ADMINISTRAÇÃO PUBLICA RAFAEL ENCINAS

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CURSO PARA O CONCURSO TCU 2009.

AULA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS.

DATA: 29 DE MARÇO 2009.

Administração Pública – TCU 2009Professor: Rafael [email protected]

Olá Pessoal!

Gostaria de dar as boas vindas ao curso de administração pública para o concurso doTCU. Espero que vocês possam aproveitar ao máximo as aulas e que o resultado denosso trabalho seja sua aprovação no próximo concurso. Iremos trabalhar neste cursotodos os itens do edital do concurso de 2008.

1. Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensõesestruturais e culturais.

2. As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado. Reforma do ServiçoCivil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e Plano Diretor para a Reforma doAparelho do Estado de 1995.

3. Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático. OEstado oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado dobem-estar, o Estado regulador.

4. Estrutura e estratégia organizacional. Cultura organizacional e mudança no setor público. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. Oparadigma do cliente na gestão pública.

5. Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor público. Processosparticipativos de gestão pública: conselhos de gestão, orçamento participativo,parceria entre governo e sociedade.

6. Governo eletrônico. Transparência da administração pública. Controle social ecidadania. Accountability.

7. Novas tecnologias de gestão (reengenharia, qualidade, planejamento estratégico,Balanced ScoreCard) e tecnologias da informação e comunicação: impactos sobrea configuração das organizações públicas e sobre os processos de gestão.

8. Excelência nos serviços públicos. Gestão por resultados na produção de serviçospúblicos. Gestão de Pessoas por Competências.

9. Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais.

10.Administração de pessoal. Noções de SIAPE.







11.Administração de compras e materiais: processos de compras governamentais egerência de materiais e estoques. Noções de SIASG.

12.Governabilidade e governança. Intermediação de interesses (clientelismo,corporativismo e neocorporativismo).

13.Mudanças institucionais: conselhos, organizações sociais, organização dasociedade civil de interesse público (OSCIP), agência reguladora, agênciaexecutiva.

14.Processo de formulação e desenvolvimento de políticas: construção de agendas,formulação de políticas, implementação de políticas.

15.As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo. Descentralização edemocracia. Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania eeqüidade social.

16.Planejamento e avaliação nas políticas públicas: conceitos básicos deplanejamento. Aspectos administrativos, técnicos, econômicos e financeiros.Formulação de programas e projetos. Avaliação de programas e projetos. Tipos deavaliação. Análise custo-benefício e análise custo-efetividade.

Nesta primeira aula, trabalharemos os itens 1, 2, 3, 13, 12 e 5. Ao final desta apostila estãoos exercícios que serão trabalhados na aula.







SUMÁRIO

1 DOMINAÇÃO .................................................................................................................................................4

2 PATRIMONIALISMO ........................................................................................................................................5

3 BUROCRACIA .................................................................................................................................................5

4 ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL ......................................................................................................................9

5 ESTADO OLIGÁRQUICO E PATRIMONIAL ...................................................................................................14

6 VARGAS E O MODELO BUROCRÁTICO ......................................................................................................15

7 GOVERNO JK E A ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO .........................................................17

8 DECRETO-LEI N° 200 DE 1967 ......................................................................................................................18

9 O RETROCESSO DE 1988 ..............................................................................................................................22

10 RUPTURAS NO GOVERNO COLLOR ...........................................................................................................23

11 PLANO DIRETOR PARA A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO ...........................................................24

12 O GOVERNO LULA .....................................................................................................................................29

13 DO ESTADO DE BEM-ESTAR AO ESTADO REGULADOR ............................................................................33

14 MUDANÇAS INSTITUCIONAIS ....................................................................................................................36

15 GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA ......................................................................................................50

16 EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL ...............................................................................................56

17 NOVAS LIDERANÇAS NO SETOR PÚBLICO ...............................................................................................62

18 PROCESSOS PARTICIPATIVOS DE GESTÃO PÚBLICA ................................................................................70

19 QUESTÕES ...................................................................................................................................................80

20 GABARITO ................................................................................................................................................145

21 LEITURA SUGERIDA ...................................................................................................................................147







1 DOMINAÇÃO

Segundo Weber:

Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem dedeterminado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis.

Para que um Estado exista, é preciso que as pessoas (dominados) aceitem a autoridade

alegada pelos detentores do poder (dominadores). É necessário que os detentores do poder possuam uma autoridade reconhecida como legítima. Dominação compreende o poder deimpor ao comportamento dos outros a vontade própria.

Weber fala que “há três tipos puros de dominação legítima”:

De caráter racional: baseada na crença na legitimidade das ordens estatuídas edo direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, estão nomeadospara exercer a dominação (dominação legal);

De caráter tradicional: baseada na crença cotidiana da santidade das tradiçõesvigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude dessas

tradições, representam a autoridade (dominação tradicional); De caráter carismático: baseada na veneração extraordinária da santidade, do

poder heróico ou do caráter exemplar de uma pessoa e das ordens por estareveladas ou criadas (dominação carismática).

Na Dominação Tradicional, o critério para a aceitação da dominação é a tradição, ou seja, osvalores e crenças que se perpetuam ao longo de gerações. O Rei governa o Estado porqueseu pai era rei, assim como seu avô, seu bisavô, etc. Fundamenta-se na crença dainviolabilidade daquilo que foi assim desde sempre, a crença na rotina de todos os diascomo uma inviolável norma de conduta.

A Dominação Carismática é a que tem por origem o “carisma”, uma qualidade extraordináriae indefinível de uma pessoa. Weber define carisma como:

Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da qual seatribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobre-humanos ou, pelo menos, extracotidianos específicos ou então se a tomacomo enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como líder.

A Dominação Racional-Legal é regida por um estatuto, onde a associação dominante éeleita e nomeada. Baseada em regras racionalmente criadas. É uma dominação burocrática.







2 PATRIMONIALISMO

O Patrimonialismo é uma forma de exercício da dominação por uma autoridade. A Base desua legitimidade é a tradição, cujas características principais repousam no poder individualdo governante que, amparado por seu aparato administrativo recrutado com base emcritérios pessoais, exerce o poder político sob um determinado território.

O termo patrimonialismo surgiu para definir um tipo de dominação política em que não haviadistinção entre a esfera pública e a esfera privada. Os bens públicos, do Estado, eramusados para interesses pessoais. Um exemplo é o fato de prefeitos explorarem as terras

públicas e ficarem com parte do lucro. Os cargos públicos eram considerados benspessoais, podendo ser vendidos ou transmitidos hereditariamente. As nomeaçõesbaseavam-se em critérios pessoais, trocas de favores. São utilizados os termos “sinecura” e“prebenda” para descrever os empregos públicos, já que significam ocupação rendosa depouco trabalho.

Segundo Bresser Pereira:

A característica que definia o governo nas sociedades pré-capitalistas e pré-democráticas era a privatização do Estado, ou a interpermeabilidadedos patrimônios público e privado. ‘Patrimonialismo’ significa a

incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus bens privados. A administração do Estado pré-capitalistaera uma administração patrimonialista.

Como características do modelo, podemos citar: a falta de uma esfera pública contraposta àprivada, a racionalidade subjetiva e casuística do sistema jurídico, a irracionalidade dosistema fiscal, a não-profissionalização e a tendência intrínseca à corrupção do quadroadministrativo. No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão dopoder do soberano, o qual utiliza os bens públicos da forma que achar conveniente,particularmente em seu próprio benefício.

3 BUROCRACIA

O grande teórico do modelo burocrático foi Max Weber. Não foi ele quem criou o modeloracional-legal, ele apenas estudou uma forma de dominação que surgiu no Século XIX.

A administração burocrática de Weber seria resultado da forma racional-legal de dominação.A palavra "burocracia", neste contexto, não tem o sentido negativo que ela veio a adquirir mais tarde. Ao contrário, a burocracia para Weber representaria a forma mais eficiente eracional de exercício do governo, se vista em comparação com outras formas deadministração (como, por exemplo, a de tipo patrimonial).








A administração pública burocrática foi adotada para substituir aadministração patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, naqual o patrimônio público e o privado eram confundidos. Nesse tipo deadministração o Estado era entendido como propriedade do rei. Onepotismo e o empreguismo, senão a corrupção, eram a norma. Esse tipode administração revelar-se-á incompatível com o capitalismo industrial eas democracias parlamentares, que surgem no século XIX. É essencial para o capitalismo a clara separação entre o Estado e o mercado; ademocracia só pode existir quando a sociedade civil, formada por

cidadãos, distingue-se do Estado ao mesmo tempo em que o controla.

Assim, a maior complexidade da sociedade, decorrente do surgimento do capitalismoindustrial e do fortalecimento da democracia, tornou necessária uma administração maisracional e impessoal.

Vimos que no patrimonialismo não havia regras claras na economia, esta era administradade acordo com os interesses de alguns grupos. Contudo, o desenvolvimento do capitalismoe a industrialização passam a exigir um Estado impessoal, que não governe caso a caso,mas que obedeça ao princípio do universalismo de procedimentos, que defenda otratamento igualitário perante a lei. A administração pública não deve fazer discriminações

positivas ou negativas no atendimento aos administrados. É preciso que a administraçãosiga critérios legais, racionais, e não pessoais.

Weber fez uma lista bastante grande das características desta burocracia: separação entrepessoa e cargo, regras escritas para todos os atos públicos, neutralidade dos funcionáriosem relação ao conteúdo de seus atos, profissionalização, etc. Ele aponta também as setecaracterísticas básicas do tipo ideal de burocracia:

1. Formalização

2. Divisão do Trabalho

3. Princípio da Hierarquia

4. Impessoalidade

5. Competência técnica

6. Separação entre Propriedade e Administração

7. Profissionalização do Funcionário


Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro dosmoldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a







divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os finsvisados.

Ele afirma ainda que são três as características básicas que traduzem o seu caráter racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administradoresprofissionais, que tendem a controlá-los cada vez mais completamente.

FormalidadeO formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um sistemade normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com precisão as relações de mandoe subordinação, distribuindo as atividades a serem executadas de forma sistemática, tendoem vista os fins visados. Sua administração é formalmente planejada, organizada, e suaexecução se realiza por meio de documentos escritos.

Impessoalidade

A administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa,etimologicamente, “governo de escritório”. É, portanto, o sistema social em que, por umaabstração, os escritórios ou os cargos governam. O governo das pessoas existe apenas namedida em que elas ocupam os cargos. Isso salienta o caráter estritamente impessoal dopoder de cada indivíduo, que não deriva da personalidade do indivíduo, como acontece nadominação carismática, nem de uma herança recebida, como no poder tradicional, mas danorma que cria o cargo e define suas atribuições.

O caráter impessoal da burocracia é claramente definido por Weber quando ele diz queobedece ao princípio da administração sine ira ac studio, sem ódio ou paixão. SegundoWeber:

A burocracia é mais plenamente desenvolvida quando mais sedesumaniza, quanto mais completamente alcança as característicasespecíficas que são consideradas como virtudes: a eliminação do amor, doódio e de todos os elementos pessoais, emocionais e irracionais, queescapam ao cálculo.

Administradores Profissionais

As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, para o

funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que distinguem oadministrador profissional:







ele é, antes de tudo, um especialista;

tem em seu cargo sua única ou principal atividade.

não possui os meios de administração e produção. Ele administra em nome deterceiros

fidelidade ao cargo, e não a pessoas;

remuneração em forma de dinheiro, e não em forma de honrarias, títulos, gratidão

Controle do Sistema pelos Administradores

Bresser afirma, junto com as características, que os administradores “tendem a controlá-loscada vez mais completamente”. O que ocorreu ao longo do século XX é que asorganizações deixaram de ser controladas pelos proprietários, para serem controladas por administradores profissionais.

Segundo Weber, com a maior complexidade e a burocratização da sociedade moderna, osburocratas tendem a retirar poder dos políticos. O surgimento do estado burocráticoimplicaria a renúncia de responsabilidade pela liderança política e na usurpação das funçõespolíticas por parte dos administradores.

Para que a burocracia não sofra interferências externas, tanto dos políticos quanto dasociedade, muitas vezes ela se fecha e passa a atuar de forma isolada. O insulamentoburocrático pode ser compreendido como um processo de proteção do núcleo técnico doEstado, que se responsabiliza pela consecução de determinados objetivos específicos,contra a interferência oriunda do público ou de outras organizações intermediárias.

O insulamento burocrático pode ser visto de forma positiva, como para evitar a pressão degrupos de interesses poderosos, ou de forma negativa, quando os burocratas deixam deouvir a sociedade, reduzindo a participação desta no processo decisório.

Disfunções e Crise da BurocraciaA administração burocrática trouxe uma série de avanços em relação à administraçãopatrimonialista, entre eles a impessoalidade, a racionalidade, o mérito, a profissionalização,o controle. No entanto, surgiram uma série de problemas, que a doutrina convencionouchamar de disfunções da burocracia, entre elas a rigidez e a lentidão.

As disfunções mais comumente listadas são as seguintes:

a) Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos:

b) Excesso de formalismo e de papelório:

c) Resistência a mudanças:d) Despersonalização do relacionamento:







e) Categorização como base do processo decisorial:

f) Superconformidade às rotinas e procedimentos:

g) Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público:

A administração pública burocrática clássica foi adotada porque era uma alternativa muitosuperior à administração patrimonialista do Estado. Entretanto o pressuposto de eficiênciaem que se baseava não se revelou real. No momento em que o pequeno Estado liberal doséculo XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e econômico do século XX,verificou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para osserviços prestados ao público. Na verdade, a administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.

Além de tudo isso, ela não conseguia cumprir seu maior objetivo, que era a proteção dopatrimônio público. Surgiam novas formas de apropriação do patrimônio do Estado, como orent seeking. Segundo Bresser Pereira:

Rent-seeking, literalmente, busca de rendas, é a atividade de indivíduos egrupos de buscar “rendas” extramercado para si próprios por meio docontrole do Estado. Tem origem na teoria econômica neoclássica, em que

um dos sentidos da palavra rent é exatamente o ganho que não temorigem nem no trabalho, nem no capital. Corresponde ao conceito de“privatização do Estado” que os brasileiros vêm usando.

O termo rent seeking foi usado pela primeira vez na década de 1970 para descrever aatuação de determinados grupos com o objetivo de tirar vantagem do Estado. O rent seekingé chamado também de parasitismo político. Aquele que busca a sua renda a partir doEstado não contribui na mesma proporção, ou seja, a vantagem será conquistada com osacrifício de toda a coletividade.

4 ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

O modelo gerencial emerge na segunda metade do século XX como resposta, de um lado, àexpansão das funções econômicas e sociais do Estado e, de outro, ao desenvolvimentotecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostraos problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administraçãopública – a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo ocidadão como beneficiário – torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estadopassa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade naprestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nasorganizações.







Para resumirmos estes fatores que levaram à crise da burocracia e emergência daadministração gerencial, podemos usar o texto abaixo do Bresser Pereira.

A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade desteséculo, como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crisefiscal; como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente aadministração dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como uminstrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses dorent-seeking ou da corrupção aberta.

Desde os anos 60 ou, pelo menos, desde o início da década dos 70, crescia umainsatisfação, amplamente disseminada, em relação à administração pública burocrática.

A administração pública gerencial constitui um avanço, e até um certo ponto um rompimentocom a administração pública burocrática. Isso não significa, entretanto, que negue todos osseus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior,da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como aadmissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado euniversal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, otreinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de

basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosaprofissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.

Na administração pública gerencial a estratégia volta-se:

para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deveráatingir em sua unidade;

para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursoshumanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição paraque possa atingir os objetivos contratados; e

para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados.

A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e comocliente dos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons nãoporque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer aadministração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estãosendo atendidas.

O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e dadescentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização deestruturas, descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologiado formalismo e do rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, àrecompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da







boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada.

Podemos observar que os princípios básicos que foram sendo adotados por esta novafilosofia são:

1. Descentralização administrativa, através da delegação de autoridade para osadministradores públicos transformados em gerentes crescentemente autônomos;

2. Descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições

para os níveis políticos regionais e locais.3. Organizações com poucos níveis hierárquicos ao invés de piramidal,

4. Pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança total;

5. Controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo,dos processos administrativos;

6. Administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida.

A reforma gerencial foi adotada inicialmente na Grã-Bretanha, com Margareth Tatcher, e nosEstados Unidos, com Ronald Reagan, e, depois, de forma generalizada, em diversos outrospaíses.

A reforma ficou conhecida como a Nova Gestão Pública (New Public Management), quepode ser definida como um “conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas emdeterminados contextos e propostas como novo paradigma de gestão pública a partir daemergência dos temas crise e reforma do Estado, nos anos 80”.

Foi na Grã-Bretanha que pôde-se observar a evolução da administração através de seustrês modelos:: o managerialism, o consumerism e o public service orientation. Abrucioresumiu essa evolução no seguinte quadro:

Managerialism ConsumerismPublic Service

Orientation

Eficiênciaprodutividade

Efetividadequalidade

Accountabilityeqüidade

ContribuintesClientes /

consumidoresCidadãos

Managerialism

O primeiro modelo é o do Managerialism, ou “gerencialismo puro”. No início, as reformas

gerenciais eram bastante próximas das idéias neoliberais. Esta corrente teve comoprincipais objetivos reduzir os gastos públicos e aumentar sua produtividade. O fato é que,







no início do NPM, as modificações na burocracia estavam vinculadas a um projeto dereforma do Estado que se caracterizava como um movimento de retração da máquinagovernamental a um número menor de atividades. A palavra de ordem da primeira-ministrainglesa, Margareth Thatcher, era “rolling back the state”, o que na prática significouprivatização, desregulamentação, devolução de atividades governamentais à iniciativaprivada ou à comunidade e constantes tentativas de reduzir os gastos públicos.

O problema foi que, ao dar muita importância para a estratégia de eficiência, omanagerialism acabou relegando a segundo plano outros valores importantes na atuação da

administração pública. Por exemplo, ao enfocar apenas a eficiência governamental, não seatribui à avaliação da efetividade dos serviços públicos a devida importância.

O desempenho pode ser medido em diferentes aspectos: economicidade, eficiência, eficáciae efetividade. O Ministério do Planejamento define estas dimensões da seguinte forma:

Efetividade: correspondência entre os resultados da implantação de umprograma e o alcance dos seus objetivos, tendo como referência os impactosna sociedade;

Eficácia: capacidade de alcance das metas previstas;

Eficiência: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos

empregados na implementação das ações.

Segundo Caio Marini:

O primeiro modelo é o gerencialismo puro, que corresponde à primeiraetapa da experiência no Reino Unido e também nos Estados Unidos, ondea perspectiva central é o foco na economia e na eficiência; é o “fazer maiscom menos”, o que significa olhar o cidadão como contribuinte, que nãoquer desperdício, ao contrário, quer ver o recurso arrecadado ser aplicadoeficientemente

Consumerism

As maiores críticas ao managerialism não buscavam o retorno ao modelo burocrático, massim a incorporação de novos significados. Primeiro, introduzindo o conceito de qualidade noserviço público. Com o conceito de efetividade, recupera-se a noção de que o governo deve,acima de tudo, prestar bons serviços. É a ótica da qualidade que começa a ser incorporadapelo modelo gerencial.

Segundo Caio Marini:

O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominação de consumerismo a partir do foco na flexibilidade de gestão, na qualidade dos serviços e na







prioridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”. Note-se que,enquanto a primeira perspectiva quer recuperar a eficiência perdida, asegunda quer incrementar a qualidade dos serviços, olhando o cidadãocomo cliente.

A introdução da perspectiva da qualidade no setor público surgiu quase no mesmo momentoem que a administração pública voltava suas atenções para os seus “clientes”. Essa talveztenha sido uma das principais revoluções no modelo gerencial.

Embora tenha avançado muito com relação ao modelo gerencial puro, o consumerismrecebeu várias críticas, particularmente no terreno em que mais transformou os conceitos,isto é, na relação entre o governo como prestador de serviços públicos e a população.

A crítica mais geral é direcionada ao conceito de consumidor de serviços públicos. Emprimeiro lugar, com relação à diferença que existe entre o consumidor de bens no mercado eo “consumidor” dos serviços públicos, ou seja, a distinção entre cliente e cidadão.

Public Service Orientation (PSO)

Toda a reflexão realizada pelos teóricos do PSO leva aos temas do republicanismo e dademocracia, utilizando-se de conceitos como accountability, transparência, participaçãopolítica, eqüidade e justiça, questões praticamente ausentes do debate sobre o modelogerencial.

O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes é o conceito de cidadão. Pois,enquanto o cidadão é um conceito com conotação coletiva — pensar na cidadania como umconjunto de cidadãos com direitos e deveres —, o termo consumidor (ou cliente) tem umreferencial individual, vinculado à tradição liberal, a mesma que dá, na maioria das vezes,maior importância à proteção dos direitos do indivíduo do que à participação política, ouentão maior valor ao mercado do que à esfera pública.

Segundo Caio Marini:O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), está baseado na noção deeqüidade, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação dodever social de prestação de contas (accountability). Essa nova visão,ainda que não completamente delimitada do ponto de vista conceitual,introduz duas importantes inovações: uma no campo da descentralização,valorizando-a como meio de implementação de políticas públicas; outra a partir da mudança do conceito de cidadão, que evolui de uma referênciaindividual de mero consumidor de serviços, no segundo modelo, para umaconotação mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo,

mais do que “fazer mais com menos” e “fazer melhor”, o fundamental é“fazer o que deve ser feito”. Isto implica um processo de concertação







nacional que aproxima e compromete todos os segmentos (Estado,sociedade, setor privado, etc.) na construção do projeto nacional.

5 ESTADO OLIGÁRQUICO E PATRIMONIAL

Vimos até aqui como foi a evolução dos modelos de administração pública de forma geral,como ocorreu no mundo como um todo. Veremos agora como se deu essa evolução aqui no

Brasil.Antes de entrarmos nos modelos em si, vamos ver como o Bresser Pereira traça umpanorama geral dessa evolução. O autor montou a seguinte tabela:

1821-1930 1930 - 1985 1985 -

Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista-Industrial Pós-Industrial

Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985)

Estado (administração) Patrimonial Burocrático Gerencial (1995)

De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na produção agrícola destinada aocomércio internacional (café, algodão, borracha) e era dirigida por uma oligarquiapatrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo que se aproveitava do Estado paraconquistar vantagens pessoais.

A partir de 1930 a economia se volta para a industrialização e o governo passa a ser comandado a mãos de ferro por Getúlio Vargas no Estado Novo, durante o qual seimplantou no país a administração burocrática. Após a saída de Vargas em 1945 há um

período democrático, mas em 1964 os militares retornam ao poder, colocando o paísnovamente sob os mandos de uma ditadura.

Em 1985 ocorre a redemocratização, a economia entra numa era pós-industrial, em que osserviços e a tecnologia da informação ganham extrema importância. Na administração, em1995 é lançado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que implantaria areforma gerencial no Brasil. No entanto, aqui cabe uma observação. O CESPE consideraque o Decreto-Lei n° 200 de 1967 pode ser reconhecido como o início da administraçãogerencial no Brasil. Veremos isso mais adiante.

No Brasil, o patrimonialismo perdurou até a década de 1930 como a forma de dominaçãopredominante. Não podemos dizer que ele está totalmente superado. Quando um ministro

confunde seu cartão de crédito pessoal com o cartão corporativo do governo federal na horade comprar uma tapioca, está claro que o patrimonialismo ainda está bastante presente em







nossa cultura, já que permanece a confusão entre o patrimônio público e privado. Mas é apartir da década de 1930 que o país passa a adotar uma administração burocrática.Segundo Bresser:

O Estado brasileiro, no início do século XX, era um Estado oligárquico e patrimonial, no seio de uma economia agrícola mercantil e de umasociedade de classes mal saída do escravismo.

No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia, palavra quesignifica “governo de poucos”. A este pequeno grupo que controlava o governo, RaymundoFaoro deu o nome de “estamento burocrático”. Um ponto importante aqui é não confundir ouso do termo “burocracia” sempre como uma referência ao modelo burocrático deadministração defendido por Max Weber. O termo “burocracia” surgiu da junção da palavrafrancesa bureau , que significa escritório, com a palavra grega kratos, que significa poder.Desde o XVII já se falava em “burocracia” para se referir a repartição pública e aos gruposque administravam o governo. Assim, quando a questão falar em estamento burocrático,não devemos associá-lo ao modelo racional-legal, mas sim ao grupo de burocratas quecontrolava o Estado durante o período patrimonialista. O termo estamento burocrático foiusado por Faoro para designar o grupo aristocrático-burocrático de juristas, letrados, e

militares, que derivavam seu poder e sua renda do próprio Estado.Já vimos que são utilizados os termos “sinecura” e “prebenda” para descrever os empregospúblicos, já que significam ocupação rendosa de pouco trabalho. É justamente isso o queocorre no patrimonialismo brasileiro, em que os ocupantes de cargos públicos recebem oscargos como “presentes”, moeda de troca. É tradicional a idéia de que uma funçãofundamental do Estado nessa época era garantir empregos para a classe média pobreligada por laços de família ou de agregação aos proprietários rurais.

Com o tempo, este estamento passa a ser infiltrado por grupos externos, de origem socialmais baixa, como os militares do Exército. Não podemos mais falar com precisão de um“estamento patrimonial” já que uma característica dos estamentos é a sua pequena

permeabilidade. Aqui começa a nascer a administração pública burocrática, juntamente como autoritarismo burocrático-capitalista que está emergindo através principalmente dosmilitares e das revoluções que promovem em nome de uma abstrata “razão”.

6 VARGAS E O MODELO BUROCRÁTICO

Dentro deste contexto e após a crise da bolsa de Nova York em 1929, Getúlio Vargascomanda um movimento revolucionário que vai marcar a reformulação completa do Estadobrasileiro, abrindo caminho para um amplo processo de modernização social e industrial,que resultou na incorporação da classe trabalhadora, de setores médios urbanos e da

incipiente burguesia nacional. Este processo será comandado com mão de ferro peloditador, especialmente depois de 1937 com a implantação do Estado Novo.







A administração burocrática surgiu no quadro da aceleração da industrialização brasileira,em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo debens e serviços. Segundo o Plano Diretor:

A implantação da administração pública burocrática é uma conseqüênciaclara da emergência de um capitalismo moderno no país.

Assim, a reforma administrativa dá início a implantação do modelo racional-legal no Brasil,através de um grande esforço de Vargas para normatizar e padronizar os principaisprocedimentos da administração pública. É iniciado um amplo processo de criação deestatutos e normas para as áreas fundamentais da administração pública, principalmente emtrês áreas que são consideradas o tripé da implantação da administração burocrática nopaís:

Administração de Materiais

Administração de Pessoal Administração Financeira:

A primeira perna do tripé, a administração de material, deu seu primeiro passo com acriação da Comissão Permanente de Padronização em 1930 e da Comissão Permanente de

Compras em 1931.A segunda, com a criação do Conselho Federal do Serviço Público Civil em, quandotambém foram instituídas as Comissões de Eficiência. Cada Ministério de Estado teria a suaComissão de Eficiência e uma de suas competências seria justamente apresentar propostasque ajudassem na racionalização dos seus serviços. A racionalização é a característicaprincipal que garante o alcance da eficiência nas organizações burocráticas. Em 1938 oConselho viria a ser substituído pelo Departamento Administrativo do Serviço Público(DASP).

O DASP passou a ser seu órgão executor e, também, formulador da nova forma de pensar eorganizar a administração pública. A criação do DASP, ocorrida já nos quadros do EstadoNovo, acontecia em um momento em que o autoritarismo brasileiro voltava com força, masagora para realizar a revolução modernizadora do país, industrializá-lo, e valorizar acompetência técnica. Representou, assim, no plano administrativo, a afirmação dosprincípios centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica.

Podemos resumir as principais realizações do DASP:

ingresso no serviço público por concurso,

critérios gerais e uniformes de classificação de cargos,

organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento sistemático,

administração orçamentária, padronização das compras do Estado,







racionalização geral de métodos.

No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a tentativade formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do méritoprofissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época,tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades doEstado. Ainda permaneciam o patrimonialismo e o clientelismo.

Entre as atribuições do DASP estavam previstas também a elaboração da proposta doorçamento federal e a fiscalização orçamentária. Na prática, porém, as iniciativas relativas àpolítica orçamentária permaneceram nas mãos do Ministério da Fazenda até 1940. Nesseano, a situação foi contornada com a criação, no interior daquele ministério, da Comissão deOrçamento, cuja presidência passava a ser acumulada pelo presidente do DASP. Somenteno princípio de 1945 o DASP assumiu plenamente a responsabilidade pela elaboração daproposta do orçamento federal, com a conseqüente extinção da comissão do Ministério daFazenda.

Com a queda de Vargas em outubro de 1945, o DASP passou por um profundo processo dereestruturação, que resultou no seu parcial esvaziamento. A partir de então, suas funções

assumiram um caráter de assessoria, exceto no tocante à seleção e aperfeiçoamento depessoal, área em que se manteve como órgão executor. Ele veio a ser extinto apenas em1986, com o Decreto 93.211, que criou a Secretaria de Administração Pública.

Com o retorno de Vargas ao governo por meio de eleições em 1951 permitiu uma reação daburocracia a este retorno do clientelismo. Dentro desta reação ocorreu a promulgação da Leinº 1.711, que trazia o segundo “Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”. Talestatuto passou a reger o trabalho no setor público e o concurso público, mais uma vez,tornou-se a regra geral de admissão. Portanto, o Estatuto não foi implantado no primeirogoverno Vargas, mas sim no segundo. Ele veio a ser revogado apenas pela Lei 8.112 de1990, que dispõe do regime jurídico dos servidores civis da União.

O segundo período Vargas não logrou melhorias substantivas: os concursos públicos eramfreqüentemente evitados ou burlados pelas autoridades de órgãos descentralizados, oserviço público manteve-se ineficiente e a carreira pública permanecia pouco mais do queum mito, com acirrada luta interna pelo nepotismo, especialmente às vésperas dos períodoseleitorais, quando proliferavam nomeações a título provisório

7 GOVERNO JK E A ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO

Juscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou implantar no Brasil a “Administraçãopara o Desenvolvimento”, consubstanciada no Plano de Metas. A administração para o

desenvolvimento foi um conjunto de idéias que surgiu a partir da década de 1950 quebuscava discutir os meios administrativos necessários para alcançar as metas do







desenvolvimento político, econômico e social. Defendia que era necessário reformar osistema administrativo para transformá-lo em instrumento de modernização da sociedade. Aidéia básica é a de que a administração pública deve se adaptar à nova realidade, agindo deforma eficiente e dando condições para que os países se desenvolvam.

Outro princípio desta corrente era a necessidade de planejar o desenvolvimento, visandoestabelecer prioridades de investimento de recursos escassos para utilizá-los da melhor forma possível. Assim, a ação do governo deveria estar intimamente relacionada com oplanejamento.

A aplicação da administração para o desenvolvimento no Brasil resultou, tanto no governode JK quanto na ditadura, no crescimento da administração indireta. Como se defendia aadequação da administração pública às necessidades desenvolvimentistas do país, eramnecessárias estruturas administrativas mais flexíveis do que a rigidez do modelo burocráticoimplantado pelo DASP.

O governo JK diagnosticou a incompatibilidade entre a estrutura burocrática vigente e onovo projeto nacional. Além da sobrevivência de valores tradicionais no núcleo daburocracia, a implementação do Programa de Metas exigia estruturas flexíveis, não-burocráticas e uma capacidade de coordenação dos esforços de planejamento. Por isso aestratégia de JK para enfrentar possíveis embates com a burocracia foi a constituição de

estruturas paralelas para proceder reformas.Dentro desta lógica da administração paralela, era necessária uma coordenação dosesforços de planejamento. Esta coordenação política das ações se fazia através de gruposexecutivos nomeados diretamente pelo Presidente da República.

Com a implantação do Plano de Metas de JK, que tinha como pré-requisito para suaimplantação a criação de uma gama de organismos de planejamento e consultoria ecomissões de trabalho (os Grupos Executivos), na sua maioria ocupado por pessoas ligadasaos grupos multinacionais (empresários com qualificação profissional, oficiais militares), foiformada uma administração paralela que coexistia com o Executivo formal e permitia que osinteresses multinacionais ignorassem os canais tradicionais de formação de decisão,

contornando assim as estruturas de representação do regime populista, dessa formaevitando assim, em última análise, a crítica pública que poderia ser dirigida aos interesseescusos das multinacionais e seus associados. São exemplos o Grupo Executivo daIndústria Automobilística (GEIA) e o Grupo Executivo da Indústria de Construção Naval(Geicon).

8 DECRETO-LEI N° 200 DE 1967

Desde o início dos anos 60 formara-se a convicção de que a utilização dos princípios rígidosda administração pública burocrática constituía-se em um empecilho ao desenvolvimento do

país. Na verdade, essa insatisfação datava da década anterior, mas o desenvolvimentoeconômico acelerado que ocorria então permitia que as soluções encontradas para







contornar o problema conseguisse empurrar o problema com a barriga. No momento,entretanto, em que a crise se desencadeia, no início dos anos 60, a questão retorna.

O Presidente João Goulart nomeou, em 1963, o deputado Amaral Peixoto MinistroExtraordinário para a Reforma Administrativa. O objetivo era coordenar diversos grupos deestudos, encarregados da formulação de projetos de reforma administrativa que tornassema administração pública mais eficiente. No final desse ano, a Comissão apresentou quatroprojetos importantes, tendo em vista uma reorganização ampla e geral da estrutura e das

atividades do governo.No entanto, esta iniciativa foi abortada pelo golpe militar de 1964, já que Castello Brancoretirou do Congresso todos os projetos que se encontravam em tramitação. Apesar disso, ostrabalhos da Comissão foram importantes posteriormente, já que serviram como base dasreformas vindouras. Portanto, as reformas que vieram após os trabalhos da Comissão nãoapresentavam diagnósticos divergentes, pelo contrário, adotaram muitas de suas diretrizes.

A importância da Comissão Amaral Peixoto não decorre nem de sua produção imediata nemda implementação de medidas específicas, que, na verdade, não houve. Decorreram dosdiagnósticos propostas e medidas idealizadas que passaram, desde então, a fazer parte doacervo científico-administrativo brasileiro. A partir daquele momento esse acervo é, com

freqüência, utilizado pelos governantes e, pelo menos em parte, posto em prática.De novo no poder, os militares promovem, com a ativa participação de civis, a reformaadministrativa de 1967, consubstanciada no Decreto-Lei nº 200. Esta era uma reformapioneira, que prenunciava as reformas gerenciais que ocorreriam em alguns países domundo desenvolvido a partir dos anos 80, e no Brasil a partir de 1995.

Vimos acima que o CESPE já disse que o Decreto-Lei 200 pode ser considerado o início daadministração gerencial no Brasil. Isto ocorreu na questão abaixo.

1. (CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.º

200/1967 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, epode ser considerada como o começo da administração gerencial noBrasil.

Esta questão foi tirada do texto de Bresser Pereira, segundo o qual:

Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerado como um primeiro momento daadministração gerencial no Brasil.

Podemos identificar cinco princípios norteadores da reforma:▪ Planejamento,







▪ Descentralização,▪ Delegação de autoridade,▪ Coordenação e▪ Controle;

A reforma proposta era, basicamente, no sentido de delegar ao máximo o poder de decisãopara os órgãos de linha, e preferir sempre a contratação de setores e companhias privadaspara a execução de suas políticas. Segundo este modelo, os órgãos administrativosdeveriam se limitar a funções quase que exclusivamente normativas e de supervisão,

enquanto que o setor privado passaria a ter um papel cada vez maior em todas as açõesrealmente executivas do governo. As duas premissas implícitas no projeto são, primeiro, ade que o Estado é sempre um executor incompetente, e que o setor privado pode fazer omesmo que ele de forma mais eficaz e barata; e, segundo, que é impossível legislar emdetalhe a atuação dos órgãos de linha da administração pública.

A crença na superioridade da administração privada foi, certamente, um dos fatores queinspiraram o decreto-lei 200; o outro foi o conhecimento das dificuldades quase insuperáveisde agir com eficiência dentro do emaranhado de normas e formalismos que hoje existem noserviço público brasileiro.

Apesar do interesse em aumentar a participação privada na administração pública, o que

ocorreu foi o inverso: o aumento no número de entes estatais. Só que estes novos entes seencontravam fora do núcleo burocrático, criados a partir da descentralização para aadministração indireta, particularmente para as fundações de direito privado criadas peloEstado, as empresas públicas e as empresas de economia mista, além das autarquias, que já existiam desde 1938.

Através das fundações (que antecipavam as organizações sociais criadas na ReformaGerencial de 1995) o Estado dava grande autonomia administrativa para os serviços sociaise científicos, que passavam, inclusive, a poder contratar empregados celetistas. Através daautonomia dada às empresas de economia mista viabilizava-se o grande projeto deindustrialização com base em grandes empresas estatais de infra-estrutura e serviços

públicos que já havia sido iniciado nos anos 40, com a criação da Companhia SiderúrgicaNacional, e acelerado nos anos 50, com a criação da Petrobrás, da Eletrobrás, e daTelebrás, e do BNDES.

Por outro lado, são criados órgãos normativos superiores que deveriam orientar as novasentidades e regular o setor. Esta combinação de órgãos normativos superiores, daadministração direta, e órgãos executivos subordinados, organizados como fundações ouempresas estatais, passou a ser adotada em muitos setores da administração pública. Umaconseqüência inesperada foi que, na maioria das vezes, as empresas executoras passarama concentrar a maior parte da competência técnica e dos recursos financeiros, esvaziandoassim, na prática, as funções de seus órgãos normativos, ou entrando em conflito com eles.

A Constituição de 1967 permitiu a contratação via CLT para o serviço público, e o Decreto-Lei nº 200 facultava o ingresso, sem concurso, de “especialistas para instituições de







pesquisa e órgãos especializados”. Isso prejudicou a concretização da tão sonhadaprofissionalização do servidor público, já que a administração indireta passou a ser utilizadacomo fonte de recrutamento, prescindindo-se, em geral, do concurso público ou, na melhor das hipóteses, recrutando através de exames específicos de habilitação.

No início da década de 1970, uma nova tentativa se esboçou com a criação da Secretaria deModernização e Reforma Administrativa (SEMOR), no âmbito do Ministério doPlanejamento. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos,muitos deles com formação em nível de pós-graduação no exterior, que buscou implantar

novas técnicas de gestão, e particularmente de administração de recursos humanos, naadministração pública federal.

De 1979 a 1982 a administração pública federal, embora enfrentando problemas crônicos,abre duas novas frentes de atuação: a desburocratização e a desestatização. No início dosanos 80 registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção daadministração pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e doPrograma Nacional de Desburocratização - PrND, cujos objetivos eram a revitalização eagilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria esimplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência.

A partir de 1979, Hélio Beltrão, que havia participado ativamente da Reforma

Desenvolvimentista de 1967, volta à cena, agora na chefia do Ministério daDesburocratização do governo Figueiredo. Entre 1979 e 1983 Beltrão transformou-se em umarauto das novas idéias; criticando, mais uma vez, a centralização do poder, o formalismodo processo administrativo, e a desconfiança que estava por trás do excesso deregulamentação burocrática, e propondo uma administração pública voltada para o cidadão.Seu Programa Nacional de Desburocratização foi por ele definido como uma propostapolítica visando, através da administração pública, “retirar o usuário da condição colonial desúdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado”.

As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dosprocedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do ProgramaNacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão daadministração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei nº 200/67.

Apesar de todos os avanços em termos de flexibilização, o núcleo estratégico do Estado foi,na verdade, enfraquecido indevidamente através da estratégia oportunista ou ad hoc doregime militar de contratar os escalões superiores da administração através das empresasestatais. Desta maneira, a reforma administrativa prevista no DL 200 ficou prejudicada,especialmente pelo seu pragmatismo. Faltavam-lhe alguns elementos essenciais para quehouvesse se transformado em uma reforma gerencial do Estado brasileiro, como a claradistinção entre as atividades exclusivas de estado e as não-exclusivas, o uso sistemático doplanejamento estratégico ao nível de cada organização e seu controle através de contratosde gestão e de competição administrada. Faltava-lhe também uma clara definição da

importância de fortalecer o núcleo estratégico do Estado.







9 O RETROCESSO DE 1988

As ações rumo a uma administração pública gerencial são, entretanto, paralisadas natransição democrática de 1985 que, embora representasse uma grande vitória democrática,teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos públicos daadministração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os políticos dospartidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a altaburocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser aculpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo.

Segundo Humberto Falcão Martins:Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pública em formular eimplementar políticas sociais e direcionar a administração pública para ademocracia foram sobrepostos pelo imperativo em tornar a administração pública um instrumento de governabilidade, loteando áreas e cargos embusca do apoio político necessário à superação das dificuldades dainstabilidade política da transição.

A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso burocráticosem precedentes. Sem que houvesse maior debate público, o Congresso Constituinte

promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para osserviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regrasburocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituiçãodeterminou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dosórgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civisda União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a suaflexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas defuncionamento idênticas às que regem a administração direta.

Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que dominou o paísnaqueles anos. Foi também uma conseqüência de uma atitude defensiva da alta burocracia

que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma irracional.Segundo Bresser Pereira:

A Constituição irá sacramentar os princípios de uma administração públicaarcaica, burocrática ao extremo. Uma administração pública altamentecentralizada, hierárquica e rígida, em que toda a prioridade será dada àadministração direta ao invés da indireta.

Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a umaadministração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública

burocrática clássica; de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, ainstituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria administração







pública burocrática. Como exemplos, temos a estabilidade rígida para todos os servidorescivis, diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na administração diretae nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos integrais sem correlação como tempo de serviço ou com a contribuição do servidor.

10 RUPTURAS NO GOVERNO COLLOR

As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir, engessando amáquina administrativa. No governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada eapenas agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava em destruir aoinvés de construir.

A reestruturação administrativa pretendida pelo governo Collor se inseria no contexto damodernização do Estado, tratando de privilegiar o ajuste econômico, a desregulamentação,a desestatização e a abertura da economia. A desregulamentação e a desestatização, comose recorda, são princípios que já constavam da pauta da reforma administrativa desde o finaldos anos 60, enquanto o ajuste econômico e a abertura comercial se constituíam emdimensões novas a serem perseguidas pelo governo.

Foi criado em 1990 Programa Federal de Desregulamentação, “fundamentado no princípioconstitucional da liberdade individual, com a finalidade de fortalecer a iniciativa privada, emtodos os seus campos de atuação, reduzir a interferência do Estado na vida e nas atividadesdo indivíduo, contribuir para a maior eficiência e o menor custo dos serviços prestados pelaAdministração Pública Federal e sejam satisfatoriamente atendidos os usuários dessesserviços”.

As suas diretrizes eram:

a Administração Pública Federal, em princípio, aceitará como verdadeiras asdeclarações feitas pelos administrados, substituindo, sempre que cabível, a

exigência de prova documental ou de controles prévios por fiscalização dirigidaque assegure a oportuna repressão às infrações da lei;

somente serão mantidos os controles e as formalidades imprescindíveis;

a atividade econômica privada será regida, basicamente, pelas regras do livremercado, limitada a interferência da Administração Pública Federal ao que dispõea Constituição;

sempre que possível, a Administração Pública Federal atuará mediante convêniosentre seus órgãos e entidades, ou entre estes e os Estados, o Distrito Federal e osMunicípios, visando à descentralização da atividade administrativa, à redução dos

custos e à eliminação dos controles superpostos; os órgãos e entidades da Administração Pública Federal observarão o







cumprimento das normas vigentes, editadas na execução do extinto ProgramaNacional de Desburocratização, criado pelo Decreto nº 83.740, de 18 de julho de1979, bem assim os seus princípios fundamentais.

Do ponto de vista da ação administrativa, a reforma redundou na demissão ou dispensa de112 mil servidores, entre celetistas não-estáveis, ocupantes de cargos comissionados e defunções de assessoramento superior; além disso, 45 mil servidores optaram por seaposentar. O presidente Collor, por outro lado, criou dois megaministérios: da Economia,Fazenda e Planejamento e da Infra-Estrutura.

A reforma Collor, naquilo que efetivamente se materializou, é vista por um arguto analistacomo “desmobilização de ativos”: “Além da desestruturação de setores inteiros daAdministração Federal, esta reforma não deixou resultados perenes, quer em termos decultura reformista, quer em termos de metodologias, técnicas ou processos. Sequer umdiagnóstico consistente pode ser elaborado a partir de sua intervenção, pois em nenhummomento o voluntarismo que a marcou permitiu que a abordagem do ambienteadministrativo se desse de maneira científica”.

Com o impeachment de Collor, assumiu o vice-presidente Itamar Franco. Seu governotentou implantar uma reforma administrativa que se caracterizou, inicialmente, pela reversão

da reforma administrativa de Collor, o que implicava na reorganização da estruturagovernamental nos moldes da Nova República, inclusive no que se refere à finalidade debarganha política por escalões de governo. O governo Itamar Franco permaneceu incapazdar início a um processo de ajuste estrutural na administração pública. A barganhainstrumental fortalecia-se pelos momentos delicados do impeachment. Segundo Bresser Pereira:

No início do governo Itamar Franco a sociedade brasileira começa a se dar conta da crise daadministração pública. Havia, entretanto, ainda muita perplexidade e confusão. A ideologiaburocrática, que se tornara dominante em Brasília a partir da transição democrática, assimse manteve até o final desse governo.

O governo Itamar concentrou a agenda da administração pública em dois temas: a retóricaanti-corrupção e a recuperação salarial, tratada como "a implementação do princípioconstitucional da isonomia". O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor ossalários dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior.

11 PLANO DIRETOR PARA A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO

Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidência da República. Ele convocaentão Luiz Carlos Bresser Gonçalves Pereira para assumir o Ministério da AdministraçãoFederal e Reforma do Estado. No mesmo ano ele viria a propor uma reforma gerencial para

a administração pública brasileira, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado(PDRAE)







A crise do Estado burocrático-industrial ou burocrático desenvolvimentista era fato, mas nãohavia proposta para substituir esse modelo a não ser as idéias globalistas, as quaisafirmavam que a globalização importava na perda de relevância dos Estados nacionais eseu papel, não havendo outra alternativa para as nações senão submeter-se às regras domercado globalizado.

O PDRAE baseou-se num diagnóstico de crise do Estado – crise do modo de intervenção,dos modelos de administração e de financiamento do setor público – e foi concebidolevando-se em conta o conjunto das mudanças estruturais da ordem econômica, política e

social necessárias à inserção do Brasil na nova ordem mundial.O Plano diretor entendia que a modernização da gestão se daria através da superação daadministração burocrática e dos traços de patrimonialismo existentes no setor público com aintrodução da administração gerencial, contemplando:

Descentralização e autonomia gerencial com flexibilidade de gestão;

Atingimento de resultados sob a ótica da eficiência, eficácia e efetividade coma reorientação dos mecanismos de controle, no caso, de procedimentos pararesultado;

Foco no cidadão, ao invés de auto-referida;

Controle social com a introdução de mecanismos e instrumentos que garantama transparência, assim como a participação e controle por parte do cidadão.

Diagnóstico

O Plano Diretor buscou traçar um panorama da administração pública para a partir daí traçar as mudanças necessárias. O primeiro ponto apontado é que o resultado do retrocessoburocrático de 1988 foi um encarecimento significativo do custeio da máquina administrativa,tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens e serviços, e um enorme aumentoda ineficiência dos serviços públicos.

O maior problema no aumento de gastos com pessoal foi que ele não decorreu do aumentode servidores ativos. Pelo contrário, houve uma redução do número de servidores doExecutivo em âmbito federal. Embora tenha havido uma substancial diminuição do númerode servidores civis ativos do Poder Executivo da União, que caiu de 713 mil em 1989 para580 mil em 1995, a participação da folha de pagamentos da União no PIB não se reduziu; naverdade, aumentou, passando de 2,89% entre 1980-1987 para 3,17% do PIB na média doperíodo 1988-94. O que ocorreu foi uma mudança no perfil dos servidores: há um crescentenúmero de inativos comparado com o total de ativos.

Dada essa redução do número de funcionários, não se pode falar em excesso de quadrosna União. O que existe são áreas que concentram um número desnecessário defuncionários e outras que apresentam déficit, como no caso das atividades finais nos setores







de saúde e educação. O crescimento dos gastos foi ainda muito mais acentuado nosestados e municípios, que passaram a receber uma parcela maior da arrecadação tributária.

A participação dos gastos com pessoal na receita da União vinha apresentando umatendência histórica crescente. Pode-se observar claramente uma evoluçãoproporcionalmente maior dos gastos com inativos que com ativos.

Os problemas foram classificados em três dimensões distintas, mas inter-relacionadas:

A. Dimensão institucional-legal: relacionada aos obstáculos de ordem legal para o

alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado;B. Dimensão cultural: definida pela coexistência de valores patrimonialistas e

principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e modernos naadministração pública brasileira; e

C. Dimensão de gestão: associada às práticas administrativas.

Os problemas, fortemente relacionados com sua dimensão institucional-legal, dependiam deuma reforma constitucional, ou de mudança na legislação infraconstitucional. Por isso, aindano primeiro semestre de 1995, junto com a elaboração do PDRAE, foi elaborada a propostade emenda constitucional 175, que iria ser aprovada na EC 19/98.

O aparelho do estado, os tipos de gestão e as formas de propriedade

O PDRAE identificou então quatro segmentos de organização do Estado, formas derelacionamento com a sociedade, no que concerne à distribuição de responsabilidades. Apartir destes segmentos, seriam definidos:

As áreas próprias de atuação do estado;

Os tipos de gestão a serem adotadas; As formas de propriedade.

Os quatro segmentos, listados de acordo com a necessidade de presença do Estado, são:

a) Núcleo Estratégico :

Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticaspúblicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas sãotomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, nopoder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares eassessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.Aqui, as decisões devem ser as melhores, atender ao interesse nacional e ter efetividade. Oregime de propriedade deve ser necessariamente estatal.







b) Atividades Exclusivas:

É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços emque se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar.Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdênciasocial básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normassanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle domeio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc. A

propriedade só pode ser também estatal.

c) Atividades Não-Exclusivas:

Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizaçõespúblicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder deEstado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanosfundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem “economias externas”relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por essesserviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o

resto da sociedade, não podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor:as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus. A situação ideal depropriedade é, nesse caso, a pública não-estatal.

d) Produção de Bens e Serviços para o Mercado:

Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicasvoltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, asdo setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado pararealizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais ocontrole via mercado não é possível, tornando-se necessário no caso de privatização, a

regulamentação rígida. Aqui a propriedade privada é a regra.

Cada um destes quatro setores referidos apresenta características peculiares, tanto no quese refere às suas prioridades, quanto aos princípios administrativos adotados.

No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões sejam as melhores, e, em seguida,que sejam efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante que a eficiência. O queimporta saber é, primeiro, se as decisões que estão sendo tomadas pelo governo atendemeficazmente ao interesse nacional, se correspondem aos objetivos mais gerais aos quais asociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se, uma vez tomadas as decisões, estas

são de fato cumpridas. Já no campo das atividades exclusivas de Estado, dos serviços não-







exclusivos e da produção de bens e serviços o critério eficiência torna-se fundamental. Oque importa é atender milhões de cidadãos com boa qualidade a um custo baixo.

Aqui, o princípio administrativo fundamental é o da efetividade, entendido como acapacidade de ver obedecidas e implementadas com segurança as decisões tomadas, émais adequado que haja um misto de administração pública burocrática e gerencial.

No setor das atividades exclusivas e de serviços competitivos ou não exclusivos, oimportante é a qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos. O princípiocorrespondente é o da eficiência, ou seja, a busca de uma relação ótima entre qualidade e

custo dos serviços colocados à disposição do público. Logo, a administração deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas, que,enquanto estiverem com o Estado, deverão obedecer aos princípios gerenciais deadministração.

Formas de Propriedade

Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas formas, a PROPRIEDADE ESTATAL ea PROPRIEDADE PRIVADA, existe no capitalismo contemporâneo uma terceira forma,intermediária, extremamente relevante: a PROPRIEDADE PÚBLICA NÃO-ESTATAL,

constituída pelas organizações sem fins lucrativos, que não são propriedade de nenhumindivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o atendimento do interesse público.O tipo de propriedade mais indicado variará de acordo com o setor do aparelho do Estado.

A questão da propriedade é essencial no modelo da Reforma Gerencial. No núcleoestratégico e nas atividades exclusivas do Estado, a propriedade será, por definição, estatal.Na produção de bens e serviços há, em contraposição, um consenso cada vez maior de quea propriedade deve ser privada, particularmente nos casos em que o mercado controla asempresas comerciais. No domínio dos serviços sociais e científicos a propriedade deveráser essencialmente pública não-estatal. As atividades sociais, principalmente as de saúde,educação fundamental e de garantia de renda mínima, e a realização da pesquisa científicaenvolvem externalidades positivas e dizem respeito a direitos humanos fundamentais. São,portanto, atividades que o mercado não pode garantir de forma adequada através do preçoe do lucro. Logo, não devem ser privadas. Por outro lado, uma vez que não implicam noexercício do poder de Estado, não há razão para que sejam controladas pelo Estado, e dese submeter aos controles inerentes à burocracia estatal, contrários à eficiênciaadministrativa, que a Reforma Gerencial pode reduzir, mas não acabar. Logo, se não devemser privados, nem estatais, a alternativa é adotar-se o regime da propriedade pública não-estatal, é utilizar organizações de direito privado, mas com finalidades públicas, sem finslucrativos.

No núcleo estratégico a propriedade tem que ser necessariamente estatal. Nas atividadesexclusivas de Estado, onde o poder extroverso de Estado é exercido, a propriedade também

só pode ser estatal.







Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a propriedade ideal é a pública não-estatal. Não é a propriedade estatal porque aí não se exerce o poder de Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada, porque se trata de um tipo de serviço por definiçãosubsidiado. A propriedade pública não-estatal torna mais fácil e direto o controle social,através da participação nos conselhos de administração dos diversos segmentos envolvidos,ao mesmo tempo que favorece a parceria entre sociedade e Estado. As organizações nessesetor gozam de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possível dentro doaparelho do Estado. Em compensação seus dirigentes são chamados a umaresponsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gestão da instituição.

No setor de produção de bens e serviços para o mercado a eficiência é também o princípioadministrativo básico e a administração gerencial, a mais indicada. Em termos depropriedade, dada a possibilidade de coordenação via mercado, a propriedade privada é aregra. A propriedade estatal só se justifica quando não existem capitais privados disponíveis- o que não é mais o caso no Brasil - ou então quando existe um monopólio natural. Mesmoneste caso, entretanto, a gestão privada tenderá a ser a mais adequada, desde queacompanhada por um seguro sistema de regulação.

12 O GOVERNO LULA

Em seu primeiro ano de mandato, o governo Lula lançou o Plano “Gestão pública para umpaís de todos”. Tal documento partiu do pressuposto de que “tanto os desafios contextuaisquanto as condições de funcionamento dos Estados — principalmente aqueles emdesenvolvimento —, exigem ações no sentido de se buscar seu fortalecimento institucional”.Além disso:

“O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor da justiça social; o de escassez clama por esforços de otimização; o quadroglobal competitivo requer um Estado regulador e uma gestão econômicaconsistente; e a conquista da democracia exige um novo padrão de

deliberação que considere o cidadão como o foco da ação pública”.

O Plano tinha como objetivo principal fortalecer o Estado através de:

1. redução do “déficit institucional”, definido como a ausência do Estado onde eledeveria estar atuando,

2. aumento da governança, que significaria promover a capacidade do governo emformular e implementar políticas públicas e em decidir, entre diversas opções,qual a mais adequada.

3. aumento da eficiência, otimizando recursos (fazer mais e melhor com menos)

4. transparência e participação, assegurando, dessa forma, o comprometimento dasociedade e a legitimação do processo.







O Plano fala em “déficit institucional”. Este é um termo bastante usado pelo Governo Lulapara se referir “ausência do Estado onde este deveria estar atuando”. Ele “é resultado de umprocesso histórico de construção nacional, que produziu um Estado incompleto, cujaslacunas vão sendo progressivamente preenchidas pelo ‘não-Estado’ — desde o crimeorganizado, que afronta a cidadania, ao mercado, que ignora a eqüidade”. O déficit semanifesta tanto na amplitude do atendimento dado pelas instituições públicas, quanto naqualidade desse atendimento.

Nas organizações do Poder Executivo Federal, o Plano de Gestão Pública tinha como

objetivo contemplar, no médio e longo prazos: a redefinição das estratégias,

a recomposição da força de trabalho,

a reconfiguração das estruturas e processos

o redimensionamento de recursos em bases mais eficientes e direcionadaspara resultados.

A construção do novo modelo de gestão pública deveria pautar-se nos seguintes princípiosou premissas orientadoras:

O Estado como parte essencial da solução, voltado à redução das desigualdades e àpromoção do desenvolvimento;

O cidadão como beneficiário principal. Trata-se de considerá-lo membro de umacomunidade cívica, organizada e plena de direitos e deveres, ampliando-se aconsciência cidadã, recriando-se a solidariedade e definindo-se critérios de justiçasocial; o cidadão não é um mero consumidor de bens ou serviços públicos;

O Plano de Gestão Pública como uma definição de Governo, supraministerial,independentemente da origem das proposições iniciais, das modificações, dasexclusões e das inclusões incorporadas durante o processo de discussão. A propostade gestão pública deve ser construída coletivamente, sendo o Presidente da

República o seu empreendedor máximo; Integração do Plano de Gestão Pública às demais políticas de Governo. Com o

endosso do Presidente da República, o Plano adquire poder de integração depolíticas. Será um instrumento de geração de resultados, flexível para permitir soluções específicas para as diversas áreas da ação governamental, ao mesmotempo em que impede a fragmentação e a coexistência de políticas, projetos, eprogramas concorrentes e/ou contraditórios;

Envolvimento, mobilização, incentivo e participação dos servidores e demais atoresenvolvidos são fundamentais. A definição de estratégias de intervenção ou induçãode processos de mudança deve ser baseada na adesão das organizações e setores,

na capacitação e na motivação intensivas, além da troca constante de informações.Superam-se, assim, as transformações baseadas predominantemente no caráter







legalista e coercitivo, em favor de uma abordagem que resgate a formulação depolíticas de gestão baseadas em incentivos institucionais e pessoais;

Problemas em busca de soluções. O Plano de Gestão Pública será formulado a partir de diagnóstico abrangente e sistemático, que identifique problemas e suas causas enão apenas seus sintomas. Abrangente, para permitir a identificação de problemassistêmicos e transversais; e contínuo, para dotar de maior racionalidade as decisõesestratégicas sobre objetivos e ações;

Pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias. A escolha será feita em

função dos problemas identificados no diagnóstico ao invés da adoção, a priori, demodismos gerenciais que possam induzir à transplantação acrítica de idéias e

Na Estruturação da Administração Pública Federal seriam realizadas intervenções no curto eno longo prazos, no sentido de se proceder:

à recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as necessidades erequisitos identificados, além do redesenho dos sistemas de cargos, carreiras,benefícios e concursos;

ao realinhamento de salários, de carreiras, posições e condições gerenciais daburocracia;

à definição de requisitos e modalidades de capacitação técnica e gerencialpermanente de servidores;

à promoção da saúde ocupacional e melhoria da qualidade de vida;

ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, mediante, inclusive, adoção denovas concepções institucionais, e o conseqüente redimensionamento de recursosorçamentários, logísticos e de tecnologias da informação, de forma intensiva e embases confiáveis;

à integração entre planejamento e orçamento, tanto no que se refere à elaboraçãoquanto à execução e avaliação orçamentária;

à redefinição de marcos regulatórios e à conseqüente redefinição do papel dasagencias reguladoras;

ao aprimoramento dos mecanismos de controle e prestação de contas;

à simplificação administrativa, reduzindo-se os requisitos de formalidades processuaise tornando as decisões mais ágeis e próximas dos interessados;

à definição de indicadores objetivos de desempenho organizacional, que permitamuma contratualização efetiva de resultados e a avaliação do custo-benefício, dotandoo processo orçamentário de mais racionalidade;







ao estabelecimento de formas de interlocução, participação e atendimento aocidadão, que o informe a respeito de seus interesses legítimos e proporcione umaprestação de serviços condizente com altos padrões de qualidade; e

ao estabelecimento de altos padrões de conduta ética e de transparência no trato dequestões públicas.

Após o período de vigência do Plano, podemos observar algumas medidas que foramadotadas. Duas das ações da estruturação da administração pública federal eram a

recomposição da força de trabalho do setor público, segundo as necessidades, e orealinhamento de salários, de carreiras, posições e condições gerenciais da burocracia. Ográfico abaixo mostra o crescimento do número de servidores que entraram para aadministração pública federal no governo Lula em comparação com o segundo mandato dogoverno FHC.

Por sua vez, ocorreu um efetivo realinhamento salarial dos servidores, obedecendo a umaseletividade pela qual foram privilegiadas as carreiras de órgãos que exercem funçõesestratégicas de Estado.

O Plano fala em redefinição de marcos regulatórios e à conseqüente redefinição do papeldas agencias reguladoras. Em 2003 o Governo Lula encaminhou ao Congresso Projeto deLei para regulamentar a atividade das agências reguladoras. Desde então tal projeto está noCongresso. Vi uma notícia de que a Câmara estava tentando votá-lo neste final de ano.

Em 2005 foi criado o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização(Gespública), como a fusão do Programa da Qualidade no Serviço Público com o ProgramaNacional de Desburocratização. O seu principal objetivo é contribuir para a melhoria daqualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o aumento da







competitividade do País, implantando programas de qualidade e produtividade nos órgãos eentidades públicos, tornando-os mais eficientes na administração dos recursos públicos emais voltados para o atendimento às demandas da sociedade do que para os seusprocessos burocráticos internos. Veremos o Gespública em outra aula.

13 DO ESTADO DE BEM-ESTAR AO ESTADO REGULADOR

Vimos que a crise da burocracia e surgimento da administração gerencial estão inseridasnum contexto de crise do Estado. Desde a II Guerra Mundial o mundo passava por uma “eradourada”, com altas taxas de crescimento, o que permitia que o Estado desempenhasseuma série de responsabilidades perante a sociedade. No entanto, a partir da década de1970 agravam-se as condições de financiamento do poder público.

Os anos 1920 e 1930 assinalam um grande passo para a constituição do Welfare State, ouEstado de Bem-Estar Social. A Primeira Guerra Mundial, assim como a Segunda, permitemexperimentar a maciça intervenção do Estado, tanto na produção (indústria bélica), como nadistribuição (gêneros alimentícios e sanitários). A grande crise de 1929, com as tensõescriadas pela inflação e pelo desemprego, provoca em todo o mundo ocidental um forte

aumento das despesas públicas para a sustentação do emprego e das condições de vidados trabalhadores.

Os estados se viram no meio de uma grave crise econômica com um número cada vezmaior de pessoas atingindo os níveis da pobreza e da indigência. Como respostas à criseforam postas em prática as idéias econômicas de John Maynard Keynes, que defendia umpapel mais interventor do Estado na economia de forma a estimular a demanda e, por conseqüência, o crescimento.

Alguns também atribuem o surgimento e crescimento do estado do bem-estar social àsconcessões da burguesia às classes trabalhadoras como forma de se opor as idéiascomunistas após a vitória bolchevista na Rússia.

Guedes afirma que:

A definição de welfare state pode ser compreendida como um conjunto deserviços e benefícios sociais de alcance universal promovidos pelo Estadocom a finalidade de garantir uma certa "harmonia" entre o avanço dasforças de mercado e uma relativa estabilidade social, suprindo a sociedadede benefícios sociais que significam segurança aos indivíduos paramanterem um mínimo de base material e níveis de padrão de vida, que possam enfrentar os efeitos deletérios de uma estrutura de produçãocapitalista desenvolvida e excludente.

Segundo Bobbio:







O Estado de Bem-Estar (Welfare state), ou Estado assistencial, pode ser definido, à primeira análise, como Estado que garante tipos mínimos derenda, alimentação saúde, habitação, educação, assegurados a todo ocidadão, não como caridade, mas como direito político.

Contudo, o simples compromisso do Estado na prestação de serviços sociais nãoconfiguraria o Estado de Bem-Estar Social. Bobbio afirma que o exemplo mais próximo dadefinição é a política posta em prática na Grã-Bretanha a partir da Segunda Guerra Mundial,quando foram aprovadas providências no campo da saúde e da educação, para garantir serviços idênticos a todos os cidadãos, independentemente da sua renda. Segundo o autor:

Na realidade, o que distingue o Estado assistencial de outros tipos deEstado não é tanto a intervenção direta das estruturas públicas namelhoria do nível de vida da população quanto o fato de que tal ação éreivindicada pelos cidadãos como um direito.

Portanto, é preciso chegar a Inglaterra dos anos 1940 para encontrar afirmação explícita doprincípio fundamental do Estado de Bem-Estar:

Independentemente de sua renda, todos os cidadãos, como tais, têmdireito de ser protegidos – com pagamento em dinheiro ou com serviços –contra situações de dependência de longa duração (velhice, invalidez) ou de curta (doença, desemprego, maternidade).

Assim, o princípio básico do estado do bem-estar social é que TODO cidadão tem o direito aum conjunto de bens e serviços que deveriam ter seu fornecimento garantido diretamentepelo Estado. O Estado de Bem-Estar defende a cobertura universal, ou seja, todos têmdireito, não só os mais pobres. Esses direitos incluiriam a educação em todos os níveis, aassistência médica gratuita, o auxílio ao desempregado, a garantia de uma renda mínima,recursos adicionais para a criação dos filhos etc.

Pode-se dizer que na história brasileira, mesmo considerando suas especificidades, não seconstituiu um sistema de seguridade social próximo do modelo que ficou conhecido comoWelfare State. Talvez seja mais coerente considerar que, durante todo o processo históricode formação e estruturação das formas do Estado moderno no Brasil, não se tenhaimplementado mais do que apenas algumas políticas de bem-estar social.

No Brasil e nos países latino-americanos da periferia do mundo capitalista, a dimensãosocial não foi aplicada da mesma forma que nos países desenvolvidos. O Estado nacional-desenvolvimentista é característico desse grupo nessa época, e se preocupava empromover a industrialização por meio da ação direta do Estado, como criador eimpulsionador de empresas estatais industriais.







A CF/88 foi o máximo que nos aproximamos de um Estado de Bem-Estar Social, já que elafaz a previsão de uma série de direitos sociais e o atendimento deles por parte do Estado.Apesar de a Constituição rezar pela garantia de um modelo de seguridade social aoscidadãos, incorporando todos os trabalhadores (informais, marginalizados, da Zona Ruraletc.) ao sistema de proteção social, as condições deterioradas do financiamento do setor público inviabilizaram a ampliação dos gastos sociais e execução de políticas públicas.

Outro grande fator, responsável pelo retrocesso no processo de construção de um sistemamais amplo de seguridade social no Brasil, foi o drástico movimento de desmonte do

aparelho estatal federal realizado pelo governo Collor de Mello. As principais vítimas desseprocesso foram as áreas de assistência social e os programas públicos de universalizaçãodos direitos sociais explícitos na Carta Magna.

A partir da década de 1970, com as duas crises do petróleo e a crise da conversibilidade dodólar, pioram consideravelmente as condições para os Estados se financiarem. Tem fim a“Era Dourada” do pós-guerra e agrava-se a crise fiscal nos Estados. Iniciou-se aos poucosum processo que culminaria na condenação por parte de diversos economistas dessemodelo de organização social. Segundo as novas teorias neoliberais, o Estado de bem-estar social era inviável, contrário ao desenvolvimento econômico e um entrave ao livre comércio.

O “estado provedor” incentivaria a inércia e inibiria a criatividade e o espírito empreendedor.

Os elevados gastos realizados pelo governo e a manutenção do pleno emprego só podiamresultar em altos índices de inflação.

Enquanto os Estado tinham capacidade de financiamento e as demandas da sociedade nãoeram complexas, a burocracia conseguia da conta do recado. No entanto, a partir domomento que os recursos do Estado tornam-se escassos e a sociedade aumenta cada vezmais suas exigências, fica claro que a administração pública tem que ser mais eficiente.

Com toda a insatisfação da sociedade em relação ao modelo burocrático, que era caro,ineficiente e não conseguia proteger o patrimônio público, começam a surgir as teorias embusca de uma administração gerencial. Ao mesmo tempo, a crise fiscal demonstra que oEstado de bem-estar social era inviável, o que provocou o aparecimento das teorias

neoliberais. Segundo Bresser Pereira:

A administração pública gerencial é freqüentemente identificada com asidéias neoliberais por outra razão. As técnicas de gerenciamento sãoquase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de ajuste estrutural que visam enfrentar a crise fiscal doEstado.

Surgem então o neoliberalismo e também as reformas gerenciais, que pregavam a reduçãodo tamanho do aparelho estatal. Vimos que o Managerialism, ou gerencialismo puro,primeiro período da administração gerencial, ficou marcado pela busca da eficiência, daprodutividade, e pela defesa da redução do tamanho do Estado.







No entanto, não podemos associar a administração gerencial a busca pelo Estado Mínimo, oque acontecia no neoliberalismo. A administração gerencial passa a defender um Estadomenor, mas que ainda atua, regulando a atividade econômica. Estudaremos em outra aula oEmpreendedorismo Governamental. Esta é uma escola que tem início com a publicação dolivro “Reinventando o Governo”, de David Osborne e Ted Gaebler. Uma das idéias principaisdo livro pode ser exemplificada pela seguinte frase:

“A palavra governo vem de um vocábulo que significa navegar, e o papel dogoverno é navegar — prestar serviço é remar, e o governo não é bom remador”.

Segundo esta nova mentalidade, os investimentos, seja em infra-estrutura, seja emprestação de serviços, serão realizados pela iniciativa privada, cabendo ao Estado os papéisde indutor, articulador, catalisador, orientador e controlador dessas atividades ao lado,logicamente, das suas responsabilidades diretas quanto às iniciativas de caráter social, taiscomo educação, saúde pública, segurança etc. Segundo pitonisas neoliberais mais radicais,a regulação tornar-se-á a principal e talvez a única atividade do Estado.

Um dos traços marcantes desta mudança foi a criação das agências reguladoras. Onascimento dessas agências está diretamente relacionado com o processo de privatizaçãode serviços públicos ocorrido na década passada. O Estado deixou de exercer determinadas

tarefas, que foram repassadas para a iniciativa privada, mas não pôde apenas esquecer taissetores. É preciso fiscalizá-los e regulá-los. Para tanto, instituiu as agências reguladoras.

14 MUDANÇAS INSTITUCIONAIS

O PDRAE trouxe uma série de mudanças institucionais na administração pública brasileira.Veremos agora as principais mudanças.

Agências ReguladorasAs agências reguladoras foram incorporadas ao direito brasileiro em decorrência doprocesso de privatização de serviços públicos promovido no Brasil na década passada. OEstado transferiu ao setor privado determinadas atividades até então por ele diretamenteexercidas, tais como os serviços de telecomunicações e de fornecimento de energia elétrica.Entretanto, apesar da sua retirada da prestação direta desses serviços, não teria o Estadocomo se furtar a continuar neles intervindo, por meio de sua regulação e fiscalização. Paratanto, instituiu as agências reguladoras.

Marcelo Alexandrino define as Agências Reguladoras desta forma:

Trata-se de entidades administrativas com alto grau de especializaçãotécnica, integrantes da estrutura formal da Administração Pública, no maisdas vezes instituídas sob a forma de autarquias de regime especial, com a







função de regular um setor específico de atividade econômica, ou deintervir de forma geral sobre relações jurídicas decorrentes destasatividades, que devem atuar com a maior independência possível peranteo Poder Executivo e com imparcialidade com relação às partesinteressadas (Estado, setores regulados e sociedade).

Por sua vez, para Maria Sylvia Zanella di Pietro há dois tipos de agências reguladoras emnosso ordenamento jurídico:

1. As que exercem poder de polícia, a partir de limitações administrativasdeterminadas em lei, de que são exemplos a Agência nacional de SaúdePública Complementar (ANS), criada pela Lei 9.961/2.000, e a Agêncianacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), instituída pela Lei. 9.872/99;

2. As que exercem poder regulatório e fiscalizatório de atividades objeto deconcessão, permissão ou autorização de serviço público (energia elétrica,telecomunicações etc), ou de concessão para exploração de bem público(petróleo e outros recursos minerais, rodovias etc).

As atuais agências reguladoras têm sido instituídas sob a forma de autarquias. Isto tem dois

objetivos. O primeiro é permitir que possam exercer atividades típicas do Poder Público.Segundo entendimento do STF, apenas pessoas jurídicas de direito público podem exercer atribuições típicas de Estado. O segundo é conferir maior independência a essas agências,retirando elas da subordinação hierárquica da administração direta.

Contudo, o legislador vai além, caracterizando-as como “autarquias em regime especial”,que pode ser traduzido, nos termos de cada lei instituidora, em prerrogativas especiais,normalmente relacionadas à ampliação de sua autonomia administrativa e financeira. Paraexemplificar, a seguir está o art. 8º, § 2º, da Lei 9.472/97, que trata da ANATEL:

§ 2º A natureza de autarquia especial conferida à Agência é caracterizada por independência administrativa, ausência de subordinação hierárquica,

mandato fixo de seus dirigentes e autonomia financeira.

A Lei n.º 9.986/2000, que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das agênciasreguladoras, determina que:

Art. 9º Os Conselheiros e os Diretores somente perderão o mandato emcaso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar.

Parágrafo único. A lei de criação da Agência poderá prever outras

condições para a perda do mandato.







Portanto, para conferir maior autonomia das agências reguladoras, seus diretores terãomandato fixo, fixado na lei de criação da agência, e só poderão perder o cargo em virtude dedecisão judicial ou processo administrativo disciplinar. Contudo, a lei de criação da agênciapode estabelecer outras formas de perda de mandato.

Apesar de possuírem maior independência, não significa que não há nenhum tipo decontrole por parte do Executivo. Elas se submetem aos princípios da administração pública eao poder de supervisão do ministério ou secretaria a que estejam vinculadas. Assim, apesar de seus diretores possuírem mandato fixo, podem ser retirados do cargo por processo

administrativo caso infrinjam algum dos princípios.As agências reguladoras possuem as mesmas atribuições que estariam na competência dopoder concedente na assinatura de contratos administrativos com particulares, como:regulamentar os serviços que constituem objeto de delegação, realizar o procedimentolicitatório para escolha do concessionário, permissionário ou autorizatário, celebrar ocontrato de concessão ou permissão ou praticar ato unilateral de outorga de autorização,definir o valor da tarifa e da sua revisão ou reajuste, controlar a execução dos serviços,aplicar sanções, encampar, decretar a caducidade, intervir, fazer a rescisão amigável, fazer a reversão dos bens ao término da concessão, exercer o papel de ouvidor de denúncias ereclamações dos usuários. Isso significa que a lei, ao criar a agência reguladora, estátirando do Poder Executivo todas essas atribuições para colocá-las nas mãos da agência.Isto é um dos motivos pelos quais a criação de Agências Reguladoras é de competência doPresidente da República.

O art. 37 da CF/88 determina que as autarquias só poderão ser criadas por meio de leiespecífica.

XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada ainstituição de empresa pública, sociedade de economia mista e defundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreasde sua atuação;

A criação de agências reguladoras se insere na iniciativa privativa do Presidente daRepública, conforme o art. 61 da CF/88:

§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública,observado o disposto no art. 84, VI

Isto se deve ao fato, inclusive, de que a competência para prestar e regular os serviçospúblicos é do Executivo. Portanto, somente ele pode abrir mão de suas competências.

As agências reguladoras também possuem poder normativo para regulamentar aspectosque a lei não adentrou ou deixou margens para interpretação. Elas não poderiam se







sobrepor ao princípio da legalidade e inovar inicialmente na ordem jurídica. Ressaltando-seessa limitação, elas podem expedir normas de caráter eminentemente técnico, no setor aelas afeto. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

não podem regular matéria não disciplinada em lei, porque osregulamentos autônomos não têm fundamento constitucional no direitobrasileiro, nem podem regulamentar leis, porque essa competência é privativa do chefe do Poder Executivo e, se pudesse ser delegada, essadelegação teria que ser feita pela autoridade que detém o poder

regulamentar e não pelo legislador (...) As normas que podem baixar resumem-se ao seguinte: (a) regular a própria atividade da agência por meio de normas de efeitos internos; (b) conceituar, interpretar, explicitar conceitos jurídicos indeterminados contidos em lei, sem inovar na ordem jurídica.

Contudo, o que tem ocorrido na prática é que as agências reguladoras possuem umaabrangente competência normativa, efetivamente inovando a ordem jurídica. O CESPE temadotado a posição de que pode ser conferido às agências reguladoras o exercício de umabrangente poder normativo no que respeita às áreas de sua atuação, mas não pode ser

exercido quanto às matérias reservadas à lei, pela Constituição. Elas poderiam somenteeditar atos secundários. Tais atos serão atos normativos delegados ou autorizados pela lei,restritos às áreas técnicas de competência da agência. Tais atos criam, modificam ouextinguem direitos, mas devem sempre ser editados nos termos da lei.

Dentro do processo de flexibilização e do direcionamento para o controle de resultados, areforma administrativa buscou conferir maior liberdade de ação para as agênciasreguladoras. Um exemplo disso é que elas não se submetem a mesma burocracia naslicitações que os demais órgãos e entidades públicas. A Lei 9.986 de 2000 permitiu que asagências reguladoras usassem o pregão e a consulta, sendo que as regras poderiam ser estabelecidas em regulamento próprio, conferindo maior flexibilidade nos processos decompras.

Art. 37. A aquisição de bens e a contratação de serviços pelas AgênciasReguladoras poderá se dar nas modalidades de consulta e pregão, observado odisposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 1997, e nos termos de regulamento próprio.

Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica às contratações referentes aobras e serviços de engenharia, cujos procedimentos deverão observar asnormas gerais de licitação e contratação para a Administração Pública.







Teoria da Agência

Nem sempre a atuação das agências reguladoras está livre de ingerências, tanto do Estadoquanto do setor privado por ela regulado. Um dos maiores obstáculos a sua atuação é a“assimetria de informações”. Para poder exercer sua função reguladora, determinandoregras a serem seguidas, concedendo contratos de prestação de serviços, ajustando tarifas,as agências são muito dependentes da informação, principalmente daquela fornecida pelasempresas que são por ela reguladas. O problema é que nem sempre a informação éconfiável.

Para entender melhor esta relação entre regulador e regulado, é preciso conhecermosalguns princípios da Teoria da Agência (o termo “agência” aqui não é uma referência àsagências reguladoras). As relações contratuais quer explícitas ou implícitas, delimitam afigura de um sujeito ativo que recebe o nome genérico de principal (aquele que contrata), ede um sujeito passivo chamado agente (aquele que é contratado). A suposição básicaexistente na relação principal-agente é de que o agente agirá em favor do principal e que por isso receberá alguma recompensa.

O agente, ou contratado, deverá desempenhar certas funções, de acordo com os critérios doprincipal, ou contratante. No entanto, em muitos casos o principal tem certa dificuldade emsaber se o agente está realmente cumprindo com suas obrigações de forma satisfatória.

Aqui entra a assimetria de informação. O agente dispõe de um conjunto de possíveiscomportamentos a adotar, suas ações afetam o bem-estar entre as partes e dificilmente sãoobserváveis pelo principal.

Decorrentes da assimetria de informações, surgem outros dois problemas:

Seleção adversa = quando são selecionados os agentes com maior risco. Se aindústria de seguros de vida praticar um preço baseado na média de risco daspessoas, saíra perdendo porque quem terá maior propensão a fazer seguros serão aspessoas com maior risco. Por isso que são praticados preços de acordo com o riscode cada um.

Risco moral = uma das partes envolvidas em um contrato não dispõe de condiçõesou mecanismos para monitorar as ações e as atitudes da outra parte envolvida, quepode ter um comportamento de risco. Muitas pessoas com plano de saúde passam ausar os serviços médicos numa proporção bem maior do que quando não tinham oplano. Também existe para o agente. Por exemplo, quando o Estado determinaalguns critérios no momento da contratação das empresas privadas e depois passa ausar outras regras.

Por fim, existe também a captura das agências reguladoras, quando o órgão regulador passa a confundir o bem comum com os interesses da indústria por ele regulamentada edefende mais os interesses da indústria regulada do que da sociedade.







Agências Executivas

Na lição de Maria Sylvia Zanella di Pietro,

Agência executiva é a qualificação dada à autarquia ou fundação quetenha celebrado contrato de gestão com o órgão da Administração Direta aque se acha vinculada, para melhoria da eficiência e redução de custos.Em regra, não se trata de entidade instituída com a denominação deagência executiva. Trata-se de entidade preexistente (autarquia ou

fundação governamental) que, uma vez preenchidos os requisitos legais,recebe a qualificação de agência executiva, podendo perdê-la, se deixar de atender aos mesmos requisitos.

O PDRAE não falava ainda em Agências Executivas, mas sim em Agências Autônomas, queconstituía um projeto básico voltado para a dimensão da gestão. Segundo o Plano:

A responsabilização por resultados e a conseqüente autonomia de gestãoinspiraram a formulação deste projeto, que tem como objetivo atransformação de autarquias e de fundações que exerçam atividadesexclusivas do Estado, em agências autônomas, com foco na modernização

da gestão.

Para dar prosseguimento a este projeto, primeiro foi preciso alterar a CF/88, o que veio aocorrer com a Emenda Constitucional n.º 19 de 1998, que inseriu o § 8º no art. 37:

§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos eentidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediantecontrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, quetenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

I - o prazo de duração do contrato;

II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III - a remuneração do pessoal

Só que há um ponto IMPORTANTE aqui. O contrato de gestão não é usado somente comas Agências Executivas. Qualquer órgão público da administração direta ou entidade da

administração indireta pode assinar contrato de gestão. A LRF também dispôs sobre isso:







Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que seestabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporáde autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo dodisposto no inciso II do § 5º do art. 165 da Constituição.

A definição de empresa controlada está no art. 2º da LRF:

II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social comdireito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;

Neste caso, a empresa controlada que assinar contrato de gestão não será qualificada comoAgência Executiva, já que somente recebem esta qualificação as autarquias e fundaçõespúblicas que desempenhem atividades exclusivas de Estado. Segundo a Lei 9.649/98:

Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva aautarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:

I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimentoinstitucional em andamento;

II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministériosupervisor.

§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato doPresidente da República.

Como podemos ver no art. 51, a concessão do status de Agência Executiva depende dopreenchimento de dois requisitos pela entidade:

A celebração de contrato de gestão com o respectivo Ministério Supervisor; A existência de um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento

institucional, voltado para a melhoria da qualidade de gestão e para a redução decustos, já concluído ou em andamento.

Segundo o MARE, as agências executivas teriam uma maior autonomia em três áreas,basicamente:

orçamento e finanças; gestão de recursos humanos;

serviços gerais e contratação de bens e serviços.

No que se refere ao aspecto orçamentário-financeiro, pretendia-se que as AgênciasExecutivas tivessem seu orçamento disposto de uma forma mais agregada, com os recursos







alocados em apenas um projeto ou sub-atividade, respeitada a distinção entre os grupos dedespesa (pessoal e outros custeios e capital).

Em relação à gestão de recursos humanos, buscava-se uma relação com os servidoresbaseada no desempenho e no mérito, com a definição de mecanismos financeiros dereconhecimento, como, por exemplo, a concessão de formas de bonificação por desempenho.

Quanto à gestão dos serviços gerais e contratação de bens e serviços, objetiva-se dotar asAgências Executivas de um mínimo essencial de autonomia de gestão. A concessão de umlimite diferenciado de dispensa de licitação para contratação de serviços, compras e obrasde engenharia, como dispõe o art. 24 da Lei 8.666:

Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput desteartigo serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviçoscontratados por consórcios públicos, sociedade de economia mista,empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei,como Agências Executivas.

Organizações Sociais

O segundo tipo de contrato de gestão existente é o assinado com entidades de direitoprivado que recebem a qualificação de Organizações Sociais. A definição deste tipo decontrato de gestão está na Lei 9.637 de 2000:

Art. 5º Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão oinstrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada comoorganização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para

fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas no art.1º.

O contrato de gestão é um contrato de parceria, que busca conceder fomento para que asOS prestem serviços públicos. O PDRAE definiu Organizações Sociais como entidades dedireito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa paracelebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária.Segundo a Lei 9.637 de 2000:

Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividadessejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento







tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e àsaúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.

O objetivo maior do Projeto Organizações Sociais e Publicização era permitir adescentralização de atividades no setor de prestação de serviços não-exclusivos, nos quaisnão existe o exercício do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses serviços serãomais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizadospelo setor público não-estatal. Seriam extintas fundações públicas ou outras entidades quedesempenhassem atividades não-exclusivas e estas atividades seriam assumidas por entidades de direito privado sem fins lucrativos que receberiam ajuda do Poder Público paraprestarem serviços públicos.

Segundo a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, as organizações sociais não são uma nova figura jurídica, mas apenas uma qualificação especial conferida a determinadas pessoas jurídicasda iniciativa privada, sem fins lucrativos, mediante o preenchimento de certos requisitoslegais.

Não integram a Administração Direta nem a Indireta, nem são delegatárias de serviçopúblico, pois prestam serviços não exclusivos do Estado. Devemos considerar asorganizações sociais como pessoas jurídicas de direito privado que realizam, em seu próprio

nome, atividades de interesse coletivo não-privativas de certa pessoa política, e que,portanto, podem ser desempenhadas independentemente de delegação.

Um ponto que gera confusão e que devemos tomar cuidado é que o Plano Diretor fala queas fundações públicas seriam transformadas em OS.

Objetivos para os Serviços Não-exclusivos:

Transferir para o setor publico não-estatal estes serviços, através de um programa de “publicização”, transformando as atuais fundações públicasem organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, semfins lucrativos, que tenham autorização específica do poder legislativo paracelebrar contrato de gestão com o poder executivo e assim ter direito adotação orçamentária.

O que ocorre na realidade é que a fundação pública é extinta e a OS absorve as suasatividades. Mas, para fins de concurso, devemos considerar como correto o uso do termo“transformação”.

A qualificação da entidade privada como OS não ocorre com o contrato de gestão, mas simmediante decreto do Presidente da República, e só poderá ocorrer se:

II - haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua

qualificação como organização social, do Ministro ou titular de órgãosupervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu







objeto social e do Ministro de Estado da Administração Federal eReforma do Estado.

Conveniência e oportunidade são aspectos da discricionariedade do gestor público, ou seja,a qualificação de uma OS não é ato vinculado – mesmo que a entidade que deseje sequalificar preencha todos os requisitos previstos em lei, o governo pode negar suaqualificação. O MARE foi extinto e suas atribuições foram incorporadas pelo Ministério doPlanejamento. Assim, a aprovação da qualificação cabe hoje ao ministro da área deatividade e ao Ministro do Planejamento.

Quando falamos em contratualização, geralmente associamos a concessão de autonomiaem troca de responsabilização por resultados. Mas, no caso das OS isso é um poucodiferente. Vejam o que diz a Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

O contrato de gestão, quando celebrado com entidades da Administração Indireta, tem por objetivo ampliar a sua autonomia; porém, quando celebrado com organizações sociais, restringe a suaautonomia, pois, embora entidades privadas, terão de se sujeitar aexigências contidas no contrato de gestão.

Já o Plano Diretor diz o seguinte:

As entidades que obtenham a qualidade de organizações sociaisgozarão de maior autonomia administrativa, e, em compensação, seusdirigentes terão maior responsabilidade pelo seu destino. Por outro lado,busca-se através das organizações sociais uma maior participaçãosocial, na medida em que elas são objeto de um controle direito dasociedade através de seus conselhos de administração recrutado nonível da comunidade à qual a organização serve.

O que acontece é que, na essência, há uma maior autonomia na prestação do serviçopúblico, já que antes ele era desempenhado por uma entidade estatal. A organização socialque assumir a gestão dos bens e serviços que estavam sob a responsabilidade de umafundação pública que tenha sido extinta terá maior autonomia que esta fundação. Contudo,esta OS poderia prestar tal serviço sem assinar o contrato de gestão, caso em que não teriaas restrições impostas pelo contrato.

Poderíamos entender que, no caso das OS, a responsabilização por resultados ocorre emtroca da ajuda que o Poder Público concede a entidade de direito privado, ajuda esta querecebe o nome de fomento. A Lei 9.637/98 define as seguintes modalidades de fomentopara as OS:

Art. 11. As entidades qualificadas como organizações sociais sãodeclaradas como entidades de interesse social e utilidade pública, paratodos os efeitos legais.







Art. 12. Às organizações sociais poderão ser destinados recursosorçamentários e bens públicos necessários ao cumprimento do contrato degestão.

§ 3º Os bens de que trata este artigo serão destinados às organizaçõessociais, dispensada licitação, mediante permissão de uso, consoantecláusula expressa do contrato de gestão.

Art. 14. É facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor paraas organizações sociais, com ônus para a origem.

Outra vantagem dada pelo Poder Público às OS está na 8.666.

Art. 24. É dispensável a licitação:

XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com asorganizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas degoverno, para atividades contempladas no contrato de gestão.

Portanto, quando o governo quiser contratar das OS serviços referentes às atividadesprevistas no contrato de gestão, não será necessária a realização de licitação. Em relaçãoàs compras das OS, para que elas tivessem uma maior flexibilidade na gestão, a Lei9.637/98 dispôs que:

Art. 17. A organização social fará publicar, no prazo máximo de noventadias contado da assinatura do contrato de gestão, regulamento própriocontendo os procedimentos que adotará para a contratação de obras eserviços, bem como para compras com emprego de recursos provenientesdo Poder Público.

Portanto, elas não se submeteriam as regras da Lei 8.666/93, mas sim a um regulamentopróprio. No entanto, em 2005 foi editado o Decreto 5.504, que dispôs que:

Art. 1° Os instrumentos de formalização, renovação ou aditamento deconvênios, instrumentos congêneres ou de consórcios públicos queenvolvam repasse voluntário de recursos públicos da União deverão conter cláusula que determine que as obras, compras, serviços e alienações aserem realizadas por entes públicos ou privados, com os recursos ou bensrepassados voluntariamente pela União, sejam contratadas mediante processo de licitação pública, de acordo com o estabelecido na legislaçãofederal pertinente.







§ 5° Aplica-se o disposto neste artigo às entidades qualificadas comoOrganizações Sociais, na forma da Lei no 9.637, de 15 de maio de 1998, eàs entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil deInteresse Público, na forma da Lei no 9.790, de 23 de março de 1999,relativamente aos recursos por elas administrados oriundos de repassesda União, em face dos respectivos contratos de gestão ou termos de parceria.

Assim, tanto as OS como as OSCIP, que veremos logo a seguir, teriam que realizar licitaçãoprévia segundo as regras da legislação federal. No entanto, Decreto não é instrumentosuficiente para alterar ou revogar lei, por isso a Lei 9.637 continua válida. O TCU julgou casoque envolvia esta confusão e decidiu que:

Acórdão 1.777/2005

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos emSessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em:

9.1 adotar, para fins de fiscalização deste Tribunal e orientação dos órgãos

e entidades da Administração Pública, as seguintes conclusões:

9.1.1. as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - Oscips,contratadas pela Administração Pública Federal, por intermédio de Termosde Parceria, submetem-se ao Regulamento Próprio de contratação deobras e serviços, bem como para compras com emprego de recursos provenientes do Poder Público, observados os princípios da legalidade,impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e da eficiência,nos termos do art. 14, c/c o art. 4º, inciso I, todos da Lei 9.790/99;

9.1.2. não se aplicam aos Termos de Parceria celebrados entre a Administração Pública Federal e as Oscips as normas relativas aosConvênios, especificamente a IN 01/97-STN;

Portanto, na visão do TCU, as OS e OSCIP ainda se submeteriam a regulamento próprio.Não vi o CESPE cobrar isso ainda, portanto não temos um posicionamento da banca.

Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscips)

As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público são muito semelhantes as OS.São pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que recebem uma qualificaçãodo Poder Público para receber fomento na prestação de atividades de interesse público.







A qualificação das OSCIP se dará por meio de termo de parceria, que é equivalente aocontrato de gestão assinado com as OS. Assim como as OS, as OSCIP não representamuma nova espécie de pessoa jurídica. São apenas entidades privadas que recebem doEstado uma especial qualificação, mediante a assinatura de um instrumento legalmentedenominado termo de parceria. Nesse instrumento constam os direitos e obrigações de cadaum dos signatários do ajuste, em especial as metas que devem ser cumpridas pelaentidade. Segundo a Lei 9.790/99.

Art. 9° Fica instituído o Termo de Parceria, assim considerado o

instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as entidadesqualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Públicodestinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes, para ofomento e a execução das atividades de interesse público previstas no art.3° desta Lei.

Algumas das cláusulas essenciais do termo de parceria são:

I - a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho proposto pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público;

II - a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e osrespectivos prazos de execução ou cronograma;

III - a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação dedesempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado;

Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria é mais um instrumento decontratualização, prevendo metas e indicadores para avaliação do desempenho.

Vimos que a Lei 9.637/98 estabelece os tipos de fomentos possíveis para as OS. Já a Lei

9.790/99, que rege as OSCIP, não especificou as modalidades de fomento aplicáveis àsentidades qualificadas como OSCIP, restringindo-se a menções genéricas quanto a bens erecursos públicos. Deste modo, devem-se aplicar a essas entidades as modalidadescomuns de fomento. Como principais modalidades de fomento, aplicáveis a todas asentidades paraestatais, podemos citar

Dotação de recursos orçamentários

Permissão de uso gratuito de bens públicos Concessão de incentivos fiscais e creditícios.

A Lei 9.790/99 traz a definição do que seria uma pessoa jurídica sem fins lucrativos:







§ 1º Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa jurídica de direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuaisexcedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante oexercício de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecuçãodo respectivo objeto social.

Portanto, a entidade até pode ter lucro, mas deve revertê-lo para seu patrimônio, sem haver qualquer tipo de distribuição para sócios. O art. 4º da Lei 9.790 determina que os estatutosdas pessoas jurídicas interessadas em se qualificar como OSCIP devem dispor, entre outrascoisas, sobre:

VI - a possibilidade de se instituir remuneração para os dirigentes daentidade que atuem efetivamente na gestão executiva e para aqueles quea ela prestam serviços específicos, respeitados, em ambos os casos, osvalores praticados pelo mercado, na região correspondente a sua área deatuação;

Assim, apenas aqueles que estejam efetivamente envolvidos com na atividade da OSCIPpodem receber remuneração.

A fim de evitar divergências quanto às atividades que poderiam ser consideradas como deinteresse coletivo, o art. 3º, em elenco taxativo, estabelece que no conceito, para asfinalidades da Lei, se enquadram as seguintes atividades:

a) assistência social;

b) promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico eartístico;

c) promoção gratuita da educação ou da saúde;

d) promoção da segurança alimentar e nutricional;e) defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção dodesenvolvimento sustentável;

f) promoção do voluntariado;

g) promoção do desenvolvimento econômico e social e combate àpobreza;

h) experimentação, não lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e desistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;

i) promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos eassessoria jurídica gratuita de interesse suplementar;

j) promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, dademocracia e de outros valores universais;







k) estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas,produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos.

O art. 2º veda a algumas pessoas jurídicas a possibilidade de obter a qualificação comoOSCIP, mesmo se exercerem alguma das atividades elencadas no tópico anterior. São elas:

a) as sociedades comerciais, sindicatos, associações de classe ou derepresentação de categoria profissional;

b) as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos,

cultos, práticas e visões devocionais e confessionais;c) as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;d) as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou

serviços a um círculo restrito de associados ou sócios;e) as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e

assemelhados;f) as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;g) as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas

mantenedoras;h) as organizações sociais;

i) as cooperativas; j) as fundações públicas;k) as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado

criadas por órgão público ou por fundações públicas;l) as organizações creditícias que tenham quaisquer tipos de vinculação

com o Sistema Financeiro Nacional a que se refere o art. 192 da ConstituiçãoFederal.

Vimos que a qualificação das OS se insere no poder discricionário dos Ministros, que podemnão aprová-la, mesmo que a entidade preencha todos os requisitos. Já no caso das OSCIP,

a qualificação é ato vinculado, conforme determina a Lei 9.790/99:

§ 2º A outorga da qualificação prevista neste artigo é ato vinculado aocumprimento dos requisitos instituídos por esta Lei.

15 GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA

Estudamos na primeira aula o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O fato donome do Plano falar em “Reforma do Aparelho do Estado” ao invés de “Reforma do Estado”não é algo sem importância. A maior parte dos autores associa a reforma do Estado à busca







de maior governabilidade e a reforma do aparelho do Estado à busca de maior governança.Segundo o próprio PDRAE:

O governo brasileiro não carece de “governabilidade”, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que contana sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, namedida em que sua capacidade de implementar as políticas públicas élimitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa.


Governabilidade e governança são conceitos mal definidos,freqüentemente confundidos. A capacidade política de governar ou governabilidade deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que governança é a capacidadefinanceira e administrativa em sentido amplo de uma organização deimplementar suas políticas.

Podemos dizer que a governabilidade está associada às condições de exercício do poder e

de legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura diante da sociedadecivil e do mercado. Já a governança pode ser entendida capacidade que um determinadogoverno tem para formular e implementar as suas políticas, capacidade esta que pode ser dividida em financeira, gerencial e técnica.

A governabilidade refere-se à dimensão estatal do exercício do poder. Diz respeito àscondições sistêmicas e institucionais sob as quais se dá o exercício do poder, tais como ascaracterísticas do sistema político, a forma de governo, as relações entre os Poderes, osistema de intermediação de interesses. Por isso, quando estudarmos adiante as formas deintermediação de interesses (clientelismo, corporativismo e neocorporativismo), temos queentender que elas estão ligadas à busca de governabilidade.

Governabilidade e governança são termos muitas vezes confundidos porque não há umaseparação muito nítida entre os dois. Podemos tentar entender isso na figura abaixo:

Governança

Governabilidade







Há uma área em que os dois conceitos se confundem e há divergência entre os autores.Para Bresser Pereira:

No conceito de governança pode-se incluir, como o faz Reis (1994), acapacidade de agregar os diversos interesses, estabelecendo-se, assim,mais uma ponte entre governança e governabilidade. Uma boagovernança, conforme observou Fritschtak (1994) aumenta a legitimidadedo governo e, portanto, a governabilidade do país.

O conceito de governança não se restringe aos aspectos gerenciais e administrativos doEstado, tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho de Estado. A discussão maisrecente do conceito de governança ultrapassa o marco operacional para incorporar questõesrelativas a padrões de articulação e cooperação entre atores sociais e políticos e arranjosinstitucionais que coordenam e regulam transações dentro e através das fronteiras dosistema econômico. Com a ampliação do conceito de governança fica cada vez maisimprecisa sua distinção daquele de governabilidade.

Portanto, temos que tomar cuidado na hora da prova. A melhor coisa a fazer é associar agovernabilidade às condições políticas, capacidade de governar, e a governança àcapacidade de administrar, seja em termos financeiros, gerenciais ou técnicos.

Segundo Eli Diniz, a governabilidade refere-se às condições sistêmicas de exercício dopoder por parte do Estado em uma determinada sociedade. Seria uma somatória dosinstrumentos institucionais, recursos financeiros e meios políticos de execução das metasdefinidas. As principais características da governabilidade seriam:

a forma de governo, ou seja, se o sistema é parlamentarista (com todas as suasvariantes), presidencialista ou misto, como no caso brasileiro;

a relação Executivo-Legislativo: se esta for mais assimétrica para um ou para outropodem surgir dificuldades de coordenação política e institucional, vitais para agovernabilidade plena;

a composição, formação e dinâmica do sistema partidário (com poucos ou muitospartidos), o que pode dificultar a relação Executivo-Legislativo e Estado-sociedade;

o sistema de intermediação de interesses vigente na sociedade (corporativista,institucional pluralista, dispersos, ONGs etc.); e

todo o conjunto das relações Estado-sociedade, ou seja, as relações dosmovimentos organizados, associações e da cidadania com o Estado no sentido deampliar a sua participação no processo de formulação/implementação de políticasdas quais sejam beneficiários.

Segundo Vinícius de Carvalho Araújo:

Em uma definição genérica, podemos dizer que a governabilidade refere-se às próprias condições substantivas/materiais de exercício do poder e de







legitimidade do Estado e do seu governo derivadas da sua postura dianteda sociedade civil e do mercado (em um regime democrático, claro). Podeser concebida como a autoridade política do Estado em si, entendida comoa capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curto, médioe longo prazos.

O autor afirma ainda que os cidadãos e a cidadania organizada são a fonte dagovernabilidade, e não da governança, que tem como origem os agentes públicos ouservidores do Estado. Segundo o autor:

É importante lembrar também, como mais um elemento distintivo com agovernança, que a fonte ou origem principal da governabilidade são oscidadãos e a cidadania organizada, ou seja, é a partir deles (e da suacapacidade de articulação em partidos, associações e demais instituiçõesrepresentativas) que surgem e se desenvolvem as condições citadasacima como imperativas para a governabilidade plena.

Destacamos aqui que, diferente da governabilidade, a fonte da governança

não são os cidadãos ou a cidadania organizada em si mesma, mas sim um prolongamento desta, ou seja, são os próprios agentes públicos ou servidores do Estado que possibilitam a formulação/implementação corretadas políticas públicas e representam a face deste diante da sociedade civil e do mercado, no setor de prestação de serviços diretos ao público.

O autor define governança como:

Já a governança pode ser entendida como a outra face de um mesmo processo, ou seja, como os aspectos adjetivos/instrumentais dagovernabilidade. Em geral, entende-se a governança como a capacidadeque um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas. Esta capacidade pode ser decomposta analiticamente emfinanceira, gerencial e técnica, todas importantes para a consecução dasmetas coletivas definidas que compõem o programa de um determinadogoverno, legitimado pelas urnas.

Segundo o Banco Mundial, a definição geral de governança é:

O exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo. É amaneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos

sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento, implicando a







capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas ecumprir funções.

Portanto, o poder no gerenciamento dos recursos sociais e econômicos está relacionado àgovernança.

INTERMEDIAÇÃO DE INTERESSES

Como vimos acima, uma das principais características da governabilidade seria o sistema deintermediação de interesses vigente na sociedade. Isso porque as formas de intermediaçãode interesses são usadas pelo Estado como um meio de conseguir maior governabilidade,facilitando seu relacionamento com os diversos atores sociais. Vamos ver algumas dessasformas.

Corporativismo

Bobbio define corporativismo como:

Uma doutrina que propugna a organização da coletividade baseada naassociação representativa dos interesses e das atividades profissionais(corporações). Propõe, graças a solidariedade orgânica dos interessesconcretos e às fórmulas de colaboração que daí podem derivar, a remoçãoou neutralização dos elementos de conflito: a concorrência no planoeconômico, a luta de classes no plano social, as diferenças ideológicas no plano político.

O corporativismo surgiu na Idade Média, através das corporações de ofício, como umaforma de organização da sociedade. Estas corporações eram formadas por artesãos que sededicavam a um mesmo trabalho e determinavam os preços, a qualidade, a quantidade demercadorias produzidas e até a margem de lucro obtido com as vendas eram determinadosno âmbito dessas entidades.

No século XX, o corporativismo passou a designar a organização da sociedade a partir dacriação de associações (ou corporações), com o objetivo de canalizar e expressar interesseseconômicos e profissionais de seus membros.

Os Estados fascistas passaram a se utilizar dessas associações como forma desubordinação e controle repressivo da sociedade por meio da manipulação dos sindicatos.Isto teve início na Itália de Mussolini, onde o poder legislativo foi atribuído a corporaçõesrepresentativas dos interesses econômicos, industriais ou profissionais. Getúlio Vargastambém se valeu do corporativismo







O modelo corporativo tradicional de Estado apresenta-se para disciplinar a economia eassim poder controlá-la. O Estado cria a corporação, chama para ela todos que trabalham eproduzem em um determinado ramo da produção levando-os a discutir, organizar, disciplinar e orientar os interesses do Estado. É uma estrutura organizacional subordinada ao Estado,com uma perspectiva política da supremacia do interesse nacional, reduzindo as forças domodelo representativo democrático e, conseqüentemente, controlando as forças queameaçam o status quo do Estado.

Segundo Schmitter:

Corporativismo é um sistema de representação de interesses cujasunidades constituintes são organizadas em um número limitado deentidades singulares, compulsórias, não competitivas, hierarquicamenteordenadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou licenciadas(quando não criadas) pelo Estado, às quais é concedido monopólio derepresentação dentro de sua respectiva categoria em troca da observânciade certos controles na seleção de seus líderes e na articulação dedemandas e suporte.

Clientelismo

O clientelismo é uma forma de intermediação de interesses em que o “patrão” domina aposse de determinado recurso, poder, e apenas o concede para o “cliente” caso este lhe dêapoio político em troca. O clientelismo está associado geralmente ao coronelismo, umsistema político baseado em barganhas entre o governo e os coronéis. O governo garante opoder do coronel sobre seus dependentes e seus rivais, sobretudo cedendo-lhe o controledos cargos públicos, desde o delegado de polícia até a professora primária. O coronelhipoteca seu apoio ao governo, sobretudo na forma de votos.

Outro exemplo é o uso das emendas parlamentares como moeda de troca. O governo sólibera os recursos do orçamento para emendas parlamentares caso os parlamentares votemde acordo com os desejos do governo. Por isso, quando temos votações importantes no

Congresso é que são liberadas as maiores somas para as emendas.

Neocorporativismo

O neocorporativismo é uma forma de intermediação dos interesses entre a sociedade civil eo Estado. O conjunto de mudanças ocorridas nas relações entre Estado e organizaçõesrepresentativas de interesse privado, nos países capitalistas com regime democrático,permitiu a passagem do corporativismo para o neocorporativismo que, além de representar os interesses, passa a decidir junto com o Estado as políticas públicas. O corporativismo échamado também de “corporativismo estatal”, enquanto o neocorporativismo é chamado de

“corporativismo societário”. Segundo Bobbio:







O conceito de neocorporativismo difundiu-se recentemente na literatura política internacional, como instrumento para analisar um conjunto demudanças ocorridas nas relações entre Estado e organizaçõesrepresentativas dos interesses particulares, nos países capitalistas comregime democrático.

O termo neocorporativismo surge para conceituar os fenômenos de intermediação deinteresses, cuja característica fundamental é a existência das grandes organizaçõesrepresentativas de interesse privado (corporações) na intermediação política. O antigocorporativismo era criado pelo Estado e por este controlado. O neocorporativismo surgedentro da sociedade democrática onde as organizações entram em processo de negociaçãocom o Estado movidas pelas mudanças e novas situações a serem enfrentadas.

O neocorporativismo também é chamado de corporativismo societal, enquanto ocorporativismo é chamado de estatal. A diferença fundamental entre os dois é a seguinte:num sistema neocorporativista a organização representativa dos interesses particulares élivre para aceitar ou não suas relações com o Estado, contribuindo, portanto, para defini-las,enquanto que no corporativismo clássico é o próprio Estado que impõe e define essasrelações.

No neocorporativismo, as organizações privadas de representação de interessesconquistam um canal para participar do processo decisório e obtêm o status deinterlocutores e parceiros do poder público que, por sua vez, ganha o seu apoio para aformulação e implementação das políticas governamentais.

Maria das Graças Rua cita a definição de Cawson de neocorporativismo:

O corporativismo societário, segundo Cawson (1985), consiste em um processo de cooperação entre o poder público e os agentes privados, por meio do qual fazem-se barganhas e estabelecem-se compromissos pelosquais políticas favoráveis têm a sua implementação garantida peloconsentimento dos interesses privados, os quais se encarregam, inclusive,

de assegurar os necessários mecanismos de enforcement.

“Enforcement” pode ser definido como a garantia da efetividade e aplicabilidade dasinstituições que restringem a interações entre indivíduos (a lei, por exemplo).

16 EMPREENDEDORISMO GOVERNAMENTAL

Vimos na Aula 01 a evolução do New Public Management. Um dos livros mais importantes

do modelo pós-burocrático foi o “Reinventando o Governo”, de David Osborne e TedGaebler. Lançado no início da década de 1990, nele os autores analisam diversas iniciativas







de administrações públicas, principalmente municipais, que demonstram que o Estadopoderia eliminar a burocracia, superando a crise que se instalara em todo o mundo.

O subtítulo do livro é “Como o espírito empreendedor está transformando o setor público”.Por isso estou falando dele aqui no “empreendedorismo governamental”, já que é ele quelançou as bases deste conceito. Além disso, algumas questões do CESPE são tiradas dele.

Os autores partem do mesmo diagnóstico que vimos na aula passada: a crise do Estado. Hácem anos, a palavra burocracia tinha um sentido positivo. Designava um método deorganização racional e eficiente, para substituir o exercício arbitrário do poder pelos regimes

autoritários. A burocracia trouxe ao trabalho do governo a mesma lógica que a linha demontagem deu ao processo industrial. Com sua autoridade hierárquica e especializaçãofuncional, a organização burocrática tornou possível a realização eficiente de tarefas amplase complexas.

O problema foi que, ao buscar controlar ao máximo os desvios do patrimonialismo, aburocracia acabou criando uma série de outros problemas. Ao dificultar o desvio de dinheiropúblico, tornou virtualmente impossível administrá-lo bem. O governo tornou-se ineficiente,lento e impessoal, no sentido ruim da palavra, auto-referido.

Analisando diversas iniciativas inovadoras de administrações públicas americanas, osautores identificaram alguns traços comuns a todos esses esforços.

A maioria dos governos empreendedores promove a competição entre os queprestam serviços ao público;

Eles dão poder aos cidadãos, transferindo o controle dessas atividades da burocraciapara a comunidade;

Medem a atuação das suas agências, focalizando não os fatores utilizados, osinsumos, mas, sim, os resultados;

Orientam-se pelos seus objetivos – sua missão –, em vez de regras e regulamentos;

Redefinem seus usuários como clientes, oferecendo-lhes opções – entre escolas,programas de treinamento, tipos de moradia;

Evitam o surgimento de problemas, trabalhando com a prevenção ao invés doremédio;

Investem suas energias na produção de receitas, não se concentrando simplesmentenas despesas;

Descentralizam a autoridade, promovendo o gerenciamento com participação;

Preferem os mecanismos do mercado às soluções burocráticas;







Detêm-se não só no fornecimento de serviços ao público, mas, também na catálisede todos os setores – público, privado e voluntário – para a ação conjunta dirigida àresolução dos problemas da comunidade

Vejamos agora mais detalhadamente os 10 princípios do governo empreendedor.

Governo catalisador: navegando em vez de remar

Segundo o Dicionário Houaiss, catalisar significa:

Desencadear pela própria presença ou existência (um processo);estimular, incentivar;

Diz-se de ou o que estimula ou dinamiza.

Portanto, cabe ao governo modelar a sociedade, dar o rumo a ela, definir a política a ser seguida, manejar, o máximo que puder, instituições econômicas e sociais, enfim, regular ecumprir a função regulatória. Catalisando a sociedade, o governo amplia sua ação. Isso nãosignifica que ele executa mais, mas que ele consegue chegar onde ele estava ausente

quando queria fazer tudo sozinho.

O governo pertence à comunidade: dando responsabilidade ao cidadão, em vezde servi-lo

A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introdução de métodos voltados para aprodução qualitativa de serviços públicos com a prioridade dada aos clientes e cidadãoscomo razões últimas do setor público, o que quer dizer não só que eles devem ser bematendidos, mas que devem ser também chamados a participar do governo, definindo osdestinos de suas comunidades.

A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que a melhor resposta paratornar melhor um serviço público é chamar a comunidade a participar de sua gestão, sejafiscalizando, seja trabalhando voluntariamente na prestação de serviços — constituindo-senuma resposta adequada tanto para a questão da eficiência como para o problema datransparência. Portanto, a modernização do setor público deve caminhar pari passu com oaumento da accountability.

Governo Competitivo: introduzindo a competição na prestação de serviços

Outro traço dos governos empreendedores é a promoção da competição. A competiçãoseria uma forma de melhorar a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos







serviços públicos pela população. Competição, para os autores, não é um conceito que sótem validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade, serve paraacabar com o monopólio — que tanto pode reinar no setor público como no privado — eencorajar a inovação organizacional.

O princípio da competição nos serviços públicos tem como meta a competição não apenasentre os setores público e privado, como por exemplo entre uma empresa estatal e umaconcessionária na área de limpeza pública, mas dentro de cada um desses dois setores queoperam na jurisdição de um dado governo. A questão não é público versus privado, mas

competição versus monopólio. Assim, podemos ter os seguintes tipos de competição:▪ Público versus privado;▪ Privado versus privado;▪ Público versus público.

Governo orientado por missões: transformando órgãos burocratizados

A maioria das organizações públicas é orientada não por suas missões, mas por suas regrase sua previsão orçamentária. Estabelecem uma regra para tudo que eventualmente possa

sair errado, com uma linha adicional para cada subcategoria de gastos em cada unidade, decada departamento. Em outras palavras, é como se uma cola poderosa unisse todas asburocracias públicas. É como uma supercola: vem em duas bisnagas diferentes. Em umabisnaga, as regras; na outra, as contas separadas. Misture tudo e o resultado será cimento.

Governos de mentalidade empreendedora dispensam as duas bisnagas. Livram-se do velholivro de regulamentos e abandonam as contas. Definem as missões fundamentais e, sóentão, estabelecem um orçamento e um conjunto de critérios que deixem os funcionários àvontade para perseguir as missões propostas.

Governo de Resultados: financiando resultados, e não recursosGovernos tradicionalmente burocráticos concentram-se excessivamente sobre as entradas,os recursos, e não sobre as saídas, os resultados. Continuam financiando escolas com baseno número de alunos matriculados;a assistência social em função do número deatendimentos; e os departamentos de polícia com base nas estimativas próprias de pessoalnecessário para combater o crime. Presta-se muito pouca atenção aos resultados. Poucoimporta como as crianças se saem nas escolas, ou quantas pessoas finalmente conseguemse empregar e deixar de receber o seguro-desemprego, ou em quanto tenham baixado osíndices de criminalidade. Na realidade, escolas, instituições de assistência social edepartamentos de polícia ganham mais dinheiro à medida que fracassam, ou seja, quando

as crianças vão mal, o desemprego aumenta e a taxa de criminalidade sobe.







Governos empreendedores procuram alterar este sistema de recompensas e incentivos. Osempreendedores públicos sabem que enquanto as instituições forem financiadas da formatradicional, poucas razões terão para se esforçarem na busca de desempenhos maissatisfatórios. Contudo, se forem financiadas segundo um critério de avaliação de resultados,num instante ficarão obcecadas por maior performance.

Governos e seus clientes: atendendo às necessidades do cliente e não da

burocraciaPouca gente no governo usa o termo cliente. A maioria das organizações públicas nemmesmo sabe quem são seus clientes. Governos democráticos existem para servir aoscidadãos. As empresas existem para gerar lucro. No entanto, quem mais se empenha paraservir ao povo, de maneira até obsessiva, são as empresas. A maioria dos governos éabsolutamente cega aos clientes, ao passo que o McDonald's está totalmente voltado paraeles.

Por que é assim? Para os autores é por que os órgãos públicos, via de regra, não obtêmseus recursos diretamente dos clientes; as empresas sim. Se uma empresa satisfaz seusclientes, as vendas aumentam. Os órgãos públicos recebem a maior parte dos seus

recursos do Legislativo e a maioria de seus “clientes” é cativa e tem poucas alternativas paraos serviços oferecidos por seus governos. Assim, os administradores públicos passam aignorá-los. Os clientes-alvo, a quem o administrador público tenta satisfazer, são oLegislativo e o Executivo, pois são eles que fornecem os recursos. Como os ocupantes decargos eletivos são governados por seu eleitorado – na maioria das vezes grupos deinteresse, financiadores de campanhas – os órgãos do governo fazem o possível paraagradar os grupos de interesse. Os verdadeiros clientes do Ministério dos Transportes nãotêm sido os motoristas nem a massa de usuários de transporte público, mas sim osconstrutores, as empreiteiras.

Governo empreendedor: gerando receitas ao invés de despesasNos governos burocráticos, os sistemas orçamentários levam as pessoas a gastar dinheiro,sem qualquer preocupação de produzi-lo. Na maioria dos governos, poucas pessoas forados departamentos financeiros sequer pensam sobre receitas. Ninguém se preocupa com olucro. A palavra lucro é vista pelos governos tradicionais como um verdadeiro pecado.

Os governos empreendedores, terrivelmente pressionados pela crise fiscal da década de1980, concentram-se na busca de receitas não tributárias. Passaram a mensurar o nível deretorno de cada investimento. Não se quer dizer, com isso, que a maioria dos serviçospúblicos deva ser vendida visando ao lucro. Ao contrário! Mas muitos serviços beneficiam

indivíduos isolados.







Uma outra característica reconhecida nos governos empreendedores é uma certaperspectiva de investimento, ou seja, o hábito de mensurar os retornos dos gastos como sefossem investimentos. A estratégia não visa ganhar dinheiro, mas poupá-lo. Através daavaliação de retorno de seus investimentos, é possível entender quando um gasto lhespermitirá poupar dinheiro.

Governo preventivo: a prevenção em lugar da cura

Os governos burocráticos tradicionais se concentram na prestação de serviços destinados aenfrentar problemas. Contra a doença, custeiam serviços médicos; e para combater o crime,aumentam o aparato policial; para lutar contra os incêndios, adquirem mais carros debombeiros. O modelo burocrático trouxe consigo uma preocupação com a prestação doserviço – a preocupação em remar. Gastam somas consideráveis tratando os sintomas,atuando apenas quando os problemas se transformam em crises, enquanto faltamestratégias para a prevenção desses problemas. A burocracia é cega no que se refere aofuturo.

Numa era em que as mudanças ocorrem com assustadora rapidez, a cegueira com relaçãoao futuro é uma falha mortal. Os governos empreendedores passaram a atuar de forma

completamente diferente, fazendo da prevenção um tema central de sua administração.Alguns governos estão tentando não apenas prevenir problemas, como também tentar antecipar o futuro. Diz-se que há três tipos de pessoas: as que fazem as coisasacontecerem, as que observam as coisas acontecerem e as que não sabem o que estáacontecendo. O mesmo se pode dizer dos governos; infelizmente a maioria está na terceiracategoria.

Governo descentralizado: da hierarquia à participação e ao trabalho de equipe

Há 50 anos, as organizações centralizadas eram indispensáveis. As tecnologias de

informação eram primitivas, a comunicação entre localidades diferentes difícil e a mão-de-obra disponível relativamente pouco instruída. Não havia outra alternativa, senão a de juntar todos os profissionais em uma mesma organização. Havia tempo de sobra para que ainformação subisse lentamente toda a cadeia de comando e depois descesse, pelo mesmopercurso, sob a forma de decisões.

Hoje em dia, entretanto, a informação é praticamente sem limites. A comunicação entre asmais recônditas localidades é instantânea. Muitos funcionários públicos têm boa formaçãoacadêmica, e as condições mudam à velocidade da luz. Não se pode desperdiçar tempocom o lento fluxo de informações hierarquia acima, ou de ordens hierárquicas abaixo.

No mundo de hoje, as coisas simplesmente funcionam melhor se os funcionários públicostiverem autonomia para tomar algumas decisões por conta própria.







Governo orientado para o mercado: induzindo mudanças através do mercado

Os governos não têm a capacidade de resolver todos os problemas sozinhos, nem mesmouma significativa parcela deles. Por isso, devem utilizar as decisões dos agentes privadoscomo uma forma de alavancagem na prestação de serviços, de modo a alcançar metascoletivas. Trata-se de um método clássico de atividade governamental empreendedora:implica um governo ativo, mas não burocrático.

Não querem dizer que os mecanismos de mercado sempre funcionem. Muitos benscoletivos fornecidos pelo governo – de parques à segurança pública – não são negociadosno mercado. E há muitos mercados com falhas fundamentais. No entanto, os mecanismosde mercado têm muitas vantagens com relação aos sistemas administrativos: os mercadossão descentralizados, normalmente competitivos, delegam a escolha aos interessados, evinculam os recursos diretamente aos resultados. Os mercados também reagem comvelocidade às mudanças rápidas e sua reestruturação permite aos governos alcançar aescala necessária para resolver os problemas mais sérios.

17 NOVAS LIDERANÇAS NO SETOR PÚBLICO

Vamos ver o conceito de liderança numa questão do CESPE:

(CESPE/GESTOR-AC/2008) Pode-se definir liderança como a habilidadede influenciar pessoas no sentido da realização das metasorganizacionais.

Esta questão é CERTA. Ela foi tirada da definição de Richard Daft, do livro “Administração”.Vamos ver alguns autores que defendem a definição da questão:

Richard Daft: Liderança é a habilidade de influenciar pessoas no sentidoda realização das metas organizacionais.

Chiavenatto: Afirma que liderança não é sinônimo de administração.Define-a como uma influência interpessoal exercida em uma dada situaçãoe dirigida através do processo de comunicação humana para aconsecução de um ou mais objetivos específicos.

Hersey e Blanchhard: definem liderança como “o processo de influenciar as atividades de um individuo ou de um grupo para a consecução de umobjetivo numa dada situação”.







Stephen Robbins: Define liderança como a capacidade de influenciar umgrupo para alcançar metas.

Richard Daft explica esta definição dizendo que, dentre todas as idéias e escritos sobreliderança, três aspectos sobressaem: pessoas, influências e metas. A liderança ocorre entrepessoas, envolve o uso da influência e é usada para alcançar as metas. Influência significaque o relacionamento entre as pessoas não é passivo. Além disso, é elaborada paraalcançar algum fim ou meta. A liderança é recíproca, ocorrendo entre pessoas. Liderança éuma atividade das “pessoas”, distinta das atividades com a papelada administrativa ou daresolução de problemas. A liderança é dinâmica e envolve o uso de poder, que é definidocomo a habilidade potencial de influenciar o comportamento dos outros.

Vamos ver as concepções básicas de liderança.

TEORIA DO GRANDE HOMEM E TEORIA DOS TRAÇOS

Os esforços iniciais para entender o sucesso da liderança focaram nas características outraços pessoais do líder. Traços são as características pessoais distintas de um líder, comointeligência, valores e aparência. As pesquisas iniciais focaram nos líderes que haviam

alcançado um nível de grandeza e, conseqüentemente, são conhecidas como a abordagemde um grande homem. A Teoria do Grande Homem aceita a idéia de líderes natos.Supunha-se que de tempos em tempos apareceriam homens geniais destinados a exercer profunda influência na sociedade.

A Teoria dos Traços é semelhante à do Grande Homem, ela parte do pressuposto de quealguns indivíduos possuem uma combinação especial de traços de personalidade quepodem ser definidos e utilizados para identificar futuros líderes potenciais. Assim o líder possui traços específicos de personalidade que o distinguem das demais pessoas.. O queinteressava aos pesquisadores da época era poder eleger dentre certos atributos quais osque melhor definiriam a personalidade do líder. A idéia era relativamente simples: descobrir

o que fazia com que as pessoas fossem grandes, e selecionar líderes futuros que já exibiamos mesmos traços ou poderiam ser treinados para desenvolvê-los. No geral, a pesquisadescobriu apenas um relacionamento fraco entre os traços pessoais e os líderes desucesso.

TEORIAS COMPORTAMENTAIS

As falhas dos primeiros estudos sobre os traços levou os pesquisadores a seguir por outradireção do final dos anos 1940 até a década de 1960. Eles começaram a analisar ocomportamento exibido por certos líderes e procuraram descobrir se havia alguma coisa

específica na maneira de se comportarem. As teorias sobre a liderança evoluíram então







para a noção de que é o “comportamento” do líder, e não suas características depersonalidade, que determina a eficácia da liderança.

Uma das maiores diferenças entre a teoria dos traços e as do comportamento é que, naprimeira, pressupõe-se que os líderes nascem com suas características de liderança, e nãoque eles se formam líderes; já nas últimas, se existissem comportamentos específicos queidentificassem os líderes, a liderança poderia ser ensinada.

TEORIAS DAS CONTINGÊNCIAS

A Teoria da Contingência tem como idéia principal a de que tudo depende, não existe umtipo ideal de estratégia, de estrutura, de liderança, etc., que seja adequado para todas assituações. Cada caso vai exigir uma forma de atuar diferente. Foram desenvolvidos váriosmodelos de liderança que explicam o relacionamento entre os estilos de liderança e assituações específicas. Vamos ver algumas abordagens que buscaram identificar variáveissituacionais básicas.

O modelo de Fiedler

O primeiro modelo contingencial abrangente de liderança foi desenvolvido por Fred Fiedler.Seu modelo propõe que a eficácia do desempenho do grupo depende da adequação entre oestilo do líder e o grau de controle que a situação lhe proporciona.

A pedra principal da teoria de contingência de Fiedler é até que ponto o estilo de cada líder évoltado para o relacionamento ou para a tarefa. Um líder voltado para o relacionamentoconsidera as pessoas. Um líder voltado para a tarefa é primariamente motivado pelarealização da tarefa.

Os líderes voltados para a tarefa são mais eficazes quando a situação é altamente favorávelou altamente desfavorável. A situação será favorável quando os subordinados confiarem nolíder e o respeitarem, quando as tarefas forem simples e rotineiras e quando o líder tiver

autoridade formal sobre seus subordinados, podendo planejar e dirigir o trabalho dossubordinados, avaliá-los e recompensá-los.

O líder voltado para a tarefa sai-se melhor na situação favorável porque todos se dão bem, atarefa é clara e o líder tem poder; tudo que é preciso é alguém que assuma o comando eforneça direções. Do mesmo modo, se a situação for muito desfavorável ao líder énecessária muita estrutura e direção da tarefa. Um líder forte define a estrutura da tarefa econsegue estabelecer autoridade sobre os subordinados.

Os líderes voltados para o relacionamento são mais eficazes nas situações defavorecimento moderado porque as habilidades de relações humanas são importantes paraalcançar o alto desempenho do grupo. Nessas situações, o líder é moderadamentebenquisto, tem certo poder e supervisiona os serviços que contêm alguma ambigüidade. Umlíder com boas habilidades interpessoais consegue criar uma atmosfera positiva no grupo







que melhora os relacionamentos, esclarecerá a estrutura da tarefa e estabelecerá um poder da posição.

Visão Bidimensional

A liderança orientada para a tarefa (trabalho) e a liderança orientada para as pessoas, aprincípio, foram consideradas estilos em oposição, mutuamente excludentes. Todavia, àmedida que a pesquisa sobre a liderança avançou, verificou-se que a tarefa e as pessoasnão são pólos opostos da mesma dimensão, mas limites do mesmo território.

Essa é a visão bidimensional da liderança, segundo a qual o líder pode combinar os doisestilos em seu comportamento, ou enfatizá-los simultaneamente. Essa idéia proporcionougrande avanço para o estudo da liderança.

Liderança orientada para a tarefa é o estilo de liderança em que se concentra a atenção nodesempenho do funcionário, cobra-se e avalia-se o desempenho dos subordinados, insiste-se no cumprimento de prazos estabelecidos e estabelecem-se claramente asresponsabilidades dos membros da equipe.

Teoria Situacional

Criada por Hersey e Blanchard, é uma extensão das teorias comportamentais. Mais do queas teorias anteriores, a abordagem situacional foca bastante atenção nas características dosfuncionários em determinar o comportamento da liderança apropriado. O ponto importante éque os subordinados variam no nível de prontidão. As pessoas com baixa prontidão para atarefa, por causa da pouca habilidade, ou treinamento, ou insegurança, precisam de umestilo de liderança diferente daquelas que são altas na prontidão e têm boas habilidades,talentos, confiança e disposição para o trabalho.

A abordagem situacional sugere que não existe um melhor estilo de liderança, nem um estilopermanente, e sim o mais eficaz para uma dada situação. Um líder pode adotar um entre

quatro estilos de liderança, baseado em uma combinação do comportamento derelacionamento (consideração pelas pessoas) e de tarefa (consideração pela tarefa).

▪ Determinador: reflete uma alta consideração pela produção e uma baixaconsideração pelas pessoas. É um estilo bastante diretivo e envolve dar instruçõesexplícitas sobre como as tarefas deveriam ser realizadas.

▪ Persuasivo: é baseado na alta consideração pelas pessoas e pela produção. Comesta abordagem, o líder explica as decisões e dá aos subordinados a chance de fazer perguntas e obter esclarecimentos sobre as tarefas de trabalho.

▪ Compartilhador: é baseado em uma combinação de alta consideração pelas pessoas

e baixa consideração pela produção. O líder compartilha as idéias com ossubordinados, lhes dá a chance de participarem e facilita a tomada de decisão.







▪ Delegador: reflete uma baixa consideração pelas pessoas e pela produção. O estilodo líder proporciona pouca direção e pouco apoio porque o líder transfere aresponsabilidade pelas decisões e suas implementações para os subordinados.

Teoria Caminho-Meta

De acordo com esta teoria, a responsabilidade do líder é aumentar a motivação dos

subordinados para alcançar metas pessoais e organizacionais. O líder aumenta suamotivação esclarecendo o caminho dos subordinados para as recompensas que estãodisponíveis ou aumentando as recompensas que os subordinados valorizam e desejam.

Esta teoria também se baseia numa classificação quadrupla dos estilos de liderança:

▪ Diretivo: o líder diz aos subordinados exatamente o que é para eles fazerem Elefornece diretrizes específicas aos subordinados sobre como eles realizam suastarefas. O líder deve fixar padrões de desempenho e dar expectativas explícitas dedesempenho.

▪ Prestativo: o líder deve demonstrar interesse pelo bem-estar dos subordinados e se

mostrar acessível a eles como indivíduos. O comportamento de liderança é aberto,amigável e acessível, e o líder cria um clima de equipe e trata os subordinados comoiguais.

▪ Participativo: o líder deve solicitar idéias e sugestões dos subordinados e incentivar sua participação em decisões que os afetam diretamente. O comportamento do líder inclui pedir opiniões e sugestões, encorajar a participação na tomada de decisão e sereunir com seus subordinados no local de trabalho.

▪ Orientado para realização: o líder estabelece metas claras e desafiadoras para ossubordinados. O comportamento do líder enfatiza o desempenho de alta qualidade e

a melhoria durante o desempenho atual. Ele também mostra confiança nossubordinados e assiste-os em aprender como alcançar metas altas.

Líderes Autocráticos X Democráticos

Para Kurt Lewin, White e Lippitt existem três estilos básicos de liderança:

Liderança autocrática Liderança liberal (ou permissiva) Liderança democrática (ou participativa)

O sucesso do líder está em saber ser autocrático, democrático ou permissivo de acordo coma situação. Enquanto o líder autocrático utiliza seu poder para decidir sozinho e para







recompensar ou punir os liderados, o líder democrático discute essas mesmas decisões emconjunto com sua equipe. Já o liberal deixa que os subordinados trabalhem livremente,intervindo apenas quando solicitado.

O executivo, como alguém que simplesmente dá ordens, está sendo substituído peloexecutivo professor, facilitador e mentor, porque sabe como obter as respostas de quemmelhor as conhece – as pessoas que estão fazendo o trabalho. Este novo líder fazperguntas, dirige o grupo ao consenso, usa informações para demonstrar a necessidade deação. Surge o conceito de Empowerment.

EMPOWERMENT

Uma tendência atual significativa nas corporações é a de que os altos executivos concedampoderes para os funcionários de níveis mais baixos, que passam a ser mais participativos,mais preocupados com a construção de consenso e mais confiantes na comunicação do queem comparação ao passado. O empowerment funciona porque o poder total na organizaçãoparece aumentar. Todos têm mais a dizer e, conseqüentemente, contribuem mais para asmetas organizacionais.

Este conceito tem sido usado também na participação da sociedade como um todo nas

decisões governamentais. O empowerment, traduzido como empoderamento, tem sidoconceituado de diversas formas, mas quase todas convergem para o desenvolvimento depotencialidades na sociedade, aumento de informação e percepção, com o objetivo de queexista uma participação real e simbólica que possibilite a democracia. Para Vasconcelos, oempoderamento significa o aumento do poder, da autonomia pessoal e coletiva deindivíduos e grupos sociais nas relações interpessoais e institucionais, principalmentedaqueles submetidos a relações de opressão, discriminação e dominação social.

De forma bem simplista, podemos resumir empowerment como “ensinar a pescar, ao invésde dar o peixe”.

LIDERANÇA DA MUDANÇA

Pesquisas descobriram que algumas abordagens de liderança são mais eficazes do queoutras para realizar mudanças nas organizações. Dois tipos de liderança que podem ter umimpacto substancial são o carismático e o transformacional. Estes tipos de liderança sãomais bem entendidos em comparação com a liderança transacional. Vejamos estes tipos deliderança.

Liderança Transacional







A maioria das teorias que estudamos acima são voltadas para o líder transacional. Dizemosque é transacional porque é baseada na autoridade, recompensa e troca. Ocorre por meiode um processo de troca no qual o líder provê recompensas em troca do esforço deseguidores e desempenho. É a liderança que leva o funcionário a fazer o que precisa ser feito.

No contexto organizacional, o líder transacional leva seus seguidores a atingir as metasestabelecidas por meio do esclarecimento dos papéis e das exigências das tarefas. Ahabilidade do líder transacional está em satisfazer os subordinados para a melhora na

produtividade.Os líderes transacionais geralmente enfatizam aspectos impessoais do desempenho, comoplanos, horários e orçamentos. Eles têm um senso de compromisso para com a organizaçãoe se conformam com as normas organizacionais e aos valores.

Os líderes transacionais trabalham com contrato de trocas de recompensa de acordo com oesforço, promessas de recompensa por bom desempenho, reconhecem as conquistas.Procuram e observam desvios das regras e padrões, tomam ações corretivas. Intervémapenas quando os padrões não são alcançados.

Liderança Carismática e VisionáriaA liderança carismática vai além das técnicas da liderança transacional. O carisma tem sidoconhecido como “um fogo que acende a energia e o compromisso do seguidor, produzindoresultados acima e além da obrigação”. O líder carismático tem a habilidade de inspirar emotivar as pessoas para que elas façam mais do que normalmente fariam, apesar dosobstáculos e do sacrifício pessoal. Os seguidores transcendem seus próprios interessespelo bem do departamento ou da organização.

O impacto dos líderes carismáticos vem normalmente da declaração de uma visãograndiosa de um futuro imaginado com a qual os funcionários se identificam, da modelagemde um sistema de valor corporativo no qual todos participam e da confiança que nos

subordinados, ganhando, em retorno, a confiança deles.Os líderes carismáticos tendem a ser menos previsíveis do que os líderes transacionais.Eles criam uma atmosfera de mudança, e ficam obcecados por idéias visionárias queexcitam, estimulam e impulsionam outras pessoas para que trabalhem arduamente.

Liderança Transformacional

Os líderes transformacionais se assemelham aos líderes carismáticos, mas são distinguidospela sua habilidade especial em realizar inovação e mudança, reconhecendo asnecessidades e preocupações dos seguidores, ajudando-os a examinarem problemas

antigos com novas abordagens, e encorajando-os a questionar o status quo.







Os líderes transformacionais não dependem exclusivamente de regras tangíveis e incentivospara controlar as transações específicas. Eles focam nas qualidades intangíveis como visão,valores compartilhados e idéias para construir relacionamentos, dar maior significado àsatividades diversas e encontrar terreno comum para inscrever seguidores no processo demudança.

A Liderança Transformacional é capaz de mudar o comportamento de um funcionário apartir de uma visão do líder, da inspiração de ideais, do estímulo intelectual e daconsideração individualizada (cada pessoa possui necessidades individuais exclusivas).

Este líder motiva as pessoas, impelindo-as a agirem além de suas capacidades,transformando-as e alcançando os resultados organizacionais.

Refere-se ao processo de influenciar grandes mudanças nas atitudes e nos pressupostos demembros da organização e obter o comprometimento com mudanças importantes nosobjetivos e nas estratégias da organização. A liderança transformacional envolve a influênciade um líder sobre seus subordinados, mas o efeito da influência é fortalecer os subordinadosque também se tornam líderes no processo de transformar a organização. Portanto, aliderança transformacional geralmente é vista como um processo compartilhado, envolvendoas ações dos líderes em diferentes níveis e em diferentes subunidades de uma organização.

Os líderes transformacionais prestam atenção às preocupações e necessidades de cada um

de seus liderados; modificam a maneira de seus seguidores verem as coisas, ajudando-os apensar nos velhos problemas de uma nova forma; e são capazes de entusiasmar, incitar einspirar as pessoas a darem o máximo de si na busca de objetivos do grupo.

As lideranças transacionais e transformacionais não devem ser vistas como abordagensopostas para se fazer com que as coisas sejam realizadas. A liderança transformacional éconstruída em cima da liderança transacional. Ela produz nos liderados níveis de esforço ede desempenho que vão além daqueles obtidos apenas na abordagem transacional. Alémdisso, a liderança transformacional é mais do que carisma. O líder transformacional tentadesenvolver em seus seguidores a capacidade de questionar não apenas as visões jáestabelecidas, mas até aquelas colocadas pelo próprio líder.

LIDERANÇA SERVIDORA

Outra abordagem recente de liderança é a do líder servidor, que trabalha para satisfazer asnecessidades e metas dos subordinados, assim como para cumprir a missão maior daorganização.

Liderar significa servir, no sentido de ajudar as pessoas a se tornarem melhores, aalcançarem plenamente seu potencial. O termo foi usado pela primeira vez num artigo, de1970, escrito por Robert K. Greenleaf, chamado "The Servant as Leader" (O Servidor comoLíder).

Os líderes servidores operam em dois níveis: para a satisfação das metas e necessidadesde seus subordinados e para a realização de um propósito ou missão maior de suas







organizações. Os líderes servidores distribuem coisas – poder, idéias, informações,reconhecimento, crédito pelas realizações.

A liderança servidora verdadeira surge daqueles cuja motivação principal é um desejoprofundo de ajudar os outros. Greenleaf discute a necessidade de um novo modelo deliderança, que ponha como prioridade número um o serviço aos outros: funcionários, clientese comunidade. A liderança servidora tem como foco líderes que se dedicam aos outros e àmissão da organização de aprendizagem. Eles encorajam a participação, ocompartilhamento de poder e de informações, reconhecem o valor dos outros, estimulam a

criatividade das pessoas, são completamente comprometidas, têm um impulso natural paraaprender, promovem o senso de comunidade.

AUTOLIDERANÇA

É uma abordagem contemporânea de liderança, competências dos empregados, formacomo as tarefas são estruturadas e comportamento organizacional relacionado a autonomiae aprendizado contínuo são considerados fatores substitutos da liderança.

Os teóricos da autoliderança propõem a existência de uma série de processos através dosquais as pessoas controlam o seu próprio comportamento. E os líderes eficazes ajudam

seus seguidores a liderarem a si próprios. Eles fazem isso desenvolvendo a capacidade deliderança nos outros e dando a eles condições para que não precisem mais de um líder formal para motivação e orientação.

A premissa que baseia a tese da autoliderança é a de que as pessoas são responsáveis,capazes e podem exercer sua iniciativa sem necessidade externa de chefes, regras ouregulamentos. Recebendo o apoio adequado, todos os indivíduos podem monitorar econtrolar o seu próprio comportamento.

A importância da autoliderança aumentou com a popularização do uso de equipes. Equipesautogerenciadas e autônomas precisam que seus membros sejam auto-orientados.

18 PROCESSOS PARTICIPATIVOS DE GESTÃO PÚBLICA

Já vimos na aula passada que um dos princípios da administração pública gerencial é aparticipação da sociedade no Estado. Uma das disfunções do modelo racional-legal é que aburocracia é auto-referida, ou seja, se preocupa mais com suas próprias necessidades eperspectivas do que com as da sociedade. Assim, a administração pública gerencial buscarácriar uma série de ferramentas que permitam que as pessoas possam participar dasdecisões do Estado e consigam expressar suas demandas.

Segundo Maria da Glória Gohn, a participação, pelas características e função, é “sinônimo”de descentralização. É a transferência do poder decisório para a comunidade. A







administração burocrática não é condizente com modelos de gestão participativa porque adecisão é centralizada nos altos escalões e o formalismo impede a sociedade de participar das decisões. Por isso, quando a sociedade passa a exigir uma maior participação, há umatensão sobre o modelo burocrático, que não consegue atender a estas demandas.

Para Pateman, são possíveis três níveis de participação:

Pseudoparticipação : os indivíduos apenas são consultados sobre algum assuntoe endossam as decisões do líder, ou seja, não ocorre, de fato, participaçãoalguma na tomada de decisão;

Participação parcial: muitos tomam parte no processo decisório, mas o poder finalde decidir pertence a apenas uma das partes;

Participação plena : cada membro isoladamente tem igual poder de determinar oresultado final das decisões.

Veremos aqui nesta aula algumas formas de descentralização que constituem instrumentosde participação da sociedade. A descentralização pode ser vista sob três dimensões:

Na dimensão política, a descentralização é uma estratégia para redistribuição do poder político do Estado, do nível central para os níveis periféricos. Baseia-se na concepção de

que a descentralização afeta as relações de poder e introduz novos conflitos nas relaçõesentre esferas de governo e na distribuição de poder e bens entre diferentes grupos nasociedade. Esse entendimento fundamenta-se no conceito de descentralização comoestratégia para democratização do poder, através da ampliação dos níveis de participaçãocidadã e da multiplicação de estruturas de poder, com vistas à melhoria da eficiência dagestão pública.

Na dimensão administrativa, a descentralização refere-se à delegação, ou seja, àtransferência de competências e de funções entre unidades, entre esferas de governo ouentre órgãos. Esta concepção de descentralização é justificada em função da necessidadede se buscar maior eficácia na gestão pública, eliminação de intermediações burocráticas e

possibilidade de um contato mais próximo com o cidadão, o que geraria maior fidelidade àsdemandas sociais e melhor adequação da administração ao cumprimento de seus objetivos.Assim, a descentralização facilita a relação do usuário com o Estado, simplificando atramitação burocrática e permitindo canalizar cada demanda de forma mais singularizada emais adequada às suas especificidades.

Na dimensão social, a descentralização traduz-se como participação social na gestãopública. Trata-se de transferência de parcelas de poder, competências e funções daadministração pública para a sociedade civil. Pode ocorrer sob diversas formas e comdiversas combinações. Desse modo, a descentralização é tratada como estratégia decapacitação de grupos sociais para decidirem sobre problemas da gestão pública local, sejaestruturando formas institucionais capazes de expressar a vontade coletiva nas instânciasde tomada de decisão, seja como forma de possibilitar à população exercer funções de







fiscalização e controle sobre a gestão dos serviços públicos. A participação, segundo Mariada Glória Gohn, pelas características e função, é “sinônimo” de descentralização.

A Constituição Federal de 1988, num movimento contrário à ditadura militar, buscoupromover uma forte descentralização política, transferindo para estados e municípios umasérie de responsabilidades sobre a gestão das políticas públicas. Ao levar as decisões paraos municípios, permite-se uma maior participação das pessoas, já que é nas comunidades,nos bairros, que elas têm condições de participar. Além disso, os municípios estão maispróximos da realidade local, conhecendo melhor as demandas de seus cidadãos. É por tudo

isso que instrumentos de participação como os conselhos gestores e o orçamentoparticipativo atuam prioritariamente no âmbito municipal.

Para Gremaud, a descentralização incorpora um conjunto de pelo menos três aspectos:

administrativo – com a passagem da responsabilidade de gerencia na provisão dedeterminados serviços públicos e de gestão de políticas

fiscal – com a passagem de pelo menos parte da responsabilidade na obtenção derecursos necessários ao financiamento das políticas e

político – com a autonomização decisória não apenas quanto à forma de promover apolítica, mas na própria escolha entre diferentes serviços a serem ofertados e sua

estrutura de financiamento.

Contudo, a descentralização de autonomia e poder para os governos locais pode apresentar certos riscos. Desde a fundação da federação, o Brasil é historicamente marcado por fortesdesigualdades regionais, inclusive em comparação com outros países. A disparidade decondições econômicas é reforçada, ademais, pela existência de um contingente enorme demunicípios pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos próprios.

Outra forma de descentralização é a social, em que o Estado transfere o poder de decisãopara a sociedade. Dois instrumentos desse tipo de descentralização são os conselhosgestores e o orçamento participativo.

CONSELHOS DE GESTÃO

Segundo Maria da Glória Gohn, podemos diferenciar três tipos de conselhos no cenáriobrasileiro do século XX: os criados pelo próprio poder público Executivo, para mediar suasrelações com os movimentos e com as organizações populares; os populares, construídospelos movimentos populares ou setores organizados da sociedade civil em suas relações denegociações com o poder público; e os institucionalizados, com possibilidade de participar da gestão dos negócios públicos criados por leis originárias do Poder Legislativo, surgidosapós pressões e demandas da sociedade civil.

No primeiro tipo, temos como exemplo os conselhos comunitários criados para atuar junto àadministração pública municipal ao final dos anos 1970; no segundo, os conselhos







populares ao final dos anos 1970 e parte dos anos 1980; e no terceiro, os conselhosgestores institucionalizados setoriais.

Os conselhos populares foram propostas dos setores da esquerda ou de oposição aoregime militar, e surgiram com diversos papéis, tais como: organismos dos movimentospopulares atuando com parcelas de poder junto ao executivo; organismos superiores de lutae de organização popular, gerando situações de duplo poder; organismos de administraçãomunicipal criados pelo governo para incorporar o movimento popular ao governo, no sentidode assumirem tarefas de aconselhamento, deliberação e/ou execução.

Os conselhos comunitários atuavam dentro de administrações municipais, como forma deincorporação de movimentos sociais e canal de mediação. Criados pelo próprio Executivopara auxiliar na administração municipal.

Os conselhos gestores foram a grande novidade nas políticas públicas ao longo dos anos.Com caráter interinstitucional, eles têm o papel de instrumento mediador na relação doestado com a sociedade e estão inscritos na Constituição de 1988, e em outras leis no país,na qualidade de instrumentos de expressão, representação e participação da população.

Os conselhos têm o papel de instrumento mediador na relação do Estado com a sociedade.Com os conselhos, gera-se uma nova institucionalidade pública, eles criam uma nova esferasocial-pública ou pública não-estatal. Trata-se de um novo padrão de relações entre Estado

e sociedade, porque eles viabilizam a participação de segmentos sociais na formulação depolíticas sociais e possibilitam à população o acesso aos espaços nos quais se tomamdecisões políticas.

Segundo Raquel Raichelis:

As diferentes experiências de organização dos Conselhos atualmente emcurso nas áreas da saúde, criança e adolescente, assistência social,cidade, meio ambiente, cultura e tantas outras, são expressões da buscade novos canais de participação da sociedade civil na coisa pública, rumoà constituição de esferas públicas democráticas, embora estejam na

contra-corrente da reforma neoliberal que tende a deslocar os espaços derepresentação coletiva e de controle socializado sobre o Estado para aação dos grupos de pressão e de lobbies, desqualificando e despolitizandoa força da organização coletiva.

Com base nisso, podemos diferenciar uma administração pública societal, que incorpora aosmodelos burocráticos e gerenciais tradicionalmente fechados práticas que ampliam arelação Estado-sociedade.

Apesar da importância que a CF88 deu ao tema, a proliferação de conselhos gestores só foiocorrer depois que as reformas operadas pelo Estado brasileiro vincularam o repasse de

recursos financeiros do nível federal ao estadual e ao municipal à existência de conselhos. Alegislação em vigor no Brasil preconiza, desde 1996, que para o recebimento de recursos







destinados às áreas sociais, os municípios devem criar seus conselhos gestores. Istoexplica porque a maioria dos conselhos municipais surgiu após esta data.

A legislação federal preconiza aos conselhos o caráter deliberativo, parte do processo degestão descentralizada e participativa, e os constitui como novos atores deliberativos eparitários.

Segundo o Dicionário Houaiss, deliberação significa: “1. debate com o objetivo de resolver algum impasse ou tomar uma decisão; 2. ação empreendida após consulta e/ou reflexão”.Assim, o caráter deliberativo dos conselhos se refere ao seu poder de tomar decisões, de ir

além da simples consultas para participar de forma plena da gestão pública.A paridade se refere à necessidade de existir nos conselhos a mesma quantidade derepresentantes da sociedade civil e do governo. As novas estruturas inserem-se na esferapública não-estatal e, por força de lei, integram-se com os órgãos públicos vinculados aoPoder Executivo voltados para políticas públicas específicas, responsáveis pela assessoria esuporte ao funcionamento das áreas onde atuam. Eles são compostos, portanto, por representantes do poder público e da sociedade civil. Esta é a principal diferença dosconselhos gestores em relação aos conselhos populares e comunitários, já que estes sãocompostos exclusivamente de representantes da sociedade civil, cujo poder reside na forçada mobilização e da pressão e, usualmente, não possuem assento institucionalizado junto

ao poder público.Contudo, apesar do caráter deliberativo previsto em lei, isto não garante uma efetivaatuação dos conselhos gestores. Existem muitos problemas associados a sua atuação, queinibem uma real participação da sociedade. Segundo Maria da Glória Gohn:

Vários pareceres oficiais têm assinalado e reafirmado o caráter apenasconsultivo dos conselhos, restringindo suas ações ao campo da opinião, daconsulta e do aconselhamento, sem poder de decisão ou deliberação. Nosmunicípios sem tradição organizativo-associativa, os conselhos têm sidoapenas uma realidade jurídico-formal e muitas vezes um instrumento amais nas mãos dos prefeitos e das elites, falando em nome dacomunidade, somo seus representantes oficiais, não atendendominimamente aos objetivos de se tornarem mecanismos de controle efiscalização dos negócios públicos.

As questões da representatividade e da paridade constituem problemas cruciais a seremmelhor definidos nos conselhos gestores de uma forma geral. Os problemas decorrem danão existência de critérios que garantam uma efetiva igualdade de condições entre osparticipantes. A participação deve ser paritária, mas ela não deve ser uma questão apenasnumérica.

A disparidade de condições para participação em um conselho de membros advindos dogoverno daqueles advindos da sociedade civil é grande. Os primeiros trabalham ematividades dos conselhos durante seu período de expediente de trabalho normal







remunerado, têm acesso aos dados e informações, têm infra-estrutura de suporteadministrativo, estão habituados com linguagem tecnocrática, etc. Ou seja, eles têm o queos representantes da sociedade civil não têm. Faltam cursos ou capacitação aosconselheiros de forma que a participação seja qualificada em termos, por exemplo, daelaboração e gestão das políticas públicas.

Outro problema é que, o fato de as decisões dos conselhos terem caráter deliberativo nãogarante sua implementação efetiva, pois não há estruturas jurídicas que dêem amparo legale obriguem o Executivo a acatar as decisões dos conselhos.

Conselho de Gestão Fiscal

A Lei de Responsabilidade Fical (Lei Complementar nº 101 de 2000) determina que:

Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído por representantes de todos osPoderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidadestécnicas representativas da sociedade, visando a:

I - harmonização e coordenação entre os entes da Federação;

II - disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocaçãoe execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle doendividamento e na transparência da gestão fiscal;

III - adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronizaçãodas prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestãofiscal de que trata esta Lei Complementar, normas e padrões mais simples para os pequenos Municípios, bem como outros, necessários ao controle

social;

IV - divulgação de análises, estudos e diagnósticos.

§ 1º O conselho a que se refere o caput instituirá formas de premiação ereconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultadosmeritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas desta Lei Complementar.

§ 2º Lei disporá sobre a composição e a forma de funcionamento doconselho.







Os Conselhos de Gestão Fiscal, segundo a própria definição normativa, buscarão cumprir suas metas através da disseminação de técnicas mais eficientes na relação receita-despesapública e na adoção de regras de padronização de relatórios, das prestações de contas edemonstrativos. Os Conselhos promoverão, também, a divulgação de estudos ediagnósticos a respeito da gestão fiscal.

Deveria haver regulamentação por lei ordinária, mas ela ainda não foi votada, apesar deestar no Congresso desde 2000 (PL 3.744/2000). Segundo o Projeto de Lei, o Conselho deGestão Fiscal é órgão de deliberação coletiva, integrante da administração pública federal,

vinculado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com a participação derepresentantes da União, dos Estados, dos Municípios e de entidades técnicasrepresentativas da sociedade.

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

O orçamento participativo faz parte deste processo de descentralização do poder para osgovernos locais, já que é neles que a sociedade pode realmente participar. É nacomunidade que as pessoas tem voz. Assim, é nos governos municipais que o orçamentoparticipativo ganhou mais força.

Alguns estados já se utilizam dessa ferramenta, e na esfera federal o que temos por enquanto ainda são promessas. O governo federal divulgou em março de 2007 a criação deum Grupo de Trabalho interministerial com o objetivo de “formular propostas de participaçãoda sociedade no acompanhamento da elaboração e execução dos três principaisinstrumentos da administração pública – o Plano Plurianual, a Lei de DiretrizesOrçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, dando um passo na direção do OrçamentoParticipativo”.

Segundo o site da Câmara dos Deputados:

A proposta orçamentária para 2009, em tramitação no Congresso, poderá

servir de experimento para uma iniciativa que a Comissão Mista deOrçamento quer adotar nos próximos anos: o orçamento federal participativo. A idéia é fazer um ensaio nas audiências regionais que serãorealizadas neste ano para debater a proposta, em locais ainda a seremdefinidos.

Podemos observar que esta experiência ainda é bastante tímida, caminhou-se muito poucorumo a um orçamento participativo.

Como vimos acima, para que haja uma verdadeira participação, uma participação plena, épreciso que a decisão seja compartilhada. Assim, o orçamento participativo, assim como os

conselhos gestores, também tem caráter deliberativo. Não podemos pensar que OP estejaassociado à noção de democracia direta, que prevê a participação de todos os cidadãos em







todas as decisões a eles pertinentes. Temos no caso do OP um hibridismo, em que há umaarticulação entre democracia representativa e democracia participativa. Num primeiro nível,o local, há a participação direta; já no nível regional, temos as assembléias, commecanismos de delegação, mediante escolha de delegados e conselheiros nas esferas derepresentação regional e municipal.

De acordo com Avritzer, o OP se baseia em quatro elementos, quais sejam:

a) a cessão da soberania pelos detentores dos cargos eletivos do poder executivo,pela criação de um conjunto de espaços participativos (assembléias regionais etemáticas) nos quais todos os cidadãos podem participar com igual poder dedeliberação;

b) a articulação da participação local ou direta, por intermédio das assembléiasregionais, com mecanismos de delegação, mediante escolha de delegados econselheiros nas esferas de representação regional e municipal;

c) a autodeterminação na formulação das regras e critérios de participação edistribuição de recursos, “vinculando o OP a uma tradição de reconstituição deuma gramática social participativa na qual as regras da deliberação sãodeterminadas pelos próprios participantes;

d) o objetivo de promoção da reversão das prioridades na distribuição dos recursospúblicos, privilegiando os setores mais carentes da população.

Apesar deste caráter deliberativo, não podemos dizer que o Executivo é obrigado a acatar as decisões tomadas nos fóruns do orçamento participativo. A competência para a iniciativade lei orçamentária é privativa do Executivo, portanto é ele quem define a proposta doorçamento. O Supremo Tribunal Federal julgou a Ação Direta de Inconstitucionalidadecontra o artigo de lei do Estado de Santa Catarina,

Art. 20. Compete ao Conselho Estadual do Orçamento Regionalizadoelaborar o relatório final das propostas aprovadas nas audiências públicas

regionais e encaminhá-las à Gerência do Orçamento da Secretaria deEstado da Fazenda, para inclusão na Proposta de Orçamento Anual.

O Relator Ministro Sepúlveda Pertence afirmou que tal dispositivo não fere o art. 165 da CF,uma vez que as propostas resultantes das audiências públicas não compelem o Poder Executivo ao seu aproveitamento, apenas indicam, não havendo que se falar, pois, emofensa ao princípio da independência dos poderes. Caso houvesse tal vinculação, o artigoseria considerado inconstitucional, uma vez que a iniciativa dos projetos de lei orçamentáriosé do Poder Executivo.

Contudo, mesmo não havendo esta vinculação, o orçamento participativo confere maior

fidelidade, já que o estado está ouvindo o que a sociedade tem a dizer. Segundo RobertoCoelho:







Ao promover a discussão popular sobre o conteúdo do orçamento público,o Orçamento Participativo inaugura acessos ou caminhos para queinformações fluam tanto para o lado do governo quanto para o lado doscidadãos. O Orçamento Participativo possibilita que o governo capte, commaior facilidade e precisão, as demandas sociais. Tais informações sãoimprescindíveis para a fundamentação de decisões ligadas à alocação dosrecursos públicos.

Além disso, ao participar do OP, a sociedade fica mais consciente acerca de seu papel, epassa a cobrar mais o Executivo. Vamos dar uma olhada em uma questão da ESAF:

(ESAF/MPOG/2008) O Orçamento Participativo é um processo educativoque, por meio de um formato institucional que favorece o aprendizado dapolítica como arena de alianças, negociações, conflitos e barganhas, fazcom que se chegue, a partir de demandas particularistas e locais, a umavisão mais abrangente dos problemas urbanos e das limitaçõesgovernamentais.

A questão é CERTA. Esta questão foi tirada do texto de Sérgio de Azevedo, segundo o qual:O Orçamento Participativo é um processo educativo que, através de umformato institucional engenhoso, permite, a partir de demandas particularistas e locais – mediante um processo de filtragem e denegociações sucessivas –, discutir questões mais amplas da cidade. Os participantes iniciam o processo com uma visão micro (a casa, a rua e, nomáximo, o bairro) e uma pauta maximalista (demandando todas asnecessidades básicas); paulatinamente, com o desenrolar do processo, passou a ter uma visão mais abrangente da cidade, dos problemasurbanos e das limitações governamentais, e a defender, portanto, uma

pauta viável. Em suma, ocorre um aprendizado da política como arena dealianças, negociações, conflitos e barganhas.

Acredita-se que o Orçamento Participativo tem potencial de atuação como indutor de capitalsocial. Na medida em que o OP incentiva um envolvimento maior dos indivíduos comquestões coletivas e, por conseqüência, com o Poder Público, verifica-se uma tendência por maior organização dos indivíduos enquanto sociedade civil, além da formação e capacitaçãode lideranças. Os participantes do orçamento participativo desenvolvem uma série dehabilidades democráticas, principalmente no que diz respeito à aquisição de hábitosindispensáveis ao processo de tomada de decisão coletiva.

Sérgio de Azevedo fala ainda de outra vantagem do OP:







Além disso, atingem-se frontalmente as práticas clientelistas de alocaçãode recursos. De fato, considera-se que o maior mérito do OrçamentoParticipativo consiste em combinar as características democráticas e progressistas com a capacidade de competir vantajosamente com as práticas clientelistas. Tanto é assim que nas municipalidades onde oOrçamento Participativo tem sido adotado regularmente até mesmo políticos de tradição clientelista vêm percebendo que contrapor-se a eleresulta em expressivo ônus político.

Apesar destas vantagens também devemos ter em mente que o orçamento participativoapresenta alguns problemas e desafios. Vamos ver alguns:

1) Se por um lado o OP reduz as práticas clientelistas no processo de alocação derecursos, por outro, em diferentes experiências, constataram-se tentativas, por partedos políticos tradicionais, de “capturar” o OP. Os políticos de corte clientelista e osgrupos que possuem controle sobre algum tipo de recurso estratégico procuram, por vezes, atuar no sentido de adaptar práticas clientelistas aos novos procedimentos doOrçamento Participativo.

2) O OP enfrenta o chamado “engessamento” dos gastos orçamentários, que reduz

consideravelmente as margens de manobra na alocação de recursos do poder executivo nos três âmbitos de governo. Na verdade, devido a dotações previamentedefinidas em lei e às despesas de custeio da máquina pública municipal, não égrande o volume de recursos cuja alocação pode ser decidida através do OrçamentoParticipativo.

3) Apesar pressão da sociedade para que as decisões OP sejam implementadas, osórgãos e as empresas públicas voltados para a realização das obras não têmdesempenhado, muitas vezes, sequer o papel de viabilizar a aplicação efetiva dosparcos recursos disponíveis. Na maioria dos casos estudados, o percentual e osvalores absolutos das verbas disponibilizadas foram relativamente baixos para o porte

das respectivas cidades, não ultrapassando 10% da receita própria do município.

4) Há uma baixa participação da “classe média”, que se sente sem condições dedisputar benfeitorias com os setores populares (maiores em número e em níveis decarência), e uma baixa participação dos setores populares de mais alto nível depobreza (e de baixa capacidade organizacional), dificultando que se atinja os gruposmais necessitados;

5) Devido à dificuldade de aprovação de projetos estratégicos de longo prazo, no lugar de inúmeras pequenas obras pulverizadas, muitas prefeituras optaram por não incluir os projetos estratégicos no Orçamento Participativo;







19 QUESTÕES

1. (CESPE/HEMOPA/2004) Na sociologia compreensiva de Weber, poder e dominação sãoconceitos sinônimos, um substituindo plenamente o outro.

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2. (CESPE/MDS/2006) Max Weber considera a existência de três tipos puros de dominaçãolegítima: a tradicional, a racional-legal e a gerencial.

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3. (ESAF/MPOG-EPPGG/2003) A dominação tradicional refere-se ao comando exercidopor senhores que gozam de autoridade pessoal em virtude do status herdado, e cujasordens são legítimas tanto por se conformarem aos costumes como por expressarem aarbitrariedade pessoal.

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4. (ESAF/MPOG/2002) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana doconhecimento e reconhecimento de atos heróicos, extinguindo-se com o indivíduo.

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5. (CESPE/MPE-TO/2006) A liderança carismática, quando se rotiniza, pode transformar-seem tradicional ou em racional-legal.

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6. (ESAF/MPOG-EPPGG/2003) Nas sociedades modernas, onde a base da legitimidade éa lei, a administração dispensa a dominação, no sentido de um poder de comando queprecisa estar nas mãos de um indivíduo ou de um grupo de indivíduos.

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7. (CESPE/MTE/2008) A administração patrimonialista representa uma continuidade domodelo inspirado nas monarquias e prevalecente até o surgimento da burocracia, sendo acorrupção e o nepotismo inerentes a esse modelo. Aos cidadãos se concedem benesses,em vez da prestação de serviços, e a relação entre o governo e a sociedade não é decidadania, e sim de paternalismo e subserviência.

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8. (ESAF/MPOG/2002) No patrimonialismo não existe uma definição clara entre patrimôniopúblico e bens privados, com a proliferação do nepotismo e da corrupção enquanto aburocracia é uma instituição administrativa que usa os princípios da racionalidade,impessoalidade e formalidade em um serviço público profissional.

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9. (CESPE/TCE-PE/2004) A burocracia patrimonialista era o modelo clássico deadministração presente nas monarquias européias do século XIX.

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10.(CESPE/TCU/2007) O patrimonialismo normal inibe a economia racional não apenas por sua política financeira, mas também por peculiaridades de sua administração, entre as quaisse pode citar a ausência típica de um quadro de funcionários com qualificação profissionalformal.

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11.(CESPE/SEGER/2007) No entendimento de Bresser Pereira, a administração do Estadopré-capitalista era do tipo patrimonialista; a associação entre o capitalismo e a democraciafez emergir uma administração pública burocrática, o modelo racional-legal, ao passo que a

administração pública gerencial está mais orientada para as necessidades do cidadão epara a obtenção de resultados.

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12.(CESPE/STM/2004) Burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social emque a divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados.

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13.(CESPE/STM/2004) Em relação às características básicas que traduzem o caráter racional da burocracia, é correto afirmar que esta é constituída por sistemas sociais formais,impessoais e dirigidos por administradores profissionais, que tendem a controlá-los cada vezmais completamente.

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14.(CESPE/MCT/2004) Conforme a definição seminal weberiana, a burocracia é, sobretudo,uma forma de dominação na qual os burocratas tendem a usurpar o poder político.

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15.(CESPE/MDS/2006) Impessoalidade, hierarquia, flexibilização de procedimentos,especialização e ênfase nos controles são características dos modelos das organizaçõesburocráticas de gestão.

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16.(CESPE/TRE-MA/2005) O formalismo da burocracia expressa-se pelo fato de que arelação de autoridade é decorrência de um sistema de normas racionais formalizadas quedefinem como tal relação de autoridade-obediência deve acontecer e definem a distribuiçãode atividades em prol do atingimento dos objetivos.

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17.(CESPE/MCT/2004) O universalismo de procedimentos é uma derivação do caráter racional-legal dos sistemas burocráticos.

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18.(ESAF/MPOG/2008) O modelo de gestão pública burocrático, com base nos postuladosweberianos, é constituído de funcionários individuais, cujas características não incluemliberdade pessoal, havendo obediência estrita às obrigações objetivas do seu cargo, estandosubmetidos a um sistema homogêneo de disciplina e controle do serviço.

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19.(CESPE/MDS/2008) A organização burocrática é embasada no modelo racional-legal deadministração, exclusiva da área pública, sendo caracterizada pela racionalidade decorrenteda objetividade das normas de julgamento; pela impessoalidade, que se revela nos métodosobjetivos de selecionar e promover funcionários; e pelo grau de previsibilidade queproporciona aos dirigentes públicos.

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20.(CESPE/MEC/2003) Nas organizações burocráticas, cada superior tem sob suas ordensdeterminado número de subordinados, os quais, por sua vez, têm sob si outrossubordinados, e assim por diante.

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21.(CESPE/MEC/2003) A burocracia apresenta uma divisão horizontal do trabalho, em queas diferentes atividades são distribuídas de acordo com os objetivos a serem atingidos.

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22.(ESAF/PSS/2008) De acordo com o modelo sistematizado por Max Weber, a burocraciamoderna funciona de forma específica. O desempenho do cargo segue regras específicas eexaustivas, cujo conhecimento é parte de um aprendizado técnico especial a que sesubmetem os funcionários.

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23.(CESPE/MDS/2006) O insulamento burocrático é um fenômeno característico deadministrações públicas com alto grau de controle social.

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24.(ESAF/MPOG/2002) A administração burocrática é lenta, cara, auto-referida, poucoorientada para atender às demandas dos cidadãos, não garantindo nem rapidez, nemqualidade, nem custos baixos para os serviços prestados ao público.

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25.(CESPE/TCE-PE/2004) A preocupação com o fenômeno do rent-seeking foi uma dasprincipais inspirações dos movimentos de reforma do Estado implementados no final doséculo XX.

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26.(CESPE/MDS/2006) Verifica-se o fenômeno do rent seeking quando determinadosgrupos da sociedade, por meio do controle do aparelho do Estado, viabilizam a apropriaçãode rendas e vantagens excepcionais para si ou para seus protegidos.

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27.(ESAF/MPOG/2002) O Estado do Bem-Estar Social foi prejudicado e marcado pelomodelo de administração pública burocrática.

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28.(ESAF/EPPGG/2005) Originado nos anos quarenta, na Inglaterra, o Estado de Bem-Estar foi adotado por diversos países durante décadas. O princípio fundamental dessemodelo assistencialista era o de que, independentemente de sua renda, todos os cidadãos,como tais, teriam direito de ser protegidos por meio do pagamento de dinheiro ou comserviços públicos.

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29.(CESPE/SENADO/2002) As políticas sociais do estado de bem-estar datadas no séculoXX assemelham-se às do século anterior por manterem o foco de suas ações direcionadaspara a pobreza extrema, desvinculada da concepção de cidadania e dos direitos sociais.

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30.(ESAF/STN/2000) O Estado do Bem-Estar Social consagrou os direitos sociais aodesvinculá-los da relação de assalariamento, estendendo-os a todos os cidadãos.

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31.(ESAF/EPPGG/2002) O crescimento do Estado de Bem-Estar leva a um aumento daautonomia do Estado em relação às diversas forças políticas e atores sociais internos.

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32.(ESAF/EPPGG/2002) A disposição do Estado para intervir nas relações sociais provocaum enorme aumento de demanda às instituições políticas, provocando sua sobrecarga até aparalisia.

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33.(CESPE/SEED-DF/2003) O chamado Estado do bem-estar, que se verificou em váriospaíses da Europa, entrou em crise em razão da impossibilidade estrutural de reproduzir, emescala ampliada e crescente, o volume de capital, sem comprometer bases importantes delegitimação junto a vários segmentos sociais.

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34.(ESAF/MPOG/2005) Segundo Abrúcio (1998), entre os fatores que ajudaram adesencadear a crise do Estado, indique a opção incorreta.

a) As duas crises do petróleo, em 1973 e 1979, contribuíram para a diminuição do ritmodo crescimento econômico, colocando em xeque o modelo de intervenção estatal atéentão vigente.

b) A crise fiscal dos tax payers, que não enxergavam uma relação direta entre oacréscimo de recursos governamentais e a melhoria dos serviços públicos, fez diminuir ainda mais a arrecadação.

c) Denúncias de corrupção envolvendo funcionários públicos de países centrais geraramum movimento, por parte dos movimentos sociais organizados, contrário à continuidadedo modelo de Bem-estar.

d) A globalização enfraqueceu os Estados nacionais no que tange ao controle dos fluxosfinanceiros e comerciais, mitigando em grande parte sua capacidade de ditar suaspolíticas macroeconômicas.







e) A incapacidade do governo de responder às demandas sociais crescentes duranteesse período gerou, segundo alguns cientistas políticos, uma ―ingovernabilidade desobrecarga.

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35.(CESPE/TCU/2008) No século XX, após o advento dos direitos públicos, isto é, aquelesde que gozam todos os cidadãos, fazendo que a propriedade do Estado seja efetivamentepública, a democracia e a administração pública burocrática — concebidas para proteger opatrimônio público — precisavam transformar-se: a primeira deveria ser mais participativa oumais direta, e a segunda, menos burocrática e mais gerencial.

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36.(CESPE/MTE/2008) Bresser Pereira, ao caracterizar a administração pública gerencial,argumenta que ela constitui instrumento de proteção do patrimônio público contra osinteresses de privatização do Estado. Por outro lado, considera que os funcionários públicostêm de ser merecedores de grau ilimitado de confiança.

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37.(CESPE/TCU/2008) Para a administração pública gerencial, ao contrário do que ocorrena administração pública burocrática, a flexibilização de procedimentos e a alteração daforma de controle implicam redução da importância e, em alguns casos, o próprio abandonode princípios tradicionais, tais como a admissão segundo critérios de mérito, a existência deorganização em carreira e sistemas estruturados de remuneração.

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38.(CESPE/STJ/2004) A administração pública gerencial pode ser compreendida a partir dediversas características fundamentais, como a delegação de autoridade, a valorização do

pressuposto da confiança limitada em detrimento da desconfiança total do funcionáriopúblico, organizações com muitos níveis hierárquicos e administração voltada para oatendimento do cidadão.

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39.(CESPE/IBAMA/2003) A administração pública gerencial surgiu como resposta à crise doEstado e voltou-se para a busca do incremento da eficiência no setor público. Ela éorientada para o cidadão, serve-se da centralização, do incentivo à inovação e concentra-seno processo.

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40.(CESPE/TCE-AC/2006) Na administração pública gerencial, a estratégia volta-se para adefinição dos objetivos que o administrador público deve atingir em sua unidade, para agarantia da autonomia na gestão de recursos humanos, materiais e financeiros e para ocontrole e a cobrança a posteriori de resultados.

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41.(CESPE/TCU/2008) O controle dos resultados de forma descentralizada, naadministração pública, depende de um grau de confiança limitado nos agentes públicos,que, mesmo com estrito monitoramento permanente, devem ter delegação de competênciasuficiente para escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas

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42.(CESPE/TCE-PE/2004) É correto associar o orçamento-produto às administraçõespúblicas burocráticas e o orçamento-insumo às administrações públicas gerenciais

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43.(CESPE/MDS/2006) A administração pública gerencial incorporou, a exemplo do setor privado, os conceitos de eficiência, eficácia e efetividade na avaliação de seu desempenho.A eficiência caracteriza-se pelo uso racional dos recursos disponíveis; a eficácia, pelosresultados obtidos pela ação governamental e a efetividade, pelo alcance dos objetivos emetas previamente estipulados.

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44.(CESPE/BAS/2006) A eficiência, alcance dos objetivos propostos, e a eficácia, usootimizado dos métodos, rotinas e ferramentas, são conceitos centrais para a avaliação dedesempenho.

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45.(CESPE/HCGV/2004) A avaliação da eficiência está relacionada com o alcance socialdas metas propostas por uma política ou programa, referindo-se, portanto, à adequação dosmeios utilizados para atingir as metas.

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46.(CESPE/HCGV/2004) A avaliação da eficácia visa aferir os custos e recursosempregados em uma política ou programa e os resultados alcançados.

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47.(CESPE/HCGV/2004) A efetividade estabelece o impacto da ação sobre a população-alvo após a execução do programa, sob o ponto de vista objetivo, avaliando a mudançaquantitativa, e sob o ponto de vista subjetivo, as mudanças comportamentais nas crenças evalores da população-alvo.

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48.(ESAF/MPOG/2002) A administração pública gerencial é freqüentemente identificadacom as idéias neoliberais porque as técnicas de gerenciamento são quase sempreintroduzidas ao mesmo tempo em que se realiza um ajuste estrutural para combater o déficitfiscal.

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49.(ESAF/PSS/2008) O modelo gerencial puro tem como perspectiva central o foco naeconomia e na eficiência: é o “fazer mais com menos”, ou seja, a maximização dosresultados a serem obtidos com a aplicação dos recursos públicos.

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50.(ESAF/PSS/2008) O modelo gerencial público implica o fortalecimento do conceito deconsciência de custos, já que o cidadão, como contribuinte, quer ver o recurso arrecadadoser aplicado eficientemente.

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51.(ESAF/MPOG/2005) A descentralização não fazia parte do escopo de reforma dogerencialismo puro, visto que sua principal preocupação estava na diminuição de custos dosetor público e, sendo a descentralização um processo dispendioso, não foi utilizada nessemodelo.

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52.(CESPE/MDS/2006) O paradigma do cliente é uma vertente das reformas gerenciais queprivilegia o atendimento às demandas dos consumidores/clientes dos serviços do Estado,em contraponto ao modelo gerencial puro, que tinha como principais objetivos das reformasa redução de custos do setor público e o aumento de sua produtividade.

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53.(ESAF/PSS/2008) O “consumerism” tem como foco a flexibilidade de gestão, a qualidadedos serviços e a prioridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”, olhando ocidadão como cliente.

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54.(CESPE/SAAE/2003) A preocupação da administração pública com os clientes surgiubasicamente e primeiramente com o movimento do Public Service Oriented.

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55.(ESAF/PSS/2008) O “Public Service Oriented” (PSO) está baseado na noção deeqüidade e cidadania, de resgate do conceito de esfera pública e de ampliação do dever social de prestação de contas (accountability).

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56.(CESPE/SENADO/2002) Os princípios de gestão mais comumente consagrados nasprincipais abordagens do NPM incluem a preferência a alternativas externas na execução deserviços, tais como privatização, terceirização, parcerias governo-sociedade civil,voluntarismo, devolução, desconcentração e descentralização para outras esferas degoverno.

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57.(CESPE/MCT/2008) Não obstante as discussões sobre a redefinição das funções doEstado moderno, não está em questão o seu papel na produção dos bens públicos. Aosbens públicos tradicionais, que compreendem a defesa, a justiça e a segurança, têm-seagregado crescentemente novas áreas, entre as quais se destacam a proteção e o trato dasquestões ambientais.

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58.(CESPE/TCU/2008) A transição de Estado provedor para regulador impõe sériosdesafios, entre os quais se destacam o reforço da função regulatória em face do avanço daprivatização, o fortalecimento da defesa da concorrência diante da abertura comercial e asexigências da competitividade em um contexto dominado por grandes conglomeradosinternacionais.

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59.(CESPE/MDS/2006) No Estado regulador, a criação de barreiras institucionais à entradae à saída do mercado, por meio de instrumentos como o contrato de concessão, é ummecanismo fundamental para se garantir maior eficiência na produção e alocação de bens eserviços.

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60.(CESPE/MDS/2006) Segundo a Teoria da Agência, no caso do setor público, atransferência de serviços para a iniciativa privada tem como principais vantagens a maior racionalidade na ação e a maximização de resultados; em contrapartida, essa transferênciaapresenta problemas de assimetria de informações entre agente e principal, o que gerafragilidades nos mecanismos regulatórios.

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61.(CESPE/MDS/2006) Assimetria de informações, seleção adversa e risco moral sãotípicas imperfeições de mercado verificadas em setores regulados.

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62.(CESPE/MTE/2008) O Estado oligárquico, no Brasil, é identificado com a RepúblicaVelha, e caracteriza-se pela associação entre as instituições políticas tradicionais e asentidades da sociedade civil mobilizadas em torno dos segmentos mais pobres edesprotegidos da população, por meio de fortes redes de proteção social.

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63.(CESPE/MDS/2006) O estamento burocrático caracteriza-se pela conjugação de altosocupantes de cargos públicos, burocratas e segmentos da classe política, atuando emconjunto, em benefício próprio e em desrespeito aos princípios da impessoalidade e douniversalismo de procedimentos.

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64.(CESPE/TRE-TO/2005) A década de 30 caracterizou-se por uma significativacentralização no nível político e econômico, expressão de uma forma de Estado autoritárioque conduziu o início de processo de modernização e industrialização do país. Nesseperíodo, assistiu-se à superação do Estado voltado para a regulação da vida social e

econômica, substituído por um Estado intervencionista, mais ativo na promoção dodesenvolvimento econômico do país. Consolidou-se, assim, o Estado administrativo. Aexpansão do Estado intervencionista deu-se mediante três linhas de ação: a criação deórgãos e departamentos formuladores de políticas públicas, buscando-se a participação dascorporações por meio da formação de conselhos; a expansão dos órgãos da administraçãodireta e a expansão empresarial do Estado.

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65.(CESPE/MC/2008) A implantação da administração pública burocrática é umaconseqüência da emergência de um capitalismo moderno no Brasil à época.

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66.(CESPE/MDS/2006) A reforma administrativa empreendida pelo DASP, na década de 30do século passado, foi inovadora por não estar alinhada aos princípios da administraçãocientífica presentes na literatura mundial da época.

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67.(CESPE/MC/2008) Nos primórdios, a administração pública sofreu influência da teoriacomportamental da administração.

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68.(CESPE/MC/2008) O Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi criadocom o objetivo de realizar a modernização administrativa no âmbito da administraçãopública.

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69.(CESPE/MCT/2004) O Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi oórgão central de modernização do Estado Novo incumbido de estabelecer o sistema domérito e a centralização das compras.

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70. (CESPE/MEC/2003) O DASP constituiu-se no órgão central de políticas pautadas pelosprincípios da administração científica e do modelo weberiano de burocracia. Com base emuma orientação de incisiva separação entre atividades-fim e atividades-meio, difundiu-se oprincípio da departamentalização, o formalismo técnico e o caráter prescritivo da açãogovernamental.

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71.(CESPE/MC/2008) No que tange à administração de recursos humanos, foramvalorizados instrumentos importantes como o instituto do concurso público e do treinamento;deste modo, foi adotada consistentemente uma política de recursos humanos que respondiaàs necessidades do Estado.

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72.(CESPE/TCE-AC/2008) A função orçamentária, como atividade formal epermanentemente vinculada ao planejamento, já estava consagrada na gestão públicabrasileira quando da implantação do modelo de administração burocrática.

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73.(CESPE/SENADO/2002) As reformas daspeanas, não obstante seu efeito racionalizador,não lograram desenvolvimento econômico, político ou social, representando um casoclássico de um sistema fechado altamente insulado.

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74.(CESPE/MCT/2004) A decadência do DASP está associada a sua hipertrofia como órgãooperativo do regime varguista e ao conseqüente distanciamento do exercício de funçõesadministrativas.

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75.(CESPE/SENADO/2002) A continuidade do DASP foi assegurada nos governos que seseguiram — Dutra e JK —, de modo a possibilitar a estruturação dos grupos executivosincumbidos de implementar o Plano de Metas.

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76.(ESAF/MPOG/2008) No primeiro governo Vargas ocorreu a implantação, naadministração pública direta, do Estatuto dos Servidores Públicos Civis, por meio da Lei n.1.711, que vigorou até 1990.

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77.(CESPE/MCT/2004) O conceito de administração para o desenvolvimento consistia nofortalecimento de estruturas estatais responsáveis pelo planejamento e pela implementaçãode projetos desenvolvimentistas nos quais o Estado atuava como produtor direto de bens eserviços.

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78.(CESPE/MCT/2004) A administração paralela do governo JK assim se denominavadevido à replicação, em Brasília, das estruturas federais que existiam no Rio de Janeiro.

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79.(CESPE/IRBr/2005) Os Anos JK inauguraram uma forma inovadora de administraçãopública em que grupos executivos, em ação paralela à dos ministérios e à dos órgãosadministrativos tradicionais, puderam planejar e propor, com muito mais desenvoltura, açõesmenos sujeitas às amarras burocráticas.

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80.(CESPE/MCT/2004) A estratégia da administração para o desenvolvimento teve comoresultados, entre outros, a hipertrofia da administração indireta e um alto grau deinsulamento burocrático.

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81.(CESPE/MCT/2004) O principal mecanismo de implementação do desenvolvimentismodo período JK foram os grupos executivos que, embora constituíssem estruturas ad hocdotadas de grande flexibilidade, acabaram sendo posteriormente engolfadas pela burocraciagovernamental.

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82.(ESAF/MPOG/2008) A partir da Comissão Amaral Peixoto, foram feitos diversosdiagnósticos divergentes e propostas que são recorrentemente incorporados a “novos”diagnósticos, dando origem a propostas e instrumentos legais diversificados.

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83.(CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto n.º 200/1967 foi uma tentativade superação da rigidez burocrática, e pode ser considerada como o começo daadministração gerencial no Brasil.

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84.(CESPE/MC/2008) O Decreto-lei n.º 200/1967 surgiu no bojo de uma reforma que tentouaprimorar o modelo burocrático vigente na administração pública.

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85.(CESPE/SENADO/2002) As reformas preconizadas pelo DL 200 inserem-se nomovimento denominado administração para o desenvolvimento, segundo o qual os estadosdeveriam modernizar suas estruturas para empreender vultosos projetosdesenvolvimentistas.

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86.(ESAF/STN/2008) De acordo com o Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, asatividades da Administração Pública obedecerão a cinco princípios fundamentais. OPrincípio da coordenação, ao ser implementado, libera o órgão da Administração Federaldas atividades de rotinas de execução de tarefas de mera formalização de atosadministrativos, para que possa concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão,coordenação e controle.

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87.(CESPE/TCU-Auditor/2007) Na Reforma Administrativa de 1967, as chamadasatividades auxiliares comuns a todos os órgãos da administração, que necessitavam decoordenação central, foram organizadas sob a forma de sistemas, com orientaçãonormativa, supervisão técnica e fiscalização específica de um órgão central, mas comsubordinação ao órgão da estrutura administrativa a que se integravam.

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88.(CESPE/SENADO/2002) O crescimento ordenado da administração indireta e ofortalecimento das funções formuladoras e supervisoras dos níveis centrais de governo,notadamente ministérios, são conseqüências da estratégia flexibilizadora do DL 200.

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89.(CESPE/SENADO/2002) Órgãos e entidades da administração indireta gozavam, sob osauspícios do DL 200, de variado grau de autonomia gerencial, podendo, em alguns casos,aprovar seus próprios planos de cargos e regras de contratação de pessoal.

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90.(CESPE/SENADO/2002) É característica da década de 1970 a incidência de insulamentoburocrático, tanto das entidades executivas em relação ao Congresso Nacional, quanto deentidades da administração indireta e seus tecnocratas dirigentes em relação a suasinstâncias ministeriais supervisoras.

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91.(ESAF/SFC/2002) A exaustão do modelo de planejamento governamental centralizado eo insulamento de estruturas da administração indireta são fatores disfuncionais das reformasadministrativas do regime militar entre 1964 e 1995.

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92. (CESPE/TCE-AC/2006) No início dos anos 80 do século passado, com a criação doMinistério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização, registrou-seuma nova tentativa de reformar o Estado na direção da administração gerencial.

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93.(CESPE/MC/2008) O Programa Nacional de Desburocratização (PRND) buscourevitalizar e agilizar as organizações do Estado. Suas ações foram voltadas parasimplificação das práticas administrativas e para maior estatização, consolidando assim osesforços estimulados pelo Decreto-lei N.º 200/1967.

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94.(CESPE/TCE-AC/2006) Apesar dos esforços reformadores, um dos custos maissurpreendentes da transição democrática de 1985 foi o loteamento, entre os políticos dospartidos vitoriosos, de cargos públicos da administração indireta e das delegacias estaduaisdos ministérios.

95.(CESPE/TCE-AC/2006) A Constituição de 1988 promoveu um avanço significativo nagestão pública, concedendo mais flexibilidade ao aparelho estatal.

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96.(CESPE/IBAMA/2003) O modelo burocrático tradicional, que a Constituição de 1988 etodo o sistema do direito administrativo brasileiro privilegiam, está alicerçado no formalismo,no excesso de normas e na rigidez de procedimentos. A pretexto de garantir aimpessoalidade, dificulta-se a transparência administrativa, inibindo-se desse modo ocontrole social.

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97.(CESPE/IBAMA/2003) A Constituição de 1988 acertou ao subordinar os entes

descentralizados às mesmas regras de controle formal da administração central, visto quenesses os níveis de corrupção são historicamente mais elevados.

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98.(CESPE/TCU/2008) A estruturação da máquina administrativa no Brasil reflete a fortetradição municipalista do país, cujo ímpeto descentralizante se manifesta, na Constituição de1988, reforçado pela longa duração do período transcorrido entre 1964 e 1985,marcadamente caracterizado pela associação entre autoritarismo e centralização.

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99.(CESPE/IPEA/2008) O federalismo no Brasil caracteriza-se, historicamente, por períodosde maior centralização na esfera federal e períodos de maior compartilhamento decompetências entre a União e os demais entes da Federação.

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100. (CESPE/MCT/2004) A redemocratização, em 1985, inaugurou nova fase namodernização da administração pública, na medida em que a Constituição Federal de 1988buscou criar um sólido estado de bem-estar social e uma burocracia governamental comfeições ortodoxas.

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101. (CESPE/MEC/2003) O foco das ações de reforma do período Collor concentrou-se noprojeto de privatização das empresas estatais. Do ponto de vista da administração direta,embora se ressalte o papel de destaque dado ao processo de descentralização da gestãodos serviços públicos, notadamente no setor de saúde — o que possibilitou a continuidadede ações fundadas no princípio instituído já na Constituição de 1988 —, não havia umaorientação orgânica de reforma, a não ser a extinção de órgãos e o corte de pessoal. Emrelação a inovação de procedimentos gerenciais, pode-se destacar a experiência pioneira do

contrato de gestão implantado no Hospital de Reabilitação Sarah Kubitscheck, em Brasília. ______________________________________________________________________

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102. (CESPE/STM/2004) O foco das ações do governo Collor concentrou-se no projeto decentralização da gestão dos serviços públicos.

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103. (CESPE/TRE-TO/2005) Uma das principais estratégias modernizadoras da gestãopública no governo Collor consistiu no incentivo à implementação de programas de gestãoda qualidade em organizações públicas.

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104. (CESPE/MCT/2004) Instituído durante o governo Collor pela Lei n.º 8.112/1990, oRegime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União choca-se com os ideais ortodoxosexpressos na Constituição de 1988.

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105. (CESPE/MCT/2004) O governo Itamar Franco buscou aprofundar as estratégiasdesestatizantes do governo Collor.

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106. (CESPE/IBAMA/2003) A burocracia brasileira chegou a se consolidar, no conjunto,como uma burocracia profissional nos moldes weberianos.

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107. (CESPE/CENSIPAN/2006) A estratégia da reforma do aparelho do Estado foiconcebida a partir de três dimensões: a primeira, institucional-legal, tratava da reforma dosistema jurídico e das relações de propriedade; a segunda, cultural, centrava-se na transiçãode uma cultura burocrática para uma cultura gerencial; e a terceira abordava a gestãopública a partir do aperfeiçoamento da administração burocrática vigente e da introdução daadministração gerencial, incluindo os aspectos de modernização da estrutura organizacionale dos métodos de gestão.

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108. (CESPE/MCT/2004) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, documentoreferencial da proposta de modernização da gestão pública do governo Fernando HenriqueCardoso, preconizava separação entre o núcleo estratégico formulador de políticas, quedeveria permanecer estatal, e atividades periféricas, que deveriam ser privatizadas.

109. (CESPE/TCU/2008) De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho doEstado (1995), os serviços não-exclusivos constituem um dos setores correspondentes àsatividades-meio, que deveriam ser executadas apenas por organizações privadas, semaporte de recursos orçamentários, exceto pela aquisição de bens e serviços produzidos.

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110. (CESPE/MCT/2008) Quando atua fora de um dos setores de Estado que não sejamos do núcleo estratégico ou das atividades exclusivas, o gestor público não estará dotado dopoder de império que o coloca em posição de superioridade em relação ao particular e aosdemais competidores inseridos no mercado.

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111. (CESPE/SERPRO/2008) No núcleo estratégico do governo, o tipo de gestão mistoentre a administração pública burocrática e a gerencial se adapta melhor às característicasbásicas das tarefas que devem ser implementadas.

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112. (CESPE/SEAD/2001) A reforma gerencial de 1995 propunha a reorganização donúcleo estratégico do governo, a criação de agências executivas para atividades exclusivasde Estado, a implementação de contratos de gestão com organizações sociais para asatividades não exclusivas e a privatização da produção de bens e serviços para o mercado.

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113. (CESPE/CENSIPAN/2006) A responsabilização por resultados e a conseqüenteautonomia de gestão inspiraram a formulação de projeto como objetivo de obter atransformação de autarquias e de fundações que exerçam atividades exclusivas do Estadoem agências autônomas, com foco na modernização da gestão.

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114. (ESAF/SFC/2002) A proliferação das agências executivas é um fator de sucesso dareforma gerencial de 1995.

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115. (CESPE/TCE-PE/2004) O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado priorizavao planejamento estratégico das organizações públicas em vez da reestruturaçãoorganizacional.

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116. (CESPE/SENADO/2002) Entre as reformas constitucionais do Plano Diretor,destacam-se a quebra do regime jurídico único (RJU), a possibilidade de demissão deservidores por insuficiência de desempenho e excesso de quadros, a ampliação daautonomia de gestão de órgãos e entidades mediante contrato de gestão e a participação dousuário na administração pública no que diz respeito, inclusive, à avaliação da qualidade dosserviços públicos.

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117. (CESPE/MCT/2004) O Plano Gestão Pública para um Brasil de Todos, documentoreferencial de modernização da gestão do governo Lula, prevê o enfrentamento dodenominado deficit institucional, mediante a massiva reposição de quadros no setor públicoe o resgate de prerrogativas e garantias funcionais.

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118. (CESPE/MCT/2008) A criação das chamadas agências reguladoras deveu-se àstransformações do papel do Estado, que deixou de atuar diretamente na economia, comoprodutor, para restringir-se às funções de supervisão, acompanhamento, controle efiscalização.

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119. (CESPE/SENADO/2002) O processo de criação das agências reguladoras écasuístico, no sentido de que inexiste um modelo autárquico específico para a atividaderegulatória, levando, por outro lado, a uma profusão de pressões em torno da criação deentes dotados de diferenciado desenho institucional para múltiplas funções, sob adenominação de agências.

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120. (CESPE/TCE-PE/2004) Por terem natureza autárquica, as agências reguladoras sópodem ser constituídas por meio de lei, e, por representar opção discricionária dedescentralização de função típica, tal lei deve, sempre, ser de iniciativa do Poder Executivo.

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121. (CESPE/Câmara/2002) As agências reguladoras têm natureza de autarquiasespeciais, vinculam-se ao ministério competente para tratar da respectiva atividade, e seusdiretores são nomeados pelo presidente da República, após aprovação do Senado.

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122. (CESPE/Câmara/2002) Nota-se na legislação pertinente às agências reguladoras opropósito de fugir das formas licitatórias previstas nas normas gerais de licitação.

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123. (CESPE/TRF-5ª/2006) O poder normativo das agências reguladoras encontra-sefundado em normas jurídicas lineares, as quais não revelam muito espaço interpretativopara a administração pública.

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124. (CESPE/DFTRANS/2008) Os últimos acontecimentos relativos às agênciasreguladoras no Brasil mostram que elas são dotadas de especialidade, imparcialidade eautonomia nas decisões.

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125. (CESPE/SENADO/2002) Captura regulatória consiste em uma modalidade dedisfunção da regulação caracterizada pelo enfraquecimento da entidade reguladora frente àinfluência preponderante de um ou mais agentes regulados.

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126. (CESPE CAMARA/2003) A contratualização no âmbito da reforma do Estado refere-se à ampliação das possibilidades do uso de contratos entre o setor público e o privado ou osetor público não-estatal.

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127. (CESPE/MCT/2008) Os contratos de gestão têm por objetivo dar maior autonomiagerencial à ação pública, a fim de atingir metas de desempenho, e consistem em acordos ouajustes contratuais em que, de um lado, está o poder público e de outro, um órgão daadministração direta, entidade da administração indireta ou até mesmo uma organizaçãonão integrante da administração pública que, no entanto, administre recursos ou benspúblicos.

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128. (CESPE/PF/2004) Na denominada reforma administrativa, em 1998, inseriu-se naConstituição Federal dispositivo prevendo que a autonomia gerencial, orçamentária efinanceira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliadamediante contrato a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade. Esse dispositivo foi

saudado como de invulgar sapiência pela doutrina, porque possibilita à pessoa jurídica dedireito público a utilização de avançado instrumento de gestão democrática.

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129. (CESPE/MEC/2003) Considerando que a LRF dispõe que a empresa controlada que

firmar contrato de gestão em que se estabeleçam objetivos e metas de desempenho, naforma da lei, disporá de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, é correto afirmar que esta disposição aplica-se tanto às empresas públicas quanto às sociedades deeconomia mista.

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130. (CESPE/TRF-5ª/2004) As agências executivas têm natureza essencialmenteoperacional, de maneira que não lhes compete exercer a fiscalização de pessoas, bens eatividades, porquanto, considerando o universo das agências, essa competência é exclusivadas agências reguladoras. De acordo com a doutrina, as agências executivas constituemimportante inovação na organização do Estado, criadas que foram com a finalidade derealizar o princípio constitucional da eficiência.

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131. (CESPE/IGEPREV/2005) No Brasil, a lei que regula o funcionamento das agênciasexecutivas propõe um modelo em que são utilizadas figuras da administração indireta,autarquias e fundações, submetidas a um regime jurídico especial.

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132. (CESPE/MC/2008) No que diz respeito aos valores que legitimam a contratação semlicitação, as sociedades de economia mista e empresas públicas, assim como as fundaçõesou autarquias qualificadas como agências executivas se submetem ao mesmo limite legalaplicável à administração direta.

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133. (CESPE/DPF/2001) As organizações sociais são um modelo de parceria entre oEstado e a sociedade, regulado por meio dos contratos de gestão. O Estado continuará afomentar as atividades geridas pelas organizações sociais publicizadas e exercerá sobreelas um controle estratégico: lhes cobrará os resultados necessários à consecução dosobjetivos das políticas públicas.

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134. (CESPE/CENSIPAN/2006) Um dos objetivos do plano diretor era transferir osserviços não-exclusivos para o setor público não-estatal por meio de um programa depublicização, transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais, ou seja,em entidades de direito privado, com fins lucrativos e que tenham autorização específica doPoder Legislativo para celebrar contrato de gestão com o Poder Executivo, sem assim ter

direito a dotação orçamentária. ______________________________________________________________________

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135. (CESPE/TRF-5ª/2006) As organizações sociais são entidades privadas, qualificadascomo tais por meio de decreto do presidente da República, que passam a integrar achamada administração indireta, visto que podem receber recursos públicos e servidorespúblicos cedidos da administração direta.

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136. (CESPE/MCT/2004) Organizações Sociais são entidades não-governamentais, semfins lucrativos, qualificadas pelo poder público para desenvolver atividades nas áreas deeducação, ciência e tecnologia, meio ambiente, cultura e saúde.

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137. (CESPE/TJ-SE/2004) O objeto dos contratos de gestão que podem ser celebradosentre os particulares e a administração pública restringe-se às atividades que, por previsãoconstitucional, são passíveis de serem regidas pelo regime jurídico de direito privado.

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138. (CESPE/SESPA/2004) Considerando a FCM como uma fundação privada sem finslucrativos, voltada à realização de atividades ligadas à saúde, que celebrou contrato degestão com a União, é correto afirmar que a União pode contratar a FCM, sem licitação,para realizar atividades contempladas no contrato de gestão.

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139. (CESPE/DPF/2001) As organizações sociais se encaixariam naquilo que o PlanoDiretor da Reforma do Aparelho do Estado denomina de serviços exclusivos, que sãoaqueles que, por envolver o poder de Estado, o próprio Estado realiza ou subsidia. O Estadotem interesse nesses serviços porque os considera de alta relevância para os direitoshumanos ou porque envolvem economias externas.

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140. (CESPE/CAMARA/2003) As OSCIPs são pessoas jurídicas de direito privado, semfins lucrativos, com objetivos sociais, que visam à execução de atividades de interessepúblico e privado.

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141. (CESPE/TCU/2008) A qualificação como organização da sociedade civil de interessepúblico (OSCIP), atribuível às pessoas jurídicas de direito privado, requer que taisorganizações não tenham fins lucrativos ou que, tendo-os, elas não distribuam os resultadosaos seus dirigentes e os apliquem preferencialmente na consecução do respectivo objetosocial.

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142. (CESPE/TCE-PE/2004) O termo de parceria é o equivalente, para as OSCIPs, aocontrato de gestão na mediação de seu relacionamento com o setor público, devendo deleconstar objetivos e metas passíveis de monitoramento periódico.

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143. (CESPE/COHAB/2004) O contrato de gestão difere do termo de parceria, porque, noprimeiro, a lei que disciplina as condições de sua execução possibilita a cessão especial deservidores e de bens públicos, ao passo que, no termo de parceria, só há previsão legal decessão de bens públicos.

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144. (CESPE/CAMARA/2003) Entre as áreas de promoção em que se permite aqualificação de OSCIP, encontram-se as de direitos estabelecidos, construção de novosdireitos e assessoria jurídica gratuita de interesse suplementar.

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145. (CESPE/TCE-PE/2004) Não há impedimento de ordem geral para que umaorganização social procure se habilitar como OSCIP.

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146. (CESPE/TRF-5ª/2004) Nos termos da Lei n.º 9.790/1999, que rege as organizações

da sociedade civil de interesse público (OSCIPs), essas entidades devem possuir personalidade jurídica de direito privado e ser desprovidas de fins lucrativos, não obstantepossam remunerar o trabalho de seus sócios ou associados, conselheiros, diretores eempregados. Todavia, nem todas as pessoas jurídicas de direito privado podem ser consideradas OSCIPs, a exemplo do que ocorre com as sociedades comerciais.

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147. (CESPE/TRF-5ª/2005) Desde que atendidas as exigências legais, a concessão a umapessoa jurídica de direito privado da qualificação de OSCIP é ato que se insere dentro dopoder discricionário da administração pública, que avaliará a oportunidade e a conveniênciapara a sua prática.

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148. (CESPE/MDS/2006) O termo governabilidade está associado às condições políticasde gestão do Estado, enquanto governança refere-se às condições administrativas degestão do aparelho estatal.

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149. (CESPE/TCE-PE/2004) O conceito de governança pública está associado àscondições políticas de exercício da gestão.

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150. (CESPE/MCT/2004) O conceito de governança está originariamente relacionado acondições de exercício do governo sem riscos de rupturas institucionais.

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151. (CESPE/TCE-AC/2006) Aumentar a governança do Estado significa aumentar suacapacidade administrativa de gerenciar com efetividade e eficiência, voltando-se a ação dosserviços do Estado para o atendimento ao cidadão.

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152. (CESPE/INSS/2007) Visando-se ao fortalecimento da regulação coordenada peloEstado, é importante reforçar a governança, que diz respeito à maneira pela qual o poder éexercido no gerenciamento dos recursos sociais e econômicos de um país, e que engloba,desse modo, as técnicas de governo.

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153. (CESPE/MDS/2008) A emergência do paradigma pós-burocrático, descrito em linhasgerais no texto em questão, é calcada na transição de um tipo burocrático de administraçãopública, rígido e ineficiente, para a administração gerencial, flexível e eficiente. Com isso,busca-se o fortalecimento da governance, ou seja, das condições sistêmicas mais gerais,sob as quais ocorre o exercício do poder em determinada sociedade, tais como ascaracterísticas do regime político, a forma de governo, as relações entre os poderes, ossistemas partidários, o sistema de intermediação de interesses, entre outras.

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154. (CESPE/TCU/2008) A governabilidade diz respeito às condições sistêmicas einstitucionais sob as quais se dá o exercício do poder, tais como as características dosistema político, a forma de governo, as relações entre os poderes e o sistema deintermediação de interesses.

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155. (CESPE/SERPRO/2008) As demandas recorrentes por políticas públicas são aquelasnão resolvidas ou mal resolvidas. Quando se acumulam sem uma solução satisfatória,dependendo de sua duração e gravidade, podem levar a crises de governabilidade que, nolimite, chegam a provocar rupturas institucionais.

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156. (CESPE/TCU/2008) O clientelismo e o corporativismo são padrões institucionalizadosde relações que estruturam os laços entre sociedade e Estado no Brasil. O clientelismo, quefaz parte da tradição política secular brasileira, está associado ao patrimonialismo e aofisiologismo. O corporativismo emergiu nos anos 30, sob o governo de Getúlio Vargas.

Essas características passaram, então, a inter-relacionar-se, e constituem instrumentos delegitimação política.

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157. (ESAF/STN/2005) Tanto nas sociedades tradicionais como nas modernas, aconstrução da governabilidade e de governança envolve a administração de redes delealdades pessoais marcadas pela assimetria e pela verticalidade, baseadas na troca detodo tipo de recursos.

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158. (CESPE/CAMARA/2003) Para se acabar com a prática política do clientelismo noBrasil, é preciso primeiramente transformar a grande maioria de excluídos em clientesverdadeiros do Estado, modificando substancialmente os padrões de relacionamento entrecidadãos e Estado, trazendo os direitos civis e políticos para o centro do debate.

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159. (ESAF/STN/2005) O corporativismo consiste em um modelo de intermediação deinteresses múltiplos e variados, não competitivos, organizados a partir do Estado segundoum padrão orgânico, que visa estabelecer condições de governabilidade em sociedadesdemocráticas complexas.

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160. (CESPE/IPEA/2008) O arranjo corporativista brasileiro configurou-se como umconjunto articulado de estruturas institucionais, com duas características centrais: aproibição da unicidade sindical e o pluralismo de representação imposto pelo Estado.

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161. (CESPE/IPEA/2008) Em suas origens, o sistema corporativista brasileiro constituiu abase institucional para a incorporação subordinada dos setores urbanos, no contexto de umEstado centralizador e intervencionista.

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162. (CESPE/IPEA/2008) O padrão corporativista brasileiro caracterizou-se pela exclusãodos trabalhadores das arenas decisórias governamentais, ao mesmo tempo em que osinteresses empresariais garantiram sua representação no aparelho estatal.

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163. (ESAF/STN/2005) O neocorporativismo, arranjo específico de formação das opçõespolíticas pelo Estado, tende a surgir nas sociedades onde as formas clássicas deintermediação de interesses amadureceram o bastante para gerar soluções estáveis para oconflito entre o capital e o trabalho.

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164. (ESAF/SFC/2002) Forma específica de intermediação de interesses organizados emnúmero limitado de associações, às quais o Estado dá o reconhecimento institucional e omonopólio na representação dos interesses do grupo e delega um conjunto de funçõespúblicas.

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165. (ESAF/CGU/2008) O movimento que incorporou à gestão pública característicascomo a competição na prestação de serviços, a perspectiva empreendedora, adescentralização, o foco em resultados e a orientação para o mercado é denominadoReinventando o Governo.

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166. (CESPE/SENADO/2002) A noção de empreendedorismo público denota uma posturaestratégica proativa de organizações públicas e do próprio Estado como um empreendedor seletivo.

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167. (CESPE/MEC/2003) Governo catalisador é aquele que rema em vez de pilotar, o que,em outras palavras, significa um governo que é forte porque não deixa a execução paraoutrem.

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168. (CESPE/TERRACAP/2004) Um governo empreendedor se fundamenta em algunsprincípios essenciais, tais como: o controle a posteriori dos resultados, elemento que fazparte da busca da modernização administrativa e que tem sido buscado desde a criação doDASP, destacando-se, entretanto, de modo mais efetivo, no Plano Diretor da Reforma doAparelho do Estado.

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169. (CESPE/ANCINE/2005) Um governo empreendedor caracteriza-se, entre outrosaspectos, por executar atividades que venham a gerar receitas com os serviços oferecidos,podendo até cobrar taxas como penalidades para cidadãos que cometeram pequenasinfrações que envolvem o bem-estar da comunidade.

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170. (CESPE/ANCINE/2005) Os clientes de órgãos públicos que possuem uma gestãotradicional não são vistos com a mesma atenção que é dada a eles no setor privado, poiscaracteristicamente tais órgãos não obtêm seus recursos diretamente de seus clientes e aquantidade desses recursos independe do nível de satisfação desses clientes.

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171. (CESPE/TCE-AC/2008) Caracterizado pela busca pró-ativa de resultados, pelaeficiência e pela eficácia da gestão pública, o modelo do governo empreendedor secontrapõe ao modelo do governo burocrático, voltado para o controle interno e para a meraconformidade com os custos orçados.

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172. (CESPE/TRE-TO/2005) O princípio do governo de resultados privilegia os resultadosa atingir e não simplesmente os recursos. Isso significa dispor de um efetivo sistema deavaliação das ações do governo, que considere não apenas a concretização física efinanceira dos projetos, mas também o seu sucesso no cumprimento dos objetivossocialmente colimados.

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173. (CESPE/ANVISA/2004) Na falta de informação referente aos resultados das

atividades da administração pública, uma das formas encontradas atualmente pelosgovernos ditos empreendedores para recompensar seus funcionários é premiá-los com basenos seguintes critérios: tempo de serviço, volume de recursos e de pessoal queadministram, além da própria hierarquia da administração pública.

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174. (CESPE/TRE-MA/2005) O governo caracteristicamente empreendedor fomenta atransferência do poder decisório da burocracia para as comunidades, possibilitando a efetivaparticipação da população de modo a ser eficiente na resolução dos problemas e no alcancedos objetivos consensualmente determinados por cada comunidade.

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175. (CESPE/MEC/2003) O governo orientado por missões surge em associação àsorganizações públicas rigidamente dirigidas por normas e regulamentos. As organizaçõesorientadas por missões são menos racionais, eficazes, criativas, embora possuam maior flexibilidade operativa e moral mais elevado.

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176. (CESPE/TRE-TO/2005) O princípio da competição nos serviços públicos tem comometa a competição não apenas entre os setores público e privado, mas dentro de cada umdesses dois setores que operam na jurisdição de um dado governo.

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177. (CESPE/TCU/2008) A administração, quando voltada para o interesse dos usuáriosde seus serviços, deve buscar sempre alcançar a eficiência e, ao priorizá-la, deverá atender a demanda por seus produtos e serviços, ainda que os custos incorridos possam superar osbenefícios proporcionados.

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178. (CESPE/GESTOR-AC/2008) Pode-se definir liderança como a habilidade deinfluenciar pessoas no sentido da realização das metas organizacionais.

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179. (CESPE/ANVISA/2004) De acordo com a definição atualmente adotada por teóricosda área de liderança, o líder é aquela pessoa que, em determinadas circunstâncias, tem apossibilidade de melhor refletir as aspirações do grupo a que pertence, logo, não existemhabilidades adquiridas que façam de alguém um líder em qualquer situação.

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180. (CESPE/SEPRO/2005) As teorias que discutem a liderança sofreram mudançassignificativas ao longo dos anos, como se constata no fato de que, para a maioria deautores, a Teoria do Grande Homem está efetivamente superada. Contudo, a existência decertos traços de personalidade que favorecem o desempenho da liderança ainda édefendida.

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181. (CESPE/GESTOR-AC/2006) A abordagem situacional sugere que não existe ummelhor estilo de liderança, nem um estilo permanente, e sim o mais eficaz para uma dadasituação.

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182. (CESPE/ANVISA/2004) Mais em situações de conflito e instabilidade que emsituações de não-conflito, os grupos tendem a preferir lideranças autoritárias. Nessascircunstâncias, é papel do líder definir as formas de funcionamento do grupo.

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183. (ESAF/CGU/2004) A liderança voltada para a tarefa tem como preocupação oalcance dos objetivos individuais, enquanto a liderança voltada para as pessoas estabelecemetas.

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184. (CESPE/GESTOR-AC/2006) Enquanto o líder autocrático utiliza seu poder paradecidir sozinho e para recompensar ou punir os liderados, o líder democrático discute essasmesmas decisões em conjunto com sua equipe.

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185. (CESPE/TJDFT/2008) A respeito de uma equipe de trabalho em que o coordenador delega responsabilidades, compartilha as decisões e encoraja a participação dos demaismembros da equipe, é correto afirmar que o coordenador adota um estilo de liderançadiretivo.

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186. (CESPE/CEEERS/2004) Um estilo de decisão conceituado como laissez-fairecaracteriza-se pelas atitudes mais positivas em relação aos integrantes, ou seja, solicita dosfuncionários as suas opiniões acerca de uma tomada de decisão.

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187. (CESPE/TJCE/2008) Ao adotar o estilo de liderança democrático, o líder deve delegar toda a responsabilidade pelo processo de tomada de decisão para os demais membros daequipe, sem estabelecer metas, reduzindo, dessa forma, os níveis de controle.

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188. (CESPE/GESTOR-AC/2006) O conceito de liderança servidora refere-se ao líder quepensa coletivamente, age em condição de igualdade e busca satisfazer as reaisnecessidades dos membros do grupo, desenvolvendo laços de confiança, incentivo ecooperação, para que possam ser atingidos os objetivos coletivos.

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189. (CESPE/ADEPARA/2003) A liderança transacional vem sendo cada vez maisvalorizada nas organizações em detrimento da liderança transformacional, especialmenteem virtude da necessidade de o líder guiar seus seguidores para o alcance dos objetivosorganizacionais, por meio de recompensas específicas. Nesse contexto, todo o aspectoinspirador e visionário correspondente ao líder transformacional é colocado em segundoplano, particularmente em culturas organizacionais de grandes empresas.

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190. (CESPE/CAMARA/2003) Enquanto o líder transformacional dá atenção pessoal,tratando cada empregado individualmente e intervindo apenas se os padrões não sãoatendidos, o líder transacional contrata troca de recompensas por esforço, prometerecompensas para o bom desempenho e inspira ao comunicar altas expectativas.

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191. (CESPE/TRE-RS/2003) Os líderes transacionais possuem como característicasfundamentais a capacidade de fornecer visão e sentido de missão, de inspirar confiança, detratar cada empregado individualmente e de definir recompensas adequadas para o bomdesempenho de seus subordinados.

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192. (CESPE/TJPA/2006) Descentralização, centralização, unidade de comando,autoridade, poder, responsabilidade e delegação são aspectos a serem considerados emuma direção eficaz. A esse respeito, é correto afirmar que empowerment é uma formamoderna de delegar, na qual não são apenas transferidas responsabilidades pela execução

de determinadas tarefas, mas eliminadas limitações de atuação e incentivada a iniciativa embenefício dos objetivos organizacionais.

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193. (CESPE/CHESF/2002) O conceito de empowerment implica um padrão de liderançaembasado na corretagem do poder dos liderados.

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194. (CESPE/MDS/2006) Modelos de gestão participativa tensionam a forma de gestãoburocrática e demandam, para seu efetivo funcionamento, alterações na forma de sedirigirem organizações públicas e de se gerenciarem seus recursos e procedimentos.

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195. (CESPE/MDS/2006) O modelo de administração pública societal incorpora aos

modelos burocráticos e gerenciais tradicionalmente fechados práticas que ampliam arelação Estado-sociedade, como a instituição de conselhos gestores de políticas públicas eo orçamento participativo.

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196. (CESPE/IGEPREV/2005) Um dos princípios do modelo pós-burocrático é o da

participação popular no governo, em que este transfere à comunidade a responsabilidade dagarantia de que os serviços sejam prestados, mas permanece com o poder decisório, ouseja, o controle dos serviços públicos permanece com o governo.

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197. (CESPE/CENSIPAM/2006) No modelo gerencial, a participação da população nogoverno se dá pela transferência do poder decisório da burocracia para as comunidades,que controlam os serviços públicos, sem a responsabilidade final de garantir que os serviçossejam prestados, uma vez que os objetivos da participação popular são remover osobstáculos existentes ao controle social, encorajar as comunidades organizadas a dirigiremos serviços que lhes são prestados, oferecer estímulos necessários e transferir os recursosrequeridos para enfrentar os problemas em nível de cada comunidade.

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198. (CESPE/INSS/2007) Quando as autoridades realizam consultas sobre umdeterminado assunto a grupos determinados, ocorre a denominada pseudoparticipação.

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199. (CESPE/SENADO/2002) Orçamento participativo é uma das experiências bem-sucedidas no aperfeiçoamento da representação política.

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200. (CESPE/CAMARA/2003) O orçamento participativo é uma das experiências bem-sucedidas utilizadas por governos nacionais.

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201. (CESPE/TEM/2008) A Comissão de Orçamento do Congresso Nacional pretendeviabilizar a apresentação de emendas populares, além das individuais e coletivas, comomedida para tornar participativo o orçamento federal. Essa participação se daria na forma dealocação de recursos para despesas de custeio no âmbito local.

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202. (CESPE/TCU/2007) Em defesa da legitimidade das decisões comunitárias, atribui-seao orçamento participativo o mérito de conferir maior fidelidade à programação deinvestimentos, ao contrário da flexibilidade que caracteriza o processo convencional deprogramação.

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203. (CESPE/TCU/2008) Entre as maiores restrições apontadas em relação ao chamadoorçamento participativo, destacam-se a pouca legitimidade, haja vista a perda departicipação do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos investimentos.

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204. (CESPE/TCU/2008) As experiências em matéria de orçamento participativo têmdemonstrado que o emprego dessa metodologia pode resultar em mais racionalidade naseleção de prioridades que o emprego de processos convencionais de elaboração daspropostas orçamentárias. No orçamento participativo, constata-se, por exemplo, que apartilha dos recursos é orientada segundo a população carente e a população total de cadaregião.

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205. (CESPE/TC-RN/2003) Em razão da aplicação do sistema de orçamento participativona Constituição da República, é possível aos cidadãos proporem o projeto de leiorçamentária anual.

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206. (ESAF/MPOG/2008) O Orçamento Participativo é um processo educativo que, por meio de um formato institucional que favorece o aprendizado da política como arena dealianças, negociações, conflitos e barganhas, faz com que se chegue, a partir de demandas

particularistas e locais, a uma visão mais abrangente dos problemas urbanos e daslimitações governamentais.

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207. (ESAF/MPOG/2008) Considera-se que o maior mérito do Orçamento Participativoconsiste em combinar as características democráticas e progressistas da participação direta,com a capacidade de competir vantajosamente com as práticas clientelistas.

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208. (CESPE/MTE/2008) Algumas das críticas relacionadas às experiências com oorçamento participativo dizem respeito às restrições aos poderes do Legislativo, à falta decumprimento das decisões adotadas e às distorções na legitimidade dos instrumentos eprocessos referentes às assembléias populares.

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209. (CESPE/INSS/2007) Nos anos 80 do século passado, os conselhos comunitáriosfundamentavam-se nos princípios de participação direta, em contraponto à participaçãorepresentativa, típica dos conselhos populares.

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210. (CESPE/FUNCAP/2004) Após a Constituição de 1988, vários conselhos derepresentação descentralizada e paritária foram criados, cobrindo diferentes setores dapolítica social, e outros, já existentes, sofreram atualizações, assumindo caráter deliberativo.

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211. (CESPE/PMVSAUDE/2007) Os conselhos de gestão estabelecem a ligação doEstado com a sociedade civil de forma a obter seu apoio institucional.

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212. (ESAF/ENAP/2006) Os Conselhos de Gestão são órgãos públicos, criados por leicom exigência de paridade em sua composição.

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213. (CESPE/MDS/2006) A experiência com os conselhos na sociedade brasileira, entreeles o de assistência social, está inserida em uma dinâmica societária que assegura aconstituição de espaços públicos e plurais, assim como o exercício do controle social pelosagentes e beneficiários da política.

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214. (CESPE/FUNCAP/2004) A criação de conselhos é um fato nos municípios brasileiros,seja por força de suas leis orgânicas, seja por força das legislações federal ou estaduais.

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215. (CESPE/PCPAADM/2006) O sucesso atual dos conselhos está relacionado aocontexto favorável em que estes foram implantados, como, por exemplo, a valorização dasinstâncias de representação coletiva.

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216. (CESPE/PCPAADM/2006) Os conselhos são espaços públicos com força legal paraatuar nas políticas públicas, na definição de suas prioridades, de seus conteúdos e recursosorçamentários, de segmentos sociais a serem atendidos e na avaliação dos resultados.

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217. (CESPE/PCPAADM/2006) A experiência de mais de uma década demonstra afacilidade de os conselhos realizarem efetivamente o controle social, garantindo direitos naformulação e gestão das políticas públicas.

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218. (CESPE/MTE/2008) O Conselho de Gestão Fiscal (CGF), nos termos da Lei deResponsabilidade Fiscal (LRF), ao institucionalizar a participação da sociedade civil naavaliação da gestão fiscal, constitui espaço de interseção entre o aparelho administrativoestatal e o público não-estatal, como um instrumento de controle social do Estado.

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219. (CESPE/TJ-CE/2008) O Conselho de Gestão Fiscal, de que atualmente participa oPoder Judiciário, com seus diferentes órgãos e esferas, tem, entre suas competências, a deestabelecer normas e padrões necessários ao controle social.

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20 GABARITO

1. E

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4. E

5. C

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8. C

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219.

E







21 LEITURA SUGERIDA

ABRUCIO, Fernando Luiz. O impacto do modelo gerencial na Administração Pública: Umbreve estudo sobre a experiência internacional recente.www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=1614

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. A administração pública gerencial: estratégia e estrutura

para um novo Estado:www.buscalegis.ufsc.br/busca.php?acao=abrir&id=28718

MARINI, Caio. “Gestão pública: o debate contemporâneo”.http://www.prodepa.psi.br/sqp/pdf/caio-marini-gestao-publica.pdf

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf

BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado Patrimonial ao Gerencial – Luiz CarlosBresser Pereira:www.bresserpereira.org.br/papers/2000/00-73EstadoPatrimonial-Gerencial.pdf

GOMES, Fábio Guedes. Conflito social e welfare state: Estado e desenvolvimento social noBrasil:http://www.scielo.br/pdf/rap/v40n2/v40n2a03.pdf

VALENTE, Arnoldo. Governo empreendedor e Estado-rede na gestão pública brasileira.

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PACHECO, Regina Silvia. Contratualização de resultados no setor público: a experiênciabrasileira e o debate internacional.

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BERQUO, Laura T. A. . O princípio da eficiência e o setor público não-estatal.www.ccj.ufpb.br/primafacie/prima/artigos/n4/oprincipiodaeficiencia.pdf

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AZEVEDO, Sérgio de. Considerações sobre a experiência brasileira do orçamentoparticipativo.

www.rls.org.br/publique/media/Sergio_Azevedo.pdf

RAICHELIS, Raquel. Articulação entre os conselhos de políticas públicas – uma pauta a ser enfrentada pela sociedade civil

http://www2.abong.org.br/final/download/4_raquel.pdf

http://www.rls.org.br/publique/media/Sergio_Azevedo.pdf


http://www.rls.org.br/publique/media/Sergio_Azevedo.pdf
