วิชา PPA1103

การปกครองทอ้งถ่ินไทย

อาจารยด์วงพร แสงทอง

บทน า

“รฐั” (State) มีความสมัพนัธ์กบัมนษุยอ์ย่างใกลชิ้ด เพราะมนษุย์

อย ู่ภายใต้การปกครองของรัฐและอาศัยรัฐนั้นเป็นท่ีแสวงหา

ความสขุและส่ิงท่ีตอ้งการของตน ในท านองเดียวกนัรฐัก็ตอ้งอาศยั

มนษุย์เป็นองค์ประกอบเพ่ือความสมบรูณ์ รฐัประกอบไปด้วย

องคป์ระกอบ 4 ประการ คือ

1. ดินแดน

2. ประชากร

3. รฐับาล

4. อธิปไตย

การท่ีจะเป็นรฐัไดน้ัน้ตอ้งมีองคป์ระกอบทัง้

4 ประการคือ

1. อาณาเขตหรือดินแดน : ซ่ึงรวมทัง้ส่วนท่ีอย ู่เหนือ

พ้ืนดิน และส่วนท่ีเป็นทะเลชายฝ่ังดว้ย ส่วนท่ีเป็นทะเลชายฝ่ัง

โดยทัว่ไปท่ีหลายประเทศก าหนดใหเ้ป็นระยะห่างจากชายฝ่ัง

12 ไมลท์ะเล ซึ่งถือว่าเป็นเขตเศรษฐกิจจ าเพาะ

2. ประชากร : ไม่ว่าจะมีจ านวนมากนอ้ยเพียงใด มีภาษา

มีศาสนาและวฒันธรรมแตกต่างกนั แต่ก็มีสญัชาติเดียวกนั

สว่นท่ีเป็นคนของรบัอ่ืนท่ีเขา้พกัอาศยันัน้ถือว่าเป็นคนต่างดา้ว

3. รฐับาล : ซ่ึงเป็นองคก์ารหน่ึงของรฐัท่ีด าเนินกิจการ

แทนรฐัในนามของประชาชนของรฐันัน้อย่างเป็นอิสระจากการ

ควบคมุโดยรฐัอ่ืน รฐับาลอาจมีการหมนุเวียนเปลี่ยนแปลงได้

ตลอดเวลา และรฐับาลเป็นผ ูใ้ชอ้ านาจอธิปไตย ซ่ึงเป็นของปวง

ชนในดินแดนท่ีเป็นประเทศนั้นๆ นอกจากน้ีแลว้รฐับาลยงัมี

อ านาจในการปกครองประเทศและบริหารราชการแผ่นดินของ

ประเทศดว้ย

4. อธิปไตย : รฐัมีอ านาจอธิปไตยอนัเป็นอ านาจสงูสดุ

ภายในรัฐนั้นๆ กล่าวคือ ในการปกครองพลเมืองในรัฐก็

จ าเป็นตอ้งมีอ านาจอธิปไตยซ่ึง ในทางรฐัศาสตรแ์ลว้อ านาจ

อธิปไตยมีลกัษณะส าคญัดงัน้ี

(1) ความเด็ดขาด ซ่ึงเป็นอ านาจสงูสดุท่ีรัฐสามารถใชใ้นการ

ปกครองพลเมืองรฐั

(2) การมีอิทธิพลครอบคลมุทัว่ทั้งอาณาเขตหรือดินแดนซ่ึง

หมายถึง การมีอ านาจเหนอืคนทกุคนในรฐัและทกุองคก์ารท่ีอยู่ในรฐั

(3) ความถาวร อ านาจอธิปไตยย่อมจะคงอยู่คู่กบัรัฐเป็นการ

ถาวรตราบเท่าท่ีรัฐยังมีความเป็นเอกราชอยู่ การเปลี่ยนแปลง

ผูบ้ริหารภายในประเทศไมท่ าใหอ้ธิปไตยของรฐัหมดสิ้นไป

(4) การแบ่งแยกมิได ้ทัง้นีเ้พราะเป็นอ านาจสงูสดุเพียงอ านาจ

เดียว

การปกครองในรชัสมยั

พระบาทสมเด็จพระจลุจอมเกลา้เจา้อย ูห่วั

1.การปฏิรปูการปกครอง : การบริหารในรชัสมัย

พระบาทสมเด็จพระจลุจอมเกลา้เจา้อย ู่หวั ใน พ.ศ. 2435 น้ี

นบัว่าเป็นการปฏิรปูการปกครองการบริหารครัง้ส าคญัของ

ประเทศไทยท่ีน าความเจริญร ุง่เรืองมาส ู่ประเทศไทย สาเหตท่ีุ

ก่อใหเ้กิดการปฎิรปูคือ

1) การเปลี่ยนแปลงของเหตกุารณบ์า้นเมือง เน่ืองจาก

ฝนรชัสมยัพระบาทสมเด็จจลุจอมเกลา้เจา้อย ูห่วั เหตกุารณบ์า้นเมืองได้

ผนัแปรแตกต่างกว่าเดิมเป็นอนัมาก ทัง้ความเจรญิ ของบา้นเมืองก็เป็น

เหตใุหข้า้ราชการเพ่ิมจ านวนมากข้ึนเป็นล าดบั สมควรท่ีจะไดร้บัการ

ปรบัปรงุแกไ้ขเสียใหม่

2) การคกุคามของลทัธิจกัวรรณดินิยมในรชักาลของ

พระองคน์ัน้เป็นระยะเวลาท่ีลทัธิจกัรวรรดินิยมก าลงัแผ่ขยายมาทาง

ตะวันออกไกลด้วย นโยบายการแผ่ขยายอาณานิคม ประเทศ

มหาอ านาจตะวนัตก เช่น องักฤษและฝรัง่เศสไดป้ระเทศขา้งเคียง

รอบๆประเทศไทยเป็นเมืองข้ึนและทัง้ 2 ประเทศ ดงันัน้เช่น ประเทศ

ฝรัง่เศสไดถื้อโอกาสท่ีไทยยงัไม่มีระบบการปกครองท่ีดีและการรกัษา

อาณาเขตให้มีประสิทธิภาพ ด้วยเหตดุังกล่าวประเทศไทยจึง

จ าเป็นตอ้งปรบัปรงุการปกครองบา้นเมืองใหเ้รยีบรอ้ย

3) พระบามสมเด็จพระจลุจอมเกล้าเจ้าอย ู่หัวทรง

ยกเลิกขนบธรรมเนียมประเพณีท่ีก่อใหเ้กิดความไม่ยติุธรรม ไดแ้ก ่

การมีทาส การใชจ้ารตีนครบาลในการพิจารณาความ

4) สิทธิสภาพนอกอาณาเขต เน่ืองจากในรฐัสมยัจาก

ในรชัการลท่ี4 มีฝรัง่ชาติตะวนัตกหลายชาติเขา้มาท าสญัญาพระ

ชาชไมตรีกบัประเทศไทย หนงัสทอฉบับบนัน่ไดย้อมใหฝ้ร ัง่มีสิทธิ

สภาพนอกอาณาเขต คือยอมใหฝ้ร ัง่ตัง้ศาลกงสลุข้ึนพิจารณาความ

ของคนในบังคับของตนได้ อันเป็นการไม่ยอมอย ู่ใต้บังคับของ

กฎหมายไทย ด้วยเหตน้ีุจึงท าให้พระบามสมเด็จพระจลุจอม

เจา้อย ูห่วัทางปรบัปรงุศาลยติุธรรมและกฏหมายของประเทศไทยท่ีมี

ความย ุง่ยากทางปกครองเกินข้ึนเสมอ โดยไดป้รบัปรงุศาลยติุธรรม

และก าหมายของประเทศใหเ้ป็นระเบียบเรยีบรอ้ยและเป็นท่ีน่าเช่ือถือ

แกต่่างประเทศ

5) การเริม่ใหมี้การปกครองทอ้งถ่ิน เป็นเรือ่งส าคญัอีก

ประการหน่ึงในการปฏิรปูการปกครองในรชัสมยัของพระองค ์

2. การจัดระเบียบการปกครองและการบริหาร ในรชัสมัย

พระบาทสมเด็จพระจลุจอมเกลา้เจา้อย ู่หวั ไดม้ีการปรบัปรงุ

และปฏิรปูการปกครองทัง้ในส่วนกลาง ส่วนภมูิภาค และต่อมา

ไดเ้พ่ิมส่วนทอ้งถ่ินเขา้มาอีกในภายหลงั ซ่ึงมีสาระส าคญัโดย

ยอ่ดงัน้ี

1) การบริหารราชการส่วนกลาง โดยปรับปรงุการจัด

ระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง ซ่ึงมีมาแต่เดิมนบัตัง้แต่การปฏิรปูการ

ปกครองในสมยักรงุศรีอยธุยา คือ มหาดไทย กลาโหม เมือง วงั คลงั นา

อนัไดใ้ชร้ะเบียบการปกครองประเทศไทยตลอดจนถึงช่วงเวลาของการจดั

ระเบียบการปกครองในสมยัราชการท่ี 5

ใหย้กเลิกต าแหน่งสมหุกลาโหม สมหุนายก และจตสุดมภ์

แลว้แบ่งส่วนราชการเป็น 12 กระทรวง มีเสนาบดีเป็นผ ูว่้าราชการ

กระทรวง แต่ละกระทรวงมีหนา้ท่ีและความรบัผิดชอบเป็นสดัสว่นแน่นอน

2) การจดัการปกครองส่วนภมิูภาค ยกเลิกระบบเมืองเอก โท

ตรี แต่ใหร้วมหวัเมืองภาคเหนือ ภาคใตแ้ละเมืองท่าตัง้เป็น “มณฑล”

ข้ึนกบักระทรวงมหาดไทยมี สมหุเทศาภิบาล หรือขา้หลวงเทศาภิบาล

เป็นผ ูป้กครองมณฑล แต่ละมณฑลประกอบดว้ยเมือง มีผ ูว่้าราชการ

เมืองเป็นผ ู้ปกครอง แต่ละเมืองยงัแบ่งเป็นอ าเภอมีนายอ าเภอเป็น

ผ ูป้กครอง แต่ละอ าเภอแบ่งเป็นต าบล แต่ละต าบลแบ่งออกเป็นหม ู่บา้น

ก านันและผ ูใ้หญ่บ้านท่ีมาจากการเลือกตั้งเป็นผ ู้ปกครองต าบลและ

หม ู่บา้น

3) การปกครองส่วนท้องถ่ิน ทรงเล็งเห็นประโยชน์ท่ีจะให้

ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง จึงโปรดเกลา้ฯให้จดัตั้ง

“สขุาภิบาล” ซ่ึงลกัษณะคลา้ยเทศบาลในปัจจบุนั สขุาภิบาลแห่งแรกคือ

สขุาภิบาลกรงุเทพฯ และสขุาภิบาลท่าฉลอม (จงัหวดัสมทุรสาคร) เป็น

สขุาภิบาลหวัเมือง เป็นการทดลองรปูแบบการปกครองส่วนทอ้งถ่ิน ซ่ึง

ปรากฏว่าการด าเนินงานของสขุาภิบาลทัง้ 2 แห่งไดผ้ลดียิ่งจึงไดต้รา

เป็นพระราชบญัญติัสขุาภิบาล พ.ศ.2458 แบ่งสขุาภิบาลเป็น 2 แบบ คือ

สขุาภิบาลเมือง และต าบล เพ่ือขยายกิจการสขุาภิบาล ใหแ้พร่หลายไป

ยงัท้องถ่ินอ่ืน ๆการปฏิรปูการปกครองสมัยรชักาลท่ี 5 เป็นการ

วางรากฐานการปกครองในสมยัต่อมา มีการแกไ้ขปรบัปรงุบางส่วนให้

เหมาะสมยิ่งข้ึน ท าใหป้ระเทศมีระบบการบรหิารท่ีทนัสมยั มีเอกภาพและ

มัน่คง

รปูแบบการปกครองสมยัรชักาลท่ี 6-7 ยงัคงยึดรปูแบบการ

ปกครองสมยัรชักาลท่ี 5 มีการปรบัปรงุแกไ้ขบา้งเพียงเล็กนอ้ย ทัง้ 2

พระองคไ์ดต้ระหนกัถึงการเปลี่ยนแปลงการปกครองท่ีคงจะมีข้ึนในภาย

ขา้งหนา้ สมยัรชักาลท่ี 6 ไดมี้การจดัตัง้ “ดสิุตธานี” ใหเ้ป็นนครจ าลอง

ในการปกครองแบบประชาธิปไตย

จนเม่ือวนัท่ี 24 มิถนุายน พ.ศ.2475 หลงัจากท่ีรชักาลท่ี 7 ทรง

ครองราชยไ์ด ้7 ปี คณะผ ูก้่อการซ่ึงเรียกตัวเองว่า “คณะราษฎร”์

ประกอบดว้ยทหารบก ทหารเรือและพลเรือน จ านวน 99 คน ไดท้ าการ

ยึดอ านาจ และเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบบสมบรูณาญาสิทธิราช

หรอื “ราชาธิปไตย” มาเป็นระบบการปกครองแบบ“ประชาธิปไตย” และ

ไดอ้ัญเชิญรชักาลท่ี 7 ข้ึนเป็นกษตัริยภ์ายใตร้ฐัธรรมนญู นับไดว่้า

รชักาลท่ี 7 ทรงเป็นกษตัรยิอ์งคแ์รกในระบอบประชาธิปไตย

สมยัประชาธิปไตย (พ.ศ.2475-2535)

สมยัรชักาลท่ี 7- กอ่น 14 ตลุาคม 2516

1.ภาวะเศรษฐกิจตกต ่าทัว่โลก หลงัสงครามโลกรฐับาล

ตอ้งการลดรายจ่าย โดยปลดขา้ราชการบางสว่นออก ผ ูถ้กูปลด

ไม่พอใจ

2.ผ ูท่ี้ไปเรยีนจากต่างประเทศเม่ือกลบัมาแลว้ตอ้งการ

เปลี่ยนแปลงประเทศใหท้นัสมยัเหมือนประเทศท่ีเจรญิแลว้

3.ความเหลื่อมล ้าต ่าสงูระหว่างขา้ราชการและประชาชน

จึงตอ้งการสิทธิเสมอภาคกนั

4.ระบบสมบรูณาญาสิทธิราชยไ์ม่สามารถแกปั้ญหา

พ้ืนฐานชีวิตของราษฎรได ้

มลูเหตขุองการเปลี่ยนแปลงการปกครอง

พ.ศ.2475

1. พระมหากษตัรยิท์รงเป็นประมขุภายใตร้ฐัธรรมนญู

2. รฐัธรรมนญูเป็นกฎหมายสงูสดุในการปกครองประเทศ

3. อ านาจอธิปไตย เป็นของปวงชนชาวไทยและเป็นอ านาจ

สงูสดุในการปกครองประเทศ

4. ประชาชนใชอ้ านาจอธิปไตยผา่นทางรฐัสภา รฐับาลและศาล

5. ประชาชนมีสิทธิเสรภีาพเท่าเทียมกนั

6. ประชาชนเลือกตวัแทนในการบรหิารประเทศ ซ่ึงเรยีกว่า

รฐับาล หรอืคณะรฐัมนตร ี

7. ในการบรหิารราชการแผน่ดิน แบ่งเป็น 3 สว่นคือ

ลกัษณะการปกครองหลงัเปลี่ยนแปลง

การปกครอง พ.ศ.2475

ความส าคญัและความเป็นมา

ของการปกครองสว่นทอ้งถ่ิน

พระราชบัญญัติระเ บียบบริหารราชการแผ่นดิน

พ.ศ.2534 และท่ีแกไ้ขเพ่ิมเติม ไดแ้บ่งการบริหาราชการ

แผน่ดินของไทย ออกเป็น 3 สว่น ดงัน้ี

( 1 ) ร ะ เ บี ยบบริหารราชการส่ วนกลาง ( ส านัก

นายกรฐัมนตร ีกระทรวง ทบวง กรม)

(2) ระเบียบบรหิารราชการสว่นภมิูภาค (จงัหวดั อ าเภอ)

(3) ระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถ่ิน (องค์การ

บริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนต าบล

กรงุเทพมหานครและเมืองพทัยา)

ความหมายของการปกครองทอ้งถ่ิน

ประทาน คงฤทธิศึกษาการ (2523:2) นิยามว่าการปกครองทอ้งถ่ินเป็นระบบการ

ปกครองท่ีเป็นผลสืบเน่ืองมาจากการกระจายอ านาจทางการปกครองของรฐั และ

โดยทัง้น้ีจะเกิดองคก์รท าหนา้ท่ีปกครองทอ้งถ่ินโดยคนในทอ้งถ่ินนัน้ๆ องคก์รน้ี

จดัตัง้และถกูควบคมุโดยรฐับาล แต่ก็มีอ านาจในการก าหนดนโยบายและควบคมุ

ใหมี้การปฏิบติัใหเ้ป็นไปตามนโยบายของตนเอง

อทุยั หิรญัโต (2523:2)นิยามว่าการปกครองทอ้งถ่ิน คือ การปกครองท่ีรฐับาล

มอบอ านาจใหป้ระชาชนในทอ้งถ่ินใดทอ้งถ่ินหน่ึงจดัการปกครองและด าเนินการ

บางอยา่งโดยด าเนินการกนัเองเพ่ือบ าบดัความตอ้งการของตน การบริหารงาน

ของท้องถ่ินมีการจัดการเป็นองค์กร มีเจ้าหน้าท่ีซ่ึงประชาชนเลือกตั้งข้ึนมา

ทัง้หมดหรือบางส่วน ทั้งน้ีมีความเป็นอิสระในการบริหารงาน แต่รฐับาลตอ้ง

ควบคมุดว้ยวิธีการต่างๆ ตามความเหมาะสม จะปราศจากการควบคมุของรฐั

หาไดไ้ม่ เพราะการปกครองทอ้งถ่ินเป็นส่ิงท่ีรฐันัน้ท าข้ึน

• วิลเลี่ยม วี. ฮอลโลย ์(William V. Holloway, 1959 : 101-103)

นิยามว่าการปกครองท้องถ่ิน หมายถึง องค์การท่ีมีอาณาเขต

แน่นอน มีประชากรตามหลกัท่ีก าหนดไว้มีอ านาจการปกครอง

ตนเอง มีการบรหิารการคลงัของตนเอง และมีสภาทอ้งถ่ินท่ีสมาชิก

ไดร้บัการเลือกตัง้จากประชาชน

• แฮรีส จี. มอนตากลู (อา้งใน โกวิทย ์พวงงาม,2550) การปกครอง

ทอ้งถ่ินหมายถึง การปกครองทอ้งถ่ินไดมี้การเลือกตัง้อิสระ เพ่ือ

เลือกผ ูมี้หน้าท่ีบริหารการปกครองท้องถ่ิน มีอิสระ พรอ้มความ

รบัผิดชอบซ่ึงตนสามารถท่ีจะใชไ้ดโ้ดยปราศจากการควบคมุของ

หน่วยการบริหารราชการส่วนกลางหรือส่วนภมิูภาค แต่ทั้งน้ี

หน่วยงานการปกครองทอ้งถ่ินยงัตอ้งอย ู่ภายใตบ้ทบังคบัว่าดว้ย

อ านาจสงูสดุของประเทศ ไม่ไดก้ลายเป็นรฐัอิสระใหม่แต่อยา่งใด

จากนิยามขา้งตน้สามารถประมวลหลกัการ

ปกครองทอ้งถ่ิน มีสาระส าคญัดงัน้ี (โกวิทย ์พวง

งาม,2550:29)

1.การปกครองของชมุชนหน่ึง ซ่ึงอาจมี

ความแตกต่างกันในด้านความเจริญ จ านวน

ประชากร

2.หน่วยการปกครองทอ้งถ่ินจะตอ้งมีอิสระ

(Autonomy) ใ นการป ฏิบั ติ หน้า ท่ีต ามความ

เหมาะสม

3.หน่วยการปกครองทอ้งถ่ินจะตอ้งสิทธิตาม

กฎหมาย (Legal Rights) ท่ีจะด าเนินการปกครอง

ตนเอง

4.มีองค์กร ท่ีจ า เ ป็น ในการบริหารและ

ปกครองตนเองคือ ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบญัญติั

ตอ้งมาจากการเลือกตัง้ของประชาชน

5.ประชาชนในท้องถ่ินมีส่วนร่วมในการ

ปกครองทอ้งถ่ิน