หวขอการน าเสนอ

• ความโปรงใสทางการคลงของรฐวสาหกจตามหลกสากล

• ความโปรงใสในขนตอนการพจารณาโครงการลงทน และงบลงทนของรฐวสาหกจ

• ความโปรงใสการจดตงและการรวมทนบรษทในเครอรฐวสาหกจ

• ความโปรงใสการขอรบเงนอดหนนบรการสาธารณะของรฐวสาหกจ

การประเมนความโปรงใสทางการคลงของรฐวสาหกจตามหลกสากล

กรอบการพจารณาทางดานความโปรงใสทางการคลงของรฐวสาหกจตาม OECD Guideline

ก าหนดมาตรฐานการเปดเผยขอมลตาม 4 เสาหลก (Pillars)

การรายงานดานการคลง (Fiscal reporting)

การประมาณการดานการคลงและงบประมาณ(Fiscal forecasting and budgeting)

การบรหารแหลงรายรบ (Resource revenue management)

การวเคราะหและการบรหารความเสยงทางดานการคลง (Fiscal risk analysis and management)

รฐวสาหกจทไมใชสถาบนการเงนกบความโปรงใสทางการคลง

Non-Financial Institution SOEs

Operational activities

Investment activities

PSO

Timely and accurate disclosure of all material information matters includes- Clear financial statement and statement of SOE’s objectives and their fulfillment

- Ownership and voting structure - Risk factors and measures taken to manage such risks

- Financial assistance including state guarantees received from the SOE commitments - Material transactions with related entities

การประเมนความโปรงใสทางการคลงของรฐวสาหกจตาม SOE progression matrix

ครอบคลม 5 องคประกอบ องคประกอบละ 4 ระดบ

Financial discipline

Commitment to corporate governance

Structure and Functioning of he board of directors

Transparency, disclosure, and controls

Treatment of minority shareholders

Level 1: Acceptable corporate governance practice

Level 2: Extra steps to ensure good corporate governance

Level 3: Major contribution to improving corporate governance nationality

Level 4: Leadership

Financial discipline

Level 1 กฟผ ปตท สสก กฟภ ยาสบ กสท THAI รฟท ขสมก กทท

The company’s commercial and policy objectives are explicit and disclosed to the public

Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y

Funding costs and sources of funding are transparent

NC Y NC NC NC NC Y NC NC NC

Bank financing is procured under competitive process

Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y

Financial disciplineLevel 2 กฟผ ปตท สสก กฟภ ยาสบ กสท THAI รฟท ขสมก กทท

The costs of meeting the company’s policy objectives are valued using internationally accepted accounting, financial, and economic techniques and are disclosed separately in the financial statement

Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y

The company’s financial statements separately report the impact any state benefits such concessionary funding (including guarantees) for its commercial activities

Y Y Y Y NC NC Y NC NC Y

A commercial capital structure and dividend policy appropriate for the sector are in place

NC Y NC NC NC NC Y NC NC NC

A bond rating is in place, and the company has issued corporate bonds

Y Y N Y N N Y Y Y N

Financial discipline

Level 3 กฟผ ปตท สสก กฟภ ยาสบ กสท THAI รฟท ขสมก กทท

The costs of meeting the company’s policy objectives are funded separately by the state

NC NC NC NC NC NC NC NC NC NC

The company has a performance-linked reward system aligned with its objectives

N NC N N N N NC N N N

การประเมนความโปรงใสในขนตอนการพจารณาโครงการลงทน และงบลงทนของรฐวสาหกจ

ขนตอนการพจารณางบประมาณของรฐวสาหกจทมสถานะเปนนตบคคล

ทมา: จากการรวบรวมของคณะผวจย

ขนตอนการพจารณางบประมาณของรฐวสาหกจทไมเปนนตบคคล

ทมา: จากการรวบรวมของคณะผวจย

กระบวนการพจารณางบลงทนของรฐวสาหกจ

ทมา: ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (สศช.)

• ป 2560 งบลงทนของรฐฐวสาหกจ มยอดรวมทงสน 580,980 ลานบาท

• งบลงทน งบลงทนปกต

โครงการลงทน

ขนตอนพจารณากรอบงบลงทนของรฐวสาหกจ

ทมา: คณะผวจย

รายการ ป 2558 จ านวนเรอง

1.1 วเคราะหและพจารณางบลงทนของรฐวสาหกจประจ าปงบประมาณ 2559ใน

สงกดกระทรวง 16 กระทรวง รวม 56 รฐวสาหกจวงเงน 593,167 ลานบาท

1

1.2 วเคราะหงบลงทนเพมเตม ปงบประมาณ 2558ไดแก บรษทปตท . จ ากด

(มหาชน) การไฟฟาสวนภมภาคการไฟฟานครหลวงบรษททาอากาศยานไทยจ ากด (มหาชน) กระทรวงการคลงโรงงานยาสบองคการขนสงมวลชนกรงเทพการรถไฟฟาขนสงมวลชนแหงประเทศไทยและการรถไฟแหงประเทศไทย

81

1.3 วเคราะหโครงการทส าคญ เชน 1) ขอความเหนชอบการกเงนในประเทศเพอเปนเงนลงทนส าหรบการลงทนในแผนงานระยะยาวใหมป 2557 –2558ของการไฟฟาสวนภมภาค 2) ขอความเหนชอบใหการไฟฟาสวนภมภาคกเงนระยะสนประเภทกเบกเงนเกนบญช (O/D)

19

ทมา: รวบรวมโดยคณะวจย

รายการ ป 2557 จ านวนเรอง

2.1 วเคราะหและพจารณางบลงทนของรฐวสาหกจ ประจ าปงบประมาณ 2558

ในสงกดกระทรวง 16 กระทรวง รวม 56 รฐวสาหกจวงเงน 657,901 ลานบาท

1

2.2 วเคราะหงบลงทนเพมเตม ปงบประมาณ 2557ไดแก บมจ. ปตท.

การรถไฟฟ าขนส งมวลชนแห งประเทศไทย การไฟฟ าส วนภมภาค การนคม

อตสาหกรรมแหงประเทศไทย และการไฟฟาฝายผลตแหงประเทศไทย

45

2.3 วเคราะหโครงการทส าคญ เชน โครงการพฒนาทาเทยบเรอชายฝง (ทาเทยบเรอ

A) ททาเรอแหลมฉบงของการทาเรอแหงประเทศไทยโครงการปรบปรงระบบสง

ไฟฟาบรเวณภาคตะวนตกและภาคใตเพอเสรมความมนคงระบบไฟฟา

17

ทมา: รวบรวมโดยคณะวจย

รายการ ป 2556 จ านวนเรอง

2.1 วเคราะหและพจารณางบลงทนของรฐวสาหกจ

ประจ าปงบประมาณ 2557ในสงกดกระทรวง 16 กระทรวง รวม 56 รฐวสาหกจวงเงน

576,888 ลานบาท

1

2.2 วเคราะหงบลงทนเพมเตม ปงบประมาณ 2556ไดแก บมจ. การรถไฟ

แหงประเทศไทยการรถไฟขนสงมวลชนแหงประเทศไทยการไฟฟาฝายผลตแหงประเทศ

ไทย และบมจ. ทโอท

79

2.3 วเคราะหโครงการทส าคญ เชน โครงการจดหารถไฟฟาธรรมดา (City Line

Airport Rail Link) จ านวน 7 ขบวน ของบรษทรถไฟฟาร.ฟ.ท. จ ากด วงเงนลงทน

5,200.46 ลานบาท (รวมภาษมลคาเพม และคาอะไหลส ารอง 10%)และโครงการ

รถไฟฟาสายสเขยว ชวงหมอชต–สะพานใหม-คคต ของการรถไฟฟาขนสงมวลชน

แหงประเทศไทย วงเงนลงทน 38,165 ลานบาท

19

ทมา: รวบรวมโดยคณะวจย

ประเดนความโปรงใสการพจารณางบลงทน

• สศช. ตองพจารณา ประเมน และใหความเหนโครงการและงบลงทน เปนจ านวนเรองทสงมาก แมวาคณะกรรมการและอนกรรมการจะมาจากการจดตงผเชยวชาญหลายฝายจากภาครฐ กมความเปนไปไดทอาจเกดความผดพลาดขน

• โดยปกตแลว สศช. มกมผลการพจารณาใหทาง รส. เปนไปเพอการปรบแกโครงการ นอยครงทจะมการพจารณาไมผานโครงการ

• ความโปรงใสในขนตอนการอนมตโดย ครม. เนองจากไมมการเปดเผยเหตผลการพจารณาของ ครม. ตอสาธารณะวาอาศยหลกเกรฑใดในการพจาณาอนมตผานโครงการหรอไมผาน ทงนโครงการลงทนสวนใหญมผลตอประชาชนโดยตรง

ขนตอนพจารณาโครงการลงทนของรฐวสาหกจ

ทมา: คณะผวจย

กรณศกษาโครงการโครงการระบบขนสงทางรถไฟเชอมทาอากาศยานสวรรณภมและสถานรบสงผโดยสารอากาศยานในเมอง (Airport Rail Link)

• โครงการลงทนนเปนโครงการลงทนของรฐวสาหกจกรณปกต ซงผานขนตอนการพจารณาตามกระบวนการทกลาวมาขางตน โดยหวใจส าคญส าหรบโครงการทมมลคาการลงทนทสงคอขอเสนอโครงการทผานการวเคราะหทงทางดานการเงนและผลกระทบตอสงแวดลอมอยางถวนถแลว และตองผานการพจารณาจาก สศช. ซงในการจดท าขอเสนอโครงการนนตองประเมนใหใกลเคยงความจรงมากทสด ซงกลบพบวาผลทเกดขนจรงนนแตกตางจากการคาดการณมาก

เปรยบเทยบประมาณการจ านวนผโดยสาร ARL กบจ านวนผโดยสารตอป

หมายเหต: 1. ขอมลป 2553 ใชขอมลเดอนตลาคม – ธนวาคม 25532. ประมาณการผโดยสารตอปเทากบประมาณผโดยสารตอวนคณ 330 วน โดยขอมลประมลประมาณการผโดยสาร ARL ตอวนน ามาจากหนงสอกระทรวง

คมนาคมเพอขออนมตการจดตงบรษท รถไฟฟา ร.ฟ.ท. จ ากด ลงวนท 28 ตลาคม 2553 และจ านวนวนการเดนทางน ามาจาก MRT Assessment Standardisation

3. ขอมลจ านวนผโดยสารตอปจากบรษท รถไฟฟา ร.ฟ.ท. จ ากดทมา: บรษท รถไฟฟา ร.ฟ.ท. จ ากด

ประเดนความโปรงใสการพจารณาโครงการลงทน

• ปญหาความโปรงใสของขอเสนอโครงการ

• หลกเกณฑส าคญคอ โครงการควรมผลตอบแทนการลงทนทางเศรษฐศาสตร (Economic Internal Rate of Return : eirr) สงกวา รอยละ 12

• ซงประเดนความโปรงใสกยงคงอยทการไดมาซงตวเลขน วาขนอยกบสมมตฐานทเปนไปไดหรอไม

การจดตงและการรวมทนบรษทในเครอรฐวสาหกจ

กระบวนการพจารณาจดตงและการรวมทนบรษทในเครอรฐวสาหกจ

ทมา: ส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ (สคร.)

หมายเหต: คณะกรรมการนโยบายและกากบดแลรฐวสาหกจ (กนร.) ถกยกเลกโดยระเบยบสานกนายกรฐมนตรวาดวยการกาหนดนโยบายและกากบดแลรฐวสาหกจ พ.ศ. 2557 ทกาหนดใหมคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ (คนร.) *

*

กระบวนการพจารณาจดตงและการรวมทนบรษทในเครอรฐวสาหกจ

• ภายหลงจากวนท 4 ธนวาคม 2550 ท ครม. เหนชอบหลกเกณฑการจดตง/รวมทนและก ากบดแลบรษทในเครอของรฐวสาหกจ รฐวสาหกจตองปฏบตตามหลกเกณฑฯ อยางเครงครด

• โดย คนร. ไดมการปรบปรงหลกเกณฑฯ 2 ครง (ในป 2558 และ 2559) โดยก าหนดกระบวนการพจารณาคงเดม แตก าหนดขอบเขตการใชบงคบกบรฐวสาหกจทแตกตางกน ดงน

(1) ป 2550 ใชบงคบกบรฐวสาหกจทกแหง ยกเวนรฐวสาหกจทเปนสถาบนการเงน และไมไชบงคบกบรฐวสาหกจทจดทะเบยนในตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทยทเขารวมทนในบรษทในเครอทไมเปนรฐวสาหกจ

(2) ป 2558 ใชบงคบกบรฐวสาหกจทกแหง และรฐวสาหกจทจดทะเบยนในตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย

(3) ป 2559 ใชบงคบกบรฐวสาหกจทกแหง ยกเวนเฉพาะรฐวสาหกจและบรษทในเครอทจดทะเบยนในตลาดหลกทรพยฯ ใหไดรบยกเวนไมตองถอปฏบตในสวนของหลกเกณฯ แตยงคงตองถอปฏบตในสวนของการก ากบดแลบรษทในเครอ

กรณศกษาการลงทนของ บรษทการปโตรเลยมแหงประเทศไทย (บมจ. ปตท.)

การใชบงคบของหลกเกณฑกบ บมจ. ปตท. วน/เดอน/ป

1. บมจ. ปตท. ตองปฏบตตามหลกเกณฑฯ

แตไดการยกเวนกรณเขารวมทนในบรษทใน

เครอทไมเปนรฐวสาหกจ

4 ธนวาคม 2550 – 21 กนยายน 2558

2. บมจ. ปตท. ตองปฏบตตามหลกเกณฑฯ 22 กนยายน 2558 – 29 สงหาคม 2559

3. บมจ.ปตท. ไดรบการยกเวนไมตองถอ

ปฏบตตามหลกเกณฑฯ อยางไรกตาม ยงคง

ตองปฏบตในสวนของการก ากบดแลบรษท

ในเครอตามหลกเกณฑฯ

ตงแต 30 สงหาคม 2559

โครงสรางการด าเนนธรกจของ บมจ. ปตท. และบรษทในกลม

ทมา: รายงานประจ าป บมจ. ปตท. ประจ าป 2558

ขอสงเกตกรณการจดตง/รวมทนบรษทในเครอรฐวสาหกจ

• จากมต ครม. เมอวนท 30 สงหาคม 2559 ทอนมตใหรฐวสาหกจทเปน บมจ. จดทะเบยนในตลาดหลกทรพย ไดรบการยกเวนไมตองถอปฏบตตามหลกเกณฑฯ การจดตง/รวมทนบรษทในเครอนนถอวาเปนการใหความมอสระแกบมจ. และถอวาเปนการใหอ านาจแกผมสวนไดสวนเสย (Stakeholders) เชน ผบรหาร และผถอหน ในการรวมตดสนใจ

• อยางไรกตาม บมจ. ยงคงตองปฏบตในสวนของการก ากบดแลบรษทในเครอตามหลกเกณฑฯ ทงนอาจนบวาเปนการเพมความโปรงใสในสวนของภาคธรกจ ทการตดสนใจนนขนอยกบผบรหารและผถอหน อยางไรกยงตามคงตองการการสนบสนนจากภาคประชารฐในการรวมตดตามการลงทนตางๆ เพอปองกนกรณการลงทนทน ามาซงผลเสยตอสาธารณะ

การประเมนความโปรงใสการขอรบเงนอดหนนบรการสาธารณะของรฐวสาหกจ

Public Service Obligation (PSO)

• ปงบประมาณ 2560 ครม. เหนชอบวงเงนอดหนนบรการสาธารณะ (PSO)

ขสมก. จ านวน 1,575 ลานบาท

รฟท. จ านวน 3,299 ลานบาท

ทมา: ส านกงานคณะกรรมการนโยบายรฐวสาหกจ (สคร.) กระทรวงการคลง

กรณศกษาการขอรบเงนอดหนนบรการสาธารณะขององคการขนสงมวลชนกรงเทพ (ขสมก.) ประจ าปงบประมาณ 2557

ในปงบประมาณ 2557 ขสมก. ขอรบเงนอดหนนส าหรบบรการสาธารณะจ านวน 2,078.25 ลานบาท (โดยประมาณการตนทนจากการใชบรการสาธารณะ จ านวน 4,268.15 ลานบาท และประมาณการรายไดจากการใหบรการสาธารณะ จ านวน 2,189.90 ลานบาท)

• คณะกรรมการฯ ไดพจารณาแลวเหนสมควรน าเสนอคณะรฐมนตร (ครม.) พจารณาใหความเหนชอบการขอรบเงนอดหนนบรการสาธารณะ ประจ าปงบประมาณ 2557 ของ ขสมก. จ านวน 1,524.84 ลานบาท

กรณศกษาการขอรบเงนอดหนนบรการสาธารณะขององคการขนสงมวลชนกรงเทพ (ขสมก.) ประจ าปงบประมาณ 2557

• วธการเบกจายเงนอดหนน โดยจะเบกจายงบประมาณทไดรบจากการกเงนแบงออกเปน 2 งวด งวดละรอยละ 50 ของวงเงนอดหนนบรการสาธารณะ และวงเงนกทไดรบอนมตจาก ครม.

• เงนงวดท 1 สามารถเบกจายไดภายหลงจาก ครม . เหนชอบการกเงน และไดมการลงนามในบนทกขอต าลงฯ

• เงนงวดท 2 สามารถเบกจายไดหลงจากทคณะกรรมการฯ ใหความเหนชอบใหเบกจายงวดท 2โดยตองมการรายงานผลการใหบรการสาธารณะประจ าปงบประมาณ 2557 ของ ขสมก.

กรอบเวลาทด าเนนการขอรบเงนอดหนนบรการสาธารณะของ ขสมก. ปงบประมาณ 2557

รายการ ก าหนดเวลา

1. ขสมก. จดท าขอเสนอการขอรบเงนอดหนนสาธารณะปงบประมาณ 2557 น าเสนอ

คณะกรรมการฯ พจารณาไมนอยกวา 10 เดอนกอนเรมปงบประมาณ2557

ภายในเดอนพฤศจกายน

2555

2.ครม. ไดมมตเหนชอบกรอบวงเงนอดหนนบรการสาธารณะ ประจ าปงบประมาณ 2557 ของ ขส

มก.

30 เมษายน 2556

3. ลงนามบนทกขอตกลงฯ 15 มกราคม 2557

4. ขสมก. เบกจายเงนอดหนนบรการสาธารณะประจ าปงบประมาณ 2557 งวดท 1 ตงแต 15 มกราคม 2557

5. ครม. ไดมมตรบทราบรายงานผลการใหบรการสาธารณะ ประจ าปงบประมาณ 2557 ของ ขส

มก. และให ขสมก. เบกจายเงนอดหนนบรการสาธารณะประจ าปงบประมาณ 2557 งวดท 2

27 ตลาคม 2558

ทมา: จากการรวบรวมของคณะผวจย

• ปญหากระบวนการขอรบเงนอดหนนบรการสาธารณะของรฐวสาหกจตองใชระยะเวลานาน

• ขอสงเกตการประเมนวงเงนอดหนนบรการสาธารณะของรฐวสาหกจ

• จากสาเหตทงความลาชาและการตดงบอดหนน จงท าใหรฐวสาหกจลดความส าคญกบการขอรบเงนอดหนนบรการสาธารณะแลวมาใชชองทางการกยมเงนเพอเสรมสภาพคลองในแตละปในระหวางทรอการจดสรรเงนอดหนนบรการสาธารณะ ซงสงผลตอยอดหนสาธารณะ ซง ณ.ไตรมาส 3 ป 2559ขสมก. มยอดหนสะสมถง 100,314 ลานบาท

ประเดนความโปรงใสการขอรบเงนอดหนนบรการสาธารณะของรฐวสาหกจ

บทสรปและขอเสนอแนะ

1. ประเดนความโปรงใสของขอเสนอโครงการลงทนของรฐวสาหกจ

• ขอเสนอโครงการลงทนทผานกระทรวงเจาสงกด ไปยง สศช. เพอพจารณานน ควรเปนโครงการทผานการวเคราะห ประเมน มาอยางถถวนภายใตขอสมมตฐานทสะทอนความเปนจรงมากทสด

• แนวทางทจะชวยลดปญหาคอ การเพมความรบผดชอบ (Accountability) ของผรบผดชอบหรอเจาของโครงการดงกลาว การจดใหมการประเมนหลงโครงการ (Post evaluation) นอกเหนอจากการใช KPI ตามปกตของหนวยงานแลว จะเปนการชวยใหหนวยงานเจาของโครงการตระหนกถงความส าคญทตองเสนอ ขอเสนอโครงการลงทนอยางถวนถและสมเหตผล

• การจางทปรกษาเพอจดท ารายงานการศกษาความเปนไปไดของโครงการลงทน (Project Feasibility Study) รฐวสาหกจควรพจารณาจางทปรกษาทมความรความสามารถ และประสบการณ โดยไมจ ากดวาตองเปนทปรกษาไทยหรอตางประเทศ เพอจะไดจดท ารายงานการศกษาทมคณภาพสามารถน าไปใชประกอบการพจารณาลงทนของรฐวสาหกจตอไป

บทสรปและขอเสนอแนะ

2. ประเดนความโปรงใสในขนตอนการพจารณาโครงการลงทนและงบลงทนของรฐวสาหกจ

• แมวาคณะกรรมการผพจาณาจะมาจากการจดตงผเชยวชาญหลายฝาย แตเปนตวแทนจากจากภาครฐทงสน ทงนโครงการลงทนของรฐวสาหกจมผลกระทบโดยตรงตอสาธารณะ ซงเกยวของกบผมสวนไดสวนเสยหลายฝายดงนนแนวหนงเพอเพมความโปรงใสและการมสวนรวมของภาคประชาชน คอการเปดโอกาสใหมการประเมนโครงการลงทนโดยคณะผเชยวชาญจากภาคประชาชนควบคกน โดยเฉพาะอยางยงโครงการทเกยวของกบสวนทองถน

• นอกจากนเพอเพมความโปรงใสและการมสวนรวมของภาคประชาชน ผลการพจารณาอนมตเหนชอบหรอไมเหนชอบใหด าเนนการในโครงการลงทนตางๆ ควรมการเปดเผยตอสาธารณะ พรอมทงเหตผลทใชในการพจารณาดวย

บทสรปและขอเสนอแนะ3. ประเดนความโปรงใสการขอรบเงนอดหนนบรการสาธารณะ

• จากสาเหตทงความลาชาและการตดงบอดหนน จงท าใหรฐวสาหกจลดความส าคญกบการขอรบเงนอดหนนบรการสาธารณะแลวมาใชชองทางการกยมเงนเพอเสรมสภาพคลองในแตละปในระหวางทรอการจดสรรเงนอดหนนบรการสาธารณะ

• เหนควรใหแบงงวดการเบกจายจายเงนอดหนนบรการสาธารณะมากกวา 2 งวด เชน แบงเปน 3 งวด ไดแก – งวดท 1 ภายหลงจากการลงนามในบนทกขอตกลงฯ สามารถเบกจายเงนอดหนนบรการสาธารณะได

ไมเกนรอยละ 50 และ

– งวดท 2 รายงานผลการด าเนนงานการใหบรการสาธารณะงวดครงปใหคณะกรรมการเงนอดหนนบรการสาธารณะเหนชอบ สามารถเบกจายเงนอดหนนบรการสาธารณะไดไมเกนรอยละ 20

– งวดท 3 การรายงานผลการด าเนนงานการใหบรการสาธารณะประจ าปให ครม. เหนชอบ สามารถเบกจายไดไมเกนรอยละ 30 ทงนนอกจากเปนการลดปญหาสภาพคลองของรฐวสาหกจแลว ยงเปนเครองมอชวยใหรฐวสาหกจเรงจดท าขอมลรายงานผลการด าเนนงานการใหบรการสาธารณะ ซงชวยในการประเมนอยางเปนระยะ

ขอขอบคณ