyek rendszerének és ellátási módjának részletes ismertetése, annyiból mégsem lehet

figyelmen kívül hagyni, hogy a közügyekről való vélekedés alapvetően határozza meg egy

állam önkormányzati berendezkedését.

178 HOFFMANN-AXTHELM i. m. 13–14. 179 SZIGETI i. m. 73. 180 BŐHM i. m. 119–120. 181 FOGARASI József: Önkormányzati kézikönyv. Budapest, HVG-Orac, 1997. 27. 182 BALÁZS (2018) i. m. 387.

44

4.2.1. A helyi közügy meghatározása

Tomcsányi megfogalmazásában a „helyi közügy is közügy, közfeladat, de olyan, amely

elsősorban az illető helyi közületet, annak lakóit érdekli.”183 Rényi pedig azt hangsúlyozza,

hogy ezek az ügyek úgy válnak önkormányzat ügyekké, hogy eközben állami ügynek is

minősülnek.184 Ez azt jelenti, hogy a helyi közügyeket nem az állami ügyeken kívül, hanem

éppen azon belül kell keresni, a közügyeknek egy meghatározott szelete, ami vertikálisan

különül el a többi közügytől. Fábián hangsúlyozza, hogy az önállóság legtöbb eleme a helyi

közügyekben jelenik meg. Elsődleges a települési és településrészi érdekekkel függ össze, de a

megye közösségének is lehet közös érdeke. Ez is mutatja, hogy differenciált megközelítést

feltételez a fogalom. 185 A helyi közügyek legfontosabb részét leginkább közszolgáltatások

képezik, kevésbé pedig a hatósági jellegű feladat- és hatáskörök.186 Helyi közszolgáltatásnak

az olyan közszolgáltatások minősülnek, amelyek a helyi lakosság ellátására irányul és a jog

nem minősíti országos közügynek (ezzel együtt országos közszolgáltatásnak).187 Negatív

megközelítésben tehát minden olyan közügy helyinek tekinthető, ami nem elsősorban az

összállami szinthez kötődik, hanem valamelyik területi egységre korlátozódik. 188 Ez egy sokkal

tágabb kör, mint a klasszikus végrehajtó igazgatás,189 ide tartozik például a lakossággal való

együttműködés is.190 Pálné öt fő tevékenységcsoportot különít el, amelyek mind a helyi

közügyek körébe vonhatók. Ezek a helyi politikai élet irányítása, a szabályozás, a hatósági

igazgatás, a közszolgáltatások nyújtása és megszervezése, továbbá a helyi

gazdaságfejlesztés.191

A helyi közügy önálló intézésének mindig előfeltétele (egyben korlátja) a feladat- és hatáskör

megléte, enélkül az önkormányzatnak nincs döntési kompetenciája.192 Sok esetben az

alkotmányok nem is határozzák meg a helyi közügyek fogalmát, de meghatározzák a feladat-

183 TOMCSÁNYI i. m. 243. 184 RÉNYI i. m. 17. 185 FÁBIÁN (2013) i. m. 43. 186 FÁBIÁN (2013) i. m. 44. 187 NAGY – HOFFMAN (szerk.) i. m. 48. 188 Herbert KÜPPER: A helyi önkormányzás joga. In: JAKAB András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja II.

Budapest, Századvég Kiadó, 2009. 1507. 189 PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Helyi önkormányzatok. In: JAKAB András – FEKETE Balázs (szerk.): Internetes

Jogtudományi Enciklopédia. http://ijoten.hu/szocikk/helyi-onkormanyzatok, 2017. [38] 190 NAGY – HOFFMAN (szerk.) i. m. 48–49. 191 PÁLNÉ KOVÁCS (2017) i. m. [38] 192 FOGARASI – IVANCSICS – KISS i. m. 66

45

és hatásköröket. Patyi szerint a magyar Alaptörvény rendszerében is a helyi közügyek

tulajdonképpen az önkormányzatok kötelező feladat- és hatásköreit jelentik.193 Fogarasi és

szerzőtársai kiemelik, hogy a hatáskörtelepítést befolyásolja, hogy a központi kormányzás

mennyire számít és támaszkodik az önkormányzatokra (gyakran politikai megfontolások

függvénye); milyen a településhálózat, a települések és térségek jogállása (pl. vannak-e

államigazgatási feladatai is); esetleg számíthatnak a történelmi előzmények és a beigazolódott

sikerek. 194 Fábián rámutat, hogy praktikus megközelítésben az Országgyűlés dönti el, hogy mi

a helyi közügy, azáltal, hogy a törvény kötelező feladatot határoz meg az önkormányzat

számára. Az önként vállalt feladatok esetében ez a döntés a képviselő-testületet illeti. 195

Mindezekből nem csak annak van jelentősége, hogy praktikus megfontolások alapján lehet

dönteni a feladatok elosztásáról, hanem annak is, hogy ezt magas szintű normában kell

megtenni. Az Önkormányzati Charta egészen pontosan az alkotmány vagy törvény útján teszi

ezt lehetővé.196 Álláspontom szerint az igazán érdekes ezzel a kérdéssel kapcsoltban az, hogy a

döntéshozót milyen szempontok korlátozzák akkor, amikor egy helyi közügy vonatkozásában

döntést hoz. Ezzel a dolgozat további részeiben fogok foglalkozni, különösen az alapelvek

kapcsán.

4.2.2. Generálklauzula vs. enumeráció

A generálklauzulás és az enumerációs modell közötti különbségtétel azt hivatott kifejezni, hogy

az önkormányzatok milyen ügyeket láthatnak el helyi közügyként.

A két típus között az az alapvető eltérés, hogy amíg előbbi rendszerben (jellemzően az európai

kontinensen) széles önkormányzati felelősséggel társulva a helyi közügyek szabad

szabályozása és igazgatása érvényesül, addig utóbbi az ’ultra vires’ elvén működik, tehát az

önkormányzatok hatásköre csak törvényben meghatározott határokig terjed (az angolszász

államokra jellemző).197

Hoffman rámutat, hogy az angolszász államok a parlamenti szuverenitásnak alávetett közjogi

személyekként tekintenek az önkormányzatokra, így feladat- és hatáskörük is csak azokra az

ügyekre terjedhet ki, amelyeket a parlament tételesen meghatározott. Alkalmazása egyszerűnek

193 PATYI i. m. 388. 194 FOGARASI – IVANCSICS – KISS i. m. 64. 195 FÁBIÁN (2013) i. m. 44. 196 Önkormányzati Charta 4. cikk (1) szakasz 197 BARTA (2014a) i. m. 14.

46

tűnik, de jelentős nehézségeket vet fel, ha a törvényekben nem egyértelmű a hatáskörök

elhatárolása. A joggyakorlat úgy tágította az elvet, hogy csak a meghatározó anyagi jogi

hatásköri szabályokat kell törvényben rendezni (azaz a megvalósítást szolgáló hatásköröket

nem), amit az Amerikai Egyesült Államokban még tovább lazítottak, egyre inkább elismerik az

önkormányzatok autonómiáját is.198 Az Egyesült Királyságban a feladatok a szükséges

szolgáltatásokra, óvó szolgáltatásokra, kényelmi szolgáltatásokra és alkalmi szolgáltatásokra

bonthatók.199

A generálklauzulás rendszer felfogása gyökeresen eltérő: ebben a rendszerben az

önkormányzati autonómiát általános jelleggel ismerik el. A szabályozás alapja, hogy a helyi

önkormányzatok az általános fogalomként meghatározott helyi közügyekben önállósággal

rendelkeznek.200 Ez azt jelenti, hogy az önkormányzatok amellett, hogy ellátják a kötelező

feladataikat, széleskörű szabadságot élveznek abban a tekintetben, hogy milyen további, önként

vállalt feladatok ellátásából veszik ki a részüket. Balázs megfogalmazásában a „koncepció a

helyi érdekekre épülő közügyekből, mint a közérdek lokális kifejeződéséből és realizálásából

ered.”201 Valójában szerinte ez a helyi autonómia olyan eszköze, ami biztosítja a helyi

közügyekbe való általános beavatkozás lehetőségét a helyi önkormányzatok számára olyan

területeken is, melyek nem szerepelnek a számukra rendszerint törvényi szinten rögzített

hatásköri listán. Ezzel válnak megvalósíthatóvá olyan elvek, mint a szubszidiaritás202 vagy a

helyi önkormányzatok szabad igazgatásnak és szabályozásának elvei.203 A generálklauzulás

rendszerben elképzelhetetlen a helyi közösségek döntéseinek államigazgatási szervek általi

szakszerűségi felülvizsgálata, mivel a helyi közügyek ellátása az önkormányzatok

alkotmányosan védett hatáskörei körébe tartoznak.204

Az Önkormányzati Charta a generálklauzulás rendszer talaján áll, hiszen kimondja, hogy: „A

helyi önkormányzatok – jogszabályi keretek között – teljes döntési jogosultsággal rendelkeznek

minden olyan ügyben, amely nincs kivonva hatáskörükből és bármely más közigazgatási szerv

198 HOFFMAN István: Modellváltás a megyei önkormányzatok feladat- és hatásköreinek meghatározásában:

generálklauzula helyett enumeráció? Közjogi Szemle, 2012/2. 27. 199 IVÁN i. m. 86. 200 HOFFMAN (2012) i. m. 27. 201 BALÁZS István: Helyi önkormányzatok változóban – a hatásköri generális klauzula vége felé? Comitatus

Önkormányzati Szemle, 2017/4. 3. 202 Balázs vélekedésével szemben Kecső éppen szembeállítja ezt a modellt a szubszidiaritással, amikor azt írja az

Önkormányzati Charta vonatkozó rendelkezéséről, hogy maradékelvként azt fekteti le, hogy az önkormányzatok

csak azt láthatják el, amit az állami szervek nem. (KECSŐ i. m. 133–134.) Ld. még ezzel kapcsolatban az 5.3.

pontot. 203 BALÁZS (2017) i. m. 3. 204 HOFFMAN István: A helyi önkormányzatok és szerveik (tisztségviselőik) által ellátott feladatok főbb kérdései.

Magyar Jog, 2017/4. 217. [a továbbiakban: HOFFMAN (2017a)]

47

hatáskörébe sincs utalva.”205 Ennek ellenére nincsenek elzárva a csatlakozástól az enumerációs

modellt alkalmazó államok sem. Ezt Hoffman azzal magyarázza, hogy az Önkormányzati

Charta nem a túlzottan általános ’helyi ügy’ vagy ’saját ügy’ kifejezést használja, hanem a

szerinte enyhébb ’helyi közügy’ fogalmát.206 Ráadásul nem tartalmaz feladatkatasztert,207 a

törvényhozó gyakorlatilag diszkrecionális jogkörében döntheti el, hogy mely feladatokat utalja

a helyi önkormányzatoknak.208 Az Önkormányzati Charta elfogadása – ahogy arra Colin

Crawford emlékeztet – a briteknél így is a felszínre hozta az ultra vires elv tarthatóságának

kérdését. Sokan attól tartottak, hogy a generálklauzulás rendszer felé való eltolódás lehetőséget

adhat a visszaélésekre. Crawford szerint viszont valójában csak arról van szó, hogy az

Önkormányzati Charta szellemében vélelmezni kellene a feladatellátás jogszerűséget, de ettől

még a visszaélésekkel szemben fel lehet lépni.209

Megjegyzendő, hogy az enumerációs és generálklauzulás rendszer közötti különbség adja

egyúttal az önkormányzati modellek fő elhatárolási szempontot is, hiszen a hatáskörök

meghatározása és ennek autonómiával való kapcsolata a legalapvetőbb különbség az egyes

modellek között.210

4.2.3. Nem csak helyi közügyek

Habár a helyi közügyeket az önkormányzatoknak kell ellátniuk, az önkormányzatok nem

kizárólag helyi közügyeket láthatnak el, hanem állami közügyeket is. Ennek lényegében

praktikus okai vannak, hiszen az önkormányzatok helyben vannak. Magyary ezt úgy

fogalmazta meg, hogy felismerték, hogy a helyi közületek az országnak is részei és az állami

ügyekben is érdekelve vannak, így országos ügyekkel is foglalkozniuk kell.211 Ebben a

tekintetben jellemzően kétféle felfogás létezik. A monista rendszerben nem tesznek

különbséget helyi és állami ügyek között, hanem valamennyi tevékenységet egységes egészként

szemlélik, az igazgatás egységének elve alapján minden ügyet önkormányzati jellegűnek

tekintenek. Ezzel szemben a dualista modellben élesen elkülönülnek a helyi közügyek és azok

az államigazgatási ügyek, amelyek a polgárközeli igazgatás miatt vannak csak az

205 Önkormányzati Charta 4. cikk (2) szakasz 206 HOFFMAN (2015) i. m. 53. 207 Fábián hiányolja is a világos és következetesen érvényesülő rendező elvet. [FÁBIÁN (2016) i. m. 37.] 208 FÁBIÁN (2016) i. m. 37. 209 Colin CRAWFORD: European influence on local self‐government? Local Government Studies, 1992/1. 76–77. 210 Az önkormányzati modellek tekintetében ld. bővebben a 6.1. pontot 211 MAGYARY (1942) i. m. 115.

48

önkormányzatokra bízva. 212 Hangsúlyozni kell azonban, hogy az országos ügyek tekintetében

nem lehet beszélni az önkormányzati autonómiáról. Takács Albert ezt igen alaposan írja körül:

„Ha az önkormányzatok jellegadó helyi közügyekkel kapcsolatos funkciója mellé más feladatok

is társulnak, melyek azonban a szuverén állam szempontjából nem közömbösek, akkor az

önkormányzat cselekvési lehetőségei szélesek lesznek ugyan, de a cselekvés autonómiája ennek

arányában egyszersmind szűkül is. A helyi közügyek körén túl ellátandó feladatokhoz az

autonóm helyi cselekvés lehetősége általában nem társul. Az önkormányzat ilyenkor csupán a

feladat elvégzésének, végrehajtásának a helye.”213 Nem véletlen, hogy a dualista modellben az

átruházott államigazgatási ügyek jellemzően a helyi önkormányzatok egyes szerveire, nem

pedig általában a helyi önkormányzatokra (mint autonóm szervekre) vannak telepítve,

ellátásának jogalapja pedig jellemzően egy külön szabály.214 Herbert Küpper – véleményem

szerint egy kicsit nehézkesen – fogalmazza meg a két kategória különbségét, amikor azt írja,

hogy a korábbi szóhasználat szerint elvileg szintbeli különbség volt a helyi közügy és a szintén

használt önkormányzati ügy között. Szerinte, ha az önkormányzás jogát önkormányzati

alapjoggá emelik, akkor lesz a helyi közügyből szilárdan önkormányzati ügy.215 Én ezt inkább

úgy értelmezem (legalábbis úgy lehet rávetíteni a jelenlegi viszonyokra), hogy azok az

önkormányzati ügyek minősülnek helyi közügyeknek, amelyek ellátásában az önkormányzatok

autonómiával rendelkeznek (pontosabban: kell rendelkezniük). Természetesen az

önkormányzatok feladatellátási szabadsága a helyi közügyek tekintetében sem korlátlan. Az

önkormányzatok működése felett az állam kontrollt gyakorol, különböző kötelezettségeket is

előír, végső fokon tehát biztosítja az állami szupremáciát.216 Hoffman emlékeztet rá, hogy habár

a duális modellben az átruházott hatáskörök nem minősülnek önkormányzati feladatnak, de

mégsem elhanyagolhatók az önkormányzatok szempontjából, mert jellemzően tömegügyként

fontos szerepet játszanak az állampolgárok életében (így az önkormányzattal való érintkezés

fontos eleme), az önkormányzatok feladatellátásában is fontos szerepük van (megfelelő

erőforrásokat kell biztosítani számukra), továbbá az ilyen feladatok ellátása is értelmezhető az

önkormányzatiság részeként.217 Georg Jellinek úgy fogalmaz, hogy az önkormányzatiság lehet

passzív vagy aktív attól függően, hogy kötelességként vagy jogként gyakorolják. Előbbi jogi

212 HOFFMAN (2017a) i. m. 216–217. 213 TAKÁCS Albert: A hatalommegosztás elvének alkotmányelméleti értelmezése. In: MEZEY Barna (szerk.):

Hatalommegosztás és jogállamiság. Budapest, Osiris, 1998. 138. 214 HOFFMAN (2017a) i. m. 219. 215 KÜPPER i. m. 1577. 216 TAKÁCS i. m. 139. 217 HOFFMAN (2017a) i. m. 219.

49

szempontból érdekeltek által gyakorolt államigazgatás, míg az aktív önkormányzatok nem

állami szervként járnak el, hanem saját nevükben. 218

Megjegyzendő, hogy Tomcsányi teljesen tévesnek tartotta az eredeti és származékos hatáskör

megkülönböztetését, ami a franciáktól szivárgott be. Megközelítése szerint az államban minden

közhatalom forrása maga az állam, ezért minden hatalmi hatáskör állami, míg az egyes

orgánumok hatásköre része az egységes állami hatalomnak. Nincs is jogelvi alapja szerinte,

hanem csak politikai okból akarta nálunk a törvényhozás elismertetni a helyi ügyek

vonatkozásában az intézés önállóságát, cserébe azért, hogy az állami ügyekben a helyi

közületek csak önállóság nélküli végrehajtók legyenek (ezzel szemben a franciák pont a helyi

hatalom erősítésére találták ki a veleszületett jogok mintájára). Ehelyett a helyi ügyek és az

országos ügyek intézésében az a különbség, hogy előbbi esetében nagyobb a decentralizáció,

de utóbbi körben sem hiányozhat teljesen az önálló intézés. 219 Tulajdonképpen Kmety is

hasonlóan vélekedett, mint Tomcsányi, helytelennek tartotta az önkormányzás és az állami

közigazgatás közvetítése közötti különbségtételt. Hangsúlyozza, hogy a régi helyi

önkormányzatok országos ügyek végrehajtásának helyi orgánumai voltak. A ‘közvetítés’

kifejezéssel ugyan történik egy névleges elkülönítés, de a valóságban ez a kör is saját hatáskör

maradt.220 Az én értelmezésemben Tomcsányi és Kmety valójában azt kritizálja, hogy az éles

különbségtétel azért problémás, mert az átruházott hatáskörök esetében elvezethet a

decentralizáció hiányához, másrészt túl éles határvonalat húz állam és önkormányzat közé.

4.3. A helyi közhatalom

4.3.1. Állam az államban?

A település léte adottság (tény) földrajzi és történelmi kontextusban egyaránt. Akár ősidők óta

lakott, akár újonnan létrehozott, mindenképpen emberek együttélésének természetes

környezete. Önmagában viszont nem jogi kategória, mert ahhoz szükséges annak jogi rendezése

is. Egyed megfogalmazásában a falu természetes képződmény, de községként való

218 Georg JELLINEK: Allgemeine Staatslehre. Berlin, Springer, 1929. 647. 219 TOMCSÁNYI i. m. 245–246. 220 KMETY i. m. 89.

50

működésének alapja az állami akarat.221 A településnek van területe és van népessége, ezek

ténykérdések. A településekkel kapcsolatos vizsgálatot jogkérdéssé a jellineki hatalmi triász

harmadik összetevője teszi: a főhatalom. Ki, miért és hogyan gyakorolja a főhatalmat a

településeken?

Régóta vita tárgyát képezi a helyi önkormányzatokkal foglalkozó szerzők körében, hogy a

központi állami szervek és az önkormányzatok milyen viszonyban vannak egymással. Az

elképzelések igen széles skálán mozognak és elsősorban az önkormányzatok eredetének

megítélésében, valamint az ebből levont következtetésekben vannak különbségek.

Ehelyütt csak visszautalok a 3.1.1. pontban írottakra, melynek lényege szerint a települések

bizonyos értelemben idősebbek a központi állami intézményeknél, természetes együttélési

formaként pedig a kezdetektől fogva jelen volt bennük a közösségi funkciók ellátása. Az

államiság megjelenése után is sokáig kiépítetlen volt a helyi államhatalom, így a helyi

közigazgatás szükségképpen épült ki. Később részben ezen eredetiségükre támaszkodva

hangoztatták a települések az ott gyakorolt hatalom eredetiségét, államtól való függetlenségét.

Kmety a községeket természetes társadalmi képződményeknek tartotta, amelyek az állam

célzatos tevékenysége nélkül keletkeztek és kezdtek el az állami célokkal párhuzamosan a köz

érdekében tevékenykedni. De egy megerősödő államhatalom főgondoskodása alá vette a

községi életet, amely az államra nem csak erő, de veszélyforrás is lehet. 222 Ezzel szemben

Gierke szerint a község nem önmagától keletkezett és (az állammal szemben) nem él önmagára

visszavezethető saját életet. Szerinte mesterségesen mozgatott gépezetként az állam akaratából

jött létre. 223 Magyary azt is hangsúlyozza, hogy az önkormányzatiság időben is változott. A

lassú közlekedés és a nagy távolságok idején az állam helyett, az állam nélkül az állampolgárok

által való önkiszolgálás volt az önkormányzat tevékenységének lényege. A posztmodern

államban viszont már sokkal inkább az embereknek területi vagy testületi csoportosulásából

létrejött olyan közigazgatási szervezeti egység, amely jogi személyiségét a törvény elismerte, a

hatáskörükbe tartozó ügyeknek részben saját szolgálatukban álló közegeik által való

végrehajtása útján a közigazgatás és az emberek kapcsolatának állandó rugalmasságát

biztosítják.224 Jellinek pedig a terület-népesség-főhatalom triászát a településekre is

érvényesnek tartotta azzal a különbséggel, hogy ez a hatalom soha nem eredeti impérium,

221 EGYED (1947) i. m. 111. 222 KMETY i. m. 175. 223 EREKY (1939) i. m. 207. 224 MAGYARY (1942) i. m. 118–119.

51

hanem az államtól származik (az általa alkotott jog sem eredeti jog). Területük egyszerre

államterület is, polgárai egyben állampolgárok is, hatalma az államnak van alávetve. Sokszor

az államtól függetlenül jöttek létre, átvészelték annak változásait, így ebben az értelemben

helyes megállapítás, hogy idősebbek az államnál, de hatalmuk az államtól származik (csak a

városi privilégiumok emlékének elmúlta után alakult ki az az elképzelés, hogy a településeknek

eredeti hatalmuk van).225 Szerinte már megbukott az a természetjogi teória (ami a francia

reformeszmékben gyökerezik és onnan szivárgott be a német liberalizmusba), ami befolyásolta

a községek alapvető jogainak meghatározását, és amelynek értelmében a településeknek

természetes jogai vannak.226 Hoffmann-Axthelm értelmezésében az önkormányzat lényege

egykor polgári ellenállás volt. A helyi és a szakmai önkormányzatok aztán a polgárok

hatalomban való részvételének bástyáivá váltak. Csak az állam, a politika és az igazgatás

fokozatos demokratizálódásával szűnt meg ez a politikai törekvés.227 Figyelmeztet ugyanakkor

arra is, hogy a globalizálódó világban nem lehetséges az önkormányzatiságot újra az eredeti

értelemben érteni, hiszen már eleve mind demokraták vagyunk. 228 Az abszolutizmus által, majd

a polgári forradalmak után az államok kiterjesztették főhatalmukat az önkormányzatokra is, az

ellenőrzésüket centralizálták, így az önkormányzatok az állami mechanizmus részeivé

váltak.229 Hans Peters arra is figyelmeztet, hogy parlamentáris demokráciában már nem kell a

rendőrállamot kiegyensúlyozni. Nem a nép áll szemben az államhatalommal, csak az egész nép

saját részeivel. Ezek a részek pedig csak akkor szükségesek az önkormányzat védelmére, ha

meg kell védeni a kisebbségeknek a teljes állami hatalmat hordozó egésszel szembeni

nézeteit.230 A demokratikus jogállam követelményeinek megfelelően mára az

önkormányzatiság lényegét a helyi közügyek demokratikus intézése, valamint a közhatalom

helyi lakosok érdekében való gyakorlása jelenti.231 Kelsen szerint az állammal szemben a

községek a kezdetektől fogva demokratikusak voltak, ezért az önkormányzatért való harcot

csak a demokráciáért való harcként tudta felfogni. Az önkormányzatok ’saját’ joga azonban az

állammal szemben csak egy politikai követelménynek természetjogi konstrukciója, de ez a

politikai ok is elesik az állami demokratizálódás esetén. Ezáltal szerinte az önkormányzat az

állami közigazgatásnak csupán egyik sajátos alakja. 232 Ivancsics Imre és Fábián Adrián

225 JELLINEK i. m. 644. 226 Uo. 227 HOFFMANN-AXTHELM i. m. 11. 228 HOFFMANN-AXTHELM i. m. 13–14. 229 NAGY Zsolt: Önkormányzatokra irányuló jogszociológiai vizsgálatok Magyarországon. Jogelméleti Szemle,

2017/4. 78. 230 Hans PETERS: Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung in Preussen. Berlin, Springer, 1926. 43. 231 NAGY Zsolt i. m. 78. 232 KELSEN i. m. 57–58.

52

egyenesen úgy fogalmaznak, hogy a helyi önkormányzatok definiálásakor végleg búcsút kell

venni a természetjogi jellegű megközelítésektől, az önkormányzatiság több elméleti

kiindulópontra is visszavezethető, de a modern helyi önkormányzatok az államszervezet részét

képezik.233 Csefkó Ferenc megfogalmazásában: „Az önkormányzatok nem államként működnek

az államban, valamilyen vegytiszta módon, elkülönülve, hanem pontosan fordítva, szerves

részei lesznek az államszervezetnek”234

A fentiek fényében mára igen nehéz lenne az önkormányzati hatalom eredetiségét alátámasztani

abban az értelemben, hogy az államtól független közhatalmuk lenne. Ereky szavaival élve (aki

egyébként az autonómiát elismerte) „semmi részt nem külön eredetű felsőség az.” 235 Concha

Győző igen logikusan vezette le az önkormányzati szuverenitás kizártságát. Szerinte, ha van az

állami törvényhozástól független törvényhozási hatalom a municipális hatalomban

(szuverenitás megosztása), akkor ez szuverén funkcióként párhuzamosan halad az állam

törvényhozási funkciójával, azaz nem tartozhat az adott állam hatalmai közé. Amennyiben

azonban ez a hatalom nem független, akkor pusztán átruházott hatalommá válik, tehát nem

önállóan járul a szuverén akarat megteremtéséhez. Ha viszont csak végrehajtó hatalom van a

municipális funkcióban (még ha független is gyakorolható), akkor az szükségképpen a

törvények keretén belül lehetséges csak, így az országos szuverenitást nem zavarja, de

partikuláris államhatalmi jellege ez esetben sem lesz eltagadható. Az országos és helyi

érdekeknek zavart okozó verseny keletkezésnek elkerülése érdekében azonban az

önkormányzatokat ebben az esetben is az országos végrehajtó hatalom felügyelete alá

helyezik.236

Valójában a hangsúly mára nem is ezeken a kérdéseken van. Az államhatalom és az

önkormányzati hatalom az egységes közhatalom részei, amelyek legitimációjukat egyaránt a

’népre’ vezetik vissza. A helyi autonómia ugyan az államhatalomtól bizonyos fokig elkülöníti

a helyi közösséget, de azok szorosan kötődnek az államhoz.237 Egyfelől az állam központi

szervei gyakorolnak önkorlátozást, amikor elismerik az önkormányzás jogát, azaz azt az állami

elismerés alapozza meg. A másik nézőpont szerint viszont a helyi közösségek önszerveződése

a nemzetségi társadalom kialakulásától fogva ismert, amit az állam legitimál.238 Ezeket a

kérdéseket nem érdemes a szerint megközelíteni, hogy a tyúk vagy a tojás volt-e előbb. A

233 IVANCSICS Imre – FÁBIÁN Adrián: A helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályok az Alaptörvényben. In:

DRINÓCZI Tímea (szerk.): Magyarország új alkotmányossága. Pécs, PTE ÁJK, 2011. 103. 234 CSEFKÓ Ferenc: A helyi önkormányzati rendszer. Budapest – Pécs, Dialóg Campus, 1997. 22. 235 KMETY i. m. 89. 236 CONCHA Győző: Az államhatalmak megoszlásának elvei. Budapest, Franklin, 1892. 14–15. 237 KÜPPER i. m. 1503. 238 CSALLÓ i. m. 24.

53

természetjogias megközelítésnek éppen ezért nem is az a lényege, hogy az önkormányzatiság

időbeli elsőbbségét igazolja. „Annak lényege ugyanis nem a tényleges történelmi folyamatok

értelmezése, hanem egy meghatározott emberkép. Állam és közösség létrejöttének időbeli

sorrendjétől függetlenül a helyi közösség az ember eredeti politikai kerete: ez az ’állam előtti’

kifejezés logikai és értékbeli dimenziója. Az egy helyen való együtt lakás, együtt élés az a tény,

amelyből a helyi közösség a maga eredeti, nem az államból levezetett, közvetlen legitimációját

meríti. Az autonóm egyén eredeti módon a szomszédaival a helyi közösségen belül szerveződik,

és ezt a képződményt – a ’contrat social’ értelmében – a helyi közhatalom gyakorlásával

ruházza fel. Az állam, amely ugyancsak autonóm emberek alkotása, ezek fölött áll, de a helyi

közhatalométól eltérő legitimáció alapján.”239 Ez az alulról felfelé építkezés a demokrácia és a

népszuverenitás lényege. 240 Mindazonáltal a társadalom térbeli tagozódása önmagában is

elengedhetetlenné teszi a közigazgatás térbeli tagolását, a területi helyi szervek létrehozását.

Ahhoz azonban, hogy az államélet demokratikus legyen, elsőrendű feltétel a területi közösségek

önkormányzáshoz való jogának biztosítása. Még az autoriter államokban is megtalálhatók a

helyi igazgatásban való társadalmi részvétel intézményes keretei, amelyek rendelkeznek az

önkormányzatiság bizonyos elemeivel.241 Ugyanakkor arról sem szabad megfeledkezni, hogy

a tudományos-technikai forradalom olyan változásokat eredményezett, amelyek iránya a lokális

helyett az integrációsra mutat. A zárt helyi közösségek a kistelepüléseken is felbomlóban

vannak. A nagyvárosok pedig kevéssé hasonlítanak a kisebb települések emberléptékű helyi

közösségére. Ezek a folyamatok kétségkívül veszélyt jelentenek az önkormányzat elvére nézve,

ugyanakkor még fokozottabban indokolják az önkormányzat mint demokratikus intézmény jogi

védelemben részesítését.242 A demokrácia megvalósítása a helyi és nemzeti intézmények finom

keverékét igényli. Szükség van helyi intézményekre, de szükség van egy nem helyi

mechanizmusra is, amely felügyeli és kiegészíti azokat.243 A rendszer kialakításának

felelőssége az alkotmányozó és a törvényhozó vállát nyomja.244

239 KÜPPER i. m. 1502–1503. 240 KÜPPER i. m. 1503. 241 BERÉNYI i. m. 303. 242 KALTENBACH (1991) i. m. 136–137. 243 EISGRUBER i. m. 87–91. 244 Az alkotmányokban a szervezetrendszer részleteinek kifejtésére jellemzően nincs mód (általában csak az

államszervezet alapvető intézményeit és a hatalommegosztást rögzíti). Törvényi keretek szokták rögzíteni a főbb

hatalmi ágak intézményeit, de annak keretei között (vagy azon túl is) a kormányzás hatékonysága érdekében a

végrehajtó hatalom is rendelkezik bizonyos jogosítványokkal. {SMUK Péter: Parlament. In: JAKAB András –

FEKETE Balázs (szerk.): Internetes Jogtudományi Enciklopédia. http://ijoten.hu/szocikk/alkotmanyjog-parlament,

2018. [18] [a továbbiakban: SMUK (2018a)]}

54

4.3.2. A helyi közösség részvételének jelentősége

Ki ne akarná otthonát csinosabbá, tisztábbá, élhetőbbé tenni? Szilárd meggyőződésem szerint

az érdekeltség és a helyismeret azok a fontos körülmények, amelyek megalapozzák a helyi

közösség igényét a helyi ügyek intézésében való részvételre.

Nyilvánvaló, hogy a helyi közösség nélkül nincs helyi önkormányzat, viszont a helyi közösség

léte önmagában még kevés hozzá, mert ahhoz „szükség van a helyi közösség aktivitására,

részvételére, igényeik artikulációjára, helyi ügyek iránti elkötelezettségére,

közreműködésére.”245 Günter Püttner szintén hangsúlyozza polgárok részvétele

előmozdításának jelentőségét, ami nem lehet formális, de nem is veheti át a hatékonyabb

képviseleti szervek munkáját, kiegészítő szerepe viszont fontos.246 Roland Roth is emlékeztet

rá, hogy a községi demokrácia nem élhet kizárólag az intézményesített cselekvési terekben és

a működő községi testületben, hanem alulról is elkötelezettséget igényel: kritikus

nyilvánosságot, ellentmondást, tiltakozást, önsegélyt és közvetlen részvételt.247 Az ehhez

szükséges mechanizmusokat a helyi önkormányzatoknak kell működtetniük.248 Ereky is azt

hangsúlyozza, hogy az igazán lényeges követelmény az, hogy az önkormányzati alakulatok

desztinatáriusai az őket érdeklő ügyeik intézésében részt vehessenek.249 Gajduschek pedig azt

is kiemeli, hogy a helyi döntéshozóknak nem csak függetlennek kell lenniük a központi

hatalomtól, de egyúttal függeniük is kell a helyi társadalomtól, ennek hiányában ugyanis a helyi

hatalmi elit elszabadul és a saját érdekeit követi. 250 Pálné szerint a múlt legkárosabb

következménye éppen az, hogy az érdekközösség hiányában eltávolodott egymástól a helyi elit

és a helyi társadalom.251 A helyi társadalomtól való függőség azért bír jelentőséggel, mert annak

tagjai döntenek arról, hogy kik lássák el a feladatokat. Fábián szerint a helyi közösség az

önkormányzás alanya, a képviselő-testület (habár a helyi önkormányzat legfontosabb

döntéshozó szerve) nem kiváltja, nem helyettesíti, csak képviseli a helyi közösséget.252 Patyi

szerint viszont a helyi közösség nem igazán alanynak tekinthető, inkább az önkormányzás

245 FÁBIÁN (2016) i. m. 36. 246 Günter PÜTTNER: Handlungs- und Entfaltungsspielraum der kommunalen Selbstverwaltung. Zeitschrift für

Rechtspolitik, 1980/9. 229. 247 Roland ROTH: Lokale Demokratie »von unten«. In: Roland ROTH – Hellmut WOLLMANN (Hrsg.):

Kommunalpolitik: Politisches Handeln in den Gemeinden. Springer, 1994. 228. 248 FÁBIÁN (2016) i. m. 40. 249 EREKY (1939) i. m. 368. 250 GAJDUSCHEK i. m. 64. 251 PÁLNÉ KOVÁCS (1992) i. m. 13. 252 FÁBIÁN (2016) i. m. 36.

55

forrása, letéteményese (desztinatárius), míg az önkormányzati jog alanya inkább a választott

testület.253 Ha meg is oszlanak a vélemények azzal kapcsolatban, hogy a helyi közösség az

alanya vagy a forrása a helyi önkormányzásnak, annyi bizonyos, hogy a kontinentális

önkormányzati rendszerekben a felhatalmazás a helyi közösségtől származik.

Természetesen a fent írott folyamatok nem magától értetődő módon működnek. Józsa például

igen kritikusan szemléli a választásoktól való növekvő távolmaradást, ugyanis az lenne a

legegyszerűbb és legkézenfekvőbb formája az aktivitásnak. Szerinte ez jelzi az emberek

jelentős részének közömbösségét.254 Fábián is a helyi közösség részvételi hajlandóságát

hiányolva jegyzi meg, hogy a rendelkezésre álló demokratikus intézményeket (pl. népszavazás)

jobban ki kellene használni.255 Ezek kézenfekvő és gyakran megjelenő szempontok,

ugyanakkor nem vagyok benne biztos, hogy valóban a közösség érdektelenségét mutatják.

Főleg kisebb településeken ugyanis a mindennapok eseményeiben való részvétel és a közvetlen

visszajelzés sokkal megbízhatóbban mutatják az érdekeltséget.256 Éppen azért egyet tudok

érteni Pálnéval, aki szerint sokkal inkább az önkormányzatoknak kellene felismerniük a helyi

társadalommal való intenzív együttműködés előnyeit és igyekezni döntéseik társadalmi

legitimáltságát növelni. Szerinte ezen kellene lennie a hangsúlynak, nem elsősorban a formális

eszközökön (pl. helyi népszavazáson). Ebben ő Magyarországon sok hiányosságot tapasztal.257

Fábián is utal erre, amikor azt írja, hogy a demokratikus legitimáció szélesítését szolgálják a

helyi önkormányzatot a lakosság önszerveződő közösségeinek támogatására kötelező, velük

való együttműködést előíró rendelkezések. 258 Józsa szerint a demokrácia konvencionális

értelmezése napjainkra elveszítette erejét és befolyását, ezért szélesebb értelmezésre van

szükség, amihez kulcsfontosságú az érdekeltség és a kölcsönösség. Ahhoz, hogy a megegyezés

a kollektív cselekvés középpontja legyen, szükséges a bizalom, a közös értékek és normák,

valamint az állampolgári lét tudatossága.259 Arra is felhívja a figyelmet, hogy a helyi

intézmények és a választók közeledését támogathatják közvetítőként a sajtó, egyesületek és más

253 PATYI i. m. 394. 254 JÓZSA (2018) i. m. 504. 255 FÁBIÁN (2016) i. m. 39. 256 Számos kistelepülésen nincsen valódi verseny a polgármesteri és képviselői helyekért. Ez természetesen

jelezhet önmagában is érdektelenséget, de sokkal inkább a fennálló rendszerrel való megelégedettséget. Ennek

fennállása esetén kisebb a választáson való részvétel is, ami viszont a ciklus közbeni részvételt nem feltétlenül

csökkenti. Nem véletlen, hogy az aktivitás látványosan (például tipikusan aktív és passzív választójog gyakorlásán

keresztül) akkor szokott emelkedni, ha az elégedetlenség növekszik. 257 PÁLNÉ KOVÁCS (2008) i. m. 256. 258 FÁBIÁN (2013) i. m. 43. 259 JÓZSA (2018) i. m. 507.

56

spontán közösségek. A technika vívmányai szerinte jó esélyt nyújtanak az információs

akadályok legyőzéséhez és az érdekeltség felkeltéséhez. 260

Megjegyzendő, hogy az államnak éppúgy érdeke lehet a helyi közösségekben rejlő potenciál

kiaknázása. Tocqueville gondolatait az önkormányzat és az állam viszonyára átfogalmazva261

a kormánynak nagyobb hatalma van ugyan, de ritkán akar cselekedni, míg az önkormányzat

kisebb dolgokat csinál, de soha nem nyugszik. Az egyik biztosítja az ország függetlenségét és

nagyságát, olyan ügyekben, amelyek nem érintik közvetlenül az egyén jólétet, a másik

szabályozza az egyes polgárok szabadságát és életét.262 Hegel ezzel kapcsolatban az állam

feladatát abban látta, hogy az egyéni és a közjó érdekeit integrálja, valamint a társadalom – és

így az önkormányzatok – sajátos érdekeit érvényesítse.263 Józsa meglátása szerint pedig a civil

társadalom az állam és az egyes személyek között olyan kapcsolatot feltételez, ahol az utóbbiak

a legváltozatosabb formákban kialakíthatják a maguk autonóm közösségeit. Azt vallja, hogy

ahol nincs lehetőség az állami kapcsolatok befolyásolására, ott az egyének elszigeteltek és

kiszolgáltatottak a döntésekkel szemben, míg az állam nem élvezi az emberek bizalmát, és

valódi hatékonysággal sem rendelkezik. Eszerint a hatékony állam és a virágzó civil társadalom

kölcsönösen támogatják egymást.264

4.3.3. A demokratikus legitimáció helyi biztosítása

A demokrácia elve alapvető jelentőséggel bír a modern államok működésében. Lényegében

véve azt jelenti, hogy politikai hatalom csak a néptől származhat, a nép a képviselői útján vagy

közvetlenül részt vehet a hatalom gyakorlásában.265 Nem kétséges, hogy ez az elv

megkerülhetetlen az állami működésben, nélküle a jogállam értelmezhetetlen. Püttner rávilágít

az önkormányzatok (nem kizárólag a helyi önkormányzatok) demokratikus mivolta körüli

vitákra. Az egyik fő álláspont szerint amennyiben az önkormányzat a demokratikus állam alsó

szintje, akkor maga is szükségszerűen demokratikus. Ellenben más nézőpont szerint az

önkormányzat egy decentralizált adminisztratív szervezet, aminek nincs politikai tartalma, azaz

amennyiben a demokrácia a nép politikai uralmát jelenti, akkor nem is lehet demokratikus.

260 JÓZSA (2018) i. m. 505. 261 A szó szoros értelmében Tocqueville az Unió és a tartományi kormány viszonyáról írt. 262 TOCQUEVILLE i. m. 583. 263 HOLTKAMP i. m. 52. 264 JÓZSA (2006) 72–73. 265 TRÓCSÁNYI László: Alaptanok. In: SCHANDA Balázs – TRÓCSÁNYI László (szerk.): Bevezetés az

alkotmányjogba. Budapest, HVG Orac, 2012. 68.

57

Megint mások ideális közegnek tartják az önkormányzatot a demokrácia kibontakoztatására,

azonban kételkednek a megvalósíthatóságában, mivel a vezetők nem függnek eléggé a

választóik akaratától. Püttner viszont azt is kiemeli, hogy ez a helyi önkormányzatoknál

egyértelműbben eldönthető, mert a lehetőség mindenképpen megvan a demokratikus

kialakításra, a helyi önkormányzat szerinte a demokratikus állam bázisa és alkotóeleme.266

A fentebbi részekben írottak fényében kijelenthető, hogy az önkormányzatok állami szervek,

amelyek közhatalmat gyakorolnak. Függetlenül attól, hogy ezt a közhatalmat honnan

eredeztetjük, bizonyos, hogy az ellátott feladatok olyan közfeladatok, amelyek állami ügyek,

de azon belül elsősorban a helyi közösséget érintik. Ha az önkormányzat közügyek ellátása

során közhatalmat gyakorol, akkor azt csak demokratikus módon teheti, azaz működése során

a döntéshozók számára biztosítani kell a demokratikus legitimációt. Ez önmagában nem lehet

kérdéses, azonban több módon is biztosítható.

A nagy kérdés, hogy amennyiben létezik az összállami érdektől elkülönülő helyi érdek, akkor

annak megvalósítására kiterjed-e a központi állami szervek demokratikus legitimációja.

Ténylegesen ugyanis ez dönt abban a kérdésben, hogy a decentralizált feladatot ki és milyen

módon látja el.

Természetesen a helyi demokráciáról vallott nézetek is igen változatosak, azonban valamilyen

módon rendre összeköttetésben vannak a közvetett (és sokszor a közvetlen) hatalomgyakorlási

formák hangsúlyozásával, aminek értelmében a helyi döntéshozók a helyi közösség tagjainak

jóvoltából tölthetik be a pozíciójukat.

Rinaldo Locatelli szerint a helyi demokrácia azt jelenti, hogy az állampolgárok jogot kapnak a

mindennapi környezetüket érintő kérdésekben való döntéshez. Ez elsősorban a képviselők

megválasztásában ölt testet, akik aztán az állampolgárok lakóhelyén felmerülő érdekek

megvalósításáért felelősek, amihez pedig rendelkezniük kell saját felelősségük keretében a

közügyek egy jelentős részének irányítására vonatkozó jogokkal és képességekkel.267 Azt Pálné

is elismeri, hogy az önkormányzatiság nem szólhat kizárólag a feladat-végrehajtásról. Az

önkormányzatok adják a helyi demokrácia gyakorlásának kereteit, így minden olyan változás

veszélyes, ami lebontja ezeket a kereteket.268 Gelencsér József kifejezetten a népfelség elvét

266 Günter PÜTTNER: Zum Verhältnis von Demokratie und Selbstverwaltung. In: Günter PÜTTNER (Hrsg.):

Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 2 Kommunalverfassung. Zweite, völlig neu bearbeitete

Auflage. Berlin – Heidelberg, Springer. 1982. 3–5. 267 Rinaldo LOCATELLI: A magyar önkormányzati reformról az Európa Tanács szemszögéből. In: VEREBÉLYI Imre

(szerk.): Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai. Budapest, MKI – MTA PTI – MTA RKK, 2000.

52. 268 NAGY Marianna i. m. 26.

58

kiemelve állítja, hogy az a helyi önkormányzatok esetében is megvalósul, ami a helyi

demokrácia teljeskörű érvényesülését jelenti. Ez közvetlenül és közvetve érvényesül,

elsősorban közvetve, a választott képviselő-testület útján. 269 A választás jelentőségét Franz

Ludwig Knemeyer is kiemeli, aki a helyi önkormányzat megerősítését látja a polgármester

országos közvetlen megválasztásában, hangsúlyozva, hogy a polgármestert is erős

kompetenciákkal kell felruházni. Emellett kiemeli a népszavazások bevezetésének jelentőségét

és az együttműködési demokrácia előmozdítását.270 Hendler arra figyelmeztet, hogy amíg a

centralizált demokráciákban a polgárok részvétele a parlamenti választásra koncentrálódik,

addig az önkormányzatokon keresztül erősödik a részvétel lehetősége, közelebb hozva a polgárt

az államhoz. Lehetőséget ad az állami szinten kisebbségben lévőknek is felelősséget viselni a

közügyekben, így ellensúlyozva az állam és a politikai ellenzék közötti elidegenedést. Arra is

figyelmeztet ugyanakkor, hogy ez olyan centrifugális erőket is felszabadíthat, ami

veszélyeztetheti is az állam egységét. 271 Lars Holtkamp kifejezetten hangsúlyozza, hogy helyi

szinten ismétlődik kicsiben a nemzeti szinten nagyban zajló demokratikus folyamat. Bár

történelmi szempontból nem helytálló (nincs egyenes út a város protodemokratikus

intézményeitől a mai demokráciáig), de sokan a modern demokrácia forrásának tekintik az

önkormányzatokat. Szerinte találóbb a demokrácia gyakorlóterepének tekinteni a helyi

önkormányzást, ahol az egyének az őket közvetlenül érintő ügyekben átérezheti, miként

működik a demokrácia.272 Nagy viszont inkább azt emeli ki, hogy a helyi közhatalom

gyakorlása a helyi jogalkotást és az önkormányzati hatósági jogalkalmazást foglalja magába.273

Lényegében Balázs is hasonlóan vélekedik, aki szerint a közhatalom önkormányzati típusú

helyi gyakorlása azt jelenti, hogy az önkormányzatok mindenkire nézve kötelező normatív és

egyedi döntéseket hozhatnak, amit állami úton ki is kényszeríthetnek.274

Magam úgy vélem, hogy a helyi demokrácia középpontjában a helyi képviselők (és lehetőség

szerint a polgármester) közvetlen választása áll. Pontosabban: a demokratikus legitimáció

biztosítása csak a helyi döntéshozók helyi közösség tagjai által történő választása útján

biztosítható.

269 GELENCSÉR i. m. 224. 270 HOLTKAMP i. m. 66. 271 Reinhard HENDLER: Grundbegriffe der Selbstverwaltung. In: Thomas MANN – Günter PÜTTNER (Hrsg.):

Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1 Grundlagen und Kommunalverfassung. Dritte, völlig

neu bearbeitete Auflage. Berlin – Heidelberg – New York, Springer. 2007. 16. 272 KÜPPER i. m. 1505. 273 NAGY – HOFFMAN (szerk.) i. m. 48. 274 BALÁZS (2018) i. m. 387–388.

59

Ha a nép a szuverén (amiben nem kételkedem), akkor az szükségképpen a teljes népet jelenti.

Igaza van Csink Lórántnak abban, hogy unitárius államban a központi hatalommal szemben

nincs olyan entitás, amely szintén a szuverenitást hordozná. Szerinte azonban, ha a nép egésze

a szuverenitás forrása, akkor annak egyes részei nem azok.275 Hendler arra az ellentmondásra

is rávilágít, hogy az önkormányzat célja, hogy a többi polgárnál nagyobb jogi befolyást

biztosítson az érintett ügyek legitim kezelésében azoknak, akiket bizonyos közügyek különösen

érintenek. Így viszont a polgárokat eltérően kell kezelni a politikai részvételi jogok tekintetében,

ami elvileg ellentétes a demokratikus egyenlőség formális elvével, amely szerint minden polgár

ugyanolyan mértékben vehet részt a közügyek gyakorlásában.276 Nyilvánvaló, hogy a

népszuverenitás formális elve alapján, annak formális megbontásával nem lehet magyarázni a

helyi részvétel biztosításának szükségességét. Ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy a kérdés

nincs is összefüggésben a népszuverenitással.

Kossuth már 1851-es Alkotmánytervében megállapította a következőket: „Főalapelv: a

Népfelség vagyis Önkormányzat. Nép alatt értem a honpolgárok egyetemét. […] Azonban a

honpolgárok egyeteme választói jogának gyakorlatával, s az ezen választásból kifolyó

megbízatások csak az államot összesen érdeklő tárgyakban képezhetik a népfelség orgánumát.

Vannak ennek más orgánumai is. Az egyén – az egyéni jogok körében – a család a családi

ügyekre nézve, a község a községi ügyekre s a megye a megyei ügyekben szerintem szintoly

sérthetetlen orgánumai a népfelségnek, mint az összes nemzet nemzeti ügyekben.”277 Kossuth

tehát a népfelség elvéből éppúgy le tudta vezetni a központi állam hatalmát, mint a helyi

hatalmat. Kossuth ezen tétele tulajdonképpen nem tér el túlságosan Tocqueville álláspontjától,

aki a föderációval kapcsolatban (a központi és a tagállami szintek feladatai kapcsán)

fogalmazott hasonlóan. Miközben a szuverént létrehozó egyénekről és a szuverenitás

megosztásáról értekezik, utal arra is, hogy a helységek esetében a szuverenitás olyan mértékig

van redukálva, ami elengedhetetlen a jólétükhöz.278 Küpper ezt a megközelítést rendkívül jól

foglalja össze azzal, hogy szerinte a helyi választópolgárok közössége közeli kapcsolatban áll

a népszuverenitással, a helyi önkormányzáshoz való jog felfogható helyi népszuverenitásként.

Az ő értelmezésében amit országos szinten a nép gyakorol, azt helyi szinten annak ott élő része.

De ez csak annyit jelent, hogy a helyi közhatalom forrása és gyakorlója a helyi ’résznép’ (adott

275 CSINK Lóránt: Mozaikok a hatalommegosztáshoz. Budapest, Pázmány Press, 2014. 156–157. 276 HENDLER (2007) i. m. 20. 277 KOSSUTH Lajos: Javaslat Magyar Ország jövő politicai szervezetét illetőleg – tekintettel a nemzetiségi kérdés

megoldására. In: ÁLDOR Imre (szerk.): Arany könyv a magyar nép számára Kossuth Lajos műveiből. Pest,

Heckenast Gusztáv, 1871. 105. 278 TOCQUEVILLE i. m. 584–585.

60

esetben külföldiekkel kiegészülve). Ettől még a helyi önkormányzat nem szuverén, a helyi

népszuverenitás csak az állami jog által körülírt és meghatározott keretben valósulhat meg. 279

Zongor Gábor azt hangsúlyozza, hogy az új államfelfogás szerint az állam meghatározó

szerepéhez képest az önkormányzatok mozgástere korlátos (mintha a központi hatalomtól

nyernék el hatalmukat). „Leértékeli azt a tényt, hogy minden választópolgárnak kettős

szavazata van. Egyrészt a parlamenti választások révén létrehozza a választópolgárok

közössége az Országgyűlést és annak szerveit, vagyis szavazatukkal megteremtik a központi

hatalmat. Ugyanakkor nem feledkezhetünk meg arról, hogy a másik vokssal a polgárok

létrehozzák saját helyi közösségük vezetőit, a képviselő-testületek és polgármesterek

választásával, vagyis létrejön a központi hatalomtól részlegesen független helyi hatalom.”280

Magam is úgy vélem, hogy a helyi közösségek éppúgy letéteményesei a népszuverenitásnak,

mint a nép egésze. Az önkormányzati hatalom is a néptől ered, de a feladatai nyilvánvalóan

eltérnek a központi állami feladatoktól. Nincs tehát szó a népszuverenitás formális

megbontásáról, mindössze arról, hogy a szuverén nép nem minden hatalmát központi szinten

gyakorolja, hanem annak egy szeletét (természetesen a legfőbb népképviseleti szerv által

szabott keretek között) a helyi résznépek gyakorolják.281 Ez a problémakör álláspontom szerint

elsősorban nem elvi jelentősége miatt fontos, sokkal inkább gyakorlati szükségszerűségként

jelentkezik.

Ami a konkrét megvalósulási formát illeti, a helyi demokrácia elsősorban a helyi képviselő-

testület megválasztásában nyilvánul meg. Azonban nem merül ki ebben. Nagy Zsolt

hangsúlyozza, hogy a helyi demokrácia a képviseleti és a részvételi demokrácia különböző

formáit egyaránt lefedi. Előbbit a választópolgárok közössége által megválasztott képviselő-

testület gyakorolja, utóbbi körbe pedig a helyi népszavazás, népi kezdeményezés, lakossági

fórumok tartása és egyéb eszközök tartoznak.282 A közvetlen hatalomgyakorlási formákkal

kapcsolatban Kiss Mónika Dorota kiemeli, hogy ide tartozik minden olyan eszköz, amelyek

gyakorlásával önkormányzati döntés érhető el. Egyes államokban ez csak a helyi népszavazás

lehet, máshol a közmeghallgatás, a népi kezdeményezés, esetleg valamilyen speciális hatáskörű

fórum is.283 Józsa szerint viszont Magyarországon jelenleg tisztázatlan a politikai gyakorlatban

279 KÜPPER i. m. 1517. 280 ZONGOR Gábor: Szubjektív értékelés az önkormányzati rendszerről és annak változásáról. Új Magyar

Közigazgatás, 2016/3. 28. 281 Ezt a kérdést több helyen is érintem a dolgozatban, valójában itt csak a megközelítés más. 282 NAGY Zsolt i. m. 78. 283 KISS Mónika Dorota: Az önkormányzati hatalomgyakorlás kelet-közép-európai modelljei. Magyar Jog,

2010/10. 630.

61

a képviseleti és a részvételi demokrácia viszonya, hiába támogatott elvileg a részvételi formák

bővítése a képviseleti szervek dominanciáján túl.284

Végeredményében bizonyos, hogy a közvetlenül a választóktól elnyert megbízatás miatt az

országgyűlés mellett az önkormányzati szervek rendelkeznek a legerősebb politikai

legitimációval.285 Bár lehet elméleti vitákat folytatni azzal kapcsolatban, hogy az önkormányzat

mennyiben kell szükségszerűen demokratikus intézménynek lennie, de az tény, hogy ahova a

jogalkotó a közvetlen választás által létrejött népképviseleti szervet telepített, akkor annak

demokratikus mivoltát aligha lehet kétségbe vonni.

4.3.4. Helyi politikai szféra mint a helyi demokrácia mércéje?

A fentiek szerint a helyi önkormányzatok szükségképpen demokratikus intézmények. A

demokrácia pedig mindenképpen politikai tartalmat hordoz, ezáltal lehetőség nyílik a

központitól eltérő politikai választásra. Ezt a politikai tartalmat nem lehet’szükséges rosszkét’

felfogni, hanem éppen ellenkezőleg, ez a demokrácia esszenciális eleme. Ahogyan arra Smuk

Péter is emlékeztet, a demokratikus uralmi rendszerek képviseleti elven működnek, méghozzá

jellemzően pártok részvételével.286 Ez két következménnyel jár: a helyi önkormányzatoknál is

megjelenik a pártpolitika, valamint az önkormányzat politikai ellensúlyként képes viselkedni a

központi állami szervekkel szemben. Mindezeknek pedig egy további következménye, hogy

szembe kerülhet egymással a központi és a helyi akarat.

A politikai ellensúllyal kapcsolatosan Stern azt emeli ki, hogy az önkormányzatokat nem lehet

az állammal szemben meghatározni, de nem is egyszerűen az állam technikai segítői. Valójában

a helyi önkormányzat hatalommegosztó és -kiegyensúlyozó jellege miatt nélkülözhetetlen

alapja a demokráciának.287 Ez a kiegyensúlyozó szerep az állami működés általános

demokratizálódása előtt – ahogyan arra már korábban több helyen utaltam – más értelemben

mutatkozott meg, hiszen az önkormányzat az abszolutizmusra törekvő állammal szembeni

védőbástyaként is szolgálhatott.288 Manapság ez a szerep már nem értelmezhető, de ettől még

284 JÓZSA (2018) i. m. 505. 285 CSEFKÓ i. m. 217. 286 SMUK Péter: Magyar és európai pártjog. Budapest, Gondolat, 2018. 211. [a továbbiakban: SMUK (2018b)] 287 STERN i. m. 204. 288 Nem csak Magyarországon volt ez a vármegyék nyilvánvaló hivatása, de a németeknél is hasonló volt a helyzet,

a XIX. század elején az önkormányzat Németországban is az autokratikus államhatalom korlátozásáról szólt.

62

nem szűnt meg ellensúly lenni. Ennek azért van nagy jelentősége, mert az általános

demokratizálódás miatt sokan állítják, hogy az önkormányzatot már nincsen kivel szemben

védeni, ezért csak adminisztratív, politikamentes szerepe lehet.289 Adelheid von Saldern viszont

éppen a természetjogi megközelítéssel szemben érvelve állítja, hogy a demokratizálódás nem

szüntette meg teljesen az önkormányzat jelentőségét, az önkormányzatiság folyamatos politikai

és kulturális legitimitást, szükség esetén védelmet is igényel, főleg globális válság idején.

Éppen az indokolja szerinte, hogy a politikamentes önkormányzat klasszikus elképzelése csak

látszat és ideológia volt.290 Ennek oka (itt is jelezve, hogy a fentiek okán eleve nem értek egyet

a politikamentes önkormányzat eszméjével), hogy a központi és a helyi szinten nem csak

demokraták állnak szemben demokratákkal, legalább ilyen fontos, hogy szükségképpen

politikusok néznek farkasszemet politikusokkal. A politika valóságát pedig mégoly elvont

szándékkal folytatott vizsgálat mellett sem lehetséges figyelmen kívül hagyni. A központi

állami hatalom a pártszempont jelenléte miatt sokszor a saját számításai szerint cselekszik. Nem

kell ebben önmagában ártó szándékot látni (demokratikus államberendezkedés nehezen lenne

elképzelhető enélkül), de az ország működéséért minden államban a végrehajtás csúcsszervei

(Európában jellemzően a kormányok) felelnek. A hatékonyságot szem előtt tartva számukra

nem kedvez, ha helyben van egy olyan, szintén közhatalmat gyakorló szerv, aminek

(Adelheid von SALDERN: Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland. In: Roland ROTH –

Hellmut WOLLMANN (Hrsg.): Kommunalpolitik: Politisches Handeln in den Gemeinden. Springer, 1994. 15.) 289 Ez a kérdés a német jogirodalmat nagyon hosszú ideje foglalkoztatja, és időről időre változik a tendencia.

Holtkamp ezt nagyon alaposan összefoglalja: az ő értelmezésében Stein a polgári-liberális állásponttal szemben

foglalt állást, azaz a közösségek szerepe nem az állammal szembeni védekezés, míg Rotteck szerint a demokratikus

elvek és a demokrácia nagyon is összeegyeztethetőek, a községben pedig kis túlzással egy kis államot látott. Stein

még így is középutasnak számít, mert Gneist teljesen elutasította a községi demokratizálást, mert szerinte a

községben nem kell politikai döntéseket hozni, csak politikamentesen végrehajtani a feladatokat. Az egyes

társadalmi csoportok tisztában akarnak lenni jogaikkal, de nem akarják ennek terhét viselni (gyakorlatilag csak

szavazni mennének el az emberek), erre lehet megoldás az állami és helyi érdek összeegyeztetése, az

önkormányzat jó eszköz a szembenállás csökkentésére (az állam stabilizálására), de ehhez nem kell helyi

demokrácia. Gneist hatása mutatkozik meg abban is, hogy a bismarcki időkben inkább a Selbstverwaltung

kifejezés terjedt el. A Weimari Köztársaság elején Preuß erős hatása érződött, aki Gneist álláspontjával szemben a

demokratizálásra helyezte a hangsúlyt és merítve Gierke szövetkezeti elméletéből, inkább az autonómiára helyezte

a hangsúlyt, de nem kis demokratikus szigeteket szeretett volna, hanem magát az államot demokratizálni. Később

Forsthoff és Köttgen a politikamentes, adminisztratív önkormányzat mellett tesznek hitet. Schmitt is azt állítja,

hogy az önkormányzat kiváló példája a köztársaság alapvető alkotmányjogi problémáinak, a politizálódás torzítja

és kilúgozza az önkormányzatot, pártpolitikai érdekeknek szolgáltatja ki. Nem csoda, hogy a totális állam

eszméjének terjedésekor az állam kudarcát jórészt a széttagoltságból eredő anarchiában látták, a

nemzetszocialisták gyakorlatilag felszámolták az önkormányzatiságot. Az Alaptörvény hatálybalépésével az

önkormányzatok függetlenebb státuszt kaptak, de korlátozott feladatkörrel. Forsthoff és Köttgen politikamentes,

adminisztratív önkormányzati nézetei uralkodtak. Eközben a Szövetségi Alkotmánybíróság egyre inkább elismerte

a helyi önkormányzat politikai tartalmát, de ez nem változtatott az alapvetően hatékonyságorientált hozzáálláson,

ami a 70-es években tetőzött, és csak a 80-as évektől kezdett ismételten a helyi demokrácia felé fordulni. Manapság

a demokratikus szempontok erősebb figyelembevétele jellemző, de inkább a kooperatív elemek és a polgármester

közvetlen választása által, nem pedig klasszikus pártpolitikai alapon. Azaz az önkormányzat politikai, de nem

pártpolitikai tartalommal bír. (HOLTKAMP i. m. 54–65.) 290 SALDERN i. m. 15.

63

preferenciái esetleg eltérnek a központi akarattól. Ebben a helyzetben az önkormányzatok

óhatatlanul ellensúllyá válnak, szintén politikai szerepben vannak (hiszen maguk is közhatalmat

gyakorolnak), és adott esetben komoly vitákba keveredhetnek. Éppen emiatt az

önkormányzatok könnyen kiszolgáltatott helyzetbe kerülhetnek, hiszen pozíciójuk önmagában

aligha teszi őket egyenrangú felekké.291 Fontos tehát szem előtt tartani, hogy az

önkormányzatok rendelkeznek politikai tartalommal, de nézőpontom szerint alapvetően nem

arra hivatottak, hogy az országos politika támogatói/ellenlábasai legyenek, ez a helyi politikai

célok megvalósítása mellett inkább csak egy eredmény. A helyi politika nem tekintheti magát

szuverén, a központi állami hatalommal egyenlő politikai hatalomnak, ugyanakkor az országos

politikának is tiszteletben kell tartania a helyi (akár eltérő) akaratot, amennyiben annak a jogi

szabályozás alapján helye lehet (azaz a politikamentes önkormányzat sem lehet célkitűzés).

Talán úgy is lehet fogalmazni, hogy az önkormányzás a helyi és az országos szereplőktől is

érett hozzáállást kíván. Sem a politikai ellenlábas, sem az országos akarat végrehajtójának

szerepe nem fejezi ki megfelelően azt, amire az önkormányzatok hivatottak, ezek inkább

lehetséges következmények.

Az imént részletezett politikai szerep óhatatlanul hozza magával a pártpolitika helyi

megjelenését is. Püttner szerint a településpolitika is politika, a pártok (és választói

szövetségek) munkája pedig nem csak legitim, de más alternatívákkal összevetve a

legkedvezőbb megoldás a polgárokhoz való visszacsatolásra.292 Természetesen attól, hogy

valami az adott viszonyok között a ’legkedvezőbb’ megoldás, nem jelenti azt, hogy ez objektív

mérce alapján is előnyökkel jár. A pártműködés szükségszerűen centralizált, a helyi

pártszervezetek mozgásterét a központi pártbefolyás szűkíti, fellépésüket pártérdek szerint

torzítja, ami csökkenti a testületen belüli kompromisszum-készséget.293 A pártok helyi erőinek

választaniuk kell aközött, hogy az önkormányzatok erősebbek és függetlenebbek legyenek,

valamin aközött, hogy a társadalmat politikai nézeteiknek megfelelően formálják. Éppen emiatt

a pártoknak kevéssé érdekük a centrista narratívával szembefordulni, mivel akkor elvesztik

azon képességüket, hogy a településeken keresztül szerezzenek országos hatalmat.294 Ahogyan

azt Holtkamp – más szerzőkre is támaszkodva – kiemeli, a parlamenti demokrácia pártpolitikai

291 A kérdés részleteibe ehelyütt nem kívánok elmerülni, hiszen dolgozatom gyakorlatilag arra épül, hogy az ebből

adódó problémákat részletesen vizsgálom. 292 PÜTTNER (1982) i. m. 8. 293 PÁLNÉ KOVÁCS (1992) i. m. 16. 294 Colin COPUS – Mark ROBERTS – Rachel WALL: Local Government in England – Centralisation, Autonomy and

Control. London, Palgrave Macmillan, 2017. 180.

64

vitákkal átszőtt rendszere nem illeszkedik a városházába, a pártok központosító törekvései

károsak lehetnek, mivel a helyi önkormányzat helyi problémákat old meg helyben.295

Hangsúlyozza, hogy nem cél az állam pártpolitikai leképzése helyi szinten, a pártoknak

önszabályozó módon kell viselkedniük. Ez azt jelenti, hogy nem szabad behatolniuk az

önkormányzati személyzetbe, és az alapvető ideológiai konfliktusok nem jelenhetnek meg a

helyi önkormányzatban. 296 Smuk is kiemeli, hogy a helyi demokrácia bizonyos fórumai éppen

a pártok távolmaradása esetén működnek megfelelően.297 Azt már Pálné teszi hozzá, hogy a

pártosodott testületi munka a bizalmatlanság és a testület monopolista hajlamának

melegágya.298 Arról nem is beszélve, hogy a demokratikus közigazgatás elvileg kizárja a

részrehajlást és a közbenjárást.299 Horváth M. Tamás világít rá, hogy az integráltabb (nagyobb

területi egységekre szervezett) önkormányzati rendszerekben a pártok nagyjából egyformán

magas arányban vannak jelen a testületekben. Ezzel szemben az egy település – egy

önkormányzat elvét követő államokban (így Magyarországon is) differenciált módon

pártosodtak, a pártok a nagyobb önkormányzatokban (a megyékben is) vannak jelen, a kisebbek

inkább helyi közösség-elven működnek.300 Visegrády Antal szerint viszont az Egyesült

Államokban például a helyi kormányzatok kevéssé pártosak. A politizáltság foka szerinte

magas, de azt nem a pártok határozzák meg. Ennek egyik oka, hogy ott a föderális pártok

elsősorban választási pártok, másrészt pedig döntéshozatalra inkább informálisabb befolyásoló

csoportok vannak hatással.301 Ezzel szemben a briteknél helyi szinten erős a pártpolitikai

jelenlét.302 Mindez persze nem jelenti azt, hogy a pártpolitika minden egyes jellemzője az

országossal azonos módon jelenik meg helyben. Egyet lehet érteni Bőhm megfigyelésével,

hogy helyben gyakran egészen máshogy alakulnak a koalíciós kapcsolatok, mint országosan,

mivel a politikai élet keretei szűkösek (kevés az agilis, helyi érdekeket felvállaló személy),

továbbá a helyi közélet résztvevőit nem zavarják az ideológiai különbségek. A helyi politika

szükségszerűen konszenzuskereső. Az önkormányzatok számára persze szerinte is gondot

jelent, ha erre a helyi politikára a pártpolitika rátelepszik.303

295 HOLTKAMP i. m. 66. 296 HOLTKAMP i. m. 67. 297 SMUK (2018b) i. m. 212. 298 PÁLNÉ KOVÁCS (1992) i. m. 15. 299 EGYED (1947) i. m. 28. 300 HORVÁTH M. Tamás: Kutatások a többpártrendszer keretei között működő önkormányzatról. In: CSEFKÓ

Ferenc – PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Tények és vélemények a helyi önkormányzatokról. Pécs, MTA RKK, 1993. 89–

90. 301 VISEGRÁDY Antal: A pártok ás a helyi kormányzatok az angolszász politikai rendszerekben. In: CSEFKÓ Ferenc

– PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Tények és vélemények a helyi önkormányzatokról. Pécs, MTA RKK, 1993. 93. 302 VISEGRÁDY i. m. 95–96. 303 BŐHM i. m. 122.

65

Az országos pártpolitika helyi megjelenésével járó veszélyeket magam is osztom, de ettől a

pártokat aligha lehet (és kell) kizárni az önkormányzati működésből. Ha az önkormányzatoknak

van politikai szerepe, akkor ott ideológiai tényezők is megjelennek. Ha viszont az országos

pártérdekek teljes egészében leképződnek helyi szinten, akkor az önkormányzatiság

gyakorlatilag értelmét veszti. Ráadásul az önkormányzatiság lelkét veszi el, ha az országos

politikai kérdéseket helyezik át helyi szintre.

4.4. Hatékonyság és demokrácia egymással szemben?

Az előző pontokban tárgyalt kérdések alapján hatékonyság és demokrácia az önkormányzati

működés tekintetében egymásra vannak utalva. Balázs is felhívja rá a figyelmet, hogy jól

működő polgári államhoz nélkülözhetetlen hatékony közigazgatás csak úgy építhető ki, ha

egymásra figyelemmel, koherens módon fejlődik a közigazgatás mindkét nagy alrendszere. A

helyi önkormányzati rendszert nem lehet kizárólag demokratikus intézménynek minősíteni. El

kell ismerni, hogy önmagában nem érték sem az államigazgatás, sem pedig az önkormányzati

közigazgatás, mindkét alrendszernek szakszerűen és a polgárokat szolgáló módon kell

működnie. 304 Józan, logikus, hatékonyság-központú megállapítás ez, amely a demokrácia

jelentőségét is elismeri. Azonban azt sem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy a közügyek

hatékony ellátása és a helyi demokrácia kibontakoztatása mindenféle egymásra utaltságuk

ellenére a gyakorlatban sokszor mégis egymás ellen hatnak. Ennek elsődleges oka, hogy az

államhatalom központi szervei (főleg a végrehajtó hatalom szervei) elsősorban a közügyek

hatékony ellátásában érdekeltek, ugyanis végső soron az állami működés hatékonyságáért ők

viselnek felelősséget. Eközben a helyi közösségek ragaszkodnak hozzá, hogy az őket érintő

ügyekben lehetőség szerint maguk dönthessenek. Föderatív államokban a vertikális

hatalommegosztás sokat segít a probléma kezelésében, de unitárius államokban (ahogy a

föderatív államok esetében pedig a tagállami szinten belül) ez sokkal bonyolultabb. Működési

problémák esetén az állam valamilyen módon a hatékonyság növelését szeretné elérni és ezt

szükség esetén a centralizáció növelésével a helyi demokrácia csökkentése ellenében is véghez

akarja vinni. Ebben segítségére van az állami főhatalom hangsúlyozása, amely alapján az

önkormányzatok jogai az államtól erednek és csak a központi szinten meghatározott keretek

között élhetnek. Ezzel szemben a helyi közösségek arra hivatkozhatnak, hogy tagjaik maguk is

304 BALÁZS (2012) i. m. 2–3.

66

az hatalom részesei, akiknek joguk van ahhoz is, hogy a helyi ügyeiket maguk intézzék.

Valójában mindkét megközelítésnek van létjogosultsága, és elvben ezek nemhogy nincsenek

kibékíthetetlen ellentétben egymással, de csak együttesen érhetik el céljaikat. A gyakorlatban

mégis az látszódik, hogy a megvalósítás sokszor egyoldalú, időről időre bizonyos tendenciák

kerülnek előtérbe, amelyek jellemzően a hatékonyság növelését a helyi közhatalom

visszaszorításával igyekeznek elérni. Emellett azonban a helyi demokrácia növelésének

szándéka is előtérbe szokott kerülni, ami pedig nehezen kezeli a hatékonysági problémákat.

Az önkormányzati reformok szinte mindig együtt járnak területi reformokkal is. Ennek

elsődleges oka a szétaprózott településszerkezetben jelenlévő kistelepülések funkcióval való

megtöltésének problémája.

Az elmúlt évtizedben (2008 és 2017 között) 15 európai országban305 hajtottak végre területi

reformokat, az európai önkormányzatok száma pedig több mint 5000-rel csökkent. Egyes

országokban ez az átalakulás folyamatosan megy végbe. A 2008-as és az azt követő évek

gazdasági válsága jelentősen hozzájárult a területi reformok újjáéledéséhez, a reformok

esetében a költségek megtakarításával kapcsolatos érvek domináltak. 306 Hoffman beszámol

róla, hogy a méretgazdaságosság kérdésére különféle technikákat alkalmaztak az államok. A

skandináv államok (részben az angolszász országok és Németország is) települések

összevonásával a megnövekedett önkormányzati feladatokhoz igyekeztek igazítani az

önkormányzatok számát és méretét (Németországban a járások számát is csökkentették,

Franciaországban nagyrégiókat hoztak létre).307 „Összevont, ám mégis az önkormányzati

szervezetrendszeren belüli szervezeteket alakítottak ki, amelyek feladatait egyértelműen

önkormányzati jellegűeknek tekinthetjük, hiszen a feladatot nem vonták el a helyi közösségektől,

csak azt valamilyen szervezetükre bízták.”308 Más államokban ezzel szemben a területi szintet

erősítették vagy kettőzték meg (pl. a latin modell államaiban), továbbá ismert a társulások

szerepének erősítése is.309 Pawel Swianiewicz azonban a vonatkozó kutatások áttekintése

alapján kételkedik benne, hogy a területi széttagoltság valóban probléma-e, még inkább

kétségei vannak afelől, hogy az egyesülés megoldást jelent-e. Ezért szerinte talán nem is ez a

305 Albánia, Anglia, Ausztria (Stájerország), Észtország, Finnország, Görögország, Hollandia, Írország,

Lettország, Luxemburg, Németország (több tartományban), Norvégia, Örményország, Svájc, Ukrajna. (Pawel

SWIANIEWICZ: If territorial fragmentation is a problem, is amalgamation a solution? – Ten years later. Local

Government Studies, 2018/1. 2.) 306 SWIANIEWICZ (2018) i. m. 2–3. 307 HOFFMAN (2017a) i. m. 223. 308 Uo. 309 HOFFMAN (2015) i. m. 36–37.

67

helyes kérdés. Ezért inkább azt kell vizsgálni szerinte, hogy mikor, hol és milyen körülmények

között jelenthet megoldást.310 Colin Copus, Mark Roberts és Rachel Wall kifejezetten szólnak

a nagy önkormányzatok hátrányról is. Szerintük abból a téves feltételezésből kiindulva, hogy a

nagyobb jobb is, Angliában vannak a legnagyobb önkormányzati egységek Európában.

Ahelyett, hogy földrajzilag elkülönülő közösségeket képviselnének, sok tanácsi terület több

közösséget és különálló földrajzi területet von össze, hogy elérjék a hatékony és eredményes

közszolgáltatások nyújtásához szükséges népességméretet. Ez a demokráciától a technokrácia

felé vivő folyamat, amelyben eltávolodnak a helyi valóságtól (történelemtől, emberektől,

helytől, kultúrától stb.).311 Swianiewicz szerint a hatástanulmányok jellemzően rendkívül

felületesek, általános megállapításokból indulnak ki (pl. kistelepülésen magasabbak az egy főre

jutó költségek; bizonyos szolgáltatásokat nehéz megszervezni), de nem számolnak azzal, hogy

bizonyos körülmények nem a település különállásától függnek (pl. a hulladékszállítás

ugyanolyan drága lesz, mert a település ugyanannyira nehezen megközelíthető marad).312 Falk

Ebinger és szerzőtársai is azt emelik ki, hogy az állandó költségeket az önkormányzatok

egyesítése révén nehéz csökkenteni, az egységenkénti költség sok területen szinte statikusak

(pl. a szociális szolgáltatások terén a költségek gyakorlatilag függetlenek a mérettől). Az

infrastruktúrához kötött területeken (pl. iskola, utak, más közintézmények), az együttműködés

csak jelentős előzetes beruházások után érhetők el. A személyzet csökkenése pedig a legtöbb

rendszerben csak a természetes forgásra korlátozódik.313 John Stewart az angol önkormányzati

rendszer elmúlt négy évtizedes átalakításaiból azt a következtetést vonja le, hogy a gazdaságra,

társadalomra és környezetre nézve felmerülő számos probléma hatékony helyi szintű megoldást

igényelne, de a valódi lokalista megközelítést nem lehet megvalósítani szétaprózott és

tökéletlenül elszámoltatható struktúrákban, amelyeket a központi kormányzat túlkontrollál.314

Szerinte az elmúlt évtizedek leckéje egy olyan tanulásra képes kormány szükségessége, amely

üdvözli a sokféleséget. Mindenki tanulhat a sokszínűség relatív sikereiből és kudarcairól, míg

a centralizmus túl gyakran épít egységességet, amelyből csak az általános kudarcot lehet

megtanulni. Ezeket a hibákat tartja leküzdendő célnak a valódi hatalommal bíró helyi

önkormányzatok szerepének kiépítése, a meglévő struktúrák széttöredezettségének leküzdése,

továbbá a hatékony elszámoltathatóság biztosítása érdekében. Ezen felül fontosnak tartja a

310 SWIANIEWICZ (2018) i. m. 7. 311 COPUS – ROBERTS – WALL i. m. 9. 312 SWIANIEWICZ (2018) i. m. 4. 313 Falk EBINGER – Sabine KUHLMANN – Joerg BOGUMIL: Territorial reforms in Europe: effects on administrative

performance and democratic participation. Local Government Studies, 2019/1. 16–17. 314 John STEWART: An Era of Continuing Change: Reflections on Local Government in England 1974–2014. Local

Government Studies, 2014/6. 849.

68

képviseleti demokrácia megerősítését is, de nem a részvételi demokráciával szemben, hanem

azzal kölcsönhatásban.315

Józsa utal rá, hogy a különböző közigazgatási reformokban az önkormányzatok mindig kiemelt

helyen vannak, a részvétel növelése és a döntési mechanizmusok hatékonyságának javítása

jellemző törekvés. Azonban a reformok eredményei jellemzően csalódást okoznak.316 Reinhard

Heinisch és szerzőtársai empirikus úton vizsgálták, hogy az önkormányzati reformok hogyan

befolyásolják a választók részvételi arányát a helyi választásokon. Arra jutottak, hogy a

népesség növekedése negatívan befolyásolja a részvételi arányt. Mivel a reformok a politikai

egység méretének megnövelésével járnak, megváltoztatják az információs környezetet,

valamint az egyén esélyét és várakozását arra, hogy nagyobb befolyást gyakoroljon a politikai

döntésekre. A választók így kevésbé lesznek tájékozottak és elveszítik az érdeklődést a helyi

választások iránt, ami a reformot követően a részvételi arány hirtelen csökkenéséhez vezet.317

Bár ők a stájerországi tapasztalatokat vizsgálták, más kutatásokra is hivatkoznak, és ezt sem

mulasztják el megemlíteni, hogy ellenkező kutatási eredmény is született. Viszont azt is kifejtik,

hogy ellenkező eredmény csak valamilyen nagyobb politikai hatás (pl. tüntetések) miatt vagy a

korábbiaknál felfokozottabb kampány miatt született.318 A probléma gyökere Eisgruber

megfogalmazásában az, hogy a demokratikus részvétel egyfajta intimitást igényel, mert elég

kicsinek kell lennie a joghatóságnak ahhoz, hogy mindenki kiléphessen a közösségi színpadra,

akit ez foglalkoztat.319 Fürcht Pál is hasonló alapon áll, amikor a következőket hangsúlyozza:

“A közösséget alkotó erő éppen a kisközségekben él – és még él, újra születik és erősödik – a

legerőteljesebben. Semmilyen racionalizálás nem léphet túl ezen az értéken. Nem következik

ebből viszont az, hogy valamennyi aprófalu önálló önkormányzata bármi áron fenntartható és

fenntartandó.” 320 Figyelmeztet rá, hogy nincs alkotmányos jogi megoldás arra, hogy mi

történjen az elnéptelenedő község önkormányzatával és magával a községgel. A helyi

önkormányzás a helyi közösség joga, így azt nem lehet kikényszeríteni. A településegyesítés

sem lehet cél szerinte, azonban az önkormányzati képesség elvesztése esetére szükségesnek tart

315 STEWART i. m 849–850. 316 JÓZSA Zoltán: Intézményi innováció és nemzeti tradíció a helyi kormányzásban. Közjogi Szemle, 2012/4. 27. 317 Reinhard HEINISCH – Thomas LEHNER – Armin MÜHLBÖCK – Christian H. SCHIMPF: How do municipal

amalgamations affect turnout in local elections? Insights from the 2015 municipal reform in the Austrian state of

Styria. Local Government Studies, 2018/4. 478. 318 HEINISCH – LEHNER – MÜHLBÖCK – SCHIMPF i. m. 479. 319 EISGRUBER i. m. 87–91. 320 FÜRCHT Pál: Helyi önkormányzatok és az új alkotmány egyes összefüggései. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): A

helyi önkormányzatok alkotmányi szabályozása. Budapest, KJK – MTA ÁJTI, 1996. 234.

69

bizonyos mechanizmusokat, leginkább a csatlakozó község intézményét (a település nevének

megtartása mellett), amit korábban már elvetett a törvényalkotó. 321

A disszertáció jelen pontjában mindössze az volt a célom, hogy a felmerülő problémákra

felhívjam a figyelmet. Határozott meggyőződésem, hogy ezekre a kérdésekre csak az

önkormányzati alapelvek figyelembevételével lehet megfelelő válaszokat adni.322

321 FÜRCHT i. m. 234–236. 322 A decentralizáció elvének vizsgálatakor az 5.1.3. pontban külön is visszatérek annak vizsgálatára, hogy

decentralizáció mennyiben a demokráciát erősítő elv.

70

71

5. Az önkormányzatiság alkotmányjogi helyzetét alakító alapelvek

Nehéz feladatra vállalkozik, aki az önkormányzatokra vonatkozó alapelvek katalógusát

szeretné megalkotni, ugyanis ahány kutató, annyi csoportosítás létezik. Valójában minden ilyen

felosztás annak a függvénye, hogy az önkormányzatiságot az egyes kutatók honnan eredeztetik,

és mit tekintenek a fő céljának. Így másra fókuszál az, aki elsősorban közigazgatási szervezési

egységet lát az önkormányzatokban és másra, aki a helyi önállóság védelmezőjét. Nem

mindegy ezzel kapcsolatban az sem, hogy elsősorban inkább a néptől vagy inkább az államtól

eredeztetik az önkormányzatok jogait és kötelezettségeit. Más logika alapján vizsgálható a

föderális államok területi tagozódása, mint az unitárius államok berendezkedése. Az is

jelentőséggel bír, hogy a vizsgálat elsődleges fókuszában a státusz vagy a működés áll, azaz

inkább alkotmányjogi vagy inkább közigazgatási jogi oldalról közelítenek.

Minden modellezés magán viseli tehát a vizsgáló szempontjait, de ettől még léteznek

jellemzően megjelenő elvek, amelyeknek elsősorban nem a léte kérdéses, hanem az, hogy

mennyire tulajdonítunk ezeknek meghatározó szerepet. Álláspontom szerint ilyen elvek az

autonómia, a decentralizáció, a szubszidiaritás, a hatalom vertikális osztódása és a közügyek

hatékony ellátása. Ezek közül elsősorban az alkotmányjogilag meghatározó előbbi négy elvre

koncentrálok, mivel a működés szempontjából kiemelkedő hatékonyság ugyan önmagában is

cél, de elsősorban a többi elv érvényesülésétől függ. Ezek az elvek inkább minőségi, nem pedig

mennyiségi alapelvek323, szemben a hatékonysággal. Kétségtelen, hogy a decentralizáció is

közigazgatási szervezési elvnek számít, érvényesülése nem önálló cél, hanem szintén az

alkotmányos státuszra van hatással. Az alkotmányjogi szempontból releváns elvek

meggyőződésem szerint (ezt igyekszem majd igazolni a továbbiakban) mind a helyi demokrácia

előmozdítása érdekében működnek közre, így alkotmányjogi szempontból ez tekinthető az

önkormányzatok elsődleges céljának, egyszersmind létjogosultságuk alapjának. Ez viszont

szükségképpen párosul a közügyek hatékony ellátásának elvével, hiszen önmagában, működési

értelemben vett cél nélkül értelmezhetetlen és indokolhatatlan lenne a helyi demokrácia

növelésének szándéka.

A fentiek fényében a következőkben ismertetem az önkormányzatisággal kapcsolatba hozható,

alkotmányjogilag releváns alapelveket, majd a következő fejezetben ezekből megkísérlek

különböző következtetéseket levonni.

323 Gerrit Meijer hasonló tárgyú megállapítása nyomán (Gerrit MEIJER: 200 Years of Local Autonomy: The

Relevance for Today. In: Jürgen G. BACKHAUS (ed.): Two Centuries of Local Autonomy. New York–Dordrecht–

Heidelberg–London, Springer, 2012. 76.).

72

5.1. Decentralizáció

5.1.1. A decentralizáció alapjai

Magyary olvasatában a végrehajtó hatalom központi szerve sohasem vállalkozhat minden

közigazgatási feladat ellátására. Mindig keresi a munkamegosztást, a tehermentesítést. Ehhez

jól kell megválasztania azokat az ügyeket, amelyeket magának tart fenn. 324 A hatalom- és a

munkamegosztás legjellegzetesebb módjai a dekoncentráció és a decentralizáció.325 Tamás

András megfogalmazásában a centralizáció elve bizonyos értelemben a hierarchia elvének

érvényesítése az állami életre. Azt jelenti, hogy valami a szervezet csúcsán helyezkedik el, az

irányítás innen történik. A centralizált szerv lehet összpontosított (koncentrált) vagy

szétpontosított (dekoncentrált). Előbbi egyetlen koncentrált szervezet, amely a feladatai

ellátásához kizárólagos hatáskörrel és illetékességgel rendelkezik, területileg szervezett

egységek nélkül. Utóbbinál viszont a hatáskör és az illetékesség elválik egymástól, azaz egy

olyan szervezet, amelyet egyetlen központ irányít, de annak területi és helyi szervei is vannak.

A decentralizáció ennek a központosítottságnak az ellentéte. Több olyan, hasonló hatáskörű

szervezet, amelyek illetékességük szerint különülnek el egymástól és autonómiájuk van,

önállóak, nincs szervezetszerű központos irányításuk. 326 Magyary azonban tagadta a

centralizáció és a decentralizáció ellentétbe állítását: „Főnök csak ott lehet, ahol alárendeltek

is vannak. A centralizáció a decentralizációtól elválaszthatatlan. A centrum a piramisnak csak

a csúcsa, az összes többi fokozatok és szervek, a piramisnak talpa és egész teste decentralizált.

A decentralizált szervek száma és szerepe tehát minden szervezetben jelentékeny. Szokás azt

mondani, hogy a decentralizáció a centralizáció ellentéte. Ez téves, mert ugyanannak a

szervezetnek a részei, egymás kiegészítői.”327

A centralizáció-dekoncentráció-decentralizáció aránya államonként eltérhet, Ereky szerint

„[o]lyan állam azonban, amely a közigazgatásnak hivatalnoki elintézésre alkalmas részét teljes

egészében koncentrálná, vagy szétpontosítaná, a többi részt pedig teljes egészében

324 MAGYARY (1942) i. m. 111. 325 EREKY (1939) i. m. 191. 326 TAMÁS András: A közigazgatási jog elmélete. Budapest, Szent István Társulat, 2010. 356–358. 327 MAGYARY (1942) i. m. 112.

73

centralizálná vagy pedig önkormányzati alakulatok útján láttatna el, – nincs.”328 Magyary

rendkívül találóan szemlélteti a decentralizáció és a dekoncentráció különbségét, amikor azt

írja, hogy „[a]z önkormányzat és a dekoncentráció szerveinek földrajzi helyzete és a

központhoz való távolsága tehát ugyanaz. A különbség egyrészt a szervezetben, másrészt a

központhoz való viszonyában van.”329 A decentralizált szervnek demokratikus tartalma van,

míg a dekoncentrált szerveknek a bürokratikus szervezési logika jellemzi, az előbbi

viszonylagos autonómiát birtokol, az utóbbi szigorú hierarchiába rendeződik.” 330 Ereky arra

helyezi a hangsúlyt, hogy a dekoncentráció természetes személyek (állami hivatalnokok) között

osztja meg a feladatokat, míg a decentralizáció a teendők ellátásával jogi személyeket

(önkormányzati alakulatokat) bíz meg.331 Pálné hangsúlyozza, hogy a decentralizáció elve

értelmében a központi szervek feladata elsősorban a szabályozás, koordináció, a

társadalomirányító döntések meghozatala, nem pedig a konkrét, egyed döntéshozatal. Ebbe az

elvbe belefér a dekoncentráció is, de amíg abban a területi szerv csak végrehajtási önállóságot

élvez, addig a decentralizáció esetén a hatalmat ténylegesen megosztják a területi

döntéshozókkal, amelyek nincsenek alárendelve a központi szerveknek.332

Kiss László szerint minél nagyobb a modern ipari társadalmak differenciáltsága és

komplikáltsága, annál kevésbé hatékony a központi kormányzás. Ennélfogva természetes

igényként jelentkezik a decentralizáció, ami azonban nem egyirányú folyamat.333 Józsa azt

hangsúlyozza, hogy a decentralizáció a gyakorlatban négy célkitűzést szolgálhat. Alkalmazása

révén javulhat a szolgáltatási színvonal, mivel a lakossági igények közvetlenebb és

rugalmasabb kielégítését teheti lehetővé. Erősítheti a helyi felelősséget, beszámoltathatóságot,

a szolgáltatási teljesítmény közvetlenebb megítélése és ellenőrzése révén. Segítheti az

erőforrások differenciált, területre vagy lakossági csoportra koncentráló felhasználását.

Hozzájárulhat a helyi ügyek megismertetéséhez, a helyi politika és politikusok

támogatottságához. Kedvező munkakörnyezetet, közvetlen kapcsolatot teremthet a választók

és az önkormányzat között. Végül a szervezeti kontroll révén javíthatja az önkormányzat

költséghatékonyságát. 334

328 EREKY (1939) i. m. 191. 329 MAGYARY (1942) i. m. 120. 330 PÁLNÉ KOVÁCS (2008) i. m. 24. 331 EREKY (1939) i. m. 191. 332 PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: A helyi önkormányzatok alkotmányos szabályozása. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): A

helyi önkormányzatok alkotmányi szabályozása. Budapest, KJK – MTA ÁJTI, 1996. 141. 333 KISS László (1996) i. m. 387. 334 JÓZSA (2006) 148.

74

5.1.2. Önkormányzatok és a decentralizáció

Bizonyos, hogy a helyi önkormányzat és a decentralizáció szorosan összetartozó fogalmak.

Nyilvánvaló, hogy önkormányzati működés nem képzelhető el a decentralizáció elvének

érvényesítése nélkül. Nem csoda, hogy bizonyos megközelítések gyakorlatilag egyenlőségjelet

tesznek önkormányzat és decentralizáció közé. Ez szinte történelmi szükségszerűségként

alakult így, ugyanis – ahogyan azt a korábbi fejezetekben bemutattam – a modernkori helyi

önkormányzatok jórészt a túlzott állami centralizációval szemben jöttek létre.335 Az is

kétségtelen, hogy logikus is az állam számára, ha nem akar minden feladatot központi irányítás

mellett ellátni. Ahogy arra Magyary is utalt, a központnak a dolog természeténél fogva az

országos jelentőségű ügyeket kell fenntartania, a kisebb jelentőségű vagy helyi ügyeket pedig

az önkormányzatoknak átengednie.336 Fontos azonban azt is hangsúlyozni, hogy ez nem

egyirányú folyamat. Hiába van természetes igény a decentralizációra, amely újabb és újabb

önkormányzati feladatokat keletkeztet, az önkormányzatok hagyományos feladatainak egy

része ugyanezen okok miatt átlépi a település határait és fokozatosan állami üggyé válik.337 A

központi szintről történő feladatleadással párhuzamosan ráadásul erősödik az alsóbb

kormányzati szintek közötti kooperáció és integráció is.338

Berényi fejti ki, hogy a decentralizáció és a terület önkormányzati rendszer azonosítása nem

lehetséges. Szorosan összekapcsolódnak, a decentralizáció akár a területi önkormányzat

fogalmi elemeként is értékelhető, a decentralizáció azonban sokkal szélesebb kategória.339

Ereky is hangsúlyozza, hogy úgy is lehet decentralizálni a közigazgatást, hogy közben

egyáltalán nem jön létre önkormányzat. Különbséget téve közintézetek, köztestületek és

üzemek között az látható, hogy a decentralizáció ellenére a közintézeteknek nincs, az

üzemeknek pedig nem feltétlenül van önkormányzatuk (és ha van is, lényegesen különbözik a

területi és a köztestületi önkormányzattól).340 Egyúttal a területi önkormányzás több is a

közigazgatás decentralizációjánál. Rendelkezik többek között politikai funkcióval,

335 Ereky szerint maga a decentralizáció kifejezés is a XIX. század harmincas éveiben keletkezett és terjedt el,

amikor a végletekig vitt centralizáció szükségképen ellenhatást szült. [EREKY (1939) i. m. 192.] 336 MAGYARY (1942) i. m. 111. 337 KISS László (1996) i. m. 387. 338 VIGVÁRI András: A magyar önkormányzati rendszer (adósság)csapdában. Fundamentum, 2012/2. 19. 339 BERÉNYI i. m. 307. 340 EREKY (1939) i. m. 199.

75

autonómiával, közjogi jogi személyiséggel, tulajdonosi pozícióval, pénzügyi autonómiával, az

állam felügyeleti joga pedig korlátozott. 341

5.1.3. Demokráciát erősítő érték vagy célszerűségi eszköz?

A decentralizáció elve felől közelítve a helyi önkormányzat létrehozása a központi hatalom

hatékonyságon alapuló, önkorlátozó döntése. Ebben a megközelítésben az önkormányzatiság

eredetén van a hangsúly: az önkormányzatokat a központi hatalom alapítja, és nem az

önkormányzathoz tartozó egyének.342 Az állam egyfajta önkorlátozást gyakorol, amikor a

területi, illetve települési szintek felé átruházza egyes funkcióit (ebben a logikában a helyi

önkormányzatok is állami tevékenységet végeznek, az önkormányzati jogokat pedig az állami

elismertség alapozza meg).343 Fontos kérdés a decentralizáció elvével kapcsolatban, hogy az

mennyire járul hozzá a korábbiakban rögzítettek fényében a helyi demokrácia

megvalósításához. Itt – a fenti, eleve sokrétű vélemények mellett – két véleményt

szeretnénk kifejezetten is ütköztetni, az egyik Soós Edittől, a másik Tamás Andrástól

származik.

Soós úgy fogalmaz, hogy a decentralizáció egyrészt a döntések lakossághoz közelebb

vitelét, ugyanakkor a nagyobb részvétel lehetőségét is jelenti, így a részvételi demokrácia

megvalósulásának előfeltétele. A regionális és helyi önkormányzatok hatáskörének

megerősítése hatalmi ellensúlyt képez a központi kormányzattal szemben.344 Tamás viszont

azt hangsúlyozza, hogy a centralizáció és a helyi érdekeket védő decentralizáció mindenekelőtt

jogpolitikai kérdés. Szerinte a decentralizáció nem struktúraépítő alapelv, hanem a centralizáció

megvalósításának egyik változata.345 Általában is jellemző, hogy a decentralizációt elsősorban

közigazgatás-szervezési elvnek szokták tekinteni, melynek megvalósulása főként célszerűségi

kérdés.

Tisztázni kell azonban ezzel kapcsolatban, hogy az állam miért akarna egyáltalán bizonyos

feladatokat decentralizálni. Ez időről-időre és államról-államra változik.

341 BERÉNYI i. m. 308. 342 CSINK i. m. 161. 343 FOGARASI József: A helyi önkormányzatok. Budapest, HVG Orac, 2010. 35. 344 SOÓS Edit: A szubszidiaritás mint a többszintű kormányzás működését meghatározó alapelv. In: FERWAGNER

Péter Ákos – KALMÁR Zoltán (szerk.): Távolabbra tekintve: tanulmányok J. Nagy László 65. születésnapjára.

Szeged, Universitas Szeged, 2010. 57. 345 TAMÁS i. m. 359.

76

Európára az I. világháború óta jellemző a centralizáció. Minden hatalom megtalálta erre a maga

indokát, de a jóléti államok nyújtotta szolgáltatások miatt is jellemző volt. Az irány a 70-es

évekre fordult meg, amikor pragmatikus okokból (kormányzati terhek megszüntetése, illetve

áthárítása érdekében) erősödött a decentralizáció.346 Még a hagyományosan központosított

Franciaország is jelentős decentralizációt hajtott végre, a szintén központosított

Spanyolországban pedig az utóbbi évtizedek talán legerőteljesebb regionalizációja ment

végbe.347 A XX. század végéhez közeledve aztán az erősödő decentralizáció mellett

centralizációs tendenciák is mutatkoztak, méghozzá a közszolgáltatások egységes nyújtása

miatt. Az állam úgy próbálta befolyását erősíteni, hogy eközben a feladatok ellátásának

felelőssége ne szálljon rá, így a központi szabályozás kiterjesztésével éltek, csökkentve ezzel

az önkormányzatok szolgáltatásszervezési szabadságát. A 2008-as gazdasági válságot követően

a pénzügyi autonómia csökkenése is megfigyelhető.348 A tendenciák dinamikus változását

Vigvári András jól szemlélteti: „A globalizáció eredményeként átalakulóban van a vegyes

gazdaság körülményei között kialakult jóléti államokban megszokott állami szerepvállalás. Ez

az átalakulás az eddigi tapasztalatok alapján nem az állam ‘méretének’ csökkenését, sokkal

inkább a különféle funkciók közötti súlyponteltolódást, a feladatellátás új formáinak

kialakulását, valamint új funkciók megjelenését és – nem utolsósorban – az állami feladatok

kormányzati szintek közötti új megoszlását is eredményezi. Új fejlemény, hogy megjelentek

szupranacionális, sőt globális államfunkciók is.”349

A decentralizáció Tocqueville szerint olyan, mint a szabadság, amit az emberek vezetői

megígérnek, de soha nem valósítják meg. Annak érdekében, hogy megszerezzék és

megtarthassák, a nemzetek csak saját erőfeszítéseikre számíthatnak. 350 Való igaz, jellemzően

komoly politikai okok húzódnak meg a decentralizáció megvalósításának szándéka és mértéke

mögött. Az állam ugyanis nehezen engedi el a feladatok feletti irányítást, nem véletlenül járt

együtt a történelem során központosítás és abszolutizmus. Az emiatt felvetődő problémákkal

kapcsolatban Eötvös József így fogalmazott: „Minél korlátlanabb az államot kormányzó

felséghatalom, annál inkább közvetlenül tőle kell minden kormánycselekvésnek kiindulni, annál

inkább háttérbe kell vonulni a Selfgovernment, az önkormányzás elvének: még pedig

annálfogva, mivel a korlátlan kormány, saját biztosságának érdekében, vonakodik a fontos

346 LŐRINCZ Lajos: A decentralizáció apályai és dagályai. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): Egy évtized önkormányzati

mérlege és a jövő kilátásai. Budapest, MKI – MTA PTI – MTA RKK, 2000. 105 347 VIGVÁRI i. m. 19. 348 HOFFMAN (2015) i. m. 25–26. 349 VIGVÁRI i. m. 19. 350 TOCQUEVILLE i. m. 149.

77

ügyeket kezéből kibocsátani, a kevésbé fontosakat pedig nem bocsáthatja ki kezéből; miután,

ha valamennyi fontos ügy az állam kezében központosíttatott, nem találkozik alkalmas ember,

ki a többinek kezelését magára vállalná.”351 Nem véletlenül szögezi le Magyary egyértelműen,

hogy a közérdekre káros, ha a centralizáció és decentralizáció kérdésében hatalmi, nem pedig

szervezési szempontok döntenek.352 Ereky beszámol róla, hogy például Hauriou szerint

kizárólag a közigazgatás érdekeit szem előtt tartva a centralizált közigazgatás messze a

decentralizált felett áll, mert ügyesebb, pártatlanabb, becsületesebb és olcsóbb. Azzal is

tisztában volt viszont, hogy a modern államoknak a jó közigazgatás mellett a politikai

szabadságra is szükségük van. A decentralizációnak (illetve az ő olvasatában azzal azonos

önkormányzatnak) mindig politikai okai vannak, következménye pedig mindig a politikai

szabadság.353 Tocqueville viszont kétkedve fogadta a centralizáció feltétlen hatékonyságát. A

centralizált hatalom szerinte csak akkor tud a településekről jobban gondoskodni, mint azok

saját magukról, ha a központi hatalom felvilágosodott, de a helységek nem; ha az aktív, míg

amazok passzívak; amikor az cselekszik, míg amazok engedelmeskednek. Azonban,

amennyiben az emberek felvilágosodnak és figyelnek az érdekeikre, akkor a polgárok kollektív

ereje mindig erősebb szerinte a szociális jólét eléréséhez, mint a kormányzat hatalma.354 Józsa

is azt hangsúlyozza, hogy a kormányzati feladatoknak és hatásköröknek a decentralizálása a

demokratikus önkormányzatokkal karöltve fontos eszköze lehet a szolgáltatási színvonal

javításának, továbbá hozzájárulhat ahhoz, hogy az emberek részt vegyenek saját közösségük

ügyeinek az intézésében. A decentralizáció demokratikus dimenziójának szükséges eleme az

erőforrások, jogkörök és a felelősség megosztása. Azt is hozzáteszi, hogy a területi

decentralizáció ideáltípusának megvalósítása négy egymást kölcsönösen feltételező és erősítő

elem érvényesülését kívánja meg: a lokalizációt, a rugalmasságot, delegált döntési jogköröket,

valamint a szervezeti kultúra megváltozását.355

A decentralizáció gyakorlati megvalósítása mindezek fényében egy meglehetősen

sokösszetevős folyamat. Nehéz lenne feltétlenül jó vagy kifejezetten rossz gyakorlatot

kiemelni. Minden államnak megvan a maga történelmileg és földrajzilag kialakított gyakorlata,

ami kétséget kizáróan erősen rányomja a bélyegét az egész önkormányzati berendezkedésre is.

351 EÖTVÖS József: A XIX. század uralkodó eszméinek befolyása az államra. I. kötet.

https://mek.oszk.hu/06600/06619/html/01.htm 352 MAGYARY (1942) i. m. 111. 353 EREKY (1939) i. m. 197–198. 354 TOCQUEVILLE i. m. 153. 355 JÓZSA (2006) 72–73., 149.

78

Pálné hangsúlyozza, hogy ahol magas a közösségek részvétele, ott kevésbé jellemző az

integráció (nagy árnak tartják ugyanis a demokratikus deficitet), ahol ez nem igaz (pl. skandináv

országok, Anglia), ott inkább a funkcionalitás szempontjai érvényesülnek. Viszont arra is

emlékeztet, hogy a helyi önállóság pusztán politikai célú megőrzése csak látszateredmény, ha

eközben a rendszer kiüresedik.356 Az is mérlegelendő szempont továbbá, hogy a politikai

decentralizáció (ami szükségképpen autonómiával jár együtt) legtöbb esetben a demokratikus

minőség és a horizontális koordináció javulásával, de a vertikális koordinációs képesség

csökkentésével jár együtt. Hatékonyabb és eredményesebb a feladat észlelése, de hátrány lehet

a kis méret és az adminisztráció specializációjának hiánya. 357 Lőrincz Lajos szerint akár a

decentralizáció, akár a centralizáció erősítése a cél, a legelső kulcsszó a hatékonyság, a második

a demokrácia, a harmadik pedig a szakértelem. Mindháromra hivatkoznak a decentralizáció és

a centralizáció mellett érvelők is.358

A német decentralizációs modell a városi autonómia három konstitutív dimenzióján alapul: a

szabadságon, a részvételen és a hatékonyságon.359 Ezzel szemben távolról nézve a brit

enumerációs modell önmagában a generálklauzula hiánya miatt is centralizáltabbnak tűnhet,

azonban ez a feladatellátás terén azért nem feltétlenül igaz. Goldsmith és Newton ugyanis

rávilágít arra, hogy a központi kormányzat nem épít iskolákat, nem tanít gyerekeket, nem

biztosít könyvtárakat, nem gyűjt hulladékot, nem felügyeli a rendőrséget.360 Az én

értelmezésemben így hiába kicsi a mozgástér, az önkormányzat nagyon közel van az

emberekhez és a feladatellátás (bármilyen szigorú keretek között is) mégiscsak ott történik.

Nem csoda, hogy amennyiben felébred a helyi politika, akkor ezt a saját javára tudja fordítani.

És talán az sem meglepő, hogy ilyen szintű kiszervezés mellett (amit szintén Goldsmith és

Newton vet fel) igen erőteljes a kormányzati bizalmatlanság is az önkormányzatok irányába

azzal kapcsolatban, hogy valóban el tudják-e látni a feladataikat, amiért végső soron a központi

kormány felel. 361 Ez pedig még inkább centralizációhoz vezethet. Ez Nagy-Britanniában

elsődlegesen a pénzügyi autonómia radikális visszavágásában nyilvánult meg, a pénzügyi

356 PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Dilemmák a jó kormányzás és a decentralizáció összefüggéseiről. Új Magyar

Közigazgatás, 2013/12. 3. 357 Sabine KUHLMANN – Jörg BOGUMIL – Falk EBINGER – Stephan GROHS – Renate REITER: Dezentralisierung

des Staates in Europa – Auswirkungen auf die kommunale Aufgabenerfüllung in Deutschland, Frankreich und

Großbritannien. Wiesbaden, VS Verlag, 2011. 248. 358 LŐRINCZ i. m. 103–104. 359 HOFFMANN-MARTINOT, Vincent: Reform and Modernization of Urban Government in France. In: Vincent

HOFFMANN-MARTINOT – Hellmut WOLLMANN (eds.): State and Local Government Reforms in France and

Germany. Wiesbaden, VS Verlag, 2006. 233. 360 GOLDSMITH – NEWTON i. m. 217. 361 GOLDSMITH – NEWTON i. m. 222.

79

függőség pedig fenntartja a központ hatalmát. 362 Ezzel szemben a franciáknál a decentralizált

közigazgatás terén a kezdeményezés és az irányítás klasszikusan kizárólag annak saját szerveit

illeti meg. Hangsúlyosan különbséget tesznek a területi (általános), valamint a közszolgálat

egyes ágaira szorítkozó (különleges) decentralizáció között. A valódi decentralizációhoz

viszont az is kell, hogy a decentralizált közigazgatás szervei a községgel, a járással, vagy a

megyével szorosabb kapcsolatban álljanak, valamint szükségük van a pénzügyi függőség

csökkentése végett saját bevételekre.363

5.2. Autonómia

5.2.1. Az autonómia elvének fogalmi bizonytalansága

“Etimológiai szempontból az autonómia terminus két görög szóból származik: az auto

(jelentése ’ön’) és a nomos (jelentése ’törvény, szabály’) szavakból. Így az autonómia szó

eredeti jelentése arra a jogra vonatkozott, amely által valaki megalkothatja saját törvényeit.”364

Tomcsányi is emlékeztet rá, hogy ez a kifejezés szoros nyelvtani értelmezés szerint

öntörvényhozást jelent, tágabb értelemben azonban az önálló rendelkezés (leginkább az önálló

szabályi rendelkezés) jogát. Köznapi és tudományos használata azonban kibővült, általában a

rendelkezés önállósáságnak megjelölésére használják (szemben a kormányhatóság

beavatkozási hatalmával).365 A kibővült jelentéstartalom miatt, különböző vizsgálati

szempontok mentén a kutatók meglehetősen eltérő eredményekre jutnak, így a meghatározások

is nagyon sokrétűek. Az autonómia jelentésének sokféleségét Kecső szerint főként a vizsgált

tárgykörök eltérő vonásai okozzák.366 Pálné ez egy történelmileg kialakult demokratikus érték,

melyet megőriztek a modern demokratikus államok. Több megközelítése is ismeretes, de

rendkívül gyakorlatiasan megragadva az elv magját azt állítja, hogy a lokális autonómia a

gyakorlatban nem több mint bizonyos kapacitások birtoklása a polgárok helyi ellátásának

érdekében.367 Fábián arra koncentrál, hogy az autonómia lényege az önállóság, azaz, hogy a

362 GOLDSMITH – NEWTON i. m. 229–231. 363 EREKY (1939) i. m. 194–195. 364 MIKLÓSNÉ ZAKAR Andrea: Autonómia – elmélet és gyakorlat. Tér és Társadalom. 2010/3. 75. 365 TOMCSÁNYI i. m. 242. 366 KECSŐ i. m. 79. 367 PÁLNÉ KOVÁCS (2008) i. m. 14.

80

helyi önkormányzat a törvény keretei között (ami nem lehet formális, tényleges mozgásteret

kell biztosítania) önállóan működik.368 Kecső az önrendelkezésre irányítja a figyelmet, szerinte

az autonómia a helyi önkormányzat viszonylag szabad önrendelkezését jelenti a céljai

meghatározása és az eszközök alkalmazása vonatkozásában. Az önrendelkezés pedig nem

egyenlő a függetlenséggel, mert például a kormánytól az Alkotmánybíróság is független, de

nem maga állapítja meg céljait és eszközeit, hanem a törvény.369 Hoffman az elkülönültséget

hangsúlyozza, azaz az autonómia jellemzően a központi államhatalomtól való elkülönültséget

jelenti elsősorban. Mivel az önkormányzatok állami szervek, így elkülönültségük viszonylagos,

annak kiterjedtségét és garanciáit az állam közjogi normarendszere határozza meg. 370 Gordon

L. Clark szerint az autonómia – Bentham elméletére alapozva – az immunitáson és a

kezdeményezőképességen alapul. Előbbi az állam magasabb szintjeinek beavatkozásától véd,

utóbbi pedig lehetővé teszi a saját érdekek alapján álló szabályozást. Az amerikai valóság

szerinte ettől nagyon távol áll, éppen az ellenkezője, az állami kormányok bürokratikus

kiterjesztései.371 Magyary történeti kontextusba helyezi az önállóág kérdését, szerinte a megyei

nemesség az autonómiát sohasem tekintette a megye eredeti jogának, amellyel a saját ügyeit

önállóan intézi, hanem mindig az államélet egy darabjának, a végrehajtó hatalom gyakorlási

módjának,372 melynek korlátja a törvényesség volt, aminek pedig csakis a törvényhozás és a

bíróságok voltak a bírái.373 Jürgen Backhaus értelmezésében a helyi autonómia alapvetően a

demokráciáról, a szubszidiaritásról és a fiskális felelősségről szól.374 Gyakorlatilag

értékkategóriaként tekint az autonómiára, amit Nagy is kiemel, de ő azt hangsúlyozza, hogy

„[s]emmilyen autonómia nem önmagában érték, hanem akkor és azért érték, mert az autonómia

keretein belül jobban, eredményesebben, demokratikusabban, hatékonyabban, olcsóbban stb.

lehet egy feladatot ellátni. Ha így van, akkor meg kell őrizni az autonómiát, ha nem így van,

akkor korrekciót kell végrehajtani.”375

Bibó István tulajdonképpen a hatalomkoncentrációtól való közjogi elválasztás lehetőségét látta

az egyes területek (pl. tudomány, művészet, nevelés) autonómiájának növelésében. Ennek

368 FÁBIÁN (2016) i. m. 38. 369 KECSŐ i. m. 100. 370 HOFFMAN (2015) i. m. 40. 371 Gordon L CLARK.: A Theory of Local Autonomy. Annals of the Association of American Geographers, 1984/2.

205. 372 MAGYARY (1930) i. m. 165. 373 MAGYARY (1942) i. m. 63. 374 Jürgen G. BACKHAUS: Two Centuries of Local Autonomy. In: Jürgen G. BACKHAUS (ed.): Two Centuries of

Local Autonomy. New York–Dordrecht–Heidelberg–London, Springer, 2012. 1. 375 NAGY Marianna i. m. 26.

81

mintája szerinte a bírói hatalom történelmi sikeres függetlenedése.376 Miklósné Zakar Andrea

számos elméleti-fogalmi megközelítést próbál egybegyúrni: „Autonómiának tekinthető egy

adott közösségnek valamilyen érdekképviseleti vagy akár bizonyos igazgatási jogosítványokkal

bíró intézményrendszerrel való felruházása, mely jogosítványok kötődhetnek a közösség által

lakott terület egészéhez, esetleg egy részéhez, de átfogja a közösséghez tartozó vagy oda

tartozni akaró (identitást felvállaló) összes individuumot.”377

A meghatározások látszólag nagyon különbözőnek tűnnek, de általánosan az önállóság

különböző aspektusait fogják össze, hiszen ez az elv valamilyen szinten feltétlenül a saját

ügyekben való döntési jogosultsággal és a döntés önálló végrehajtásával kapcsolatos

kérdésekkel foglalkozik.

Általánosságban elmondható, hogy az autonómia képezi az önkormányzat lényegét, az

önkormányzat erre támaszkodik, annak szervezeti kifejeződése.378 Önálló elv, de a rendkívül

kibővült jelentéstartalom miatt egyben foglalata is az összes többi önkormányzatra vonatkozó

elvnek. Egyes szerzők kifejezetten az önkormányzat szinonimájaként használják, ami tovább

nehezíti a fogalom kibontását. Mivel az önkormányzatiság lényegét adja, így természetes, hogy

az államnál alacsonyabb szinten álló közösségek szemében évszázadok óta középpontban van.

List már a XIX. század elején hangsúlyozta az autonómia fontosságát, a rendeletalkotási,

adókivetési jog jelentőségét, amelyet választott képviselők útján kell gyakorolni. Ráadásul

Lorenz von Stein álláspontjával szemben nem csak pragmatikus gazdasági megfontolások miatt

tartotta fontosnak az autonómiát, hanem ezt tartotta az első lépésnek az alkotmányos

kormányzáshoz, melyet a többszintű kormányzás révén lehet elérni. 379 Ann Bowman és

Richard Kearney emlékeztetnek rá, hogy az önkormányzatok általában mindig nagyobb

autonómiát akarnak, az állami kormányok viszont vonakodnak velük megosztani a politikai

döntéshozatali területüket, hiszen inkább maguk szeretnek dönteni. 380 Eisgruber szerint a helyi

autonómia egyszerre elengedhetetlen és veszélyes is a demokráciára, mert a helyi

önkormányzatok egyrészt nélkülözhetetlenek a részvétel biztosításához, másrészt viszont

önmagukban nem képesek minden tekintetben biztosítani az emberek számára a hatékony

376 BIBÓ István: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. In: Bibó István összegyűjtött munkái 2. Bern,

EPMSZ, 1982. 557–558. 377 MIKLÓSNÉ ZAKAR i. m. 77. 378 KISS Barnabás i. m. 427. 379 CHALOUPEK i. m. 5–9. 380 Ann BOWMAN – Richard KEARNEY: State and Local Government, Eighth Edition. Boston, Wadsworth, 2010.

329.

82

választás lehetőségét.381 Annyi biztos, hogy a helyi autonómia számos tényezőtől függ:

történelmi körülményektől, alkotmányos berendezkedéstől, helyi erőforrásoktól, a helyi-

nemzeti kapcsolatok formáitól, a társadalmi csoportok erősségétől, azok helyi közösségbe való

bevonásától stb.382 „Az autonómiával rendelkező közösség tagjai között összekötő kapocs lehet

az azonos foglalkozás, azonos tevékenység végezése, azonos kultúrához, nemzetiséghez való

tartozás, vagy azonos földrajzi (közigazgatási) egységben (község, járás, kerület) lévő lakóhely.

Ezen autonómiával rendelkező szervezetek önkormányzati elven működnek, önállóságuk

származékos (szükséges a jogszabály általi elismerés).”383

Az is kétségtelen, hogy az autonómia nem szuverenitás. Ladner és szerzőtársai szerint azért

jöhet létre, mert ezt a nemzeti vagy a regionális szabályozás biztosítja. Így pedig

szükségszerűen korlátozott is, az autonómia nem védi a jogi keretnek nem megfelelő

cselekvést. Mivel az autonóm szerv egy nagyobb politikai rendszer része, így az autonómia

elvét össze kell egyeztetni az egység elvével. 384 Magam is egyetértek azzal, hogy az autonómia

létrejöttéhez szükséges annak magasabb szintű szabály általi biztosítása. Annak oka, hogy ezt

a szabályozásnak kell-e (és ha igen, akkor miért) biztosítania, már eltérő lehet. Ennek

megfelelően, eredetét tekintve Kecső kétféle megközelítést mutat be. A származékos elmélet

szerint az autonómiát más (magasabb hatalom) döntése keletkezteti, míg az eredetiségi elmélet

szerint annak létezését a magasabb hatalom csak elismeri. Szerinte lényegében természetjogi

és jogpozitivista megközelítés közti választásról van szó.385 Nem kétséges, hogy a kétféle

megközelítés között igen nagy különbség van, viszont eredményét tekintve mindenképpen

egyfajta szabadsághoz vezet. Ez a szabadság Ladner és szerzőtársai szerint irányulhat valami

ellen vagy valaminek az érdekében. Előbbi szempontból tarthat igényt az önkormányzat az

illetéktelen beavatkozás elleni védelemre, míg a másik olvasatban jelentheti a helyi

kezdeményezőképességet a közösségi célok elérése érdekében.386

Bár az autonómiát sok szerző gyakorlatilag az állam adományának tekinti, álláspontom szerint

nem ennek igazolása vagy cáfolata a fő cél, hanem az elv eredeti tartalmának megfejtése. Úgy

vélem, hogy az évszázadok során rendkívül kibővült jelentéstartalom egyre nehezíti az elv

megértését, túl általánossá vált, amit mindenre lehet használni, ami az önkormányzatokat érinti.

Ebben önmagában én nem látok különösebb problémát, de figyelni kell arra, hogy emiatt az

381 EISGRUBER i. m. 87–91. 382 VETTER i. m. 114. 383 KOVÁCS – BEKÉNYI – KÓNYA i. m. 7. 384 LADNER – KEUFFER – BALDERSHEIM – HLEPAS – SWIANIEWICZ – STEYVERS – NAVARRO i. m. 175–176. 385 KECSŐ i. m. 79–80. 386 LADNER – KEUFFER – BALDERSHEIM – HLEPAS – SWIANIEWICZ – STEYVERS – NAVARRO i. m. 12–24.

83

autonómiára egyaránt lehet az önkormányzatiság tartalmát meghatározó alapelvként, valamint

– az alapelvek foglalataként – eredményként is tekinteni.

Az autonómiára eredményként tekintve, az önkormányzás lényegét talán nem a legkifejezőbb

és nem is a legszerencsésebb az autonómia kibővült és túlságosan szerteágazó elvére építeni.387

A szűkebb (eredeti) értelemben vett autonómiára viszont nagyon is lehet (sőt: kell) építeni.

A fentiekben ismertetett álláspontokban a közös kapocs a keretek között érvényesülő önállóság,

a saját ügyekben való döntési jogosultság és a döntés önálló végrehajtása. Ehhez

elengedhetetlen, hogy legyenek olyan hatáskörök, amelyen keresztül ez érvényesülhet is. Ereky

gondolataival maximálisan egyetértve: „Lényeges csak az, hogy legyen olyan hatáskörük,

amelynek ellátásánál viszonylagos önállósággal járhatnak el.”388 Ezt a magot alapul véve az

autonómia olyan követelményeket fogalmaz meg, amelyek más alapelvekből nem vezethetők

le.389 Elvileg a decentralizáció elve nagyon hasonló még hozzá, így szükséges az attól való

elhatárolás is, amihez az autonómia eredeti jelentéstartalmához kell visszanyúlni.

5.2.2. Autonómia és önszabályozás, azaz a szűkebb értelemben vett autonómia

A fentiekben már rögzítettem, hogy az autonómia eredeti jelentése szerint az önálló

szabályozási jogot takarja. Német szerzők műveiben ez az eredeti elem nagyon hangsúlyosan

jelenik meg, aminek azért van jelentősége, mert ez segít ezt az elvet elhatárolni a

decentralizációtól.

Normatív elvek igazolják, hogy a helyi önkormányzatoknak szabad szabályozási joggal kell

rendelkezniük. Ez azt jelenti, hogy demokratikus struktúrát kell alkalmazniuk, meg kell

találniuk az erőforrásokat a nyújtani kívánt szolgáltatások elvégzéséhez, képviselniük kell

lakosságuk nézeteit más hatóságoknál, továbbá a magasabb szintű kormányzatnak tiszteletben

kell tartania integritásukat és erkölcsileg legitim tevékenységeiket.390 Peters szerint az

autonómia egy államtól eltérő közösség joga arra, hogy saját maga számára jogot alkosson. A

helyi közösségek számára ez azt jelenti, hogy saját tevékenységi körükben általánosan kötelező

normákat adhatnak ki. Az autonómia és az önkormányzat (pontosabban önigazgatás391, amit

387 Ezt a későbbi fejezetekben igyekszem igazolni. 388 EREKY (1939) i. m. 372. 389 A többi (az autonómiát alapelv helyett eredménnyé tevő) kérdést ezért külön vizsgálom. 390 LADNER – KEUFFER – BALDERSHEIM – HLEPAS – SWIANIEWICZ – STEYVERS – NAVARRO i. m. 10. 391 A német Selbstverwaltung szót egyszerűen önkormányzatnak szokás fordítani, de a szó szoros értelmében

inkább önigazgatást, még pontosabban önálló igazgatást jelent.

84

ebben a bekezdésben a pontosság kedvéért így fordítok) az uralkodó nézet szerint két eltérő

természetű fogalom. Maga is egyetért Labanddal, aki szerint az önigazgatás és autonómia

fogalma hasonló, azok gyakran összekapcsolódnak. 392 A kortárs szerzők közül kiemelve,

Hendler szintén azt hangsúlyozza, hogy bár az autonómiát és az önigazgatást köznapi

értelemben szinonim fogalmaknak szokták tekinteni, de az autonómia a közjogi intézmények

vonatkozásában valójában a törvényes felhatalmazáson alapuló önszabályozásról szól.393

Az autonómia tehát az imént írottak szerint jogi értelemben szükségszerűen jelent jogalkotói

hatalmat. Peters szerint az önigazgatás önmagában csak igazgatás, nem tartalmazza a jogalkotás

lehetőségét. A két fogalom viszont összekapcsolódva (Autonomie zur Selbstverwaltung, azaz

önkormányzati autonómia) a közigazgatási jogalkotás lehetőségét takarja. A két fogalom tehát

egymással szemben áll, mégis jól kiegészítik egymást.394 Laband szerint egyébként régebben

mindkét fogalom az embernek azt a szabadságát jelentette, hogy jogi kapcsolatait saját

akaratából rendezze. Az autonómia szerinte a törvényben elismert akarati és cselekvési

képesség kifejezése. Ellentétben áll a szuverenitással, mivel az önálló szabályozás (jogalkotói

hatalom) keretében csak azt teheti meg a közösség, amire a felhatalmazást a felsőbb közösség

megadta (ezzel szemben ez a szuverént nem köti). Az autonómia mint jogilag releváns fogalom

tehát nem szuverén hatalmat feltételez, tiszteletben kell tartania a szuverén által meghatározott

korlátokat, nem lehet ellentétes a szuverén által kibocsátott törvényekkel.395 Az idézett német

szerzők (és még sokan mások) tehát azt állítják, hogy a Verwaltung (általános fordításban

önkormányzat) önmagában valójában csak önálló igazgatást jelent, ehhez az autonómia adja

hozzá az önálló szabályozás lehetőségét.

Jól látható, hogy némileg eltérnek egymástól az általánosabb értelemben használt magyar és a

német fogalmi keretek.396 Magyarországon az önálló igazgatási joggal rendelkező szerveket az

autonóm államigazgatási szerv jelzővel illetjük. Ezt külön bonyolítja, hogy benne van a magyar

elnevezésben az autonómia kifejezés, amely mutatja a kormányzati befolyástól mentes

döntéshozatal lehetőségét. Ebből úgy tűnhet, mintha Magyarországon mást értenénk autonómia

alatt. Csakhogy nem véletlen, hogy az elnevezés autonóm államigazgatási szerv, nem pedig

autonóm szerv, az elnevezés tehát maga szűkíti le az autonómiát az igazgatási szabadságra,

392 PETERS i. m. 37–38. 393 HENDLER (2007) i. m. 12. 394 PETERS i. m. 37–38. 395 LABAND i. m. 107–108. 396 Megjegyzendő, hogy a német szerzőknél sem egyértelmű a fogalom jelentése, Jellinek például lényegében a

szuverenitással azonosítja az autonómiát (JELLINEK i. m. 493.)

85

azaz egy részterületre. Elnevezéstől függetlenül a lényeg, hogy ezek a szervek csak önálló

igazgatási joggal rendelkeznek. Ezzel szemben a magyar önkormányzás kifejezés sokkal

inkább a német Selbstverwaltung fogalom autonómiával kiegészített jelentéstartalmával bír.

Azaz Magyarországon csak eleve olyan szervet nevezünk önkormányzatinak, amiben

valamilyen szinten megjelenik a szabályozás önállósága (Selbstgezetzgebung/Selbstregierung)

is, nem csak a szűk értelemben vett végrehajtó hatalom önállóságát jelenti.397 Ennélfogva

biztosan nem áll olyan távol egymástól a két autonómiafogalom, csak nálunk általánosan

inkább az önállóságra koncentrálnak a kutatók. Talán úgy lehet fogalmazni, hogy a jelző nélküli

autonómia fogalom nálunk is szükségképpen tartalmaz szabályozási önállóságot.398 Így pedig

már könnyen belátható, hogy autonómia és önkormányzat, valamint autonómia és

decentralizáció nem azonos fogalmak, de az autonómia szükségképpen része az

önkormányzatnak. Erre utaltam már az önkormányzás fogalmánál is, amikor az Önkormányzati

Chartára (is) alapozva állítottam, hogy az önkormányzás igazgatási és szabályozási

tevékenység együtt.

Mivel az autonómia különösen is támaszkodik a decentralizáció elvére, ezért fontos az attól

való elhatárolás, ami a fentiek okán már csak egyfajta szintetizálása az ott leírtaknak.

Tomcsányi azt hangsúlyozza, hogy amíg az autonómia a rendelkezés kezdeményezésében való

önállóságot is magában foglalja, addig a decentralizáció esetén elképzelhető a felsőbb utasítás

(de a szerv abban az esetben sem köteles végrehajtani a törvénytelennek tartott utasítást, döntése

pedig szintén végleges). 399 Sabine Kuhlmann és szerzőtársai ezt úgy fogalmazzák meg, hogy

az autonómia jelenti a különbséget az adminisztratív és a politikai decentralizáció között.

Előbbi esetben a helyi választott képviselők nem kapnak autonóm döntési és ellenőrzési

kompetenciát a helyi feladatok kiosztása tekintetében. Noha a helyi önkormányzatok itt

önállóan döntenek a feladat konkrét szervezéséről, az állam vagy a hatóságok képviselőiként

397 Az angol nyelvű, de elsősorban nem az angol önkormányzatokra használt self-government fogalom talán éppen

emiatt kifejezőbb. 398 Részben erre utal Ereky gondolatmenete is: „Mivel céljainak megvalósítása érdekében minden önkormányzati

alakulatnak szüksége van anyagi eszközökre, – ritka kivételektől eltekintve minden önkormányzati alakulatnak

kettős, t. i. közjogi és magánjogi személyisége van. Ehhez képest hatáskörük is két részre, t. i. a közjogi és a

magánjogi jogi személyiségen felépülő hatáskörre válik szét. S közjogi hatáskörük ismét tovább tagozódik, s

elsősorban arra jogosítja fel őket, illetve szerveiket, hogy egyes konkrét esetekben határozatokat hozzanak. De ha

hatáskörük csak erre szorítkoznék, akkor mi akadálya sem volna annak, hogy szerveiket a kormány utasíthassa s

határozataikat megváltoztassa. Viszonylagos önállóságra tehát csak akkor tehetnek szert, ha ezt a közigazgatási

hatáskört kormányzati hatáskörrel egészítik ki. Ezen az alapon a tételes jog által megállapított terjedelemben

jogszabályokat alkothatnak; – s ebbeli hatáskörük egyes amerikai államok tételes jogainak tanúsága szerint oly

nagy terjedelmet ölthet, hogy szervezetüket és egyes szerveik hatáskörét is teljes egészében önmaguk

szabályozhatják, vagyis – afféle alkotmányozó nemzetgyűlés hasonlatosságára – alkotmányozó hatáskört is

gyakorolhatnak.” [EREKY (1939) i. m. 369.] 399 TOMCSÁNYI i. m. 242.

86

járnak el, azaz továbbra is az állam jogi és szakmai kontrollja, valamint a feladatellátás szakmai

minőségének kontrollja alatt állnak. A politikai decentralizáció azonban azt jelenti, hogy egy

helyben megválasztott testület teljes felelősséget vállal a feladat tervezésére, finanszírozására

és irányítására vonatkozó autonóm döntésért, a helyi szervek tevékenységének legitimitását az

állami szabályozó csak utólagosan ellenőrzi. 400

5.2.3. Az autonómia egyes területei

Kétségtelen, hogy az önkormányzatokkal kapcsolatos kutatások jelentős része az autonómia

egyes összetevőivel, illetve azok korlátozásával függ össze. Nem csoda, hogy a rendszerváltás

után a magyar Alkotmánybíróság előtt is – Sólyom László szavaival élve – „[a]z

önkormányzati ügyek kulcsfogalma kétségkívül az autonómia lett.”401 Különösen is nagy

figyelmet kap ezek közül a pénzügyi autonómia, hiszen – ahogy Kecső fogalmaz – pénzügyi

autonómia nélkül a helyi önkormányzat autonómiája csak látszólagos.402 Jelen dolgozat keretei

között is szerepet kapnak az egyes összetevők éppúgy, ahogyan azok korlátozása is. Ebben a

pontban azonban csak az általánosságok szintjén térek ki erre a kérdésre, célom mindössze az

egyes területek azonosítása.

Gyakorlati megközelítésben Csalló Krisztina arra jut, hogy tartalmát tekintve az autonómia

négy aspektusa a szervezeti autonómia (önszerveződés, önálló szervezetek létrehozás a saját

ügyek intézésére), a rendelkezési autonómia (önszabályozás, saját jogon való döntés; a tagok

közvetlen vagy közvetett részvétele a döntésben), az igazgatási autonómia (a saját ügyek önálló

intézése) és a gazdasági-pénzügyi autonómia (a pénzeszközök megteremtése és önálló

felhasználása a saját ügyekkel kapcsolatban).403 Ladner és szerzőtársai nagyon részletesen

felmérve az autonómia egyes összetevőit, a helyi autonómia megközelítéseit és alkotmányos

szempontjait négy aldimenzióra osztják:

- Legalista megközelítés: Az alkotmányos státuszra és az általános kompetenciákra

koncentrál. Fontos a jogi keretrendszer és azok alkotmányos védelme.

400 KUHLMANN – BOGUMIL – EBINGER – GROHS – REITER i. m. 22–23. 401 SÓLYOM László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, Osiris, 2001. 774. 402 KECSŐ i. m. 97. 403 CSALLÓ i. m. 16.

87

- Funkcionalista megközelítés: A konkrét döntéshozatali kompetenciákon és a

funkcionális felelősségen van a hangsúly. A szolgáltatásnyújtáshoz szükséges a

kapacitás a végrehajtáshoz. Ezért az autonómia összekapcsolódik az önállóan

rendelkezésre álló pénzügyi forrásokkal és adókivetési lehetőséggel.

- Szervezeti megközelítés: az adminisztratív apparátus önálló létrehozása áll a

középpontban, azaz az önszabályozás. Ezáltal jöhet létre a helyi politikai rendszer.

- A kormányközi kapcsolatok politikai megközelítése: A hangsúly a vertikális

kapcsolatokon van, fontos a központi vagy regionális kontroll. Ezek jellege és mértéke

befolyásolja az autonómiát. 404

Arra jutnak, hogy összességében helyi autonómia hét dimenzióját lehet azonosítani: jogi

autonómia (státusz garantáltsága), szakpolitikai területek (elvégzendő feladatok), politikai

diszkréció (döntéshozatali képesség), pénzügyi autonómia (pl. saját források, adóbevételek,

hitelfelvételi lehetőség), szervezeti autonómia (saját adminisztráció megszervezése),

beavatkozásmentesség (kontroll megszervezésének módja) és hozzáférés (magasabb szintű

döntésekre való ráhatás képessége). Ezek közül is sarokkövek szerintük a politikai diszkréció,

a pénzügyi autonómia és a jogi autonómia. 405

A helyi önkormányzati feladat- és hatáskörök – ahogy erre Balázs rávilágít – történelmileg

alakultak ki a tradicionális demokráciákban, azonban azok egyáltalán nem

megváltoztathatatlanok (nem véletlen, hogy számos államban az alkotmány nem is sorolja fel

ezeket).406 Annyi bizonyos, hogy az önkormányzatok számára meghatározott összes döntési és

végrehajtási feladatkör az autonómiát erősíti.

5.2.4. Egy sajátos megközelítés: a devolúció

A devolúció egy sajátos brit megközelítés, ami a parlamenti szuverenitás talaján álló rendszeren

belül úgy próbál regionalizálni, hogy eközben a szuverenitást nem bontja meg. Közel áll a

decentralizációhoz,407 így egyrészről logikus azzal összevetve értékelni, de valójában jóval több

404 LADNER – KEUFFER – BALDERSHEIM – HLEPAS – SWIANIEWICZ – STEYVERS – NAVARRO i. m. 24–25. 405 LADNER – KEUFFER – BALDERSHEIM – HLEPAS – SWIANIEWICZ – STEYVERS – NAVARRO i. m. 333–334. 406 BALÁZS István: Új tendenciák a helyi önkormányzati rendszer szabályozásában Magyarországon és az Európai

Unió tagországaiban. In: BALÁZS István (szerk.): Helyi Önkormányzatok. Debrecen, Debreceni Egyetemi Kiadó,

2014. 314. [a továbbiakban: BALÁZS (2014b)] 407 Fogarasi például különösebb magyarázat nélkül használja a devolúció kifejezést, gyakorlatilag a decentralizáció

szinonímájaként. [Ld. FOGARASI (1997) i. m. 23–28.]

88

annál, végsősoron a politikai hatalom helyi erősítésén keresztül az önkormányzati autonómia

megvalósulásához vezet. Hoffman kiemeli, hogy az Egyesült Királyság 1997-et követően

kialakult új szerkezetére (a skót, a walesi és az északír parlament és végrehajtó hatalom

felállítása történt ekkor), sajátos hatáskör-átruházására használja a brit jogalkotás a devolúció

kifejezést. Ez voltaképpen egy sajátos föderatív struktúra (a fenti egységek egyértelműen

államisággal rendelkező entitások).408 Iván Dániel szerint elmondható, hogy a devolúciós

folyamatoknak komoly hatásuk volt, hiszen meg kellett találni azt az összhangot, amely

strukturálisan és funkcionálisan a Királyság érdekeit szolgálják (a sajátos államberendezkedés

nélkül az egyensúly könnyen felborulhatna).409 Hoffman azt is kiemeli, hogy a föderatív jelleg

hangsúlyozása azért is fontos, mert ezzel lehet elhatárolni az önkormányzati egységeket

megerősítő, a szűkebb értelemben vett decentralizáció részét képező devolúciótól, amely

folyamat 2008-tól kezdődően indult meg.410 Ez a megállapítása azért bír jelentőséggel, mert az

elmúlt bő évtizedben valóban egyre többször jelent meg a brit önkormányzati szakirodalomban

is a devolúció fogalmának használata, mintha a devolúció elméletének hasznosítható

gondolatain keresztül próbálnák meg magyarázni az önkormányzati reformok szükségességét.

Amíg azonban Hoffman a decentralizáció részét képező devolúcióról ír, addig Copus, Roberts

és Wall azt vallják, hogy a devolúció és a decentralizáció különálló és egymástól eltérő

fogalmaknak tekinthetők, ahol a devolúció a politikai hatalom és az autonómia jelentős átadását

vonja maga után, a központi és a helyi kormányzat közötti kapcsolat jelentős változásának

eredményeként. Ezzel szemben a decentralizáció csak a hatásköröknek a funkciók,

felelősségek, feladatok és pénzügyek tekintetében történő átruházását írja le az egyik szintről a

másikra, összhangban a nemzeti politikai célokkal és a központi kormányzaton belüli politikai

célszerűség motívumaival.411 Robert Agnaroff is azt állítja, hogy a devolúció az autonómia

fejlesztésének egyik módja, avagy a hatalom lefelé történő átadása a köztes vagy helyi szintű

politikai hatóságoknak.412 A devolúció mint önszabályozás megpróbálja összekapcsolni a

demokrácia ígéretét a kormány várható hatékonyságával, amelyek közelebb állnak a helyi

döntések által érintett emberekhez. A devolúciót általában organikus vagy alapvető jellegű

központi jogszabályok, valamint az azokat támogató további szabályok teszik lehetővé. 413 John

408 HOFFMAN (2017a) i. m. 222. 409 IVÁN i. m. 87. 410 HOFFMAN (2017a) i. m. 222. 411 COPUS – ROBERTS – WALL i. m. 11. 412 Robert AGRANOFF: Autonomy, Devolution and Intergovernmental Relations. Regional and Federal Studies,

2004/1. 26. 413 AGRANOFF i. m. 29.

89

M. Cohen és Stephen B. Peterson hat normatív követelményt határoztak meg a devolúcióval

kapcsolatban:

- biztosítani kell a meghatározott egység státuszát,

- világosan meg kell határozni a joghatóságot és a funkcionális határokat,

- a meghatározott hatásköröket át kell ruházni az egységek számára a meghatározott

feladatok megtervezésére, döntéseire és kezelésére,

- fel kell állítani az egységek közötti interakció alapvető szabályait a kormányzati

rendszerben,

- engedélyt kell adni a saját forrásból származó bevételek gyűjtésére,

- felhatalmazást kell adni az egységek számára saját költségvetési, számviteli és

értékelési rendszerük létrehozására és kezelésére.414

A devolúció elvileg megvalósulhat az erősen központosított szövetségi államban éppúgy, mint

a szövetségi felé mozduló unitárius államban vagy a hatalmat a regionális vagy helyi szintre

átadó unitárius államban. Sokban hasonlít a szövetségi államok hatalommegosztásához (pl.

akár az alkotmány is garantálhatja az autonómiát), de el is tér attól (pl. jellemzően nincsnek

kizárólagos hatáskörök). 415

Az én olvasatomban úgy tűnik, hogy egyes brit szerzők a devolúció elmélete adta

többletlehetőségeket kihasználva szeretnék elmozdítani a brit helyi kormányzatokat a valódi

önkormányzás irányába, valójában nem beszélnek másról, mint a helyi önkormányzati

autonómia bővítéséről. Copus, Roberts és Wall azt is megjegyzik, hogy ez egy rendkívül nehéz

folyamat, szerintük az angol devolúciós kísérletek rendre megmaradnak az adminisztratív

decentralizáció szintjén. A központi hatalom helyi szintre helyezése pedig elengedhetetlen

lenne a helyi demokrácia megújításához. Ehhez azonban szükség van arra, hogy ezt a változást

a helyi közösségek alulról szervezzék. Enélkül csak a központ céljai tudnak érvényre jutni, ami

továbbra is bizalmatlan a helyi közösségekkel szemben. 416

414 John M. COHEN – Stephen B. PETERSON: Administrative Decentralization: Strategies for Developing Countries.

West Hartford, Kumarian Press, 1999. 27. Hivatkozza AGRANOFF i. m. 29. 415 AGRANOFF i. m. 28. 416 COPUS – ROBERTS – WALL i. m. 133–135.

90

5.3. Szubszidiaritás

5.3.1. Eszmetörténeti alapok

Az elv alapjául szolgáló subsidium latin szó tartalékot, átvitt értelemben segítséget,

támogatást jelent.417 Olyan segítségről van szó, mely elősegíti a magánszemélyek

kezdeményezőképességét a magasabb társadalmi szinten lévő szervezetekkel szemben, illetve

annak segítését az adott közjó eléréséhez.418 Eszmetörténeti gyökere két irányból közelíthető

meg. Az angolszász utilitarista iskola szerint az állam szerepe az egyéni érdekek

érvényesülésének elősegítésére korlátozódik. A kontinentális katolikus gondolkodás viszont

(Cicero és Aquinói Szent Tamás nyomán) az állam és a társadalom szoros kapcsolatában az

állam elsődleges feladatának tekinti az állampolgárokról való gondoskodást. Előbbi az egyén

érdekének veti alá az államot, míg utóbbi szerint az egyént szolidaritás köti össze az állammal

és a társadalommal.419 Constant már a XIX. század elején megfogalmazta az elv lényegét

(nevén nem nevezve ekkor még) az önkormányzatokkal kapcsolatban, amikor azt írta, hogy

„[a]z egész ügyeinek elintézése az egészet illeti, tudniillik az egésznek képviselőit és követeit.

Mi csak egy részt érdekel, azt csak ezen résznek kell elhatároznia: mi csak az egyénnel van

viszonyban, annak csak a személytől kell függenie. Nem ismételhetni eléggé, hogy a köz akarat

tiszteletre nem méltóbb, mint a magán akarat, mihelyt körén túlhalad.”420 Ugyanígy List is már

1816-ban arról értekezett, hogy a politikai intézmények felépítésének ezen az általános elven

kell alapulniuk. Ha önmagában az egyén jóléte a közcél, akkor az államnak csak akkor kezdődik

a szerepe, ha az egyén nem tudja elérni ezt a célt. De amennyiben egy korlátozottabb társulás

hatékonyabb ebben, mint az állam, akkor a feladatot az ilyen típusú társulásokra kell bízni.

Ezért az államnak nemcsak engedélyeznie kell, hanem egyenesen neki kell ezeket létrehozni.421

Bár az elv a mai napig elsősorban a német jogirodalomban van hangsúlyosan jelen, gondolata

az amerikai szerzőknél is megjelent. Mint alkotmányos érték többek szerint jelentőséggel

417 PACZOLAY Péter: Szuverenitás és a szubszidiaritás az Európai Unió és annak tagállamai között. In:

FRIVALDSZKY János (szerk.): Szubszidiaritás és szolidaritás az Európai Unióban. Budapest, Faludi Ferenc

Akadémia, 2006. 60. 418 NOVITZKY Péter: A szubszidiaritás fogalma. http://web.axelero.hu/kesz/jel/06_01/novitzky.html 419 PÁLNÉ KOVÁCS (2008) i. m. 28. 420 Benjamin CONSTANT: Az alkotmányos politica tana. Pest, Trattner Károly, 1862. 125. 421 LIST i. m. 24. Hivatkozza CHALOUPEK i. m. 5.

91

bírhat422, de olyan szerzők is vannak, akik kifejezetten a föderalizmussal hozzák

összefüggésbe.423

A fogalom igazi kiteljesítése a Katolikus Egyháznak köszönhető. Ugyan a szubszidiaritás

elve kifejezetten csak a Quadragesimo Anno körlevélben nyerte el végleges megfogalmazását,

de bizonyos utalások már a XIII. Leó pápa 1891-es Rerum Novarum kezdetű körlevelében is

megtalálhatók.424 A szubszidiaritás definíciójának ma már klasszikus leírása a Quadragesimo

Anno körlevélben található: „amit az egyes egyének saját erejükből és képességeik révén meg

tudnak valósítani, azt a hatáskörükből kivenni és a közösségre bízni tilos; éppen így mindazt,

amit egy kisebb és alacsonyabb szinten szerveződött közösség képes végrehajtani és ellátni, egy

nagyobb és magasabb szinten szerveződésre áthárítani jogszerűtlenség és egyúttal súlyos bűn,

a társadalom helyes rendjének felforgatása, mivel minden társadalmi tevékenység lényegénél

és bennerejlő erejénél fogva segíteni – szubszidiálni – köteles a társadalmi egész egyes részeit,

ellenben soha nem szabad bomlasztani vagy bekebeleznie azokat.”425 Az elv lényege Szent II.

János Pál megfogalmazása szerint, hogy „egy magasabb szintű közösség nem avatkozhat be

egy alacsonyabb szintű közösség belső életébe és nem foszthatja meg illetékességétől, sőt

ha a szükség úgy kívánja, támogatnia és segítenie kell abban, hogy összehangolja

tevékenységét a társadalmat alkotó más tényezőkkel, tudniillik a közjó érdekében.” 426 A

Centesimus Annus enciklika alig említi kifejezetten a szubszidiaritást, annál többet szól az

emberek közötti együttműködésről, a társulás jogáról. Szövegéből egyértelmű, hogy az ember

személy voltát vonjuk kétségbe, ha megfosztjuk a három legfontosabb jogától: a

magántulajdontól, a vallásszabadságtól, illetve a társulás jogától.427 Arno Waschkuhn nem

mulasztja el megjegyezni, hogy a szubszidiaritás a protestáns etikában is nagy szerepet játszik.

Leginkább arra mutat rá, hogy az evangélikusok ezen témához való hozzáállása elég felemás.

Megjelenik benne, hogy a katolikus álláspontot egy nagyon leegyszerűsített társadalomra

lehetne csak értelmezni, közben tartanak is a túlzott integráció veszélyétől (megjegyzi, hogy az

EU ilyen irányú céljai főleg a protestáns államokban váltottak ki bizalmatlanságot), de közben

422 Ld. Vicki C. JACKSON: Subsidiarity, the Judicial Role, and the Warren Court’s Contribution to the Revival of

State Government. In: James E. FLEMING – Jacob T. LEVY (eds.): Federalism and Subsidiarity. New York –

London, New York University Press, 2014. 423 Ld. Steven G. CALABRESI – Lucy D. BICKFORD: Federalism and Subsidiarity: Perspectives from U.S.

Constitutional Law. In: James E. FLEMING – Jacob T. LEVY (eds.): Federalism and Subsidiarity. New York –

London, New York University Press, 2014. 424 NOVITZKY i. m. 425 XI. PIUSZ PÁPA Quadragesimo Anno kezdetű enciklikája, 79. 426 II. JÁNOS PÁL PÁPA Centesimus Annus kezdetű enciklikája, 48. 427 SZALAI Ákos: II. János Pál és a perszonalizmus társadalmi tanítása. http://konzervatorium.blog.hu/2011/

04/30/ii_janos_pal_es_a_perszonalizmus_tarsadalmi_tanitasa

92

az alapjai egybe is vágnak a protestáns gondolatokkal, sőt bizonyos tekintetben egyenesen a

kálvinista tanításokból származnak, ennélfogva maguk is hozzájárultak az elv elterjedéséhez.428

5.3.2. A szubszidiaritás mint társadalomszervezési rendezőelv

Habár a szubszidiaritást mindenki a józan ész elvének tartja, sokkal könnyebb elméletben

definiálni a tartalmát, mint konkrétan meghatározni. 429 Kellően általánosítva egy olyan irányító

elvről van szó, amely a közjó megvalósulásának eléréséhez szükséges hatalmat szabályozza.

Védelmet nyújt a társadalomban a szabad kezdeményezésnek, védi a kicsinyek jogait a

társadalmi életben és az alulról felfelé épülő társadalom kiépítését. A társadalmi tevékenység

lényegénél fogva szubszidiárius, tehát segítő, olyan segítséget jelent, melyet az emberek

együttlétük mellett fejtenek ki az egyes emberek személyiségének tökéletesítése céljából.430 A

szubszidiaritás azon a hipotézisen alapul, hogy a személyek (egyedül vagy közösen)

potenciálisan képesek megcélozni és kielégíteni kollektív szükségleteket.431 Hagyományosan

hierarchikus és szegmentált társadalmi modellt feltételez, amelynek koncentrikus körök

formájában kialakított rétegei az egyént ölelik körül, mint az autonómia eredeti

referenciapontját.432

Nem lehet ezt az elvet önmagában állónak tekinteni, hangsúlyos a perszonalitás – szolidaritás

– szubszidiaritás fogalmak társadalmi életben betöltött közös szerepe. Bármelyik

túlhangsúlyozása a másik kettő kárára értelmetlenné, sőt lehetetlenné teszi a kívánatos cél, azaz

a közjó elérését.433 Az egyház társadalmi tanításában a szubszidiaritás elve tehát a közjó, a

személyiség és a szolidaritás elveivel együtt adják a szubszidiaritás teljesebb, helyes

értelmezését, így elmondható, hogy nem csak államszervezeti, hanem társadalomszervezeti

elv is.434 Novitzky Péter szerint a szubszidiaritás segítő, azaz sohasem tekinthető öncélnak.

Ugyanakkor semmi esetre sem tekinthető a megnyilvánuló hiányosságok pótlékának, ez

428 Arno WASCHKUHN: Was ist Subsidiarität? Ein sozialphilosophisches Ordnungsprinzip: Von Thomas von Aquin

bis zur „Civil Society”. Wiesbaden, Springer, 1995. 31–35. 429 LOCATELLI i. m. 54. 430 NOVITZKY i. m. 431 Giorgio VITTADINI: Subsidiarity: a new partnership between state, market and civil society. In: Alberto

BRUGNOLI – Alessandro COLOMBO: Government, Governance and Welfare Reform – Structural Changes and

Subsidiarity in Italy and Britain. Cheltenham – Northampton, Edward Elgar. 2012. 23. 432 Franz-Xaver KAUFMANN: Steuerungsprobleme der Sozialpolitik. In: Rolf G. HEINZE (Hrsg.): Neue

Subsidiarität: Leitidee für eine zukünftige Sozialpolitik? Opladen, Westdeutscher Verlag, 1985. 55. 433 NOVITZKY i. m. 434 FRIVALDSZKY János: Szubszidiaritás és az európai identitás a közösségek Európájáért. In: FRIVALDSZKY János

(szerk.): Szubszidiaritás és szolidaritás az Európai Unióban. Budapest, Faludi Ferenc Akadémia, 2006. 50–55.

93

ugyanis ellent mondana a közjó alapján nyugvó szolidaritásnak. Álláspontja szerint a

szubszidiaritás fogalma csak egy keretet ad a társadalomnak, hogy könnyebben meg tudja

valósítani a közjót. 435 Fontos hangsúlyozni, hogy a szubszidiaritás elve meghatározza és

egyben korlátozza is a cselekvési szabadságot. A legitim hatóság ugyanis fel van hatalmazva

arra, hogy szükség esetén helyettesítse a kudarcot valló szereplőt.436

Mindezek alapján Novitzky a szubszidiaritás elvét Wolfgang Ockenfels nézete alapján két

oldalról közelíti meg: egyrészt az önmagam segítésén alapuló alapelvnek tekinti, másfelől a

segítségnyújtás elvének. Szerepét tehát lényegében erre a két feladatra szűkíthetjük. Előbbi a

cselekvő személy vagy kisebb közösség azon jogát és kötelességét határozza meg, miszerint

cselekedeteikért felelősséget viselnek, utóbbi pedig a magasabb szinten lévő közösség jogát

szabályozza, hogy támogatást nyújthasson ott, ahol erre szükség van, ott ahol nem elegendő az

önsegítség. 437 Frivaldszky János arra az álláspontra helyezkedik, hogy ez a segítség mint

ösztönzés és kisegítés alapvetően közvetett, vagyis tiszteletben tartja az érintettek

méltóságát, sajátos célt és identitást kiteljesítő jellege van. Ez ugyanis a magasabb

közhatalmi szinten szerveződő politikai formációk igazi létjogosultsága és feladata a

közjóval kapcsolatban. Eközben azonban koordinál is a különböző társadalmi és politikai

egységek között. 438 Az állam és a személy között kölcsönösséget feltételez az általános

jogképesség (ami az emberi minőségen alapul) és állampolgárság által kifejezett tagságon

alapuló lojalitás.439 Pozitív megfogalmazásban ez az elv biztosítja a közösségi autonómiát és

elősegíti annak kiteljesedését, ezáltal pedig a polgárok javának középpontba kerülését (a

népszuverenitás új megnyilvánulási formája), míg negatív megközelítésben tiltja a felsőbb

hatalmi fórumok számára az alsóbbak illetékességi területeire való indokolatlan

beavatkozást.440 Lényegében a szubszidiaritás az államot és az egyént egyaránt kötő,

önkorlátozásra kényszerítő elv.441

Megjegyzendő mindezek mellett, hogy világunk folyamatos változásával a társadalmi

viszonyok is egyre összetettebbé válnak. Franz-Xaver Kaufmann szerint a koncentrikus körök

formájában kialakított és az egyént körülölelő társadalmi rétegek elképzelése a társadalmi

viszonyok átrendeződése miatt az utóbbi időben funkcionális szempontból

435 NOVITZKY i. m. 436 Thierry BERTHET – Philippe CUNTIGH: Local Mirrors of State Modernisation: The Case of the Territorialisation

of Employment Policy in France. In: Vincent HOFFMANN-MARTINOT – Hellmut WOLLMANN (Eds.): State and

Local Government Reforms in France and Germany. Wiesbaden, VS Verlag, 2006. 186. 437 NOVITZKY i. m. 438 FRIVALDSZKY i. m. 36–37. 439 VARGA Zs. András: Alkotmányunk értékei. A fogalmi keretek. Iustum Aequum Salutare, 2009/1. 105. 440 FRIVALDSZKY i. m. 36. 441 VARGA Zs. (2009) i. m. 105.

94

megkérdőjelezhetővé vált. A nagyobb-kisebb viszonyt szerinte már nem lehet egyértelműen

alkalmazni, figyelembe kell venni, hogy az élet releváns körei már nem koncentrikusak, hanem

átfedésben vannak. Ezért azt javasolja, hogy a szubszidiaritás gondolatát kössék össze egy

másik elméleti konstrukcióval, nevezetesen a cselekvési láncok szükséges hosszával. A

munkamegosztás és az ezzel lehetővé vált specializáció a hatékonyság növelését eredményezi,

vagyis a cselekvési láncok meghosszabbodása önmagában együtt járhat a racionálisabb

problémakezeléssel. Lehetséges ugyanis, hogy a magasabb cselekvési környezetben magasabb

a cselekvési képesség is.442

5.3.3. A szubszidiaritás mint normatív előírás

Az Önkormányzati Charta 4. cikk 3. pontja kimondja, hogy a közfeladatokat általában

elsősorban az állampolgárokhoz legközelebb álló közigazgatási szervnek kell megvalósítania.

A feladatoknak más közigazgatási szervre történő átruházását a feladat természetétől és

nagyságától, valamint hatékonysági és gazdaságossági követelményektől kell függővé tenni.

Ez a deklaráció nem más, mint a szubszidiaritás elvének megfogalmazása, ráadásul a normatív

előírások közül talán a legvilágosabb, legprecízebb. Ennek azért van különös jelentősége, mert

a szubszidiaritás elvének normativitása erősen vitatott.

Chronowski Nóra szerint az elv legnagyobb hiányossága a csekély normatív ereje. 443 Hugo

Preuß is arra hívta fel a figyelmet, hogy pozitív jogi oldalról közelítve elég nehéz lenne

levezetni az elv kötelező érvényesülését. Azt állítja, hogy ezzel az elvvel ugyan egyet lehet

érteni, de ettől ez még soha nem jogi szabály, valójában az állam semmilyen módon nem

korlátozódik másodlagos szerepre.444 Hendler ennél már megengedőbb, amikor úgy fogalmaz,

hogy a szubszidiaritás elve csak akkor fejthet ki joghatást, ha az állam elismeri, anélkül csak

politikai tervezési elv.445 Kétségtelen, hogy az Önkormányzati Charta előírja az alkalmazását,

azonban Kecső érvelése szerint még a Chartán belül is másodlagos a szerepe, mert a 4. cikk 2.

pontjában megfogalmazott maradékelv (residuality principle) előbbrevaló, ami az

Önkormányzati Charta rendszerében a szubszidiaritással szemben kiemelt elv.446 Ezt én

annyiban vitatom, hogy az Önkormányzati Charta Kecső által előbbre sorolt rendelkezésében

442 KAUFMANN i. m. 55–57. 443 CHRONOWSKI Nóra: Integrálódó alkotmányjog. Budapest – Pécs, Dialóg Campus, 2005. 87. 444 Hugo PREUß: Gemeinde, Staat, Reich als Gebietskorperschaften. Berlin–Heidelberg, Springer, 1889. 81. 445 HENDLER (2007) i. m. 17. 446 KECSŐ i. m. 133–134.

95

inkább csak a generálklauzulás modell alkalmazásáról szól, ami nemhogy a szubszidiaritással

szemben hat, hanem éppen megnyitja felé az utat (szemben az enumerációs modellel).

Knemeyer ugyanakkor a szubszidiaritás elvét alkotmányos valóságnak tartja. Szerinte az

alkotmányban való említés hiányában is az egyik legfontosabb alapelvnek számít.447

Waschkuhn szerint a német alaptörvényt is áthatja az elv, közvetetten az alapjogok kapcsán is,

jobban az állami kompetenciák vonatkozásában, az alulról építkező szövetségi felépítésben

pedig konkrétan is.448 Hendler kissé óvatosabban úgy fogalmaz, hogy a német alkotmányjogi

szabályozásban számos ponton megjelenik a szubszidiaritás, míg számos ponton pedig

ellentmond ennek az elvnek. Ebből az következik szerinte, hogy ez az elv nem minősíthető

általános alkotmányos követelménynek, amelyből konkrét követelmények vezethetők le az

állami struktúra szervezeti felépítésére vonatkozóan. A jogi érvelés és a következtetés

alkotmányos kiindulópontja nem a szubszidiaritás önálló alkotmányos alapelve, hanem a

vonatkozó alkotmányos szabályozás. 449 Ezzel önmagában talán nehéz lenne vitatkozni, de ez

az elv mára mégis széles körben elterjedt, hiszen éppen azokat támogatja, akik saját

kezdeményezőképességük alapján meg tudják oldani problémáikat és a segítséget nem egy

magasabb, anonim és már készen adott forrásból szeretnék meríteni.450 Bár az államok

alkotmányaiban valóban nem feltétlenül szerepel kifejezetten a szubszidiaritás elve451, de

ettől még a helyi közösségek helyi közügyek intézésében játszott szerepét elismerik, de

anélkül, hogy eközben az állam egységét megbontanák. Egyet tudok érteni Varga Zs.

Andrással abban, hogy a szolidaritás–személyi méltóság–szubszidiaritás triásza levezethető a

jog dogmatikai értelmezéséből és a pozitív jog fogalom-elemzéséből is (pl. szerinte a

közteherviselés kötelezettsége a szubszidiaritás dogmatikai követelményének pozitív jogi

leképződése).452

5.3.4. A szubszidiaritás jelentősége

A fent rögzíttettek fényében nem meglepő, hogy a szubszidiaritás elve kiemelkedő szerepre tett

szert az önkormányzatisággal kapcsolatban.453 Ez az elv tiltja a felsőbb hatalmi fórumok

447 Franz-Ludwig KNEMEYER: Subsidiarität – Föderalismus, Dezentralisation: Initiativen zu einem „Europa der

Regionen“. Zeitschrift für Rechtspolitik, 1990/5. 174. 448 WASCHKUHN i. m. 58. 449 HENDLER (2007) i. m. 17. 450 NOVITZKY i. m. 451 A magyar Alaptörvényben sem szerepel ez az elv. 452 VARGA Zs. (2009) i. m. 105. 453 Megjegyzendő, hogy az elv nem csak az önkormányzatok, hanem az Európai Unió működésének egyik

alapelve is. Paczolay Péter nem is mulasztja el megjegyezni, hogy a keresztény előzmények után meglepő a

96

számára az alsóbbak illetékességi területére való indokolatlan, azaz a közjó

követelményével összeférhetetlen beavatkozást,454 egyben meghatározza azt, hogy a

felsőbb szint csak az alsóbb szint segítése érdekében avatkozhat be annak viszonyaiba.

Lényegét tekintve a hatalom korlátozásának és egyben a beavatkozás szükségességének és

szabályozásának elve.455 Komplex elv, ami átfogja az egyén és a helyi önkormányzat, valamint

az állam és a nemzetközi közösség viszonyának teljes vertikumát.456 Gyakorlati következménye

– egyetértve Varga Zs. következtetésével –, hogy a szolidaritás–személyi méltóság–

szubszidiaritás triásza nélkül nem érdemes alkotmányozni, mert az eredményt a társadalom

nem fogja magáénak érezni, hanem az alkotmány csak egy ténybeli megalapozottságát tekintve

esetleges, a hatalomgyakorlást többé-kevésbé szabályozó pozitív jogi eszköz lesz.457

Nem lehet kétséges, hogy az önkormányzat akkor tudja betölteni alkotmányos rendeltetését, ha

az adott településen lakó helyi közösséget alkotó emberek igényeiből keletkező ügyeket saját

felelősségére elláthatja.458 Elméletileg azok a döntési hatáskörök vannak helyi szinten,

amelyeknek lokalitásuk van, ahol értékesebb a helyi mozgástér és kezdeményezőkészség, mint

a szintén fontos standardizáció.459 A szubszidiaritás elve ezekben a nagyon nehezen eldönthető

kérdésekben elsősorban a bizonyítási terhet szabályozza, ugyanis ennek értelmében a feltevés

a kisebb közösségek autonómiája mellett szól, így azoknak, akik korlátozni akarják ezeket,

kellően indokolniuk kell a beavatkozást.460

A szubszidiaritás mindezek alapján azt követeli meg, hogy a problémákat lehetőség szerint a

keletkezésükhöz legközelebbi szinten oldják meg. Verebélyi szerint elsősorban az egyént és

annak önszerveződő kisközösségét kell képessé tenni az öngondoskodásra (azaz a

szubszidiaritás által állított korlát az önkormányzattal szemben is él). Ezt követően az

önkormányzati rendszeren belül a települési önkormányzat a kedvezményezett, míg a megyei

önkormányzat az állam központi és térségi szerveihez képest számít közelebbi szintnek. 461

szubszidiaritás fogalmának megjelenése az Európai Unió alapelvei között. Némi magyarázattal szerinte az

európai integrációban kezdeti időkben érvényesülő katolikus befolyás szolgálhat. (PACZOLAY i. m. 60.) 454 FRIVALDSZKY i. m. 36. 455 BALÁZS István: Az Európa Tanács Helyi és Regionális Közhatóságok Igazgató Bizottsága ülésének

állásfoglalása a szubszidiaritás elvének érvényesüléséről a tagországok önkormányzati rendszerében. Magyar

Közigazgatás, 1994/5. Hivatkozza SOMLYÓDINÉ PFEIL Edit: Önkormányzati integráció és helyi közigazgatás. Pécs

– Budapest, Dialóg Campus, 2003. 15. 456 VEREBÉLYI Imre: Az önkormányzatiság alkotmányos alapjai. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): A helyi

önkormányzatok alkotmányi szabályozása. Budapest, KJK – MTA ÁJTI, 1996. 57. 457 VARGA Zs. (2009) i. m. 107. 458 SOMLYÓDINÉ PFEIL i. m. 262. 459 KALTENBACH Jenő: Néhány gondolat az önkormányzatok és a központi hatalom viszonyáról. In: KÁKAI László

(szerk.): Születésnap, vagy halotti tor? 20 évesek az önkormányzatok. Pécs, Publikon, 2010. 47. 460 KAUFMANN i. m. 55. 461 VEREBÉLYI (1996) i. m. 57.

97

Ennek értelmében az önkormányzati szintek egymáshoz való viszonya (továbbá a feladat- és

hatáskörtelepítés szabályai) a szubszidiaritás eszméje által meghatározottan alakulnak.462 Azt

is hangsúlyozni kell azonban, hogy az elv lényege nem a szabadság túlontúl való hangsúlyozása

az állammal szemben, hanem a partnerségi együttműködés biztosítása.463 Ezáltal is a

társadalom helyes működési rendjének kiépítéséhez járul hozzá.464 Ennélfogva adott esetben

az is a szubszidiaritás része, ha egy alacsony szinten megoldhatatlan feladat helyett egy

magasabb szintre helyeznek bizonyos önkormányzati feladatokat.465 A magasabb szint akkor

cselekszik, ha a kisebb közigazgatási egység teljesítőképessége már nem elégséges.

Amennyiben egy önkormányzati feladatot feltétlenül el kell látni, akkor döntő szempont, hogy

az illetékes helyhatóság helyzete megengedi-e a teljesítést, mivel a szubszidiaritás értelmében

az illetékesség fennálltának lényegi ismérve a teljesítőképesség.466 Ezen megállapítások

fényében tulajdonképpen egyet lehet érteni Verebélyivel abban, hogy a szubszidiaritás

(legalábbis önmagában) nem ad alapot arra, hogy a települési önkormányzatot értékesebbnek

lehessen tartan a megyei önkormányzatnál vagy a dekoncentrált szerveknél. A különböző

szintek között nem értékbeli különbség van, hanem feladat- és hatáskörmegosztás

érvényesül.467

Az elv általános elismertsége ellenére kritikák is megfogalmazhatók ellene. Andreas Føllesdal

szerint népszerűsége részben abból fakad, hogy elhomályosítja a központi kérdéseket és ritkán

oldhatók meg ezzel a hatalom megosztásával kapcsolatos problémák. A versengő felfogások

(EU, USA, Katolikus Egyház, nemzetközi jog) az ő értelmezésében mind vitatott premisszákon

alapulnak, és egészen másképp mutatnak rá fontos kompromisszumokra. Szerinte ezeket a

különféle elképzeléseket és egymásnak ellentmondó következményeiket túl gyakran figyelmen

kívül hagyják.468 Ugyanakkor azt ő is elismeri, hogy a koncepció egyik előnye, hogy elősegíti

az egyes kérdéskörökben az érvek felépítését a hatáskör legmegfelelőbb elosztásával

462 SOMLYÓDINÉ PFEIL i. m. 13. 463 Rolf G. HEINZE: „Neue Subsidiarität“ – Zum soziologischen und politischen Gehalt eines aktuellen

sozialpolitischen Konzepts. In: Rolf G. HEINZE (Hrsg.): Neue Subsidiarität: Leitidee für eine zukünftige

Sozialpolitik? Opladen, Westdeutscher Verlag, 1985. 15. 464 Pálné utal rá, hogy a német politikusok a szubszidiaritást Európa Magna Chartájának hívják, amivel arra

utalnak, hogy hogyan épülnek be a területi döntéshozók a közösségi döntéshozásba. (PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: A

helyi-területi önkormányzati rendszerek. In: TÓTH Judit – LEGÉNY Krisztián: Összehasonlító alkotmányjog.

Budapest, Complex, 2006. 289.) 465 WASCHKUHN i. m. 59. 466 SOMLYÓDINÉ PFEIL i. m. 263. 467 VEREBÉLYI (1996) i. m. 58. 468 Andreas FØLLESDAL: Competing Conceptions of Subsidiarity. In: James E. FLEMING – Jacob T. LEVY (eds.):

Federalism and Subsidiarity. New York – London, New York University Press, 2014. 215.

98

kapcsolatban, továbbá (az USA viszonyai között) javíthatja a szövetségi rendeletek

stabilitását.469

Az esetleges kritikák ellenére a szubszidiaritás elve segít az önkormányzatiság teljesebb és

pontosabb megértésében, egyúttal alapot szolgáltat a helyi közösség számára arra, hogy az őket

érintő ügyekben döntési jogra tartsanak igényt. Ez az elv tiltja ugyanis a felsőbb hatalmi

fórumok számára az alsóbbak illetékességi területeire való indokolatlan beavatkozást. Ez

az elv mondja ki, hogy a felsőbb hatalmi körök feladata a kisegítés. Végső soron részben ez

az elv igazolja az egész önkormányzatiság létjogosultságát.

5.4. A hatalom vertikális osztódása

A hatalommegosztás klasszikus szereplőihez képest a helyi önkormányzatok vertikális

pozícióban vannak. A kutatók között megoszlanak a vélemények azzal kapcsolatban, hogy ezt

a vertikális pozíciót hogyan értelmezzék. Egyesek szerint a helyi önkormányzatokat önálló

hatalmi ágnak kell tekinteni. Mások ezt tagadják és inkább a vertikális hatalommegosztással

igyekeznek az önkormányzatok helyzetét magyarázni. Megint mások azonban azzal érvelnek,

hogy vertikális hatalommegosztásról csak föderatív államokban lehet beszélni, így unitárius

államban ez értelmezhetetlen. Ezek a szerzők jellemzően vagy a végrehajtó hatalom egyfajta

korlátozóját látják a helyi önkormányzatokban, vagy még azt sem.

5.4.1. Önkormányzat és a hatalommegosztás

Az önkormányzatok hatalmi ágak rendszerében elfoglalt helyét keresve az elsődleges kérdés

az, hogy mi alapján tekintünk egy hatalmi ágat hatalmi ágnak. Locke és Montesquieu klasszikus

elméleteitől kiindulva, az ezeket különféle szempontból bővítő elképzeléseken át a

hatalommegosztás tagadásáig470 szinte végtelen az ebben a tárgykörben született elméletek

sokasága. Mindezek részletes vizsgálata jelen dolgozatnak nem képezi tárgyát, a

469 FØLLESDAL i. m. 226. 470 Constant például hiábavalónak tartotta a hatalommegosztást, mert amennyiben a hatalom összege végtelen,

akkor a szereplőknek csak koalícióra kell lépniük a zsarnokság érdekében. A lényeg azon van, hogy semelyik

szereplő se léphessen túl a hatáskörén. (Benjamin CONSTANT: A régiek és a modernek szabadsága. Budapest,

Atlantisz, 1997. 81.)

99

hatalommegosztás létét alkotmányos ténynek tekintve471 csak arra koncentrálok, hogy ebben a

rendszerben hogyan helyezhetők el a helyi önkormányzatok. A hatalommegosztás lényege nem

a merev szétválasztás, hanem a kölcsönös ellenőrzés és korlátozás.472 A kérdést szervezeti

szempontból vizsgálva minden olyan közhatalmi feladatot ellátó szerv önálló hatalmi ágnak

tekinthető, amely nem függ más szereplőktől, viszont korlátozza azok hatalmát. Így a sor elég

hosszúra nyújtható, és nyilvánvaló, hogy ennek a megközelítésnek is évszázados hagyománya

van.473 Ha viszont a hatalmi ágakat funkcionálisan, aszerint különböztetjük meg, hogy milyen

típusú feladatot látnak el, akkor nincs okunk a klasszikus triász bővítésére. Ez természetesen

nem zárja ki azt, hogy egy-egy hatalmi ág feladataiból több szerv is részesüljön. Ennélfogva

autonómiájuk birtokában az egyes hatalmi szereplők egy adott hatalmi ágon belül is korlátozzák

egymást, de mindnyájan az adott típusú feladat megvalósulásának letéteményesei.

Modern világunk kihívásai egyre kevésbé teszik lehetővé a rendkívül merev, institucionális

felosztás követését. A különböző szervek sokasodása egyre inkább magával vonja az ezek által

ellátott feladatok összetettebbé válását is474, miközben nehezen cáfolható, hogy az ezek által

ellátott tevékenység továbbra is a három államhatalmi funkció valamelyikébe (esetleg

kifejezetten keveredve is) tartozik. Emiatt könnyen egyet tudok érteni Varga Zs. álláspontjával,

aki a hatalommegosztás institucionális felfogása helyett a funkcionális megközelítést javasolja,

azaz szerinte szakítani kell az egyféle hatalom – egyféle szervezet megközelítéssel. Egyetlen

hatalmi ágat sem lehet egyetlen kizárólagos szervhez kötni és egy szervezet jellemzően nem

csak egyféle hatalmat gyakorol.475

Ezek alapján a kérdés, hogy a helyi önkormányzatokat lehetséges-e önálló hatalmi ágnak

tekinteni. Az önkormányzati (municipális) hatalom jogirodalomban való megjelenését

Constant munkásságához szokás kötni. Való igaz, szerinte „[e]ddig a helyhatóság a végrehajtó

hatalom függő ágának tartatott; ellenkezőleg áll, nem kell ugyan soha ezt akadályoznia, de tőle

függenie sem kell. Ha ugyanazon kezekre bízatnak a részek s az egész ország érdekei, vagy ha

a helybeli érdekek depositariusainak ügyviselői csináltatnak, ebből többféle bajok származnak,

s még azon bajok is, melyek egymást kizárni látszanak, benne együtt létezendenek.”476 Constant

471 Ebből a szempontból támaszkodom az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésére is, amely szerint a magyar állam

működése a hatalom megosztásának elvén alapszik. 472 FOGARASI – IVANCSICS – KISS i. m. 21. 473 Ráadásul a hatalommegosztás olyan dimenziókkal való bővítése sem újkeletű, amelyek nem vagy nem

feltétlenül kötődnek a közhatalom gyakorlásához. (ERDŐS Csaba – SMUK Péter: Parlament és hatalommegosztás.

In: TAKÁCS Péter (szerk.): Unitas multiplex. Ünnepi tanulmányok Szigeti Péter 65. születésnapjára. Budapest–

Győr, Gondolat–SZE DFK, 2017. 139.) 474 Itt érdemes például a számvevőszék vagy az ombudsman tevékenységére gondolni. 475 VARGA Zs. András: Eszményből bálvány? A joguralom dogmatikája. Budapest, Századvég, 2015. 51. 476 CONSTANT (1862) i. m. 126.

100

sokak szerint a hatalmi ágak triászát egészítette ki az önkormányzatokkal, de én úgy látom,

hogy ez túlzott leegyszerűsítés. Elméletéből az olvasható ki elsősorban, hogy az

önkormányzatok a központi végrehajtó hatalomhoz képest vertikális pozícióban vannak, védett

feladatkörökkel rendelkeznek, azaz valójában az önkormányzatokat hatalmi ellensúllyá teszi a

szubszidiaritás és az autonómia elveinek érvényesülése. Sári János is úgy értelmezi Constant

elméletét, hogy nem külön hatalmi ágról beszél, csak a saját érdekeltséget feltételező,

helybeliség alapján álló elkülönülésről.477 Gyakorlati alkalmazására Ereky hívja fel a figyelmet,

beszámol róla, hogy a végletekig vitt centralizáció ellenhatásaként Belgiumban az alkotmány a

Montesquieu hatalmi ágakon kívül negyedikként elismerte a megyei, vagy községi hatalmat.

Elvileg sok szerző erre igyekezett alapozni szerinte a francia decentralizációs modellt is, de a

valóságban a modern önkormányzat francia rendszerének alapelveit fejtették ki és foglalták

rendszerbe.478 Annyi bizonyos, hogy Constant elmélete nyomán újra és újra felbukkannak a

jogirodalomban a helyi önkormányzatok önálló hatalmi ági jellegével összefüggő kérdések, de

ezeknek hosszú ideig nem igazán sikerült megszilárdulniuk. Magyary például a tudomány által

tisztázott kérdésnek tekintette, hogy az önkormányzat a végrehajtó hatalom egyszerű formája,

amelyben azonban a nemzet nemcsak a törvényhozó hatalom körében érvényesülő

parlamentarizmus útján, hanem közvetlenül is részt kap a végrehajtó hatalom gyakorlásában (a

népképviseletet kiegészítve, azzal együtt teszi ki a teljes alkotmányosságot). Ugyanakkor

szerinte az önkormányzat feltétlenül és kizárólag állami végrehajtás, amelyben a nemzet tagjai

az állam szolgálatában állva maguk hajtják végre magukon az állam akaratát.479

A neoliberális államfejlődés csak a XX. század második felében kezdett el visszanyúlni

Constant elvéhez és a helyi önkormányzatok természetjogias eredetéhez, ezzel együtt a helyi

önkormányzatok önálló államhatalmi ágként tételezéséhez. Balázs szerint ezek a helyi

önkormányzatok demokratikus jellegét és autonómiáját abszolutizáló elképzelések, amelyek a

80-as években a decentralizációs reformokban és a regionalizációban érték el csúcsukat.480

Árva Zsuzsanna is azt hangsúlyozza, hogy a klasszikus Montesquieu-i hatalommegosztási

koncepció a modern korszakban alig alkalmazható. Szerinte a decentralizáció elvén kialakult

helyi önkormányzatokkal kapcsolatban több olyan tényező is van (államigazgatástól különálló

státuszuk, autonómiájuk), amely esetében felmerül a hatalmi tényezőként való elismerés

477 SÁRI János: A hatalommegosztás és a társadalmi-többségi elv. In: KUKORELLI István (szerk.): Alkotmánytan I.

– Alapfogalmak, alkotmányos intézmények. 2., átdolgozott kiadás. Budapest, Osiris, 2007. 42. 478 EREKY (1939) i. m. 192. 479 MAGYARY (1930) i. m. 166. 480 BALÁZS (2014b) i. m. 298.

101

kérdése.481 A Balázs által konzervatívnak minősített álláspont szerint a végrehajtó hatalmi ági

funkciókat ellátó önkormányzatoknak az autonómiájuk miatt önálló hatalmi ági jellegük van,

míg a másik nézet szerint a végrehajtó hatalmi funkciók mellett az államhatalom területi

megosztását is megvalósítják, ezért ténylegesen is önálló hatalmi ágként működnek. A

különbség inkább teoretikus, az állami szervekkel való kapcsolatban nyilvánul meg, önálló

hatalmi ágként lazább a központi állami szervekhez való kötődés és a Kormány általi kontroll.

Ennek a kérdésnek gyakorlati jelentősége inkább a diktatúrákból létrejött újabb demokráciák

esetén volt (ellenhatásként jelent meg radikálisabban önálló hatalmi ági jelleg), de a gazdasági

világválság miatt ezekben az államokban is újra kellett értékelni a szerepüket.482

Az önálló hatalmi ágként való felfogás tehát időben és térben egyaránt dinamikusan változik,483

ráadásul meglátásom szerint ebben a formában a kérdés jelentősége is elhanyagolható. Bár

vannak szerzők, akik önálló hatalmi ágként tételezik az önkormányzatokat, sokan inkább

kifejezetten a vertikális hatalommegosztásra fókuszálnak,484 mások pedig gyakorlati

szempontból közelítve inkább az autonómia érvényesülésére,485 vagy a hatalmi ellensúly

megvalósulására486 koncentrálnak.

Álláspontom szerint a helyi önkormányzatok feladataikat tekintve nem más típusú feladatot

látnak el a többi hatalmi ághoz viszonyítva (közel állnak a végrehajtó hatalomhoz, ám a

népképviseleti jelleg és az önálló szabályalkotás is jellemző rájuk487), csupán más szinten teszik

azt. Helyzetük tehát nem fogható fel a horizontális logika alapján építkező hatalommegosztás

rendszerében, a többi szereplőhöz való viszonyuk csak vertikálisan értelmezhető.

481 ÁRVA Zsuzsanna: A helyi önkormányzás alkotmányos keretei, szervezeti rendszere, az önkormányzatok típusai

Magyarországon. In: BALÁZS István (szerk.): Helyi Önkormányzatok. Debrecen, Debreceni Egyetemi Kiadó, 2014.

37–38. 482 BALÁZS (2014b) i. m. 298–299. 483 Szegvári szerint például az Alkotmány értelmében inkább voltak önálló hatalmi ágnak tekinthetőek az

önkormányzatok, mint az Alaptörvény rendszerében. (SZEGVÁRI Péter: A helyi önkormányzatok szerepváltozása

a rendszerváltozás utáni alkotmányos rendszerben. In: CHRONOWSKI Nóra – POZSÁR-SZENTMIKLÓSY Zoltán –

SMUK Péter – SZABÓ Zsolt: A szabadságszerető embernek – Liber Amicorum István Kukorelli. Budapest,

Gondolat, 2017. 763.) 484 Ld. például VERESS Emőd: A hatalommegosztás aktualitása. Magyar Kisebbség, 2005/3–4. 260. 485 Ld. például IVANCSICS Imre: A helyi és területi közigazgatás alkotmányi szabályozásának néhány alapkérdése

és alternatívája. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): A helyi önkormányzatok alkotmányi szabályozása. Budapest, KJK –

MTA ÁJTI, 1996. 185. 486 Ld. például BERÉNYI i. m. 309. 487 CSINK i. m. 155.

102

5.4.2. Föderáció kontra önkormányzat, a szűk értelemben vett vertikális

hatalommegosztás

A fentiek fényében adja magát a lehetőség, hogy a fogalmi bizonytalanságot a vertikális

hatalommegosztás elvén keresztül érdemes feloldani. Azonban ez is számos nehézségbe

ütközik.

A vertikális hatalommegosztás általánosan arra a rendezőelvre épül, hogy a hatalom gyakorlása

egyes területi vagy testületi szintekre tagolható. A hatalommegosztás elvét ugyanis az

államhatalomnak központi, területi vagy helyi szintekre, illetve autonóm testületekre való

felosztása is megvalósítja.488 A vertikális hatalommegosztás az amerikai jogdogmatika

terméke. Legtágabb értelemben akkor beszélhetünk róla, ha egy szerv döntési szabadságát egy

eltérő területi alapon szervezett másik szerv korlátozza, vagy legalább ellensúlyozza.489

A föderális berendezkedésű államokban a szövetségi parlament hatásköre csak a szövetségi

szintű kérdések szabályozására terjed ki, a tagállamok hatáskörei pedig szigorú alkotmányos

védelmet élveznek.490 Ezekben az államokban a tagállami szint és a szövetségi szint is

rendelkezik az államiság ismérveivel és a tagállamok szuverenitásuk birtokában csatlakoznak

a szövetséghez. Mivel szuverenitásukat a szövetségi államon belül is megtartják, ezért rendezni

kell, hogy mely hatáskörök tartoznak a szövetségre és melyek a tagállamra. Ez pedig

szükségképpen vezet a vertikális hatalommegosztáshoz, amelyben szuverén korlátoz szuverént.

Megjegyzendő azonban az is, hogy például Kelsen értelmezésében a szövetségi állam lényegét

a decentralizáció foka és típusa adja, amihez konkrét alkotmányi tételezésre van szükség. Ebben

a keletkezés módját és a szuverenitás meglétét (csak a központi állam, csak a tagállam, vagy

mindkettő szuverén) nem tartotta fontosnak, azt álproblémának tekintette.491

Ezzel szemben unitárius államokban közjogi értelemben a helyi önkormányzatok nem

rendelkeznek a törvényhozó hatalommal szemben ellensúlyt képező jogokkal, de a helyi

közösségek önkormányzáshoz való jogát az államnak tiszteletben kell tartania.492 Ezen

túlmenően azonban ezekben az államokban a parlament jogalkotói jogköre nagyon tág, az

országgyűlés politikai mérlegelésére van bízva a helyi és országos ügyek megkülönböztetése.493

488 PETRÉTEI József: Hatalommegosztás. In: JAKAB András – FEKETE Balázs (szerk.): Internetes Jogtudományi

Enciklopédia. http://ijoten.hu/szocikk/alkotmanyjog-hatalommegosztas, 2018. [30] 489 CSINK i. m. 156. 490 ERDŐS – SMUK i. m. 138. 491 KELSEN i. m. 59-60. 492 SZOBOSZLAI György: Búcsú a jogállamtól – A hatalommegosztás modellje a 2011. évi alaptörvényben.

Eszmélet, 2011/2. 29. 493 ERDŐS – SMUK i. m. 138.

103

Az önkormányzatok nem mini köztársaságok, hanem az állami mechanizmus integráns részei,

amelytől azonban törvényben biztosított jogosítványok viszonylag elkülöníthetővé, önállóvá is

teszik.494

Amíg a föderációban a nem szövetségi hatáskörbe tartozó ügyekben a tagállami szuverenitás

továbbra is fennáll, addig az unitárius államban (vagy a szövetségi állam tagállamán belül)

működő önkormányzatok a központi hatalmat befolyásolhatják ugyan, de velük szemben

mindig érvényesül a központi hatalom autoritása.495 Ez azt jelenti, hogy a föderatív

berendezkedés által megvalósuló vertikális hatalommegosztás önmagában nem biztosított.496

Ugyanakkor az önkormányzatok jelenléte a végrehajtó hatalom belső tagolását eredményezi,

ezért a megvalósuló helyi autonómia betölt hatalomkorlátozó szerepet. 497 Ezzel a korlátozó

szereppel Magyary például nem értett egyet. Ő úgy osztotta fel a típusokat, hogy az

önkormányzat, tartalmát tekintve lehet politikai és adminisztratív. Ezek közül a politikai

önkormányzatnak törvényhozó hatalma is van, így nem tartja meg az állami jog egységét. Ezt

ő (is) azonosítja a föderalizmussal. A másik rendszerben az állami jog egységét fenntartják, de

a közigazgatási hatáskörük nem teljes. Az impérium centralizálva van a központi hatalomnál,

ezért amennyiben az önkormányzat impériumot gyakorol, azt csak az állam által átruházott és

körülhatárolt hatáskörben, nem pedig eredeti jogon és tetszés szerinti hatáskörben

gyakorolhatja. Az önkormányzat szerinte csak az állami közigazgatásnak sajátos alakja.498

Ereky nagyon hasonlóan mutatja be ugyanezen témával kapcsolatban a francia felfogást, azzal

a különbséggel, hogy álláspontja szerint a franciák nem ismerik el a közigazgatási

decentralizáció és az alkotmányjogi decentralizáció különbségtételét (ők kizárólag föderáció és

decentralizáció között tesznek különbséget).499

Azt is hangsúlyozni kell mindezek mellett, hogy az utóbbi időkben egyre több országban váltak

a korábban önkormányzati jellegűnek tekintett egységek a tagállamhoz hasonlóvá, így

viszonylagossá téve az elhatárolást.500 A regionális államokban a régiók az önkormányzatokhoz

képest szélesebb körűek a jogosultságaik (pl. kormánnyal is rendelkezhetnek), de

szuverenitásuk nem elismert. Erdős Csaba és Smuk Péter úgy fogalmaznak, hogy ezekben az

494 FOGARASI – IVANCSICS – KISS i. m. 21. 495 DEZSŐ Márta – SOMODY Bernadette: A szuverenitás. In: KUKORELLI István (szerk.): Alkotmánytan I. –

Alapfogalmak, alkotmányos intézmények. 2., átdolgozott kiadás. Budapest, Osiris, 2007. 148–149. 496 Ennek megfelelően Sólyom szerint a magyar Alkotmánybíróság soha nem tekintette az önkormányzati

autonómiát kvázi föderatív struktúrának. Rejtett, majdnem föderatív hatáskör-ellenőrzésnek csak az

önkormányzati rendeletnek a jogalkotási hatáskör túllépésével kapcsolatos utólagos vizsgálata tekinthető

(SÓLYOM i. m. 769.). 497 VERESS i. m. 275. 498 MAGYARY (1942) i. m. 113. 499 EREKY (1939) i. m. 193. 500 HOFFMAN (2015) i. m. 43–44.

104

államokban az autonóm terület önálló részesedését a főhatalomból nem ismerik el, de önálló

szabályozási jogát igen, amelynek gyakorlása akár a parlamenten keresztül is lehetséges, azaz

a területi autonómia a központi parlament alkotmányi korlátjaként mutatkozik meg.501

Kelsen megközelítésében az elhatárolás viszonylagossága és az átmenet lehetősége elég jól

megmutatkozik. Szerinte az önkormányzati decentralizáció generális normák irányába való

kiterjesztésével (ami rendszerint a helyi normák relatíve nagyobb térbeli érvényességi

körzetével jár együtt) ’országok’ (Land) szerinti decentralizáció jön létre, amely esetében a

végrehajtás mellett a törvényhozás is megoszlik a központi és a helyi szervek között. Ezeket az

’országokat’ nehéz az autonóm tartományoktól megkülönböztetni, főleg akkor, ha a

tartományok autonóm statútumokat (esetleg tartományi törvényeket) is alkothatnak, valamint

amennyiben az ’országok’ szervei is demokratikus jellegűek. A különbség ebben az esetben

csak a törvényhozó hatáskör jelentékenyebb volta, innen pedig a decentralizáció fokozásával

(ami alkotmányozási hatáskört jelent) már csak egy lépés a szövetségi állam tagállama. A

tagállam mindenképpen részesül a központi törvényhozásból és végrehajtásból is, méghozzá a

parlament második kamaráján keresztül.502

Mindezek alapján kijelenthető, hogy vertikális hatalommegosztásnak a szó szoros értelmében

kizárólag a föderatív államok berendezkedése tekinthető, a fogalom az unitárius államokon

belül (vagy a szövetségi állam tagállamán belül) megvalósuló önkormányzati berendezkedésére

nem értelmezhető.

5.4.3. A népszuverenitás és a hatalom vertikális osztódása

Csink maga is a vertikális hatalommegosztás fenti értelmezése mellett érvel, mindehhez

azonban még hozzáveszi a népszuverenitást is és kiemeli, hogy szűkebb értelemben az is

szükséges a vertikális hatalommegosztás megvalósulásához, hogy a két intézmény legitimitása

azonos legyen, azaz mindkettő a népszuverenitás hordozója legyen. Más szerzőkkel

egybevágóan azt állítja, hogy a szövetségi berendezkedésű államoknál mind a tagállam, mind

a szövetség rendelkezik szuverenitással, azonban az unitárius államban a központi hatalommal

szemben nincs olyan entitás, amely szintén a szuverenitást hordozná. Szerinte azonban, ha a

nép egésze a szuverenitás forrása, akkor annak egyes részei nem azok.503

501 ERDŐS – SMUK i. m. 138. 502 KELSEN i. m. 58–59. 503 CSINK i. m. 156–157.

105

Nyilvánvaló, hogy az állam hatalma a néptől ered, de az állami szuverenitás és a

népszuverenitás ennyire direkt összekötése inkább problémákat szül. Csink maga is felhozza

azt az érvet, ami szerintem is leginkább ez ellen a megközelítés ellen szól. Nevezetesen: több

föderatív állam is a nép egészét jelöli meg szuverénnek. Ezt ő azzal oldja fel Magyarországra

vetítve, hogy a vertikális hatalommegosztás azért nem valósul meg, mert nem adott ehhez

megfelelő hatáskör és garancia a helyi önkormányzatok számára. 504 Ez a magyarázat viszont

végső soron inkább a népszuverenitás és a vertikális hatalommegosztás direkt összekötése ellen

szól, mintsem alátámasztaná azt. Azonban éppen ezen okból tartom fontosnak magam is a

népszuverenitás szerepét.

5.4.4. Vertikális hatalommegosztás mint eredmény

Számos kutató a fent rögzített megközelítésnél nem megy tovább, ők a vertikális

hatalommegosztást a föderatív államszerkezet ismérvének tartják, melynek elengedhetetlen

követelménye a szuverenitás másik szuverén által való korlátozása.

Ezek a megközelítések rendkívül logikusak, de egyúttal nagyon formálisak is. Nem tartom

önmagában elvetendőnek, ha a föderális államberendezkedésre vonatkozó elvet hívja valaki

vertikális hatalommegosztásnak, azonban azt is hangsúlyoznom kell, hogy egyrészt nem

szerencsés a hatalom vertikális korlátjának kizárólag ezt tekinteni, másrészt az sem elvetendő

nézet, ha valaki mindent vertikális hatalommegosztásként tételez, ami végső soron funkcionális

szempontból korlátozza a központi államhatalom teljességét.

A hatalommegosztás (aminek lényege a fent rögzítettek szerint a kölcsönös ellenőrzés és

korlátozás) nyújtotta egyensúlynak a központi hatalom és helyi hatalom viszonyrendszerében

is meg kell jelennie. A hatalmi egyensúlynak a vertikális munkamegosztás területén is

jellemzőnek és jelenvalónak kell lennie.505 Szegvári Péter megközelítésében az

önkormányzatok alapjogai és kompetenciái (Bibó gondolatmenetét követve) technikailag

lehetővé teszik a hatalmi koncentráció megbontását, vertikális hatalommegosztás, hatalmi

konkurencia kialakulását. 506 Ádám Antal azt emeli ki, hogy az alapvető hatásköri jogok

alkotmányi meghatározásában és az ezt tiszteletben tartó törvényi szabályozásban fellelhető

504 CSINK i. m. 156–157. 505 FOGARASI – IVANCSICS – KISS i. m. 21. 506 SZEGVÁRI (2017) i. m. 765.

106

bizonyos közhatalmi jogok átadása, amit ő is vertikális hatalommegosztásnak nevez.507 Veress

Emőd vertikális hatalommegosztás alatt a végrehajtó hatalmon belüli, a központi állami és az

önkormányzati közötti hatásköri elkülönülést érti.508 Küpper is használja a vertikális

hatalommegosztás kifejezést a végrehajtó hatalmon belüli megosztásra. A végrehajtó hatalom

felosztása a Kormánynak alávetett államigazgatásra ás az önállósult önkormányzatokra

vertikális hatalommegosztás, de ez nem kérdőjelezi meg az önkormányzat végrehajtó

hatalomhoz tartozását. Gyakorlatilag belső hatalommegosztásról van szó szerinte, megjelennek

a fékek és egyensúlyok, mert gyakorlati szempontból a végrehajtó hatalom jelenti a legnagyobb

veszélyt az egyén szabadságára. Azt is megemlíti, hogy az Alkotmánybíróság lényegében ezt

hívja autonómiának.509 A fékek és egyensúlyok kapcsán megemlítendő, hogy Pálné szerint az

amerikai alkotmányos felfogás a helyi önkormányzatokat is féknek tekinti a központi állammal

és a többség diktatúrájával szemben. Ennélfogva nem veti el a hatalom területi megosztásán

alapuló alkotmányi megoldást. 510

Úgy vélem, hogy amennyiben a helyi hatalom és központi hatalom tiszteletben tartja egymás

mozgásterét, az szükségszerűen vezet a hatalom vertikális osztódásához. Nem azért, mert

duplikálva vannak a hatalmi szintek, hanem éppen annak hiánya miatt. A helyi önkormányzatok

nyilvánvalóan nem rendelkeznek állami szuverenitással és azokat nem is helyes a központi

hatalom ’versenytársainak’ tekinteni. Ellenben ki-ki a saját feladatkörében eljárva

tevékenykedik. Az állam nem akarja magához vonni a helyi közösségek ügyeit, míg az

önkormányzatok nem akarnak állam lenni az államban. Ebben az olvasatban pedig ez az elv

leginkább az önkorlátozásról szól, ami viszont oda vezet, hogy végső soron mégiscsak

megoszlik a hatalom a központi és a helyi szint között. Inkább eredmény, mintsem

kiindulópont, ennélfogva viszont nem is lehetne távolabb attól az elvtől, amit a föderatív

államok esetében vertikális hatalommegosztásnak hívunk. Az eredmény mégis hasonló: az

állam nem avatkozik be a helyi ügyekbe és fordítva, azaz érvényesül az autonómia és a

szubszidiaritás elve. Hendler megfogalmazásában az önkormányzat mint a decentralizáció

megnyilvánulásának eszköze az állami döntéshozók sokféleségéhez vezet, vertikális

hatalommegosztásként a politikai hatalom megbontását szolgálja. 511 Ez a megosztás elsősorban

a központi végrehajtó hatalommal szemben értékelhető, azonban a törvényhozónak is

507 ÁDÁM Antal: Az önkormányzati rendszer alkotmányi összefüggéseiről. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): Egy

évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai. Budapest, MKI – MTA PTI – MTA RKK, 2000. 151–152. 508 VERESS i. m. 294. 509 KÜPPER i. m. 1503–1504. 510 PÁLNÉ KOVÁCS (1996) i. m. 132. 511 HENDLER (2007) i. m. 15.

107

tiszteletben kell tartania az alkotmányozó által felállított határokat, mint amit például a helyi

közügyekben való rendeletalkotás joga jelent. Annyiban tehát a törvényhozó is korlátozva van,

hogy az önkormányzatok hatásköreit törvénnyel nem üresítheti ki.

Ez a levezetés nyilvánvalóan közel áll ahhoz, amit a fentiekben az autonómiával kapcsolatban

megfogalmaztam. Azonban amíg az autonómia arra ad választ, hogy az állam elhatározása

folytán mihez van joga az önkormányzatoknak, a hatalom vertikális osztódása inkább annak

megválaszolásában segít, hogy ezt az autonómia megvalósítása során az állami beavatkozás

lehetőségének ténylegesen miért kell határok közé korlátozódnia.

Készséggel el kell ismerni, hogy éppen a fentiek miatt, talán nem szerencsés vertikális

hatalommegosztásnak hívni ezt az elvet, mert az könnyen félreértésekre adhat okot.

Meggyőződésem szerint azonban a hangsúlynak nem is az elnevezésen kell lennie, hanem azon,

hogy az önkormányzat végeredményében képes-e a központi államhatalom ellensúlyozására,

korlátozására. Ennélfogva – a vertikális hatalommegosztás klasszikus megközelítésével

szemben – nem az elvi kereteket, hanem sokkal inkább a gyakorlati hatásokat tartom

meghatározónak. Egyetértve Veressel, ennek megvalósíthatóságához két előfeltételt kell

kiemelni: egyrészt a központi és a helyi hatáskörök elválasztását, másrészt pedig a helyi

közösségek lehetőségét az eltérő politikai választásra.512 Ezek teszik alkalmassá ugyanis az

önkormányzatot arra, hogy valóban meglegyen a lehetősége a törvény adta kereteken belül,

saját érdekei alapján, a központi államhatalom szándékaitól eltérő döntések meghozatalára.

Ennek garantálása érdekében azonban elengedhetetlen az is, hogy az önkormányzatok ebbéli

szabadsága a jogszabályok és a bíróság által is biztosítva legyen. Kaltenbach Jenő külön

kiemeli, hogy az önkormányzati önállóságot az országos politikai érdekeket szem előtt tartó

törvényhozással szemben is védeni kell (pl. az önkormányzat autonómiáját egyszerű törvénnyel

ne lehessen megszüntetni vagy alapjaiban megváltoztatni), egyúttal a horizontális elemekhez

hasonlóan az önkormányzatnak is alkotmány szabályozási tárgyának kell lennie.513

512 VERESS i. m. 275. 513 KALTENBACH (1991) i. m. 136–137.

108

109

6. Nemzetközi igazodási pontok

6.1. Az önkormányzati modellek alapvonásai

A különböző államok önkormányzati berendezkedései nagyon jelentős különbségeket

mutatnak, sokkal nagyobbakat, mint a központi állami szervek szintjén. Bár a rendszer

összetevőinek listája gyakorlatilag mindenhol ugyanaz, ezek aránya rendkívül eltérő.514

Önkormányzati modellek vizsgálata külön kutatás tárgya lehetne515, jelen dolgozatnak a

rendszerek összehasonlítása kevéssé képezi a tárgyát. Két szempontból tartom mégis fontosnak

érintőlegesen a modellekkel foglalkozni: egyrészt érzékeltetni kívánom, hogy az egyes államok

mennyire eltérő végeredményre jutnak a hasonló elveket felhasználva, másrészt pedig az eltérő

felfogások szem előtt tartása segíthet elkerülni egy-egy hasonló intézmény egymásnak való

téves megfeleltetését.516

Az önkormányzatokat (ahogyan általában a közigazgatást is) jelentősen befolyásolja külső

környezetük, szerepet játszanak arculata megvalósításában az adott terület hagyományai

(gazdasági, társadalmi, földrajzi, nemzeti, kulturális, történelmi hagyományok),517 az állam

felépítése és térszerkezete.518 Ezáltal eleve megkérdőjelezhető az uniformizált rendszerek

kialakulásának lehetősége,519 de a tipizálásban is inkább ezek a hatások a meghatározóak, nem

pedig egy-egy konkrét önkormányzati modell.520 Hoffman szerint emiatt eltérő önkormányzati

rendszerű országokban is kialakulhatnak hasonló megoldások (pl. az önkormányzati szintek

rendszere nem determináló a modellek tekintetében) 521

A csoportképzést különböző vizsgálati szempontok mentén lehet végezni, de a legalapvetőbb

különbség a hatáskörökhöz való hozzáállásban figyelhető meg, eszerint lehet beszélni

generálklauzulás és enumerációs rendszerről. Ahogyan azt korábban már kifejtettem, a

514 Kis túlzással az angol és a német önkormányzati berendezkedésnek annyi köze van egymáshoz, mint a

hamburgernek a gulyásleveshez: mindkettőhöz kell marhahús, hagyma, paradicsom, burgonya, fűszerek, valamint

péksüteményt is tálalnak mellé. A különbséget gyakorlatilag csak a paprika felhasználása jelenti, összességében

mégsem hasonlíthatók egymáshoz. A kérdés valójában éppen az, hogy a meglévő összetevőkből ki mit szeretne

főzni. 515 Ld. a témában különösen FÁBIÁN Adrián (szerk.): Válogatott európai önkormányzati modellek, Budapest –

Pécs, Dialóg Campus, 2012.; HOFFMAN (2015) i. m. 516 Önmagában már az önkormányzat fogalma is ilyen eltérés, ahogyan azt a 2.2. pontban írtam. 517 BARTA (2014a) i. m. 14. 518 HOFFMAN István: Az önkormányzatok típusainak, az önkormányzati szintek rendszerének és a fővárosok

jogállásának főbb modelljei. Acta Facultatis Politico-Iuridicae Universitatis Scientiarum Budapestinensis de

Rolando Eotvos Nominatae LI. 2014. 95. [a továbbiakban: HOFFMAN (2014b)] 519 BARTA (2014a) i. m. 14. 520 HOFFMAN (2014b) i. m. 95. 521 Uo.

110

generálklauzulás rendszerben a helyi közügyek szabad szabályozása és igazgatása érvényesül,

míg az enumerációs rendszerben az önkormányzatok hatásköre csak törvényben meghatározott

határokig terjed.522 Előbbi megoldás képezi a kontinentális típusú önkormányzati modellek

alapját, míg utóbbi az angolszász modellre jellemző.

Az önkormányzati rendszerek tipizálásának nehézségét mutatja, hogy Swianiewicz csak a

közép-európai országokon belül is öt különböző modellt különböztet meg, melyek bizonyos

jellemzőkben hasonlítanak más modellekre, de számos különbséget is mutatnak.523 Ennél

nagyobb általánosítás mellett azonban José Martínez Soria megközelítését elég jó

kiindulópontnak tartom, aki négy önkormányzati modellt különböztet meg. Ezek a

következők:524

- a független községi modell (skandináv modell)

- az önigazgató községi modell (német-svájci modell)

- az állam által felügyelt községi modell (pouvoir municipal tan)

- a közigazgatási egység modell (brit modell)

Soria felosztása esetleg kiegészíthető még egy vegyes modellel is, ami főleg a fent említett

közép-európai államok különböző megoldásait fogja egybe.

A független községi modellben (skandináv modell) – Soria szerint – bár az önkormányzatok

formálisan állami testületek, de nagyrészt függetlenek az állami törvényhozótól és a végrehajtó

hatalomtól. Az önkormányzásba való beavatkozás jogalkotói lehetőségét az alkotmány vagy az

alkotmányos gyakorlat jelentősen csökkentette. 525 Széles felelősségi kör, továbbá nagyméretű

(integrált) és megfelelő pénzügyi kapacitással rendelkező önkormányzatok jellemzik.526 A

helyi önkormányzatok az adott állam alkotmánya által csak részlegesen szabályozottak. A

települési feladat- és hatáskörök, közszolgáltatások szerepe kiterjedt, ehhez jelentős gazdasági

önállósággal és bevételekkel rendelkeznek. 527 A települési és megyei önkormányzatok nem

állnak egymással alá- fölérendeltségi viszonyban. A törvényességi kontrollt a közigazgatás

középszintjén működő államigazgatási szervek látják el. 528

522 Ld. részletesebben a 4.2.2. pontban. 523 Ld. Pawel SWIANIEWICZ: An Empirical Typology of Local Government Systems in Eastern Europe. Local

Government Studies, 2014/2. 292–311, 524 José Martínez SORIA: Kommunale Selbstverwaltung im europäischen Vergleich. In: Thomas MANN – Günter

PÜTTNER (Hrsg.): Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1 Grundlagen und

Kommunalverfassung. Dritte, völlig neu bearbeitete Auflage. Berlin – Heidelberg – New York, Springer. 2007.

1018–1022. 525 SORIA i. m. 1018–1019. 526 BARTA (2014a) i. m. 15. 527 KOVÁCS – BEKÉNYI – KÓNYA i. m. 10. 528 BARTA (2014a) i. m. 15.

111

Az önigazgató községi modellben (német-svájci modell) – Soria szerint – a történelmi

kiindulópont a jogalkotás autonómiája. Bár az önkormányzat az állam része, de nem része a

hierarchikus döntéshozatali folyamatnak. Ezért az önkormányzatokat decentralizált-részvételi

igazgatásként kell értelmezni, amely saját alulról szerveződő, felügyelhető és rugalmas

legitimációs rendszerén alapul. Ennek a modellnek a lényeges eleme az önkormányzat átfogó

alkotmányos garanciája és feladatok egyetemessége, különös tekintettel az autonóm jogalkotási

hatáskörre. Pénzügyi önállóság és hatékony jogorvoslati lehetőségek jellemzik.529 Az

önkormányzatoknak a közhatalmi funkción túl jelentős szerepük van a közszolgáltatások

biztosításában is. 530 A klasszikus megközelítés értelmében a közvetlenül választott testületek

útján be lehet vonni a polgárokat az államéletbe.531 Mindazonáltal az ide sorolható államok

(mivel jellemzően föderációk) elég változatos önkormányzati szabályanyaggal bírnak,

önkormányzati rendszerükre nincs egységes séma. A német tartományok például a központi

szint alatt háromszintű közigazgatási rendszerrel rendelkeznek (községi, járási, valamint

kerületi szint)532 Amíg azonban a délnémet tartományok többségében erős együttműködés

mellett minden település rendelkezik a helyi önkormányzás jogával, északon gyakori a több

településből álló önkormányzat.533

Az állam által felügyelt községi modellben (pouvoir municipal tan) – Soria szerint – a

hierarchikus állami struktúrába integrált, autonóm jogokkal ellátott közösségek vannak. Az

önkormányzati ügyeket általában az államigazgatás részeként kell értelmezni. A községek saját

cselekvési körrel rendelkeznek, de ennek mértéke azonban alkotmányosan nem biztosított.

Minden település (mérettől, gazdasági jelentőségtől függetlenül) egy egységet képez, így sok

az életképtelen község, amire az állam úgy reagál, hogy az ellátandó feladatokat a mindegyik

által ellátható szintre redukálja. 534 A francia mintát követi többek között Olaszország,

Spanyolország, Görögország,535 továbbá Belgium és Portugália is.536 Ebben a modellben a helyi

hatalom az államhatalom önálló részeként a központosítás ellenpólusa.537 A hatáskörök

nagyobb részét a nagyobb teljesítőképességű önkormányzati szintek látják el, a széttagoltság

529 SORIA i. m. 1019–1020. 530 KOVÁCS – BEKÉNYI – KÓNYA i. m. 9. 531 IVANCSICS – FÁBIÁN i. m. 103. 532 BARTA (2014a) i. m. 15–16. 533 KOVÁCS – BEKÉNYI – KÓNYA i. m. 9–10. 534 SORIA i. m. 1020–1021. 535 BARTA (2014a) i. m. 15. 536 KOVÁCS – BEKÉNYI – KÓNYA i. m. 9. 537 FÁBIÁN (2016) i. m. 36.

112

enyhítése érdekében pedig jellemző a szerteágazó társulási rendszer. Az önkormányzatok a

helyi közügyek széles körét látják el, hatásköreik külön szabályozás hiányában is kiterjedhetnek

bármilyen helyi feladat megoldására. 538 Utólagos állami kontroll érvényesül, amelyet területi

szintű dekoncentrált államigazgatási szerv biztosít.539 Ez átfogó állami kontrollt jelent, ami

mellett jellemző a nagyfokú pénzügyi függőség és a polgármester állami jogállása. 540 Balázs

rámutat, hogy a modellt megalapozó Franciaországot több nagy decentralizációs reform is

érintette az elmúlt évtizedekben, amelyek nem hoztak igazi áttörést. Az utóbbi években zajló

újabb reform nyomán a korábbi bázisnak számító települési szint helyett a súlypontok a

kötelezően létrehozandó társulásokra, illetve a nagyvárosi szintre (sajátos társulás)

helyeződnek.541

A közigazgatási egység modellben (brit modell) – Soria szerint – a községek közigazgatási

egységek, autonómiájuk elképzelhetetlen. Viszont szabadon növekedhetnek és a gyakorlatban

nagy az elismertségük. Demokratikus legitimációval és funkcióval kell rendelkezniük.

Feladatait az ultra vires elv alapján a parlament határozza meg, léte ennek akaratától függ.

Állami előirányzatokból vagy külön díjakból gazdálkodnak, adóztatási joguk nincs. 542 Ezt a

modell követi az Egyesült Királyság, Írország, Kanada, Ausztrália, továbbá részben az Egyesült

Államok és Új-Zéland. 543 Az önkormányzatok nem élveznek alkotmányos státuszt, de az állami

felügyelet sem olyan erős, a szintek közötti kapcsolatok kevésbé hierarchikusak.544 Jelentős

differenciáltság jellemzi, a falusi tanácsok csak csekély önkormányzati hatáskörrel

rendelkeznek (alapvetően a körzeti és megyei önkormányzatok felé közvetítik érdekeiket), míg

a városi szint és a területi önkormányzatok széles felelősségi körrel rendelkeznek. A helyi

közszolgáltatásokat speciális körzeti hatóságok biztosítják.545 Nincs az államigazgatással

szemben álló önkormányzati igazgatás (utóbbi egy köztes forma az állam és a társadalom

között), az önkormányzat saját felelősséggel önállóan igazgat és helyben kormányoz.546 Az

amerikai modell csak részben sorolható ide, amelynek egyik oka, hogy a helyi

önkormányzatokat nem tervezetten jöttek létre, inkább a polgárok igényei, az érdekcsoportok

nyomása és az állami kormányok beleegyezése kombinációjának eredményeként. Ennélfogva

538 BARTA (2014a) i. m. 15. 539 Uo. 540 SORIA i. m. 1020–1021. 541 BALÁZS (2016) i. m. 16. 542 SORIA i. m. 1021–1022. 543 KOVÁCS – BEKÉNYI – KÓNYA i. m. 9. 544 Uo. 545 BARTA (2014a) i. m. 14. 546 IVANCSICS – FÁBIÁN i. m. 103.

113

az ottani felfogás szerint nem is létezik észszerű önkormányzati rendszer.547 A brit modell

különül el leglátványosabban a többi önkormányzati modelltől, azonban az utóbbi évtizedekben

– ahogyan arra a dolgozatban én is több helyen utalok – egyre több angol szerző veti fel a

kontinentális értelemben vett demokratizálódás szükségességét.548

A vegyes önkormányzati rendszerek jellemzője, hogy ötvözik a fenti modellek több jellemzőjét

is. Jellemzően azokat a közép-európai államokat lehet ide sorolni, amelyek a rendszerváltás

során saját történelmi hagyományaikat ötvözték más mintaadó modellek sajátosságaival.549 Az

antidemokratikus, centralizált diktatórikus rendszer hatása ma is érződik az ebbe a körbe

sorolható országok közigazgatásán.550 Barta szerint a magyar önkormányzati rendszer például

épít az 1945 előtt kialakult önkormányzati hagyományokra, de struktúrája a franciához

hasonlón fragmentált, feladatrendszerét tekintve viszont a skandináv államok megoldásával

kombinált.551 Szerinte a rendszerváltás következménye egy olyan modell lett, amely formailag

kétszintű, de tartalmában településcentrikus és fragmentált. A korábban erős megyei szint

elvesztette súlyát, az átalakulás során a létjogosultságát is megkérdőjelezték.552

6.2. Az Önkormányzati Charta jelentősége

Az Egyesült Királyság, Írország, Norvégia és Lettország kivételével az összes európai ország

rendelkezik olyan alkotmányos rendelkezésekkel, amelyek az önkormányzatok helyzetét

határozzák meg az államban. 553 Ezek a rendelkezések viszont – ahogy azt az előző pontban és

547 BOWMAN – KEARNEY i. m. 272. 548 Jim Chandler például áttekintve és elemezve az angolszász szerzők álláspontját, arra jut, hogy a helyi

önkormányzatoknak kellene meghatározniuk és végrehajtaniuk azokat a politikákat, amelyek nem sértik a

területükön kívüli érdekeket, miközben képviselik saját véleményüket más ügynökségek őket érintő ügyeikben.

Erről jól tudja, hogy ez a brit rendszer radikális átalakítását jelentené. Mindazonáltal a legtöbb ember számos

földrajzi területtel azonosul, és nem tart megfelelőnek egyetlen partikuláris kormányt az összes közszolgáltatás

teljesítéséhez, ezért az önkormányzat felépítése több kormányzati rétegre oszlik. A szinteknek nem feltétlenül a

közösség érzésén kell alapulniuk, hanem a polgárok kölcsönös elismerésén, a szolgáltatások gyakorlati nyújtása

szempontjából legmegfelelőbb helység kialakításán és a környezetüket formáló döntések meghatározásán. Ebben

a struktúrában a nemzeti kormány fontos szerepet játszik az önkormányzatok azon jogának biztosításában, hogy

meghatározzák saját politikájukat, és független bírók útján megoldják a közöttük fennálló különbségeket.

Gyakorlati szempontból a többcélú közösségi kormányzást pártolná, nagyobb pénzügyi autonómiával, ami a

polgároknak is nagyobb beleszólást eredményezne az őket érintő ügyekre nézve. (Jim CHANDLER: A Rationale for

Local Government. Local Government Studies, 2010/1. 18–19.) 549 BARTA (2014a) i. m. 16. 550 KOVÁCS – BEKÉNYI – KÓNYA i. m. 15. 551 BARTA (2014a) i. m. 16. 552 BARTA (2014a) i. m. 22. 553 SORIA i. m. 1017.

114

a korábbi fejezetekben igyekeztem bemutatni – nagyon különbözőek. Ilyen körülmények között

bátor vállalkozás közös igazodási pontokat, közös minimumokat találni, mindezeket

nemzetközi szerződésbe foglalni különösen az. Nem véletlen, hogy jogrendszerünk nem

hemzseg az ilyen normáktól, egy azonban már évtizedek óta sikeresnek mondható. A Helyi

Önkormányzatok Európai Chartájára a dolgozat korábbi fejezeteiben is többször hivatkoztam

már, mivel az Európa Tanács keretei között létrejött egyezmény arra vállalkozott, hogy olyan

közös minimumokat határozzon meg, amelyet minden tagállam magára nézve elfogadhatónak

tart. Az egyezmény azért is jelentőséggel bír jelen dolgozat szempontjából, mert azt

Magyarország fenntartások nélkül, az egész szöveget kihirdetve ismerte el kötelező erejűnek.554

Egy ilyen alapvető szabályok kidolgozására tett kísérletnek – vallja Crawford – szembe kell

néznie az Európában már létező intézményi rendszerek sokféleségével és távolságával.555 Nem

véletlen, hogy inkább csak iránymutató, önkormányzati standardokat összefoglaló, de

alapvetően közvetlenül nem kikényszeríthető norma, inkább a nemzetközi soft law

kategóriájába tartozik. 556 Az Önkormányzati Charta tehát nem kísérelte meg a települési

önkormányzatokat érintő joganyag egységesítését (lehetetlen is lett volna557), hanem egy

minimális szintű kritériumrendszer bevezetésére törekedett annak érdekében, hogy minél több

állam számra elfogadható legyen az államspecifikus tényezők ellenére is.558 Ezt jelzi az is, hogy

a szerződő feleknek azt kell vállalniuk, hogy legalább húsz szakaszt magukra kötelezően

elismernek, amiből legalább tíz ez meghatározott szűkebb magba tartozik.559 Hoffman

hangsúlyozza is, hogy az ‘á la carte’ jelleg miatt különösen inkább tartalmánál fogva jelent

iránymutatást, mintsem jogi kötőereje révén.560 Az Önkormányzati Charta előírásai

szándékosan elég általánosak is, de Szente Zoltán azért nem mulasztja el megjegyezni, hogy

értelmezése ma már olyan gazdag és részletesen kimunkált, hogy a szigorú nyelvtani értelmezés

vagy a különállást, vagy a tájékozatlanságot mutatja.561

554 1997. évi XV. törvény a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban

kelt egyezmény kihirdetéséről 555 CRAWFORD i. m. 70. 556 HOFFMAN (2015) i. m. 55–56. 557 Balázs szerint azért sem lehetséges a helyi önkormányzáshoz való jog egységes szabályozása, mert a

közigazgatási rendszerek és az egyes országok megoldásai is eltérnek egymástól. Az eltérő jogrendszerek egyben

eltérő közigazgatást is jelentenek, ezen belül pedig a helyi önkormányzatok sajátos helyet foglalnak el mindenütt.

[BALÁZS (2014b) i. m. 305.] 558 SZABÓ Anita: A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája és Svájc. Themis, 2005/2. 116. 559 Önkormányzati Charta 12. cikk (1) szakasz 560 HOFFMAN (2015) i. m. 55–56. 561 SZENTE Zoltán: Az Európai Önkormányzati Charta végrehajtásának monitoringja az Európa Tanács

gyakorlatában. Új Magyar Közigazgatás, 2014/1. 28 [a továbbiakban: SZENTE (2014a)]

115

Az Önkormányzati Charta a Preambulum mellett 18 cikkből áll, a tartalmi jelentőséggel bíró

rendelkezések a 2-11. cikkekben találhatók. Nagyrészt Szabó Anita felosztására alapozva a

dokumentumon végigvonuló jelentős elveket négy nagy csoportba lehet osztani: 562

- a helyi önkormányzás alapelvének rögzítése a belső jogalkotásban. (2. cikk);

- a helyi önkormányzás tartalma (3-5. cikkek);

- a függetlenség garanciái (6. cikk 1. szakasz, 7-11. cikkek);

- a helyi önkormányzatoknál tevékenykedő köztisztviselők alkalmazási feltételei (6. cikk 2.

szakasz).

Az Önkormányzati Charta legfontosabb rendelkezéseire a dolgozat különböző részeiben

folyamatosan hivatkozok, de ehelyütt is érdemes kiemelni néhány kérdést. Ezek közé tartozik,

hogy a helyi önkormányzást egyértelműen jognak (és egyben képességnek is) tekinti, ami a

helyi önkormányzatokat illeti.563 Hangsúlyozza a szervek közvetlen választásának

jelentőségét564 és az önkormányzat határainak védelmét is.565 Rendelkezik a szubszidiaritás

elvéről, 566 méghozzá a nemzetközi dokumentumok közül elsőként.567 Meghúzza az állami

felügyelet határait (a törvényességi felügyeleten túlmutató célszerűségi felügyelet csak

átruházott hatáskör esetében lehetséges) 568 és rögzíti a jogvédelem jelentőségét is.569

A helyi önkormányzatokra vonatkozó sztenderdek fejlődése miatt 2009-ben a tagállamok

kiegészítő jegyzőkönyvet570 fogadtak el a polgárok demokratikus részvételének formáiról, ami

2012-ben lépett hatályba a csatlakozó országok tekintetében.571 Ezt a polgárok aktivizálása

érdekében dolgozták ki, hogy a demokratikus deficitet leküzdhessék és a csökkenő érdeklődést

visszafordítsák.572 Preambulumból és 7 cikkből áll, melyek közül kettő tartalmaz érdemi

rendelkezést, méghozzá a közügyekben való részvétellel, valamint az azokhoz szükséges

intézkedésekkel kapcsolatban.

562 SZABÓ Anita i. m. 117. 563 Önkormányzati Charta 3. cikk (1) szakasz 564 Önkormányzati Charta 3. cikk (2) szakasz 565 Önkormányzati Charta 5. cikk 566 Önkormányzati Charta 4. cikk (3) szakasz 567 SZABÓ Anita i. m. 117. 568 Önkormányzati Charta 8. cikk 569 Önkormányzati Charta 11. cikk 570 A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, Strasbourgban, 1985. október 15-én kelt egyezménynek a helyi

közéletben való részvételről szóló kiegészítő jegyzőkönyve 571 SZENTE Zoltán: Az önkormányzatiság standardjainak ellenőrzése Európában. In: PATYI András – LAPSÁNSZKY

András (szerk.): Rendszerváltás, demokrácia és államreform az elmúlt 25 évben. Ünnepi kötet Verebélyi Imre 70.

születésnapja tiszteletére. Budapest, Wolters Kluwer, 2014. 543–544. [a továbbiakban: SZENTE (2014c)]

Hivatkozza FÁBIÁN (2016) i. m. 39. 572 BALÁZS (2018) i. m. 389.

116

Az Önkormányzati Charta végrehajtásának ellenőrzésére jelentésben megtestesülő monitoring

vizsgálatok szolgálnak,573 ami az Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzatok

Kongresszusának574 hatáskörébe tartozik, az egyezmény jellegéből adódóan a bírósági

felügyeletnek Szente szerint nincs realitása.575 Problémának tartja a szankció hiányát, kifejti,

hogy az elmarasztalt államok gyakran két fél vitájaként állítják be a bírálatokat (ahol nincs

döntőbíró), ami aligha áll összhangban az Európa Tanács működési elveivel (ami a

konszenzusra és az együttműködésre épül).576

Mindezek alapján leszűrhető az a következtetés, hogy az Önkormányzati Charta soft law jellege

ellenére nagyon fontos minimumokat állapít meg az önkormányzatisággal kapcsolatban,

logikai felépítését tekintve pedig egyértelműen megállapítható, hogy a helyi önkormányzást

jognak tekinti, méghozzá olyan jognak, amelyet megfelelő védelemben kell részesíteni az

illetéktelen beavatkozással szemben. Ezen felül alapállása, hogy az önkormányzatokat képessé

is kell tenni arra, hogy a helyi közügyek lényegi részét maguk láthassák el.

Az Önkormányzati Charta összességében sikeres egyezménynek tekinthető, amit Szente azzal

is aláhúz, hogy az Európa Tanács minden tagállama aláírta és ratifikálta. Nem véletlen, hogy

generális felülvizsgálatát nem tervezik, Szente szerint az Európa Tanács célja az, hogy egyre

kevesebb fenntartással éljenek az államok az egyes rendelkezéseivel szemben.577

573 Szente részletesen kifejti a monitoring vizsgálatok menetét: Háromféle vizsgálat van, amelyek közül a

rendszeres monitoring-eljárások egy adott tagállam egész önkormányzati rendszerét vizsgálja, az ex-officio

vizsgálatok egy konkrét alapelvből származó követelmények meghatározására szolgálnak, egyes ügyekben pedig

különvizsgálatoknak is helye van. Az 1996-ban felállított rendszert 2010-től kezdődően több ponton is

megreformálták, rendszeresebb ellenőrzéseket írtak elő (ötévente), valamint előírták az önkormányzatok

szerepének vizsgálatét az emberi jogok érvényesülésében. A monitoring-vizsgálatra rapportőröket jelölnek ki

(jellemzően egy a települési, egy pedig a területi szintért felelős), akik jellemzően különböző pártcsaládból

érkeznek, és nem lehetnek a vizsgált ország szomszédos államainak, vagy az adott országgal speciális viszonyban

álló ország polgárai. A Független Szakértői Bizottság tagja készíti elő a kérdéseket és a jelentés tervezetét is, míg

a látogatások előkészítése és a kormányzati kapcsolattartás a titkárság két tagjára hárul. A vizsgálat a vonatozó

joganyag és egyéb dokumentációk elemzésével kezdődik. Ezt egy találkozókkal teli többnapos helyszíni látogatás

követi (szükség szerint lehet második látogatás is), de jellemző a kiegészítő információkérés is. A látogatást

követően hat héten belül kell elkészíteni a jelenté tervezetét. A jelentés szigorú tartalmi követelmények alapján

épül fel, az Önkormányzati Charta struktúrája szerint pontról-pontra kell vizsgálni a rendszert, vizsgálni kell az

előző jelentés ajánlásainak végrehajtását is. A jelentéstervezetet megküldik a kormánynak és más érintetteknek,

amit jellemzően egy hosszú egyeztetési folyamat követ. A tervezetet ezt követően először a Monitoring Bizottság

vizsgálja, onnan kerül a Kongresszus elé végső szavazásra. A jelentés tartalma a politikai egyeztetés során gyakran

változik, a szakmai tartalom a politikai lobbi eredményessége mértékében csökken. (SZENTE (2014a) i. m. 25–27.) 574 A Kongresszus az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának (2015) 9. számú Alapszabályi Határozatának 1.

cikke értelmében egy helyi és regionális önkormányzatok képviselőiből álló tanácsadó testület. Nagy szerepe van

a helyi és regionális önkormányzatoknak az Európa Tanács munkájában való részvételének biztosításában. 575 SZENTE (2014a) i. m. 25. 576 SZENTE (2014a) i. m. 29. 577 SZENTE (2014a) i. m. 25.

117

7. Helyi önkormányzáshoz való jog

Az önkormányzatok körüli viták az elmúlt évszázadokban jellemzően valamilyen részkérdés

köré csoportosultak és kevéssé fordultak valóban a helyi lakosok saját problémáinak megoldása

felé. Bizonyos időszakokban az embereket akarták védeni az államtól, máskor fordítva. Egyes

esetekben csak a szabadságot hangsúlyozták, máskor a hatékonyság mindenek feletti

jelentőségét. Ehelyett azonban a kérdést komplexitásában érdemes nézni. Nem látom elvi

akadályát annak, hogy mindezen nézeteket ki lehessen egyensúlyozni, méghozzá az

önkormányzás kettős célját (helyi közhatalom gyakorlása és helyi közügyek ellátása) szem előtt

tartva, az egyes alapelveket egymásra is hatást gyakorló, komplex rendszerként kezelve.

Püttner kiáll amellett, hogy minden közösséget megillet az önkormányzás, nem lehet túlzásba

esni a társulások és egyéb, a döntéseket magasabb szintre emelő megoldások erőltetésével, mert

így veszélybe kerül az autonómia és a polgárok részvétele.578 Ennek a jognak az érvényesülése

– Előházi Zsófia értelmezésében – több tényezőn alapul. Egyik feltétele a népképviseleti

választás útján létrejött döntéshozó testület (a döntéshozatal miatt), a másik pedig az olyan

ügyekben átengedett önállóság, melyek valós és kompetens hatáskört jelentenek.579 Éppen a

hatáskörök kapcsán jegyzi meg Hoffman, hogy szerinte az önkormányzáshoz való jog

jellemzően a helyi közügyek generálklauzulájára terjed ki.580 Balázs a generálklauzula elvével

kapcsolatban felveti, hogy vajon önmagában ez képes-e megvédeni a helyi önkormányzatok

autonómiáját, vagy csak más elvekkel, így a szubszidiaritás és a szabad igazgatás és

szabályozás elveivel együtt érvényesülve képes erre. Ez a kérdés pedig oda vezet, hogy a helyi

önkormányzatok jogvédelmi rendszere képes-e érvényesíteni ezeket az elveket.581

Az előzőekben már magam is kísérletet tettem az önkormányzatokra vonatkozó alkotmányjogi

alapelvek bemutatására, azt megelőzően pedig az önkormányzatiság alapjainak tisztázására. A

felvetődő kérdések összetevőit külön-külön is vizsgáltam, de szilárd meggyőződésem szerint

valójában ezek együttesen alkotnak egy koherens rendszert, számos ponton átfedésben vannak

egymással, de egymás nélkül mindegyik csak részkérdésekre ad választ. Azért csak

részkérdésekre, mert a valódi kérdés az, hogy létezik-e mindezek alapján önkormányzáshoz

való jog.

578 PÜTTNER (1980) i. m. 227. 579 ELŐHÁZI Zsófia: Helyi önkormányzatiság az Európai Unióban. In: RIXER Ádám (szerk.): Állam és közösség –

Válogatott közjogi tanulmányok Magyarország Alaptörvénye tiszteletére. Budapest, KRE ÁJK, 2012. 394. 580 HOFFMAN (2015) i. m. 24. 581 BALÁZS (2017) i. m. 4.

118

7.1. A kollektív alapjogi megközelítés

Az önkormányzáshoz való kollektív alapjog alulról felfelé építkezve az önkormányzatokat az

egyének alapjogaira vezeti vissza. Ebben a megközelítésben a közösség helyett az egyéneknek

van alapjoguk arra, hogy a helyi ügyeket a közösség többi tagjával együttesen intézhessék. 582

Már a XIX. században demokratikus alapjogként fogalmazták meg az önkormányzáshoz való

jogot, amely Berényi szerint a modern felfogás szerint is szorosan kapcsolódik az

állampolgároknak ahhoz az alkotmányos jogához, hogy részt vegyenek a közügyek

intézésében.583 Balázs viszont arra helyezi a hangsúlyt, hogy ennek a történelmi fejlődés

eredményeként kialakult alapjognak a tartalmát elsősorban az határozza meg, hogy hol van a

helye a helyi önkormányzatoknak az állami szervek és funkciók rendszerében. 584 Kollektív

alapjogként jogosultja az egyén, de ezt a jogát csak másokkal együttesen gyakorolhatja. E

joghoz kapcsolódó intézményi garancia az önkormányzat autonómiájának a védelme és ez a

jog csak az alapjog korlátozásának általános szabályai szerint korlátozható, azaz legitim cél

elérése érdekében, szükséges és arányos módon.585

Az európai államok jellemzően nem tekintik a helyi önkormányzás jogát a helyi közösséget

közösen megillető (kollektív) alapjognak.586 Vannak ugyan alkotmányok, amik rögzítenek

önkormányzati jogosultságokat, azonban önkormányzati alapjogok formálisan (vagyis ilyen

elnevezéssel) nem jelennek meg máshol.587 Balázs értelmezésében ez a kérdés Európában

alapvetően a választójoghoz kapcsolódik, alapjogként főleg a kelet-közép-európai országok

szabályozására jellemző. Ennek okát ő alapvetően a rendszerváltást követő fokozott

garanciakeresésben látja.588 Franciaországban inkább a területi közösségeknek van joguk a

szabad szabályozásra és igazgatásra, amire hasonlít a spanyol és a portugál szabályozás is. A

német és svéd szabályozás a szabad helyi választásokhoz kötik az autonómia gyakorlását, de

sok államban ilyen rendelkezést sem találunk. 589 Az európai országok nagyobb része az

alkotmányban tehát nem az önkormányzáshoz való jogot, hanem a helyi önkormányzás elvét,

582 CSINK i. m. 159–160. 583 BERÉNYI i. m. 306. 584 BALÁZS (2018) i. m. 385. 585 CSINK i. m. 159–160. 586 KOVÁCS – BEKÉNYI – KÓNYA i. m. 8. 587 TEMESI István: Gondolatok az önkormányzati alapjogokról. Új Magyar Közigazgatás, 2010/12. 27. 588 BALÁZS (2018) i. m. 386. 589 BALÁZS (2018) i. m. 387.

119

a helyi önkormányzat fogalmát szabályozza. Ha mégis valamilyen általános jog formájában

jelenítik meg (Ausztriában, Németországban), akkor sem alapjogként deklarálják, alanyi

oldalra pedig a helyi önkormányzatot helyezik.590

Valójában tehát a nemzeti alkotmányra van bízva, hogy biztosítja-e a helyi közösség tagjainak

a helyi önkormányzás alapjogát. Nem csoda ezért, hogy számos alkotmányban formálisan sem

jelenik meg. Ennek oka Csink szerint az, hogy az önkormányzatok ‘erejét’ jellemzően nem az

alapjogi jogosultság, hanem az érdekérvényesítési képesség adja.591 Balázs pedig inkább arra

helyezi a hangsúlyt, hogy a kollektív alapjogi felfogások mindenképpen köthetőek voltak a

központi államhatalom korlátozásához.592

A kollektív alapjogként tételezés hiánya azonban nem csak praktikus okokon alapul. Az

alapjogok jellemzően a jogfejlődés szerves részeként fejlődtek ki a történelem során, mára

jelenlétük a jogrendszerben gyakorlatilag természetesnek tekinthető (ebből a szempontból most

nincs jelentősége, hogy az alapjogokat honnan eredeztetjük). Ugyanez az önkormányzáshoz

való kollektív alapjogról aligha mondható el. Léte egyértelműen az alkotmányozó akaratán

múlik, gyakorlatilag egy kreált jog, emiatt sem illeszkedik az alapjogok rendszerébe.

Peters számos álláspont megismerésén alapuló következtetése szerint a községek nem

természetes entitások abban az értelemben, hogy létüket vagy nem létüket, valamint az egyes

községek tartalmát és mértékét nem a természet határozza meg. Ha azonban a létük a

személyiségen kívüli körülményeken alapszik, akkor először azt kell feltételezni, hogy nem

eredetiek, nem rendelkeznek alapvető jogokkal. De még ha a községeket természetes entitásnak

is tekintjük, el kell kerülni szerinte azt a kérdést, hogy eredeti önkormányzati joguk van-e. Ezen

szerinte az sem változtat, ha az alkotmány az alapjogok között említi az önkormányzáshoz való

jogot.593 Verebélyi is hangsúlyozza, hogy a helyi önkormányzás joga nem valódi értelemben

felfogható jog, mert annak alanya (a választópolgárok közössége) közvetlenül és közvetve sem

képes azt érvényesíteni, illetve megvédeni. A választójogon keresztül az egyéni jog érvényesül,

a helyi közösség pedig inkább a helyi közhatalom gyakorlásának forrása és célja.594 Nagyon

érdekesen közelíti meg ugyanezt a kérdést Küpper: mivel szerinte az egyéni választójog

meghosszabbításáról van szó, az egyéni választójog pedig alapjog, így az önkormányzás joga

kollektív alapjognak nevezhető.595 Verebélyi és Küpper álláspontja között valójában nincs nagy

590 VEREBÉLYI (1996) i. m. 35. 591 CSINK i. m. 160. 592 BALÁZS (2018) i. m. 388. 593 PETERS i. m. 23–24. 594 VEREBÉLYI (1996) i. m. 29–30. 595 KÜPPER i. m. 1519.

120

különbség, közös bennük, hogy a néptől eredő közhatalmat emelik ki. Ugyanerre a gondolati

síkra helyezhető el Patyi nézete is, aki rendkívül találóan fogalmazza meg, hogy a

választópolgárok közösségéhez kapcsolt önkormányzáshoz való jog mindössze egy

alkotmányjogi metafora, ugyanis a helyi választópolgárok közössége nem jogalany, így jogok

és kötelességek sem rendelhetőek hozzá. Az alkotmánypolitikai célok érdekében a

választópolgárok közösségének kreált alapjoggal alanytalan közjog jön létre, ennek minden

elméleti és gyakorlati problémájával.596 Küpper is hasonlóan vélekedik, amikor azt írja, hogy a

kollektív alapjogként tételezés nemzetközi szinten azért járatlan út, mert dogmatikai

szempontból az alapjog az egyén joga az állam túlkapásaival szemben. Egyaránt problémát

jelent szerinte az alany és a védelem kérdése is. A választópolgárok közössége ugyanis egy

tagolhatatlan személyösszesség, jogilag nem definiálható. Mivel nincs cselekvőképes alanya,

így veszélyeztetni sem lehet az egyéni szabadságot.597 Mindezen vélekedésekkel némileg

szemben állva Pálné fenntarthatónak tartja, hogy az önkormányzati kollektív jogok alanya a

közösség, ugyanakkor azt is hangsúlyozza, hogy az államnak megvan a joga a szervezet

szabályozására a racionalitás miatt.598

Magyarországon a rendszerváltást követően az önkormányzáshoz való jog alapjogként történő

tételezése, a helyi önkormányzatok alapjogai és ahhoz kapcsolódó kompetenciák alkalmasak

voltak a hatalomkoncentráció megakadályozására, lehetővé vált a vertikális típusú

hatalommegosztás, hatalmi konkurencia kialakulása.599 Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény

előtti korszakban600 rámutatott arra, hogy az önkormányzáshoz való jog alapjogi jellegéből

következik, hogy az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül, így az ide vonatkozó

alapvető szabályokat is törvénynek kell megállapítania. Ezen felül az Alkotmánybíróság

olvasatában az önkormányzáshoz való jog egyúttal az önkormányzati jogok anyajogát is

jelentette.601 Sólyom maga is azt hangsúlyozza, hogy az Alkotmánybíróság a gyakorlatban

következetesen megkülönböztette az önkormányzás alapjogának védelmét az önkormányzatok

alapjogainak védelmétől és az utóbbi körre sosem alkalmazta az alapjog-korlátozás tesztjét,

hanem csak a kiüresedést tekintette alkotmányos mércének.602 A kollektív alapjog a

596 LAPSÁNSZKY – PATYI – TAKÁCS i. m. 190. 597 KÜPPER i. m. 1519–1520. 598 PÁLNÉ KOVÁCS (1996) i. m. 146–147. 599 SZEGVÁRI Péter: Helyi érdekek és helyi képviselet. In: FÜRÉSZ Klára – KUKORELLI István (szerk.): Ünnepi

kötet Schmidt Péter egyetemi tanár 80. születésnapja tiszteletére. Budapest, Rejtjel, 2006. 357–359. Hivatkozza

CSALLÓ i. m. 25–26. 600 Az Alaptörvény hatálybalépése utáni magyarországi alkotmánybírósági gyakorlatról az 8.3.3. pontban írok

részletesebben. 601 18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161, 167. 602 SÓLYOM i. m. 777.

121

választópolgárokat megillető alapjog, ami egyúttal az önkormányzati jogok anyajogát is

jelentette, aminek az alanyai viszont már nem a választópolgárok, hanem a képviselő-

testületek.603 Logikusan jut el Csink arra a következtetésre, hogy az alkotmánybírósági

gyakorlat az alapjogi modellt a közigazgatási szervezeti egység szemlélethez közelítette.604

Nagyon fontos ez a kettősség: Az önkormányzáshoz való alapvető jog és az önkormányzati

alapjog. Ez a két fogalom a szakirodalomban gyakran összemosódik, pedig közel sem bírnak

azonos tartalommal. Előbbi a választópolgárokat illeti meg, utóbbi a képviselő-testületet. Patyi

kiemeli annak jelentőségét, hogy az elengedhetetlenül fontos tényleges érvényesüléshez az kell,

hogy a választópolgárok az önkormányzati alapjogokat ténylegesen gyakorolni képes

képviselő-testületet válasszanak meg.605 Az önkormányzatok alapvető hatásköri jogai és az

egyén alapjogai közötti különbségeket jól szemlélteti Verebélyi: 606

- A hatásköri jogokat nemzetközi bíróságnál nem lehet érvényesíteni.

- Az önkormányzat nem csak jogosult, de köteles is élni alapvető hatásköri jogainak egy

részével.

- Az önkormányzatok alapvető hatásköri jogai alkotmányos eljárásban felfüggeszthetőek,

ha az ország biztonságát fenyegető rendkívüli helyzet áll elő.

- Az önkormányzati jogok védelmére az ombudsman védelmi fellépése nem terjed ki.

Mindezek alapján azt az álláspontot osztom, hogy a kollektív alapjogként tételezés általában

véve elhibázott konstrukció. Alkalmas, de nem a leglogikusabb, különösen nem kizárólagos

módja az önkormányzáshoz való jog hatékony védelmének, ha kollektív alapjogként kezelik.

Különösen nehézkes, ha keveredik az önkormányzáshoz való alapjog és az önkormányzati

alapjogok fogalmának használata. A két fogalom együttesen alkothat ugyan egy olyan keretet,

ami megadhatja a rendkívül összetett önkormányzáshoz való jog egyik alapját, mindez viszont

nem jelenti azt, hogy csak együttesen értelmezhetők. Az önkormányzati alapjogok létét

lehetséges, de nem szükségszerű az önkormányzáshoz való kollektív alapjogból eredeztetni. A

valóban fajsúlyos kérdésnek azt tartom, hogy az önkormányzatoknak vannak-e olyan

hatáskörcsoportjai, amelyek bírósági, illetve alkotmánybírósági védelem alatt állnak. Ez a

védelem fakadhat az alapjogból is, de a fent részletezett további alapelvek együttes

érvényesüléséből is.

603 PATYI i. m. 381. 604 CSINK i. m. 164. 605 PATYI i. m. 381. 606 VEREBÉLYI (1996) i. m. 65.

122

7.2. Helyi önkormányzáshoz való jog mint az alapelvek foglalata

Annak ellenére, hogy nem vagyok híve a helyi önkormányzáshoz való jog kollektív alapjogként

tételezésének, szilárd meggyőződésem, hogy önkormányzáshoz való jog létezik.

A fejezet elején megfogalmazott állításomat az alapelvek egymásra hatásáról arra alapozom,

hogy a gyakorlatban ezek nem tudnak vegytisztán, külön-külön megvalósulni. Az előző

fejezetben mindent megtettem annak érdekében, hogy az alapelvek lényegi tartalmát feltárjam,

de több helyen is utaltam rá, hogy a gyakorlatban a fogalomhasználat rendkívül bonyolult, néha

egészen ellentmondásos,607 továbbá az elvek gyakran valamelyik másik elvvel együtt fejtik ki

hatásukat. Ezt természetesen sok szerző felismeri és igyekszik is érzékeltetni ezeket a hatásokat.

Tomcsányi értelmezésében az autonómia, az önkormányzat és (bizonyos mértékben) a

decentralizáció találkoznak az önállóság momentumában.608 Szegvári azt emeli ki, hogy az

önkormányzatok a decentralizáció következtében tettek szert nagyfokú jogi, politikai és

gazdasági autonómiára tettek szert, aminek azért van jelentősége, mert tényleges hatalmuk

abban mutatkozik meg, hogy a rendelkezésükre álló anyagi és szellemi erőforrásokkal a

központi végrehajtó hatalommal összevetve mennyiben rendelkeznek.609 Lőrincz és Takács a

decentralizáció és autonómia kapcsolatára helyezik a hangsúlyt. Szerintük ezek szorosan

összefüggnek, egymást feltételező kategóriák: „az önálló döntéshozatal több helyen valósul

meg, a döntéseket a helyi közösség vagy választott képviselői hozzák, de az igazgatottak is

bekapcsolódhatnak az őket érintő döntések meghozatalába, míg a központ törvényességi

kontrollt gyakorol.”610

Mindezek természetesen csak kiragadott példák, melyek célja mindössze az alapelvek

összekapcsolásával kapcsolatos különböző felfogások felvillantása. Némileg ellentmondó

megközelítések, melyek vizsgálatába nézetem szerint a szubszidiaritás elvét középpontba

helyezve lehet rendszert vinni. A szubszidiaritás ugyanis egy olyan nézőpontot hoz be a

vizsgálatba (gyakorlatilag katalizátorként), amely képes minden elvet demokratikus

tartalommal megtölteni. Waschkuhn ezt úgy fogalmazza meg, hogy egy olyan szabályozó

607 Ennek oka az lehet, hogy egyes szerzők egy adott elvvel kapcsolatban elsősorban a gyakorlatból próbálnak

elméleti következtetéseket levonni, a gyakorlat viszont sokkal komplexebb, mint amit egy-egy elv elméleti

meghatározásával körül lehet írni. 608 TOMCSÁNYI i. m. 242. 609 SZEGVÁRI (2017) i. m. 764. 610 LŐRINCZ Lajos – TAKÁCS Albert: A közigazgatás-tudomány alapjai. Budapest, Rejtjel, 2001. 97–98.

Hivatkozza FÁBIÁN (2016) i. m. 37.

123

eszme, ami ki tudja fejezni a ’sein’ és a ’sollen’ között áthidalandó különbséget.611 Maga

Waschkuhn azt állítja, hogy a szubszidiaritás részt vesz a demokrácia építésében mint az

államhatalom korlátozásának és a szabadság biztosítékának eszköze. A decentralizációval is

összefüggésbe hozza mint kiegyensúlyozó és a feladatok elosztásánál jelentőséggel bíró elvet.

Azt is bemutatja, hogy politikai közösségek mennyire eltérően tekintenek erre az elvre, amit ő

végső soron az európai föderációhoz közelebb vivőnek tart.612

A föderációval (esetleg általánosabban a vertikális hatalommegosztással mások is

összefüggésbe hozzák. Chronowski a szubszidiaritást (igaz, ezt kifejezetten az EU és a

tagállamok viszonyában vizsgálja) a vertikális hatalommegosztás garanciájának tekinti.613

Loren King pedig lényegében azt állítja, hogy szubszidiaritás és föderalizmus hasonlóak,

kiegészítik egymást. Ennek oka szerinte, hogy számos politikai kérdés eltérő térbeli léptékű,

nem ugyanannyira érinti a különböző közösségeket. Klasszikus föderalizmussal kapcsolatos

probléma, hogy van egyfajta egységesülés, de az érdekek területenként eltérnek, és így nem jön

létre differenciálatlan szuverén állam. 614

Álláspontom szerint a szubszidiaritás és a hatalom vertikális osztódásának összefüggései ott

mutatkoznak meg leginkább, amikor a központi államhatalom egy közfeladat ellátásának helyi

(vagy legalábbis a központi szintnél alacsonyabb) szintre helyezéséről dönt. Elvileg az adott

állam szuverén döntése, hogy mit ismer el helyi közügynek, mekkora körben és milyen

szempontok alapján dönt úgy, hogy azok intézését átengedi az önkormányzatoknak. Azonban

ez a kérdés mégsem ennyire egyszerű, hiszen ez a szubszidiaritás érvényre juttatása kapcsán

kötelezettségeket is ró az államra. Ezt azonban dekoncentráció útján is lehetne biztosítani…

A decentralizáció elvének szerepét ezen a ponton kell hozzáadni a vizsgálathoz.

A decentralizáció elvéről az 5.1.3. pontban már megállapítottam, hogy a szakirodalomban

megoszlik a szerzők véleménye azzal kapcsolatban, hogy ez az elv a hatékonyságot vagy a

demokráciát szolgálja-e inkább. Vajon mi lehet az oka ennek a kettős vélekedésnek?

Demokratikus alapelv vagy hatékonysági kérdés? Esetleg mindkettő értelmezésnek lehet

létjogosultsága? Itt jöhet számításba a decentralizáció és a szubszidiaritás kapcsolata.

611 WASCHKUHN i. m. 9., 18. 612 Ld. bővebben WASCHKUHN i. m. 31–182. 613 CHRONOWSKI i. m. 86. 614 Loren KING: Cities, Subsidiarity, and Federalism. In: James E. FLEMING – Jacob T. LEVY (eds.): Federalism

and Subsidiarity. New York – London, New York University Press, 2014. 311.

124

Akármelyik szemszögből is közelítjük meg a kérdéseket, a decentralizáció következménye

végső soron a többszintű kormányzás.615 Soós megfogalmazásában a szubszidiaritás elve a

decentralizáció kísérőelve. A többszintű kormányzás megvalósításának alapja a

szubszidiaritás elvének tiszteletben tartása, ami megakadályozza, hogy a döntéseket

egyetlen hatalmi szintre összpontosítsák, és biztosítja, hogy a politikák kidolgozása és

alkalmazása a legmegfelelőbb szinten történjen. A szubszidiaritás elvének tiszteletben

tartása és a többszintű kormányzás egymástól elválaszthatatlan, mivel a szubszidiaritás

különböző hatalmi szintek hatásköreivel függ össze, a többszintű kormányzás pedig a

kormányzati szintek interakciójára helyezi a hangsúlyt. 616

Waschkuhn korábban bemutatott gondolatai is szorosan összekötik a szubszidiaritást a

decentralizációval, de különösen is utal rá (részben más szerzőkre is hivatkozva), hogy a

szubszidiaritás elve különösen ott jelenik meg a decentralizációval kapcsolatban, hogy a

megfelelő szinteknek a megfelelő feladatok legyenek átadva és szükségképpen kapcsolódik

hozzá relatív autonómia is. Szerinte a decentralizáció, a szubszidiaritás és a föderalizmus

komplementer fogalmak és a szeparatista törekvésekkel szembeállítva legitimációt biztosító

jelentéssel bírnak. Szerinte nagy jelentősége van a regionális törekvések erősödése idején

ennek az elvnek, ami segít kiegyensúlyozni az egymással ellentétes törekvéseket.617 Gérald

Orange pedig azt hangsúlyozza, hogy minden európai állam többé-kevésbé decentralizált

közigazgatási és területi szinttel rendelkezik, amit a szubszidiaritás elve is megkövetel. A

vezetés közelsége lehetővé teszi a jobb tájékoztatást, az ellenkező érdekek figyelembevételét

és a nagyobb hatékonyságot. Mivel nagyobb autonómiát kívánnak előmozdítani, a rendszerek

nagyobb teret engednek a decentralizációnak, kivéve szerinte Franciaországot, ahol

vonakodnak ettől a képviselők és a pártok.618 Képes György még az Amerikai Egyesült

Államokkal kapcsolatban is megemlíti az elv szerepét, miszerint a hatalom területi

megosztásában az önkormányzatiság elve a szubszidiaritással hozható összefüggésbe,

amelyet az önkormányzatiság értelmében mint elfogadott elvet említ.619

Természetesen a decentralizáció fogalma teljesen érthető és magyarázható a szubszidiaritás

adta többletjelentés nélkül is, de nem az önkormányzatisággal kapcsolatban. Ennek oka,

615 SOÓS i. m. 57. 616 SOÓS i. m. 62. 617 WASCHKUHN i. m. 89–91. 618 Gérald ORANGE: French Territorial Administration and Changes in Public Management. In: Vincent

HOFFMANN-MARTINOT – Hellmut WOLLMANN (EDS.): State and Local Government Reforms in France and

Germany. Wiesbaden, VS Verlag. 2006. 117. 619 KÉPES György: A tökéletesebb unió: Az Amerikai Egyesült Államok alkotmánya. Budapest, Gondolat, 2003.

159. Hivatkozza FRIVALDSZKY i. m.

125

hogy a szubszidiaritás nélküli decentralizáció (az állam egységének mindenféle hatásköri

és illetékességi megosztása) így valóban pusztán hatékonysági kérdésnek tűnik, melynek

léte, illetve mértéke elsősorban az állam célszerűségi szempontok alapján hozott döntésétől

függ. A fentiekben azonban azt állítottam, hogy az önkormányzatoknak a szubszidiaritás

elve alapján biztosítani is kell a feladatok lehető legalacsonyabb szinten történő ellátását.

Így a két elv szorosan hat egymásra, hiszen ami az egyik irányból az állam döntése, arra a

másik irányból a helyi közösség tagjai igényt tartanak. Végső soron úgy is lehet fogalmazni,

hogy az önkormányzatok szemszögéből a szubszidiaritás a decentralizációhoz való

jogosultságot alapozza meg.

Visszatérve a fenti eszmefuttatáshoz ismételten ki kell emelnem, hogy elvileg az adott állam

szuverén döntése, hogy mit ismer el helyi közügynek, ami azonban a szubszidiaritás érvényre

juttatása kapcsán kötelezettségeket is ró az államra. Ezt dekoncentráció útján is lehetne

biztosítani, viszont decentralizáció útján (elismerve ezáltal az autonómiát) szükségszerűen

önmagát is korlátozza a központi hatalom, mert olyan hatásköröket ad át az

önkormányzatoknak, amelyekkel kapcsolatban aztán nem tarthat igényt arra, hogy a központi

végrehajtó hatalom mégis magához vonja a döntéseket. Ez oda vezet, hogy az állam központi

szintje szükségképpen lemond arról, hogy ő dönthessen az adott kérdésben. Ez meggyőződésem

szerint – elnevezéstől függetlenül – gyakorlatilag maga a hatalom vertikális osztódása.

7.3. A helyi önkormányzáshoz való jog lényegi tartalma

Nézőpontom szerint az önkormányzatiság létének elsődleges célja, hogy a helyi önkormányzat

a helyi közügyeket saját hatáskörben, saját felelősségére ellássa. Ehhez azonban alkotmányjogi

szempontból elengedhetetlen a helyi demokrácia kiteljesítése. Mivel a demokrácia

megvalósítása jogállami alapelvként önmagában is cél, így válhat a helyi demokrácia

megvalósítása elsődleges alkotmányjogi céllá (amelynek azonban szükségképpen kell

párosulnia a hatékonyság követelményével).

A valódi hangsúly azon van, hogy legyen olyan ügy, amelyet helyben önállóan és

demokratikusan végezhetnek. A cél, hogy a szubszidiaritás elvét a középpontba helyezve a

helyi közösségek olyan feladatokat és annyiban lássanak el, amennyiben azok valóban a helyi

szintre tartoznak és saját erejükből (a központi szint segítő jelenléte mellett) megvalósítható.

Ezek az önkormányzati feladat- és hatáskörök.

126

A folyamat legfontosabb eszköze az autonómia, azaz a saját ügyekben való döntési szabadság

(beleértve a döntési feltételek meghatározását is). Ennek építésében fontos szerepet játszik a

decentralizáció és a szubszidiaritás. Előbbi az állam irányából teremt alapot a többszintű

kormányzáshoz, míg utóbbi a helyi közösség oldaláról tart igényt ugyanerre. Az ezek alapján

álló önkormányzati hatáskörök szükségképpen eredményezik azt, hogy az önkormányzatok

hatalmi ellensúlyt képeznek a központi államhatalommal szemben, az elvek együttes

alkalmazása a hatalom vertikális osztódásához vezet. Osztódik a hatalom, de nem szuverén

korlátoz szuverént, hanem a demokrácia elvéből fakadóan a szuverén állam saját magát. A

folyamat joggá akkor válik, amikor felvetődik annak szükségessége, hogy a fontos

hatáskörökkel rendelkező, de a szuverén államhatalommal szemben végső soron mégiscsak

kiszolgáltatott helyi önkormányzatot védelmezni szükséges.

A hatáskörök védelmének szükségessége a hatalmi ellensúly miatt vetődik fel: elsősorban a

végrehajtó hatalommal szemben érvényesül, de a törvényhozó mozgástere sem korlátlan (még

abban az esetben sem, ha az autonómia csak törvény keretei között él), mivel alkotmányosan

védett hatásköröket nem üresítheti ki. Ezáltal jön létre az önkormányzáshoz való jog.

Mindezek ellenére az önkormányzat nem államon kívüli szerv (nem kérdőjeleződik meg az

állam szupremáciája), nincsenek az állammal szemben gyakorolható jogai, de elvárhatja

hatásköreinek tiszteletben tartását. Hatalmi ellensúllyá is emiatt válik: ha van a központi

akarattól elkülönülő helyi közérdek, akkor az szükségképpen korlátozza a központi

államhatalom mozgásterét. Ha veszélyben van az autonómia, akkor ez különösen felerősödhet,

de ettől még nem lehet kifejezett politikai cél. Nem mindegy tehát a cél-eszköz viszony: az

önkormányzatok tehát nem a központi államhatalom ellensúlyozása miatt működnek (ellenben

az évszázadokkal ezelőtti felfogással), hanem csak annyiban lesz ilyen szerepük, amennyiben

figyelembe kell venni a helyiek érdekét.

Ez a jog elnevezésétől függetlenül nem alapjogként él, hanem egyfajta korlátozott

államhatalomként, melynek keretében a helyi közösségek igényt tarthatnak arra, hogy az őket

érintő ügyekben az állami szuverenitás tiszteletben tartása mellett maguk dönthessenek.

Valójában tehát államszervezési kérdés, amit nem magasztosan megfogalmazni, hanem a

mindennapokban gyakorolni szükséges. Csak akkor kezd el valóban ’jogként’ viselkedni, ha a

magasabb szintű államhatalom valami miatt nem tartja tiszteletben az önkormányzatok

hatásköreit, cselekvési szabadságát.

Mivel nem alapjog, így nem feltétlenül érdemes alapjogi értelemben vett alanyt és kötelezettet

keresni. Egyetértek azokkal a szerzőkkel, akik szerint tényleges alapjoga a helyi lakosoknak

arra van, hogy megválasszák a helyi képviseleti szerveket vagy adott esetben közvetlenül

127

maguk hozhassanak döntéseket. Bátran állítható, hogy demokratikus berendezkedésű államban

az önkormányzás joga nyilvánvalóan a népet illeti, de attól függően, hogy ezt közvetve vagy

közvetlenül gyakorolja, lehet a jog forrásaként (ilyenkor az alany a választott testület) vagy

annak alanyaként is tekinteni. Ezzel kapcsolatban nem tartom túlzásnak megkockáztatni, hogy

bizonyos értelemben maga az önkormányzás is a népszuverenitás talaján áll, mivel a szuverén

nép által megválasztott népképviseleti szerv bizonyos közügyek gyakorlását rábízza a szuverén

nép egyes részei (bizonyos helyben élő külföldiekkel kiegészülve) által választott helyi

szervekre.

7.4. Az önkormányzáshoz való jog biztosítéka és korlátja

A helyi önkormányzatok Janus-arcú szervek. Közhatalmat gyakorolnak és velük szemben is

gyakorolnak közhatalmat. Ez azt jelenti, hogy a polgárokkal szemben kötelezettségként

megnyilvánuló hatáskörük a központi állami intézményekkel szemben jogként viselkedik.

Emiatt kiemelt jelentősége van az önkormányzatok tevékenysége felett gyakorolt kontrollnak

és az önkormányzati jogok védelmének. Előbbi biztosítja, hogy az önkormányzati

hatalomgyakorlás a jogszabályi keretek között maradjon, míg utóbbi eszköz a biztosítéka

annak, hogy az önkormányzatok jogszerűen gyakorolt hatásköreit ne sértsék meg az

államhatalom más szervei.

A gyakorlatban a két eszköz összetartozik, akár a jogvédelem két irányának is lehet tartani.

Mivel a jogszerű feladatellátás van védve, így ez szükségképpen fedi le mindkét irányt: az

önkormányzatnak joga van gyakorolnia a hatásköreit, de ez csak addig igaz, amíg azok

gyakorlásával nem él vissza. Ellenkező esetben fel kell lépni, ami valójában éppen az

önkormányzatiságot oltalmazza, azaz a polgárokat védi a visszaéléstől. 620

A közhatalmat gyakorló önkormányzatok védelmét tekintem szűk értelemben vett

önkormányzati jogvédelemnek,621 míg az önkormányzatokkal szemben megvalósuló, a

törvényes keretek betartását biztosító eszközöket az önkormányzati kontroll körébe sorolom.

620 Mivel az önkormányzati jogoknak végső soron a helyi közösség a jogosultja, ezért nyilvánvaló, hogy a helyi

közösséget védeni kell az önkormányzat jogellenes hatalomgyakorlásától is. Ez is jogvédelem és szerepe is

kiemelkedő az önkormányzati működésre, de dogmatikai szempontból külön kérdésnek tekintem. 621 A 2012 előtti magyar megközelítésben ez nagyjából az önkormányzati alapjogok védelmét jelenti.

128

7.4.1. Az önkormányzati jogok védelme

Az én megközelítésemben az önkormányzati jogvédelem alapja, hogy számos szempontból az

önkormányzat a hatalomgyakorlás passzív oldalán van, azaz bizonyos szempontból alárendelt

pozícióban helyezkedik el az államszervezeten belül.

Az Önkormányzati Charta is abból az alaptételből indul ki, hogy garantálni kell a helyi

önkormányzatok autonómiáját a központi államhatalommal és a közigazgatási szervekkel

szemben.622 Ennek nem az az oka, hogy egy kiszolgáltatott demokratikus szervet védeni kell

valamiféle antidemokratikus befolyástól, hiszen a központi szinten elhelyezkedő hatalmi

szereplők kétségtelenül a népszuverenitás talaján állva jöttek létre, demokratikus legitimációval

rendelkeznek. Annak kell megteremteni a jogi eszköztárát, hogy az erősebb hatalommal

rendelkező központi szervek saját politikai vagy szakmai preferenciákat ne érvényesíthessék az

eltérő politikai/szakmai meggyőződéssel rendelkező helyi közösséggel szemben.

Témám szempontjából ennek a kérdésnek azért van jelentősége, mert ezen keresztül mutatkozik

meg, hogy az állam hogyan tekint az önkormányzatokra, valóban elismeri-e jogként a helyi

önkormányzást.

Az önkormányzati jogvédelem tekintetében annak van jelentősége, hogy a jogrendszer

tartalmazzon olyan szabályokat, amelyek a hatáskörök védelmét biztosítják623 és legyen olyan

szerv (Alkotmánybíróság vagy más, hatásköri bíráskodást ellátó szerv) amely ennek érvényt is

szerez.

A jogvédelem elengedhetetlen az önkormányzati autonómia védelméhez. Ahogy arra Patyi

rávilágít, az érdemi önállóság fennmaradása az autonómia alapvető feltétele, a helyi

közügyekkel kapcsolatos törvényi korlátok csak addig alkotmányosak, amíg nem vezetnek az

adott témakörben az önállóság teljes elvonásához.624

Nagyon figyelemre méltó a német szabályozás vonatkozó része625, melynek értelmében az

önkormányzatok és szövetségeik alkotmányjogi panaszt nyújthatnak be az Alaptörvény azon

rendelkezésének sérelmére alapozva626, amelynek értelmében biztosítani kell a községek

számára az önkormányzáshoz való jogot.

622 SZABÓ Anita i. m. 116. 623 Küpper ezt a szabályt a védett hatáskörökben látja, ami védelmet nyújt a hatáskörelvonás ellen. (KÜPPER i. m.

1546.) Verebélyi egyfajta örökérvényűségi szabályt is elképzelhetőnek tart, ami akár a későbbi

alkotmánymódosításoktól is védene. [VEREBÉLYI (1996) i. m. 29–30.] 624 PATYI i. m. 389. 625 Gesetz über das Bundesverfassungsgericht 91. § 626 A Német Szövetségi Köztársaság Alaptörvénye 28. cikk

129

A magam részéről nem látom feltétlenül szükségét a jogvédelem jelentősége normatív

túlhangsúlyozásának, mivel alapvetően az állami szervek egymáshoz való viszonyáról van

szó.627 Ha a hatalommegosztás elvén felépülő államszervezetben az alkotmány vagy más magas

szintű jogszabály meghatároz olyan helyi közügyeket, amelyeknek autonóm intézése az

önkormányzatokra van bízva, továbbá az Alkotmánybíróság vagy más bíróság előtt van olyan

eljárás, amelyen keresztül az önkormányzat ezt kikényszerítheti, az jogállami keretek között

már kellő garanciát jelenthet az önkormányzatok számára. Sőt, valójában a kikényszerítés

lehetőségének megteremtése is csak akkor szükséges, ha az adott állam viszonyai között

egyáltalán felvetődik az önkormányzati jogok sérelmének lehetősége. Tulajdonképpen ez ebből

a szempontból részben jogi kultúra kérdése.

7.4.2. A helyi önkormányzáshoz való jog korlátja: az állami kontroll

Magam is többször hangsúlyoztam már, amire Ladner és szerzőtársai is felhívják a figyelmet,

miszerint az autonómia nem szuverenitás. Azért jöhet létre, mert ezt a nemzeti vagy a regionális

szabályozás biztosítja, így pedig szükségszerűen korlátozott is, az autonómia nem védi a jogi

keretnek nem megfelelő cselekvést. Mivel az autonóm szerv egy nagyobb politikai rendszer

része, így az autonómia elvét össze kell egyeztetni az egység elvével.628

Egészen az önkormányzatok megjelenése óta természetes jelenség, hogy a központi hatalom

törekszik megjelenni a helyi szinteken a különböző kontrolleszközökön keresztül.629 Rényi úgy

tartotta, hogy a jó közigazgatás egyik legfőbb biztosítéka az ellenőrzés helyes szervezésében

rejlik. A jogállamban uralkodó szervezési elvek egyik legsarkalatosabbja, hogy minden

közhatalmat csak ellenőrzés alatt lehet gyakorolni. 630 Peters arra is rámutat, hogy az

önkormányzati felügyeletről csak ott lehet beszélni, ahol van valódi önigazgatás (nem véletlen

szerinte, hogy például a rendőrség esetében ez értelmezhetetlen). Nem egy szükséges rossz,

hanem a léte szükségszerűen függ össze az önkormányzatisággal. 631

627 Arra az esetre sem jellemző a részletes szabályozás, ha a kormány elvonja az országgyűlés hatáskörét. Az ilyen

esetekre az alkotmányok általános rendelkezéseiből kiolvasható a megoldás. 628 LADNER – KEUFFER – BALDERSHEIM – HLEPAS – SWIANIEWICZ – STEYVERS – NAVARRO i. m. 175–176. 629 TÓTH László: Államhatalom és önkormányzatiság – napjainkban. Új Magyar Közigazgatás, 2016/3. 37. 630 RÉNYI i. m. 5. 631 PETERS i. m. 216.

130

A kontroll rendkívül sokféle lehet.632 Jelentősége van annak, hogy ellenőrzés vagy felügyelet,

továbbá annak is, hogy csak a törvényességre, vagy a célszerűségre is kiterjed-e. Az általános

felfogás szerint az ellenőrzés mindig utólagos, a felügyelet viszont előzetes beavatkozást is

lehetővé tesz. Amennyiben viszont ezeket ’törvényességi’ előtaggal látják el, akkor az előzetes

vagy utólagos jellegtől függetlenül mindenképpen csak a jogszabályok betartására irányulhat,

azaz nem vizsgálhatja a célszerűséget. Ez az önkormányzatok esetében a decentralizációra

tekintettel bír különös jelentőséggel. Peters is azt hangsúlyozza, hogy más felügyeletekhez

képest itt hiányzik az alárendeltség (az szerinte csak átruházott hatáskörök esetében jöhet

szóba), azonban az ellenőrzéshez lépest itt van beavatkozási lehetőség is.633

Az Önkormányzati Charta segítséget nyújt felállítani a kontroll lehetőségének határait, amikor

kijelenti, hogy a felügyelet csak a törvényesség és az alkotmányos elvekkel való összhang

vizsgálatára irányulhat, mely alól csak az átruházott hatáskörök képeznek kivételt, amelynek

esetében célszerűségi felügyelet is elképzelhető.634 Ezen felül a beavatkozásnak arányban kell

állnia a védeni szándékozott érdek fontosságával. 635 Az Önkormányzati Charta rendelkezése

mellett tartalmi érv az is, hogy habár a kontroll nem feltétlenül csak a törvényességre terjed ki,

de nem vezethet az önkormányzati szerv alárendelt helyzetéhez, mert az nem egyeztethető

össze az autonómiával. 636 Ennek ellenére a francia és a brit modellben a felügyeleti jog

hagyományosan magában foglalja a célszerűségi felügyeletet is, ami összhangban van a község

mint államigazgatási egység alapvető elképzelésével. 637

A modern demokráciákban az önkormányzati döntések feletti kontroll tekintetében többféle

megoldást alakítottak ki, melynek két fő modellje az angolszász és a kontinentális rendszer.

Előbbiben a szabályozási és befolyásolási eszközök élveznek kiemelt jelentőséget, míg

utóbbiban hagyományosan az a posteriori vizsgálatoké az elsőbbség. Emellett minden

modellben növekszik az államigazgatási szabályozó és instruáló eszközök jelentősége, ahogyan

a döntések törvényességével kapcsolatos, egyéni jogvitákon alapuló jogszerűségi

felülvizsgálati eljárások fontossága is.638

632 Ld. VARGA Zs. András: Ombudsman, ügyész, magánjogi felelősség. Alternatív közigazgatási kontroll

Magyarországon. Budapest, Pázmány Press, 2012. 633 PETERS i. m. 220–221. 634 Önkormányzati Charta 8. cikk 2. szakasz 635 Önkormányzati Charta 8. cikk 3. szakasz 636 LADNER – KEUFFER – BALDERSHEIM – HLEPAS – SWIANIEWICZ – STEYVERS – NAVARRO i. m. 177. 637 SORIA i. m. 1040. 638 HOFFMAN István: Az önkormányzati döntések kontrolljának főbb modelljei a nyugati demokráciákban. Közjogi

Szemle, 2013/4. 42. [a továbbiakban: HOFFMAN (2013a)]

131

Rögzíteni szükséges, hogy a decentralizáció hatékony megvalósítása és a minél korlátozottabb

törvényességi kontroll között nem vonható párhuzam. Éppen ellenkezőleg, valódi

decentralizáció csak rendszeres és hatékony törvényességi kontroll mellett képzelhető el, amit

nem csak a magyar közjogi hagyományok támasztanak alá, de hiányában az állam unitárius

jellege is veszélybe kerülne.639 Rényi640 kifejtette azt is, hogy az állami felügyeletnek az

önkormányzat szerveivel szemben okvetlenül annyira kell terjeszkednie, hogy azokat szükség

esetén a hatáskörükben való eljárásra, tehát cselekvésre, kötelességeik teljesítésére

kötelezhesse.641 Fábián kifejezetten a német felfogással kapcsolatban emeli ki, hogy az állami

felügyelet elsődleges célja nem törvényes működés biztosítása, hanem az önkormányzati

feladatok ellátásának segítése, törekedve a közigazgatás törvényessége alkotmányos

alapelvének érvényre juttatására is.642 És valóban, Stein szerint a kormány feladata az

önkormányzatokat a fennálló jog és a legmagasabb általános érdekek megsértésében

megakadályozni, viszont nem feladata olyan pozitív tevékenység, hogy a saját akaratát az

önkormányzaté elé helyezve az önkormányzat helyett cselekedjen. 643 Peters már a két

világháború közötti porosz viszonyok között is hangsúlyozta, hogy az önkormányzati felügyelet

szükségszerűen csak a közérdet szolgálhatja, nélkülözve a magán- vagy fiskális célt.644

Kaltenbach szerint az önkormányzati felügyeleti jogviszonyban az önkormányzatok

legfontosabb jogosultságai az információkérés, a fellebbezés (ellentmondás) és a

keresetindítás.645 Szerinte a vertikális hatalommegosztás elvének megfelelően egy olyan

‘párbeszéd’ van felügyelő és felügyelt között, amiben mindkét félnek lehetőséget kell adni

álláspontja kifejtéséhez.646 Tilk Péter azt is hangsúlyozza, hogy a jogalkotással kapcsolatos

felügyeleti intézkedések gyakorlásának feltétele a hiteles és gyors tudomásszerzés.647 Így

önmagában a szigorú törvényességi felügyeleti szabályozásból nem következik az

önkormányzati jogok korlátozása. Rényi nagyon találóan fogalmazta meg, hogy „[a]ki az

önkormányzatban az államhatalom abszolutisztikus törekvéseivel szemben való

639 Ez elég erőteljesen mutatkozott meg, amikor 2010 előtt egy átmeneti időszakban de facto megszűnt az

önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés. 640 Megjegyzendő a pontosság kedvéért, hogy Rényi egyáltalán nem csak a törvényességi felügyeletet tartotta

elfogadhatónak, a célszerűségi kontroll híve volt. 641 RÉNYI i. m. 22. 642 FÁBIÁN Adrián: Az önkormányzati jogalkotás fejlődése és fejlesztési lehetőségei. Budapest – Pécs, Dialóg

Campus, 2008. 32. 643 Lorenz von STEIN: Handbuch der Verwaltungslehre. I. Th. Stuttgart, Verlag der J. G. Cotta’sche Buchhandlung,

1888, 233. Hivatkozza RÉNYI i. m. 28. 644 PETERS i. m. 220–221. 645 KALTENBACH (1991) i. m. 210. 646 KALTENBACH (1991) i. m. 211–212. 647 TILK Péter: Gondolatok a kormányhivatalok vezetőinek önkormányzati rendeletalkotásra vonatkozó (pótlási)

hatásköréről. Új Magyar Közigazgatás, 2011/8. 9. [a továbbiakban: TILK (2011b)]

132

’bizalmatlanságra alapított’ közigazgatási rendszert keres, az állami felügyeletben az állami

abszolutizmusnak az önkormányzati önállóság ellen törő leplezett támadását sejti.”648

Megjegyzendő, hogy többszintű önkormányzati rendszer esetén – amennyiben az

önkormányzati rendszeren belül van alá-fölé rendeltség – nem kizárt, hogy a magasabb fokú

önkormányzat is szerepet kapjon a jogorvoslatban a döntések megváltoztatása vagy

megsemmisítése által.649

Az önkormányzatok felett gyakorolt kontrollban szükségképpen szerepet kapnak a bíróságok

is. Bizonyos kontrolleszközök tekintetében kifejezetten jellemző, hogy azt kizárólag bíróság

előtt lehet érvényesíteni, de a bíróság általi döntés-felülvizsgálat lehetősége egyébként is

jogállami szükségszerűség. Ez logikus is, ahogyan Ereky is kiemeli: a bíróságok

pártatlanságuk, függetlenségük és kizárólag a törvényeknek való alávetettségük miatt nem

tudják veszélyeztetni az önkormányzatok relatív önállóságát.650 Eisgruber az amerikai

rendszerrel kapcsolatban kifejezetten a bírósági felülvizsgálatra vonatkozóan jegyzi meg, hogy

az beavatkozik ugyan a helyi autonómiába, de ennek vannak előnyei és hátrányai is. Nyilván

alkalmas arra, hogy a részvétel lehetőségét csökkentse, de egyben meg is tudja védeni azt, ha

valamilyen visszaélésről van szó. Szerinte, ha nem lenne bírósági felülvizsgálat, akkor

kialakulna helyette valami más. 651

Bírósághoz jellemzően vagy a kontrollt gyakorló hatóság vagy az önkormányzat fordul, annak

fényében, hogy eleve a bíróság előtt érvényesíthető az adott kontrolleszköz vagy pedig a

hatóság döntése elleni felülvizsgálatról van szó. Emellett felvetődik a magánszemélyek általi

megtámadás is, hiszen a jogellenes önkormányzati hatalomgyakorlásnak jellemzően ők az

elszenvedői. Hoffman kiemeli, hogy ez az angolszász modellek kifejezetten az egyik

jellemzője, normatív és egyedi aktust is megtámadhatnak, amennyiben igazolni tudják, hogy az

a jogukat vagy jogos érdekeiket érinti.652

A közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálata jellemzően kiterjed a normatív döntések

felülvizsgálatára is. Ennek azért van jelentősége, mert ezzel a bíróság védi a közigazgatás

648 RÉNYI i. m. 5. 649 KELSEN i. m. 57. 650 EREKY (1939) i. m. 375. 651 EISGRUBER i. m. 92–93. 652 HOFFMAN István: Az önkormányzatok döntései kontrolljának főbb modelljei a nyugati demokráciákban. Acta

Facultatis Politico-Iuridicae Universitatis Scientiarum Budapestinensis de Rolando Eotvos Nominatae 50, 2013.

39. [a továbbiakban: HOFFMAN (2013b)]

133

jognak való alávetettségét, de fel is lép az önkormányzati jogsértésekkel szemben, azaz

szubjektív és objektív jogvédelmet is ellát.653

653 HOFFMAN István: Néhány gondolat a normakontroll eljárásoknak a Közigazgatási perrendtartásban történő

szabályozásáról. Jogtudományi Közlöny, 2017/7–8. 337–338. [a továbbiakban: HOFFMAN (2017b)]

134

135

8. Helyi önkormányzáshoz való jog az Alaptörvény rendszerében

8.1. Az Alaptörvény a helyi önkormányzatokról

Az Alaptörvény a 31-35. cikkekben fekteti le a helyi önkormányzati rendszer alapjait, ami

mellett még figyelembe kell venni a C) cikk (1) bekezdését (hatalommegosztás654), az F) cikket

(Magyarország területi tagozódásáról rendelkezik), a T) cikket (amely szerint az önkormányzat

rendelete jogszabály) és a hatóságokra vonatkozó általános elveket is. Az Alaptörvény számos

újdonságot hozott, számos rendelkezés viszont hiányzik a régi Alkotmányhoz képest.

Az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdése értelmében a helyi önkormányzás tartalma kettős:

egyrészt a helyi közügyek intézése, másrészt a helyi közhatalom gyakorlása. Ennek általános

jelentőségéről és egymáshoz kapcsolódásáról a fentiekben már írtam, ehelyütt csak utalok rá,

hogy ez a helyi közhatalom gyakorlására tekintettel szükségképpen takar autonómiát és

decentralizált rendszert. Az Alaptörvény az autonómia lényeges tartalmát és kereteit is

meghatározza, amikor rögzíti az önkormányzati hatásköröket (melyeket a képviselő-testület

gyakorol) és azt, hogy ezek törvény keretei között élnek.

A helyi önkormányzatok jogosultak a kötelező feladat- és hatásköreikkel arányban álló

költségvetési támogatásra, továbbá az Alaptörvény rögzíti a helyi önkormányzatok és az állami

szervek együttműködési kötelezettségét is.655 Ez egy elég furcsa megfogalmazás, mert pusztán

nyelvtani értelmezéssel azt a következtetést is le lehetne belőle vonni, hogy a helyi

önkormányzatok nem állami szervek.656 Ez természetesen nem igaz, hiszen amellett, hogy

állami feladatokat látnak el és törvény keretei között működnek (ezek alapján még lehetnének

akár civil szervezetek is) közvetlenül közhatalmat gyakorolnak és tulajdonuk is köztulajdon.

Ez a kitétel valójában a központi állami szervekkel való együttműködési kötelezettséget jelenti.

Tartalmát tekintve ez az előírás újszerű, de egyúttal logikus is: a helyi közösséget szolgáló

önkormányzatoknak és az egész közösséget szolgáló állami szerveknek egyaránt a közjó

előmozdításán kell munkálkodniuk, az ebben való együttműködés szükségessége nem csak egy

üres szólam, hanem az egész Alaptörvényt átható alaptétel érvényesítése. Az önkormányzatok

654 A hatalommegosztás elvének rögzítése formálisan új elem az Alaptörvényben, de ténylegesen nem jelent

különösebb újítást. Az Alkotmány szövegének sorai között, egyéb alapelvekből és az államszervezetre vonatkozó

további szabályokból korábban is kiolvasható volt az érvényesülése. (SMUK Péter: Az Országgyűlés

hatáskörgyakorlása az Alaptörvény hatalommegosztási rendszerében. Iustum Aequum Salutare, 2016/4. 75.) 655 Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdés 656 Vö. BALÁZS István: Az önkormányzatokra vonatkozó szabályozás átalakulása. MTA Law Working Papers,

2014/3. 2. [a továbbiakban: BALÁZS (2014a)]

136

és az állam központi szinten elhelyezkedő szerveinek együttműködése ráadásul egyenesen a

szubszidiaritás elvéből fakadó követelmény, ami megköveteli az állam segítő jelenlétét. Tilk

ráadásul arra is emlékeztet, hogy az együttműködési kötelezettség az Alkotmánybíróság

gyakorlata szerint korábban is fennállt.657 Pálné viszont mást olvas ki ebből a rendelkezésből,

szerinte ez a viszony újfajta felfogását tükrözi, ami az elkülönítés helyett alkotmányosan

összeboronálta a két szektort, előkészítve ezzel a későbbi drasztikus feladat-átrendeződést az

állami és önkormányzati szervek között.658

Az Alaptörvény mindezek mellett deklarálja a helyi népszavazás lehetőségét, az önálló

rendeletalkotási jogot, egyes szervekre vonatkozó egy-egy fontos kitételt, a kivételes

államigazgatási feladat- és hatáskör megállapításának lehetőségét, továbbá a

megválasztás/megszűnés, valamint a törvényességi felügyelet legfontosabb szabályait.

Az Alaptörvény egyebekben nem szól a helyi önkormányzatokról. Nem határozza meg

pontosan a szerveket és azok feladatait, az egyes önkormányzati szintekkel és azok feladataival

is alig foglalkozik (csak a megyei önkormányzat léte derül ki belőle), nem szól a jogvédelmi

lehetőségekről sem. Egyebekben (mintegy tucatnyi helyen) sarkalatos törvényekre és

törvényekre bízza a szabályozás kibontását.

Ezen felül az Alaptörvény szövegszerűen a helyi önkormányzás elvének elismerését sem

mondja ki. Ez annyiból mindenképpen fontos körülmény, hogy az Önkormányzati Charta

elvárja az elv belső jogalkotásban és lehetőség szerint Alkotmányban való elismerésének

szükségességét.659 Bár a cikk tartalmazza a „lehetőleg” fordulatot, a Velencei Bizottság660 (és

ennek nyomán az Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzatok Kongresszusának

jelentése661) mégis kritikaként rótta fel ezt a hiányt az Alaptörvénnyel kapcsolatban.662

Az Alaptörvény rendelkezései nagyfokú azonosságot mutatnak a régi Alkotmány szabályaival.

Pontosan erre tekintettel az Alaptörvény elfogadása óta nagyobb figyelem irányul a

megváltozott rendelkezésekre. Nehéz lenne ezeket egyenként számba venni és nem mindegyik

657 TILK Péter: A helyi önkormányzatok az Alaptörvényben. Új Magyar Közigazgatás, 2011/6–7. 27. [a

továbbiakban: TILK (2011a)] 658 PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Modellváltás a magyar önkormányzati rendszerben. In: GAJDUSCHEK György – JAKAB

András (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. Budapest, MTA TK, 2016. 590. 659 Önkormányzati Charta 2. cikk. 660 Opinion no. 621/2011 [CDL-AD(2011)016] 116. pont 661 Recommendation 341 (2013) 4.a) pont 662 Utóbbi jelentés ezt a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. CLXXXIX. törvény számára is felrója,

azonban álláspontom szerint a törvény ezt világosan tartalmazza, méghozzá a helyi önkormányzáshoz való jog

kimondásán keresztül. Kétségtelen azonban, hogy a jelentés kifejezetten a „helyi önkormányzás elve” szó szerinti

kimondását hiányolja. [Recommendation 341 (2013) 94. és 101. pontok]

137

bír külön jelentőséggel. Fontos látni, hogy az Alaptörvény nem a régi Alkotmány módosítása,

eltér a logikai felépítés, a szóhasználat, a részletezés, csak a legszükségesebb szabályokat

tartalmazza.663 Igaz volt ez az Alkotmányra is, de amíg az egy átmeneti időszak felemás

megoldásokkal tarkított produktuma volt, addig az Alaptörvény egy jóval átgondoltabb

szövegezés eredménye. Bizonyos rendelkezések kimaradása elvileg jelezhet paradigmaváltást,

de csak akkor, ha ugyanaz az értelmezés eltérő logikai megközelítés útján vagy más szabályok

együttes értelmezésével nem vezethető le. Éppen emiatt annak van igazán nagy jelentősége,

ami benne van a szövegben, hiszen azok a szabályok vagy a rendszer alapját jelentik, vagy

olyan előírások, amelyek az Alaptörvényben való rögzítés hiányában alaptörvény-ellenesek

lennének. Utóbbi kör azért is érdekes, mert mutatja az alkotmányozó hatalom ezen kérdésekről

alkotott álláspontját.

Bár kétségtelen, hogy gyakorlati szempontból van igazság Pálné azon megállapításában, hogy

rangja ellenére nem az Alaptörvény jelentette a legfontosabb jogalkotási változást az

önkormányzatok életében, 664 normatív szempontból az Alaptörvény a mérce, azaz minden

alacsonyabb szintű jogforrás tartalmát az Alaptörvénnyel való összhang szempontjából kell

vizsgálni.

A fontosabb változások ezek alapján három csoportba sorolhatók:

- hiányzik a kollektív alapjogokra való utalás és az önkormányzás alanyainak

meghatározása (ezzel együtt az is, hogy hol kell önkormányzatoknak működniük);

- megváltozott a működés feletti kontroll, továbbá

- kifejezetten új elem a társulási kötelezettség lehetősége, az aktuspótlás és a hitelfelvétel

korlátozása.

8.1.1. Az önkormányzás szintjei

Az Alkotmány így rendelkezett: „A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye

választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga.”665 Egyetlen mondaton

663 Csefkó felhívja a figyelmet arra, hogy nagyon fontos megtalálni a középutat a túl rövid és a túl részletező

szöveg között. Szerinte a túl részletező alkotmány nem csak a teljességre törekvés teljesíthetetlen feladatát jelenti,

de mozgásteret nem hagyva eleve sérti a meghirdetett önkormányzati önállóságot. A túlságosan elnagyolt,

tézisszerű keretszabályozás viszont könnyen dekleratívvá válhat, ami még a legalapvetőbb garanciákat sem rögzíti,

viszont túl széles mozgásteret enged a jogalkotónak. (CSEFKÓ i. m. 213.) 664 PÁLNÉ KOVÁCS (2016) i. m. 587. 665 Alkotmány 42. §

138

belül határozta meg, hogy kik az önkormányzás alanyai és deklarálta azt, hogy őket megilleti a

helyi önkormányzás joga. Az Alaptörvényben ehhez hasonló rendelkezést nem találni, de az

Alaptörvény F) cikke deklarálja Magyarország területi tagozódását, melynek értelmében az

ország területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. Kijelenti azt is, hogy

a fővárosban és a városokban kerületek alakíthatók.

Az Alaptörvény egyértelműen átgondolt koncepció mentén épül fel, ugyanis már a szakértői

tervezetben sem akarták az önkormányzatok hatásköreinek kérdést összekeverni a területi

beosztással: „A közigazgatásról szóló fejezet bevezető rendelkezései között célszerű elhelyezni

az állam területi beosztásának jelenleg a helyi önkormányzati fejezetben szereplő szabályait.

Bár ez a beosztás az igazságszolgáltatás számára is alapul szolgál, az Alkotmányban a

közigazgatási fejezet az, ahol ez először felmerül és szabályozandó. A területi beosztás rögzítése

ugyanakkor nem tartalmaz hatásköri szabályokat, azok az egyes területszervezési döntésre

felhatalmazott szerveknél (államfő, Országgyűlés, Kormány és annak tagja) szerepelnek. Az

egyes területi egységek számát (a főváros kivételével) és méretét az Alkotmány nem rögzíti,

ugyancsak nem szabályozza a területfelosztásnál az egyes területi egységek altípusait (pl.

megyei jogú város). Az Alkotmány utaljon arra, hogy a hagyományokon nyugvó területbeosztás

alapvető célja a hatékony közigazgatás és állami működés elérése.”666

Ebből a változásból több kutató is azt a következtetést vonta le, hogy nem kell minden

településnek önkormányzattal rendelkeznie. Az F) cikkről Ivancsics és Fábián úgy tartja, hogy

a mindenáron való változtatásra törekvés látszatát kelti. Egyrészt kiemeli a felsorolásból a

fővárost (mintha legitimálná, hogy más politikai és jogi megítélés alá eshet a főváros és a

vidék), ennél viszont lényegesebb, hogy abban már nem esik szó a fővárosi kerületekről mint

(a helyi önkormányzás jogával felruházott) településtípusról.667 Hoffman azt emeli ki, hogy

szerinte nincs alkotmányos garancia a megyei önkormányzati szervek működésére, azokat

sarkalatos törvényben teljes egészében meg is lehet szüntetni. Szerinte csak annyi követelmény

fakad az Alaptörvényből ebben a tekintetben, hogy mindenképpen kell legalább egy

önkormányzati szintnek működnie (de azt a törvényhozó dönti el, hogy melyik).668 Nagy ehhez

azt is hozzáteszi, hogy a középszint nem csak súlytalan lett, hanem gyakorlatilag eltűnt, ami

egyenes következménye megyei kormányhivatalok 2010 óta zajló térnyerésének (gyakorlatilag

666 PATYI András – SZALAY Péter – VARGA Zs. András: Magyarország alkotmányának szabályozási elvei.

Szakértői változat. Pázmány Law Working Papers, 2011/31. 16. 667 IVANCSICS – FÁBIÁN i. m. 99. 668 HOFFMAN (2012) i. m. 31.

139

a területi államigazgatás csaknem egyedüli szereplőivé váltak).669 Pálné úgy fogalmaz, hogy a

szabályozás megszilárdítja ugyan a megyéket mint földrajzi kereteket, de összességében az

önkormányzatok számára a korábbiakhoz képest kisebb védelmet nyújt. 670 Patyi kicsit

óvatosabban úgy érvel, hogy az Alaptörvény azt nem követeli meg, hogy minden községben és

fővárosi kerületben teljes jogkörű, önálló önkormányzat működjön, de azt nem is zárja ki.

Ennek az is az oka szerinte, hogy már nem alapjog az önkormányzás joga, így azt megsérteni

sem lehet azzal, ha valahol elmarad a képviselő-testületi működés.671 Csörgits Lajos egyenesen

úgy érvel, hogy mivel nem alkotmányos alapjog, hogy valamennyi település önkormányzattal

rendelkezzen, így ennek az alkotmányos védettsége megszűnt, a jövőben nem lenne

alaptörvény-ellenes, ha nem lenne biztosítva valamennyi település számára az önkormányzati

autonómia.672

A magam részéről ezt a kérdést kicsit árnyaltabbnak látom. Az Alaptörvény 33. cikke szerint a

helyi önkormányzat feladat- és hatásköreit a képviselő-testület gyakorolja, rendelkezik a

polgármesterről és a megyei közgyűlés elnökéről is. A 35. cikk (1) bekezdése pedig azt rögzíti,

hogy a helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket a választópolgárok választják.

Ezt a három rendelkezést egybevetve megállapítható, hogy az önkormányzati rendszernek

legalább kétszintűnek kell lennie, hiszen a polgármester és a megyei közgyűlés elnöke is

rögzítve van benne. A megyei szint ilyen módon adott, emellett még a főváros, a városok, a

községek és a kerületek léteznek. Bizonyos, hogy ezek közül nem csak a fővárosban kell

működnie helyi önkormányzatnak, ugyanis (tekintettel arra, hogy csak egy van belőle) azt

világosan így rögzítené az Alaptörvény. Maradnak a városok, a községek és a kerületek. A

kerületek léte valóban nincs kőbe vésve, de ezt nem is rejti véka alá az Alaptörvény. A

községeket és a városokat viszont szükségképpen külön egységként kell kezelni, azaz a község

nem lehet a város egyik területi egysége, mert az az Alaptörvény értelmében a kerület. Ha

viszont a község nem lehet a város része, akkor azok szükségképpen vannak azonos szervezeti

szinten, így az Alaptörvény logikájába aligha férhet bele az, hogy az egyikben ne működjön

helyi önkormányzat. Következésképpen a megyében, a fővárosban, a városokban és a

községekben szükségképpen kell helyi önkormányzatoknak működniük, a kerületekben

azonban nem feltétlenül.

669 NAGY Marianna i. m. 20. 670 PÁLNÉ KOVÁCS (2016) i. m. 588. 671 PATYI i. m. 387. 672 CSÖRGITS Lajos: A magyar helyi önkormányzati rendszer átalakítása – A demokrácia, a helyi közügyek és a

helyi önkormányzás egyes kérdései (doktori értekezés). Győr, 2013. 26.

140

Nem kétséges, hogy ez inkább csak egy logikai levezetés, de valójában az ország területi

beosztásának rendezése nem is kell, hogy ennél többet jelentsen. A tartalmi kérdések nem csak

ezen keresztül dőlnek el, ez a rendelkezés csak egy talapzatot nyújt a további vizsgálódáshoz.

Ebből a rendelkezésből tehát annyi levezethető, hogy formálisan működjenek helyi

önkormányzatok az F) cikkben rögzített helyeken, de annak tartalmára nem lehet következtetést

levonni Ebben a vonatkozásban egyet tudok érteni Patyi fent idézett gondolatával, amelyben az

önkormányzatok teljes jogkörű működését firtatja.

Álláspontom szerint azonban a kritikusok nagyobb része nem önmagában a területi beosztásról

szóló rendelkezés tartalmával elégedetlen, hanem a korábban azzal egy helyen kimondott

önkormányzáshoz való kollektív alapjog hiányával is.

8.1.2. A kollektív alapjog kérdése

Alaptörvényben már hiába keresnénk a kollektív alapjogra utalást, az csak annyit tartalmaz,

hogy Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében

helyi önkormányzatok működnek.673 Kétségtelen, hogy számos kritika ezzel a rendelkezéssel

(pontosabban: a korábbi rendelkezés hiányával) függ össze. Sok kutató önmagában ennek a

rendelkezésnek a megváltozása miatt visszalépést vélelmez. Ennek oka az, hogy korábban

egyértelműen a kollektív alapjog talaján állt a helyi önkormányzati rendszer, ami egyfajta

biztonságérzetet nyújtott az önkormányzatok sérthetetlenségére.

Horváth M. szerint nem ugyanaz a választópolgárok közösségét megillető kollektív alapjog,

mint amit a közügyek intézésének és a közhatalom gyakorlásának formájaként megjelölt

önkormányzat. Szerinte könnyű belátni, hogy csak egyik megjelenési formája az önkormányzás

gyakorlásának az adott szervezeti formában megtestesülő helyi önkormányzat.674 Nagy szerint

a változtatással az alkotmányozó megteremtette annak a lehetőségét, hogy a jogalkotó akár

főszabályként is elvonhassa az önkormányzati közfeladatok megoldását, és azokat

államigazgatási szervekre bízza. Ő ennek tudja be a közoktatási és az egészségügyi ellátás

állami intézményfenntartó központokba szervezését.675 Szegvári pedig azt emeli ki, hogy a

szubszidiaritás, valamint az autonómia érvényesítése és védelme háttérbe szorult, az

államszervezet részeként szabályozott a feladat- és hatáskörök egy szervetlen, politikai érdekek

673 Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdés 674 HORVÁTH M. Tamás: Kiszervezés – visszaszervezés: A helyi közszektor változása. Fundamentum, 2012/2. 5. 675 NAGY Marianna i. m. 19.

141

alapján felülről vezérelt modernizációs folyamatot takarnak.676 Balázs elvi szinten valamivel

megengedőbbnek tűnik. Szerinte amennyiben egy alapjogi szabályozás eltűnik a rendszerből,

azzal sérül ugyan az alapjogok vívmány jellege, de ettől még lehet olyan törvényi szabályozás,

amitől ez a jog éppenhogy kiteljesedik.677 Úgy véli, hogy az „alkotmányos védelem

eszközrendszere és szintje nagy mértékben függ a jogi szabályozás mikéntjétől is, de ez is inkább

annak következménye, hogy az adott konkrét rendszerben milyen az alkotmányvédelem

eszközrendszere.”678 Ő inkább abban látja a problémát (az Önkormányzati Chartára is

alapozva) hogy a főként az eredményesség és hatékonyság nevében végrehajtott változtatások

visszalépést jelentenek egy megelőző szabályozásiban megjelenő autonómia szinthez képest.679

Pálné is azt emeli ki, hogy az Alaptörvény megfogalmazása konzekvens abban a tekintetben,

hogy az önkormányzat elsősorban nem az állampolgári részvétel és képviselet fóruma, hanem

az egységes állam végrehajtó hatalmi ágának részeként a közfeladatok megvalósítója. 680

Hoffman ugyanakkor azt is megjegyzi, hogy a generálklauzulás megközelítés megmaradt, az

új megfogalmazás értelmében az önkormányzatok továbbra is általános hatáskörű szervek,

amelyek hatásköre a helyi közügyek ellátására kiterjed.681 Bár Szente is sok szempontból igen

kritikus az új önkormányzati rendszerrel kapcsolatban, de azokat nem a kollektív alapjog

hiányából eredezteti. Kifejezetten a korábbi rendszer strukturális problémájának tekinti az

önkormányzás speciális magyar felfogását. Ez elvileg komoly konfliktusforrás volt, de azért

nem okozott nehézségeket szerinte, mert a kollektív emberi jogi felfogást senki sem vette

komolyan (ő ennek tudja be az Alkotmánybíróság önkormányzati alapjogokról vallott

felfogását). Azt is megjegyzi, hogy a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011.

CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) még mindig a korábbi alapon áll, mégsem sikerült

megakadályozni a feladat- és hatáskörök radikális csökkentését, valamint a forráselvonást.

Szerinte célszerűbb lett volna az önkormányzatiság alapjait demokratikus államszervezeti

elvként meghatározni, összhangban az uralkodó európai normákkal.682 Patyi – bár nem

feltétlenül kritikaként – azt is kiemeli, hogy a választópolgárokat megillető alapjog hiányában

a képviselő-testületi működés hiánya sem sértheti ezt a jogot, hanem csak a hatásköröket

biztosító alaptörvényi rendelkezéseket.683 Jakab András és Szilágyi Emese pedig egyenesen azt

676 SZEGVÁRI (2017) i. m. 766. 677 BALÁZS (2018) i. m. 389. 678 BALÁZS (2014b) i. m. 305. 679 BALÁZS (2014b) i. m. 310. 680 PÁLNÉ KOVÁCS (2016) i. m. 588. 681 HOFFMAN (2012) i. m. 31. 682 SZENTE Zoltán: Sarkalatos átalakulások – Az önkormányzati rendszer. MTA Law Working Papers, 2014/29. 4.

[a továbbiakban: SZENTE (2014b)] 683 PATYI i. m. 387.

142

állítják, hogy a változás dogmatikailag támogatható, mert az alapjogként való konceptualizálás

számos kritikát kapott korábban is például az alapjogi tesztek alkalmazhatatlansága miatt.684

Meggyőződésem szerint önmagában a kollektív alapjog hiánya nem jelent visszalépést az

önkormányzáshoz való joggal kapcsolatosan. A 7.1. pontban már részletesebben írtam az

alapjogi megközelítés problémáiról, ehelyütt csak utalok rá, hogy a hangsúlynak nem ezen

kellene lennie, hanem a jogvédelem megvalósulásán (ahogyan erre Balázs is utalt a fent idézett

gondolataiban). Úgy látom tehát, hogy nem a helyi önkormányzáshoz való jog szűnt meg, csak

az Alaptörvény már nem tekinti ezt kifejezetten alapjognak. A „helyi közhatalom gyakorlása”

fordulat (mint a helyi demokrácia elvének tételezése) továbbra is megadja az alapot a helyi

önkormányzás jogának, még akkor is, ha kifejezetten az „önkormányzáshoz való jog” fogalmát

(amely az Mötv. értelmében továbbra is a település, valamint a megye választópolgárai

közösségének joga) csak az Mötv. tartalmazza.

Valójában az alapjogként való tételezés korábban is csak arra volt alkalmas, hogy ezáltal a

rendszerváltás nehéz időszakában a lehető legmagasabb szinten bástyázzák körül az évtizedek

után újra felélesztett önkormányzati rendszert, ezáltal védve az esetleges kormányzati

beavatkozástól.

Az Alkotmánybíróság ezt a nehezen megfogható alapjogot több évtizedes gyakorlatában arra

használta, hogy ezt mintegy átkonvertálva az önkormányzati alapjogokra, levezesse azt, hogy

miért lehetnek az önkormányzatoknak védett hatáskörcsoportjai. Több szerző is felhívja rá a

figyelmet, hogy a helyi önkormányzatok alapjogai valójában védett hatáskörcsoportok, melyek

nem is az általános alapjogi teszt alapján voltak korlátozhatók, mivel az alkotmánybírósági

gyakorlat csak a kiüresítést tiltotta (a korlátozás legitim céljának, szükségességének és

arányosságának a vizsgálata így nem volt elvárás), ráadásul számos önkormányzati hatáskör

eleve csak a törvény keretei között volt biztosítva. 685

Szilárd meggyőződésem, hogy mindezek alapján az Alaptörvény nem hoz szükségszerű

visszalépést az önkormányzáshoz való jogot illetően686, csak a korábbi gyakorlathoz igazította

a fogalmakat. Mi sem mutatja ezt jobban, minthogy a törvényhozó hatalom maga is ezt a

következtetést vonta le, ugyanis az Mötv. miniszteri indokolása szerint alapvető cél, hogy a

választópolgároknak a helyi önkormányzáshoz való joga változatlanul és hiánytalanul

684 JAKAB András – SZILÁGYI Emese: Sarkalatos törvények a magyar jogrendben. In: GAJDUSCHEK György –

JAKAB András (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. Budapest, MTA TK, 2016. 302–303. 685 CSINK i. m. 164.; TILK Péter: Az önkormányzatok bírósági és alkotmánybírósági védelme az Alaptörvény és

az új sarkalatos törvények tükrében. Kodifikáció és Közigazgatás, 2012/1. 42.; PATYI i. m. 382. 686 Vö. CSÖRGITS i. m. 30.

143

érvényesüljön.687 Nézetem szerint ennek legfőbb mércéje, hogy – elnevezéstől függetlenül –

bírósági és alkotmánybírósági védelem alatt álljanak az önkormányzatok

alapjogai/hatáskörei.688 Ez elsősorban nem attól függ, hogy ez az Alaptörvényben kifejezetten

rögzítve van-e, hiszen a fentiek alapján ez kiolvasható belőle, a törvényhozó ezt meg is tette,

hiszen rögzítette az Mötv-ben.689

8.1.3. A hatásköri katalógus

Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése két szempontból is jelentőséggel bír: egyrészt rögzíti az

önkormányzati autonómia határait, másrészt ki is jelöli az autonómia tartalmának legfontosabb

összetevőit. Abban a tekintetben a helyi önkormányzatra vonatkozó szabályozás ’lelkének’ is

tekinthető, hogy ezek a szabályok töltik meg tartalommal a helyi önkormányzatiságot.

A hatályon kívül helyezett Alkotmány ezeket a rendelkezéseket tekintette a helyi

önkormányzatok alapjogainak, ezt a kifejezést az Alaptörvényben viszont már hiába keresnénk,

a hatáskörök tekintetében az Alaptörvény a helyi közügyek körébe tartozó feladat- és

hatáskörök fogalmát használja (maga a felsorolás gyakorlatilag szövegszerűen magában

foglalja az Alkotmányban korábban nevesített alapjogokat), azaz a helyi közügyek intézése

körében csak az önkormányzatok hatáskörcsoportjait sorolja fel. Látszólag ez komoly

különbség, de az alkotmánybírósági értelmezés korábban is hatáskörcsoportoknak tekintette az

alapjogokat.690 Hoffman figyelmeztet azonban, hogy a tiszta alapjogias megközelítés oldódása

ellenére az Alkotmánybíróság nem egyszerűen hatáskörcsoportoknak, hanem kidomborította

azok védelmének jelentőségét, egyre inkább relatíve védett hatáskörcsoportokként értelmezte,

ami erős korlát volt a törvényalkotó számára.691

Az Alaptörvény szövegszerűen nem utal arra, hogy ezek a hatáskörcsoportok továbbra is

védelmet élveznek-e.

Bár az Alaptörvény felsorolása hatáskörcsoportokat rögzít, ezek gyakorlatilag az autonómia

legfontosabb összetevői a szabályozási autonómiától kezdve a szervezeti, igazgatási

687 Mötv miniszteri indokolás, általános indokolás 688 Ezzel a kérdéssel a 8.3. pontban foglalkozom részletesebben. 689 Mötv. 5. § 690 BALOGH (2012) i. m. 16. 691 HOFFMAN (2012) i. m. 31.

144

szabadságon át a gazdasági/pénzügyi önállóságig.692 Patyi ezeket áttekintve arra jut, hogy

mindegyik hatáskör az autonómiát építi.693

A felsorolás nem taxatív, mivel az l) pontban kimondja, hogy a helyi önkormányzat törvényben

meghatározott további feladat- és hatásköröket is gyakorol. Ez Balogh Zsolt értelmezésében azt

jelenti, hogy a helyi közügy fogalmi elemei nem képeznek egy, az Alaptörvény által lezárt

rendszert, mivel azt további törvények kiegészíthetik a helyi önkormányzatok által

gyakorolható más feladatokkal és hatáskörökkel.694

Az is nagyon fontos viszont, hogy egyebekben az Országgyűlés jogosult az önkormányzati

hatáskör-telepítésre, amiből nem csak az következik, hogy az Országgyűlésnek joga van

meghatározni ezt a kört, hanem az is, hogy egyéb szervnek nincs. Tilk emlékeztet rá, hogy ez

biztosítja azt, hogy államigazgatási szervek nem korlátozhatják és nem vonhatják el a helyi

önkormányzatok feladatait és hatásköreit.695

Látható, hogy az Alaptörvény csak a feladatok jellegének meghatározására szorítkozik,

mintegy kijelölve azokat a területeket, amelyekre a törvényalkotónak tekintettel kell lenni.

Részletesebb szabályozást csak a rendeletalkotással kapcsolatban tartalmaz, méghozzá eléggé

szélesre vonva a rendeletalkotási szabadságot, hiszen a helyi önkormányzat törvény által nem

szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére is rendeletet alkot.696

A helyi önkormányzatok autonómiáját illetően az Alaptörvény kérlelhetetlen precizitással

rögzíti, hogy az csak a törvény keretei között él. Ez szintén visszalépésnek tűnhet, hiszen

korábban az Alkotmány nem általánosságban, csak bizonyos hatáskörök kapcsán tartalmazta

szövegszerűen ezt a szűkítő feltételt. Tilk azonban emlékeztet rá, hogy az Alkotmánybíróság

ezt korábban is így értelmezte, bármely önkormányzati alapjog csak törvény keretei között

érvényesülhetett.697 Ez a megközelítés egyenesen az autonómia lényegéből adódik.

Bár Hoffman felveti, hogy „a törvény keretei között” fordulat akár azt is lehetővé tehetné, hogy

a feladatok körét a taxatívan felsorolt körre lehessen visszaszorítani, támaszkodva a német

Grundgesetz szövetségi alkotmánybírósági gyakorlatára arra jut, hogy Németországban is

megköveteli az Alkotmánybíróság, hogy ez a fordulat ne járjon az önkormányzatiság

692 Ezek közül a jelképalkotási és kitüntetés alapítási jog annyiból érdekes, hogy ez tűnik a szó szoros értelmében

legkevésbé hatáskörnek, sokkal inkább kidomborodik az alapjogi jelleg, hiszen már az is az önkormányzat döntése,

hogy egyáltalán alapít-e például díjat. [TILK (2011a) i. m. 24.] 693 PATYI i. m. 387–391 694 BALOGH Zsolt: Az önkormányzati rendeletek törvényességének kontrollja. Új Magyar Közigazgatás, 2013/5.

37. 695 TILK (2011a) i. m. 28. 696 Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdés 697 TILK (2012) i. m. 42.

145

’magterületeinek’ elvonásával. 698 Én ehhez még azt is hozzátenném, hogy azért sem lehetséges

az enumeratív megközelítés alkalmazása, mert akkor értelmét veszítené az Alaptörvény azon

rendelkezése, amelynek értelmében az önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi

társadalmi viszonyok rendezésére is rendeletet alkothat. Ezen felül azt is tartalmazza az

Alaptörvény, hogy a helyi önkormányzat kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül

vállalkozást folytathat,699 csak törvény állapíthat meg kötelező feladat- és hatáskört, továbbá a

költségvetési támogatás is a kötelező feladatokhoz kapcsolódik.700 Ezeknek a rendelkezésnek

köszönhetően (bár a szabályozási elvekben foglalt javaslattal ellentétben szövegszerűen nem

jelenik meg701) levezethető az önként vállalt feladat- és hatáskörök szükségessége.

Nagy szerint az autonómia célhoz kötötté vált, ami azt mutatja, hogy a közigazgatáson belül

eltolódott a hangsúly a dekoncentrált feladat-végrehajtásra, az Alaptörvény rendelkezései miatt

a széles felelősségű önkormányzatokból egy nagyon korlátozott hatáskörű önkormányzati

rendszer lett.702

Az is megjegyzendő azonban, hogy a „törvény keretei között” kitétel nem jelent korlátlan

felhatalmazást az Országgyűlés számára a határok meghúzásához, különben nyilvánvalóan nem

lenne szükséges az Alaptörvényben rögzíteni a rendeletpótlás, a kölcsönfelvétel

hozzájáruláshoz kötésének vagy a kötelező társulás lehetőségének előírását.

Az Alaptörvény 34. cikk (2) bekezdése szerint törvény elrendelheti a helyi önkormányzat

kötelező feladatának társulásban történő ellátását. Ez a szabály elvileg a 32. cikk (1) bekezdés

k) pontjának azon rendelkezését szűkíti, ami szerint a helyi önkormányzat törvény keretei

között szabadon társulhat más helyi önkormányzattal. Ennek az érdekessége abban áll, hogy az

autonómiának ez az eleme is törvény keretei között él, azaz eleve törvény szabja meg ennek

határait. Ha azonban ebbe beleférne a kötelező társulás előírása, akkor nyilvánvalóan nem lett

volna szükség ennek külön rögzítésére az Alaptörvényben. Márpedig a kötelező társulás nem

csak keretek közé szorítja, hanem az adott kérdés tekintetében teljesen elvonja a szabad társulás

lehetőségét.703

698 HOFFMAN (2012) i. m. 32. 699 Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés g) pont 700 Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdés 701 PATYI – SZALAY – VARGA Zs. i. m. 18. 702 NAGY Marianna i. m. 26. 703 A kötelező társulásról a 8.2.3. pontban írok részletesebben.

146

Az Alaptörvény azt is rögzíti, hogy a helyi önkormányzat tulajdona köztulajdon, amely

feladatai ellátását szolgálja,704 kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához pedig azokkal

arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult.705 Nagy szerint a

tulajdon köztulajdonná minősítésével az önkormányzat sokkal kevesebb védelemben részesül

az államigazgatással szemben (szerinte ez az alapja annak, hogy az önkormányzati feladattal

együtt az ahhoz kapcsolódó vagyon is mozogjon). 706 Önmagában ez a rendelkezés álláspontom

szerint nem azért vet fel problémákat, mert köztulajdonnak minősíti az önkormányzat

tulajdonát (az ugyanis nem egyenlő az állami tulajdonnal, ráadásul a köztulajdonnal szemben

csak a magántulajdon állhatna), hanem inkább azért, mert nem ad fogódzót a tulajdon

védelmével kapcsolatban.

A támogatásokra való jogosultság tekintetében azt kell kiemelni, hogy az Alaptörvény nem

szabályozza, hogy a helyi önkormányzatnak joga lenne a saját bevételre (bár a helyi adó

kivetéséről rendelkezik). Kecső szerint az arányos támogatás bizonytalan értelmezésre ad

lehetőséget, amit a „más vagyoni támogatás” még tovább homályosít. 707 Ivancsics és Fábián

szerint viszont nem a határozatlan jogi fogalom a legnagyobb probléma, hanem az, hogy nem

biztosít semmilyen érdemi garanciát a helyi önkormányzatok részére. A torzuló arányok

(aránytalanságok) az önkormányzatiság ellen hatnak.708

8.1.4. A helyi önkormányzás alanyai

Az előző pontokból egyenesen következik, hogy tisztázni szükséges, hogy ki/mi minősül az

önkormányzás alanyának. Az Alaptörvény kifejezetten nem rendelkezik erről. A feladatokat

jellemzően a választott képviselőkből álló testület látja el, de ők a választópolgároktól kapják

erre a felhatalmazást.

Patyi rávilágít, hogy nem egyértelmű, hogy ki az önkormányzás alanya. Azt szűri le, hogy a

választópolgárok adott területen elő közösségére inkább az önkormányzás forrásaként lehet

tekinteni, nem pedig a jog alanyaként, mert az önkormányzati jog alanya a választott testület.

Nem véletlen szerinte, hogy korábban az Alkotmány is a képviselő-testület hatásköreit

704 Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdés 705 Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdés 706 NAGY Marianna i. m. 25. 707 KECSŐ i. m. 217. 708 IVANCSICS – FÁBIÁN i. m. 103.

147

tekintette önkormányzati alapjogoknak.709 Fábián ezzel szemben úgy véli, hogy a legfontosabb

döntéshozó szerv ugyan a képviselő-testület, de az nem kapcsolódik közvetlenül és szervesen

a helyi önkormányzat fogalmához, azaz nem váltja ki, nem helyettesíti, mindössze képviseli a

helyi közösséget. 710 Tilk számára is egyértelmű, hogy az alany továbbra is a helyi

választópolgárok közössége. Bár ez már nincs rögzítve az önkormányzati részben, de az

Alaptörvény XIII. cikk (7) bekezdése szól a népszavazásról, ahogy a 31. cikk (2) bekezdés is.

Márpedig szerinte amennyiben a választóknak joguk van a közvetlen hatalomgyakorláshoz,

akkor a közvetettnek is ők az alanyai.711

Látszólag nagy az ellentmondás a két nézet között, azonban a szerzők nem ugyanarra

koncentrálnak. Patyi egyértelműen praktikusan szemlélve ezt a kérdést onnan közelít, hogy

amennyiben egy szervnek hatáskörei és polgári jogi eljárási képessége van, akkor

szükségképpen jogalany, ami szerinte ebben az esetben logikusan a képviselő-testület (ezért

nem ért egyet azzal sem, hogy az Mötv. értelmében maga az önkormányzat a jogi személy).712

Patyi tehát az én olvasatomban eljárási jogalanyiságról beszél, míg Fábián és Tilk anyagi jogi

jogalanyiságról. Ez utóbbi valószínűleg megfelelne alapvetően Patyi desztinatáriusi

felfogásának, csakhogy eközben a közvetlen hatalomgyakorlás lehetősége miatt mégsem

lehetséges mindössze a hatalomgyakorlás forrásának tekinteni a választópolgárokat.713

Mindezek alapján levezethető, hogy az önkormányzati feladatellátás címzettje a képviselő-

testület, melynek hatalomgyakorlását a választókra kell visszavezetni (adott esetben biztosítva

a közvetlen hatalomgyakorlás lehetőségét is). Az lehet vita tárgya, hogy a választókra alanyként

vagy forrásként kell tekinteni, de ez csak addig igaz, amíg egységesen kezeljük ezt a kérdést.

Az én olvasatomban ugyanis elválik egymástól az önkormányzás joga és a feladatellátás

kérdése. Az önkormányzás jogának a választópolgárok szerintem mindenképpen alanyai, maga

a jog ugyanis egyértelműen a közösséget illeti meg. A feladatellátást (hatalomgyakorlást)

tekintve az alany viszont általában a képviselőtestület (forrása pedig a helyi közösséget alkotó

választók714), kivételes esetben azonban (közvetlen hatalomgyakorlás esetén) maguk a

választópolgárok is a feladatellátás alanyává válnak. A törvényhozó hatalom maga is erre az

értelmezésre jutott, hiszen az Mötv. rögzíti, hogy a „helyi önkormányzás a település, valamint

709 PATYI i. m. 394. 710 FÁBIÁN (2016) i. m. 36. 711 TILK (2011a) i. m. 22. 712 PATYI i. m. 394–395. 713 Bár nem az Alaptörvényből, hanem csak az Mötv-ből ered, de érdekes adalék a helyi közösség öngondoskodási

kötelezettségének szabályozása [Mötv. 8. § (1) bekezdés a) pont]. Márpedig kötelezettséget megállapítani aligha

lehetne annak, aki nem maga is alanya az adott jognak. 714 Ez egybecseng azzal, hogy az Alaptörvény B) cikk (3) bekezdése értelmében a közhatalom forrása a nép.

148

a megye választópolgárai közösségének joga”715 (azaz a választókat tekinti a jog alanyának),

de a 41. § értelmében az önkormányzat jogi személy, azaz – a feladatellátás vonatkozásában –

maga is jogalany.

Valójában a probléma jelentősége annak a kérdésnek a megválaszolásakor domborodik ki, hogy

kinek vannak védett jogai. Ha az önkormányzáshoz való jog alanya a választópolgárok

közössége, akkor elvileg az ő jogaikat kellene védeni. Ehhez képest az Alaptörvény 32. cikk

(1) bekezdése az önkormányzatnak állapít meg feladat- és hatásköröket (amelyről a 8.3.

pontban igyekszem levezetni, hogy az önkormányzáshoz való jog alapját jelentő védett

jogoknak minősülnek). Ez okozhatna problémákat az értelmezésben, azonban az Alaptörvény

azt is kimondja, hogy a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről helyi

népszavazást lehet tartani.716 Ezzel az Alaptörvény gyakorlatilag behúzza a választók

közösségét a 32. cikk hatálya alá.

8.1.5. Törvényességi felügyelet

Az Alaptörvény 34. cikk (4) bekezdése értelmében a Kormány biztosítja a törvényességi

felügyeletet a helyi önkormányzatok felett, méghozzá a megyei és fővárosi kormányhivatal

útján. Ez új elem az Alaptörvényben, ugyanis az Alkotmány rendszerében a Kormány még csak

törvényességi ellenőrzést gyakorolt. Ezzel a rendelkezéssel az Alaptörvény komoly

változásoknak ágyazott meg az önkormányzatok felett gyakorolt – alapvetően a kontinentális

rendszer német típusához sorolható – törvényességi kontroll tekintetében.

A törvényességi ellenőrzés törvényességi felügyeletté alakításával megváltozott a központi

kormányzattal való viszony, ami a rendszeresebb és akár megelőző jellegű kontroll mellett az

új felügyeleti eszközökben is testet ölt. Ezek az eszközök korábban teljesen hiányoztak a

rendszerből. 717

Szakmai körökben ez a változás önmagában nem generált komolyabb elégedetlenséget,

valójában a legtöbb szakember egyetértését fejezte ki.718 Más szerzőkkel egyetértésben Balogh

azt emeli ki, hogy ez a felügyelet valóban felügyelet, de bírói garanciákkal, melyben fontos

változás, hogy az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálata az Alkotmánybíróságtól

715 Mötv. 2. § (1) bekezdés, de tartalmában ugyanez ismételten megjelenik a 3. § (1) bekezdésben is. 716 Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdés 717 BALÁZS (2012) i. m. 12. 718 Ld. például IVANCSICS – FÁBIÁN i. m. 104.; SZABÓ Lajos: Törvények a helyi önkormányzatokról – Összevetés

1990, 2011. Kodifikáció és Közigazgatás, 2012/1. 38.

149

a bíróság hatáskörébe került. Ezáltal a bírói szervezet normakontroll feladatokat is kapott.719 Ez

az Alaptörvény azon rendelkezésén alapul, ami szerint kormányhivatal a bíróságnál (tehát már

nem az Alkotmánybíróságnál) kezdeményezheti az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát, ha

azt jogszabálysértőnek találja.720 A Kúria ilyen irányú feladata új elem, azonban egyúttal

logikus is, hiszen ez nem csak normakontroll-jellegű tevékenység, hanem egyben közigazgatási

jellegű tevékenység is.721

Egyebekben az Alaptörvény nem ad részletesebb fogódzót az egyes eszközök meghatározása

tekintetében, aminek értelmében minden olyan törvényességi felügyeleti eszköz összhangban

van az Alaptörvénnyel, ami megmarad a törvényesség felügyeletének talaján. Ugyanakkor

Ivancsics és Fábián szerint az Alaptörvényben lefektetett beavatkozási lehetőség távol áll a

törvénysértések megelőzését szolgáló korszerű felügyeleti módszerektől, az elsődleges cél a

törvényes önkormányzati működés biztosítása, továbbá az önkormányzati feladatellátás

elősegítése, egyúttal törekvés a közigazgatás törvényessége alkotmányos alapelvének érvényre

juttatására. Cél továbbá az is, hogy tanácsadással segítsék a helyi önkormányzatokat feladataik

ellátásában, támogassák, védjék a helyi közösségeket, valamint növeljék az önkormányzati

szervek felelősségérzetét.722

Valójában az én olvasatomban a kérdés az, hogy a törvényességi felügyelet valóban csak

törvényességi felügyelet-e, tényleg csak a törvényesség biztosítására szolgál-e? Esetleg

alkalmas arra is, hogy a közvetlenül választott, jogalkotási és végrehajtási hatáskörökkel is

rendelkező önkormányzatok felett a végrehajtó hatalmi ágba tartozó (ezáltal pedig számos

esetben szükségképpen politikailag ellenérdekelt) megyei kormányhivatalok befolyást tudjanak

szerezni? Ez a hatályos közjogi rendszerben nyilvánvalóan nem lehet deklarált cél (bár egyesek

szerint az Alaptörvény mutat némi elmozdulást az egységes közigazgatás koncepciója felé),

legfeljebb az vetődik fel, hogy amennyiben ez mégis bekövetkezhet, akkor ez vajon minek

köszönhető.

Ebben a körben pedig két konkrét alaptörvényi rendelkezést kell kiemelni, amelyek feszegetik

a törvényességi felügyelet kereteit. Olyan rendelkezésekről van szó, amelyeket valószínűleg

nem kellett volna az Alaptörvényben rögzíteni, ha a rendszer kereteit nem feszítenék szét. Ide

719 BALOGH (2012) i. m. 16. 720 Alaptörvény 32. cikk (4) bekezdés 721 VARGA Zs. (2012) i. m. 113. 722 IVANCSICS – FÁBIÁN i. m. 101.

150

tartozik a hitelfelvétel előzetes jóváhagyáshoz kötése723 és az aktuspótlás lehetősége724. Bár

nem ismeretlen utólagos felügyeleti eszköz, hogy megfelelő bírói kontroll mellett az

önkormányzat törvénysértő mulasztását bizonyos esetekben a felügyeleti hatóság pótolhatja,725

azonban kifejezetten erős felügyeleti hatáskör, hogy a kormányhivatal vezetőjének aktuspótlási

joga van az önkormányzat jogalkotási kötelezettségének elmulasztása esetére.726

Ezeknek a rendelkezéseknek a logikája az, hogy mivel az önállóságról maga az Alaptörvény

rendelkezik, ezért annak korlátozására is csak az ott van lehetőség.727 Ezeknek tehát azért kellett

bekerülniük az Alaptörvénybe, mert ennek hiányában bizonyosan alaptörvény-ellenes lennének

a hasonló szellemben megfogalmazott törvényi rendelkezések.

Mivel mindkét eszköz léte alaptörvényi rendelkezésen alapulva korlátozza az önkormányzatok

autonómiáját, ezért a 8.2. pontban külön is foglalkozom ezekkel.

8.1.6. A sarkalatosság kérdései

Az Alaptörvény értelmében a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat sarkalatos

törvény határozza meg.728 Azonban a helyi önkormányzatok a helyi közügyeket törvény keretei

között gyakorolják,729 egyéb feladat- és hatáskört is törvény határozhat meg.730 Törvény

rendelheti el kötelező feladat társulásban való ellátásának kötelezettségét731 és törvény kötheti

feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához az önkormányzati kölcsönfelvételt.732 Ellenben

sarkalatos törvényben meghatározottak szerint hozhat létre a képviselő-testület hivatalt és

választhat bizottságot,733 sarkalatos törvényben szabályozottak szerint választják a

polgármestert és a képviselőket, valamint a képviselő-testület is sarkalatos törvény szerint

mondhatja ki feloszlását.734

Jól látható, hogy az Alaptörvényben elég változatos képet mutat, hogy mely kérdések rendezése

tartozik sarkalatos tárgykörbe. Az egyes részkérdések vonatkozásában ezek értelmezése

723 Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdés 724 Alaptörvény 32. cikk (5) bekezdés 725 HOFFMAN (2013a) i. m. 41. 726 IVANCSICS – FÁBIÁN i. m. 102. 727 PATYI i. m. 389. 728 Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdés 729 Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés 730 Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés l) pont és 34. cikk (1) bekezdés 731 Alaptörvény 34. cikk (2) bekezdés 732 Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdés 733 Alaptörvény 33. cikk (3) bekezdés 734 Alaptörvény 35. cikk (4) bekezdés

151

önmagában nem ütközne különösebb nehézségbe, azonban a 31. cikk (3) bekezdése általánosan

jelenti ki, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza

meg.

A sarkalatosság szélesebb értelemben a minősített többség követelményi rendszerébe tartozik.

Az Alaptörvény egyes rendelkezései ugyanis bizonyos alapvető jogokra, intézményekre, vagy

valamely alkotmányos értékre illetve cél megvalósítására vonatkozó szabályozás elfogadását

széleskörű konszenzushoz (tipikusan a mindenkori kormánytöbbséget meghaladó

szavazatarányhoz) kötik. Az egyes törvények elfogadása (módosítása) során az Országgyűlés

– az ide vonatkozó alaptörvényi rendelkezésre tekintettel – esetről-esetre dönt arról, hogy az

adott törvény egésze, részterülete vagy valamely rendelkezése minősített többséget igényel-

e.735

Az Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdésének megfogalmazása a sarkalatosságot illetően

határozott, nyelvtani értelemben ellentmondást nem tűrően az önkormányzatokra vonatkozó

szabályokat tekinti sarkalatos kérdéskörnek.736 Szélsőséges értelmezés esetén ez alapján akár

azt a következtetést is le lehetne vonni, hogy minden, az önkormányzatokra vonatkozó törvényi

rendelkezést minősített többséggel kell elfogadni. Ez mégis ellentmondana az Alaptörvény által

kialakított helyi önkormányzati rendszer koncepciójának. Ennélfogva maga az Alaptörvény

oldja az értelmezés merevségét, amikor több helyen is utal arra, hogy nem minden, a helyi

önkormányzatokra vonatkozó szabályt kell sarkalatos törvényben rögzíteni.

Az Alkotmány 44/C. §-a még úgy fogalmazott, hogy „[a] helyi önkormányzatokról szóló

törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata

szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az

önkormányzatok alapjogai.” Ez alapján kifejezetten az önkormányzati törvény megalkotása

volt minősített többséghez kötve, míg az önkormányzatok alapjogainak védelmét értelmező

szabályként a második mondat volt hivatva biztosítani. Ennélfogva a helyi önkormányzatokról

szóló törvénnyel ellentétes, az alapjogokat ahhoz képest korlátozó törvényt kellett minősített

többséggel elfogadni.737

Az Alaptörvény értelmében viszont a „helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályok”

kategória szükségképpen felöleli az eljárási jogi, az anyagi jogi és a szervezeti kérdéseket is,

735 Ezt az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY határozat 50. § (3) bekezdése

szabályozza, miszerint: „Ha a zárószavazás során minősített többséget igénylő döntés is szükséges, a zárószavazást

két részletben kell lefolytatni úgy, hogy először a minősített többséget igénylő döntést kell meghozni.” 736 Ez nem egyenlő az önkormányzati törvénnyel, ugyanis az Alaptörvény rendszerében már nem csak teljes

törvények, hanem egyes törvényi rendelkezések is lehetnek sarkalatosak. (JAKAB – SZILÁGYI i. m. 246.) 737 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993., 48.

152

így mindhárom sarkalatos tárgykörbe tartozik. Ez a három pillér együtt biztosítja a helyi

önkormányzati rendszer stabilitását. A szabályozásnak tehát választ kell adnia arra, hogy

milyen szerv, milyen keretek és eljárási szabályok között, milyen feladatot lát el.

Így az Alaptörvény a 31. cikk (3) bekezdésén keresztül az önkormányzatokra vonatkozó

szabályozást általánosságban minősített többséghez köti, azonban eközben maga ad lehetőséget

arra, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó további szabályokat egyszerű többséghez

kötött törvényekkel is lehessen elfogadni.738 A hatályos rendszer tehát a helyi

önkormányzatokra vonatkozó jogalkotási követelményekkel kapcsolatban kimondatlanul is

fenntartja a korábbi szabályozással analóg megközelítést annyiban, hogy a minősített többség

követelménye nem bármely törvényi szabályozásra vonatkozik, hanem csakis az adott

alaptörvényi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre.

Ebből az következik, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályok magja

mindenképpen sarkalatosnak tekintendő. Azaz az Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdése alapján

sarkalatos törvényben kell meghatározni a helyi önkormányzatok által ellátandó azon

feladatköröket, amelyek biztosítják azt, hogy legyenek egyáltalán önkormányzatok által

ellátandó ügyek. Enélkül ugyanis a helyi önkormányzatok létének értelme kérdőjeleződne meg.

A jogalkotó ennek az alaptörvényi kötelezettségének tett eleget, amikor sarkalatos törvényben

határozta meg a helyi önkormányzatok feladatkörébe tartozó legalapvetőbb feladatokat,739 majd

az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdésében biztosított jogával élve nyitva hagyta a lehetőséget

arra, hogy törvény a helyi közügyek, valamint a helyben biztosítható közfeladatok körében

ellátandó más helyi önkormányzati feladatot is megállapíthasson. A feladatok tekintetében tehát

a rendszer csak egyik oldalról zárt, ugyanis a sarkalatos körben meghatározott feladatok

törvénnyel tovább bővíthetők.

Mindezek alapján megállapíthatónak tartom, hogy a helyi önkormányzatok státuszával,

valamint közvetlenül az Alaptörvényből fakadó feladat- és hatáskörökkel kapcsolatos kérdések

élveznek sarkalatos védelmet.

738 Ezt támasztja alá az is, hogy az Alaptörvény nem a részletes szabályok vonatkozásában írja elő a sarkalatos

törvényi szabályozást, hanem csak általánosságban, ami arra utal, hogy az alkotmányozó nem tartotta kiemelten

fontosnak minden egyes részletkérdés sarkaltos törvényben történő rendezését. 739 Az Mötv. 145. § (1) bekezdése szerint az Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdése alapján az Mötv. feladat- és

hatásköröket szabályozó II. fejezete sarkalatosnak minősül.

153

8.2. Az Alaptörvény alapján álló önkormányzati rendszer egyes alkotmányjogi kérdései

Dolgozatom elején leszögeztem, hogy nem magyar önkormányzati rendszer vizsgálatára

törekszem, hanem csak az önkormányzáshoz való jog megvalósulásának peremfeltételeit

vizsgálom, ami jelen fejezet szempontjából az alaptörvényi rendelkezések értelmezése. Habár

konkrét törvényi rendelkezések vizsgálatát emiatt mellőzöm, azonban mégis ki kell térnem

azokra a szabályokra, amelyek közvetlenül az Alaptörvény rendelkezésein alapulnak. Ezek

ugyanis nem csak egy általános alaptörvényi szabály jogalkotó általi értelmezésén alapuló

törvényi rendelkezések (amelyek vagy megfelelnek az Alaptörvény által támasztott

elvárásoknak, vagy nem), hanem olyan jogintézmények, amelyek léte az Alaptörvény expressis

verbis megfogalmazott rendelkezésén alapulva szükségszerű.

8.2.1. Rendeletpótlás

A helyettesítő elintézés (németül: Ersatzvornahme) ismert felügyeleti eszköz, lényege, hogy

amennyiben az önkormányzat nem teljesíti a törvényességi felügyeleti hatóság kérését az előírt

határidőn belül, akkor a helyi önkormányzat helyett és annak költségére végrehajthatja a

szükséges intézkedéseket, vagy a végrehajtást harmadik félre ruházhatja át. A helyettesítéssel

a felügyeleti hatóság megkapja a törvényes képviselő jogi státuszát. A felügyeleti hatóság

elvben nemcsak egyedi aktusokat, hanem általános és elvont normákat is kiadhat. 740

Az Alaptörvény 32. cikk (5) bekezdése szerint: „A fővárosi és megyei kormányhivatal

kezdeményezheti a bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló rendeletalkotási vagy

határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának megállapítását. Ha a helyi önkormányzat a

rendeletalkotási vagy határozathozatali kötelezettségének a bíróság által a mulasztást

megállapító döntésben meghatározott időpontig nem tesz eleget, a bíróság a fővárosi és megyei

kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges

önkormányzati rendeletet vagy önkormányzati határozatot a helyi önkormányzat nevében a

fővárosi és megyei kormányhivatal vezetője alkossa meg.”741 Az Alaptörvényben a pótlási

740 Franz-Ludwig KNEMEYER: Die Staatsaufsicht über die Gemeinden und Kreise (Kommunalaufsicht). In:

Thomas MANN – Günter PÜTTNER (Hrsg.): Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1

Grundlagen und Kommunalverfassung. Dritte, völlig neu bearbeitete Auflage. Berlin – Heidelberg – New York,

Springer. 2007. 232. 741 Ebből a szabályból a határozat pótlására vonatkozó rész csak az Alaptörvény átmeneti rendelkezései, majd

ennek megsemmisítése után az Alaptörvény negyedik módosítása alapján kerültek az Alaptörvénybe

[Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása 21. cikk (1) bekezdés v) pont]

154

jogkörrel kapcsolatba hozható további rendelkezés nem található, az elfogadást követően még

meglehetősen homályos és hiányos rendelkezés az Mötv. elfogadásával lett teljes, a technikai

részletek megértésében pedig a Kp.742 szabályai nyújtanak segítséget. Ezek összességében igen

érdekes képet festenek, hiszen egy olyan kapu nyílt meg a végrehajtó hatalom előtt, amelynek

segítségével (vagy annak lehetőségével) nem csak a helyi önkormányzatok törvényes

működésének kikényszerítése érhető el, de túl is mutat a törvényességi felügyeleten, egyben

rengeteg kérdést is felvet.

Nyilvánvaló, hogy az aktuspótlás intézménye formálisan nem lehet Alaptörvény-ellenes, hiszen

az Alaptörvény lehetővé teszi a létét, ráadásul nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettséget

sem feltétlenül sért. A legtöbb szerző egyetért abban, hogy hatáskörelvonást jelent, amely

azonban alkotmányos megalapozottságú.

Gajduschek említést tesz róla, hogy az új önkormányzati rendszerből a legtöbben az

önkormányzati rendelet pótlását kifogásolják, bizonnyal joggal, ám szerinte ennek inkább csak

elméleti, semmint gyakorlati jelentősége van.743 Hoffman szerint az aktuspótlás bevezetése azt

a fontos szemléletbeli változást jelzi, hogy megerősödtek az önkormányzati funkció védelmét

célzó felügyeleti eszközök.744 Kiemeli továbbá, hogy az eljárás annyiban hatékony, hogy a

működés alapvető feltételeinek biztosítását garantálja, de önmagában nem állítja helyre az

önkormányzat megfelelő működését.745 Pálné sajátos jogtechnikai megoldásnak tartja, hogy az

Alaptörvény jóval részletesebben szabályozza az önkormányzati rendeletalkotással kapcsolatos

törvényességi felügyeletet az ‘alapjogonál’, ami szerinte az alkotmányos értékrend módosulása

mellett az önkormányzatokkal szembeni bizalmatlanságot is jelzi.746 Balogh szerint figyelembe

kell venni, hogy a beavatkozás nem előzmények nélküli, hiszen két bírósági eljárás is megelőzi,

amelyre az önkormányzat szabadon reagálhat és elkerülheti az aktuspótlási eljárást. Az

önkormányzatnak tisztában kell lennie azzal, hogy mivel jár az, ha a bírósági felhívásnak nem

tesz eleget. A Kúriának a határozatában lehetősége van meghatározni a rendeletalkotás kereteit

és előírni, hogy milyen garanciák beépítésével alkothatják meg az önkormányzati rendeletet,

amit aztán a Magyar Közlönyben is közzé kell tenni. Mindezek alapján úgy véli, hogy az

önkormányzati autonómiába történő mély beavatkozás ellenére megfelelő garanciákkal

körbebástyázott az eljárás, amely mögött látni kell azt a célt, hogy a helyi közösség

742 A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény 743 GAJDUSCHEK i. m. 69. 744 HOFFMAN István: Az önkormányzati rendeletek bírósági felülvizsgálata – a Kúria Önkormányzati Tanácsa

gyakorlata tükrében. Magyar Jog, 2014/6. 340. [a továbbiakban: HOFFMAN (2014a)] 745 HOFFMAN (2014a) i. m. 349. 746 PÁLNÉ KOVÁCS (2016) i. m. 589.

155

életviszonyainak szükségképpeni rendezéséről van szó, az önkormányzat mulasztásának

következtében.747 Siket Judit azt hangsúlyozza, hogy a rendeletpótlás lehetősége meghatározó

befolyást biztosít a kormányhivatalok számára a helyi társadalmi viszonyok alakításában.

Felhívja rá a figyelmet, hogy ez eljárást előzmény nélkül vezették be, az eljárást meghatározó

törvényi szabályozás lakonikus, a részletes szabályokat a joggyakorlat alakítja.748 Nagy úgy

tartja, hogy ez megfelelő és szükséges eszköz a mulasztások kiküszöbölésére, szerinte korábban

is nagy szükség lett volna rá.749 Tilk pedig egyenesen azon az állásponton van, hogy az eljárást

még egyszerűbbé és hatékonyabbá kellene tenni.750

A helyi önkormányzatok működése kapcsán megállapítható, hogy az ott folyó jogalkotás – az

intézmény jellegéből adódóan – némileg speciális vonásokat mutat más jogalkotók

tevékenységéhez képest. Az Alaptörvény a helyi önkormányzat hatásköreinek felsorolásánál

kimondja, hogy a helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között

rendeletet alkot és határozatot hoz.751 Az önkormányzati rendelet jogszabály, amely más

jogszabállyal nem lehet ellentéte,752 ezt a követelményt az önkormányzati rendeletek esetében

nem csak vertikálisan, de horizontálisan (más önkormányzati rendeletekkel szemben) is

biztosítani kell.753 Jakab ugyanakkor azt is megállapítja, hogy az önkormányzati rendeletek és

a központi közigazgatás rendeletei között nincs tényleges hierarchia. Az azokkal való

szembenállást tiltó rendelkezés általánosságban véve felesleges, mert ezek sosem

konkurálhatnak egymással (mivel nem adhat felhatalmazást rendelet az önkormányzati rendelet

megalkotására).754

Az önkormányzati rendeletek két fajtája határolható el egymástól. Eszerint a képviselő-testület

feladatkörében eljárva rendeletet adhat ki egyrészt eredeti jogalkotó hatásköre alapján a törvény

által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, másrészt jogosult törvény

felhatalmazása alapján végrehajtási rendelet kibocsátására is.755 Hacsak a felhatalmazást adó

jogszabályból kifejezetten más nem következik, akkor az önkormányzat a felhatalmazás

jogosultjaként a jogszabályt köteles megalkotni.756 A „kifejezetten más nem következik”

747 BALOGH (2012) i. m. 17–18. 748 SIKET Judit: A helyi önkormányzati jogok védelme. Közjogi Szemle, 2016/1. 55. 749 NAGY Marianna i. m. 22. 750 TILK Péter: A helyi rendeletalkotás egyes kérdései a Kúria döntései tükrében. Kodifikáció, 2014/1. 38. 751 Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a) és b) pont 752 Alaptörvény T) cikk és 32. cikk (3) bekezdés 753 GYERGYÁK Ferenc: Önkormányzati rendeletek törvényességi felügyelete 2012–2014. Új Magyar

Közigazgatás, 2016/1. 49. 754 JAKAB András: A magyar jogrendszer szerkezete. Budapest – Pécs, Dialóg Campus, 2007. 176. 755 Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdés 756 Jat. 5. § (4) bekezdés

156

fordulat viszont azt mutatja, hogy ez a szabály nem annyira egyértelmű, mint amennyire első

ránézésre tűnik. Tilk szerint gyakran nem világos, hogy mit jelent és milyen formában nyilvánul

meg ez a kitétel: konkrétan ki kell mondani a megalkotás elmaradásának lehetőségét vagy elég,

ha csak tartalmilag következik belőle. Szerinte ugyanis a „kifejezetten” kitétel a második

értelmezést sem zárja ki.757

Nem lenne teljesen igaz az a megállapítás, hogy a rendeletpótlás intézményének

megalkotásával a magyar joggyakorlattól teljesen idegen szabályozást vezetett be az

alkotmányozó. Kiss László emlékezet rá, hogy a magyar helyi jogalkotás gyakorlata élen járt

egész Európában (tárgyválasztásában, terjedelmében fejlettebb és korszerűbb volt számos

rendszer gyakorlatánál), nemegyszer mintaértékű megoldásokat teremtett.758 Bár a modern

európai gyakorlattól valóban idegen ez a megoldás759, van magyar előzménye. Az 1886. évi

XXI. törvénycikk760, az 1930. évi XVIII. törvénycikk és az 1944. évi II. törvénycikk is ismert

hasonló intézményt. Első ránézésre is látszik némi hasonlóság a mostani törvényi

szabályozással (bár itt a bíróság még nem kapott szerepet a pótlási eljárásban), azonban mégis

nehéz lenne közöttük párhuzamot vonni, hiszen a jogszabályi környezet teljesen eltérő volt, a

mai értelemben vett önkormányzati autonómiáról, esetlegesen önkormányzati alapjogokról

semmi esetre sem lehetett beszélni. Annyi bizonyos, hogy ez a szabályozás a mai jogszabályi

környezetben még a legenyhébb megfogalmazás szerint is szokatlan.

A nemzetközi vonatkozások tekintetében Balázs emeli ki761, hogy annak ellenére, hogy a

rendeletpótlás kétség kívül hatáskörelvonást jelent, a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája

igen megengedően szabályoz, miszerint a helyi önkormányzatok hatásköre általában teljes és

kizárólagos, amit más központi vagy regionális közigazgatási szerv nem vonhatja el, és nem

korlátozhatja, kivéve, ha ezt törvény lehetővé teszi.762 Ezt az előírást tehát nem szegi meg a

magyar szabályozás.

757 TILK Péter: A felhatalmazás alapján történő önkormányzati rendeletalkotás kötelezőségének egyes gyakorlati

kérdései. Kodifikáció, 2015/1. 88. 758 KISS László: Az önkormányzati jogalkotás megalapozása I. – A helyi jogalkotás környezete, az önkormányzati

szabályozás lehetséges perspektívái. Pécs, BM ÁSZI, 1990. 46. 759 BALÁZS (2012) i. m. 12. 760 Fábián összefoglalásában a törvénycikk olyan önkormányzati szabályrendeletek esetén, melyek megalkotását

törvény tette a törvényhatóság kötelezettségévé, a kormánynak a hiányok pótlására módosításokat vagy

átalakításokat volt joga megkívánni. Ebben a körben – több eszköz mellett – a kormány jogosult volt rendeleti

úton intézkedni (ő alkotta meg a rendeletet) ha a szabályrendelet törvénnyel ellentétes, a szabályrendelet

megalkotása megtagadása esetén, továbbá alaki vagy tartalmi fogyatékosság esetén. Ha a törvényhatóság később

megfelelő szabályrendeletet alkotott, akkor a kormány megerősítése után a kormány szabályrendelete hatályát

vesztette. [FÁBIÁN (2008) i. m. 41.] 761 BALÁZS (2014a) i. m. 9. 762 Helyi Önkormányzatok Európai Chartája 4. cikk (4) szakasz

157

Érdekesség, hogy a rendeletpótlás intézménye sem a Magyarország Alkotmányának

szabályozási elveiről szóló országgyűlési határozatban763, sem az annak gondolatébresztőjeként

említhető szakértői változatban sem szerepelt,764 így az Alaptörvény tervezetébe sem került be.

Tulajdonképpen fel sem merült az alkotmányozás során, hogy szükséges lenne az intézmény

alapjainak megteremtése. A rendeletpótlás intézményének alapjául szolgáló bekezdés minden

előzmény nélkül, csak 2011. április 18-án (azaz az elfogadás napján), egy zárószavazás előtti

módosító javaslattal került minden előzmény és indokolás nélkül a tervezetbe.765 A határozat

pótlásának lehetőségét pedig az Alaptörvény átmeneti rendelkezései tették lehetővé, de az

eredeti tervezetben ez még szintén nem szerepelt, az az Alkotmányügyi Bizottság T/5005/58.

számú módosító javaslatának elfogadását követően kerülhetett bele az ÁR-ba, indokolása

szerint azért, hogy az Mötv. tervezetével összhangban alkotmányos alapot teremtsen az

intézkedésre.

A rendeletpótláshoz vezető eljárás részletes szabályait az Mötv. és a Kp. szabályozza, melyek

tartalmát a bíróság gyakorlata árnyalja még tovább. A szabályozás értelmében egy többlépcsős

rendszer jött létre. Ennek első – megelőző – eleme a megyei kormányhivatal önkormányzathoz

címzett törvényességi felhívása.766 Ennek eredménytelenségét követően a kormányhivatal az

önkormányzat egyidejű tájékoztatása mellett a Kúriához fordul,767 melynek határidejére

vonatkozóan nincs egyértelmű jogszabályi megkötés.768 A rendelet pótlására egy kétlépcsős

eljárásban, többszöri felszólítás után kerülhet sor. Amennyiben a Kúria elrendeli a pótlást, úgy

a kormányhivatal vezetője alkotja meg a rendeletet a helyi önkormányzat nevében, az

önkormányzati rendeletre irányadó szabályok szerint, amit a kormányhivatal vezetője ír alá és

a Magyar Közlönyben kell kihirdetni, majd meg kell küldeni a helyi önkormányzatnak is, ahol

aztán a jegyző gondoskodik a rendeletekkel azonos közzétételéről.769

Az Mötv. azt is előírja, hogy a pótolt rendelet helyi önkormányzati rendeletnek minősül, de

módosítására és hatályon kívül helyezésére a helyi önkormányzat csak a következő

763 Az Országgyűlés 9/2011. (III. 9.) OGY határozata az új Alkotmány elfogadásának előkészítéséről 764 PATYI – SZALAY – VARGA Zs. i. m. 17–19. 765 T/2627/167. számú zárószavazás előtti módosító javaslat 766 Mötv. 134. § (1) bekezdés 767 Egyéb indítványozó nem lehetséges a törvény értelmében, a más szervtől származó kérelmet érdemi vizsgálat

nélkül el kell utasítani. [HOFFMAN (2014a) i. m. 344.] 768 Ezt Tilk szerint mindenképpen indokolt lett volna szabályozni akár a rendelet megküldésére nyitva álló határidő

elteltétől számítva, akár a tudomásszerzés idejét figyelembe véve [TILK (2011b) i. m. 12.]. Korábban a Kúria a

rendelet jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálatára vonatkozó szabályt alkalmazta megfelelően, de ez már

nincs hatályban. 769 Mötv. 138. § (1)-(2) bekezdés

158

önkormányzati választást követően jogosult, addig azonban ez a kormányhivatal vezetőjét

illeti,770 az érintett helyi önkormányzat csak kezdeményezheti a módosítást.771

Megemlítendő, hogy érdekes helyzet állhat elő, ha mulasztás esetleg közvetlenül az

Alaptörvényt sérti, ugyanis amennyiben az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló

Alaptörvény-ellenességet állapít meg, akkor arra nem alkalmazhatók az Mötv. aktuspótlásra

vonatkozó szabályai.772 Ez azért érdekes, mert nem fordulhat elő olyan eset, hogy az

önkormányzati rendelet csak jogszabályba ütközik, hiszen a más jogszabályba ütközés egyúttal

a normahierarchia sérelmét is jelenti, azaz szükségképpen Alaptörvény-ellenes is.773

A gyakorlatot tekintve a rendeletpótlás 2012-es bevezetése óta számos ügy került a Kúria

önkormányzati tanácsa elé, de túlzás lenne azt állítani, hogy az eltelt időben komoly bírósági

gyakorlat alakult volna ki a rendeletpótlással kapcsolatban. Bizonyos fontos tapasztalatokkal

azonban így is szolgálnak ezek az esetek.

Az eddig indult néhány tucat ügy közül a legtöbb az eljárás első szakaszában véget is ért,

ugyanis az önkormányzatok többnyire a felszólítást követően (esetenként már az eljárás

megindítása után, de még a felszólítás előtt) megalkották a hiányzó rendeletet. Több

alkalommal az önkormányzat a megállapított határidőn belül sem alkotta meg a rendeletet (ami

miatt a kormányhivatal ismételten a Kúriához fordult), de végül még a pótlás elrendelését

megelőzően megszületett a hiányzó jogszabály. Mindösszesen hat esetben fordult elő, hogy a

Kúria elrendelte a rendelet pótlását.774 Előfordult olyan eset is, amikor a Kúria megállapította a

mulasztást, de nem rendelte el a pótlást.775

Az már ez első áttekintést követően is látszik, hogy a Kúria maga is ultima rationak tekinti a

rendelet pótlásának elrendelését, hiszen az egyes önkormányzatok valós problémáit figyelembe

véve, néhol meglehetősen hosszú határidőket szabva776, többszöri felszólítást követően rendel

csak el pótlást. A Kúria eljárása ebből adódóan azonban rendkívül hosszadalmas is, hiszen az

eleve két szakaszból álló eljárásban számos alkalommal lehetőséget biztosítanak az

770 Mötv. 138. § (3) bekezdés 771 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól

(a továbbiakban: Korm. rendelet) 14. § (1) bekezdés 772 NAGY – HOFFMAN (szerk.) i. m. 528. 773 BODNÁR Eszter – SZALBOT Balázs: A konkrét utólagos normakontroll és az alkotmányjogi panasz eljárások

összefüggései. MTA Law Working Papers, 2018/2. 13. 774 Köm.5.009/2013/3.; Köm.5025/2013/7.; Köm.5038/2017/5.; Köm.5003/2018/5.; Köf.5042/2018/3. és

5032/2019/2. számú határozatok; 775 Köm.5.072/2013/3. számú határozat 776 Tar Község Önkormányzata például majdnem nyolc hónapos határidőt kapott a jogalkotási kötelezettség

teljesítésére, mivel a jegyzői állás hosszú ideje betöltetlen volt, amellyel kapcsolatban ráadásul közigazgatási per

is folyamatban volt az eljárás idején (Köm.5074/2013/4. számú határozat).

159

önkormányzatoknak mind álláspontjuk kifejtésére, mind pedig a rendeletek megalkotására,

amit ráadásul még több alkalommal újabb felhívások mellett ellenőriznek is. A számos

garanciális elv miatt hosszúra nyújtott eljárás azonban éppen emiatt nehezen tud valódi gyógyírt

nyújtani a helyi közösségnek.

Az is egyértelmű tapasztalat, hogy a Kúriának még a látszólag objektív körülmények fennállása

esetén is van lehetősége mérlegelni, hiszen nem rendelte el a rendelet pótlását abban a fent írott

esetben, amikor Esztergom Város Önkormányzata nem alkotta meg a 2013. évi költségvetéséről

szóló rendeletét. Ennek oka az volt, hogy a döntés már csak a tárgyévet követően született meg,

így a pótlás elrendelésének nem lett volna értelme.777

Az is megállapítható, hogy nem csak az vezethet a Kúria eljárásához (és végső soron a rendelet

pótlásához), ha egy rendelet teljesen hiányzik, hanem az is, ha egy bizonyos – felhatalmazás

alapján rendezendő – részben hiányos a rendelet, sőt akár az is, ha a rendelet érintett részét az

önkormányzat nem a felhatalmazásnak megfelelően, azaz tulajdonképpen hibásan alkotta

meg.778 Előbbi feltételt a Kúria már az első jogalkotási kötelezettsége elmulasztása miatt indult

eljárásban megállapította, miszerint: „vizsgálhatja egy adott tárgyú önkormányzati rendelet

egésze megalkotásának elmulasztását, illetve – mint ahogy a jelen ügyben is – hatályos rendelet

meghatározott rendelkezéseihez kapcsolódó törvénysértő helyzetet eredményező

mulasztást.”779 Utóbbi esetkörben az önkormányzati rendelet jogszabálysértő rendelkezésének

’ellenszere’ elvileg a megsemmisítés, amivel a Kúria élt is, de emellett azt is megállapította,

hogy a nem a vonatkozó jogszabályi követelményeknek megfelelő szabályozás is

rendeletpótláshoz vezethet.

A Kúria ezek mellett több olyan további eljárási zsinórmértéket is kialakított, amely ezt

követően több határozatban is megjelent.

Mérlegre téve a szabályozást nyilvánvaló, hogy az rendeletpótlás intézménye formálisan nem

lehet Alaptörvény-ellenes, hiszen az Alaptörvény lehetővé teszi a létét, ráadásul nemzetközi

szerződésből fakadó kötelezettséget sem feltétlenül sért.

Kézenfekvő a rendeletpótlás szükségességét azzal indokolni, hogy az önkormányzat nem

alkotott meg egy szükséges rendeletet, ami végső soron a helyi közösség számára hátrányos.

Azonban a valóságban rendkívül sok oka lehet annak, hogy erre a mulasztásra miért kerül sor.

777 Köm.5.072/2013/3. számú határozat 778 Ilyenkor a hiba elvileg már olyan mértékű, mintha nem is alkotott volna szabályozást az önkormányzat. 779 Köf.5.046/2012/6. számú határozat indokolásának II. 1. pontja

160

Ebben a körben elsősorban figyelembe kell venni azt, hogy az önkormányzat képviselő-

testülete egy olyan népképviseleti szerv, melynek tagjai közvetlenül a választóktól nyerik

mandátumukat, amellyel aztán a közösség érdekében, legjobb tudásuk és lelkiismeretük szerint

élnek. Ha az alkotmányozó a helyi közügyek intézésére egy testületi szerv létrehozását tartotta

a legcélszerűbb megoldásnak, akkor azután nem szerencsés annak testületi jellegéből következő

problémákon megütközni. Márpedig a testületi jellegből adódik, hogy a képviselők szavaznak,

és csak akkor tudnak döntést hozni, ha valamelyik oldal többségbe kerül. Hogy ez problémákat

okozhat a felhatalmazás alapján megalkotandó rendeletek esetében? Lehetséges, de az

alkotmányozó ezt a kockázatot már a rendszerváltáskor vállalta. Ez persze nyilvánvalóan nem

járhat a helyi közösség érdekeinek sérelmével, de amennyiben az önkormányzat valóban

képtelen ellátni a feladatát, akkor arra nem csak a rendelet pótlása lehet a megoldás. Egy döntés

ilyen módon történő kikényszerítése álláspontom szerint semmivel sem kevésbé kritizálható,

mintha arra az Országgyűlés esetében kerülne sor, miközben ott sem vitás, hogy az

Országgyűlésnek vannak olyan kötelességei, melyeknek törvényalkotásban kell testet ölteniük.

Ahogy az Országgyűlés feloszlatására is lehetőség van például a költségvetés megalkotásának

elmulasztásánál, úgy a végletekig megosztott és ezáltal működésképtelen önkormányzat

feloszlatása is célszerű eszköznek mutatkozik.

Ez még akkor is igaz, ha az Alaptörvény a szabad mandátum elvét az önkormányzati képviselők

esetében kifejezetten nem fekteti le. Ez ugyanis nem jelenti a szabad mandátum hiányát, csupán

azt, hogy az nem élvez alaptörvényi védelmet. A képviselők szabad mandátuma végletes

esetben elvileg korlátozható, de amennyiben a képviselőt kifejezetten egy bizonyos szavazat

leadására kényszeríti, az nem korlátozza, hanem lényegében kiüresíti a képviselői

jogosultságot.

Azt is látni kell, hogy a mulasztás mögött számos eseten egyébként nem a megegyezés hiánya

van, hanem adott esetben valamilyen objektív ok (pl. nem tudják betölteni a jegyzői pozíciót és

pereskedik az önkormányzat a közös hivatalhoz való csatlakozás érdekében).

Látható, hogy a Kúria is tapogatózik, még évek múltán is nagyon óvatosan nyúl a rendeletpótlás

kérdéséhez. Arról nem is beszélve, hogy nem csak az eljárás gyakorlatát kellett kidolgoznia,

hanem számos esetben a jogszabályok tartalmi hiányossága okán kénytelen volt néhány fontos

zsinórmértéket is felállítani. Bár ez alapján eljárása és álláspontja szilárdnak tűnik, mégis

előfordulnak benne logikátlannak tűnő elemek.

Ide sorolható, hogy nagyon sok határozatban megjelenik az ultima ratio jellegre történő utalás

(főleg a tág határidőkben és a többszöri felszólításban ölt testet), amelyet a Kúria minden egyes

161

határozat indokolásában alaposan kifejt. Ehhez képest mégis nagyon kiterjesztően vonja meg

pótolhatóság határát. Abban még kétség kívül igaza van a Kúriának, hogy nemcsak a teljesen

hiányzó rendelet adhat okot a pótlásra, hanem az is, amikor a rendelet hiányos. Az azonban már

vitatható, hogy olyan esetekre is rendeletpótlást lehet alapítani, amelyekben nem hiányzik a

rendelet, csupán ellentétes más jogszabállyal (a Köm.5.069/2012/3. számú határozat

megfogalmazása szerint: „nem szabályozta a jogszabályoknak megfelelően”). Ezekben az

ügyekben ugyanis alapvetően egy jogszabálysértő rendelet megsemmisítése mellett vetődik fel

a rendeletpótlás lehetősége. Tilk mutat rá arra, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlatában

egyáltalán nem kizárt, hogy egyidejűleg induljon meg mindkét irányba az eljárás, 780 azonban

szerintem ez a megközelítés nagyon messzire vezet, elvi síkon ugyanis megnyitja annak

lehetőségét, hogy a Kúria szinte szabadon mérlegelve dönthessen bármikor a rendelet

megsemmisítése helyett/mellett a rendelet pótlásáról. Ennek oka, hogy szinte minden

jogszabálysértő rendeletre igaz bizonyos fokig, hogy nem a jogszabályoknak megfelelően

szabályozta az önkormányzat az adott kérdést.

A Kúria gyakorlatának másik kritizálható elemét abban látom, hogy az önkormányzat

hallgatását végső soron úgy tekinti, mintha a rendelet hiányozna. Ez nincs összhangban a

jogszabály érvényességi kellékeivel. A Kúria megközelítése annyiban mindenképpen logikus,

hogy ezzel kizárja az információhiány miatti döntésképtelenség lehetőségét. Viszont így

előfordulhat, hogy egy olyan rendeletet pótolnak, amely eközben érvényesen létrejött és

hatályban van. Ez úgy fordulhat elő, hogy a rendelet érvényességi kelléke ekörben mindössze

annak kihirdetése, amely a helyben szokásos módon történik. Ez jellemzően a hirdetőtáblán

történő kifüggesztés. Bár meg kell küldeni a kormányhivatalnak, de ennek elmaradása az

érvényességet nem érinti, ahogy az sem, ha az önkormányzat nem reagál a Kúria felhívásaira.

Ilyen módon a Kúria a praktikum oltárán feláldozhatónak tartana egy érvényesen létrejött

rendeletet. A valóságban viszont egy ilyen rendelet a Kúria határozatától függetlenül, sőt a

pótolt rendelet kihirdetésétől függetlenül is érvényes maradna, így érdekes helyzetet teremtene,

amikor az később mégiscsak előkerülne.

Figyelemre méltó az egyik friss eset is,781 ugyanis a Kúria úgy állapította meg a határidőt, hogy

az éppen a régi testület mandátumának lejárta előtt járt le, a pótlást pedig már az önkormányzati

választások után rendelte el, esélyt sem adva az újonnan megalakuló, a helyi közösség

akaratából létrejött képviselő-testületnek a rendelet megalkotására.

780 TILK (2014) i. m. 39. 781 Köm.5032/2019/2. számú határozat

162

Érdemes néhány gondolatot szentelni azokra a problémaforrásokra is, amelyek a

kormányhivatal eljárásából eredhetek. A kormányhivatal ugyan köteles a fellépésre, de milyen

következménnyel jár, ha ezzel mégsem él? Hoffman szerint ehhez az ultima ratio eszközhöz

leginkább akkor fordulnak a kormányhivatalok, amikor a helyi közösség működőképessége

kerül veszélybe (legtöbbször költségvetési és zárszámadási rendelet megalkotásának

elmulasztása miatt).782 Ha valami miatt nincs szándék a fellépésre, vagy szakmai hibából nem

kerül rá sor, akkor az önkormányzat mulasztása következmények nélkül maradhat, mivel más

szerv vagy személy nem fordulhat a Kúriához.

Ehhez kapcsolódóan meg kell említeni az időtényezőt is, hiszen a határidők is nagy szerephez

jutnak az eljárás során. Ezek közül is kiemelkedően fontos a kormányhivatal számára, hogy

amennyiben a Kúria által mulasztás orvoslására adott határidő eredménytelenül telik el, akkor

30 napja van ismételten a Kúriához fordulni. Világos, hogy egy bírósági eljárás nehezen

működik határidők nélkül, de nehezen képzelhető el, hogy a jogsértő állapot fennmaradása azért

nyerjen legitimációt, mert a Kormányhivatal nem fordult időben a Kúriához. Mi történik, ha

elmulasztja a határidőt a kormányhivatal? Bár erre még nem volt példa, de legfeljebb azt

tudnám elképzelni, ha ilyen esetben az egész eljárás az elejéről kezdődne, azt viszont nehezen,

hogy ilyenkor egy határidő-mulasztás miatt fennmaradhatna a jogsértő állapot. Az eljárás

azonban ennél fogva még inkább elhúzódhat.

Mi történik, ha a rendeletpótlás elrendelését követően a kormányhivatal sem alkotja meg a

rendeletet? Adódik a viszont-kérdés, hogy miért ne alkotná meg? Ez nyilván csak elvi síkon

fordulhat elő, de valami miatt már az önkormányzat sem alkotta meg, így a kormányhivatal

esetében is felvetődik ennek lehetősége. Az adott tárgykör szabályozására így nem kerül sor,

ami miatt Tilk szerint indokolt a kormányhivatal-vezetővel szemben is felelősségi alakzatokat

érvényesíteni.783

Rengeteg problémát szülhet az önkormányzat és a kormányhivatal közti együttműködés hiánya

is. Előfordulhat például, hogy egy pótolt rendelet száma megegyezik egy időközben

megalkotott más tartalmú önkormányzati rendelettel. Itt Tilk szerint nagy jelentősége lenne az

együttműködésnek. Részben emiatt hiteles, naprakész önkormányzati rendelettárat is

hiányol.784

Tilk szerint elgondolkodtató az is, hogy a kormányhivatal mennyiben képes a helyi

viszonyoknak megfelelő jogszabályi rendelkezések kialakítására. Itt is nagy szerepe lehet az

782 HOFFMAN (2014a) i. m. 349. 783 TILK (2014) i. m. 41. 784 TILK (2011b) i. m. 15.

163

érintett önkormányzattal való együttműködésnek, felkészültségének és a helyi viszonyokban

való jártasságnak. A kormányhivatal hozzáállásán sok múlhat a sablonmegoldások és a

mintarendeletek kreativitás nélküli átvételének elkerülésében.785 Ugyancsak ő hívja fel a

figyelmet arra, hogy problémát jelenthet, ha a pótolt rendelet ellentétes egy másik

önkormányzati rendelettel. Ennek elkerüléséhez szerinte szükséges lenne deregulációs

felhatalmazás is.786 Ezzel én nem tudok egyetérteni (éppen a túlzott hatáskörelvonás miatt), de

ettől még valós problémaként jelenhet meg ez a helyzet.

Tudvalevő, hogy a helyi önkormányzat feladat- és hatásköreit a képviselő-testület gyakorolja.

Fogalmi zavart jelent, hogy az Alaptörvény szerint „az önkormányzat nevében” alkotja meg a

rendeletet a kormányhivatal vezetője. Azaz az önkormányzat helyett és nevében jár el. Ez

fikció. Alaptörvény által elismerten, de mégiscsak fikció. Gyakorlatilag fiktív normák

alkotására ad felhatalmazást az Alaptörvény, ahol az anyagi és az alaki jogforrás teljes

ellentmondásban van.

Mi garantálja, hogy a pótolt rendelet törvényes lesz? Ez a kérdés a szakirodalomban már

többször felvetődött és a szerzők ez alapján arra jutottak, hogy gyakorlatilag önfelügyelet jön

létre. Ebben az esetben nem egyszerűen arról lehet csak szó, hogy eleve törvénysértő a

megalkotott rendelet (bár nyilván ennek lehetősége is fennáll), hanem arról is, hogy utóbb lenne

szükséges a módosítás. A képviselő-testület nem módosíthatja a rendeletet, legfeljebb

kezdeményezheti azt, ami vagy sikerrel jár, vagy nem. Az Mötv. (a korábban bemutatottak

szerint) ugyan említést tesz ebben a körben a miniszter szerepéről, de ennek részletei nincsenek

szabályozva.

A probléma abból adódik, hogy törvénysértés esetén annak a kormányhivatalnak kellene a

Kúria előtt megtámadni a rendeletet, melynek vezetője megalkotta azt. Azért is érdekes ez, mert

nem feltétlenül az lehet a gond, hogy a rendelet törvénysértő, hanem az, hogy tartalma korszerű-

e, megfelel-e a helyi viszonyoknak, nem életidegen-e a szabályozás. Ilyen esetekre ugyanis nem

terjed ki az alkotmánybírósági védelem, az Alkotmánybíróság szerint ugyanis a célszerűtlen,

korszerűtlen szabályozás önmagában még nem hordoz alkotmányossági problémát.787 Annyi

bizonyos, hogy szükséges lenne rendezni a törvényben, hogy ki és milyen fórumhoz fordulhat

akkor, ha a rendeletet a kormányhivatal nem módosítja. Tilk erre már 2011-ben javaslatot

tett.788

785 TILK (2014) i. m. 39. 786 TILK (2011b) i. m. 14–15. 787 TILK (2012) i. m. 50. 788 TILK (2011b) i. m. 14.

164

Itt kell megemlíteni azt a körülményt is, hogy az az egyértelműnek tűnő rendelkezés, miszerint

a pótolt rendelet módosítására és hatályon kívül helyezésére a helyi önkormányzat csak a

következő önkormányzati választást követően jogosult, valójában nem is olyan egyértelmű.

Jellemző ugyanis, hogy nem egy teljes rendelet hiányzik, hanem annak csak bizonyos részei. A

rendelet pótlására ilyenkor technikailag úgy kerülhet sor, hogy a kormányhivatal vezetője egy

módosító rendeletet alkot, amely aztán beépül az eredeti normába. Ezen a ponton pedig rögtön

a dereguláció útvesztőinek legmélyére lehet jutni. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX.

törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (1) és (2) bekezdése értelmében ugyanis a módosító

rendelkezés a hatálybalépéssel végrehajtottá válik és a következő napon hatályát is veszíti. Így

pedig felesleges arról gondolkodni, hogy az önkormányzat módosíthatja-e vagy hatályon kívül

helyezheti-e a kormánymegbízott által alkotott rendeletet, hiszen ezekben az esetekben a Jat.

ezt a törvény erejénél fogva megteszi. Innentől kezdve pedig az önkormányzat nem a pótolt

rendeletet, hanem az eredeti rendeletet tudná módosítani vagy hatályon kívül helyezni. Így a

jogalkotó szándéka azért nem tud érvényre jutni, mert azt éppen saját maga korlátozza egy

másik törvényi szabállyal.

Nem kizárt, hogy elvileg lehetne kiterjesztően is értelmezni a módosításra vonatkozó szabályt:

ebben az esetben egyetlen pótolt módosító rendelkezés miatt ’érinthetetlenné’ válna az egész

rendelet. Ez azonban már olyan szintű hatáskörelvonás lenne, amely véleményem szerint nem

vezethető le a törvény szövegéből.

Nézetem szerint a legkomolyabb alkotmányos aggályt is a módosítási tilalom veti fel. Az

Alaptörvény egyértelműen felsorolja a jogszabályokat, köztük az önkormányzati rendeletet,789

amely más jogszabállyal nem lehet ellentétes.790 Bár rendszertanilag nem létezik a pótolt

önkormányzati rendelet (hiszen az önkormányzati rendeletnek minősül) az Mötv. a módosítási

tilalom előírásával de facto mégis egy új lépcsőfokot ékel be a jogforrási hierarchiába, hiszen

ezáltal az önkormányzat rendelete tulajdonképpen nem lehet ellentétes a pótolt önkormányzati

rendelettel. Ráadásul alaptörvényi felhatalmazás nélkül fosztja meg az önkormányzatot a

pótlást követően a jogalkotás lehetőségétől, így teremtve alaptörvény-ellenes helyzetet.

Nem lehet kérdéses az sem, hogy mind a képviselő-testület tagjai, mind pedig a megyei

kormányhivatal vezetői megfelelnek a demokratikus legitimáció támasztotta feltételeknek.

Amíg azonban a képviselő-testület tagjai közvetlenül a helyi választóktól nyerik el

mandátumukat, addig a kormányhivatal vezetője választások és kinevezések hosszú láncolatán

789 Alaptörvény T) cikk (2) bekezdés 790 Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdés

165

keresztül kapja a megbízatását. Ebben a körben tehát utóbbi egyértelműen hátrányt szenved a

demokratikus legitimáció ranglétráján. Ha ehhez hozzátesszem, hogy a kormányhivatal

vezetője egyértelműen a végrehajtó hatalom kinevezett tisztviselője, akkor adja magát a

felvetés, hogy helyes-e végső soron a választott képviselő-testület helyett egy kormányzattól

függő személy791 kezébe tenni egy olyan hatáskört, ami ilyen erősen avatkozik be az

önkormányzati autonómiába. Arról sem szabad elfeledkezni – tulajdonképpen ez az előző

gondolat a másik irányból megközelítve –, hogy amíg a képviselő-testület a helyi

választópolgárok közösségét megillető önkormányzáshoz való jog alapján792 a helyi

közakaratot fejezi ki és valósítja meg793, addig erről a megyei kormányhivatal vezetője

tekintetében szó sincs. Tekintve, hogy a helyi jogalkotás is az imént említett önkormányzás

jogából ered, így problémákat vethet fel, ha ennek egy szelete – még ha csak szubszidiárius

jelleggel is – egy olyan szerv vagy személy kezébe kerül, amelynek egyébként nincs jogalkotó

hatásköre.

A Kúria előtt az elmúlt hét évben mindösszesen pár tucat ügy indult, melyek közül hat

végződött a rendelet pótlásával. Önmagában ez a szám éppúgy alátámaszthatná az eszköz

indokoltságát, ahogy meg is cáfolhatná azt. Alátámaszthatná, hiszen elmondható, hogy az

esetek döntő többségében célt ér a megelőző eljárás és az önkormányzatokat maguk orvosolják

a hibákat. Ezzel szemben ez az alacsony szám azt is mutathatja, hogy nagyon kevés a Kúria elé

kerülő ügy, ami arra is engedhet következtetni, hogy nem volt célszerű bevezetni az intézményt,

mivel nem élnek vele. Szerintem viszont mindkettő megközelítés téves, valójában a bíróság elé

kerülő ügyek száma alapján nem lehet megítélni a rendszer hatékonyságát. A rendeletpótlás

intézményének létjogosultságát ugyanis maga a léte igazolja. Ennek oka, hogy az

önkormányzatok tisztában vannak vele, hogy nem érdemes a kormányhivatalok álláspontjával

szembe helyezkedni (akár igazuk van, akár nincs), mivel az előbb-utóbb a rendelet pótlásához

vezet.

Tény, hogy közel 3200 helyi önkormányzat működik Magyarországon, amelyek működése

felett nagyon nehéz feladat biztosítani a törvényességi felügyeletet. Az is igaz, hogy az

önkormányzati autonómia eleve korlátozva van, hiszen az csak törvény keretei között létezik.

791 Gajduschek hívja fel rá a figyelmet, hogy a kormányhivatalok élén politikai kinevezettek, a kormány(párt)

bizalmi emberei állnak, ami meghagyja az illegitim politikai befolyás lehetőségét. (GAJDUSCHEK i. m. 69.) Szente

pedig azt emeli ki, hogy önmagában a felügyeleti eszköztár megerősítése – így a rendelet pótlásának lehetősége –

nem aggályos, csak azzal együtt, hogy a kormányhivatalok élére politikai kinevezetteket állítottak. (SZENTE

Zoltán: Az önkormányzati rendszer átalakítása. Fundamentum, 2012/2. 14.) 792 Mötv. 2. § (1) bekezdés 793 Mötv. 2. § (2) bekezdés

166

Így önmagában a rendeletpótlás általi korlátozás nem feltétlenül alkotmányossági kérdés. Ez

viszont nem jelenti azt, hogy minden eleme alkotmányos, azt pedig végképp nem, hogy célszerű

is. Az intézmény egészét vizsgálva pedig felvetődik, hogy ténylegesen (tehát gyakorlati

értelemben) lehet-e úgy önkormányzati autonómiáról beszélni, ha az önkormányzat pontosan

tudja, hogy nincs jelentősége annak, hogy milyen okok miatt nem alkotja meg a rendeletet,

végső soron ki fogják kényszeríteni.

Természetesen a felhatalmazás kötelezettséget jelent a rendelet megalkotására, de ha ez végső

soron ilyen úton is kikényszeríthető, akkor az meddig tekinthető még ténylegesen

önkormányzati feladatnak? Az is igaz, hogy a többi jogalkotó mulasztása jobban szem előtt van

(és többségüknél a politikai felelősség által van más megoldás is a kikényszerítésre), de vajon

ez elegendő indok-e arra, hogy csak a helyi önkormányzatokkal kapcsolatban létezik a

rendeletpótlás?

Az a meggyőződésem, hogy a rendeletpótlás lehetőségének megteremtése sokkal többet jelent

egy hatékony törvényességi felügyeleti eszköz megalkotásánál, mivel szétfeszíti az

alkotmányos kereteket. Egyrészt felborítja a jogforrási rendszerről kialakult paradigmákat,

másrészt kérdéseket vet fel a hatalmi ágak megosztásának érvényesülésével kapcsolatban,

továbbá sérti az önkormányzati autonómiát is. Adódik a kérdés, hogy végső soron mi a célja a

rendeletpótlás intézményének? Elvileg a megfelelő eszközök enélkül is rendelkezésre állnak.

Ha egy önkormányzat 'ellenáll' a kötelezettségének, akkor arra valószínűleg vagy alapos oka

lehet (ami talán nem elfogadható, de amelyre a jogsértést megtorló érvényesítés csak akkor

megoldás, ha nem cél a szubszidiaritás jegyében a megnyugtató válaszok megtalálása és az

arányosság biztosítása), vagy olyan szintű felelőtlenség, aminek megszüntetésére az

Alaptörvény és az Mötv. hatékony eszközökkel rendelkezik. A teljesség igénye nélkül: létezik

a törvényességi felügyeleti bírság intézménye éppúgy, ahogy végső soron lehetőség van az

Alaptörvény ellenesen működő képviselő-testület feloszlatására is.

Ezzel szemben a rendeletpótlás védelmében fel szokták hozni, hogy ez egy speciális és

hatékony eszköz. Ez azonban nem fedi a valóságot. A rendeletpótlásig vezető eljárás lassú,

körülményes és nem minden esetben vezet a várt eredményhez.794

794 Ld. bővebben VARGA Ádám: Mérlegen a rendeletpótlás. Magyar Jog, 2018/1. 29–39.

167

8.2.2. Kölcsönfelvétel hozzájáruláshoz kötése

Az Alaptörvény 34. cikk (5) bekezdése szerint: „Törvény a költségvetési egyensúly megőrzése

érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más

kötelezettségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti.”

Nem vitás, hogy a költségvetési egyensúly megőrzése jelentős feladat, az is nyilvánvaló, hogy

az Alaptörvény ezt számos főszabály áttörése árán (pl. Alkotmánybíróság hatásköreinek

korlátozása) is a jogi szempontok elé helyezi. Kétségtelen, hogy egy kérdés közgazdasági és a

jogi megközelítése vezethet eltérő eredményekre, így nehéz feloldani azt az ellentétet is, hogy

az önkormányzatok autonómok ugyan, de adósságuk (mivel maguk is az állam részei) egyben

az állam adóssága is. Ennek alapvető oka, hogy – amint arra Zlinszky is felhívja a figyelmet –

a magyar állam tulajdona nemzeti vagyon, azaz az egész nemzet vagyona. Ennélfogva

közvagyon az önkormányzati vagyon is, amit közcélja szerint, törvényes felhatalmazással, az

egész nemzet által áttekinthető módon kell kezelni.795 Bár a nemzeti vagyon messze nem

egyenlő a Kormány rendelkezése alatt álló vagyonnal, az állam gazdálkodásának felelőssége

elsősorban kétségtelenül a Kormány vállát nyomja. Mindazonáltal – ahogy arra Smuk

emlékeztet – „a költségvetési források megállapítása és az azok feletti rendelkezés nem járhat

a hatalommegosztás rendszerében független státuszú állami szervek önállóságának sérelmével,

sokkal inkább legfeljebb a fékek és ellensúlyok finom eszközeként értékelhető.”796

Ladner és szerzőtársai rávilágítanak, hogy a hitelfelvételi autonómia átalakulása európai

léptékű jelenség, amelyben 1990 és 2003 között nagyon lassú növekedés volt megfigyelhető,

azonban különösen 2008 után ez az érték esni kezdett. A hitelfelvételi autonómia korlátozása

volt az önkormányzati finanszírozással kapcsolatos leggyakoribb intézményi megszorító

intézkedés a válság idején, a helyi adósság korlátozásának különféle módjai ugyanis a

makrogazdasági mutatók ellenőrzés alatt tartásának egyik módszere. 797 Az általuk vizsgált 39

országból 7 olyan van, ahol a hitelfelvételi autonómia indexének értéke 2008 után csökkent

(Grúzia, Görögország, Magyarország, Izland, Olaszország, Szlovénia és Spanyolország). A

szigorúbb helyi hitelfelvételi szabályok és a gazdasági válság közötti kapcsolat ezeken keresztül

még jobban látható. Ezek közül hatban (Grúzia kivételével) negatívan változott a GDP értéke

ebben az időszakban. A 39 európai ország közül 17-ben csökkent a GDP, a helyi hitelfelvételi

795 ZLINSZKY János: Az Alkotmány értéktartalma és a mai politika. Budapest, Szent István Társulat, 2005. 36. 796 SMUK (2018a) i. m. [13] 797 LADNER – KEUFFER – BALDERSHEIM – HLEPAS – SWIANIEWICZ – STEYVERS – NAVARRO i. m. 136–137.

168

szabályok szigorítására ezeknek több mint 35%-ában (17-ből 6-ban) került sor. A többi 22

ország közül csak egyben volt szigorítás. 798 Thomas Mann igen pragmatikus hasonlóságra

mutat rá a német és a magyar önkormányzatok között, nevezetesen arra, hogy nincs pénzük.

Ennek oka szerinte mindkét államban, hogy az önkormányzati feladatok mellett ellátandó

államigazgatási feladatokkal együtt járó finanszírozási teher csökkenti az önkéntes feladatok

elvégzéséhez szükséges mozgásteret.799 Vigvári pedig arra hívja fel a figyelmet, hogy az

eladósodás egyik oka az intézményesített ’kollektív felelőtlenség’. Az állam olyan

önkormányzatokra vonatkozó törvényeket alkotott, melyek betartását aztán vagy maga sem

vette komolyan (pl. olyan mennyiségű és minőségű feladat ellátását írta elő, ami messze

elrugaszkodott a hazai realitásoktól), vagy nem teremtette meg hozzá a feltételeket (pl. volt

hitelfelvételi korlát és önkormányzati csődtörvény, de ezek alkalmazásához hiányoztak az

intézményes feltételek).800

Mivel az önkormányzat által felvett kölcsönök az államot adósítják el, így kétségtelen, hogy

ezt valahogy szabályozni kell. Szente és Vigvári egyaránt azt hangsúlyozzák, hogy nem

ördögtől valók a változások. Szente azt emeli ki, hogy a működési célú hitelek felvételének

tilalma, a kölcsönfelvétel és más kötelezettségvállalás kormányzati jóváhagyáshoz kötése

(úgyszintén a működési hiány tervezésének megtiltása), szigorú és még a pénzügyi önállóság

korlátozása árán is ésszerű lépések lehetnek a további eladósodás megállítására.801 Vigvári is

helyesnek ítéli a korlátozást, de az EU-s projektek ez alóli kiemelését és a diszkrecionális

engedélyezést kritikával illeti, mivel a kormányhivatal nem a fenntarthatóság és a hitelképesség

alapján fog dönteni. 802 Kecső akkor tartja legitimnek az állami beavatkozást az

önkormányzatok ügyeibe, ha az államháztartás helyzetét jelentősen befolyásoló gazdasági-

gazdálkodási folyamatok kézben-tartása miatt történik. 803 Nagy pedig azt hangsúlyozza, hogy

az önkormányzati szféra adóssága az államadósság része volt, emiatt indokolt volt

foglalkozniuk a politikai döntéshozóknak a kérdéssel. Az Alaptörvény elfogadása előtt nem

volt korlátja az adósság elszabadulásának és az önkormányzati csőd is alkalmazhatatlan volt.

804 Fábián azt emeli ki, hogy az önkormányzati kölcsönfelvétel egyre kevésbé szolgál

beruházások, fejlesztések finanszírozásához, inkább a működést, a kötelező feladatok ellátását

798 Uo. 799 Thomas MANN: Kommunale Selbstverwaltung durch wirtschaftliche Betätigung? Möglichkeiten und Grenzen

in Ungarn und Deutschland. Annales Universitatis Scientiarum Budapestinensis de Rolando Eotvos Nominatae:

Sectio Iuridica 52, 2011. 47. 800 VIGVÁRI i. m. 21. 801 SZENTE (2012) i. m. 13–14. 802 VIGVÁRI i. m. 22. 803 KECSŐ i. m. 99. 804 NAGY Marianna i. m. 24.

169

célozzák (mivel a saját bevételek ehhez nem elegendőek). A finanszírozási kérdéseket az

Alaptörvény nem tudja megoldani, de intézményesít egy kétes eredményességű, a gazdálkodási

autonómiát erősen korlátozó eszközt. Azt is kiemeli, hogy elkésett az intézkedés, mert a

hitelintézetek hozzájárulástól függetlenül is egyre kevésbé hajlandóak finanszírozni a működést

az óriási problémák miatt. 805

A kölcsönfelvétel korlátozására általánosságban többféle megoldás ismert. A piaci fegyelemre

épülő modelltől kezdve az együttműködésen alapuló rendszeren és a normatív szabályozásra

épülő modellen át, egészen a kormány hozzájárulásához kötött megoldásig oszlanak meg a

lehetőségek, amelyek fokozatosan egyre inkább szűkítik a pénzügyi autonómiát. Ráadásul ezek

a megoldások kombinálhatóak is egymással. Az USA-ban ezeken felül ismert az a modell,

amelyben helyi népszavazás dönt a kölcsönfelvételről. 806 Kecső azt is kiemeli, hogy a kormány

hozzájárulásán alapuló modellben a kormánynak (vagy valamelyik szervének) lényegében

vétójoga van a kölcsönfelvétellel kapcsolatban. Nem törvényi (bár törvény alapozza meg),

hanem kormány általi egyedi korlátozásról van tehát szó. A kormány így képes közvetlenül

befolyásolni a kormányzati szektor adósságának részét képező önkormányzati adósságot, de

egyúttal önkormányzati ügyekbe avatkozik (miközben az önkormányzat a saját választóinak

felelős). Kiemeli azt is, hogy bár nem mindig annyira kemény a korlátozás, mint amennyire a

szabályozásból tűnhet, de veszélyes is, mert a vétójog diszkriminatív módon is gyakorolható.

Ezt kivédendő fontos, hogy a törvényi szabályozás kizárja a visszaéléseket. Ha ez érvényesül,

akkor szerinte ez a modell csak annyiban tér el a normatív rendszertől, hogy több garanciát

alakít ki és nem csak utólag lehet fellépni a korlát megsértője ellen. 807

A magyar Alaptörvény a törvény általi feltételhez kötést és Kormány hozzájárulásához kötést

egyaránt lehetővé teszi. Álláspontom szerint a kölcsönfelvétel feltételhez kötése önmagában

nem sérti az autonómiát, hiszen az eleve törvény keretei között él. Azaz törvény általi célok,

feltételek, maximális összeg meghatározása önmagában még nehezen lenne kritizálható,

egyúttal alkalmas eszköz lenne az eladósodás megakadályozására. Ami kifejezetten nehézzé

teszi a magyar szabályozás megítélését, az a Kormány szerepe. A kormányzati hozzájárulás

ugyanis kétséget kizáróan kontrolleszköz, ráadásul előzetesen a Kormány által gyakorolt

kontroll, így logikus felügyeleti intézkedésként tekinteni rá. Az viszont bizonyos, hogy nem

marad meg a törvényességi felügyelet keretin belül, tipikus célszerűségi eszköz. Nagy szerint

805 FÁBIÁN (2013) i. m. 30–31. 806 KECSŐ i. m. 272. 807 KECSŐ i. m. 277–278.

170

a Kormány hozzájárulása a legerősebb jogosítvány, amivel az állam korlátozza az

önkormányzatok pénz- és tőkepiaci részvételét.808

Kérdésként vetődik fel, hogy az Alaptörvény rendelkezése milyen kötelezettségekre terjed ki.

A kölcsön egyértelműnek tűnik, inkább a „más kötelezettségvállalás” lehet kérdéses. A

kifejezés elvileg mindenféle önkormányzati kötelezettségvállalást jelenthetne. Az

államháztartási jogban ide tartozik ugyanis az összes költségvetési bevételek felhasználására

irányuló döntés. De mivel az Alaptörvény az önálló költségvetési gazdálkodást is rögzíti, így

ezek nyelvtani értelmezés esetén kizárnák egymást.809 Éppen emiatt Kecső szerint ez nem lehet

bármilyen kötelezettség, csak a kölcsönhöz kapcsolódó (pl. hitel, lízing, kötvénykibocsátás) és

az is csak a költségvetési egyensúly érdekében.810

A Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (a továbbiakban:

Gst.) szabályai is megerősítik, hogy a cél, a kölcsönhöz hasonló adósságot keletkezeztető

kötelezettségvállalás korlátozása volt. 811 A Gst. 10. § (1) bekezdése szerint az önkormányzat

kizárólag a Kormány előzetes hozzájárulásával vállalhat érvényesen a Polgári Törvénykönyv

szerinti kezességet és garanciát, valamint köthet adósságot keletkeztető ügyletet. Vargha Éva

értelmezésében adósságot keletkeztető ügylet a hitel- és kölcsönfelvétel, a kötvény és váltó

kibocsátás, a pénzügyi lízing igénybevétele, a visszavásárlási kötelezettséggel kötött adásvételi

szerződés, továbbá a 365 napot meghaladó halasztott fizetés.812

Települési önkormányzat esetén az is feltétele az ilyen ügyeltek megkötésének, hogy a helyi

iparűzési adót vagy a helyi adókról szóló törvény szerinti vagyoni típusú adók közül legalább

az egyiket vagy a magánszemélyek kommunális adóját a települési önkormányzat bevezette.813

Nincs szükség a Kormány hozzájárulására, ha a kezesség- vagy garanciavállalás jogszabályon

alapul, ha az adósság naptári éven belül lejár, illetve bizonyos európai uniós vagy más

fejlesztési célú támogatások önrésze/előfinanszírozása, illetve reorganizációs hitel esetén.814

A Kormány hozzájárulásának feltételei nagyrészt a törvény által pontosan körül vannak írva.

Elengedhetetlen hozzá, hogy az önkormányzat törvényben meghatározott feladatának

808 NAGY Marianna i. m. 24. 809 NAGY – HOFFMAN (szerk.) i. m. 377. 810 KECSŐ i. m. 216. 811 NAGY – HOFFMAN (szerk.) i. m. 377. 812 VARGHA Éva: Az önkormányzatok és a Magyar Államkincstár kapcsolata I. A Kincstár államháztartási

feladatai. Jura, 2017/2. 234. 813 Gst. 10. § (2) bekezdés 814 Gst. 10. § (3) bekezdés

171

ellátásához szükséges kapacitás létrehozását eredményezze és a működési kiadások folyamatos

teljesítése is biztosítva legyen. További feltétel, hogy az adósságból eredő fizetési kötelezettség

éves szinten ne haladja meg az önkormányzat saját bevételeinek ötven százalékát és ne

veszélyeztesse az államháztartás önkormányzati alrendszere adósságának a központi

költségvetésről szóló törvényben meghatározott mértékének teljesítését. 815 Kecső rávilágít,

hogy a magyar szabályozás egyetlen diszkrecionális eleme, hogy a kölcsönfelvétel nem

veszélyeztetheti a költségvetési törvényben kitűzött adósságcélt. Csakhogy ez az adósságcél

töredéke annak, amekkora összeget az önkormányzatok a törvény szerint kölcsönként

felvehetnének, ilyen körülmények között pedig a kérelmek konkurálnak egymással, a döntés

pedig politikai diszkréció kérdése lesz.816

Nyilvánvaló, hogy a Kormány a kölcsönfelvétellel kapcsolatos kérdések nélkül is

szükségképpen befolyással van az önkormányzatok gazdálkodására (például kormányzati

pályázatok által), de ezekre éppen azért nyílhat mód, mert kívül esik az autonómián. Ennek

esetleges bővítése (pl. visszafizetendő támogatások által) szintén aligha sértené az autonómiát,

bár amennyiben a normatív támogatások helyébe lép, akkor tökéletesen alkalmas az autonómia

kiüresítésére. Az adósságot keletkeztető ügylethez szükséges direkt hozzájárulás előírása

azonban elvileg ezen túlmenően is sértheti az autonómiát. Ennek formai kivédését jelentheti,

ha kifejezetten emiatt szerepel az Alaptörvényben, tartalmi oldalról azonban ez még nem oldja

meg az autonómia sérelmét. Ahhoz véleményem szerint az lenne szükséges, hogy a törvény

teljes mértékben kizárja a diszkréció lehetőségét. Kecső szerint erre elvben lenne lehetőség, de

ez megkérdőjelezné azt, hogy miért egy politikai szerv dönt róla. 817

Másik – szövegközpontú – megközelítésben szemlélve ugyanezt a kérdést, az az álláspontom,

hogy az Alaptörvény igen szigorú rendelkezését mindenképpen együtt kell értelmezni azzal a

szabállyal, amely a törvényességi felügyeletről szól. Mivel az Alaptörvény csak törvényességi

felügyeletet enged (ahogy ezt az átruházott hatásköröket leszámítva az Önkormányzati Charta

is elvárja818) ezért a Kormány általi jóváhagyásnak is a törvényességi felügyelet keretén belül

kell maradnia. Ez alapján ugyancsak az a meggyőződésem, hogy csak olyan törvényi

szabályozás egyeztethető össze az Alaptörvénnyel (és a nemzetközi szerződésben vállalt

kötelezettséggel), ami a kormányzati diszkréciót teljes egészében kizárja.

815 VARGHA i. m. 234. 816 KECSŐ i. m. 451–452. 817 KECSŐ i. m. 451–452. 818 Önkormányzati Charta 8. cikk (2) szakasz

172

Kecső szerint Magyarországon nem érett meg a helyzet a kölcsönfelvétel helyi

választópolgárok általi kontrolljára, mert ehhez hiányzik az évszázados gyakorlat. Tisztázandó

viszont szerinte, hogy az általános vagy az aktív kontroll-e a helyesebb. Olyan rész-egész

viszonyról van szó, ahol a helyi közösség érdeke és az országos érdek szembekerül egymással.

A normatív kontroll ebbe a viszonyba való közvetlen beavatkozást, de önkéntességet feltételez

(melynek megsértése esetén érvénytelen az ügylet). Ezzel szemben az aktív kontrollnál az

érvénytelenséget már a hozzájárulás hiánya is garantálja. Kecső szerint viszont más nem szól

az aktív kontroll mellett, és így is kérdéses, hogy nem elegendő-e a másik rendszer

érvénytelenségi biztosítéka. 819

Nem lehet kérdéses a Kormány jelentős felelőssége az állam pénzügyi stabilitásának megőrzése

terén. Nyilvánvaló, hogy egy-egy pénzügyi döntés nemzetgazdaságra gyakorolt

következményét a Kormány láthatja át a legalaposabban, ezért is van szerepe az önkormányzati

finanszírozásban. Ez azonban nem egyenlő egy konkrét – a törvényi feltételeknek egyébként

megfelelő – kölcsönfelvétel diszkrecionális elemeket tartalmazó engedélyezésével. Ez ugyanis

nem feltétlenül a kölcsönfelvétel nemzetgazdaságra gyakorolt negatív hatásának kivédését

szolgálja (ezt szigorú törvényi szabályozással is el lehetne érni), hanem vagy felelőtlen döntést

akar kivédeni, vagy a szűkösre szabott keretek között szükségességi szempontból rangsorol az

igények között. Utóbbi esetben (amennyiben ezek a célok önkormányzati feladatok ellátására

irányulnak) azok hasznosságát aligha lehet összállami szintre emelni (akkor ugyanis nem

önkormányzati ügyről lenne szó). Előbbi esetben viszont az önkormányzati döntési képesség

megkérdőjelezése is felvetődik. Ebben a körben pedig teljes mértékben egyetértek Kecsővel

abban, hogy a helyben rendelkezésre álló képességek és szándékok megkérdőjelezése esetén

valójában fel lehetne számolni az összes önkormányzatot.820

8.2.3. Kötelező társulás

A társulás ösztönzésére általánosságban különböző módszerek ismertek. A tisztán önkéntes

társulásoktól kezdve, a gazdasági ösztönzőkkel segített (de még mindig önkéntes) társuláson

819 KECSŐ i. m. 450–451. 820 KECSŐ i. m. 450–451.

173

át, a kötelező társulásig terjed a paletta, a települések önkéntes társulási hajlamához (ami

általában gyenge) és az alkotmányos korlátokhoz mérten.821

A különböző szolgáltatások kötelező társulás keretében történő előírása szerte Európában

ismert megoldás. Elsősorban települési önkormányzatok esetében fordul elő, de területi szinten

sem ismeretlen. Ausztriában, Svájcban, az egyes német tagállamokban a kötelező céltársulások

mellett a többcélú társulások is jellemzőek (utóbbiak több helyen kiterjednek a hivatali-

igazgatási feladatok közös ellátására is). Franciaországban az önkéntesen létrejött társuláshoz

való csatlakozásra kötelezhető megfelelő arányú részvétel esetén az abból eredetileg kimaradó

település, de még ultra vires elven működő angolszász államokban is előfordul. 822

Somlyódiné Pfeil Edit kiemeli, hogy a kötelező társulás jogi természete szerint

kényszerintézkedés, amit nyugati demokráciákban vagy a törvényességi felügyeleti szerv, vagy

a törvényhozó foganatosíthat. Szigorú alkotmányos és törvényi kereteket feltételez, továbbá

nagy kérdés, hogy ez mennyire érinti az önkormányzás lényegét.823 A kötelező társulás

korlátozza az önkormányzatok társulási szabadságát, de abból a célból, hogy egyensúlyt

teremtsen az államszervezet egységéhez és az önkormányzati autonómia megőrzéséhez fűződő

érdek között.824 Pálné ehhez azt fűzi hozzá, hogy a kötelező társulás korlátozza ugyan az

önkormányzati autonómiát, de a társulások forszírozása nélkül a feladatellátás óhatatlanul

felsőbb szintre tolódik.825

Balázs alaposan érzékelteti a társulási integráció dilemmáit. Elválik a települési közösség

élettere és a közszolgáltatások szervezésének dimenziója, viszont a hagyományos települési

kategória egyre nehezebben tud megfelelni a modern kor követelményeinek. Szétaprózott

településszerkezet esetén ennek csak a település-összevonás lehetne szerinte az alternatívája,

ami szintén demokráciadeficitet okoz. Ha az összevonás elmarad, az a funkcionalitásra építő

társulások szerepének további erősödésével jár a települési autonómia rovására. A társulás

képes lehet ugyan alkalmazkodni az eltérő területi feltételekhez, de a különböző intézményi

megoldások átfedéseket eredményezhetnek és nehezen átláthatóvá teszik a rendszert.826 Bodnár

Norbert szerint nagyfokú egyetértés van abban a tekintetben, hogy a kötelező társulások

alkotmányosan igazolhatók és a gyakorlatban szükségszerűek. Több szerző munkája alapján

arra jut, hogy az azt bevezető jogszabálynak csak szigorú garanciális szabályok között szabad

821BARTA Attila: A helyi önkormányzatok társulásai. In: BALÁZS István (szerk.): Helyi Önkormányzatok.

Debrecen, Debreceni Egyetemi Kiadó, 2014. 190. [a továbbiakban: BARTA (2014b)] 822 HOFFMAN (2015) i. m. 188–190. 823 SOMLYÓDINÉ PFEIL i. m. 120. 824 SOMLYÓDINÉ PFEIL i. m. 122. 825 PÁLNÉ KOVÁCS (2006) i. m. 298. 826 BALÁZS (2016) i. m. 28.

174

megszületnie. Ezek közé tartozik, hogy csak törvény írhatja elő a kötelezést és a résztvevők

körét; törvényben kell meghatározni az alapvető szervezeti és működési rendet; csak kötelező

önkormányzati feladat ellátására lehet létrehozni; garanciális szabályok szükségesek a

finanszírozásra; előzetesen meg kell hallgatni az érintettek véleményét; a szubszidiaritás elve

alapján meg kell kísérelni az önkéntes társulást; továbbá időközönként felül kell vizsgálni a

fenntartás indokoltságát.827 A garanciális rendelkezések között Somlyódiné is kiemeli az

érintettek meghallgatását (sok helyen először lehetőséget is kapnak a megállapodásra),

amennyiben azt a felügyeleti szerv rendeli el. Ha pedig törvény erejénél fogva jön létre a

társulás (szerinte jellemzően fakultatív feladatok esetében), akkor pedig a törvényhozó

felelőssége a pontos feltételek előírása.828

Az Alaptörvény 34. cikk (2) bekezdése szerint törvény elrendelheti a helyi önkormányzat

kötelező feladatának társulásban történő ellátását. Ez a lehetőség az Alaptörvény újítása, ami

nem csak keretek közé szorítja, hanem az adott kérdés tekintetében teljesen elvonja a szintén

az Alaptörvényben rögzített829 szabad társulás jogát.

Fábián szerint a kötelező társulás intézményesítése egyértelműen a korszerűsítést

szolgálhatja.830 Szabó Lajos szerint a társulások megalakítását ösztönözni kell, mert nem lehet

cél százszámra csak formálisan létező önkormányzatokat működtetni Szerinte amennyiben

önállóan nem képes boldogulni egy település, akkor többekkel együttműködve

megsokszorozhatja erőforrásait.831 Nagy azt emeli ki, hogy a kényszertársulásra vonatkozó

igény már az 1990-es évek elején megfogalmazódott, de azt egyetlen politikai erő sem merte

felvállalni. Hiába igényelték a kisebb települések, a nagyobbak rendre elzárkóztak. Azt is

hangsúlyozza, hogy a jogok korlátozását az Önkormányzati Charta sem zárja ki, csak

megkívánja az arányosságot, valamint a törvényi szintű rendezést. Mégsem alkalmazzák,

szerinte azért, mert a szabályozás elkésett (már állami fenntartásban vannak az érintett

intézmények).832 Barta viszont azt is megemlíti, hogy korábban sem volt teljesen ismeretlen a

társulási kötelezettség, például a körjegyzőség kapcsán (bizonyos esetekben nem lehetett

megtagadni a csatlakozni kívánó kisebb település akarata esetén a körjegyzőség

827 BODNÁR Norbert: Az önkormányzatok társulásai, azok változásai az új Ötv. tükrében. Magyar Közigazgatás,

2012/1. 68–69. 828 SOMLYÓDINÉ PFEIL i. m. 123–124. 829 Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés k) pont 830 FÁBIÁN (2013) i. m. 30. 831 SZABÓ Lajos i. m. 30. 832 NAGY Marianna i. m. 21–22.

175

létrehozását).833 Szabó Lajos szerint az Alaptörvényben rögzített szabályból az következhet,

hogy szaktörvények esetleg eleve a társulás számára fogják előírni több közszolgáltatás

teljesítését, amit racionálisan elfogadható megoldásnak tart.834 Balázs viszont azt emeli ki, hogy

az Mötv. a helyi önkormányzatok társulásait a korábbiakhoz képest részletesebben, de

egyszerűbben szabályozza, de nem rendelkezik kötelező társulásról, amivel az esetleg előíró

külön törvény nagyfokú szabadságot élvez.835

Én is látni vélem a kötelező társulás lehetősége mellett szóló előnyöket, azonban ezt a szabályt

veszélyesnek is tartom az autonómiára, mert szinte beláthatatlanul tágra nyitja a kötelező

társulás előírásának lehetőségét. Amellett, hogy nem feltétlenül tekinti észszerűen

gondolkodónak az önkormányzatokat, az alkotmányozó nagyra nyit egy kiskaput is: elvileg

annak sincs akadálya, hogy a törvény azt írja elő, hogy bizonyos lélekszám alatt az összes

kötelező feladatot társulásban kell ellátni. Ha ezzel a lehetőséggel a törvényalkotó élne, azzal

akár teljesen ki is üresíthetné az önkormányzatiságot. Persze formálisan ekkor sem vonható el

az önkormányzatoktól a feladatellátás (hiszen közös döntés születne), de a gyakorlatban teljes

egészében ki lehet üresíteni a kistelepülések feladatellátását, így csak jogalkotói ’kreativitás’

kérdése, hogy hogy lehet a kisközségeket teljes egészében kiszolgáltatni a nagyvárosok

akaratának. Mivel ezt a szabályt maga az Alaptörvény tartalmazza, ezért alig megjósolható,

hogy az önkormányzatiság ilyen módon történő esetleges kiüresítése mennyire állná ki az

alkotmányosság próbáját.

Mindezek ellenére nem tartom teljesen elvetendőnek a kötelező társulás lehetőségét, de

egyrészt csak észszerű korlátokkal (kizárva a feladatok széles körének társulásban való

ellátásának automatikus előírását), másrészt pedig inkább arra fókuszálva, hogy milyen

esetekben nem tagadhatja meg a nagyobb település a társulás létrehozását az azt kezdeményező

másik önkormányzattól.

A kötelező társulás előírása ugyanakkor nem csak egy elméleti lehetőség. Az Mötv. 85. § (1)

bekezdése kimondja, hogy „Közös önkormányzati hivatalt hoznak létre azok a járáson belüli

községi önkormányzatok, amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási

területe választja el egymástól, és a községek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt.”

833 BARTA (2014b) i. m. 194. 834 SZABÓ Lajos i. m. 30. 835 BALÁZS (2017) i. m. 8.

176

Az igazgatási társulás körjegyzőségek formájában régóta ismert a magyar jogrendszerben, a

kötelező elrendelés gondolata sem újkeletű, ennek előírására viszont csak az Alaptörvény

megszületését követően került sor.

Verebélyi szerint egyértelműek a kötelező igazgatási társulás előnyei (ahogy az önkéntesé is),

mert megnöveli a feladatellátási képességet, lehetővé teszi a szakosodást, jobb teljesítményt

nyújt az ügyfelek számára hatósági és közszolgáltatási ügyekben. Szerinte a társult igazgatás

racionálisabb és olcsóbb is.836 Fürcht is elképzelhetőnek tartotta a kötelező önkormányzati

feladatok mellett az igazgatási feladatok tekintetében is a társulási kötelezettséget.837

Látni kell azt is, hogy 1990 után az 1000 léleknél kevesebbet számláló települések

háromnegyede körjegyzőséghez csatlakozott (jellemzően ezt a korábbi közös tanácsba

résztvevő települések alkották), egy részük azonban a rég áhított önállóság féltése vagy korábbi

feszültségek miatt ezt nem tette meg, egyesek pedig presztízs okokból maradtak ki. Voltak

olyanok is, amelyek ténylegesen képesek voltak saját hivatalt fenntartani.838 Elvileg a közös

önkormányzati hivatali szabályozás figyelembe vette a korábbi körjegyzőségi rendszer

tapasztalatait is.839 Zongor azonban a megvalósított rendszer kapcsán azt sem mulasztja el

megemlíteni, hogy a sok kistelepülés által fenntartott közös hivatal esetén a szűkös források

miatt egyáltalán nincs arra garancia, hogy valamennyi település számára biztosított a megfelelő

minőségű és mértékű hivatali támogatás.840 Balázs szerint a kötelező közös hivatal előírásával

lényegesen korlátozódik a helyi önkormányzatok szabad szervezetalakítási joga.841 Szvercsák

Szilvia erről úgy véli azonban, hogy olyan kulcsfontosságú kérdés az önkormányzat

működőképességének fenntartása, ami felülírja a képviselő-testület szerződéses szabadságát.842

A kötelező közös önkormányzati hivatal a kistelepülésekből mégis sok helyen értetlenkedést,

máshol ellenkezést váltott ki. Látszólag csak célszerűségi kérdésekről van szó (ráadásul

korábban is ismert és sikeres intézmény volt a körjegyzőség), azonban a kötelezővé tétellel

(szemben Balázs fenti visszafogott értékelésével) nem csak korlátozzák, de egyenesen

megfosztják az önkormányzatokat az önálló szervezetalakítási jogtól. Elvileg ez a megoldás

olcsóbb az önálló hivatalnál, de ennek mérlegelése elvben az autonómiával rendelkező

836 VEREBÉLYI (1996) i. m. 78. 837 FÜRCHT i. m. 241. 838 SZIGETI i. m. 93. 839 FARKASNÉ GASPARICS Emese: Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény születéstörténete és

jelene. Comitatus Önkormányzati Szemle, 2018/4. 29. 840 ZONGOR i. m. 29. 841 BALÁZS (2014a) i. m. 3. 842 SZVERCSÁK Szilvia: A helyi önkormányzatok szervei és társulásaik. Magyar Közigazgatás, 2012/1. 50.

177

önkormányzaté lenne. A közös hivatalok létrehozásának ösztönzését nagyon hasznos iránynak

tartom, de a kötelező előírás kétségbe vonja az önkormányzatok felelős döntési képességét.

Mindazonáltal ezt mégis elő lehet írni, mert a törvényi szabályozás alapja az Alaptörvény fent

ismertetett rendelkezése. Vagy mégsem?

Hoffman szerint sajátos, többcélú kötelező társulásnak tekinthető a települési önkormányzatok

hivatali integrációját megvalósító közös hivatali rendszer.843 Mivel kötelező a létrehozása és az

együttműködést végső esetben a kormánymegbízott is létrehozhatja, így tulajdonképpen az

Alaptörvény szerinti kötelező társulásnak tekinthető.844 Farkasné Gasparics Emese is azt

hangsúlyozza, hogy ez tulajdonképpen egyfajta kötelező önkormányzati társulás, amelyet az

Alaptörvény szabályozása tett lehetővé845 Balázs szerint ezt csak valószínűsíteni lehet,846

Fábián szerint viszont nem tartozik a közös hivatal a kötelező társulások közé, mivel az Mötv.

nem tekinti társulásnak ezt az együttműködési formát.847

Számomra is kétséges, hogy a közös önkormányzati hivatal létrehozásának kötelező előírása

támaszkodhat-e az Alaptörvény citált rendelkezésére. Ugyanis a hivatal fenntartása aligha

tekinthető önmagában kötelező feladatnak, valójában a feladatok ellátását célzó hivatali

szervezet (az Mötv. sem ismer ilyen kötelező feladatot). Ennélfogva nem az Alaptörvény 32.

cikk (1) bekezdés k) pontja alapján álló társulásról van szó, ez a kérdés valójában inkább a c)

és d) pontok körébe tartozik, azaz az önálló igazgatási/szervezetalakítási joggal kapcsolatos.

Mivel a kötelező előírás nem egyszerűen korlátozza, hanem az érintett települések esetében

egyenesen kizárja az önállóságnak ezt az elemét, így – amennyiben nem lehet egyértelműen

igazolni, hogy ez egy társulási kérdés – nagyon erőteljesen felvetődik, hogy általa kiüresedik

az Alaptörvény vonatkozó rendelkezése.

8.3. Az önkormányzati jogvédelem helyzete

Az önkormányzati jogvédelem körébe általánosságban elég sok terület tartozik. Ide szokás

sorolni az önkormányzatokkal kapcsolatos normakontrollal összefüggő kérdéseket is, továbbá

a különböző egyedi döntések felülvizsgálatának lehetőségeit, mivel azok a helyi közösség

tagjait védik az önkormányzat túlkapásaival szemben. Én azonban ezeket a kérdéseket –

843 HOFFMAN (2015) i. m. 189. 844 NAGY – HOFFMAN (szerk.) i. m. 299–300. 845 FARKASNÉ GASPARICS i. m. 29. 846 BALÁZS (2014a) i. m. 3. 847 FÁBIÁN (2013) i. m. 241.

178

ahogyan arra a 7.4. pontban is utaltam – kontrolleszközöknek tekintem. Az önkormányzati

jogvédelem körébe az én olvasatomban az Önkormányzati Charta 11. cikkében szabályozott

kör tartozik. Ennek értelmében: „A helyi önkormányzatok jogosultak jogorvoslatot igénybe

venni hatáskörük szabad gyakorlása és az önkormányzás olyan elveinek tiszteletben tartása

érdekében, amelyet az Alkotmány vagy belső törvényhozás szentesít.” Ez azt jelenti, hogy

azokat a kérdéseket tekintem ebbe a körbe tartozónak, amelyek a hatáskörök szabad

gyakorlásával függnek össze.

Az önkormányzati jogvédelem általános jelentőségéről és 2012 előtti magyarországi

megvalósulásáról a dolgozat különböző pontjaiban már szót ejtettem. Számomra nem kérdéses,

hogy az önkormányzati jogok védelme elengedhetetlen ahhoz, hogy valóban lehessen

önkormányzáshoz való jogról beszélni. Éppen emiatt meg kell vizsgálnom, hogy az

Alaptörvény rendszerében megvalósul-e illetve, megvalósulhat-e az önkormányzati jogok

védelme.

Nagyrészt egyetértek Sikettel abban, hogy az alkotmánybírósági és bírósági jogvédelem azt

garantálja, hogy az önkormányzat védett hatásköreinek (az ő szóhasználatában: alapjogainak)

sérelmét előidéző jogforrás kibocsátása esetén az Alkotmánybírósághoz fordulhat, illetve

azokat hátrányosan érintő egyedi közigazgatási aktussal szemben a bíróság előtt

kezdeményezhet eljárást.848 Egyetértésem csak amiatt nem teljeskörű, mert álláspontom szerint

az alkotmánybírósági védelemnek nem csak a sérelmes jogforrással szemben kell rendelkezésre

állnia, hanem bármely államhatalmi szerv olyan beavatkozásával szemben, ami az

Alaptörvényben biztosított védett hatáskörök sérelméhez (az Országgyűlés törvényi szintű

beavatkozása esetén kiüresítéséhez) vezet.

A kérdés tisztázása amiatt is nagy jelentőséggel bír, mert az Európa Tanács Helyi és Regionális

Önkormányzatok Kongresszusának jelentése elmarasztalta Magyarországot – többek között –

az önkormányzati jogvédelemmel kapcsolatos hiányosságok miatt. Az Önkormányzati Charta

végrehajtásának ellenőrzésére irányuló monitoring vizsgálat alapján ugyanis arra a

következtetésre jutott a Kongresszus, hogy nincs olyan hatékony jogorvoslat, ami teljes körűen

biztosítaná az önkormányzati alapjogok védelmét, a bírósághoz fordulás jogát és a hatáskörök

szabad gyakorlását.849

848 SIKET i. m. 52. 849 Recommendation 341 (2013) 4.f) pont

179

8.3.1. Normatív keretek

A 2012 előtt hatályos Alkotmányban szerepelt, hogy az „önkormányzat hatáskörének jogszerű

gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az

Alkotmánybírósághoz fordulhat.”850 Ehhez hasonló rendelkezés az Alaptörvényben nem

található. Ezt számos szerző a jogvédelemben történő visszalépésnek tartja, ami szükségképpen

kapcsolatban van az általam a 8.1.2. pontban vizsgált azon kérdéssel, hogy az Alaptörvény nem

önkormányzati alapjogokat, hanem önkormányzati hatáskörcsoportokat ismer. Fábián és

Ivancsics szerint ezzel gyökeresen megváltozott a helyi önkormányzatok alkotmányos

karaktere, a helyi önkormányzatok az államszervezeten belüli olyan intézmények, amelyek nem

állnak szemben az állammal.851 Magam ezt az álláspontot nem osztom.

Az Mötv. 5. §-a arról rendelkezik, hogy a „helyi önkormányzatok által ellátott, az Alaptörvény

32. cikk (1) bekezdésében rögzített feladat- és hatáskörök jogszerű gyakorlása

alkotmánybírósági és bírósági védelemben részesül.” Ez a rendelkezés első rénézésre

megnyugtatónak tűnik az önkormányzati jogvédelmet illetően, azonban egyrészt nem

alaptörvényi rendelkezés, másrészt – ahogyan azt az Alkotmánybíróság is megállapította –

önmagában nem hatásköri szabály, tehát csak annyiban szolgálhat a jogvédelem alapjául,

amennyiben ahhoz a törvényalkotó az Alkotmánybíróságra konkrét hatásköri szabályokat is

telepít.852 Kalas Tibor is ezt hangsúlyozza, ami alapján ő ezt a szabályt egyfajta alapelvnek

minősíti, ami a törvény egyes konkrét jogintézményeiben érvényesül. Ez alapján szerinte vita

esetén abból kell kiindulni, hogy a törvényalkotó elő kívánja segíteni az alapvető

önkormányzati feladat- és hatáskörök jogszerű gyakorlását, azaz a jogvitákat az általános

szabályok szerint a bíróság elé lehet vinni, amiket a bíróság az Alaptörvényben meghatározott

garanciális keretek között bírál el.853 Siket viszont kiemeli, hogy az önkormányzatok

alapjogainak védelme csak akkor értelmezhető, ha alaptörvényi és törvényi szinten is rögzítve

vannak az önkormányzatokat általánosan, alanyi jogon megillető jogok.854 Nagy úgy értelmezi

ezt a szabályt, hogy ezáltal már csak a hatáskörgyakorlás van védve, az önkormányzati

jogosultságok viszont nem. Ezt ő még akkor is több okból aggályosnak tartja, ha a korábbi

szabályozás is csak az elvi alapot teremtette meg a jogvédelemre.855 Patyi arra a fontos

850 Alkotmány 43. § (2) bekezdés 851 IVANCSICS – FÁBIÁN i. m. 106. 852 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat, Indokolás [33] 853 KALAS Tibor: Az önkormányzatok és az igazságszolgáltatás. Magyar Közigazgatás, 2012/1. 16. 854 SIKET i. m. 56. 855 NAGY Marianna i. m. 22–23.

180

körülményre is rávilágít, hogy azáltal, hogy az Mötv. az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében

rögzített feladat- és hatáskörök jogszerű gyakorlását alkotmánybírósági és bírósági védelemben

részesíti, a törvényi helyi közügyfogalom mellett (vagy helyett?) az Alaptörvényben rögzített

feladat- és hatáskörök tekinthetők a legfontosabb helyi közügyeknek.856

Valójában az igazán kérdéses kör a helyi önkormányzatok alkotmánybírósági védelme. A

törvényben szabályozott (törvényi szabályozásból eredő) konkrét problémakörök bírósági

védelme ugyanis rendezett helyzet. Egyetértek Sikettel abban, hogy a bírósági kontroll

megfelelően érvényesül a törvényességi felügyelet eszközrendszerének alkalmazása során.857

A kérdés inkább az, hogy mi a helyzet akkor, ha nem konkrét törvényességi felügyeleti eszköz

alkalmazása folytán (vagy akár éppen annak során a bíróság jogerős döntése következtében) az

Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében biztosított hatáskörcsoportok szenvednek sérelmet.

Ebben az esetben – mivel az Alaptörvény rendelkezésének sérelme vetődik fel –

szükségszerűen az Alkotmánybíróság előtti eljárás válik szükségessé. Ezzel kapcsolatban

viszont valóban nincs konkrét rendelkezés.

8.3.2. Az Alkotmánybíróság eljárásának elvi lehetősége

Nyilvánvaló, hogy az Alkotmánybíróság eljárásához szükségeltetik olyan, az

Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvényben (a továbbiakban: Abtv.) szabályozott

konkrét hatáskör, ami lehetővé teszi az eljárást. Kijelenthető, hogy az Abtv. nem tartalmaz

olyan nevesített hatáskört858, ami kifejezetten a helyi önkormányzatok védelmét szolgálná

(szemben a fentebb már említett német szabályozással), de ez nem jelenti azt, hogy nem is

valósulhat meg a jogvédelem. Ahogyan azt Balogh is kiemeli, az a kérdés (ami az ő olvasatában

inkább kérdéses, mintsem kérdés), hogy az Alkotmánybíróság hatáskörei alkalmasak-e

’önkormányzatbarát’ ítélkezésre, hiszen annak fő feladata az alapjogvédelem.859

Nem kizárt, hogy a helyi önkormányzat érdekében valamelyik utólagos normakontrollra

jogosult indítványozó az Alkotmánybírósághoz forduljon, de a helyi önkormányzat saját

érdekében gyakorlatilag csak az alkotmányjogi panasz lehetőségére támaszkodhat. Siket szerint

azonban ez a jogvédelmi funkció sem érvényesülhet maradéktalanul, mert az önkormányzáshoz

856 PATYI i. m. 393. 857 SIKET i. m. 55. 858 A kézirat lezárása idején az Országgyűlés előtt volt a T/8016. számú törvényjavaslat, ami ezen változtathat.

Erről a 8.3.3. pontban írok. 859 BALOGH (2012) i. m. 16.

181

való jog nem élvez alkotmányi szintű jogvédelmet. 860 Ráadásul szerinte – ahogy ezt Tilk is

hangsúlyozza861 – pénzügyi tárgyú törvények esetén az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése

kapcsán még ez is korlátozott. 862

A legtöbb szerző valóban arra helyezi a hangsúlyt, hogy az alapjogi minősítés hiányában

mindenképpen csökken a jogvédelem szintje. Csakhogy ezek a szerzők azt a fontos feltételt

nem veszik figyelembe, hogy az Alkotmánybírósághoz fordulás alapja nem valamilyen alapjog

sérelme, az Abtv. ugyanis az „Alaptörvényben biztosított jog” kifejezést használja.863 A

hatályos Abtv. tehát az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet számára teszi lehetővé

az alkotmányjogi panasz benyújtását, ha az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogának

sérelme következett be. Bár köznapi értelemben ezek a fogalmak nagyon közel állnak

egymáshoz, az eltérő szóhasználatnak mégis nagy jelentősége lehet. Évszázados gyakorlata van

annak, hogy az államnak nincsenek alapjogai, így egy állami szerv alapjoga következésképpen

nem is sérülhet. Természetesen a kérdés a valóságban ennél bonyolultabb, mert a közhatalom

birtokosaként eljáró állam és a magánjogi személyként eljáró Magyar Állam nem feltétlenül

eshet azonos megítélés alá. Az Alaptörvény talán éppen emiatt nem is az alapjog kifejezést

használja, az Alaptörvényben biztosított jog mindenképpen tágabb kategória, hiszen

értelmezéstől függően abba beletartozhat minden olyan alaptörvényi szabály, amelynek

megsértése valamilyen módon jogsérelmet okoz. Nyilvánvaló, hogy ez alapvetően az

alapjogokat jelenti, de a hatalommegosztás miatt nem kizárt az államhatalmi szervek egymással

szemben fennálló jogainak idesorolása sem (pl. bírói függetlenség vagy éppen az

önkormányzati hatáskörcsoportok).

Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése olyan hatásköröket tartalmaz, amelyeket az

önkormányzatok szempontjából megítélésem szerint Alaptörvényben biztosított jogként

szükséges értelmezni (számos közülük egyes alapjogok önkormányzatokra vonatkozó

átültetése), ugyanis megsértésük esetén éppen az Alaptörvény által biztosítani hivatott

autonómia szenved csorbát. Ha ezeknek a hatásköröknek a védelme érdekében az

önkormányzatok nem tudnának az Alkotmánybírósághoz fordulni, akkor azzal kiszolgáltatottá

válnának a végrehajtó hatalom központi szerveinek, valamint az alaptörvény-ellenes bírósági

döntéseknek és jogszabályoknak.

860 SIKET i. m. 54. 861 TILK (2012) i. m. 44. 862 SIKET i. m. 54. 863 Az Abtv. miniszteri indokolása szerint „Fontos, hogy a panaszt továbbra se csak „alapjogsérelem” esetén

lehessen benyújtani, de egyéni jogvédelmi intézmény mivoltából kifolyólag bármely alaptörvényi rendelkezésre

alapozva sem, hanem az „Alaptörvényben biztosított jogok” sérelme esetén lehessen az AB-hoz fordulni.”

182

Még ebben az esetben is kérdéses azonban, hogy mi lehet a beavatkozás mércéje: a sérelem

vagy az ellehetetlenülés? Tehát az a kérdés, hogy az Alkotmánybíróság beavatkozásához

szükséges-e a feladat teljes elvonása vagy kiüresítése. Kecső szerint egyértelműen az

ellehetetlenülés a mérce,864 amit Tilk is megerősít, mivel az Alaptörvény a „törvény keretei

között” teszi lehetővé az önkormányzati feladat- és hatáskörök helyi gyakorlását, azaz az

Országgyűlés lehetősége e vonatkozásban meglehetősen széles.865 Nem csoda, hogy az

alkotmánybírósági és bírósági védelemmel kapcsolatban Tilk is a védelmi szint csökkenését

látja.866

Szerintem ez a kérdés annyiból árnyaltabb, hogy a jogvédelem nem csak az Országgyűlés által

alkotott törvénnyel szemben véd. Magam is egyetértek azzal, hogy az Országgyűléssel szemben

csak a kiüresítés lehet a mérce, hiszen az autonómia csak törvény keretei között él. Azonban a

hatáskörök nyújtotta védelem a bíróság alaptörvény-ellenes döntése vagy valamilyen

kormányzati beavatkozás esetén szélesebb is lehet.

Ténylegesen a felmerülő kérdések tisztázása az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján

lehetséges, ugyanis csak az adhat választ arra, hogy az elvi lehetőség mellett ténylegesen is

megvalósulhat-e Magyarországon a helyi önkormányzatok jogainak védelme. Ehhez a

következő kérdések megválaszolása szükséges:

- Milyen eljárásban lehet az Alkotmánybírósághoz fordulni?

- Ki lehet indítványozó, elismeri-e az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatok

indítványozói jogát?

- Milyen Alaptörvényben biztosított jogai lehetnek a helyi önkormányzatoknak?

8.3.3. Az Alkotmánybíróság gyakorlata

Az Alkotmánybíróság önkormányzatok jogvédelmével kapcsolatos gyakorlata az elmúlt

években csak nagyon lassan kezdett kirajzolódni és nem olvasható ki belőle egyértelmű

fejlődési görbe. Valójában kevés olyan önkormányzat által benyújtott panasz született, amely

tartalmánál fogva rákényszerítette volna az Alkotmánybíróságot arra, hogy érdemben

864 KECSŐ i. m. 217–218. 865 TILK (2012) i. m. 43. 866 TILK (2011a) i. m. 23.

183

nyilatkozzon ezekben a kérdésekben. Mivel nem igazán lehetséges logikai kapcsolatot találni a

döntések között, így időrendben mutatom be az érdekesebb vagy fontosabb döntéseket.

A 3239/2012. (IX. 28.) AB végzés nem foglalkozott az indítványozói joggal, mindössze

megállapította a közvetlen panasszal kapcsolatban, hogy a „vitatott rendelkezés nem

közvetlenül hatályosuló szabály.”867

A 3381/2012. (XII. 30.) AB végzésben az önkormányzat a tanulók diszkriminációjára

hivatkozott, mire az Alkotmánybíróság megállapította, hogy mivel „az indítványozó

közigazgatási szerv – önkormányzat – az Alaptörvényben biztosított önkormányzati alapjogok

sérelmére hivatkozva kérheti az alkotmányjogi panasz elbírálását.”868 Arról nem szól, hogy az

Alaptörvény rendszerében mi minősül önkormányzati alapjognak.

A 3050/2013. (II. 28.) AB végzésben már az jelent meg, hogy „a települési önkormányzatok

alapjognak tekinthető hatáskörcsoportjait jelenleg az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése

tartalmazza.”869 Nem állította az Alkotmánybíróság, hogy ezek a hatáskörcsoportok nem

élveznek védelmet, csak annyit, hogy ezek nem foglalják magukban az indítványban

sérelmezett jogot.

Bár szintén ’csak’ végzés, de jelentős döntéssé vált a 3105/2014. (IV. 17.) AB végzés, ami a

„lex Margitsziget” törvény kapcsán híresült el. A döntés érdekesen ellentmondásos

megállapításokat tartalmaz, mert az indokolás szerint az indítványozó önkormányzat „nem

jelölt meg olyan Alaptörvényben biztosított jogot, amelyek a helyi önkormányzatot

megilleti.”870 Mielőtt ezt kijelentené, a következőket is tartalmazza: „Az Alaptörvény

önkormányzati alapjogokról nem rendelkezik, az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése a helyi

közügyek összetevőit (tartalmi elemeit) határozza meg, felsorolva azokat az alaptörvényi

szinten védett feladat- és hatáskörcsoportokat, amelyeket törvényi keretek között a helyi

közügyek intézése körében a helyi önkormányzatok gyakorolhatnak.” 871 Ennek értelmében a

hatáskörcsoportok elvileg alaptörvényi védelmet élveznek, de alkotmányjogi panaszt nem lehet

rá alapozni. Arról nem szól a végzés, hogy milyen eljárás keretében élvezhetnek védelmet ezek

a hatáskörcsoportok.

A 3123/2014. (IV. 24.) AB végzésben már azt is kifejtette az Alkotmánybíróság (igaz, még

egyértelműen az Alaptörvényt megelőző terminológia alapján), hogy: „Az alkotmányjogi

panasz az Alaptörvényben szabályozott alapvető jogok védelmének egyik eszköze. Az alapvető

867 3239/2012. (IX. 28.) AB végzés, Indokolás [8] 868 3381/2012. (XII. 30.) AB végzés, Indokolás [12] 869 3050/2013. (II. 28.) AB végzés, Indokolás [19] 870 3105/2014. (IV. 17.) AB végzés, Indokolás [8] 871 3105/2014. (IV. 17.) AB végzés, Indokolás [8]

184

jogok rendeltetése az, hogy az államhatalommal szemben alkotmányos garanciákat

teremtsenek az állampolgár, az egyén vagy egy közösség jogainak védelmére, cselekvési

autonómiájának biztosítására. […] Közhatalmi állami szervnek nincs az államhatalommal

szemben garanciákat jelentő alapvető joga, amely feljogosítaná alkotmányjogi panasz

előterjesztésére.”872

Ezzel ellentétben a 3269/2014. (XI. 4.) AB végzésben viszont azt mondta ki az

Alkotmánybíróság, hogy az „indítványozó önkormányzat egyedi ügyben érintett szervezetként

fordult az Alkotmánybírósághoz, mivel az indítványozó álláspontja szerint alkotmányos jogai

sérültek. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó érintett és a rendelkezésre

álló jogorvoslati lehetőségét kimerítette.”873

Komolyabb változást – bár még mindig nem érdemi határozatban – a 3149/2016. (VII. 22.) AB

végzés hozott, ami kifejtette, hogy egyrészt az Alaptörvény nem önkormányzati alapjogokról,

hanem védett hatáskörcsoportokról rendelkezik, másrészt viszont nincs olyan alaptörvényi

vagy törvényi rendelkezés, ami korlátozná vagy kizárná a helyi önkormányzat indítványozói

jogát.874 Azt állapította meg a valódi alkotmányjogi panaszok vonatkozásában, hogy „az

önkormányzat is élhet az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panasszal, feltéve, hogy az

alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló jogvitás ügyben mellérendelt jogalanyként és nem a

közhatalom gyakorlójaként járt el. Az indítványozói jogosultság szempontjából tehát nem az

önkormányzat (egyébként különleges) jogi státuszának, hanem annak van relevanciája, hogy

az önkormányzat az alapul fekvő ügyben, hierarchikus viszonyban, a közhatalmi

jogosítványaival élve, avagy a vagyoni forgalom mellérendelt alanyaként járt-e el.” 875 Ez a

döntés fontos megállapításokat tesz ugyan, de valójában nem önkormányzat-specifikus érvelést

tartalmaz, hanem annak felismerését mutatja, hogy a bírósági eljárás során az egyébként

közhatalmat gyakorló szervek is kerülhetnek olyan helyzetbe, mint bármely más magánjogi

jogalany. Van azonban a fent idézett indokolási résznek még egy további, egyetlen mondatos

folytatása is, ami kissé zavarba ejtően nem ehhez az érveléshez illeszkedő módon megkísérli

ezt az amúgy logikus gondolatmenetet egyúttal kizárólagos fellépési lehetőséggé tenni.

Eszerint: „Mindez nem mond ellent annak, hogy a Mötv. 5. §-a alapján – más, arra feljogosított

személyek és szervek indítványa alapján – az Alkotmánybíróság védelemben részesítse az

önkormányzatot az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében rögzített közhatalmi aktusainak

872 3123/2014. (IV. 24.) AB végzés, Indokolás [15] 873 3269/2014. (XI. 4.) AB végzés, Indokolás [9] 874 3149/2016. (VII. 22.) AB végzés, Indokolás [14]-[15] 875 3149/2016. (VII. 22.) AB végzés, Indokolás [18]

185

gyakorlása során.” 876 Ennek a mondatnak ugyanis olyan olvasata is lehetséges, hogy az

önkormányzatok a fenti esetben élhetnek alkotmányjogi panasszal, de más esetben nem. Nem

meglepő, hogy ennek fényében Pokol Béla különvéleményben abbéli félelmének adott hangot,

hogy ezzel a szűkítő megközelítéssel általánosan ki lesznek rekesztve az önkormányzatok az

alkotmányjogi panaszt benyújtani jogosultak köréből. 877

Az előző ügyből már-már okszerűen következik, hogy a 3158/2018. (V. 16.) AB végzésben az

Alkotmánybíróság konkrétan is megállapította, hogy: „az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdéséből

– miszerint a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik – az következik,

hogy az önkormányzatokat, amennyiben bírósági eljárásban félként vesznek részt, a jogviszony

és a jogvita jellegétől függetlenül megilleti az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében

biztosított tisztességes eljáráshoz való jog.”878 Bár ez a döntés még mindig az előző gondolati

sémán mozog (azaz olyan bírósági ügyről szól, amelyben az önkormányzat az egyik fél), de

egy olyan közigazgatási ügy, ami már több alkotmánybírót olyan dilemma elé állított, hogy

azon kezdjen gondolkodni, hogy vajon mi az alkotmányjogi panasz szerepe. Több párhuzamos

indokolásban is megjelenik azzal kapcsolatos érvelés, hogy az alkotmányjogi panasz nem arra

lett szerintük kitalálva, hogy állami szervek más állami szervvel szemben nyerjenek

jogvédelmet. Megjegyzendő azonban, hogy ez a fajta nyitás nem kizárólag ebben az

önkormányzati ügyben jelent meg. Az Alkotmánybíróság a 3173/2015. (IX. 23.) AB

határozatban és a 33/2017. (XII. 6.) AB határozatban például alaptörvényben biztosított jogként

ismerte el a bíró szempontjából a bírói függetlenséget, míg a 23/2018. (XII. 28.) AB

határozatban elfogadta a Magyar Nemzeti Bank indítványozói jogát egy bírósági ítélettel

kapcsolatban.

Ezek az utóbbi ügyek szinte megágyaztak annak, hogy a Kormány maga is elkezdjen azon

gondolkodni, hogy vajon az alkotmányjogi panasz szolgálhat-e arra, hogy közhatalmi szervek

bírósági ítéleteket támadjanak. Az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások

megteremtésével összefüggő módosításáról szóló T/8016. számú törvényjavaslat 56. §-a

értelmében az is okot adna az alkotmányjogi panasz benyújtására, ha a bíróság döntése az

indítványozó hatáskörét korlátozza az Alaptörvénybe ütközően. Garanciális jelleggel az is

bekerülne a törvénybe, hogy vizsgálni kell, hogy a panaszban megjelölt Alaptörvényben

biztosított jog megilleti-e a közhatalmat gyakorló indítványozót, valamint azt is tartalmazza,

876 Uo. 877 3149/2016. (VII. 22.) AB végzés, Dr. Pokol Béla különvéleménye [36]-[37] 878 3158/2018. (V. 16.) AB végzés, Indokolás [22]

186

hogy érdemi elbírálására csak akkor kerülhet sor, ha a támadott döntés az indítványozó

működésének súlyos zavarát eredményezi, vagy valamely, Alaptörvényben foglalt hatáskörét

sérti. Amennyiben az Országgyűlés elfogadja a törvénymódosítást, akkor maga az Abtv. fogja

rendezni a fenti ügyekben megjelent dilemmát, azaz annak értelmében (bár az

Alkotmánybíróság gyakorlata egyébként is efelé mutat) egyértelműen lehetőség lesz ilyen

alapon bírósági döntések megtámadására. Ez nyilvánvalóan az önkormányzatokat érinti, de az

eredeti, önkormányzat-specifikus kérdésekre nem ad választ.

Az Alkotmánybíróság azonban maga is lépéseket tett annak irányába, hogy az önkormányzati

jogvédelemmel kapcsolatos, évek óta nyitva lévő kérdéseket rendezze.

A 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat az első és ezidáig egyetlen olyan érdemi döntés (bár a fent

citált végzések között is vannak Teljes Ülés által elfogadott döntések), amely kifejezetten a

helyi önkormányzatok indítványozói jogával és az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében

rögzített hatáskörcsoportok kérdésével foglalkozik.879 Az Alkotmánybíróság a határozatban

megállapította, hogy a helyi önkormányzatok (amellett, hogy az egységes állami

szervezetrendszer részei) a központi állami szervekkel szemben a helyi közügyekre tekintettel

relatív autonómiát élveznek, ami az önkormányzat lényegét képezi, ennek legfontosabb elemeit

sorolja fel az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése. A helyi önkormányzatok a hatalommegosztás

klasszikus szereplőihez képest vertikális pozícióban vannak, így igen kényes a központi állami

szervek és a helyi önkormányzatok egymáshoz való viszonya.880 Megállapította azt is az

Alkotmánybíróság, hogy semmi sem tiltja, hogy Alaptörvényben biztosított jogai védelmében

a helyi önkormányzat alkotmányjogi panaszt nyújthasson be.881 Ennek keretében az

Alaptörvényben rögzített hatásköröket Alaptörvényben biztosított jogként szükséges

értelmezni, ugyanis megsértésük esetén éppen az Alaptörvény által biztosítani hivatott

autonómia szenved csorbát. Ezen hatáskörök sérelmére (ahogy adott esetben bizonyos

alapjogra is) a helyi önkormányzatok alkotmányjogi panaszt alapíthatnak.882 Azt is kifejtette az

Alkotmánybíróság, hogy ezek a hatáskörök különösen a végrehajtó hatalom központi

szerveinek, valamint az alaptörvény-ellenes bírósági döntésekkel szemben nyújtanak védelmet,

879 A határozat tervezetének szövegezését alkotmánybírósági törzskari munkatársként jelen disszertáció szerzője

végezte. 880 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat, Indokolás [31] 881 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat, Indokolás [33] 882 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat, Indokolás [35]

187

míg a törvényhozó hatalommal szemben (mivel az autonómia eleve törvény keretei között él)

csak azok kiüresítése lehet az alaptörvény-ellenesség mércéje.883

Ez alapján megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatok szempontjából

egyértelműen jogosultságként tételezi az Alaptörvényben rögzített hatáskörcsoportokat, a helyi

önkormányzatokat pedig megilleti, hogy ezen jogaik védelmében alkotmányjogi panasszal

maguk is az Alkotmánybírósághoz fordulhassanak, méghozzá akár az Abtv. 26. § (2) bekezdése

alapján is.884 A védelem szintjét illetően megállapítható, hogy az az Országgyűléssel szemben

korlátozottabban él (a kiüresítés a mérce), míg más államhatalmi szervekkel szemben szélesebb

körű védelemre ad lehetőséget.

8.4. Néhány összegző gondolat

Az Alaptörvény egy eléggé sokféleképpen értelmezhető önkormányzati rendszert állít fel, ami

lehetőséget ad a rendkívül szerteágazó tudományos álláspontok megfogalmazására. Talán az

önkormányzatiságról való nagyon megosztott vélekedés az oka, hogy igencsak eltérő és

egymásnak ellentmondó következtetéseket vonnak le kutatók ugyanazon szabályok létéből

(vagy éppen hiányából). A másik ok, hogy sokan abból indulnak ki, ami hiányzik az

Alaptörvényből a korábbi Alkotmányhoz képest, ahelyett amit tartalmaz.

Szerintem azonban a rendszer nagyon is koherens. Ehhez az egyik kiindulópont, hogy az

Alaptörvény nem a régi Alkotmány módosítása, emiatt nem lehet egy az egyben összevetni a

tartalmukat. Ebből szorosan következik a másik kiindulópont, hogy az Alaptörvény csak a

legszükségesebb szabályokat tartalmazza. Ennek jelentőségéről a fentiekben írtam.

Az önkormányzati rendszerrel kapcsolatban számos kritikus vélemény látott napvilágot az

elmúlt években. Ezek közül többet bemutattam a fentiekben, rengeteg bírálat pedig olyan

törvényi szabályokkal függ össze, amelyek vizsgálata jelen dolgozat tárgykörén kívül esik.

Nem kétséges azonban az sem, hogy sok szerző a változásokat egyenesen az Alaptörvényből

eredezteti. A teljesség igénye nélkül (a fentebb ismertetettek mellett) Pálné úgy tartja, hogy az

883 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat, Indokolás [36] 884 Megjegyzendő, hogy ezt a lehetőséget csak tovább erősiti az országgyűlési, valamint a helyi önkormányzati

képviselői (és polgármesteri) tisztségek összeférhetetlensége, azaz az a tény, hogy személyében sem lehet ugyanaz

a döntéshozó egyszerre mindkét szerv tagja. Bár Smuk beszámol róla, hogy a vonatkozó törvény eredeti indokolása

ezt az összeférhetetlenséget az önkormányzati és a parlamenti munkateherrel indokolta, de azt is hangsúlyozza,

hogy a két tisztség összeférhetetlensége immár tekintettel van a hatalommegosztás eszméjére is. (SMUK Péter: A

Tisztelt Ház szabályai, 2012 – új törvény az Országgyűlésről. Kodifikáció és Közigazgatás, 2012/1. 9.)

188

Alaptörvény önkormányzati fejezete megalapozta a későbbiekben kiteljesedő centralizációs

folyamatot, az önkormányzati rendszert az alkotmányos védelem szintjének csökkentésével a

mindenkori törvényhozás politikai értékrendjének és érdekeinek prédájává tette. 885 Jakab és

Szilágyi szerint az új rendszer alapvető jellegzetessége az önkormányzatiság leépítése, a

centralizáció. A szabályozás szerintük valós problémákra adott leegyszerűsítő, centralizáló

választ, amit problémásnak tartanak a hatékonyság, a hatalommegosztás és a helyi

demokratikus döntéshozatal szempontjaiból is.886 Gajduschek pedig egyenesen bravúros

megoldásnak minősíti azt, hogy a struktúra meghagyása miatt lényegi ellenállás nélkül sikerült

meggyengíteni a rendszert.887

Számos önkormányzati rendszert érintő kritikával én is azonosulni tudok, azonban a rendszer

alapját képező Alaptörvénnyel kapcsolatban kevésbé tudok ezekkel a kritikákkal azonosulni.

Kétségtelen, hogy az Alaptörvény számos újítást eszközölt, de ez nem feltétlenül jelent

visszalépést. Ebben a vonatkozásban egyet tudok érteni Patyival, aki szerint bár az Alaptörvény

rendelkezései sok esetben azonosak az Alkotmány szabályaival, azonban a mögötte álló

filozófia alapvetően eltér a korábbitól, amely még igen részletes szabályozást tartalmazott és az

önkormányzati rendszer lényeges eleme volt az önkormányzati alapjogok tényleges

érvényesülése. Ehhez képest az Alaptörvényből hiányzik mind a kollektív alapjogra való utalás,

mind pedig az önkormányzati szintek meghatározása. A hangsúly már nem a kormánnyal,

központi államigazgatással, esetleg az Országgyűléssel szembeni jogvédelmen van, hanem a

helyi közhatalom gyakorlásán, miközben változatlanul érvényesül benne az önkormányzati és

az államigazgatás elválasztása. Mindezek az egész szabályozás működés-orientáltságát

mutatják.888

A magam részéről azonban úgy vélem, hogy általánosságban ennél sokkal radikálisabb

változások nem következnek az Alaptörvényből.889 Fenntartja a decentralizált önkormányzati

rendszert, biztosít olyan alapvető hatásköröket, amelyek az autonómia érvényesüléséhez

szükségesek, továbbá korlátozza a központi állami szervek beavatkozási lehetőségét az

önkormányzati ügyek vonatkozásában. Ugyan hiányzik belőle a kollektív alapjogként tételezés,

de ahogyan erre fentebb utaltam, ez nem feltétlenül jelent visszalépést, ha a hatáskörök védelme

megvalósul. A tényleges visszalépés lehetőségét álláspontom szerint az autonómia kereteit

885 PÁLNÉ KOVÁCS (2016) i. m. 588. 886 JAKAB – SZILÁGYI i. m. 304. 887 GAJDUSCHEK i. m. 71. 888 PATYI András – VARGA Zs. András: Általános közigazgatási jog (az Alaptörvény rendszerében). Budapest–

Pécs, Dialóg Campus, 2012. 312. 889 Ebben a tekintetben már nem teljesen értek egyet a fenti gondolatok szerzőjével.

189

feszegető különleges rendelkezések (hitelfelvétel hozzájáruláshoz kötése, rendeletpótlás,

kötelező társulás) vetik fel.

Tagadhatatlan, hogy ezek a speciális szabályok feszegetik a rendszer koherenciáját. Ezek súlya

(minimum elvi értelemben) jelentős, de a fennálló paradigmákat nem írják felül, speciális

tartalommal bírnak, tulajdonképpen főszabályt erősítő kivételek. Ennek oka, hogy olyan

rendelkezésekről van szó, amelyeket valószínűleg nem kellett volna az Alaptörvényben

rögzíteni, ha a rendszer kereteit nem feszítenék szét.

Habár magam is számos területen az önkormányzatiság visszaszorítását látom (éppen ezért

kezdtem el a téma alapjaival foglalkozni), a rendszer alapját adó alaptörvényi szinten az ilyen

jellegű megállapításokat nem tartom teljesen meggyőzőnek. Nem kétséges, hogy az

Alaptörvény építhetett volna akár jobban is a rendszerváltás után megszilárdult bírósági és

alkotmánybírósági gyakorlatra, de ennek hiánya sem jelent önmagában visszalépést. Különösen

igaz ez úgy, hogy eközben az Alaptörvény egyértelműen épít történeti alkotmányunk

vívmányaira890, amelyek között a helyi önkormányzatiság (ahogy arra a bevezetésben is

utaltam) helye megkérdőjelezhetetlen. Kétségtelen, hogy a két évtizedes bírósági gyakorlatot

nagyrészt nem hasznosította az Alaptörvény (bár ennek éppen ellentmond, hogy a kollektív

alapjog elhagyása egybevág az Alkotmánybíróság értelmezésével), ami miatt bizonyos, hogy

az új szabályozás mentén (különösen nagyon szigorú törvényi szabályozás mellett) akár a

korábbitól eltérő jogértelmezés is megszilárdulhasson, ezt azonban aligha lenne helyes

önmagában az Alaptörvény számlájára róni. Amit veszélyesnek tartok az önkormányzatok

státuszára, azok a különleges rendelkezések, amelyek alig cáfolhatóan azért kerültek be az

Alaptörvénybe, mert ennek hiányában bizonyosan alaptörvény-ellenes lennének a hasonló

szellemben megfogalmazott törvényi rendelkezések.

890 Alaptörvény Nemzeti hitvallás és R) cikk (3) bekezdés.

190

191

9. Zárszó

Doktori értekezésem célkitűzése a helyi önkormányzás céljainak feltárásán keresztül a helyi

önkormányzáshoz való jog fogalmának és szerepének tisztázása, továbbá mindezek

érvényesülésének vizsgálata az Alaptörvény rendszerében.

Meggyőződésem szerint a helyi önkormányzás olyan történelmileg kialakult, meghatározó

jogállami érték, amelynek alapvonásaira érdemes nagyobb figyelmet fordítani. Nem lehet az

önkormányzatokat egy-egy elem kiragadásán keresztül teljeskörűen feltérképezni. Csak

decentralizált szervként tételezve hiányzik belőle az önszabályozás, kizárólag az autonómiát

kiemelve a hatékonyság, míg csak a szubszidiaritás jelentőségét hangsúlyozva a normatív

tartalom lenne hiányos. Habár a helyi önkormányzatok szerepének megítélése koronként és

országonként változó, de vannak olyan elemek, amelyeknek különböző fokú érvényesülése adja

meg azt a finom keveréket, ami az önkormányzatiságot alkotja. A helyi önkormányzatiság tehát

több elv együttes érvényesülése által határozható meg.

A helyi önkormányzati rendszer felépítésének és feladatainak meghatározása nem merülhet ki

egy adott korszak politikai-gazdasági törekvésének érvényesítésében. Habár magam is úgy

vélem, hogy az önkormányzatiság értelmét a helyi közügyek lényeges részének tényleges

gyakorlása adja (enélkül az önkormányzatiság csak agy üres és céltalan keret), azonban az

önkormányzatok egyúttal demokratikus szervek is, maga a helyi önkormányzatiság pedig a

demokrácia egyik nélkülözhetetlen építőeleme. A két cél egymásra van utalva, ugyanis a helyi

közügyeket elsősorban azok intézik, akiket ezzel a helyi közhatalom gyakorlói felhatalmaztak.

A helyi közhatalom gyakorlásának középpontjában a helyi közösség, illetve annak tagjai állnak.

A helyi közösségek saját érdekükben látják el azokat a feladatokat, amelyek különösen őket

érintik. Ennek alapja, hogy a település (esetleg egy városon belül egy városrész vagy egy

nagyvárosi háztömb) az emberek természetes életkörnyezete, olyan környezet, ami több egy

elvont fogalomnál. Valójában egy jól körülhatárolható terület, olyan hely, ahol az emberek a

mindennapi életük jelentős részét töltik. Szükségszerűen vannak közös ügyeik, sajátos

szükségleteik, olyan helyzetekkel néznek szembe, amelyeket szeretnének maguk megoldani.

Ennélfogva vannak olyan közös problémáik, amelyek nem feltétlenül egyeznek a szomszédos

település vagy az állami szinten megmutatkozó feladatokkal. Ez adja a helyi közügyek lényegét.

A szubszidiaritás elvéből adódóan természetes igény a problémák helyi megoldásának

kívánalma. Ez azonban nem jelenti azt, hogy ezek az ügyek egyúttal megszűnnének országos

192

ügynek lenni. A helyi közösségnek arra lehet igénye, hogy saját ügyeinek megoldására kapjon

megfelelő mértékű szabadságot, autonómiát. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a települések

szuverén hatalommal rendelkeznek, valójában az állam bölcs belátásán kell múlnia a

feladatátruházásnak. Ennek útja a decentralizáció, ami viszont a fentiek miatt nem csak egy

praktikus közigazgatási szervezőelv, hanem maga is a helyi önkormányzatiság építőeleme. Ha

a szubszidiaritás talaján állva az autonómia igénye a decentralizáción keresztül érvényesül,

akkor az szükségképpen vezet oda, hogy az állam központi szervei az ide tartozó kérdések

tekintetében háttérbe szorulnak, és bizonyos értelemben elveszítik lehetőségüket a felmerülő

problémák saját hatáskörben való megoldására. Ezt bizonyos szempontból lehet akár vertikális

hatalommegosztásnak is nevezni, ami egyfajta korlátozott autonómiaként mutatkozik meg, ami

ugyanakkor az állam egysége miatt csak törvény keretei között él.

A valódi hangsúly azon van, hogy legyenek olyan ügyek, amelyeket helyben önállóan és

demokratikusan végezhetnek. Az én megközelítésemben a cél, hogy a szubszidiaritás elvét a

középpontba helyezve a helyi közösségek olyan feladatokat és annyiban lássanak el,

amennyiben azok valóban a helyi szintre tartoznak és saját erejükből (a központi szint segítő

jelenléte mellett) megvalósítható. Ezek az önkormányzati feladat- és hatáskörök. A folyamat

legfontosabb eszköze az autonómia, melynek építésében fontos szerepet játszik a

decentralizáció (ami az állam irányából teremt alapot a többszintű kormányzáshoz) és a

szubszidiaritás (ami a helyi közösség oldaláról tart igényt ugyanerre). Az ezek alapján álló

önkormányzati hatáskörök szükségképpen eredményezik azt, hogy az önkormányzatok hatalmi

ellensúlyt képeznek a központi államhatalommal szemben, az elvek együttes alkalmazása a

hatalom vertikális osztódásához vezet. Osztódik a hatalom, de nem szuverén korlátoz

szuverént, hanem a demokrácia elvéből fakadóan a szuverén állam saját magát. A folyamat

joggá akkor válik, amikor felvetődik annak szükségessége, hogy a fontos hatáskörökkel

rendelkező, de a szuverén államhatalommal szemben végső soron mégiscsak kiszolgáltatott

helyi önkormányzatot védelmezni szükséges.

A hatáskörök védelmének szükségessége a hatalmi ellensúly miatt vetődik fel: elsősorban a

végrehajtó hatalommal szemben érvényesül, de a törvényhozó mozgástere sem korlátlan (bár

az autonómia csak törvény keretei között él), mivel alkotmányosan védett hatásköröket nem

üresítheti ki. Ezáltal jön létre a helyi önkormányzáshoz való jog.

Mivel demokratikus államberendezkedés esetén nem lehet az önkormányzatok működését

ellentétként meghatározni (azaz nem demokratikus önkormányzat áll szemben abszolutisztikus

állammal), ezért a helyi önkormányzatokra nem lehet eleve úgy tekinteni mint ellensúlyképző

hatalmi erőre. Állam és önkormányzatok célja jogi megközelítésben egyaránt a közjó

193

szolgálata. Az önkormányzat mégis ellensúllyá válhat, ennek oka viszont politikai talapzaton

áll. Számos szempontból az önkormányzat a hatalomgyakorlás passzív oldalán van, azaz

alárendelt helyzetben helyezkedik el az államszervezeten belül. Álláspontom szerint annak kell

megteremteni a jogi eszköztárát, hogy az erősebb hatalommal rendelkező központi szervek

saját politikai vagy szakmai preferenciákat az eltérő politikai/szakmai meggyőződéssel

rendelkező helyi közösségek akaratával szemben ne érvényesíthessék. Erre szolgál az

önkormányzati jogvédelem, amelynek tekintetében annak van jelentősége, hogy a jogrendszer

tartalmazzon olyan szabályokat, amelyek a hatáskörök védelmét biztosítják és legyen olyan

szerv (Alkotmánybíróság vagy más, hatásköri bíráskodást ellátó szerv) amely ennek érvényt is

szerez. Ez elengedhetetlen az önkormányzati autonómia védelméhez.

A magyar Alaptörvény rendelkezéseit vizsgálva arra a következtetésre jutottam, hogy az

általánosságban megfelel a helyi önkormányzatisággal kapcsolatosan támasztott elvárásoknak

és annak rendszerén belül érvényesíthető a helyi önkormányzáshoz való jog.

Úgy gondolom, hogy az Alaptörvény által felállított rendszer koherens. Fontos azonban, hogy

az Alaptörvény nem a régi Alkotmány módosítása (emiatt nem lehet egy az egyben összevetni

a tartalmukat), ráadásul nem lehet kazuisztikus sem. Habár magam is számos területen az

önkormányzatiság visszaszorítását látom, a rendszer alapját adó alaptörvényi szinten az ilyen

jellegű megállapításokat nem tartom teljesen meggyőzőnek. Az Alaptörvény demokratikus

szervként tételezi a helyi önkormányzatokat és rendelkezik legfontosabb hatáskörcsoportjairól

is, valamint az azok területén élvezett autonómiáról. Az Alkotmánybíróság gyakorlatát

vizsgálva megállapítottam azt is, hogy az Alaptörvény a hatásköröket védett hatáskörnek

tekinti, azok védelméhez a rendszer biztosítja a megfelelő eszközöket és eljárást. Ugyanakkor

problémaforrásnak tartom, hogy az Alaptörvény is tartalmaz olyan intézményeket (aktuspótlás,

kötelező társulás, kölcsönfelvétel Kormány általi engedélyhez kötése), amelyek ilyen irányú

törvényhozói akarat mellett (azaz nem önmagukban) akár alkalmasak lehetnek az autonómia

kiüresítésére is.

A disszertáció eredményei nem oldják meg a magyar önkormányzati rendszer tagadhatatlan

problémáit, azonban reményeim szerint egy olyan koherens értelmezési keretet adnak,

amelynek segítségével a felmerülő problémák egységes elvek szerint vizsgálhatók. Nézetem

szerint az Alaptörvény rendszere – különösen történeti alkotmányunk fényében – megköveteli

a helyi közügyek széles körének demokratikus helyi önkormányzatok általi ellátását, valamint

az önkormányzati jogok védelmét. Hogy ez a valóságban teljesül-e, az már egy másik kérdés.

194

195

10. Felhasznált források

10.1. Irodalomjegyzék

1. II. JÁNOS PÁL PÁPA Centesimus Annus kezdetű enciklikája

2. XI. PIUSZ PÁPA Quadragesimo Anno kezdetű enciklikája

3. AGG Zoltán: A megyerendszer változó szerepe a magyar közigazgatásban. Budapest,

MTA Társadalomtudományi Intézet, 2006.

4. AGRANOFF, Robert: Autonomy, Devolution and Intergovernmental Relations. Regional

and Federal Studies, 2004/1.

5. ÁDÁM Antal: Az önkormányzati rendszer alkotmányi összefüggéseiről. In: VEREBÉLYI

Imre (szerk.): Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai. Budapest, MKI –

MTA PTI – MTA RKK, 2000.

6. ÁRVA Zsuzsanna: A helyi önkormányzás alkotmányos keretei, szervezeti rendszere, az

önkormányzatok típusai Magyarországon. In: BALÁZS István (szerk.): Helyi

Önkormányzatok. Debrecen, Debreceni Egyetemi Kiadó, 2014.

7. BACKHAUS, Jürgen G.: Two Centuries of Local Autonomy. In: Jürgen G. BACKHAUS

(ed.): Two Centuries of Local Autonomy. New York–Dordrecht–Heidelberg–London,

Springer, 2012.

8. BALÁZS István: A francia helyi önkormányzati rendszer átalakulása napjainkban. Állam-

és Jogtudomány, 2016/2.

9. BALÁZS István: Helyi önkormányzatok változóban – a hatásköri generális klauzula vége

felé? Comitatus Önkormányzati Szemle, 2017/4.

10. BALÁZS István: Helyi önkormányzáshoz való jog. In: LAMM Vanda (szerk.): Emberi jogi

enciklopédia. Budapest, HVG-Orac, 2018.

11. BALÁZS István: A magyar közigazgatás átalakulása a rendszerváltástól napjainkig. Új

Magyar Közigazgatás, 2012/12.

12. BALÁZS István: Az önkormányzatokra vonatkozó szabályozás átalakulása. MTA Law

Working Papers, 2014/3.

13. BALÁZS István: Új tendenciák a helyi önkormányzati rendszer szabályozásában

Magyarországon és az Európai Unió tagországaiban. In: BALÁZS István (szerk.): Helyi

Önkormányzatok. Debrecen, Debreceni Egyetemi Kiadó, 2014.

196

14. BALOGH Zsolt: Az önkormányzati rendeletek törvényességének kontrollja. Új Magyar

Közigazgatás, 2013/5.

15. BALOGH Zsolt: Önkormányzati jogvédelem. Fundamentum, 2012/2.

16. BARTA Attila: A helyi igazgatás kialakulása, a magyar helyi igazgatás fejlődése. In:

BALÁZS István (szerk.): Helyi Önkormányzatok. Debrecen, Debreceni Egyetemi Kiadó,

2014.

17. BARTA Attila: A helyi önkormányzatok társulásai. In: BALÁZS István (szerk.): Helyi

Önkormányzatok. Debrecen, Debreceni Egyetemi Kiadó, 2014.

18. BERÉNYI József: Az európai közigazgatási rendszerek intézményei. Budapest, Rejtjel,

2003.

19. BERTHET, Thierry – CUNTIGH, Philippe: Local Mirrors of State Modernisation: The Case

of the Territorialisation of Employment Policy in France. In: Vincent HOFFMANN-

MARTINOT – Hellmut WOLLMANN (eds.): State and Local Government Reforms in France

and Germany. Wiesbaden, VS Verlag, 2006.

20. BÉLI Gábor: A nemesek négy bírója – A szolgabírók működésének első korszaka 1268-

1351. Budapest – Pécs, Dialóg Campus, 2008.

21. BIBÓ István: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. In: Bibó István összegyűjtött

munkái 2. Bern, EPMSZ, 1982.

22. BODNÁR Eszter – SZALBOT Balázs: A konkrét utólagos normakontroll és az

alkotmányjogi panasz eljárások összefüggései. MTA Law Working Papers, 2018/2.

23. BODNÁR Norbert: Az önkormányzatok társulásai, azok változásai az új Ötv. tükrében.

Magyar Közigazgatás, 2012/1.

24. BOWMAN, Ann – KEARNEY, Richard: State and Local Government, Eighth Edition.

Boston, Wadsworth, 2010.

25. BŐHM Antal: Az önkormányzatiság és a lakossági participáció. In: VEREBÉLYI Imre

(szerk.): Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai. Budapest, MKI – MTA

PTI – MTA RKK, 2000.

26. CALABRESI, Steven G. – BICKFORD, Lucy D.: Federalism and Subsidiarity: Perspectives

from U.S. Constitutional Law. In: James E. FLEMING - Jacob T. LEVY (eds.): Federalism

and Subsidiarity. New York – London, New York University Press, 2014.

27. CHALOUPEK, Günther: Friedrich List on Local Autonomy in His Contributions to the

Debate About the Constitution of Württemberg in 1816/1817. In: Jürgen G. BACKHAUS

(ed.): Two Centuries of Local Autonomy. New York–Dordrecht–Heidelberg–London,

Springer, 2012.

197

28. CHANDLER, Jim: A Rationale for Local Government. Local Government Studies, 2010/1.

29. CHRONOWSKI Nóra: Integrálódó alkotmányjog. Budapest – Pécs, Dialóg Campus, 2005.

30. CLARK, Gordon L.: A Theory of Local Autonomy. Annals of the Association of American

Geographers, 1984/2.

31. CONCHA Győző: Az államhatalmak megoszlásának elvei. Budapest, Franklin, 1892.

32. CONSTANT, Benjamin: A régiek és a modernek szabadsága. Budapest, Atlantisz, 1997.

33. CONSTANT, Benjamin: Az alkotmányos politica tana. Pest, Trattner Károly, 1862.

34. COPUS, Colin – ROBERTS, Mark – WALL, Rachel: Local Government in England –

Centralisation, Autonomy and Control. London, Palgrave Macmillan, 2017.

35. CRAWFORD, Colin: European influence on local self‐government? Local Government

Studies, 1992/1.

36. CSALLÓ Krisztina: Önkormányzás, autonómia. A helyi önkormányzatok szabályozási

típusai Európában. In: FEIK Csaba (szerk.): Magyarország helyi önkormányzatai.

Budapest, NKE KTK, 2014.

37. CSEFKÓ Ferenc: A helyi önkormányzati rendszer. Budapest – Pécs, Dialóg Campus, 1997.

38. CSINK Lóránt: Mozaikok a hatalommegosztáshoz. Budapest, Pázmány Press, 2014.

39. CSÖRGITS Lajos: A magyar helyi önkormányzati rendszer átalakítása – A demokrácia, a

helyi közügyek és a helyi önkormányzás egyes kérdései (doktori értekezés). Győr, 2013.

40. DEZSŐ Márta – SOMODY Bernadette: A szuverenitás. In: KUKORELLI István (szerk.):

Alkotmánytan I. – Alapfogalmak, alkotmányos intézmények. 2., átdolgozott kiadás.

Budapest, Osiris, 2007.

41. EBINGER, Falk – KUHLMANN, Sabine – BOGUMIL, Joerg: Territorial reforms in Europe:

effects on administrative performance and democratic participation. Local Government

Studies, 2019/1.

42. EGYED István: A magyar közigazgatási jog alaptanai. Budapest, Szent István Társulat,

1947.

43. EISGRUBER, Christopher L.: Constitutional Self-Government. Cambridge-London,

Harvard University Press, 2001.

44. ELŐHÁZI Zsófia: Helyi önkormányzatiság az Európai Unióban. In: RIXER Ádám (szerk.):

Állam és közösség – Válogatott közjogi tanulmányok Magyarország Alaptörvénye

tiszteletére. Budapest, KRE ÁJK, 2012.

45. EÖTVÖS József: A XIX. század uralkodó eszméinek befolyása az államra. I. kötet.

https://mek.oszk.hu/06600/06619/html/01.htm

198

46. ERDŐS Csaba – SMUK Péter: Parlament és hatalommegosztás. In: TAKÁCS Péter (szerk.):

Unitas multiplex. Ünnepi tanulmányok Szigeti Péter 65. születésnapjára. Budapest–Győr,

Gondolat–SZE DFK, 2017.

47. EREKY István: Közigazgatási reform és a nagyvárosok önkormányzata. Budapest,

Budapest Székesfőváros Házinyomdája, 1932.

48. EREKY István: Közigazgatás és önkormányzat. Budapest, Szeged Városi Nyomda és

Könyvkiadó. 1939.

49. FARKASNÉ GASPARICS Emese: Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény

születéstörténete és jelene. Comitatus Önkormányzati Szemle, 2018/4.

50. FÁBIÁN Adrián: A helyi önkormányzat (nem jogi) fogalmáról. Új Magyar Közigazgatás,

2016/4.

51. FÁBIÁN Adrián: Az önkormányzati jogalkotás fejlődése és fejlesztési lehetőségei.

Budapest – Pécs, Dialóg Campus, 2008.

52. FÁBIÁN Adrián: Kommentár az önkormányzati törvényhez. Budapest, Complex, 2013.

53. FÁBIÁN Adrián (szerk.): Válogatott európai önkormányzati modellek, Budapest – Pécs,

Dialóg Campus, 2012.

54. FOGARASI József: Önkormányzati kézikönyv. Budapest, HVG-Orac, 1997.

55. FOGARASI József: A helyi önkormányzatok. Budapest, HVG Orac, 2010.

56. FOGARASI József – IVANCSICS Imre – KISS László: A helyi önkormányzatok kézikönyve.

Második átdolgozott kiadás. Budapest, Unió, 1994.

57. FØLLESDAL, Andreas: Competing Conceptions of Subsidiarity. In: James E. FLEMING –

Jacob T. LEVY (eds.): Federalism and Subsidiarity. New York – London, New York

University Press, 2014.

58. FRIVALDSZKY János: Szubszidiaritás és az európai identitás a közösségek Európájáért. In:

FRIVALDSZKY János (szerk.): Szubszidiaritás és szolidaritás az Európai Unióban.

Budapest, Faludi Ferenc Akadémia, 2006.

59. FÜRCHT Pál: Helyi önkormányzatok és az új alkotmány egyes összefüggései. In:

VEREBÉLYI Imre (szerk.): A helyi önkormányzatok alkotmányi szabályozása. Budapest,

KJK – MTA ÁJTI, 1996.

60. GAJDUSCHEK György: Változások az önkormányzati rendszerben – egy értelmezési

kísérlet. Fundamentum, 2012/2.

61. GELENCSÉR József: A helyi önkormányzatok. In: KILÉNYI Géza (szerk.): A közigazgatási

jog nagy kézikönyve. Budapest, Complex, 2008.

199

62. GOLDSMITH, Mike – NEWTON, Ken: Central‐local government relations: The irresistible

rise of centralised power. West European Politics, 1983/4.

63. GYERGYÁK Ferenc: Önkormányzati rendeletek törvényességi felügyelete 2012–2014. Új

Magyar Közigazgatás, 2016/1.

64. HEINISCH, Reinhard – LEHNER, Thomas – MÜHLBÖCK, Armin – SCHIMPF, Christian H.:

How do municipal amalgamations affect turnout in local elections? Insights from the

2015 municipal reform in the Austrian state of Styria. Local Government Studies, 2018/4.

65. HEINZE, Rolf G.: „Neue Subsidiarität“ – Zum soziologischen und politischen Gehalt eines

aktuellen sozialpolitischen Konzepts. In: Rolf G. HEINZE (Hrsg.): Neue Subsidiarität:

Leitidee für eine zukünftige Sozialpolitik? Opladen, Westdeutscher Verlag, 1985.

66. HENDLER, Reinhard: Grundbegriffe der Selbstverwaltung. In: Thomas MANN – Günter

PÜTTNER (Hrsg.): Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1

Grundlagen und Kommunalverfassung. Dritte, völlig neu bearbeitete Auflage. Berlin –

Heidelberg – New York, Springer. 2007.

67. HOFFMAN István: A helyi önkormányzatok és szerveik (tisztségviselőik) által ellátott

feladatok főbb kérdései. Magyar Jog, 2017/4.

68. HOFFMAN István: Az önkormányzati döntések kontrolljának főbb modelljei a nyugati

demokráciákban. Közjogi Szemle, 2013/4.

69. HOFFMAN István: Az önkormányzati rendeletek bírósági felülvizsgálata – a Kúria

Önkormányzati Tanácsa gyakorlata tükrében. Magyar Jog, 2014/6.

70. HOFFMAN István: Az önkormányzatok döntései kontrolljának főbb modelljei a nyugati

demokráciákban. Acta Facultatis Politico-Iuridicae Universitatis Scientiarum

Budapestinensis de Rolando Eotvos Nominatae 50, 2013.

71. HOFFMAN István: Az önkormányzatok típusainak, az önkormányzati szintek

rendszerének és a fővárosok jogállásának főbb modelljei. Acta Facultatis Politico-

Iuridicae Universitatis Scientiarum Budapestinensis de Rolando Eotvos Nominatae LI.

2014.

72. HOFFMAN István: Gondolatok a 21. századi önkormányzati jog fontosabb intézményeiről

és modelljeiről – A nyugati demokráciák és Magyarország szabályozásainak, valamint

azok változásainak tükrében. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2015.

73. HOFFMAN István: Modellváltás a megyei önkormányzatok feladat- és hatásköreinek

meghatározásában: generálklauzula helyett enumeráció? Közjogi Szemle, 2012/2.

74. HOFFMAN István: Néhány gondolat a normakontroll eljárásoknak a Közigazgatási

perrendtartásban történő szabályozásáról. Jogtudományi Közlöny, 2017/7-8.

200

75. HOFFMANN-AXTHELM, Dieter: Lokale Selbstverwaltung – Möglichkeit und Grenzen

direkter Demokratie. Wiesbaden, VS Verlag, 2004.

76. HOFFMANN-MARTINOT, Vincent: Reform and Modernization of Urban Government in

France. In: Vincent HOFFMANN-MARTINOT – Hellmut WOLLMANN (eds.): State and Local

Government Reforms in France and Germany. Wiesbaden, VS Verlag, 2006.

77. HOLTKAMP, Lars: Kommunale Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie. Wiesbaden, VS

Verlag, 2008.

78. HORVÁTH Attila: A szovjet típusú államberendezkedés Magyarországon (1949-1956). In:

MEZEY Barna (szerk.): Magyar alkotmánytörténet. 4., átdolgozott kiadás. Budapest,

Osiris, 2002.

79. HORVÁTH Attila – MÁTHÉ Gábor – MEZEY Barna: A közigazgatás. In: MEZEY Barna

(szerk.): Magyar alkotmánytörténet. 4., átdolgozott kiadás. Budapest, Osiris, 2002.

80. HORVÁTH M. Tamás: Kiszervezés – visszaszervezés: A helyi közszektor változása.

Fundamentum, 2012/2.

81. HORVÁTH M. Tamás: Kutatások a többpártrendszer keretei között működő

önkormányzatról. In: CSEFKÓ Ferenc – PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Tények és vélemények a

helyi önkormányzatokról. Pécs, MTA RKK, 1993.

82. IVANCSICS Imre: A helyi és területi közigazgatás alkotmányi szabályozásának néhány

alapkérdése és alternatívája. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): A helyi önkormányzatok

alkotmányi szabályozása. Budapest, KJK – MTA ÁJTI, 1996.

83. IVANCSICS Imre – FÁBIÁN Adrián: A helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályok az

Alaptörvényben. In: DRINÓCZI Tímea (szerk.): Magyarország új alkotmányossága. Pécs,

PTE ÁJK, 2011.

84. IVÁN Dániel: Devolúció és önkormányzatiság. Kisebbségkutatás, 2015/1.

85. JAKAB András: A magyar jogrendszer szerkezete. Budapest – Pécs, Dialóg Campus, 2007.

86. JAKAB András – SZILÁGYI Emese: Sarkalatos törvények a magyar jogrendben. In:

GAJDUSCHEK György – JAKAB András (szerk.): A magyar jogrendszer állapota.

Budapest, MTA TK, 2016.

87. JACKSON, Vicki C.: Subsidiarity, the Judicial Role, and the Warren Court’s Contribution

to the Revival of State Government. In: James E. FLEMING - Jacob T. LEVY (eds.):

Federalism and Subsidiarity. New York – London, New York University Press, 2014.

88. JELLINEK, Georg: Allgemeine Staatslehre. Berlin, Springer, 1929.

89. JÓZSA Zoltán: Intézményi innováció és nemzeti tradíció a helyi kormányzásban. Közjogi

Szemle, 2012/4.

201

90. JÓZSA Zoltán: Önkormányzati szervezet, funkció, modernizáció. Budapest–Pécs, Dialóg

Campus, 2006.

91. JÓZSA Zoltán: Reflexiók az önkormányzati rendszer elmúlt 25 éve kapcsán. Acta

Universitatis Szegediensis: acta juridica et politica, 2018.

92. KALAS Tibor: Az önkormányzatok és az igazságszolgáltatás. Magyar Közigazgatás,

2012/1.

93. KALTENBACH Jenő: Az önkormányzati felügyelet. Szeged, Universum, 1991.

94. KALTENBACH Jenő: Néhány gondolat az önkormányzatok és a központi hatalom

viszonyáról. In: KÁKAI László (szerk.): Születésnap, vagy halotti tor? 20 évesek az

önkormányzatok. Pécs, Publikon, 2010.

95. KAUFMANN, Franz-Xaver: Steuerungsprobleme der Sozialpolitik. In: Rolf G. HEINZE

(Hrsg.): Neue Subsidiarität: Leitidee für eine zukünftige Sozialpolitik? Opladen,

Westdeutscher Verlag, 1985.

96. KECSŐ Gábor: A helyi önkormányzatok pénzügyi jogi jogállása – A jogállást meghatározó

jogintézmények modelljei a bevételi oldalon. Anglia – USA – Magyarország. Budapest,

ELTE Eötvös Kiadó. 2016.

97. KELSEN, Hans: Az államelmélet alapvonalai. Szeged, Szeged Városi Nyomda és

Könyvkiadó, 1927.

98. KING, Loren: Cities, Subsidiarity, and Federalism. In: James E. FLEMING – Jacob T. LEVY

(eds.): Federalism and Subsidiarity. New York – London, New York University Press,

2014.

99. KISS Barnabás: A helyi önkormányzati rendszer. In: TRÓCSÁNYI László – SCHANDA

Balázs (szerk.): Bevezetés az alkotmányjogba. Budapest, HVG-ORAC, 2016.

100. KISS László: Az önkormányzati jogalkotás megalapozása I. – A helyi jogalkotás

környezete, az önkormányzati szabályozás lehetséges perspektívái. Pécs, BM ÁSZI,

1990.

101. KISS László: Jogforrás és jogalkotás. In: KISS László (szerk.): Válogatott fejezetek a

rendszeres alkotmánytan köréből. Pécs, JATE ÁJK, 1996.

102. KISS Mónika Dorota: Az önkormányzati hatalomgyakorlás kelet-közép-európai

modelljei. Magyar Jog, 2010/10.

103. KMETY Károly: A magyar közigazgatási jog kézikönyve (harmadik javított kiadás).

Budapest, Politzer Zsigmond és fia könyvkereskedése, 1902.

104. KNEMEYER, Franz-Ludwig: Die Staatsaufsicht über die Gemeinden und Kreise

(Kommunalaufsicht). In: Thomas MANN – Günter PÜTTNER (Hrsg.): Handbuch der

202

kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1 Grundlagen und Kommunalverfassung.

Dritte, völlig neu bearbeitete Auflage. Berlin – Heidelberg – New York, Springer. 2007.

105. KNEMEYER, Franz-Ludwig: Subsidiarität – Föderalismus, Dezentralisation: Initiativen zu

einem „Europa der Regionen“. Zeitschrift für Rechtspolitik, 1990/5.

106. KOSSUTH Lajos: Javaslat Magyar Ország jövő politicai szervezetét illetőleg – tekintettel

a nemzetiségi kérdés megoldására. In: ÁLDOR Imre (szerk.): Arany könyv a magyar nép

számára Kossuth Lajos műveiből. Pest, Heckenast Gusztáv, 1871.

107. KOVÁCS Róbert – BEKÉNYI József – KÓNYA László Ferenc: Önkormányzatok jogállása.

Budapest, Dialóg Campus, 2018.

108. KUHLMANN, Sabine – BOGUMIL, Jörg – EBINGER, Falk – GROHS, Stephan – REITER,

Renate: Dezentralisierung des Staates in Europa – Auswirkungen auf die kommunale

Aufgabenerfüllung in Deutschland, Frankreich und Großbritannien. Wiesbaden, VS

Verlag, 2011.

109. KÜPPER, Herbert: A helyi önkormányzás joga. In: JAKAB András (szerk.): Az Alkotmány

kommentárja II. Budapest, Századvég Kiadó, 2009.

110. LABAND, Paul: Das Staatsrecht des Deutschen Reiches. Tübingen, Laupp, 1876.

111. LADNER, Andreas – KEUFFER, Nicolas – BALDERSHEIM, Harald – HLEPAS, Nikos –

SWIANIEWICZ, Pawel – STEYVERS, Kristof – NAVARRO, Carmen: Patterns of Local

Autonomy in Europe. Palgrave Macmillan, 2019.

112. LAPSÁNSZKY András – PATYI András – TAKÁCS Albert: A közigazgatás szervezete és

szervezeti joga. Budapest, Dialóg Campus, 2017.

113. LOCATELLI, Rinaldo: A magyar önkormányzati reformról az Európa Tanács

szemszögéből. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő

kilátásai. Budapest, MKI – MTA PTI – MTA RKK, 2000.

114. LŐRINCZ Lajos: A decentralizáció apályai és dagályai. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): Egy

évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai. Budapest, MKI – MTA PTI – MTA

RKK, 2000.

115. MAGYARY Zoltán: A magyar közigazgatás racionalizálása. Budapest, Királyi Magyar

Egyetemi Nyomda, 1930.

116. MAGYARY Zoltán: Magyar közigazgatás – A közigazgatás szerepe a XX. sz. államában a

magyar közigazgatás szervezete működése és jogi rendje. Budapest, Királyi Magyar

Egyetemi Nyomda, 1942.

203

117. MANN, Thomas: Kommunale Selbstverwaltung durch wirtschaftliche Betätigung?

Möglichkeiten und Grenzen in Ungarn und Deutschland. Annales Universitatis

Scientiarum Budapestinensis de Rolando Eotvos Nominatae: Sectio Iuridica 52, 2011.

118. MEIJER, Gerrit: 200 Years of Local Autonomy: The Relevance for Today. In: Jürgen G.

BACKHAUS (ed.): Two Centuries of Local Autonomy. New York–Dordrecht–Heidelberg–

London, Springer, 2012.

119. MEZEY Barna: Mezővárosok, uradalmak, falvak. In: MEZEY Barna (szerk.): Magyar

alkotmánytörténet. 4., átdolgozott kiadás. Budapest, Osiris, 2002.

120. MEZEY Barna: Szabad királyi városok és a bányavárosok. In: MEZEY Barna (szerk.):

Magyar alkotmánytörténet. 4., átdolgozott kiadás. Budapest, Osiris, 2002.

121. MIKLÓSNÉ ZAKAR Andrea: Autonómia – elmélet és gyakorlat. Tér és Társadalom.

2010/3.

122. MILL, John Stuart: Considerations on Representative Government. Auckland, The

Floating Press, 2009.

123. NAGY Marianna: A helyi-területi önkormányzatok és az Alaptörvény. Közjogi Szemle,

2017/4.

124. NAGY Marianna – HOFFMAN István (szerk.): A Magyarország helyi önkormányzatairól

szóló törvény magyarázata. Második, hatályosított kiadás. Budapest, HVG-Orac, 2014.

125. NAGY Zsolt: Önkormányzatokra irányuló jogszociológiai vizsgálatok Magyarországon.

Jogelméleti Szemle, 2017/4.

126. NOVITZKY Péter: A szubszidiaritás fogalma.

http://web.axelero.hu/kesz/jel/06_01/novitzky.html

127. ORANGE, Gérald: French Territorial Administration and Changes in Public Management.

In: Vincent HOFFMANN-MARTINOT – Hellmut WOLLMANN (eds.): State and Local

Government Reforms in France and Germany. Wiesbaden, VS Verlag. 2006.

128. PACZOLAY Péter: Szuverenitás és a szubszidiaritás az Európai Unió és annak tagállamai

között. In: FRIVALDSZKY János (szerk.): Szubszidiaritás és szolidaritás az Európai

Unióban. Budapest, Faludi Ferenc Akadémia, 2006.

129. PATYI András: Gondolatok a magyar helyi önkormányzati rendszer általános

szabályairól. In: SZOBOSZLAI-KISS Katalin – DELI Gergely (szerk.): Tanulmányok a 70

éves Bihari Mihály tiszteletére. Győr, Universitas-Győr Nonprofit Kft., 2013.

130. PATYI András – SZALAY Péter – VARGA Zs. András: Magyarország alkotmányának

szabályozási elvei. Szakértői változat. Pázmány Law Working Papers, 2011/31.

204

131. PATYI András – VARGA Zs. András: Általános közigazgatási jog (az Alaptörvény

rendszerében). Budapest– Pécs, Dialóg Campus, 2012.

132. PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: A helyi önkormányzatok alkotmányos szabályozása. In:

VEREBÉLYI Imre (szerk.): A helyi önkormányzatok alkotmányi szabályozása. Budapest,

KJK – MTA ÁJTI, 1996.

133. PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: A helyi-területi önkormányzati rendszerek. In: TÓTH Judit –

LEGÉNY Krisztián: Összehasonlító alkotmányjog. Budapest, Complex, 2006.

134. PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Az önkormányzatok működésének politológiai alapkérdései. Az

állami irányítás területi struktúrájának modellje. In: KILÉNYI Géza (szerk.): Tanulmányok

az önkormányzati rendszerről. Budapest, Államtudományi Kutatóközpont, 1992.

135. PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Dilemmák a jó kormányzás és a decentralizáció összefüggéseiről.

Új Magyar Közigazgatás, 2013/12.

136. PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Helyi kormányzás Magyarországon. Budapest – Pécs, Dialóg

Campus, 2008.

137. PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Helyi önkormányzatok. In: JAKAB András – FEKETE Balázs

(szerk.): Internetes Jogtudományi Enciklopédia. http://ijoten.hu/szocikk/helyi-

onkormanyzatok, 2017.

138. PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Magyary Zoltán öröksége és a közigazgatási reformok. In: GELLÉN

Márton – HOSSZÚ Hortenzia (szerk.): Államszerep válság idején – Magyary Zoltán

emlékkötet. Budapest, Complex, 2010.

139. PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Modellváltás a magyar önkormányzati rendszerben. In:

GAJDUSCHEK György – JAKAB András (szerk.): A magyar jogrendszer állapota.

Budapest, MTA TK, 2016.

140. PEARSON, Thomas S.: Russian Officialdom in Crisis – Autocracy and Local Self-

Government, 1861—1900. Cambridge – New York – New Rochelle – Melbourne –

Sydney, Cambridge University Press, 1989.

141. PETERS, Hans: Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung in Preussen. Berlin, Springer,

1926.

142. PETRÉTEI József: Hatalommegosztás. In: JAKAB András – FEKETE Balázs (szerk.):

Internetes Jogtudományi Enciklopédia. http://ijoten.hu/szocikk/alkotmanyjog-

hatalommegosztas, 2018.

143. PÓK Judit: Kísérletek a megyék rendezésére a reformkorban. Szabolcs-Szatmár-Beregi

levéltári évkönyv 11. 1995.

205

144. PREUß, Hugo: Gemeinde, Staat, Reich als Gebietskorperschaften. Berlin–Heidelberg,

Springer, 1889.

145. PRZEWORSKI, Adam: Democracy and the Limits of Self-Government. New York,

Cambridge University Press, 2010.

146. PÜTTNER, Günter: Handlungs- und Entfaltungsspielraum der kommunalen

Selbstverwaltung. Zeitschrift für Rechtspolitik, 1980/9.

147. PÜTTNER, Günter: Zum Verhältnis von Demokratie und Selbstverwaltung. In: Günter

PÜTTNER (Hrsg.): Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 2

Kommunalverfassung. Zweite, völlig neu bearbeitete Auflage. Berlin – Heidelberg,

Springer. 1982.

148. RÉNYI József: A helyi önkormányzat és a felette gyakorolt állami felügyelet elve és

jogrendszere különös tekintettel a kormányhatósági felügyeletre. Budapest, Franklin,

1896.

149. ROTH, Roland: Lokale Demokratie »von unten«. In: Roland ROTH – Hellmut WOLLMANN

(Hrsg.): Kommunalpolitik: Politisches Handeln in den Gemeinden. Springer, 1994.

150. SALDERN, Adelheid von: Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland.

In: Roland ROTH – Hellmut WOLLMANN (Hrsg.): Kommunalpolitik: Politisches Handeln

in den Gemeinden. Springer, 1994.

151. SÁRI János: A hatalommegosztás és a társadalmi-többségi elv. In: KUKORELLI István

(szerk.): Alkotmánytan I. – Alapfogalmak, alkotmányos intézmények. 2., átdolgozott

kiadás. Budapest, Osiris, 2007.

152. SCHEUERER, Gerhard: Population Policy and Local Government. In: Jürgen G.

BACKHAUS (ed.): Two Centuries of Local Autonomy. New York – Dordrecht – Heidelberg

– London, Springer, 2012.

153. SCHEUNER, Ulrich: Grundbegriffe der Selbstverwaltung. In: Günter PÜTTNER (Hrsg.):

Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1 Grundlagen. Zweite, völlig

neu bearbeitete Auflage. Berlin – Heidelberg, Springer. 1981.

154. SHEEHAN, Colleen A.: James Madison and the Spirit of Republican Self-Government.

New York, Cambridge University Press, 2009.

155. SIKET Judit: A helyi önkormányzati jogok védelme. Közjogi Szemle, 2016/1.

156. SMUK Péter: A Tisztelt Ház szabályai, 2012 – új törvény az Országgyűlésről. Kodifikáció

és Közigazgatás, 2012/1.

157. SMUK Péter: Az Országgyűlés hatáskörgyakorlása az Alaptörvény hatalommegosztási

rendszerében. Iustum Aequum Salutare, 2016/4.

206

158. SMUK Péter: Magyar és európai pártjog. Budapest, Gondolat, 2018.

159. SMUK Péter: Parlament. In: JAKAB András – FEKETE Balázs (szerk.): Internetes

Jogtudományi Enciklopédia. http://ijoten.hu/szocikk/alkotmanyjog-parlament, 2018.

160. SOMLYÓDINÉ PFEIL Edit: Önkormányzati integráció és helyi közigazgatás. Pécs-

Budapest, Dialóg Campus, 2003.

161. SOÓS Edit: A szubszidiaritás mint a többszintű kormányzás működését meghatározó

alapelv. In: FERWAGNER Péter Ákos – KALMÁR Zoltán (szerk.): Távolabbra tekintve:

tanulmányok J. Nagy László 65. születésnapjára. Szeged, Universitas Szeged, 2010.

162. SORIA, José Martínez: Kommunale Selbstverwaltung im europäischen Vergleich. In:

Thomas MANN – Günter PÜTTNER (Hrsg.): Handbuch der kommunalen Wissenschaft und

Praxis. Band 1 Grundlagen und Kommunalverfassung. Dritte, völlig neu bearbeitete

Auflage. Berlin – Heidelberg – New York, Springer. 2007.

163. SÓLYOM László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, Osiris,

2001.

164. STERN, Klaus: Die Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung. In: Günter

PÜTTNER (Hrsg.): Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1

Grundlagen. Zweite, völlig neu bearbeitete Auflage. Berlin – Heidelberg, Springer. 1981.

165. STEWART, John: An Era of Continuing Change: Reflections on Local Government in

England 1974–2014. Local Government Studies, 2014/6.

166. SWIANIEWICZ, Pawel: An Empirical Typology of Local Government Systems in Eastern

Europe. Local Government Studies, 2014/2.

167. SWIANIEWICZ, Pawel: If territorial fragmentation is a problem, is amalgamation a

solution? – Ten years later. Local Government Studies, 2018/1.

168. SZABÓ Anita: A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája és Svájc. Themis, 2005/2.

169. SZABÓ Lajos: Törvények a helyi önkormányzatokról – Összevetés 1990, 2011.

Kodifikáció és Közigazgatás, 2012/1.

170. SZALAI Ákos: II. János Pál és a perszonalizmus társadalmi tanítása.

http://konzervatorium.blog.hu/2011/

04/30/ii_janos_pal_es_a_perszonalizmus_tarsadalmi_tanitasa

171. SZEGEDI Albert: A községi önkormányzat és a községi belügyi igazgatás kézikönyve.

Budapest, Országos Községi Központi Nyomda, 1911.

172. SZEGVÁRI Péter: A helyi önkormányzatok szerepváltozása a rendszerváltozás utáni

alkotmányos rendszerben. In: CHRONOWSKI Nóra – POZSÁR-SZENTMIKLÓSY Zoltán –

207

SMUK Péter – SZABÓ Zsolt: A szabadságszerető embernek – Liber Amicorum István

Kukorelli. Budapest, Gondolat, 2017.

173. SZENTE Zoltán: Az Európai Önkormányzati Charta végrehajtásának monitoringja az

Európa Tanács gyakorlatában. Új Magyar Közigazgatás, 2014/1.

174. SZENTE Zoltán: Az önkormányzati rendszer átalakítása. Fundamentum, 2012/2.

175. SZENTE Zoltán: Sarkalatos átalakulások – Az önkormányzati rendszer. MTA Law

Working Papers, 2014/29.

176. SZIGETI Ernő: Község, város, jogállás – A magyar településhálózat közigazgatási

térszerkezetének néhány kérdése. Budapest, MKI, 2002.

177. SZOBOSZLAI György: Búcsú a jogállamtól – A hatalommegosztás modellje a 2011. évi

alaptörvényben. Eszmélet, 2011/2.

178. SZVERCSÁK Szilvia: A helyi önkormányzatok szervei és társulásaik. Magyar

Közigazgatás, 2012/1.

179. TAKÁCS Albert: A hatalommegosztás elvének alkotmányelméleti értelmezése. In: MEZEY

Barna (szerk.): Hatalommegosztás és jogállamiság. Budapest, Osiris, 1998.

180. TAMÁS András: A közigazgatási jog elmélete. Budapest, Szent István Társulat, 2010.

181. TEMESI István: Gondolatok az önkormányzati alapjogokról. Új Magyar Közigazgatás,

2010/12.

182. TILK Péter: A felhatalmazás alapján történő önkormányzati rendeletalkotás

kötelezőségének egyes gyakorlati kérdései. Kodifikáció, 2015/1.

183. TILK Péter: A helyi önkormányzatok az Alaptörvényben. Új Magyar Közigazgatás,

2011/6–7.

184. TILK Péter: A helyi rendeletalkotás egyes kérdései a Kúria döntései tükrében. Kodifikáció,

2014/1.

185. TILK Péter: Az önkormányzatok bírósági és alkotmánybírósági védelme az Alaptörvény

és az új sarkalatos törvények tükrében. Kodifikáció és Közigazgatás, 2012/1.

186. TILK Péter: Gondolatok a kormányhivatalok vezetőinek önkormányzati rendeletalkotásra

vonatkozó (pótlási) hatásköréről. Új Magyar Közigazgatás, 2011/8.

187. TOCQUEVILLE, Alexis de: Democracy in America. Indianapolis, Liberty Fund, 2010.

188. TOMCSÁNYI Móric: A magyar közigazgatási jog alapintézményei. Budapest, Királyi

Magyar Egyetemi Nyomda, 1926.

189. TÓTH László: Államhatalom és önkormányzatiság – napjainkban. Új Magyar

Közigazgatás, 2016/3.

208

190. TRÓCSÁNYI László: Alaptanok. In: SCHANDA Balázs – TRÓCSÁNYI László (szerk.):

Bevezetés az alkotmányjogba. Budapest, HVG Orac, 2012.

191. VARGA Zs. András: Alkotmányunk értékei. A fogalmi keretek. Iustum Aequum Salutare,

2009/1.

192. VARGA Zs. András: Eszményből bálvány? A joguralom dogmatikája. Budapest,

Századvég, 2015.

193. VARGA Zs. András: Ombudsman, ügyész, magánjogi felelősség. Alternatív közigazgatási

kontroll Magyarországon. Budapest, Pázmány Press, 2012.

194. VARGHA Éva: Az önkormányzatok és a Magyar Államkincstár kapcsolata I. A Kincstár

államháztartási feladatai. Jura, 2017/2.

195. VASS György: A megye közjogi helyzetének alakulása királyi vármegyétől a modern

területi önkormányzatig I. Comitatus Önkormányzati Szemle, 2004/7-8.

196. VEREBÉLYI Imre: A helyi önkormányzás lényege. In: VEREBÉLYI Imre (szerk.): Az

önkormányzati rendszer magyarázata. Budapest, KJK, 1993.

197. VEREBÉLYI Imre: Az önkormányzatiság alkotmányos alapjai. In: VEREBÉLYI Imre

(szerk.): A helyi önkormányzatok alkotmányi szabályozása. Budapest, KJK – MTA ÁJTI,

1996.

198. VEREBÉLYI Imre: Önkormányzat és központosítás. Budapest, KJK, 1986.

199. VERESS Emőd: A hatalommegosztás aktualitása. Magyar Kisebbség, 2005/3–4.

200. VETTER, Angelika: Lokale Politik als Ressource der Demokratie in Europa? Lokale

Autonomie, lokale Strukturen und die Einstellungen der Bürger zur lokalen Politik.

Wiesbaden, Springer, 2002.

201. VIGVÁRI András: A magyar önkormányzati rendszer (adósság)csapdában. Fundamentum,

2012/2.

202. VISEGRÁDY Antal: A pártok ás a helyi kormányzatok az angolszász politikai

rendszerekben. In: CSEFKÓ Ferenc – PÁLNÉ KOVÁCS Ilona: Tények és vélemények a helyi

önkormányzatokról. Pécs, MTA RKK, 1993.

203. VITTADINI, Giorgio: Subsidiarity: a new partnership between state, market and civil

society. In: Alberto BRUGNOLI – Alessandro COLOMBO: Government, Governance and

Welfare Reform – Structural Changes and Subsidiarity in Italy and Britain. Cheltenham

– Northampton, Edward Elgar. 2012.

204. WASCHKUHN, Arno: Was ist Subsidiarität? Ein sozialphilosophisches Ordnungsprinzip:

Von Thomas von Aquin bis zur „Civil Society”. Wiesbaden, Springer, 1995.

209

205. ZIELINSKI, Heinz: Kommunale Selbstverwaltung im modernen Staat. Opladen –

Wiesbaden, Westdeutcher Verlag, 1997.

206. ZLINSZKY János: Az Alkotmány értéktartalma és a mai politika. Budapest, Szent István

Társulat, 2005.

207. ZLINSZKY János: Mit jelképez ma Werbőczy? In: CSEHI Zoltán – SZABÓ István –

SCHANDA Balázs – VARGA Zs. András (szerk.): A Hármaskönyv 500. évfordulóján.

Budapest, Pázmány Press, 2015.

208. ZONGOR Gábor: Szubjektív értékelés az önkormányzati rendszerről és annak

változásáról. Új Magyar Közigazgatás, 2016/3

10.2. Jogforrások

- Magyarország Alaptörvénye

- A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. Törvény

- A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, Strasbourgban, 1985. október 15-én

kelt egyezmény

- A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, Strasbourgban, 1985. október 15-én kelt

egyezménynek a helyi közéletben való részvételről szóló kiegészítő jegyzőkönyve

- Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának (2015) 9. számú Alapszabályi Határozata

- A községek belső igazgatásáról szóló 1836. évi IX. törvénycikk

- A megyei hatóság ideiglenes gyakorlatáról szóló 1848. évi XVI. törvénycikk

- 1848. évi XXIV. törvénycikk a községi választásokra nézve

- A községek rendezéséről szóló 1871. évi XVIII. törvénycikk

- A községekről szóló 1886. évi XXII. Törvénycikk

- A tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény

- A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény

- 1997. évi XV. törvény a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október

15-én, Strasbourgban kelt egyezmény kihirdetéséről

- A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény

- Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény

210

- Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény

- Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. CLXXXIX. törvény

- A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény

- A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló

119/2012. (VI. 26.) Korm. Rendelet

- Nemes Magyarország szokásjogának Hármaskönyve (Tripartitum)

- Az új Alkotmány elfogadásának előkészítéséről szóló 9/2011. (III. 9.) OGY határozat

- Az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló 10/2014. (II. 24.) OGY határozat

- T/2627/167. számú zárószavazás előtti módosító javaslat

- Az egyes törvényeknek az egyfokú járási hivatali eljárások megteremtésével összefüggő

módosításáról szóló T/8016. számú törvényjavaslat

- T/2627/167. számú zárószavazás előtti módosító javaslat

- A Német Szövetségi Köztársaság Alaptörvénye

- Gesetz über das Bundesverfassungsgericht

- 4/1993. (II. 12.) AB határozat

- 18/1993. (III. 19.) AB határozat

- 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat

- 3239/2012. (IX. 28.) AB végzés

- 3381/2012. (XII. 30.) AB végzés

- 3050/2013. (II. 28.) AB végzés

- 3105/2014. (IV. 17.) AB végzés

- 3123/2014. (IV. 24.) AB végzés

- 3269/2014. (XI. 4.) AB végzés

- 3149/2016. (VII. 22.) AB végzés

- 3158/2018. (V. 16.) AB végzés

- Köf.5046/2012/6. számú határozat

- Köm.5009/2013/3. számú határozat

211

- Köm.5025/2013/7. számú határozat

- Köm.5072/2013/3. számú határozat

- Köm.5074/2013/4. számú határozat

- Köm.5038/2017/5. számú határozat

- Köm.5003/2018/5. számú határozat

- Köf.5042/2018/3. számú határozat

- Köm.5032/2019/2. számú határozat

- Opinion on the new Constitution of Hungary adopted by the Venice Commission at its 87th

Plenary Session (Venice, 17-18 June 2011). Opinion no. 621/2011 [CDL-AD(2011)016]

- Local and regional democracy in Hungary. Recommendation 341 (2013) [CG(25)7FINAL]

212

213

11. A szerző korábbi publikációi

1. VARGA Ádám: Mérlegen a rendeletpótlás. Magyar Jog, 2018/1.

2. KURUNCZI Gábor – VARGA Ádám: Dilemmák a fővárosi közgyűlés megválasztásával és

működésével kapcsolatban. Iustum Aequum Salutare, 2017/2.

3. GERENCSÉR Balázs – JAKAB Hajnalka – VARGA Ádám: Az ügyészség szervezete és

működése. In: CSINK Lóránt – VARGA Ádám (szerk.): Bírósági-ügyészségi szervezet és

igazgatás. Budapest, Pázmány Press, 2017.

4. GERENCSÉR Balázs – JAKAB Hajnalka – VARGA Ádám – VARGA Zs. András: Az ügyészség

feladatai. In: CSINK Lóránt – VARGA Ádám (szerk.): Bírósági-ügyészségi szervezet és

igazgatás. Budapest, Pázmány Press, 2017.

5. JAKAB Hajnalka – VARGA Ádám: Alapvetések. In: CSINK Lóránt – VARGA Ádám (szerk.):

Bírósági-ügyészségi szervezet és igazgatás. Budapest, Pázmány Press, 2017.

6. VARGA Ádám: Az ügyészek és ügyészségi alkalmazottak jogállása. In: CSINK Lóránt –

VARGA Ádám (szerk.): Bírósági-ügyészségi szervezet és igazgatás. Budapest, Pázmány

Press, 2017.

7. KURUNCZI Gábor – VARGA Ádám: Problems of Regionalisation in Hungary – An

Unsuccessful Pilot. In: Grzegorz LIBOR – Dorota NOWALSKA-KAPUSCIK – Robert PYKA

(szerk.): Regionalisation in Europe – State of affairs. Katowice, Wydawnictwo

Uniwersytetu Slaskiego, 2015.

8. RÁTH Olivér – VARGA Ádám: Gondolatok az információs kárpótlás aktuális kérdéseiről.

Pázmány Law Working Papers, 2015/8.

9. VARGA Ádám: Irányítószámok a közigazgatás szürke zónájában. Új Magyar Közigazgatás,

2015/4.

10. VARGA Ádám: Igazságosság kontra igazságosság? – Gondolatok a jogbiztonság, az

igazságosság és a tisztességes eljárás kapcsolatáról. Iustum Aequum Salutare, 2015/3.

11. VARGA Ádám: Szubszidiaritás – Hangzatos szólam vagy működő elv? In: KOVÁCS Péter

(szerk.): Religio et Constitutio. Budapest, Pázmány Press, 2014.

12. VARGA Ádám: Az ügyészi szervezet felépítése, az ügyész feladat- és hatásköre. In: CSINK

Lóránt (szerk.): Alkotmányjog. Budapest, Novissima, 2014.

13. VARGA Ádám: A magyar állampolgárság keletkezése, megszerzése, megszűnése. In:

CSINK Lóránt (szerk.): Alkotmányjog. Budapest, Novissima, 2014.

214

14. VARGA Ádám: A nemzetiségek jogai, a nemzetiségi önkormányzatok. In: CSINK Lóránt

(szerk.): Alkotmányjog. Budapest, Novissima, 2014.

15. CSINK Lóránt – KURUNCZI Gábor – VARGA Ádám: A jogi szabályozás szerepe a

modellkísérletekben. In: GERENCSÉR Balázs Szabolcs (szerk.): Modellkísérletek a

közigazgatás fejlesztésében: Az ún. „pilot projektek” határai elméletben és gyakorlatban.

Budapest, Pázmány Press, 2013.

16. CSINK Lóránt – KURUNCZI Gábor – VARGA Ádám: The role of legislation in pilots. In:

GERENCSÉR Balázs Szabolcs (ed.): Pilot projects in Public Administration Management:

Summary of a Research at Pázmány Péter Catholic University Faculty of Law and Political

Sciences, Vol. 1. Budapest, PPKE JÁK, 2013.

17. KURUNCZI Gábor – VARGA Ádám: A Dél-Dunántúl mintarégió – Egy rossz kérdésre adható

egyetlen lehetséges válasz? In: GERENCSÉR Balázs Szabolcs (szerk.): Modellkísérletek a

közigazgatás fejlesztésében: Az ún. „pilot projektek” határai elméletben és gyakorlatban.

Budapest, Pázmány Press, 2013.

18. KURUNCZI Gábor – VARGA Ádám: Southern Transdanubian Sample region: The only

acceptable solution to an unwise question? In: GERENCSÉR Balázs Szabolcs (ed.): Pilot

projects in Public Administration Management: Summary of a Research at Pázmány Péter

Catholic University Faculty of Law and Political Sciences, Vol. 1. Budapest, PPKE JÁK,

2013.

19. KURUNCZI Gábor – VARGA Ádám: Gondolatok az új Alaptörvényről, különös tekintettel a

Nemzeti hitvallásra. In: VARGA Norbert (szerk.): Az új Alaptörvény és a jogélet reformja.

Szeged, SZTE ÉJK, 2013.

20. VARGA Ádám: Az ügyész büntetőjogon kívüli tevékenysége az Olasz Köztársaságban. In:

VARGA Zs. András – PINTÉR Zsuzsanna (szerk.): Az ügyészek büntetőjogon kívüli

tevékenysége. Budapest, Pázmány Press, 2013.

21. VARGA Ádám: Jogbiztonság a büntető igazságszolgáltatásban. In: VEREBÉLYI Imre

(szerk.): Az állam és jog alapvető értékei a változó világban. Győr, SZE ÁJDI, 2012.

22. UJHELYI Dávid – VARGA Ádám: Bodó Balázs: A szerzői jog kalózai – recenzió. In Media

Res, 2012/1.

23. KURUNCZI Gábor – VARGA Ádám: Identitásválasztás kontra identitásvállalás. In:

POGÁCSÁS Anett – SZILÁGYI Pál (szerk.): TehetségPONT 2011. Budapest, PPKE JÁK,

2011.