A pessoa jurídica de direito público e a autoridade coatora no

Brasília a. 36 n. 142 abr./jun. 1999 121

1. Introdução

O presente trabalho tem origem naobservação das deficiências que, a nosso ver,o procedimento atualmente empregado derepresentação judicial da parte passiva nomandado de segurança possui.

Em diversas oportunidades, tanto noexercício das funções de Procurador daRepública quanto nas de Procurador daFazenda Nacional, verificamos o processa-mento de mandados de segurança nos quaisa Fazenda Pública, apesar de suportar os

A pessoa jurídica de direito público e aautoridade coatora no mandado desegurança

Marlon Alberto Weichert

Marlon Alberto Weichert é Procurador daRepública em São Paulo. Ex-Procurador da Fa-zenda Nacional. Mestrando em Direito Consti-tucional pela Pontifícia Universidade Católica deSão Paulo. Professor de Direito Tributário.

Sumário

1. Introdução. 2. As várias posições doutri-nárias e jurisprudenciais sobre o legitimado pas-sivo e o papel da autoridade coatora no manda-do de segurança. 2.1. A autoridade coatoracomo representante processual, com capacida-de postulatória, da pessoa jurídica de direitopúblico, que seria a verdadeira parte passiva.2.2. A autoridade coatora como substituto pro-cessual (parte legitimada extraordinariamente).2.3. A autoridade coatora como parte legitima-da ordinariamente. 3. A inafastabilidade da con-sideração da pessoa jurídica como parte em facedos efeitos da coisa julgada. 4. O verdadeiropapel da autoridade coatora: mera presen-tante em juízo da pessoa jurídica, sem capa-cidade postulatória. 5. Outros aspectos dessaconstrução. 5.1. A legitimidade recursal dapessoa jurídica de direito público. 5.2. A im-possibilidade de assistência ou litisconsórcioda autoridade. 5.3. A revisão do papel doMinistério Público. 6. Conclusões.

Revista de Informação Legislativa122

ônus da sentença, não lograva sequer tomarconhecimento do feito e exercer a sua defesaem primeiro grau.

O caso mais rotineiro ocorre na impetra-ção de mandados de segurança em matériatributária, nos quais a defesa do ato decobrança do tributo é feita pela autoridadecobradora (Delegado ou Inspetor da ReceitaFederal, no âmbito dos tributos federais),muitas vezes sequer bacharel em Direito.Normalmente fundamentadas em intrinca-das questões jurídicas e a partir de estudosde renomados juristas da área, essesmandados de segurança são submetidosao Judiciário sem que a Fazenda Públicapossa, regularmente, manifestar-se pormeio dos seus agentes para tanto especial-mente selecionados mediante rigorososconcursos públicos.

Tivemos, ainda, a oportunidade deatuar – como custos legis – em mandado desegurança no qual a autoridade impetrada(Chefe de Seção de Pessoal de órgão da ad-ministração direta) aparentemente possuíainteresse conflitante com o ato que pratica-va no estrito exercício de uma atividade vin-culada, consistente em deixar de incorpo-rar gratificações pelo exercício de função co-missionada (à qual ele provavelmente tam-bém fazia jus). Esse suposto conflito fez-sesentir na qualidade das informações, quenenhuma defesa técnica do ato traziam.

No plano acadêmico, o estudo dessaquestão demonstrou-nos, com o máximorespeito aos entendimentos em contrário,que a prática atual de se admitir a represen-tação da pessoa jurídica de direito públicono mandado de segurança durante o seuprocessamento em primeira instância pormeio apenas da autoridade coatora nãose compatibiliza com as normas constitu-cionais pertinentes à defesa em juízo daFazenda Pública.

Esses os motivos que nos levam a, emseguida, enfrentar a construção doutriná-ria e jurisprudencial que se consolidou nosentido de ser apenas a autoridade coatoraapta a figurar no pólo passivo do mandado

de segurança em primeiro grau, seja naqualidade de representante da pessoajurídica de direito público, de substituto pro-cessual dela ou de parte em sentido estrito.

2. As várias posições doutrinárias ejurisprudenciais sobre o legitimado

passivo e o papel da autoridade coatorano mandado de segurança

Muitos e renomados autores já sededicaram ao enfrentamento da questão oraproposta, ainda que incidentalmente emmanuais sobre mandado de segurança, fir-mando posições distintas e algumas vezesconflitantes.

Acresce que a matéria já sofreu variadasregulamentações legislativas, conforme de-monstra o eminente Ministro SepúlvedaPertence em voto proferido na Reclamaçãonº 367-1/DF1:

“10. Ao criar o mandado de segu-rança para a defesa de direito ‘amea-çado ou violado por ato manifestamenteinconstitucional ou ilegal de qualquerautoridade’, a Constituição de 1934,art. 113, n. 33, estipulou, de logo, queo seu processo seria o mesmo do ha-beas-corpus, prescrevendo, no entanto,que deveria ‘ser sempre ouvida a pessoade direito público interessada’.

11. A primeira disciplina infra-constitucional do instituto – L. 191,de 16.1.36 – é que introduziu noprocedimento do mandado de segu-rança, além da notificação por ofícioda inicial ao representante judicial oulegal da pessoa pública interessada(art. 8º, § 1º, II), a citação do coator(art. 8º, § 1º, I), para apresentação, em10 dias, ‘da defesa e das informaçõesreclamadas’ (art. 8º, § 3º); a lei nãoprevia audiência posterior do Minis-tério Público; a sentença concessivaera comunicada, para cumprimento,ao representante da pessoa jurídica dedireito público (art. 10, parág. único)


e o recurso, facultado ao impetrante, àmesma entidade estatal interessadaou ao coator (art. 11, § 1º).

12. Não obstante a equívoca refe-rência legal à citação do coator, con-traposta à simples comunicação dademanda à pessoa jurídica, logo emseguida – MS 248, 10-6-36, Ataulphode Paiva, Arq. Jud. 40/97 – a CorteSuprema não teve dúvida em repor ascoisas em seus devidos lugares, repu-tando essencial a audiência do entepúblico, mas não as informações, por-que, no caso, prestadas por outro ór-gão, erroneamente indicado como res-ponsável, pelo impetrante, bastavamao esclarecimento de matéria de fato.

(...)14. O C. Pr. Civil de 1939, arts. 319

e ss., manteve, em substância, a disci-plina da L. 191/36, corrigindo-lhe, noentanto, a impropriedade terminoló-gica: o coator seria notificado, ‘a fimde prestar informações’ (art. 322, I), e apessoa jurídica de direito público in-teressada na ação citada para contes-tá-la (art. 322, II e § 2º); ‘quando a pes-soa do coator se confundir com a do repre-sentante judicial ou legal, da pessoa jurí-dica’ – esclarecia o Código (art. 322, §1º) –, ‘a notificação (...) produzirá tam-bém os efeitos da citação’.

15. O texto codificado, portanto,não deixava margem a hesitaçõesquanto a ser a parte passiva, não aautoridade coatora, mas a pessoa ju-rídica a que fossem imputáveis os seusatos de ofício.

16. Certo, a competência originá-ria para o mandado de segurança con-tinuou determinada segundo a hierar-quia da autoridade coatora. Por isso,prescreve o art. 324, § 1º, do Código,que, conclusos os autos, após vencidoo prazo para as informações e a con-testação, ‘se o juiz verificar que o atofoi ou vai ser praticado por ordem deautoridade não subordinada à sua ju-

risdição, mandará remeter o processoao juiz ou Tribunal competente’.

17. Surge a perplexidade com a L.1533/51, ainda vigente no ponto, quereduziu o mecanismo de cientificaçãodo pedido à notificação do coator ‘afim de que (...) preste as informações queachar necessárias’ (art. 7º, I); à autorida-de coatora, de resto, é que se comuni-cará por ofício o deferimento da segu-rança (art. 11).” (grifos são do origi-nal).

Com o advento da Lei nº 1533/51,portanto, modificou-se o procedimentoanteriormente previsto, que se inseria nasistemática ordinária de representação doprocesso civil.

Em face da comunicação da impetraçãotão-somente à autoridade e, por decorrência,da não-previsão de participação da pessoajurídica no feito – ao menos em primeira ins-tância – por meio dos seus representantescom capacidade postulatória, dedicou-se adoutrina, com reflexos na jurisprudência, aanalisar qual a natureza que revestia aatuação da autoridade no pólo passivo domandado, bem como se algum papel aindaera reservado à própria pessoa jurídica.

2.1. A autoridade coatora como representanteprocessual, com capacidade postulatória, dapessoa jurídica de direito público, que seria a

verdadeira parte passivaUm dos principais defensores dessa tese

é Celso Agrícola Barbi. Em obra datada de1966, o eminente Professor historia asposições até então formuladas, para entãoapresentar a sua teoria. Registrou que:

“Para Sebastião de Sousa, Lopesda Costa, Ari Florêncio Guimarãese Hamilton Moraes e Barros, partepassiva no mandado de segurançaé a autoridade coatora. Acrescentao primeiro que a pessoa jurídica dedireito público é litisconsorte neces-sária. Para o segundo, se a decisãovai repercutir no patrimônio da pes-soa de direito público, será caso deintervenção litisconsorcial...”2.


“O eminente professor paulistaLuís Eulálio de Bueno Vidigal, ado-tando a técnica de Carnelutti, apresen-ta original formulação, em que distin-gue o sujeito da ‘lide’ e o sujeito da‘ação’: desta, seria o coator; e daque-la, seria o Estado, na maioria dos ca-sos, pois pode também haver proces-so sem lide. E, quando o Estado forsujeito passivo da lide, deverá ser ci-tado, sob pena de ineficácia da sen-tença, porque o art. 19 da Lei nº 1.533manda aplicar as regras do litiscon-sórcio, que aqui seria ‘necessário’”3.

“Pontes de Miranda, com poucaprecisão, diz que o mandado de segu-rança é impetrado contra o órgão e nãocontra a pessoa jurídica de direitopúblico, e afirma que esta é a deman-dada, embora o ato seja do órgão oudo executor”4.

“Seabra Fagundes, TemístoclesCavalcânti e Castro Nunes sustentamque a parte passiva é a pessoa jurídi-ca de direito público”5.

Com relação à tese de que a própria au-toridade seria a parte passiva, Barbi a refu-ta, sustentando que a relação jurídica dis-cutida no mandado de segurança não é en-tre o agente e o impetrante, mas sim entre apessoa jurídica e este.

“O ato que a autoridade coatorapratica, no exercício de suas fun-ções, vincula a pessoa jurídica dedireito público a cujos quadros elapertence: é ato do ente público e nãodo funcionário”6.

Ademais, os agentes, enquanto órgãos daadministração, não teriam personalidadejurídica ou capacidade processual.

Para repelir a construção de Luís Vidi-gal, o Professor mineiro acresce às críticasacima o fato de existirem ações sem lide –segundo a doutrina de Carnelutti –, fazen-do com que, nesses casos, os ônus do pro-cesso recaíssem sobre a autoridade, o queseria inadmissível.

Quanto a Pontes de Miranda, registraBarbi que a sua tese não enfrentaria o

problema, pelo contrário, seria contraditó-ria, ao afirmar que o impetrado é o órgão e ademandada a pessoa jurídica7.

Posiciona-se Barbi com Fagundes,Nunes e Cavalcânti, considerando a autori-dade coatora como representante da pessoajurídica de direito público, esta sim partepassiva no mandado de segurança:

“... o ato do funcionário é ato da entida-de pública a que êle se subordina. Seusefeitos se operam em relação à pessoajurídica de direito público. E, por lei, sóesta tem ‘capacidade de ser parte’ nonosso direito processual civil.

A circunstância da lei, em vez defalar na citação daquela pessoa, haverse referido a ‘pedido de informações àautoridade coatora’ significa apenasmudança de técnica, em favor dabrevidade do processo: o coator écitado em juízo como ‘representante’daquela pessoa, bem como notou Sea-bra Fagundes e não como parte”8.

Adhemar Ferreira Maciel segue a esteirado pensamento de Barbi, reiterando que, aseu ver, “a ré na ação de mandado de segu-rança não é a ‘autoridade coatora’, mas apessoa jurídica, da qual ela é órgão”9.

A vacilante jurisprudência do SupremoTribunal Federal chegou a sufragar esseentendimento, quando, ao apreciar a men-cionada Reclamação nº 367/DF, assim de-cidiu, a partir de voto médio do eminenteMinistro Sepúlveda Pertence:

“Mandado de segurança: legitima-ção passiva da pessoa jurídica dedireito público ou assemelhada, à qualseja imputável o ato coator, cabendo àautoridade coatora o papel de seurepresentante processual, pois que deidentificação necessária: conseqüentepossibilidade de sanar-se o erro doimpetrante na identificação da auto-ridade coatora, mediante emenda dainicial, para o que se determina aintimação da parte: voto médio dorelator para o acórdão.”

Aliás, ainda antes, em 1980, assim jáhavia decidido a Suprema Corte, conforme


aresto na RTJ 97:374, Rel. Ministro MoreiraAlves:

“Auxiliar de Cartório. Tempo deServiço.

Inexistência de ilegitimidade daProcuradoria-Geral do Estado pararecorrer, uma vez que, nos mandadosde segurança contra atos do PoderExecutivo, do Poder Legislativo ou doPoder Judiciário, o sujeito passivo é apessoa jurídica de direito público aque pertence o órgão tido como coa-tor, ou seja, a União, o Estado ou oMunicípio.”

À caracterização, por lei específica, daautoridade coatora como representante dapessoa jurídica não identificamos óbices. Oque, todavia, parece-nos incompatível comas normas constitucionais pós-1988 éadmitir que, além de ser representante dapessoa jurídica de direito público, possa aautoridade coatora, em nome da pessoa ju-rídica pública, postular em juízo, defenden-do o ato atacado.

Isso porque os artigos 131 e 132 da Cons-tituição Federal atribuem, com exclusivida-de, à Advocacia-Geral da União, inclusiveProcuradoria-Geral da Fazenda Nacional,e às Procuradorias-Gerais dos Estados a re-presentação judicial dos entes públicos.

Essas normas objetivam, justamente,impedir que pessoas despreparadas, inclu-sive estranhas aos quadros do Estado, ve-nham a desempenhar a representação judi-cial das pessoas jurídicas de direito público.De fato, tanto para a Advocacia-Geral daUnião como para as Procuradorias dosEstados, a Constituição exige o ingresso nacarreira por meio de concurso público deprovas e títulos, sabidamente a forma maiseficiente e transparente de contratação porcritérios técnicos. São, aliás, carreirasintegrantes, pela relevância de suasatribuições, do rol das típicas de Estado,remuneradas mediante subsídios estatais(art. 135 c/c art. 39, § 4º, da ConstituiçãoFederal, com a redação dada pela EmendaConstitucional 19/98).

Dessa forma, não pode o legisladorordinário validamente atribuir a órgãos ouagentes estranhos a essas instituições acapacidade de postular em nome daspessoas jurídicas de direito público erepresentá-las judicialmente, por afronta aodesiderato constitucional.

De notar que a representação judicialdessas entidades por agentes não-integran-tes dos órgãos competentes acaba porprejudicar inelutavelmente o exercício dodireito de defesa, na medida em que passama ser defendidas judicialmente por pessoasnão-qualificadas oficialmente para tanto e,especialmente no caso de autoridadescoatoras que exercem cargos não-privativosde bacharéis em Direito, sequer com forma-ção acadêmica minimamente adequada aoexercício do mister.

Enrico Tullio Liebman já registrava que“as partes não têm, geralmente, osconhecimentos do direito e da técnicado processo, necessários para poderdefender eficazmente as suas razõesem juízo; de outro lado, trazem para acontrovérsia uma passionalidade queprejudica o curso ordenado da fun-ção judiciária. Por isso, exigências aomesmo tempo de interesse privado epúblico tornam preferível entregar atarefa de operar efetivamente no pro-cesso a pessoas especialmente prepa-radas, as quais, em razão da cultura,experiência e hábito profissional, sai-bam portar-se no trato das razões doslitigantes com aquela serenidade eaquela competência específica que fal-tam às partes. São essas, em brevespalavras, as razões que tornam indis-pensável, desde tempos antigos, a co-laboração dos advogados na obra deadministração da justiça10”.

Admitir, pois, que a Lei nº 1.533/51instituiu hipótese de a autoridade coatorapostular em juízo em nome da pessoa jurí-dica de direito público implica aceitar que olegislador ordinário possa determinar fiqueo ente público em posição de desvantagem


no exercício do seu direito de defesa, namedida em que feita por representante não-preparado para esse fim. A nosso ver, essaconclusão arranha o princípio constitucionalda ampla defesa, que assegura a todos a ga-rantia de ser defendido da maneira mais am-pla e adequada possível (art. 5º, inciso LV).

Logo, se a Lei nº 1.533/51 efetivamenteadmitiu a postulação em juízo das pessoasjurídicas de direito público por meio da au-toridade coatora, não temos dúvidas em afir-mar que essa norma não foi recepcionadapela Constituição Federal de 1988, seja emface da garantia da ampla defesa, seja pelavedação à representação judicial dos entespúblicos por órgãos estranhos à Advocacia-Geral da União ou às Procuradorias dosEstados e dos Municípios (onde houver).

Nem mesmo o fato de o mandado de se-gurança ser garantia constitucional permiteaceitar tenha sido consagrada uma exceçãoà representação judicial dos entes públicospelos órgãos adequados, pois o preceito doartigo 5º, inciso LXIX, não pormenoriza as-pectos da relação processual ou da repre-sentação judicial dos entes públicos. O men-cionado dispositivo tão-somente estipulaque será concedido mandado de segurançapara proteger direito líquido e certo violadoou ameaçado por ato ilegal ou abusivo deautoridade. Isso, todavia, não implica a ne-cessidade de ser a pessoa jurídica represen-tada judicialmente pela própria autoridadecoatora. Pelo contrário, a existência de umaoutra norma constitucional instituindo aexclusividade da representação judicial daspessoas jurídicas por órgãos específicosdeve ser combinada com a garantia domandado de segurança. Impõe-se ao intér-prete construção que as observe conjunta-mente, em homenagem ao princípio da uni-dade da constituição, assim assinalado porCanotilho:

“O princípio da unidade hierár-quico-normativa significa que todasas normas contidas numa constitui-ção formal têm igual dignidade (nãohá normas só formais, nem hierarquia

de supra-infra-ordenação dentro da leiconstitucional). Como se irá ver emsede de interpretação, o princípio daunidade normativa conduz à rejeiçãode duas teses, ainda hoje muitocorrentes na doutrina do direito cons-titucional: (1) a tese das antinomias nor-mativas; (2) a tese das normas constitu-cionais inconstitucionais. O princípio daunidade da constituição é, assim,expressão da própria positividadenormativo-constitucional e um impor-tante elemento de interpretação.

Comprendido desta forma, o prin-cípio da unidade da constituição éuma exigência da ‘coerência narrati-va’ do sistema jurídico. O princípioda unidade, como princípio de deci-são, dirige-se aos juízes e a todas asautoridades encarregadas de aplicaras regras e princípios jurídicos, nosentido de as ‘lerem’ e ‘compreende-rem’, na medida do possível, como sefossem obras de um só autor, expri-mindo uma concepção correcta do di-reito e da justiça (Dworkin)11”.

Ainda que partindo de premissas umpouco distintas – admitindo ‘disposições demaior ou menor hierarquia’ no texto consti-tucional –, Rodolfo Luis Vigo tambémressalta a importância da unidade consti-tucional, privilegiando uma interpretaçãoque não ponha as normas constitucionaisem conflito:

“La propriedad de la unidad evita quelos diferentes enunciados sean interpreta-dos sin tener en cuenta el resto del bloquenormativo al que pertenece; pues si hayun plan o una estructura armónica, no esposible, sin correr serios riesgos de error oincoherencia, el despreocuparse por eltodo; la parte sólo es tal en tanto integradaal todo”12.

Não havendo, pois, qualquer dificul-dade em assegurar a garantia do mandadode segurança ao lado da regra que estipu-la a representação judicial das pessoasjurídicas de direito público pelos seus


órgãos definidos nos artigos 131 e 132, im-põe-se sejam ambas igualmente observadas.

A partir da promulgação da Constitui-ção de 1988, portanto, é inadmissívelconsiderar possa a pessoa jurídica de direitopúblico estar sendo representada e tendoseus interesses postulados judicialmente pormeio de uma autoridade não-integrante dosórgãos constitucionalmente consagradospara tanto.

Essa, aliás, é a lição que Sérgio Ferraz játrouxera:

“... quando se vê que à Advocacia-Geral da União, à Procuradoria-Ge-ral da Fazenda Nacional e às Procu-radorias dos Estados, Municípios e doDistrito Federal incumbe (artigos 131e 132 da CF de 1988), com exclusivi-dade, a representação judicial daspessoas jurídicas de capacidade polí-tica, perde sentido tentar responder aoproblema com as possíveis especifici-dades da Lei 1.533, que contra a LeiMagna não prevalecerão. A soluçãoconstitucional é, pois, inequívoca: par-te, também no mandado de segurança, é apessoa jurídica de direito público, aque vinculada a autoridade coatora.E essa pessoa jurídica só atua atravésdos representantes indicados nos ar-tigos 131 e 132 da Constituição, o quetorna obrigatória sua citação, indepen-dentemente da notificação do coator,para prestar informações13”.

Acrescentamos, ainda, que, mesmo antesda entrada em vigor da nova Carta, a tesesob exame já se afigurava incoerente, namedida em que a representação processualpela autoridade era admitida apenas emprimeira instância. Ora, caso a autoridadefosse efetivamente a mais adequada repre-sentante judicial do ente público, deveriamanter-se nessa posição até final julgamen-to do processo. Não há, nesse particular,razão para impedir pudesse a autoridade,em nome do ente público, recorrer.

Na verdade, a construção jurispruden-cial de admitir a interposição de recursos

somente por meio dos órgãos especializadosna representação judicial dos entes públi-cos demonstra, por si só, que a autoridadecoatora não deveria – e nem poderia, em facedo seu despreparo – estar sozinha no pro-cesso, exercendo a defesa do ente público.

O que, de fato, parece-nos ter regulado aLei nº 1.533/51 – a exemplo dos diplomasanteriores – foi a participação no mandadode segurança da autoridade coatora comopresentante, sem capacidade postulatória, doórgão da pessoa jurídica de direito públicoque se alega estar atuando ilegalmente oucom abuso de poder. É o que veremos maisadiante.

2.2. A autoridade coatora como substitutoprocessual (parte legitimada

extraordinariamente)

Inicialmente, por uma questão de preci-são semântica, cumpre destacar que o subs-tituto processual é parte:

“Quando o legitimado extraordi-nário litiga sozinho, não há dúvidasquanto à sua qualidade de parte, por-que exerce o direito de ação devida-mente autorizado em lei. Não é, por-tanto, terceiro. Exemplo típico é o dasubstituição processual, em que parteé o substituto e não o substituído”(Greco Filho)14.

Dessa forma, aparentemente haveriacoincidência entre essa posição e aquelaregistrada no item 2.3., que também entendeser a autoridade parte. No entanto, aessência da distinção entre as duas hipóte-ses reside na espécie de legitimação: paraos adeptos da corrente apresentada nesteitem, a autoridade coatora é parte legitima-da extraordinariamente, enquanto para osda exposta no item 2.3., a autoridade é partecom legitimidade ordinária, defendendodireito próprio, enquanto agente público.

Antônio de Pádua Ribeiro, com espequeem Amaral Santos, é um dos autores quesustenta ser a autoridade coatora substitu-ta processual da pessoa jurídica de direitopúblico:


“O impetrado é a autoridade coa-tora, que figura no processo como subs-tituto processual da pessoa jurídica dedireito público, e, portanto, como par-te em sentido formal. Parte em sentidomaterial é a pessoa jurídica da qual aautoridade coatora é órgão. Tal colo-cação da autoridade coatora comosubstituto processual não é referida,em geral, pelos doutrinadores. Quema propôs, de forma magistral, foi oinsigne Amaral Santos.

Tal posicionamento da autorida-de coatora é convincente, pois, na ver-dade, não funciona em defesa de di-reito próprio, mas alheio. Ademais,permite resolver importantes questõesprocessuais. Primeiramente, é de ver-se que a sentença contra o substitutoprocessual atinge o substituído. De ou-tra parte, nada impede que a pessoajurídica ingresse no processo como li-tisconsorte da autoridade coatora”15.

Como decorrência desse entendimento,Ribeiro entende que a autoridade coatorapode recorrer, ao lado da pessoa jurídica16.

Também é adepto dessa tese CândidoRangel Dinamarco, exposta em conferênciaproferida em 1979, antes, portanto, da Cons-tituição de 1988. Na oportunidade, salien-tou o ilustre mestre:

“De regra e mais comumente,quando se impetra o mandado de se-gurança, o titular da eventual relaçãojurídica com o impetrante é uma pes-soa jurídica. Normalmente, é o Esta-do de São Paulo, ou a Municipalida-de de São Paulo, ou a União, ou algu-ma autarquia, o titular da relação ju-rídica controvertida posta no proces-so pela impetrante. No entanto, a leiconfere legitimidade passiva ao pró-prio autor do ato impugnado. É casotípico, conforme muito bem ressalta-do pelo Min. Moacyr Amaral Santos,em artigo publicado sobre ‘A Nature-za Jurídica no Mandado de Seguran-ça’, nos arquivos do Ministério da Jus-

tiça, vol. 114, é caso típico, repito, desubstituição processual ou de legiti-mação extraordinária. Alguém, semser titular de uma relação jurídica con-trovertida, tem, no entanto, titularida-de de uma posição no processo. Auto-ridade coatora é, portanto, o substitu-to processual da pessoa jurídica dedireito público, nela encarnada na-quele momento”17.

Sérgio Ferraz18 cita que Coqueijo Costa19

e o próprio Hely Lopes Meirelles20 tambémteriam já defendido essa posição.

Essa corrente doutrinária, pautada emfortes argumentos teóricos, não resolve,todavia, o problema da carência de capaci-dade postulatória para a autoridade atuardiretamente no processo, sem representaçãopelos órgãos constitucionalmente para tantoinstituídos.

Cumpre notar, ainda, que, na substitui-ção processual, o substituto assume os ônusprocessuais, inclusive custas, o que, comtoda evidência, não ocorre no mandado desegurança.

2.3. A autoridade coatora como partelegitimada ordinariamente

Sobre os autores que advogam essaposição, cumpre, inicialmente, registrar quealguns pugnam pela existência de litiscon-sórcio passivo necessário entre a autoridadee a pessoa jurídica e outros pela existência,a priori, apenas da autoridade coatora comoré, facultada a intervenção, como assistente,da pessoa jurídica de direito público.

Hely Lopes Meirelles, na sua clássicaobra sobre Mandado de Segurança, AçãoPopular e outras ações constitucionais,entende que

“o impetrado é a autoridade coatora,e não a pessoa jurídica ou o órgão aque pertence e ao qual seu ato é impu-tado em razão do ofício”21.

Nesse contexto, admite possa a pessoajurídica de direito público ingressar no feitocomo assistente:


“Nada impede, entretanto, que aentidade interessada ingresse nomandado a qualquer tempo, comosimples assistente do coator, recebendoa causa no estado em que se encontra,ou, dentro do prazo para as informa-ções, entre como litisconsorte do impe-trado, nos termos do art. 19 da Lei1.533/51”22.

Alfredo Buzaid, após analisar a tese deque a autoridade coatora seria representanteda pessoa jurídica, registra que

“... sujeitos passivos do mandado desegurança são a autoridade coatora e apessoa jurídica de direito público,unidos por litisconsórcio necessário”23.

Apesar de provocar leituras díspares24,parece-nos que também Pontes de Mirandapostula a existência de litisconsórciopassivo entre a autoridade coatora e apessoa jurídica. De fato, em sua obra,consignou em diversas passagens a neces-sidade de ambos figurarem na lide:

“Mas a pessoa jurídica é inelimi-nável, na relação jurídica processual:tem de ser citada (Lei nº 1.533, art. 6º;Código de Processo Civil, arts. 158 e159, a que o art. 6º da Lei nº 1.533 serefere). O demandado é ela. Por issoquem fala, como demandado, é pessoajurídica, embora o ato seja do órgão,ou do executor. A particularidade con-siste em que a decisão vai diretamenteao coator, em vez de ir à pessoa jurídi-ca, para que a mande cumprir”25.

“O mandado de segurança é impe-trado contra o órgão, e não contra apessoa jurídica. Seguiu essa via de téc-nica legislativa a própria Constituiçãode 1946, nos arts. 101, I, i)... Em vez deadotar o princípio da responsabilidadepelo ato do órgão, como acontece nasações em geral, notadamente na açãode indenização por ato ilícito, ato-fatoilícito ou fato stricto sensu ilícito, prefe-riu-se o princípio da imediatidade de le-gitimação. Tanto na Constituição de

1946 quanto na lei sôbre a ação demandado de segurança”26.

“As informações são prestadaspelo coator, no prazo de cinco dias27;a citação para a contestação é feita aoprocurador judicial da pessoa jurídi-ca de direito público, ou, na falta, aoórgão ou representante da pessoajurídica de direito público (nunca àpessoa de direito privado, que seacha na situação do art. 1º, § 1º, daLei nº 1.533). (...)

É preciso que não se confunda coma unidade estatal (União, Estadomembro, Distrito Federal, Município),ou autarquia, que é interessada nofeito, a autoridade a que se atribui aprática do ato ilegal. A citação àquela(= notificação ao órgão daquela) ou aalgum representante (representante, enão órgão) e a notificação à autoridadeofensora ou ameaçante não se equi-valem, nem aquela pode suprir afalta dessa”28.

A ilustre Professora Lucia Valle de Fi-gueiredo, embora não o diga expressamen-te, aderiu à tese de ser a autoridade coatoraré no mandado de segurança, na medidaem que defende

“... ser indispensável à defesa dos in-teresses da pessoa jurídica de direitopúblico sua citação como litisconsor-te necessário...”29.

De fato, para haver litisconsórcio exige-se a existência de duas partes no mesmo póloda ação. Assim, seriam partes a autoridadee a pessoa jurídica.

Na jurisprudência, aliás, encontramosacórdãos do E. Tribunal Regional Federalda 1ª Região sufragando a tese da existênciade litisconsórcio passivo necessário entre aautoridade coatora e a pessoa jurídica dedireito público, conforme noticia o DJU de6/4/98, p. 276:

“Tributário. Seguridade Social.Descontos. MP nº 1.415/96 e suas re-edições. Ilegalidade. Servidor públicoaposentado. Legitimidade passiva da


autoridade coatora. Litisconsórciopassivo necessário. União Federal.Questão da constitucionalidade. Prin-cípio da anterioridade.

1. A autoridade coatora é aquelaque pratica o ato impugnado. Entre-tanto, faz-se necessária a presença daUnião Federal na lide como litiscon-sorte passiva necessária. Precedentesda Corte”30.

O Supremo Tribunal Federal, todavia,parece estar atualmente entendendo queapenas a autoridade é parte passiva nomandado, conforme salienta o MinistroSepúlveda Pertence no julgamento doMandado de Segurança nº 21.392-2-DF, emjunho de 199531:

“Sr. Presidente, na Reclamaçãonº 367, de 5-2-93, dediquei longo votoà questão. Concluí, em síntese, que nomandado de segurança a autoridadecoatora não é a parte passiva da rela-ção processual, que esta é a entidadepública à qual sejam impetrável (sic)32

o ato ou omissão questionadora.A autoridade coatora é a represen-

tante processual da parte. Mas – e aquidissenti do em. Ministro Marco Auré-lio – o processo de mandado de segu-rança tem peculiaridades que deter-minam, como ônus necessário, a indi-cação de quem seja a autoridadecoatora, até porque dela depende adeterminação da competência, alémde ser a destinatária direta do man-dado resultante da sentença de pro-cedência do pedido.

Por isso raciocinei, naquele caso, echeguei à conclusão de que era possí-vel, não, de logo, corrigir a indicaçãoequivocada da autoridade coatora,porém, possibilitar ao autor, ao impe-trante, que o fizesse em prazo assinadopelo Tribunal.

Naquela oportunidade, a minhaposição prevaleceu como voto médio.Sou informado, todavia, de que, emdecisões posteriores, a maioria voltou

a manifestar-se no sentido de que aautoridade coatora é parte passiva nomandado de segurança, e, conseqüen-temente, não pode o juiz nem alterá-lade ofício, quando equivocadamenteindicada, nem viabilizar essa altera-ção, no curso do processo, já vencidoo prazo preclusivo para impetração.

Os precedentes indicam orienta-ção firme da maioria do Tribunal”.

Aliás, ainda anteriormente (em 1974), aExcelsa Corte já havia fixado entendimentonesse sentido, ao consignar ser cabível aassistência da pessoa jurídica à autoridadecoatora (com efeito, só se pode ser assistentede quem é parte):

“Mandado de Segurança. Assis-tência. Pode a pessoa jurídica de di-reito público intervir como assistentede seu funcionário, apontado comocoator, em mandado de segurança.”(RTJ 72:220, Rel. Min. Rodrigues Al-ckmin)

Entendemos, todavia, que, em face doobjeto do mandado de segurança e do pro-cedimento previsto na Lei nº 1.533/51, nãohá como considerar a autoridade coatoracomo parte legitimada ordinariamente.

Com efeito, a relação jurídica que o im-petrante ataca no âmbito do mandado desegurança é a que mantém com a pessoa ju-rídica de direito público, especificamente noque diz respeito a atuação de um dos seusórgãos. O impetrante não litiga em face doagente público. O que ele pede é que um dosórgãos do Estado atue legalmente.

Lembre-se, conforme lição do douto Wal-ter Claudius Rothenburg, que, nas relaçõescom as pessoas jurídicas de direito público,

“... condutas faticamente realizadaspor seres humanos na qualidade deórgãos (‘presentantes’) devem ser cre-ditadas ao próprio ente coletivo: ‘...quando o prefeito atua por conta daMunicipalidade, não o faz por vonta-de própria, mas sim pela manifestavontade do Município’ (Pierangelli,ob. cit., p. 283, citando exemplo de


Achiles Mestre). Essa ilustração res-salta um aspecto peculiar à condutados indivíduos investidos de umafunção pública, qual o da obrigatorie-dade (poder-dever) – que evidenciaainda mais a distinção entre um com-portamento atribuível ao indivíduo emsi mesmo considerado e um compor-tamento adotado enquanto órgão(‘presentando a pessoa jurídica’).”33

Assim, o que se ataca no âmbito do man-dado de segurança é um ato do Estado, pra-ticado, obviamente, pelo titular de um dosseus órgãos, já que são eles que exprimem erealizam em concreto a vontade do Estado,conforme clássica lição do ilustre Professorlusitano Marcello Caetano:

“Órgão é o elemento da pessoa co-lectiva que consiste num centro insti-tucionalizado de poderes funcionaisa exercer pelo indivíduo ou pelo colé-gio de indivíduos que nele estiveremprovidos com o objectivo de exprimira vontade jurìdicamente imputável aessa pessoa colectiva.

Dizemos que o órgão é um elemen-to da pessoa colectiva porque o subs-trato desta compreende essencialmen-te: – um interesse protegido, uma comu-nidade de pessoas determinada poresse interesse ou um património afec-tado à sua prossecução, e órgãos queexprimam a vontade necessária à rea-lização jurídica do interesse.

O órgão faz parte da pessoa colec-tiva, pertence ao ser, exactamente comoacontece com os órgãos da pessoahumana.

É através dos seus órgãos que apessoa colectiva conhece, pensa equer. O órgão não tem existência dis-tinta da pessoa, a pessoa não podeexistir sem órgãos. Os actos dos ór-gãos são actos da própria pessoa etudo quanto diz respeito às relaçõesentre os diversos órgãos da mesmapessoa colectiva tem carácter mera-mente interno.

O órgão é servido por vontades hu-manas, mas não se confunde com osindivíduos que são seus titulares. Adoutrina designa por titular ou suportedo órgão o indivíduo que desempenhafunções no órgão de uma pessoacolectiva. Há órgãos singulares, isto é,servidos por um só indivíduo, mas háoutros, órgãos colegiais, que são cons-tituídos por uma pluralidade de indi-víduos”34.

Nesse contexto, cumpre notar, como pre-cisamente lecionou Bandeira de Mello, que...

“A relação existente entre a vonta-de dos órgão (sic) e dos agentes, ou até,para nos expressarmos com maior ri-gor, entre a vontade do Estado e de seusagentes, é uma relação de imputação di-reta dos atos dos agentes ao Estado. Estaé, precisamente, a peculiaridade dachamada relação orgânica. A vontadedo agente é imputada diretamente ao Es-tado, ou seja, é havida como sendoprópria do Estado e não de alguémdiferente dele, distinto dele. O que oagente queira, no exercício de sua ati-vidade funcional – pouco importa sebem ou mal desempenhada –, enten-de-se ser o que o Estado naquele mo-mento quis, ainda que haja queridomal. O que o agente nestas condiçõesfaça é o que o Estado fez. Nas relaçõesexternas não se considera se o agenteobrou bem ou mal. Em suma: não sebiparte Estado e agente (como se fos-sem representante e representado)mas, pelo contrário, são consideradosuma unidade”35.

Diferentemente do mandado de seguran-ça, na ação popular, por exemplo, busca-se,além da responsabilidade do Estado, a deter-minação de eventual responsabilidade dopróprio agente, enquanto indivíduo pes-soalmente considerado; por isso ele é parte. Aação popular se presta à responsabilizaçãocivil do agente que tenha, culposa ou dolo-samente, praticado atos lesivos ao patrimô-nio das pessoas jurídicas de direito público


ou entidades por elas controladas. Note-se,inclusive, que os próprios beneficiários deatos lesivos ao patrimônio são litisconsor-tes necessários nesta ação.

No mandado de segurança, todavia, oagente não é parte. Isso porque não cabe, noprocedimento célere do mandado, apurarresponsabilidade pessoal dele, inclusive porimplicar a determinação do elemento subje-tivo culpa ou dolo. Trata-se de matéria que,via de regra, sujeita-se a uma instrução pro-batória incompatível com a garantia dadaao cidadão de sumariamente obter uma or-dem obstativa de uma conduta ilegal ouabusiva da autoridade. O que o impetrantebusca ao requerer a segurança é, pois, tão-somente, sustar a prática de um ato admi-nistrativo que lhe está sendo lesivo, mas nãoa responsabilização do agente público.

Lembre-se ser pacífico que a responsabi-lidade do Estado é objetiva, enquanto a doagente é subjetiva: As pessoas jurídicas de di-reito público e as de direito privado prestadorasde serviços públicos responderão pelos danos queseus agentes, nessa qualidade, causarem a tercei-ros, assegurado o direito de regresso contra oresponsável nos casos de dolo ou culpa (CR, art.37, § 6º). O mandado de segurança circuns-creve-se, pois, à verificação objetiva da exis-tência de um ato ilegal ou abusivo de umórgão do Estado, visando a sua correção,enquanto para se responsabilizar o agenteimpõe-se a necessária apuração do elementosubjetivo da sua atuação. Por isso, o agentenão é parte individualmente considerada noestreito âmbito do mandado de segurança.

No que diz respeito ao procedimento,ocorre que a Lei nº 1.533/51 não deixa es-paço para a autoridade defender o méritodo seu ato. Cabe a ela prestar informaçõessobre a matéria de fato e o porquê da práticado ato (p. ex., que se trata de ato vinculado ouque foi ordenado por autoridade superior).Vale dizer, a ela cumpre informar, funda-mentadamente, se os fatos indicados na ini-cial são verdadeiros ou não, ou, ainda, sehá fatos impeditivos, modificativos ou ex-tintivos da pretensão. As informações pro-

duzem o efeito de colocar em dúvida a pro-va produzida pelo impetrante e, portanto,conduzem à necessidade de instrução, in-cabível no âmbito do mandado.

No entanto, fosse a autoridade parte, asua atuação não poderia se cingir a ‘prestarinformações’. A ela deveria ser necessaria-mente dada a oportunidade de ‘se defen-der’, contestando o pedido. Mas, para tan-to, novamente incidiria a necessidade deestar representada em juízo por advogado,único profissional habilitado a realizar ade-quadamente a sua defesa: o advogado éindispensável à administração da justiça (art.133 da CF).

Não há, portanto, como admitir a parti-cipação da autoridade no processo na qua-lidade de parte legitimada ordinariamente,seja pela imputação dos seus atos à pessoajurídica de direito público, seja pela inexis-tência de previsão, no procedimento, de atosconducentes à sua adequada defesa.

3. A inafastabilidade da consideração dapessoa jurídica como parte em face dos

efeitos da coisa julgadaDo até agora exposto, resulta, a nosso

ver, que nenhuma dessas teses isoladamen-te explica adequadamente o fenômeno dalegitimidade passiva no mandado de segu-rança e o papel que a autoridade coatoranele exerce.

No entanto, elas contêm os elementos ne-cessários à compreensão do fenômeno.

Inicialmente, cumpre destacar que apessoa jurídica de direito público é, efetiva-mente, a parte passiva legitimada para omandado de segurança.

De fato, é a pessoa jurídica de direitopúblico quem suporta os ônus da coisa jul-gada, especialmente os patrimoniais. Assim,não há como deixar de considerá-la parte.Basta, nesse sentido, verificar a dicção doartigo 472 do Código de Processo Civil, quepositiva um dos princípios básicos doprocesso civil: “A sentença faz coisa julga-da às partes entre as quais é dada, nãobeneficiando, nem prejudicando terceiros.”


Ora, sendo quem verdadeiramente supor-ta os ônus da sentença – fato de que nenhumautor discorda –, é evidente que não poderiaa pessoa jurídica não ser considerada parteno mandado de segurança. Isso já é sufi-ciente para afastar cabalmente a teoria quediz ser a autoridade coatora – e somente ela– a parte passiva no mandado de segurança.Fosse assim, e uma sentença que mandassereintegrar funcionário público não poderiaresultar no pagamento dos vencimentos,pois estes são suportados pela pessoa jurí-dica, e não pelo agente. Aliás, a própria rein-tegração e a prestação de serviços pelo rein-tegrado já é fato que interfere em interessejurídico da pessoa jurídica, e não do agente.

Combinando-se a inafastabilidade daconsideração da pessoa jurídica de direitopúblico como parte no mandado de segu-rança em face dos limites subjetivos da coi-sa julgada com a exigência constitucionalde que esses entes sejam representados emjuízo exclusivamente pelos órgãos consa-grados nos artigos 131 e 132 da Carta de1988, chega-se facilmente a uma primeiraconclusão: no mandado de segurança, a pessoajurídica de direito público é parte legitimada or-dinariamente, devendo ser citada, em nome pró-prio, por meio dos órgãos de representação judi-cial previstos nos artigos 131 e 132 da Consti-tuição Federal.

Insistimos que esse entendimento ne-nhum prejuízo traz às características essen-ciais do mandado de segurança. Nem mes-mo a celeridade seria ameaçada, houvessenorma ordinária fixando menor prazo parao oferecimento da contestação e, ainda, queo mesmo se contaria da entrega do manda-do (ou ofício, se assim se desejar) e não dasua juntada aos autos. Exemplos, nesse sen-tido, não faltam, tais como o prazo reduzi-do para contestar nas medidas cautelaresou, ainda, o prazo de setenta e duas horaspara a pessoa jurídica se pronunciar sobrepedidos de liminar em mandado de segu-rança coletivo36 e ação civil pública.

Acrescente-se, outrossim, o que abaixoiremos expor, de não mais ser pertinente opronunciamento, em todos os casos, do Mi-

nistério Público no mandado de segurança.A mudança da Lei nº 1.533, nesse particular,tornaria o procedimento mais célere, pois (i)o parquet se pronuncia após o réu, enquantose poderia prever prazo comum para a pes-soa jurídica e a autoridade se manifestarem;(ii) o prazo do Ministério Público é impró-prio, sendo muitas vezes ultrapassado, e oda parte é próprio, fato que conduziria aoseu imprescindível atendimento.

Destaque-se, ademais, que a norma doartigo 3º da Lei nº 4.348/64 – que impõe aobrigação da autoridade coatora, em casode concessão da liminar, remeter ao órgãode representação judicial da pessoa jurídi-ca cópia do mandado e elementos para adefesa – não supre a necessidade de citaçãoda pessoa jurídica, pois trata-se de ato es-tranho à relação jurídico processual. Ade-mais, o preceito se aplica apenas nos casosde concessão de liminar.

De qualquer forma, não se pode, a pre-texto de garantir a celeridade, subtrair dapessoa jurídica o direito de exercer sua de-fesa. Vale, nesse sentido, a advertência deMauro Cappelleti e Bryant Garth, de, a parda indispensável necessidade de se aprimo-rar os mecanismos de acesso à justiça (como,aliás, é o caso do mandado de segurança,em especial o coletivo), não se abandona-rem as garantias conquistadas de um pro-cesso justo:

“El mayor peligro (que hemos tratadode considerar durante todo este trabajo) esque los procedimientos modernizados yeficientes abandonarán las garantiasciviles fundamentales: esencialmente lasde un adjudicador imparcial, y el derechode las partes a ser escuchadas. (...) Por muyimportante que pueda ser la innovación,no debemos olvidar el hecho de que,después de todo, se han forjado procedi-mientos sumamente técnicos a lo largo demuchos siglos de esfuerzo, para evitararbitrariedades e injusticias. Y aunque pordesgracia los procedimientos formales nofueron bien ideados para hacer valer losderechos ‘nuevos’ especialmente (aunqueno sólo) al nivel individual, sí sirven a


ciertas funciones importantes, que no sedeben pasar por alto”37.

4. O verdadeiro papel da autoridadecoatora: mera presentante em juízo da

pessoa jurídica, sem capacidadepostulatória

Já vimos que a autoridade coatora nãodiscute no mandado de segurança relaçãojurídica própria, não tem a oportunidade defazer a defesa do mérito do ato e não possuicapacidade para postular em nome dapessoa jurídica de direito público.

Qual seria, portanto, o seu papel, mor-mente por ter a lei lhe dado função relevan-tíssima de prestar informações ao juízo e tera Constituição Federal fixado toda a distri-buição de competência em face da suahierarquia?

Parece-nos que a autoridade coatoracomparece ao processo apenas e tão-somente para prestar as informações sobrea matéria de fato, sem que, com isso, possa-lhe ser imputada a condição de represen-tante processual da pessoa jurídica. Aessência da sua atuação seria a de umpreposto da pessoa jurídica, que, por ser amelhor conhecedora dos fatos, vem a juízopara, sobre eles, pronunciar-se.

A figura da autoridade coatora lembra,de certa forma, aquela tradicional doprocesso do trabalho, da pessoa jurídicareclamada ir a juízo representada por umpreposto que tenha conhecimento dos fatos,além do seu advogado.

Nesse contexto, a autoridade coatora nãodesempenha a tarefa de defensora da pes-soa jurídica, embora, em face do princípioadministrativo da lealdade, nada obsta elatraga a juízo elementos que conheça para adefesa da atuação do órgão. Mas, ressalte-se, a autoridade não é a pessoa com a atri-buição específica de fazer essa defesa e a elanão está obrigada. A autoridade coatora nãodeduz pretensão em juízo.

Na doutrina, idéia semelhante é defen-dida por Sérgio Ferraz, que destacou:

“... a) parte passiva é a pessoa de direitopúblico (que, como tal, deve ser citada); b)o coator é mero informante; por não serparte, e por ser agente administrativo, estájungido ao dever da veracidade; c) comoinformante, pode postular sua perma-nência no feito, eis que legítima, emtese, sua pretensão de sustentação doato que cometeu ou omitiu; d) comonão é parte, o coator não tem, direta-mente (como tal se entendendo a legi-timação recursal que decorre do fatode ser litigante sucumbente), legitima-ção recursal, a não ser que intervenhatambém como terceiro, numa das mo-dalidades legalmente admissíveis; e)como parte é a pessoa jurídica, ela é aque diretamente se legitima para inter-por ou impugnar recursos (com muitarazão, Celso Bastos criticou, na nota derodapé supra referida38, o acórdão doColendo Pretório no RE 78.620, que dis-pôs poder a pessoa jurídica de direitopúblico intervir como assistente do fun-cionário coator. Assistente de quem nãoé parte?!)”39. (destaques nossos)

Sobre a posição de Ferraz, ressalvamos,todavia, que não podemos concordar coma possibilidade de a autoridade poder plei-tear seu ingresso no feito como terceiro inte-ressado, conforme demonstraremos maisadiante (item 5.2).

A presença da autoridade coatora dire-tamente em juízo adquire, ainda, grande re-levância para assegurar a efetividade domandado de segurança. De fato, ao exigir-se a correta identificação da autoridade,assegura-se que a eventual ordem judicialserá encaminhada à autoridade que efeti-vamente deve cumpri-la.

Sem desejar entrar na discussão sobre aexistência da categoria autônoma das açõesmandamentais (incabível no escopo destetrabalho), não podemos olvidar que pontocaracterístico fundamental do mandado desegurança é a expedição de uma ordem, pormeio de um mandado (ainda que inseridona sentença), do Juiz para a autoridade


coatora. Fato, aliás, que dá origem ao nomedo instituto.

Pertinente, nesse aspecto, a conside-ração de Pontes de Miranda:

“A pretensão ao mandado de segu-rança é preponderantemente manda-mental. Não se precisa de ação deexecução da sentença proferida naação de mandado de segurança.Nem há nela mesma execução, quepudesse sugerir fôsse ação executi-va lato sensu. O juízo expede o man-datum de faciendo ou de non faciendo.É êsse mandado que representa aeficácia principal da sentença. Aparte não pediu sòmente que se de-clarasse ou condenasse, nem pediuque se constituísse, ou executasse odevedor; a parte pediu o mandamentocontra o que ameaçou ou violou,autoridade estatal, como o juiz, oualguém, com função delegada”40.

É pertinente notar que a autoridadecoatora não precisa ser parte para estarsujeita ao provimento do mandado de segu-rança. Na simples condição de órgão dapessoa jurídica, ela já está apta juridica-mente a receber a ordem judicial. O ofícioque o juiz encaminha com o teor da sen-tença (ou da liminar) à autoridade coato-ra equivale, assim, a uma intimação paracumprir a ordem judicial (CPC art. 234) eo seu não-acatamento implica a respon-sabilidade da autoridade.

Vislumbra-se, portanto, duplo funda-mento para a necessidade de correta iden-tificação, pelo impetrante, da autoridadecoatora: (a) propiciar a célere e fidedignacoleta de elementos de fato, por meio dasinformações e (b) assegurar a efetividadeda segurança concedida, de forma a quea ordem vá, diretamente, para quem tematribuição para cumpri-la.

É justamente a presença da autoridadecoatora no mandado de segurança que lhedá uma das suas características maismarcantes. Frise-se que toda a distribuição

de competências para processamento ejulgamento dos mandados de segurança éefetivada no plano constitucional em faceda hierarquia da autoridade. Isso, todavia,não faz com que ela seja parte ou se lhe sejaatribuída inusitada capacidade postulató-ria, apenas implica a imprescindibilidadeda sua presença em juízo, na condição depresentante do órgão coator – e, portanto,da pessoa jurídica, assegurando a efetivi-dade do provimento judicial.

O Superior Tribunal de Justiça, aliás, jámanifestou entendimento na linha do queora defendemos:

“Processual – Mandado de Segu-rança – Litisconsórcio entre a autori-dade coatora e o Estado – Impossibili-dade.

I – O processo de mandado de se-gurança tem como partes, de um lado,o impetrante e de outro, o Estado. Nele,a denominada ‘autoridade coatora’atua como órgão anômalo de comuni-cação processual.

II – O recurso interposto peloEstado, no processo de mandado desegurança desde que adimplidos seusrequisitos, é de ser conhecido comoapelo da parte sucumbente – não delitisconsorte ou de terceiro interessa-do.” (DJU 21-10-96, p. 40204. Rel. Min.Humberto Gomes de Barros).

Exceção que vislumbramos ao rigortécnico desse tratamento ocorre quando aprópria autoridade coatora for o agenteincumbido da representação judicial da pes-soa jurídica de direito público ou de um deseus órgãos. Trata-se de hipótese não rara,como no caso de mandados de segurançaimpetrados contra atos de Procuradores daRepública, da Fazenda Nacional e dosEstados. Aí não se justificaria a duplamanifestação da autoridade e do repre-sentante judicial da pessoa jurídica, poiso agente em face de quem se impetra a se-gurança já possui, legalmente, a atribui-ção de defesa judicial do órgão.


5. Outros aspectos dessa construção

5.1. A legitimidade recursal da pessoa jurídicade direito público

Corolário do acima exposto é o reconhe-cimento da legitimidade recursal da pessoajurídica de direito público. Com efeito, sendoela a parte efetivamente legitimada, é elaquem pode recorrer.

Ao contrário, a autoridade coatora nãodetém essa legitimidade, haja vista que nãoé parte e tampouco possui capacidade pos-tulatória. Não merece reparos, portanto, ajurisprudência que assim vem entendendo.Deixamos, pois, de nos aprofundar nessetema, em face de, a nosso ver, não apresentarnovidades.

5.2. A impossibilidade de assistência oulitisconsórcio da autoridade

Matéria que, todavia, apresenta grandesdivergências na doutrina e na jurisprudên-cia diz respeito à possibilidade de a autori-dade ser assistente ou litisconsorte dapessoa jurídica (deixamos de analisar aquestão sobre o prisma inverso – possibili-dade de a pessoa jurídica ser litisconsorteou assistente da autoridade – pela evidenterazão de já termos concluído que ela é a efe-tiva parte legitimada ordinariamente).

Na doutrina, alguns dos autores adep-tos da posição de ser a pessoa jurídica parteentendem possa a autoridade – para defen-der interesse próprio – ingressar no feitocomo assistente da pessoa jurídica.

Celso Ribeiro Bastos registra:“Seriam muitos os fundamentos

que ainda poderiam ser aduzidospara demonstrar que o sujeito passi-vo da segurança é a pessoa jurídica enão a autoridade coatora, ou mesmoo órgão em que esteja integrada. Lem-bre-se, de passagem, o problema dascustas judiciais que, no caso de con-cessão do writ, estarão sempre a cargoda pessoa jurídica.

Nada obsta, todavia, a que aautoridade coatora permaneça no pro-

cesso até o seu final, mesmo depois dejá ter prestado as informações e de,eventualmente, já ter, a pessoa jurídi-ca a que pertença, vindo a assumir,através dos seus órgãos jurídicos, adefesa do ato impugnado.

Pode manter-se, a autoridadecoatora, na qualidade de assistenteuma vez que, como visto, da concessãoda segurança lhe poderão, de futuro,advir conseqüências desfavoráveis,configurando-se, destarte, seu interes-se processual em permanecer no feito.Em sendo assim, é legítima a sua even-tual pretensão de manter-se no pro-cesso objetivando a sustentação do atoque praticou ou que omitiu”41.

Sérgio Ferraz, conforme monografiadecorrente do Curso sobre Mandado deSegurança promovido pela Associação dosJuízes Federais em conjunto com o Institutodos Advogados do Brasil, a Associação dosAdvogados de São Paulo e o Instituto dosAdvogados de São Paulo, sustenta que,também pelo fato de a autoridade eventual-mente ter interesse próprio a defender(prevenindo futuras responsabilizações),poderia ela recorrer, na condição de terceirointeressado:

“... eu creio que a legitimação recursalaí se apresenta aberta em leque. Não éapenas, suponho, a pessoa jurídica dedireito público que tem legitimaçãopara recorrer. Eu diria que a autoridadecoatora também pode recorrer.

Evidentemente sou chamado a dizer porquê. Por uma de duas razões: para aquelesque entendem que se instaura um litiscon-sórcio entre a pessoa jurídica de direito pú-blico e a autoridade coatora, em razão destelitisconsórcio, parte sendo, recorrer poderia;doutra parte, uma outra hipótese que tam-bém legitimaria a possibilidade, é que sen-do em tese, potencialmente, essa autorida-de coatora responsabilizável, à vista do quedispõe o art. 107 da CF, teria, ainda que nãofosse parte, a postura de terceiro interessado,o que também a legitimaria a recorrer. Então,


por uma circunstância ou por outra, creioque, ao contrário do que se entende hoje, aautoridade coatora poderia recorrer.

Mas, na verdade, não recorre por umdesses desvios, aqui do Brasil. Não vejonenhuma objeção para que a autoridadecoatora recorra. Evidentemente, ela o fará,nessa hipótese, submetida à preceituaçãoque deflui da Lei 4.215, recorre patrocinadapor advogado. Teria de constituir advoga-do que teria, realmente, capacidade postu-latória”42.

Não podemos, com o devido respeito,concordar com essa tese. De fato, o mandadode segurança é garantia constitucional afavor do cidadão, prevista para ser instru-mento célere de obtenção de medida judicialem face de ato ilegal ou abusivo do Estado.Admitir a discussão no estreito âmbito domandado de segurança de eventual respon-sabilidade do agente implicaria desvirtuar oinstituto. Lembre-se que para definição deresponsabilidade do agente seria imprescin-dível a apuração de culpa ou dolo. Issorequereria evidente instrução probatória,incabível no estreito âmbito do mandado.

Ainda que a impetração esteja funda-mentada em atuação abusiva do agente – enão em ilegalidade do órgão43 –, não hácomo cindir, para fins de concessão dasegurança, um do outro. Reportamo-nos aodito acima – item 2.3. – com relação à com-paração da ação popular com o mandadode segurança. Naquela ação, sem dúvida,busca-se apurar – além da responsabilida-de objetiva do Estado – a responsabilidadesubjetiva do agente e, inclusive, de terceirosbeneficiários. No mandado não, o que sequer é tão-somente a obstrução à atuaçãoilegal do Estado em face de direito indivi-dual do impetrante, não importando seja ailegalidade imputável ao agente ou não.

Embora a autoridade possa até ter inte-resse remoto no desfecho da lide posta nomandado de segurança (a improcedência dopedido de mandado pode por ela ser dese-jada como forma de afastar qualquer possi-bilidade de regresso pela pessoa jurídica), é

evidente que eventual concessão da segu-rança não produz efeitos jurídicos na suaesfera de interesses (do agente pessoalmen-te considerado), pois qualquer responsabi-lização dependerá de processo específico.

O procedimento de mandado de segu-rança não é, portanto, o adequado para aautoridade coatora fazer a sua defesa, atémesmo por não ser no seu estreito âmbitoque lhe será imputada qualquer responsa-bilidade pessoal pelo ato ilegal ou abusivo.

Em última análise, permitir a participa-ção do agente no âmbito do mandado desegurança para defender interesse próprioacabaria por admitir, até mesmo, a possibi-lidade de a pessoa jurídica eventualmentedenunciá-lo à lide, com inestimáveis pre-juízos à celeridade no processamento da me-dida. Ou, ainda que isso não ocorra, a sim-ples assistência, de certa forma, já prejudicaa celeridade, em face do aumento do núme-ro de atos cartorários e judiciais a praticar.

Essa, aliás, parece-nos ter sido a ratio daalteração introduzida na redação do artigo19 da Lei nº 1.533/51 pela Lei nº 6.071/74,suprimindo do texto legal a previsão de as-sistência no mandado de segurança. Sendoa assistência uma participação voluntáriano processo, não é imprescindível para aconcessão do provimento judicial, ao con-trário do litisconsórcio, quando necessário.

O Supremo Tribunal Federal registraprecedentes nesse sentido, alterando seu an-terior posicionamento:

“Processual Civil. Mandado deSegurança. Concessão de serviço pú-blico. Interesse na causa alegado pelaUnião Federal. Pedido de assistência(inadmissibilidade).

Mostra-se correto o entendimentofirmado pelo v. acórdão recorrido nosentido do descabimento de assistênciano mandado de segurança, tendo emvista o que dispõe o art. 19 da Lei nº1.533/51, na redação dada pela Leinº 6.701/74, que restringiu a interven-ção de terceiros no procedimento dowrit ao instituto do litisconsórcio.


Sendo parte ilegítima para recor-rer, como assistente, considera-seinexistente o recurso extraordináriointerposto pela União Federal.” (RTJ123:722)

No seu voto, o eminente Ministro CélioBorja, Relator, consignou, a nosso veracertadamente, que:

“... mostra-se correto o entendimentoesposado pelo v. acórdão recorrido, nosentido do descabimento da assistên-cia em mandado de segurança, tendoem vista o que dispõe o art. 19 da Leinº 1.533/51, na redação que lhe foidada pela Lei nº 6.071, de 3-7-74...

13. Houve preocupação do legis-lador, como se nota, no sentido deafastar outras figuras de intervençãode terceiros do procedimento do writ,o que não ocorria quando da vigênciado CPC de 1939, visto que a redaçãodo referido art. 19 da Lei nº 1.533/51dizia, então, serem aplicáveis os arts.88 a 94 do Código, dispositivoscolocados no ‘Capítulo II – DosLitisconsortes’, sabendo-se, porém,que o art. 93, neles incluído, cuidavade assistência.

14. Tanto é assim que, no julga-mento do RE 78.620/GB (RTJ 72/220),invocando o Código de 1939, esseColendo STF admitiu a assistência emmandado de segurança, o que hoje nãoé mais possível, ante a claríssima reda-ção do art. 19, da lei de mandamus.”

5.3. A revisão do papel do Ministério Público

O art. 10 da Lei nº 1.533/51 estipula que,após as informações, deve ser “ouvido o re-presentante do Ministério Público”. A dou-trina e a jurisprudência são unânimes emafirmar que se trata de caso de manifesta-ção obrigatória do membro do parquet, inde-pendentemente da matéria versada.

Com efeito, atualmente a manifestaçãodo Ministério Público no mandado de segu-rança adquire relevante papel, enquantoúnico pronunciamento – ao menos na Justi-

ça de primeira instância – sobre a matériade direito posta pelo impetrante. Isso por-que os representantes judiciais da pessoajurídica de direito público permanecem au-sentes do processamento da medida.

No passado (antes da CF de 1988 e daLei Complementar nº 73/93, que instituiu aAdvocacia Geral da União) – ao menos noplano federal –, essa sistemática era até ad-missível, em face de, à época, caber ao Mi-nistério Público tanto a missão de ser repre-sentante judicial da União Federal como ade ser defensor da ordem jurídica, comocustos legis. Dessa forma, embora chamadoa se manifestar na condição de custos legis,em face dessa confusão de missões, poderiaaté se admitir – sob um prisma meramentepragmático – que a sua intervenção sanavao vício de falta de manifestação da Uniãosobre o direito invocado pelo impetrante.

Mas, com a Constituição de 1988, asfunções atribuídas ao Ministério Públicoforam profundamente modificadas. De fato,o artigo 127 da Constituição Federal incum-biu o Ministério Público da “defesa daordem jurídica, do regime democrático e dosinteresses sociais e individuais indisponí-veis” e o artigo 129, inciso IX, vedou-lhe arepresentação judicial e a consultoria jurí-dica de entidades públicas.

O parquet deixou, assim, de atuar tam-bém como representante judicial da pessoajurídica de direito público, função agora atri-buída à Advocacia Geral da União. Comisso, o Ministério Público passou a ser, ex-clusivamente, instituição dedicada à defe-sa dos interesses da coletividade.

Assim, não se pode mais – por expressavedação constitucional – sequer imaginarpossa a manifestação do Ministério Públicosuprir a falta de manifestação do represen-tante judicial dos entes públicos. Essa,conforme insistimos, é imprescindível, en-quanto ato de defesa da pessoa jurídica.

Ao mesmo tempo, a doutrina e a juris-prudência sobre o mandado de segurançaadmitem – a nosso ver acertadamente – oemprego da medida em face de qualquer tipo


de lesão por ato de autoridade, independen-temente da natureza e da complexidade damatéria discutida, desde que a pretensãocaracterize direito líquido e certo, enquantoprescindível de instrução probatória.

Destarte, no âmbito do mandado desegurança, discutem-se, muitas e muitasvezes, matérias de exclusivo interessepatrimonial do impetrante e da Fazenda Pú-blica, sem maior relevância para o interessepúblico primário, aquele defendido peloMinistério Público. Fossem, aliás, essas pre-tensões deduzidas pela via ordinária e, comtoda certeza, não se reclamaria a atuaçãodo Ministério Público, justamente pela na-tureza do interesse público envolvido (emi-nentemente patrimonial da Fazenda Públi-ca). É o caso típico das discussões sobrematéria tributária, nas quais se acoima deilegal (ou inconstitucional) ato praticadopela autoridade no âmbito de uma ativida-de administrativa plenamente vinculada.

Parece-nos, com o maior respeito a opi-niões em contrário, que essas demandas nãoatraem necessariamente a participação doparquet. Com efeito, não seria o procedimen-to – do mandado de segurança – fundamentosuficiente para atrair a atuação do MinistérioPúblico, pois a instituição deve ser chama-da a atuar em juízo em razão da matériadiscutida, de acordo com as funções a elaatribuídas constitucionalmente.

Aplicáveis seriam, nesse caso, as regrasdo artigo 82 do Código de Processo Civil e aconstrução doutrinária e jurisprudencialdesenvolvida em torno do seu inciso III.

Vale dizer, embora o legislador tenhaquerido, em 1951, interviesse o MinistérioPúblico em todos os mandados de seguran-ça, com a nova distribuição de funções entreas instituições jurídicas constitucionais, oparquet deve ser chamado a se manifestarapenas quando se tratar de matéria perti-nente ao interesse público que lhe incumbedefender.

Apesar de se tratar de garantia consti-tucional, não nos parece que isso seja su-ficiente para exigir a intervenção do parquet

em todos os feitos, mormente pela imensaquantidade de impetrações que buscam dis-cutir interesse patrimonial do impetrante eda Fazenda Pública.

Não queremos, com essa interpretação,dizer que é vedado ao legislador manter aintervenção do Ministério Público em todosos mandados de segurança (com espequena autorização do art. 129, IX, da Constitui-ção, quando diz que a instituição pode “exer-cer outras funções que lhe forem conferidas,desde que compatíveis com sua finalida-de”). No entanto, ela não se reveste mais deum caráter de imprescindibilidade.

Aliás, em uma releitura atual do dispo-sitivo do artigo 10 da Lei nº 1.533/51 –conforme a Constituição de 1988 –, nãoencontramos essa obrigatoriedade de oMinistério Público se manifestar, mas ape-nas de o Juiz remeter-lhe os autos, para, en-tão, verificar se se trata de matéria inseridano rol do artigo 82 do CPC a exigir seupronunciamento.

De lege ferenda, todavia, defendemos quenem mesmo essa remessa obrigatória deve-ria ocorrer, seguindo-se a sistemática do pro-cesso civil ordinário: o juiz verificaria a pre-sença do interesse público primário, subme-tendo o seu entendimento, quando conclu-sivo pela sua existência, ao membro doMinistério Público; ou o próprio membro doparquet solicitaria o processo para exame,caso tivesse notícia de impetração relacio-nada com o interesse público primário. Essamedida agilizaria imensamente o processa-mento dos mandados de segurança, propi-ciando maior celeridade.

6. ConclusõesEm suma, podemos concluir que:a) no mandado de segurança, a pessoa

jurídica de direito público é parte legitimadapassiva ordinariamente;

b) a autoridade coatora não é sua repre-sentante judicial, pois não possui capaci-dade postulatória;

c) a autoridade coatora tampouco é subs-tituto processual da pessoa jurídica de


direito público, em face, também, da suacarência de capacidade postulatória;

d) os órgãos que detêm capacidade pos-tulatória para representar as pessoas jurí-dicas de direito público são aqueles discri-minados nos artigos 131 e 132 da Constitui-ção Federal: a Advocacia Geral da União, aProcuradoria Geral da Fazenda Nacional,as Procuradorias dos Estados e as Procura-dorias dos Municípios, onde houver;

e) a autoridade coatora também não éparte legitimada ordinariamente, pois nãodiscute relação jurídica sua, mas da pessoajurídica à qual seus atos como órgão sãoimputados;

f) a autoridade coatora é presentante emjuízo da pessoa jurídica, mas não postulaem seu nome. À autoridade incumbe pres-tar informações sobre a matéria de fato –inclusive fatos modificativos, extintivos ouimpeditivos do direito invocado pelo impe-trante –, mas não fazer a defesa do méritodo ato. Ademais, é em face dela que se expe-de a ordem com a segurança, fato que impli-ca a sua inafastável identificação no feito;

g) a defesa do mérito do ato – em espe-cial sobre a matéria de direito – deve ser fei-ta pelos órgãos previstos constitucionalmen-te para defender, em juízo, a pessoa jurídicade direito público (arts. 131 e 132 da CR de1988). Logo, a pessoa jurídica de direitopúblico deve ser citada, na pessoa dessesrepresentantes, para apresentar defesa;

h) a legitimidade recursal no mandadode segurança é exclusiva da pessoa jurídicade direito público;

i) a autoridade coatora não pode ingres-sar no feito, como assistente ou litisconsor-te, para defender interesse seu enquantoagente, pois trata-se de matéria estranha aomérito do mandado de segurança;

j) a intervenção do Ministério Público nãosupre a ausência do representante judicialda pessoa jurídica de direito público nomandado de segurança;

l) o Ministério Público não é obrigado ase manifestar sobre o mérito do mandado

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GARTH, Bryant e CAPPELLETTI, Mauro. El acesso

de segurança quando se tratar de matériade interesse exclusivamente patrimonial doimpetrante e da Fazenda Pública;

m) de lege ferenda, a obrigatoriedade deremessa dos autos do mandado de seguran-ça ao Ministério Público em todo e qualquercaso deve ser revista.


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Notas

1 Julgada em 4 de fevereiro de 1993, DJU 6/3/98, p. 4. Ementário 1901-01.

2 Celso Agrícola Barbi, Do mandado de seguran-ça, p. 108.

3 Celso Agrícola Barbi, Do mandado..., p. 108.4 Celso Agrícola Barbi, Do mandado..., p. 108.5 Celso Agrícola Barbi, Do mandado..., p. 108.6 Celso Agrícola Barbi, Do mandado..., p. 108.7 Registramos que a nossa leitura de Pontes de

Miranda conduz a conclusão diversa da proclama-da por Celso Barbi, conforme se demonstrará adian-te, ao expormos a doutrina que defende ser a auto-ridade parte no mandado de segurança.

8 Celso Agrícola Barbi, Do mandado..., p. 1109 Adhemar Ferreira Maciel, Observações sobre

autoridade coatora no mandado de segurança, in Man-dados de Segurança e Injunção, Coordenação de Sál-vio de Figueiredo Teixeira, p. 180.

10 Enrico Tullio Liebman, Manual de Direito Pro-cessual Civil, p. 96-7.

11 J.J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, p.191-2.

12 Rodolfo Luis Vigo, Interpretación Constitucio-nal, p. 120.

13 Sérgio Ferraz, Mandado de Segurança, p. 45.14 Vicente Greco Filho, Da intervenção de tercei-

ros, p. 30.15 Antônio de Pádua Ribeiro, Mandado de Segu-

rança: alguns aspectos atuais, in Mandados de Seguran-ça e Injunção, Coordenação de Sálvio de FigueiredoTeixeira, p. 154.

16 Antônio de Pádua Ribeiro, Mandado..., p. 155.17 Cândido Rangel Dinamarco, As partes no man-

dado de segurança. in RP 19:199.18 Sérgio Ferraz, Mandado de Segurança, p. 43.19 Coqueijo Costa, Mandado de Segurança e Con-

trole Jurisdicional, p. 64, apud Sérgio Ferraz, Manda-do...

20 Hely Lopes Meirelles, Problemas do Mandadode Segurança, RDA, Vol. 73, p. 46, apud Sérgio Fer-raz, Mandado...

21 Hely Lopes Meirelles, Mandado de Segurança,Ação Popular, Ação Civil Pública, Mandado de Injun-ção, Habeas Data, p. 41.

22 Hely Lopes Meirelles, Mandado de Seguran-ça..., p. 41/42.

23 Alfredo Buzaid, Do Mandado de Segurança, p.184.

24 Conforme afirmam Celso Barbi, Do Manda-do..., p. 109, e Sérgio Ferraz, Mandado de Segurança,p. 43.

25 Pontes de Miranda, Comentários ao Código deProcesso Civil, Vol. V, p. 156.

26 Pontes de Miranda, Comentários..., p. 157/158.27 Hoje o prazo é de 10 dias.28 Pontes de Miranda, Comentários..., p. 187/188.29 Lúcia Valle Figueiredo, A autoridade coatora e o

sujeito passivo do mandado de segurança, p. 36.30 AMS 0100036423/97-DF - 4ª Turma, Rel. Juiz

Eustáquio Silveira.31 Lex 203:127.32 Cremos que a expressão correta seria... seja

imputável...33 Walter Claudius Rothenburg, A pessoa jurídica

criminosa, p. 212.34 Marcello Caetano, Manual de Direito Adminis-

trativo, p. 197-8.35 Celso Antônio Bandeira de Mello, Apontamen-

tos sobre os agentes e órgãos públicos, p. 71-2.36 Trata-se de norma que implicitamente reco-

nhece a inafastabilidade do pronunciamento dapessoa jurídica no mandado de segurança.

37 Mauro Cappelletti e Bryant Garth, El acesso ala justicia, p. 98-9.

38 Nota de rodapé 4 da p. 38 da obra Do manda-do de segurança, 1978.

39 Sérgio Ferraz, Mandado de Segurança, p. 44/45.40 Pontes de Miranda, Comentários... Vol. V, p.


Referências bibliográficas conforme o original.

194. De notar que a legislação posteriormente pas-sou a admitir execução em mandado de segurança(Lei nº 5.021/66). No entanto, trata-se de expedi-ente excepcional, que homenageia a economia pro-cessual e a efetividade do instituto, na medida emque permite ao impetrante vencedor obter todos osefeitos decorrentes da concessão da ordem de fazer.

41 Celso Ribeiro Bastos, Do mandado de segu-rança, p. 38.

42 Sérgio Ferraz, Aspectos Processuais do Mandado

de Segurança, in Curso de Mandado de Segurança, p.139/140.

43Admitimos aqui a distinção feita por DiógenesGasparini entre ilegalidade e abuso de poder, si-tuando este último no campo da execução do ato.“... abuso de poder é toda ação que torna irregulara execução do ato administrativo, legal ou ilegal, eque propicia, contra seu autor, medidas disciplina-res, civis e criminais.” Vide Direito Administrativo,p. 59-64.

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