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新时期行政管理体制改革与城乡规划管理应对
基于分权的新型城镇化发展的分析框架
建构城乡规划的边界观—对实现国家治理现代化的回应
行政管理体制改革背景下的中国城乡规划公示制度优化策略
行政管理体制改革背景下规划审批制度优化对策
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52014 年第 4 期 第 30 卷
[ 摘 要 ] 改革开放以来，我国的行政管理体制改革不断深入 , 自党的“十八大”报告中提出继续推动行政管理体制改革后，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，标志着我国的行政管理体制改革进入了一个新的时期。在行政管理体制改革的背景下，城乡规划管理作为城乡规划的重要职能之一，如何应对社会经济发展的需求，成为了现阶段亟待研究的课题。研究对行政管理体制改革要求进行了梳理，提取与城乡规划管理相关的要点，从简政放权、组织协调和管理监督三个方面，提出城乡规划管理应对建议。[ 关键词 ] 行政管理体制改革；城乡规划管理；行政放权；管理监督[ 文章编号 ]1006-0022(2014)04-0005-04 [ 中图分类号 ]TU981 [ 文献标识码 ]A
New Rural Community Transition: From Land Concentration To Comprehensive Development/Xu Huifu[Abstract] The logic of “land concentration” simplifies new rural community development into land economics. The essence of new rural community is turning traditional village towards new community. Community development requires farmer centered model with long-term autonomy. The paper argues new rural community shall realize transition in planning method, building connotation, and governance model.[Key words] New rural community, Logic transition, Planning method, Building connotation, Governance model
新时期行政管理体制改革与城乡规划管理应对
□ 张 璇，刘冰洁
0 引言
改革开放以来，我国共进行过六次①行政管理体制
改革，每次改革都是根据新形势、新任务对上一次改
革成果和经验的继承、创新和发展 [1]。2012 年，党的
“十八大”报告提出要按照建立中国特色社会主义行
政体制的目标，深入推进政企分开、政资分开、政事
分开和政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高
效和人民满意的服务型政府。建设服务型政府，需要
继续深化改革行政管理体制，以适应社会主义市场经
济的发展要求。2013 年，十八届三中全会通过了《中
共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》( 以下
简称《决定》)，标志着我国的行政管理体制改革进入
了一个新时期。
行政管理体制改革是政治体制改革的重要组成部
分和重要内容，改革的目的是使中国特色社会主义上
层建筑与经济基础更加适应，贯穿在建设中国特色社
会主义的全过程 [2]。加快行政管理体制改革的主要任
务是着力转变职能、理顺关系、优化结构和提高效能，
形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅和监
督有力的行政管理体制，建立公共服务型政府。通过
改革提供优质公共服务、维护社会公平正义，实现政
府组织机构及人员编制向科学化、规范化和法制化，
行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、
[ 作者简介 ] 张 璇，重庆大学建筑城规学院硕士研究生。
刘冰洁，重庆大学建筑城规学院硕士研究生。
本期主题：行政管理体制改革与城乡规划管理
[ 编者按 ] 随着我国现代化进程的推进，在行政管理体制中，许多积累已久的深层次问题逐渐显现，政府部门之间的冲突与错
位一直是政府机构改革的难点。自党的“十八大”与十八届三中全会提出行政改革的要求以来，我国逐步确立了以转变政府职
能为核心的行政管理体制改革框架，要求政府角色从“管制型政府”向“服务型政府”转变，简政放权，提高行政效率。在此
背景下，我国城乡规划管理应如何响应国家行政管理体制改革要求，构建科学合理、高效规范的规划管理体系，解决规划管理
领域长期存在的诸如规划编制与审批不够科学、规划调整与修改缺乏约束力、监督与公众参与机制不完善等问题，成为规划界
亟待研究的课题。基于此，本期论坛以“行政管理体制改革与城乡规划管理”为主题，刊发一组文章，结合国家行政管理体制
改革的新要求，对城乡规划管理中的分权、审批、监督和公示等方面进行探讨，以期推进我国城乡规划管理的进一步完善。
6
便民高效的根本转变，建设人民满意的
政府。深化行政管理体制改革的总体目
标是到 2020 年建立起比较完善的中国
特色社会主义行政管理体制。
城乡规划作为社会主义市场经济体
制下政府指导、调控城乡建设发展的基
本手段，在行政管理体制改革的背景下，
对城乡规划管理的管理分权、组织协调、
行政审批、管理监督和公众参与等方面
提出了新的要求。本文通过城乡规划管
理的研究进展，分析城乡规划管理研究
中关注的重点和存在的问题，对应“十八
大”和十八届三中全会的改革要求，提
出城乡规划管理的发展方向，以期对我
国城乡规划管理的研究有所参考。
1行政管理体制分析
行政管理体制属于上层建筑的一部
分，是指根据宪法和行政法规的规定而
建立起来的管理国家行政事务的组织结
构形式和工作制度 [3]。行政管理体制包
括体系和制度两个方面，其体系包括主
体构成和权利体系 ( 图 1)。
城乡规划是政府调控城乡空间资源、
指导城乡发展与建设的重要公共政策之
一。城乡规划管理作为城乡规划的职能
之一，包括规划实施的管理过程，主要
内容是制定政策法规、建设项目进行规
划审批和协调建设行为 ( 图 2)。城乡规
划管理的核心内容是管理各类建设项目
的规划审批，管制建设项目的土地和空
间利用。城乡规划管理工作的主要目的
是保障城乡各类建设活动符合相关法律、
法规、技术标准和规划文件，并保护建
设活动相关人的合法利益，维护公众利
益 [5]。
2行政管理体制改革概述
2012 年 11 月，十八届三中全会总
结了“十七大”以来的工作情况，提出
未来中国特色社会主义建设重点、行政
管理体制改革、城乡一体化发展和生态
文明建设的展望。“十八大”对行政管
理体制改革提出了新的要求，主要包括
简政放权、行政层级优化与协调机制改
革及管理监督方式创新三个方面。对比
分析“十八大”报告和《决定》中的改
革内容可以了解到，《决定》对“十八大”
提出的改革任务进行了细化。为了掌握
城乡规划管理的改革方向及宏观层面的
内容，需要针对“十八大”报告和《决定》
中的相关要求进行梳理 ( 表 1) [6]。
3改革方向对城乡规划管理的新要求
十八届三中全会上《决定》的通过，
代表了我国将进行改革开放以来最深入
的一次改革，关系着中国未来长远发展
的结构性改革。《决定》提出，以新型
城镇化带动经济转型、拓展内需，促进
其他领域的改革，主要改革方向为土地、
财税、金融、户籍制度四个方面。
3.1 改革的四大方面
(1) 土地改革。数量庞大的农村人口，
使推进新型城镇化过程中土地制度改革
成为必然。土地改革制度涉及到地方政
府利益，在现行的土地管理制度下，城
市土地为国家所有，农村土地则属于集
体所有，农村集体土地进入城市建设，
需经过征地变为国有土地。如此一来，
导致了地方政府低价收购农村土地，使
农民不能享有土地增值带来的福利，而
这也成为农民与政府之间矛盾的来源。
土地改革强调市场化流转和配置，
做到农村集体建设用地与国有土地的“同
地、同权、同价”，保障征地补偿中农
民的权益 [7]。在城乡规划管理中，行政
层级优化与协调机制的改革应优化政府
机构设置、职能配置和工作流程，完善
决策权、执行权和监督权既相互制约又
相互协调的行政运行机制。
(2) 财税改革。 财税改革是整个改
革的基础和支撑。在我国现行的经济体
制中，税收一直是国家财政收入的主要
手段。“十八大”提出，经济体制改革
是全面深化改革的重点，税制改革成为
推进城乡税收公平和一体化的重要手段。
为实现税收公平、效率和一体化的
设想方向，对应到我国城乡规划体制管
理中的管理与监督方式的创新，必须构
建决策科学、执行坚决和监督有力的权
力运行体系，形成科学有效的权力制约
和协调机制。
(3) 金融改革。金融改革相对其他较
图 1 行政管理体制的内容 [4] 图 2 城乡规划管理的工作内容
72014 年第 4 期 第 30 卷
“十八大”报告 《决定》中的细化
简政放权 1. 最大限度的减少中央政府对微观事务的管理2. 取消市场机制能有效调节的经济活动的审批；规范、提高保留的行政审批事项的管理和效率3. 直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理4. 推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化
行政层级优化与协调机制改革
1. 建立事业单位法人治理结构，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度2. 严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致3. 优化政府组织结构4. 优化政府机构设置、职能配置及工作流程，完善决策权、执行权及监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制
管理监督方式创新 1. 健全重大决策社会稳定风险评估机制；改革行政复议体制2. 完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向；建立系统完整的生态文明制度体系3. 必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系；形成科学有效的权力制约和协调机制4. 推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程
表 1 “十八大”与《决定》中行政管理体制改革相关内容
容易取得实质性进展，目前已经具备长
时间理论准备与试点经验。金融改革以
实体经济为改革目标，降低金融行业准
入门槛；推进利率市场化进程，倒逼金
融机构提升竞争力和创新能力，为人民
币资本项目可兑换奠定基础；推进汇率
形成机制市场化和人民币资本项目可兑
换；规范地方发债制度，防范债务风险。
为适应市场经济快速发展的需要，
金融体制由政府主导型逐步向市场主导
型转变，其本质特征就是国家推动下的
金融制度变革和创新 [8]，其突破口和方
向将是提高金融配置资源效率，以金融
支持实体经济发展。同时，这也与我国
城乡规划体制管理改革中简政放权有关。
(4) 户籍制度改革。随着土地改革，
农民工户籍制成为城镇化进程中的一个
重要问题。我国的户籍制度中存在着两
种户口，即城市户口和农村户口。两种
户籍造成了社会服务不能城乡一体，如
在医疗保障上，农民工只能接受合作制
医疗，不能享受到与城市居民平等的社
会保障福利。
户籍制度改革的重点和难点在于消
除权益差距以及城乡差距，实现待遇平
等，这与我国城乡规划体制管理改革中
简政放权中最大限度地减少中央政府对
微观事务的管理相对应。
3.2 对城乡规划管理的新要求
十八届三中全会对改革进一步深化，
我国城市规划管理也面临新的变化。
城市建设管理创新要求建立透明规
范的城市建设投融资机制 , 允许地方政
府通过发债等方式拓宽城市建设融资渠
道 , 允许社会资本通过特许经营等方式
参与城市基础设施投资和运营；建立城
市基础设施、住宅政策性金融机构；完
善设市标准 , 严格审批程序 , 对具备行政
区划调整条件的县可以有序地改为市；
对吸纳人口多、经济实力强的镇 , 可赋
予同人口和经济规模相适应的管理权。
城乡二元结构是制约城乡发展一体
化的主要障碍。《决定》提出必须健全
体制机制 , 形成以工促农、以城带乡、
工农互惠和城乡一体的新型工农城乡关
系 , 让广大农民平等参与现代化进程、
共同分享现代化成果。主要包括：加快
构建新型农业经营体系；鼓励农村发展
合作经济；赋予农民更多财产权利；推
进城乡要素的平等交换和公共资源的均
衡配置等。为使城乡一体化发新格局进
一步展开，首先要建立一套完善的政策
体系；其次要统筹推进各项制度改革；
最后要消除体系制度中的障碍，推进改
革创新和制度建设。
4城乡规划管理应对
4.1 简政放权与城乡规划管理
城乡规划管理体制是指城乡规划管
理部门的组织结构、地位、作用、相互
关系及其职责权限的划分。我国的城乡
规划管理体制主要可以划分为垂直型、
半垂直型和非垂直型三种模式。目前，
除海关、国税、金融、外汇管理和国土
安全五个部门的上下级之间是垂直领导
关系外，大部分的上下级政府主管同类
业务的职能部门之间都是业务指导关系。
规划管理单位上下级之分主要是业
务指导关系，属于半垂直型规划管理体
制模式。半垂直型规划管理体制模式是
市规划行政主管部门 ( 市规划局 ) 对各区
的规划管理部门 ( 各区规划分局 ) 在规划
管理业务上进行领导，而各区政府负责
对派驻各区的规划管理部门进行行政领
导，并对其人、财、物实施管理。这种
模式是在原有的各区规划部门职权被上
图 3 城乡规划管理工作流程图
8
收之后，由市、区两级政府及规划部门
重新分权的结果，在对各区规划分局影
响力方面表现出“市弱区强”特点。
城乡规划管理权限作为城乡规划管
理体制中的重要部分，其转变随着我国
的政治经济体制改革而同时进行。在新
中国成立初期，受计划经济体制的影响，
我国的城乡规划管理权限最初是集中统
一的。在计划经济体制向市场经济体制
转轨的过程中 , 我国的城乡规划管理权
限有两次重大的转变，第一次是在 20 世
纪 80 年代，中央政府向地方下放行政管
理权限，城乡规划管理权限由集中统一
变为局部下放；第二次是在 20 世纪 90
年代初期，行政管理体制持续改革，城
乡规划管理权限由局部下放到普遍分散。
目前，城乡规划管理权限分为集权
和分权两种方式。集权有利于城乡规划
统一管理，但积极性欠佳；分权有利于
提高工作热情，但不利于统一管理 [9]。
城乡规划管理的权限需要朝着管理分权
的方向进行改革，满足新型城镇化的发
展需求。但管理权限的分配不宜过度分
散，应以宏观调控为指导方向，妥善处
理局部与整体之间的关系；以资源集约
为方向，避免重复建设造成资源浪费；
以社会和环境效益为主，以经济效益为
辅；以区与区间建立相互协调、统一机
制为方向，进行改革发展。
城乡规划审批是城乡规划管理权限
的关键部分，是衔接规划编制与规划实
施的桥梁，直接影响城乡规划和建设。
城乡规划审批是一个复杂多元的体系，
涉及政府、开发商和市民等。《城乡规
划法》对规划审批实行分级审批、审查
前置与行政决策等作了制度安排。目前，
城乡规划审批必须由城乡政府与规划管
理部门来决策，无论是在哪一类城乡规
划管理体制内，城乡规划方案“自上而下”
的运作机制使城乡规划编制和审批始终
在政府管理部门内流动。随着社会主义
市场经济的发展，审批决策体系的封闭、
体制僵化、“一书两证”行政许可的低
效率和审批管理不同步等原因，现行的
审批制度与管理的矛盾逐渐凸显。
随着我国城市化的不断推进，需要
对城乡规划管理模式进行新的探索，研
究出一条符合当前发展形势的新路径。
从简政放权要求分析，城乡规划管理需
要完善规划审批的层次、下放审批权力
和提高行政管理效率。为了提高城乡规
划审批效率，需要提高城乡规划管理的
科学性与法制性，在决策和审批过程中，
利用数据化的城市信息系统，提高决策
系统的科学化程度。
4.2 组织协调与城乡规划管理
在现行的行政管理体制中，各个部
门在实施各自规划的过程中有不同的地
位和职能，不同的职能部门需要站在全
局的发展高度，结合城市实情，统一认识，
通过协商、社会监督等方式，推进各类
规划的有序协调实施。
在现有行政管理体制的框架下，对
土地和空间利用有决策、规划权的行政
部门有十余之多。建设部和国土资源部
侧重于土地利用、空间布局；发改委和
工信部侧重于经济、产业发展；环保、
水利和交通部等侧重于专项规划。由于
各个部门间的规划方案没有进行综合协
调，导致城市发展无法得到多样的规划
指导，甚至由于部门利益的冲突，难以
建立共同适用的运作机制，无法通过协
商取得共识和认可，建设实践无法取得
高效的结果。城乡规划管理工作是涉及
到各方面的综合服务型工作，需要部门
间的协调和帮助，争取部门之间的支持
和共识。在规划编制、管理和实施过程中，
组织协调各个部门的工作，理顺各类规
划的关系，成为政府行政管理改革过程
中需要面临的突出问题。
城市总体规划主要是对城市的道路
系统、基础设施、建筑、产业及其他城
市功能单元在空间上做出布局安排，协
调各类功能的空间布局。城市总体规划
和土地利用总体规划有直接联系，但是
由于城市总体规划和土地利用总体规划
是由具有同等法律地位的部门编制的，
两者不是隶属的关系，而是在某些方面
互为依据、彼此衔接的关系。
在行政管理体制改革中，提出协调
行政运行，对城乡规划管理最迫切的要
求是城乡规划与国土资源行政主管部门
的协调，组织编制城市总体规划和土地
利用总体规划。城市总体规划和土地利
用总体规划的融合，主要是从人口、用
地规模方面突出城市发展“规模协调”
的重要性，确保编制期限内城市发展方
向和重点建设项目的一致性。从规划编
制分析，首先应当建立“两规”衔接的
用地分类体系和用地指标，然后结合指
导思想、规划期限和建设项目等方面的
协调，形成完整的“两规”衔接系统。“两
规”的融合是新时期城乡规划管理在行
政管理体制改革的要求下，提高行政管
理和实施效率的重要途径。
4.3 管理监督与城乡规划管理
管理监督主要包括内部和外部两套
系统：管理监督工作主要由行政系统内
部监督；外部系统对城乡规划的管理主
要以公示和规划委员会审查等方式进行。
目前，城乡规划管理与监督工作中
存在的矛盾愈发突出，主要包括政绩显
化影响规划战略性、城市扩张利用土地
二元制和既得利益者影响城市开发等方
面的问题。分析其原因，主要在于行政
管理监督机制不完善、城乡二元土地制
度的阻碍和对利益相关者的社会监督管
理缺失等。因此，笔者认为可以从以下
方面寻求解决之道。
首先，在行政管理体制的改革中，
以创新管理监督方式对内部系统进行优
化。通过健全重大决策的社会稳定风险
评估机制、改革行政复议体系和完善发
展成果考核评价体系等决策机制改革措
施，改变政绩显化对规划战略性造成的
不良影响，纠正单纯以经济增长为目标
的政绩偏向，以推进城乡规划管理的健
92014 年第 4 期 第 30 卷
康发展。通过建立系统完整的生态文明
制度体系，进行土地二元制度的改革，
改变城市建设土地的征收现状，遏制在
城市规模扩张中以牺牲农村、农民的利
益和生态环境为代价换取城市发展的行
为，构建城乡一体化发展的体制机制。
其次，从公共利益出发，构建决策
科学、执行坚决和监督有力的权利运行
体系，依法公开权利运行流程，形成科
学有效的权利制约和协调机制；引入社
会管理监督，形成有效的外部监督管理
系统，降低既得利益者在城市开发过程
中的影响程度。目前，社会力量对城乡
规划管理工作的监督主要是通过公示和
成立规划委员会。在《城乡规划法》中，
提出了公众参与的要求，公示工作得到
了各级政府和规划部门的重视，在城乡
规划管理过程中，结合本地的实际工作
情况，制定了相关的政策法规 [10]，在增
加行政管理透明度的同时，也保障了公
民的知情权。但是城乡规划的公示制度
建设尚处于探索阶段，相关法律规定和
规范有待进一步细化和完善。城乡规划
委员会是基于地方性法规，从法律法规
和规划层次等不同方面的可操作性出发，
进行探索的结果。
目前，我国大部分城市都组建了城
乡规划委员会。受不同地方法律法规的
支撑和可操作层面决策权的限制，城乡
规划委员会主要包括三种类型—咨询
协调机构、法定的审议机构和法定的决
策机构 [11]。虽然各地规划委员会的形式
和功能均有所差异，但城乡规划委员会
的主要职能一般都包括城乡规划建设中
重大方针政策的研究、协调规划编制中
的相关关系、参与审批城市规划、对城
市总体规划的实施进行指导和监督等。
城乡规划委员会构建了各领域专家主体
的非公务员参与城乡规划管理工作的桥
梁，促进了技术决策和行政决策的融合，
能较为客观地裁定公众意见，非公务员
人员的参与在一定程度上保障了公众利
益。但是由于委员会成员选任和群体的
限制，无法完全代表公众的集体选择，
具有一定局限性。
虽然公示制度和规划委员会在一定
程度上降低城乡规划管理的封闭性，增
强了城乡规划管理的社会公共属性，但
现状矛盾依然突出。因此，需要从管理
和实施层面，强化城乡规划管理工作中
与管理监督的关系，对规划编制、审批
和实施管理流程进行管理监督及权利制
约；建立上下级部门行政行为监督机制，
在业务指导的同时进行行政监督；接受
同级行政部门的协调制约机制，优化行
政运行；建立行政责任、行政错误追究制。
多维度引入公众参与，接受社会舆
论和公众的监督，让群众充分参与到政
策制定与实施中，通过进行多种形式的
公示工作，改变以公示制度为主的被动
公共参与，建立主动公共参与的途径，
如在规划编制过程中与公众代表小组座
谈、在规划审批过程中加大政务公开力
度和在实施管理过程中提倡公共监督等，
倾听公众的利益诉求，保证公共利益不
受侵害。同时，可以定位规划委员会为“独
立于行政机构的规划决策组织”，直接
向人民代表大会及其常务委员会负责 [12]。
5结语
当前，我国正处于全面建设小康社
会新的历史起点，进入到了体制改革和
社会转型的关键时期。行政管理体制改
革作为政治体制改革的重要内容，是上
层建筑适应经济基础客观规律的必然要
求，贯穿我国改革开放和社会主义现代
化建设的全过程。城乡各类建设活动需
要在城乡规划管理工作的指导下开展，
而在新型城镇化和行政管理体制改革的
背景下，要求城乡规划管理做出应对，
以适应社会经济发展的需要。
在新时期提出的全面深化改革，对
上层建筑与经济基础间适应性的迫切需
求。从规划政策法规的制定、规划建设
项目的审批到城乡建设活动的管理，城
乡规划管理工作都需要把握市场、民生、
公平正义、生态文明及高效科学等关键
点进行转变。本文以的“十八大”报告
和《决定》为线索，研究行政管理体制
改革背景下城乡规划管理的应对之策，
为下一步城乡规划管理工作的更好开展
提供借鉴。
[注 释 ]
①六次行政管理体制改革分别在 1982 年、
1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、
2008年进行。
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2007(1)：4-8.
[ 收稿日期 ]2014-03-16
10
[ 摘 要 ] 传统城镇化困境本质上是一场治理危机。研究基于行政性分权、市场化分权和社会化分权的三个维度，建立城镇化发展的综合分析框架，深入分析传统城镇化危机的生成机理及新型城镇化驱动机制。研究认为，传统城镇化困境主要源自分权不足，只有通过持续分权和相关体制、机制的创新，进一步理顺中央与地方、政府与市场、国家与社会的关系，才是走出当前中国城镇化困局的根本出路。[ 关键词 ] 新型城镇化；驱动机制；分析框架[ 文章编号 ]1006-0022(2014)04-0011-05 [ 中图分类号 ]TU981 [ 文献标识码 ]A
New Rural Community Transition: From Land Concentration To Comprehensive Development/Xu Huifu[Abstract] The logic of “land concentration” simplifies new rural community development into land economics. The essence of new rural community is turning traditional village towards new community. Community development requires farmer centered model with long-term autonomy. The paper argues new rural community shall realize transition in planning method, building connotation, and governance model.[Key words] New rural community, Logic transition, Planning method, Building connotation, Governance model
基于分权的新型城镇化发展分析框架
□ 李广斌，王 勇
近年来，传统城镇化相继被贴上“资源大量消
耗”“环境污染”“唯 GDP 增长”“城乡分治”“社
会结构失衡”“大城市病”等标签而备受责难。作为
一种传统城镇化的替代模式和国家新一轮改革战略，
新型城镇化的提出意味着传统城镇化及与之对应的发
展模式走到了历史的尽头。新型城镇化被赋予中国最
大的结构调整、最大的内需源泉和最大的改革红利 [1]。
当前，尽管政府高层和学术界对新型城镇化概念与内
涵的表述存在一定的差异，但其共同点都指向全面革
除传统城镇化弊端，走全面协调、可持续的城镇化道路，
最终实现“城市让生活更美好”和“人的全面发展”。
关于如何推动新型城镇化，基于各自的学术背景，学
者们提出了不同的路径，如以农民工市民化为着眼点，
强调人的城镇化 [2-3]；以社会保障一体化为着眼点，强
调公共福利均等化的城镇化 [4-5]；以农民发展权为核心，
强调发展机会均等的城镇化 [6]；主张以市场机制为主、
政府有限干预的城镇化 [7]；主张大中小城市与小城镇
协调发展的城镇化 [8-9]，主张通过农村土地制度创新 [10]、
户籍制度和社会保障制度创新 [11]，走健康城镇化等。
新型城镇化涉及社会经济的方方面面，是一项
复杂的、长期的系统工程。笔者认为，新型城镇化
发展根植于三种基本关系：以明晰农地产权、社会
福利为核心的国家与农民关系，以资源配置为核心
的政府与市场关系，以发展权为核心的上下级政府
间关系。传统城镇化所引发的各种问题既是发展危
机，又是治理危机。理顺国家与农民、政府与市场
的关系和上下级政府间的关系，既是新型城镇化的
制度保障，又是新型城镇化的内在要求。本文基于
分权的视角，建构一个综合性的理论分析框架，深
入分析传统城镇化危机的体制根源，在此基础上探
讨新型城镇化的驱动机制。
1 分权：一个综合分析框架
邹谠认为，全能主义 (Totalism) 是指“政治机构
的权力可以随时地、无限制地侵入和控制社会每一个
阶层和每一个领域的指导思想。全能主义政治指的是
以这个指导思想为基础的政治社会”[12]。国内外学者
[ 基金项目 ]
[ 作者简介 ]
国家自然科学基金（51078246、51278319）
李广斌，博士，苏州科技学院地理与资源科学系副教授。
王 勇，苏州科技学院建筑与城市规划学院副教授。
112014 年第 4 期 第 30 卷
普遍认为，在改革开放前，中国政府采
用的是一种典型的全能主义模式，而改
革开放开启了中国分权时代的大门。分
权意味着权力的“去中心化”，其关注
的核心是公权力在各级政府间、政府与
市场间、政府与社会间的合理配置。自
改革开放以来，分权带来了权力自上而
下、由体制内向体制外的流动，以中央
政府为发散源，向地方政府、市场和社
会三个维度分权，形成三种分权形式：
①行政性分权，公共管理权力由中央政
府向地方政府转移；②市场化分权，资
源配置的权力由政府向市场转移；③社
会化分权，社会管理的权力由政府向 ( 公
民 ) 社会转移。一般而言，权力流出方
的自主性受限和权力流入方的自主性获
得同步发生。随着权力自中央向地方，
自政府向市场、社会流动，地方政府、
市场和社会的发展自主性将不断增强。
城镇化是农业经济转为非农业经济、
农村人口转为城镇人口、农用地转为城
镇建设用地和农村景观转为城市景观等
多维的社会化过程，是人口、土地和资
本等社会经济要素在空间上再配置、组
合的过程。特定时期内的城镇化根植于
特定的社会制度结构，并受特定的社会
制度结构的制约。而社会制度结构又集
中体现在上下级政府、政府与市场及国
家与农民三种关系上。三种关系的不同
组合形成不同的治理形态，三种关系的
变迁主导着治理模式的变迁。政府力量
( 包括中央政府和地方政府 )、市场力量
和社会力量的不同合力，通过影响人口、
土地及资本等要素的流动和空间配置而
决定了城镇化的发展模式。从这个意义
上讲，城镇化是政府与市场、国家与农民、
上下级政府三者关系制度安排的结果，
三种关系的变迁左右着城镇化发展路径。
传统城镇化所产生的各种问题可以被理
解为一场治理危机，是上述三种关系的
失衡所致。鉴于此，本文从三重分权的
视角，建构一个城镇化发展框架，并基
于这一框架，深入剖析传统城镇化危机
的体制根源，探讨新型城镇化的驱动机
制 ( 图 1)。
2行政性分权：由“大城市病”转向城镇空间协调发展
2.1 传统城镇化：城市行政等级与“大
城市病”
早在 20 世纪 90 年代初，学术界就
有“大中小城市与小城镇协调发展”的
提法。进入 21 世纪，这一提法已上升为
中国城镇化的既定方针，先后被写入国
家“十五”、“十一五”和“十二五”
规划中。但从近十多年的城镇化实践看，
城镇化已在很大程度上等同于“大城市
化”，“做大城市，打造国际化大都市”
成为绝大多数大城市的目标。随着大城
市规模的急剧膨胀，以交通拥堵和空气
污染等为主要特征的“大城市病”日益
凸显。近年来，“大城市病”已由北京、
上海和广州等一线大城市快速向各大中
城市蔓延。
“大城市病”最直接的原因是人口、
产业等要素的过度集聚，而这些要素的
过度集聚与现行城市行政等级体系存在
密切的内在联系。城市行政等级是由梯
度式行政性分权所决定，20 世纪 80 年
代的行政性分权带来了权力在各层体系
中自上而下地流动。每个城市都有对应
的行政级别，由正部级的直辖市到正处
级的县级市、由国家行政权力的中心到
行政权力末梢的乡镇，城市行政级别越
高，其自主发展权也越大，也越容易扩张。
(1) 行政级别越高的城市，财税汲取
能力越强。1994 年的分税制被诸多学者
认为是一次财政集权化改革。分税制导致
了财权不断向上移动，加大了上级政府对
下级政府、行政等级高的城市对等级低的
城镇的财税资源的索取和占有。行政级别
越高，行政“地盘”相应也越大，汲取和
占有财税资源的能力越强。方创琳指出，
在中国出现了大城市剥夺中等城市、中等
城市剥夺小城市、小城市剥夺小城镇和小
城镇剥夺集镇的剥夺现象 [13]。
(2) 城市行政级别越高，经济发展权
限越大。城市行政级别越高，投资审批、
税收优惠等经济管理的权限越大，越容
易在招商引资、经济增长中出成效。从
国家级开发区到省级开发区，再到市县
级开发区，开发区等级基本与城镇行政
等级相对应，行政等级越低，发展自主
性越差。
(3) 城市行政级别越高，控制战略性
资源的数量越多。以土地为例，在政府
逐步退出直接干预微观经济活动后，土
地不仅是一种战略性资源，还是高层政
府进行调控的重要工具。一般而言，行
政等级越高的城市，通过自上而下的土
地利用规划，分配给自身建设的用地指
标越大。据相关统计， 2000~2010 年，
地级以上城市市辖区的建成区面积增长
了 95.8%，而同期县级以下城镇建成区
的面积仅增长了 50.9%[14]。
(4) 城市行政级别越高，教育和医疗
等公共服务配置越完备。凭借强大的行
政资源及汲取而来的雄厚财力，行政级
别越高的城市越有能力提供高水平的教
育和医疗等公共服务，而这又成为吸引
大量外来人口的“磁石”。
城市行政级别成为城市发展最重要
的资源，城市空间格局往往由行政权力
的空间格局所决定。行政级别越高的城
市越容易吸引资金和人才等各种要素，
大城市，尤其是行政级别高的大城市容
易走上快速扩张、畸形发展的道路，而
中小城市、小城镇发展则呈现不足，造
成了大中小城市与小城镇结构的失衡。
图 1 基于分权的新型城镇化发展的分析框架图
12
从这个意义上讲，“大城市病”折射出
来的是城市“等级病”、大城市“集权
病”。在土地财政激励下，政府主导的“造
城运动”将加大“大城市病”的严重性
和患病风险。
2.2 新型城镇化：城市“去等级化”与
城镇空间协调发展
新型城镇化目标之一是防治“城市
病”，走大中小城市与小城镇协调发展
的城镇化道路。实现这一目标需要改变
“城市行政级别决定资源配置”的传统
城市发展模式。因此，强调大中小城市
与小城镇等不同主体的发展权均等也就
成为解决这一问题的关键。
(1) 发展权均等是起点公平、机会公
平的基本内容。目前，大中小城市与小
城镇的发展失衡在很大程度上是由现行
城镇行政等级体系所造成的，其背后是
城镇之间发展权的巨大落差。
(2) 发展权均等是推动城镇治理的核
心要件。以发展权为核心，通过持续的
行政性分权，赋予中小城市与小城镇更
大的自主性，削弱大城市的行政特权和
权力垄断，逐步推动城镇治理结构由等
级管理向扁平化管理转变。
(3) 发展权均等化重点是推动“扩县
强权”不断向“强镇扩权”方向延伸，
赋予中小城市与中心镇更多的自主权和
发展权。
(4) 发展权均等不仅意味着城市“去
等级化”，还意味着大中小城市与小城
镇之间真正公平、公正的竞争。通过市
场机制对人口、产业等进行配置，引导
城镇空间自发秩序的生成，将有利于城
镇空间的协调发展。
根据公共选择学派理论，行政性分
权不仅有利于打破大城市政府对公共服
务供给的垄断和避免公共服务供给的低
效，还有利于创造出更为有效的公共物
品供给激励机制，基层政府可以及时地
根据辖区居民偏好，提供更高效的公共
服务。
3市场化分权：由政府主导转向市场主导
3.1 传统城镇化：政府主导的“造城运动”
3.1.1 市场发育不足为政府主导城镇化
提供了必要前提
自 改 革 开 放 以 来， 市 场 经 济 体 制
逐步取代计划经济体制，在资源配置中
发 挥 越 来 越 重 要 的 作 用。 但 因 旧 体 制
具 有 的 强 大 惯 性， 政 府 过 度 或 不 当 管
制 导 致 市 场 经 济 发 育 不 足， 政 府 仍 然
掌 控 大 量 资 源 并 左 右 空 间 配 置。 强 势
政 府 主 导 下 的 中 国 市 场 经 济， 被 哈 维
(David Harvey) 称为“国家操纵的市场
经济”，并被认为是新自由主义 (Neo-
liberalism) 与权威主义相结合的一个产
物 [15]。钟伟等人用“新双轨制”来解释
新世纪以来政府与市场这一特殊关系。
“新双轨制”是指“商品和服务价格由
市场决定，而要素价格大体由行政力量
决定和配置”的双轨运行格局 [16]。在“新
双轨制”下，政府依靠对土地等战略资
源的垄断，索取商品和服务价值体系与
要素价格体系之间形成的巨额租金，为
国家积累了大量资本 [17]。政府过度干预
及对土地等战略性资源的垄断为其主导
城镇化提供了必要前提。
3.1.2 土地财政为“造城运动”提供了
强有力的激励
“土地财政”是指地方政府以土地
出让金为主、以房地产相关税费收入为
辅，完全由地方政府掌控的收入。在压
力型体制下，面对日趋激烈的城市竞争，
地方政府急于建设和发展城市，而这需
要大量的城市建设资金。自 1994 年分
税制实施后，在高层政府加大自上而下
的体制内索取的情况下，为维护收支平
衡和城市建设，许多地方政府被迫加大
了对体制外的索取。土地成为地方政府
重 要 的 生 财 之 道，“ 圈 地” 等 于“ 圈
钱”[18-19]。地方政府对土地财政的严重
依赖是导致“土地城市化”和“造城运动”
最直接、最重要的动因。土地财政与“造
城运动”关系可总结为：①规划“圈地”—
成立城市建设投资公司等融资平台，进
行土地经营 ( 抵押 )—多元融资 ( 银行贷
款、社会集资、发行债券等 )，进行基础
设施建设—大兴开发区，进行招商引资—
地产开发，获取土地收。“造城运动”
是一种典型的政府主导城镇化行为。进
入 21 世纪，在压力型体制下，受土地财
政等多重激励，许多城市掀起了“造城
运动”。
3.1.3 政府主导城镇化的后果
近 几 年， 政 府 主 导 下 的“ 造 城 运
动”所带来的一系列恶果逐一显露出来：
①土地资源的巨大浪费。据相关统计，
2000~2010 年， 全 国 城 市 建 成 区 域 面
积由 2.24 万平方千米增加到 4.01 万平
方 千 米， 增 长 了 79.0%， 而 同 期 城 镇
人口由 4.59 亿增加到 6.70 亿，增长了
45.9%，土地城镇化增幅是城镇人口增
幅的 1.7 倍 [20]，土地财政无异于饮鸩止
渴。②部分城市环境持续恶化。“摊大
饼式”的城市扩张导致许多大中城市的
资源承载力、环境容量严重超载，使城
市水资源短缺和环境污染问题日趋严重。
③社会资源巨大浪费。在瞬息万变的市
场环境中，产业发展具有很大的不确定
性，缺少实体经济支撑的“造城运动”
风险极大，从北方的鄂尔多斯新城到南
方的昆明呈贡新城，全国各地频频出现
“空城”。④“城市病”日趋严重。一
些区域性中心城市、省会及其以上的城
市，凭借其行政资源优势，热衷于“建
新区，造大城”，“城市病”日益严重。
⑤加剧社会运行风险。一方面，地方政
府举债经营，大规模的“造城运动”增
加了金融风险；另一方面，因强行拆迁、
土地利益纠纷引发的群体性事件不断增
加，加剧了社会风险。
3.2 新型城镇化：市场主导的循序渐进
新型城镇化需要通过制度创新来破
除传统城镇化的驱动机制，也只有通过
体制机制创新，才能真正做到“釜底抽
132014 年第 4 期 第 30 卷
薪”。解决地方政府“圈地造城”问题，
首先要改革地方政府土地财政机制。土
地财政的“根”在上下级政府，尤其是
中央政府与地方政府间财权与事权的严
重不匹配。收入层层上移，事权层层下移，
很容易打破地方政府的财政收支平衡，
并将基层政府推向“逼官征地”的绝境[21]。因此，需要根据“财权与事权相匹
配”的原则，进一步调整、理顺中央与
地方、上下级政府间的关系，更重要的
是理顺政府与市场的关系。政府主导城
镇化本质上仍是计划经济思维的产物。
如果将城镇化看作是产业、人口和土地
等要素空间配置过程，那政府过度干预、
错误干预导致资源配置的扭曲是“造城
运动”更深层次的体制根源。在农业时
代，往往是先有“市”后有“城”；工
业革命后，工业发展为城市发展提供了
最为根本和强大的动力。产业与人口互
动、工业化与城镇化互动是近几百年来
世界城市化发展的基本规律。在全球化
背景下，资金和人口具有很大的流动性，
两者的集聚与扩散不仅决定了城市产业
转型升级，也左右了一个城市的兴衰。
市场的不确定性带来了产业发展、人口
流动的不确定性。受有限理性约束，政
府决策也普遍存在失误，一切人为推动
的城镇化都可能与市场支配下的产业发
展、人口集聚产生时空错位。当然，市
场驱动的城镇化也存在风险和资源浪费，
但与政府主导的城镇化相比，后者产生
的风险往往更大，资源浪费也更为严重。
例如，政府投资数千亿元、曾一度被誉
为“发展奇迹”的唐山曹妃甸正变成一
个巨大的烂尾工程 [22]。在土地财政、政
绩等多重激励下，城镇化更容易被地方
政府“拔苗助长”，缺少产业支撑的“造
城”更可能是“空城”。如果将市场驱
动下的城市发展风险称为“外部风险”，
那么“造城”则是典型的吉登斯 (Anthony
Giddens) 笔下的“人造风险”。
因而，新型城镇化最重要的任务之
一的是转变政府职能，进一步理顺政府
与市场关系，让市场机制真正成为城镇
化的主角，将“哪儿建”“何时建”“如
何建”等问题更多地交由市场来解决，
让市场竞争而非城市行政级别来决定城
市规模等级。政府职能应回归理性，以
服务型政府建设为目标，在财权和事权
相匹配的基础上，明确各级政府职能分
工，以公共物品、公共服务供给为核心，
多方参与，共同推动城镇化的健康、有
序发展。对于地方政府“造城运动”与
市场驱动的城镇化，前者是“疾风骤雨”，
后者是“润物细无声”；前者往往是追
求速度的“粗制滥造”，后者是强调质
量的“精雕细刻”；前者往往是脱离大
众需求，后者往往基于大众需求；前者
更多是“赝品”，后者则更多是“精品”。
4社会化分权：城乡和谐与福利均等的城镇化
4.1 传统城镇化：城乡对立与差别化社会
福利分配
4.1.1 加剧城乡对立的“机器”
传统城镇化是以牺牲农民与农村利
益为代价的城镇化。1981~2011 年，城
乡居民的收入比由 1981 年的 2.24 扩大
到 3.33，城乡间利益失衡加剧了城乡对
立、城乡隔离，这与城镇化发展目标相
悖。无论是拆迁征地、圈地造城，还是
近年的撤村建居，大多数失地农民成为
城镇化的牺牲者。政府通过对土地一级
市场的垄断，以土地经营模式从农民手
中汲取了巨大收益。根据著名经济学家
吴敬琏的估算，造城运动中的土地价差
保守约 30 万亿元。折晓叶将强制性征地
视为“城市化暴力”，传统城镇化正在
以“激进的现代性模式消解乡村社区集
体原本式微的庇护作用和土地的传统保
障作用”。尽管传统城镇化模式初始目
的可能并不是让乡村社区凋敝，却也没
能让农民对生活的前景更有信心，生存
前景的不确定给从乡村拔根的农民带来
了与日俱增的不安全感 [23]。毛丹指出，“撤
村建居”开始了新一轮的剥夺城郊农民
土地而谋城市发展、谋地方政绩，这对
社会发展和稳定是非常有害的 [24]。进入
21 世纪，因强制性拆迁而引发的农民维
权事件大幅度递增，社会潜在风险增加。
在这个意义上讲，传统城镇化成为制造
城乡对立的重要机器。
4.1.2 加剧社会结构失衡的“机器”
二十多年来，作为社会庞大的流动
群体—农民工，也是传统城镇化的牺
牲者。他们穿梭于城市之间，为城市的
经济发展做出了重要贡献，但因各种制
度的隔离，使他们对城市生活既向往又
陌生。中国行政体制改革研究会副会长
汪玉凯指出，过去的城镇化已使“市民—
农民”的城乡二元社会结构客观上演变
为“市民—农民工—农民”三元社会，
国家社会政策的公平、公正性广受社会
质疑 [25]。在 2.6 亿农民工及其随迁家属
中，绝大多数人在教育、医疗和养老等
方面没有平等享受到与城镇居民同等的
基本公共服务 [26]。经济学家王小鲁指出，
政府以“没有钱”为由不给在城市打工
的农民工解决基本的社会保障和公共服
务，这个逻辑是不成立的 [25]。这种只给
进城农民“就业”不给农民“福利”的
城镇化，被社会称为“半拉子”的城镇化，
这与“以人为本”的城镇化、人的全面
发展相背离。从这个意义上讲，传统城
镇化是加剧社会结构失衡的重要机器。
4.2 新型城镇化：城乡和谐与社会福利
均等化
无论是城郊失地农民的利益受损，
还是进城农民的福利残缺，两者共同指
向的是弱势群体的“权利贫困”(Poverty
of Rights)。“权利贫困”首先表现为弱
势群体的社会权利不足，这主要包括与
社会公正密切相关的教育权、医疗权、
迁徙权、住房权和被瞻养权等在内的不
平 等。《2006 年 中 国 经 济 和 社 会 蓝 皮
书》指出，公民的工作权、健康权、住
房权、迁徙权和受教育权等社会权利不
14
充分是中国社会权利贫困的主要表现。
根源诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·
森 (Amartya Sen) 的“权利贫困理论”，
“权利贫困”还体现于公民尤其是弱势
群体在争取社会权利道路中的基本自由
权利和政治权利的缺失。恶性拆迁、农
民工社会保障残缺，“弱势之痛”的“根”
在“权利贫困”。
维护社会公平公正是新型城镇化的
内在价值，城乡融合、发展成果共享、
社会公共福利均等是新型城镇化的内在
要求。法律面前人人平等并不是人人在
结果上的绝对平均，而是指包括公共服
务在内的社会政治权利平等。解决农民
和农民工的“权利贫困”关键在于理顺“国
家—农民”关系。国家向农民制度化分
权是解决这一问题的根本出路。鉴于当
代中国国情，权利自由平等不可能一蹴
而就，而是一个漫长的博弈过程。针对
今后的城镇化，国家应逐步消除一切针
对进城农民的歧视性政策，更充分地赋
予农民的土地发展权、受益权，逐步完
善社会保障等福利体系，从根本上解决
进城农民的后顾之忧。就农民工社会保
障而言，享受最基本的社会保障是一国
公民最基本的权利。因此，为进城农民
提供最基本的、无差别化的社会保障是
中央政府最基本的职责。
5 结语
自改革开放以来，中国进入了全面
的分权时代。伴随着权力自上而下、自
体制内向体制外流动，中央与地方关系、
政府与市场关系、国家与社会关系被深
度重构，推动中国社会由“传统”到“现代”
的全方位转型。分权时代下的城市经济
高速发展已使数亿农民圆了“城市梦”，
但与此同时，“大城市病”、资源浪费、
环境污染、城乡对立和社会结构失衡等，
使得中国传统的城镇化付出了巨大代价。
客观上讲，过去三十多年的城镇化取得
的成就得益于分权，其发展又受制于分
权不足。传统城镇化遇到的巨大困境是
行政性分权、市场化分权和社会化分权
不足的一个必然结果，其深层次矛盾在
于体制，在于中央与地方、政府与市场、
国家与社会三者关系的扭曲及其相关制
度安排的不合理。如不改变传统城镇化
赖以生存和运行的制度环境，新型城镇
化很有可能成为地方政府新一轮“圈地
造城”的新借口。因此，通过持续分权
和体制机制创新，理顺中央与地方、政
府与市场、国家与社会三者关系，才是
走出当前中国城镇化困局的根本出路。
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[ 收稿日期 ]2014-03-15
152014 年第 4 期 第 30 卷
[ 摘 要 ] 十八届三中全会及深化改革的一系列决定，开启了中国由“全能型政府”向“有限政府”转型的进程，作为政府干预机制的城乡规划也面临着从“无限规划”向“有限规划”转型问题。研究指出，中国城乡规划的边界与政府未来的权力边界具有同一性，中国城乡规划要顺应政府边界重新划定的改革浪潮，及早构建城乡规划干预的边界观。据此，中国城乡规划应该着重划定三条边界，确立 “作为”“可为”“不可为”三个明确的行为领域。[ 关键词 ] 国家治理；城乡规划；权利边界[ 文章编号 ]1006-0022(2014)04-0016-06 [ 中图分类号 ]TU981 [ 文献标识码 ]A
Spatial Layout And Building Model Of New Rural Community/Chen Zhenhua, Hou Jianhui, Liu Jinyu[Abstract] New rural community is important in improving living condition, public service, and compact land use. The paper analyzes the suitable area, building principle, and practical needs of rural community from new urbanization viewpoint, and demonstrates the job provision orientation of new rural community spatial layout. Building model shall differentiate urban and rural models.[Key words] New urbanization, Urban rural integration, New rural community, Spatial layout, Building model
建构城乡规划的边界观—对实现国家治理现代化的回应
□ 陈 浩 , 周晓路 , 张京祥
0引言
2013 年 11 月召开的十八届三中全会以及随后推
出的深化改革一揽子方案，预示着即将开启未来近十
年中国转型发展的新进程。社会各界普遍认为，三中
全会决定最为引人注目的成果之一是鲜明地提出了“使
市场在资源配置中起决定性作用”的改革目标，相较
于“使市场在资源配置中起基础性作用”的传统目标，
更加凸显了市场机制在资源配置中的优先性。围绕“使
市场在资源配置中起决定性作用”的要求，要着力解
决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问
题，管住政府“有形的手”、更大发挥市场“无形的
手”的作用是改革的重中之重。事实上，“使市场在
资源配置中起决定性作用”并非《中共中央关于全面
深化改革若干重大问题的决定》提出的整体制度性变
革的全部要义。与发挥市场决定性作用具有同等地位、
同等重要的另一个制度维度，就是“改进社会治理方
式”“激发社会组织活力”等社会改革范畴的内容。
也就是说，中共中央明确提出将建立一个独立而有所
作为的社会 ( 或社区 ) 领域作为全面深化改革的另一基
石。唯有管住政府的“有形的手”，让市场和社会发
挥更大的作用，才能实现国家治理体系和治理能力现
代化的总目标。
现代公共管理理念在中国的深化改革中，关键的
改革内容是管住政府的“有形的手”，使政府在有限
的边界内行使自己的职权，即政府须由过去职权边界
模糊的“全能政府”转变为边界清晰“有限政府”。
随着政府角色和职能的转变，作为政府职能一部分的
城乡规划也同样面临着重新划定“边界”的问题。所
谓城乡规划的边界，是指所有具有正式规制效力的城
乡规划对城乡建设与发展中所有活动进行规定的范围。
长期以来，由于处于“全能政府”的制度环境中，中
国城乡规划界对行业的边界意识比较淡薄，具有不断
扩展规划边界的驱动力，具体表现为城乡规划的类型
[ 基金项目 ]
[ 作者简介 ]
国家自然科学基金课题（41171134）
陈 浩，南京大学城市规划设计研究院总工办副主任，南京大学人文地理研究中心博士研究生。
周晓路，南京大学城市规划设计研究院副总规划师。
张京祥，南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师。
16
和数量越来越多 ( 如以大量非法定规划
取代法定规划的现象 )，城乡规划的文本
内容越来越厚实、繁杂，而与此同时，
规划实施难度大的困境也越来越突出。
这反映了在当下的实践中，城乡规划边
界不清晰以及与实际存在的社会利益结
构发生矛盾冲突的现实状况。因此，在
全面深化改革的进程中，城乡规划应顺
势而为，实现边界的科学划定，实现对
城乡建设与发展活动的有效规制。
1城乡规划制度性角色的再定位
在讨论城乡规划的边界之前，有必
要明晰中国城乡规划角色的制度性定位，
惟有界定了城乡规划与政府、市场和社
区的关系，才可能科学地界定城乡规划
的边界。
1.1 城乡规划：政府行政职能还是公共
协调机制？
国际学术界对于城乡规划的制度角
色有着两种基本不同的理解：城乡规划
是否应该定位为政府对市场和社会实施
主动干预的手段？还是基于法治精神，
独立行政之外，担当协调政府、市场和
社会多元利益的公共机制？对城乡规划
制度角色认识，往往因各个国家和地区
制度的不同而异。在美国、英国等西方
国家“三权分离、相互制约”的政治体
制下，城乡规划往往定位为由议会和政
府共同拥有的协调多元利益矛盾的公共
机制。在中国当前“议行合一、强势政府”
的政治体制下，城乡规划尽管被定位为
公共政策，但规划决策、执行和监督的
权力实际上仍然高度集中于政府部门手
中，成为政府推进经济发展的重要工具
之一。尽管基于社会多元制衡思想的角
色定位是中国城乡规划发展的目标，当
前的城乡规划事实上仍处于“政府工具”
的定位，这已得到我国城乡规划界的广
泛认可。例如，张兵认为，城市规划是
一种政府行为，是一种公共干预手段 [1]。
石楠认为，城市规划是政府在城市发展、
建设和管理领域的公共政策 [2]。王晓川
认为，城市规划是政府干预城市发展的
重要手段，基于城市规划的公共政策是
政府实施城市规划干预的主要方式 [3]。
还有一些学者，如陈锋、马武定等人，
既认同当代中国的城市规划从属于政府
权力中的一部分和政府行政的一个方面，
又认为城市规划未来的发展目标应该向
第二种制度角色转型 [4-5]。
1.2 约束城乡规划权力滥用是改革的
关键
将城乡规划作为政府规制市场和社
会活动的工具预设的前提条件是政府能
充分担当公共利益的代表，在多元利益
中保持利益无涉，且具有识别和维护公
共利益不受侵犯的能力。然而，寻租理
论揭示政府权力是中性的，它可以被用
来克服市场缺陷而发挥好作用，也可以
被用来寻租而发挥坏作用。政治家和公
务人员并不总是关心公众利益并以公众
利益为最高目标，他们和其他社会成员
一样也是关心自身利益的“经济人”。
他们一方面追求政治权力的稳固，另一
方面也追求权力的运用以增加个人的效
用水平。由此，孳生了寻租行为和公共
权力的滥用 [6]。由此看来，作为政府行
政职权一部分 ( 甚至是重要部分 ) 的城乡
规划，要发挥好的效能，如何避免城乡
规划权力的滥用、最大化地保障公共利
益的表达以及避免对市场和社会产生坏
的规制，成为中国当前城乡规划面临的
关键问题。尽管近年来中国城乡规划学
术界已广泛借鉴西方的经验，探讨了公
正参与、社会监督和权力制衡在城乡规
划决策和执行中的重要性 [7-10]。然而，
现实的政治土壤和公民社会的不健全使
得这些措施均大体流于形式，无法有效
保障城乡规划行为的正当性和合法性 [11]。
在这种背景下，城乡规划的边界约束就
可能成为应对规划失灵的可行途径之一。
城乡规划的边界应该在政府、市场和社
区分权的总体框架下界定，作为政府政
治职能的城乡规划，其边界应该与政府
的行为边界具有共同性，即城乡规划的
边界应该严格限定在政府依法享有的对
市场、社会进行有限干预与管理的权力
边界内。
2政府、市场和社区的行为边界
李克强总理强调：“法无禁止，市
场皆可为；无法授权，政府不可为”，
非常精要地说明了政府行为的边界。然
而，政府与市场、政府与社会的边界究
竟该如何界定？政府的职权应该界定在
何种范围内，才能更大地发挥市场、社
会和政府的效率？经济学和社会学界对
此有大量的讨论。
2.1 政府与市场的边界
主流的西方经济学将政府与市场视
为配置资源和追求社会福利的两种机制。
在经济学的发展史中，一直存在着对“自
由市场”和“政府干预”两种理论思想
及政策取向的争论。古典主义学派和新
古典主义学派均以信奉自由市场主义作
为理论立足点，认为自由市场竞争能实
现社会资源的最优配置，自由市场的机
制将引导人们提高社会的经济福利，并
否定任何形式的政府干预。古典自由经
济理论家亚当斯密认为，政府应该以“守
夜”为天职 [12]。新自由主义经济学家哈
耶克将政府干预、福利国家和计划经济
称为“理性的自负”[13]，人们任何有关“经
济计划化”“集体主义”的思想最终会
导致社会走上一条通往“奴役”的道路 [14]，
因此他认为政府应该做的不是试图去干
预市场自由地运行，而是为维护市场的
自由运行创造良好的法律条件和政策框
架。
与自由主义经济思想相对立的是强
172014 年第 4 期 第 30 卷
调政府干预的经济思想，其中以凯恩斯
主义经济学为典型代表。20 世纪 30 年
代中期以后，西方经济学发生了“凯恩
斯主义革命”，凯恩斯主义经济学否定
了新古典主义经济学的主要思想倾向，
反对“自由放任”“无为而治”的传统
做法。凯恩斯主义经济学认为，除了传
统的政府职能外 ( 国防、外交、安全和
法律等 )，政府应该肩负起促进经济生活
中总供给和总需求平衡的责任，一方面
支持通过货币政策控制社会投资量的政
策，另一方面支持政府采用积极的财政
政策提高民间消费倾向 [15]。第二次世界
大战以后，由于西方资本主义国家政府
干预的大举加强，使得国家经济社会结
构发生了普遍性的变化，经济领域出现
大规模国有化的趋势，政府和工会等集
体组织的权力得到大大的加强。
在以上两大经济学潮的基础上，现
代西方经济学涌现出了包括货币主义学
派、理性预期学派、供给学派、新奥地
利学派、芝加哥学派和公共选择学派等
自由主义经济流派，也发展了新古典综
合派、新剑桥学派和新凯恩斯主义经济
学派等干预主义经济流派。相比于原来
两大经济学潮流之间极端的对立化倾向，
现代西方经济学思潮间的差异逐渐缩小：
一方面，坚持自由市场与政府干预在有
关领域配置资源的效率；另一方面，承
认市场和政府的作用均存在着无法克服
的失灵问题。关键在于，政府干预与市
场调节的组合方式如何选择 [16]，即哪部
分经济活动由政府负责，哪部分经济活
动留给市场，以及政府对市场活动进行
多强和多宽的控制。公共部门经济学大
师斯蒂格利茨在其编撰的《经济学》教
材中，将政府干预的边界界定为：①为
私人部门的运行提供法律架构；②负责
保持宏观经济的稳定；③颁布与实施旨
在促进竞争、保护环境以及保护消费者
和工人权益的法规，供给公共品、鼓励
公益品生产和限制公害品生产，调节社
会收入分配等。诚然，这一“标准化”
的政府边界理论虽不具有普世价值，在
地域、制度和发展阶段不同的国家与地
区仍可以清晰地辨识出政府职权边界的
差异性，然而这也为各国、各地区的政
府职权边界的划分提供了一个基本参照。
2.2 政府与社区的边界
随着新制度经济学的发展，信息与
交易成本的问题被纳入到制度和政策选
择的经济学分析中，对西方正统经济学
的认识形成了强烈的冲击。正统经济学
往往设定“完全信息”“理性经济人”，
即每个经济活动中的参与者都对交易的
信息了如指掌，正式的法律规范可以确
保每个交易公平公正的履行，因此不存
在着信息不对称和交易成本的问题。事
实上，在真实的经济世界中，信息不完
全和交易成本是广泛存在的，并成为制
度和政策选择不可忽视的两个重要内因，
尤其是在发展中国家，由于大多数交易
额都非常小，现代制度和法律规范又不
健全，因此依靠正式的手段 ( 司法、执
法程序 ) 保障公平交易的成本非常大，
这就抑制了交易的可能性，对社会效率
产生了严重的制约。在此环境下，有必
要强调另外一种调节机制—“社区”。
需要指出，这里的“社区”( 广义 )
与作为基层自治组织的“社区”( 狭义 )
概念是不同的，而是“在相互影响密切
的基础上通过相互信任联系在一起的一
组人”。典型的社区除了狭义的社区 ( 部
落、村庄和社区 ) 外，还包括工会、行
业协会、中介组织等社团与组织。与市
场通过竞争来实现调节以及政府通过强
制命令实现干预不同，社区是在协商的
基础上，通过合作实现对经济活动的调
节。社区成员之间一般彼此联系密切、
信息高度分享，因此通常不存在信息不
对称的问题，且社区成员间的交易通常
是长期和高密度的，成员的诚信、信誉
等信息是在所有成员间流传与共享的，
因此社区成员背叛商业伙伴的成本将会
特别大。社区约束力越强，那么社区作
为一种调节机制的作用就越有效。经济
学家发现，在日本汽车产业、意大利的
新产业区和美国硅谷的新产业发展中，
社区关系发挥着关键的调节作用。此外，
社区在地方化公共产品供给中也有着比
政府更显著的比较优势，因此社区被称
为政府和市场之外的“第三部门”[17]。
首先，社区能较为准确地掌握基层公共
品需求结构，而政府则比较缺乏这方面
的能力。其次，社区关系能以较低的成
本防止公共产品供给中存在的“免费搭
车”行为，实现公共产品的运营维护。
当然，社区在调节经济活动方面也存在
着失灵问题，主要是社区的作用具有内
聚的倾向，会减小与外界经济活动接轨
和协调的可能性，从而导致经济系统的
封闭化；此外，社区还会抑制创新活动。
要防止社区作用失灵，必须借助外部的
市场竞争以及政府的支持和规制 [16]。
现实中的政府对社区的低效干预并
不比对市场的低效干预少见，在政府的
干预下，低效的社区公共产品供给结构
普遍存在。例如，在对基层社区的公共
设施供给中，政府往往有忽视特定社区
成员实际需求，追求“一刀切”的供给
政策导致了公共设施使用效率的低下 [18]；
在城市社区的改造与更新中，拆迁中的
严重矛盾反映了传统以政府为主导的更
新手段与社区自组织机制的冲突 [19-20]，
政府主导在社区更新中并不具有效率优
势。因此，随着社区组织的成长和成熟，
政府应摈弃过去包管社会的“家长意识”，
从社区公共品的直接供给和对社区经济
活动的直接干预中退出来，让社区发挥
更大的配置和调节作用；政府应该做好
制度和规范建设，提供必要的资金和技
术支持，这应该成为政府与社区边界划
定的基本原则。
2.3 中国语境下政府的合理边界
18
尽管由于中西方国情体制和历史传
统的差异，导致中国在政府职能权限界
定方面与西方存在一定的差异。但是，
政府干预市场和社区的基本理由是相同
的，即弥补市场失灵和社区失灵、规范
市场和社会秩序、调节社会收入、促进
社会公平正义以及对公共价值的追求和
对公共危害的规避。一般认为，这些职
权范畴也构成了政府干预的合法性边界，
本文称之为政府职权的“基准线”。
然而也需要看到，政府管制不是一
成不变的，随着市场和社会条件的变化，
市场结构和社会结构的动态调整和管制
绩效的变化，政府管制的行为 ( 边界 ) 也
会发生相应的变化。例如，在凯恩斯主
义主导的时期，西方国家政府的权力边
界比新自由主义主导时期的权力边界要
大得多。在中国，改革开放以来政府权
力边界总体上在逐步缩小，但是政府的
权力边界仍处于动态调整过程，远未达
到成熟定型的状态。正因为发展阶段、
战略选择和国情的差异，即使在全球化
制度模式趋同的背景下，在世界不同国
家和地区仍然可以看到明显的差异，如
东亚发展中国家政府的权力边界要比西
方发达国家政府的权力边界宽泛得多。
在未来一段较长时期内，中国的市
场和社会的自组织机制仍不健全，“强
政府”模式仍将延续，这都决定了建设
一个“积极有为”而又“边界清晰”的
政府，即政府更多的角色应该是“助产士”
而非“永久保姆”，仍是中国未来发展
的重要方向 [21]。基本这样的一种判断下，
各级政府除了在市场和社区失灵的领域
有积极作为外，还应强化战略规划引导
和产业转型升级的促进等职能 [22]。
3城乡规划的“作为”、“可为”与“不可为”边界
3.1 治理城乡规划的越位和缺位行为
在城乡规划实践中，逾越红线的行
为频繁发生，如城乡规划常常设立歧视
性的市场准入门槛，造成一些根植性强
的传统产业提前衰退，这是对自由市场
进入和退出秩序过度干预的体现。不符
合市场规律的城乡规划比比皆是，如超
越地方经济发展阶段，习惯于制定不切
实际的产业政策，而实际执行过程中又
往往不得不奉行“项目为王”的原则，
导致规划与现实之间出现巨大落差，最
终损害城乡规划的权威性。中国当前的
城乡规划有趋利性偏好，如城乡规划热
衷于将旧社区复兴为高档的商业区和高
尚社区，这往往成为公权力过度介入私
有产权领域的“合法性”外衣：一方面，
城乡规划成为实现政府部门利益和商业
利益的工具；另一方面，破坏了原来有
机的社会网络，造成了城乡规划公信力
的丧失 [20]。由于城乡规划行政制度建设
的滞后，城乡规划在决策与执行过程中
存在着大量的寻租空间，官商勾结损害
公共利益的现象仍屡屡发生。此外，城
乡规划对于市场和社会活动的规制往往
是十分全面、具体的，而能有效执行规
划的却十分不足，“规划浪费”的现象
在业界十分普遍 [23]。这些都是当前中国
城乡规划的边界思维不清晰的体现。
对于城乡规划必须要有“作为”的
领域，城乡规划缺位的现象也同样普遍
存在。作为政府根本职责的体现，城乡
规划必须要提出基础设施和公共服务设
施供给的详细计划，但现实中土地开发
与公共服务配套不衔接以及公共产品供
给不足、供给不均的现象普遍存在。城
乡规划在解决交通拥挤、环境污染和生
态破坏等方面的作用仍然十分有限，向
城乡规划 ( 土地 ) 要效益的思想仍大有市
场，导致城乡规划对这些负外部性的治
理网开一面的现象并不少见。同时，缺
位问题还表现在对文化保护、城市特色
塑造和社会公平正义等公共价值的维护
力度不足，以及对公共安全的重视不足
等方面。
以上问题都是由于当前城乡规划边
界限定不清晰、规划工作焦点不明确所
致，这不可避免地导致城乡规划干预的
越位和缺位问题同时存在，造成城乡规
划权威性、执行力和公信力不足。因此，
树立城乡规划边界意识，理顺城乡规划
与政府、市场和社会的秩序关系，治理
城乡规划“伸手过长”“下手不力”等
问题十分迫切。
3.2 建构城乡规划的三条边界
结合以上对城乡规划的边界观的论
述，应该树立怎样的城乡规划边界思维？
如何界定城乡规划的边界？城乡规划边
界控制的原则是什么？笔者认为，既然
明确将城乡规划定位为政府行使的对市
场和社区进行有效干预的机制，那么城
乡规划的边界应该严格限定在政府的职
权边界范围内。依据上文分析的政府与
市场、政府与社会的边界划分原则，城
乡规划须退出市场和社区可有效调节的
私权领域，留给市场和社区自行调节，
即市场和社会“可为”的，留给市场和
社会自行“作为”。对政府职权范围内
的事务，则必须尽可能进行细化、具体
化和明确化，根据政府的能力，对于一
系列“过渡性”事务，城乡规划可做出
战略性和宏观性的积极导引。总体而言，
划定城乡规划的边界并不是因为消极无
为的选择，而是要让城乡规划在其边界
内更有作为，让权力运行得更规范、更
有效。因此，城乡规划的边界不能只有
一条“不可为”的“红线”，还应有一
条必须“作为”的“基准线”和一条“可
以为之”的“指导线”。概括来说，我
国的城乡规划至少要划出三条边界，确
定三个行为领域 ( 图 1)。
(1) 第一条边界是城乡规划一定不
能逾越的“红线”。一般而言，市场和
社区能自我调节的领域具有明确私有产
权性质，所有者可充分享有处决权和收
益权又不至于对整个社会产生负外部性
192014 年第 4 期 第 30 卷
的领域，这类领域应该被明确界定为城
乡规划“不可为”的领域。在规划实践
中，对于市场和社区可自行调节、城乡
规划的干预可能引发效率下降和社会矛
盾的工作，城乡规划应该作“回避”和
“留白”处理。基于这一原则，城乡规
划应着力废止传统的计划控制思维、增
强微观空间设计的弹性和逐步退出矛盾
突出的利益纠纷领域，避免对社区自组
织能力和公共品供给的过度干预。例如，
要弱化具有深刻计划思维渊源的产业政
策，城乡规划不能替代市场 ( 尤其在法
定的详细规划层面 ) 决定一个地区的企
业进入与退出选择；对城市“宏大规模”
和“过高标准”的追求是计划思维与强
势政府结合的产物，为城市非理性发展
埋下了隐患，因此应着力弱化城乡规划
的“规模”和“指标”控制功能；在城
市空间形体设计中，除了保障交通、公
共空间、日照和安全等功能的强制要求
外，要给市场和社区预留更多自主选择
空间使用行为的可能；在实践中，经常
发生的拆迁和补偿纠纷，其本质是政府
行为与利益的僭越，因此应在有条件的
地区，让市场主体和社区在满足战略和
宏观规划的前提下自我规划与自我实施；
对社区公共品的供给，要避免“一刀切”
的标准做法，强调公共品供给的适用性
和针对性，如将社区公共品的规划和供
给权责下放到基层社区等。
(2) 第二条边界是城乡规划必须有作
为的“基准线”，这也是政府发挥根本
职能的领域。石楠指出，城乡规划必须
要有所作为的五个领域，即维护法律秩
序、倡导社会公平、追求美好环境、促
进全面发展和提供公共服务 [24]。《城乡
规划法》《城市规划编制办法》等法律
规章也明确规定了各层次城乡规划的强
制性内容，包括生态环境安全、基础和
公共服务设施供给、历史文化保护及国
家战略 ( 粮食安全战略、能源交通战略
等 ) 等。综合学术界的有关理解和法律
规范的要求，笔者认为城乡规划必须有
作为的范畴主要包括四方面：①保护合
法的私有权益；②维护地方性公共利益；
③提供完善的公共产品；④维护国家战
略利益。由于公共利益的精确界定是一
个世界性难题，各国立法都没有对公共
利益做出一个清晰的界定，因此为了防
止公权力借“模糊化”的公共利益之名
侵害私权利，应当将保护合法的私有权
益置于城乡规划必须有所作为的首要位
置，这也是城乡规划维护市场和社会秩
序的根本体现。保护合法私有权益，要
求城乡规划在决策与执行过程中遵循保
护业主合法私有权益 ( 包括土地使用权、
房屋等财产权 ) 至上的原则，尽可能减
小因公共利益需要对私有权益而产生的
冲击，禁止特殊私权利凌驾于其他私权
利之上的侵权行为。为保护私有权益，
城乡规划需在决策与执行过程中加强空
间利用外部性的考量，对特定空间开发
过程中可能产生的负外部性做明确和详
细的规制。此外，在规划决策、编制和
执行过程中还要保护业主的知情权与参
与权等。地方性的公共利益包括生态安
全、环境质量、公共安全及集体的文化
记忆资产等，城乡规划应该以保护公共
利益作为基本责任。除了社区可自行供
给的地方性公共产品外，城乡规划必须
在提供完善的公共服务方面加强作为，
尽可能明确和详尽地规定公共产品供给
的要求，加强不同层次的规划之间关于
公共产品供给内容的衔接，注重公共产
品供给中经济与社会效益的统一，发挥
促进社会公平和经济发展的作用。此外，
城乡规划还要维护国家的宏观战略利益，
具体体现在落实国家对于农林地保护、
能源交通系统建设和军事国防布局的要
求等方面。以上这些内容应当作为城乡
规划技术与管理的核心要点，作为评判
一个规划技术是否合格、规划管理是否
合法的基本标准。
(3) 第三条边界是可选择性作为的
“指导线”。“指导线”以内属于政府、
市场和社区的过渡性范畴，主要包括中
观调控范畴 ( 政府与市场的过渡性范畴，
如城市规模、城市空间发展方向及土地
市场调控等 )、具有正外部性的市场和社
区行为范畴 ( 如绿色新型产业发展是市
场行为，但对社会有好的溢出效应 )、市
场和社区交叉的范畴 ( 如集体经济、社
区经济具有封闭性倾向，不利于更大的
经济和社会整合，需要政府的干预 )。它
图 1 城乡规划的“作为域”“不可为域”“可为域”构成示意图
20
们不属于政府的根本职权范畴，但是如
果实现好的引导，可以增进社会的总体
福利，包括城乡规划对城市、市场和社
会发展的战略引导，对产业转型升级的
战略性引导，总体层面的动态性总量调
控和结构引导，关键战略性地区的发展
引导等。城乡规划可根据实际情况进行
必要的取舍，不能简单地将城乡规划的
“指导线”变为城乡规划的“红线”。
4结语
本文从十八届三中全会提出的深化
改革目标入手，提出了伴随着传统“全
能型政府”向现代“有限型政府”的转型，
城乡规划同样面临着重新划定边界的问
题。中国的城乡规划习惯于传统“全能
型政府”的制度环境，在实践中出现了“越
位”和“缺位”的状况，导致了城乡规
划权威性、公信力和执行力不足等问题。
在新的改革征程中，中国的城乡规
划须顺势而为，走在全面深化改革浪潮
的潮头，尽早建构边界意识。为了同时
处理好城乡规划“伸手过长”“下手不力”
的问题，本文认为城乡规划应明确“红
线”“基准线”“指导线” 三条边界，
界定城乡规划的“作为”“可为”“不可为”
三个行为领域。需要强调的是，城乡规
划正式的边界划定以及追责机制的建立
都是一个长期的过程，是一个与市场和
社会持续互动的过程，不存在着既定标
准的、拿来主义的模式，最终的边界应
该是社会发展阶段、制度特点和社会选
择多种作用的产物。因此，未来还需要
更多的实践活动来不断积累、修正和完
善城乡规划边界观。
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[ 收稿日期 ]2014-03-14
212014 年第 4 期 第 30 卷
[ 摘 要 ] 在当前城乡规划系统行政体制改革对规划公示制度提出新要求的背景下，探讨城乡规划行政体制改革的优化路径具有重要意义。研究首先分析了全国及地方性法律法规，搜集分析地方规划局官方网站数据、规划公示实践案例，充分辨析城乡规划公示的内涵；其次，对现行公示制度的内容、流程、方式、意见反馈机制、监督与考核机制和信息技术的应用六方面存在的问题进行分析发现，“象征性公示”的根源是缺乏完善的法律制度和有效的监督机制，导致地方规划公示执行动力不足；再次，指出《城乡规划法》中关于规划公示立法的缺陷，以及行政监督、人大监督、公众监督及司法监督等形式失效的具体原因；最后，针对现实情况提出了六方面的优化策略。[ 关键词 ] 城乡规划；公众参与；规划公示；象征性公示[ 文章编号 ]1006-0022(2014)04-0022-08 [ 中图分类号 ]TU981 [ 文献标识码 ]A
New Rural Community Transition: From Land Concentration To Comprehensive Development/Xu Huifu[Abstract] The logic of “land concentration” simplifies new rural community development into land economics. The essence of new rural community is turning traditional village towards new community. Community development requires farmer centered model with long-term autonomy. The paper argues new rural community shall realize transition in planning method, building connotation, and governance model.[Key words] New rural community, Logic transition, Planning method, Building connotation, Governance model
行政管理体制改革背景下的中国城乡规划
公示制度优化策略研究
□ 舒 华，吴必虎
0引言
改革开放以来，我国分别于 1982 年、1988 年、
1993 年、1998 年、2003 年和 2008 年进行了六次集
中的行政管理体制改革，逐步完善了与社会主义市场
经济体制相适应的行政体制，在推进政府职能转变、
精简和优化政府职能机构、提高行政效率、加强法制
化和民主化水平方面起了重大作用。在城乡规划领域，
主要表现对住建系统进行了多次行政管理职能的调整、
精简结构；推行以经济手段和法律手段为主的管理方
式，制定了《城乡规划法》《建筑法》《城市房地产
管理法》等一系列法律法规；根据《行政许可法》取
消和下放了一些批行政审批权，推行公开办事制度，
提高了行政效率和透明度；探索出了市场经济条件下
的城乡规划定位，做出了“五线”制度、城乡规划监
督员制度和城乡规划公示制度等创新。
党“十八大”后，政府启动了第七次集中的行政
管理体制改革，提出了“建立中国特色社会主义行政
体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、
政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人
民满意的服务型政府”的明确要求。十八届三中全会
做出了全面深化改革、加快转变政府职能等重大决议，
简政放权，加速行政审批权的下放，促使地方城乡规
划管理结构重组。规划审批权下放到下级规划管理部
门，对规划的监督管理提出了新挑战。作为城乡规划
行政管理体制改革的一项重要成果，近十年的规划公
示实践在增加规划的透明性以及保障公众的知情权、
参与权和监督权上起到了重要作用。在深化改革时期，
有必要对其进行系统的研究，以调整方向，适应新时
期对城乡监督管理带来的挑战。
一般认为，我国的城乡规划公示制度 ( 以下简称
“规划公示”) 是在 20 世纪 90 年代初“规划编制成
果公开”的基础上发展起来的 [1]。事实上，真正的规划
公示实践是从 2003 年《中华人民共和国行政许可法》
[ 作者简介 ] 舒 华，北京大学城市与环境学院硕士研究生。
吴必虎，北京大学城市与环境学院教授、博士生导师。
22
颁布之后才出现的。该法确立了行政审
批必须公开的原则，对所有规划审批公
开作出了制度性要求，其意义远超出以
宣传为主的“规划编制成果公开”规定。
随着 2003 年的行政体制改革的开展，
我国政府管理模式由管制型向服务型转
变 [2]，政务公开、政务电子化和“阳光
规划”等一系列制度在城乡规划领域开
始推行，地方政府在建设服务型政府方
面进行了许多诸多有益的探索，规划公
示制度就是这个时候在城乡规划领域兴
起的一项制度创新。2008 年《中华人
民共和国城乡规划法》和《中华人民共
和国政府信息公开条例》先后实施，以
及 2013 年《住房城乡建设部关于印发
< 关于城乡规划公开公示的规定 > 的通
知》的发布，标志着规划公示制度以国
家法规的形式被确认。规划公示已成为
地方城乡规划管理部门的常规工作之一，
同时也成为我国城乡规划公众参与最常
见的方式。十多年的地方实践推动了规
划公示的制度化，然而也产生了不规范
公示、象征性公示和选择性公示等现象，
一些地方的公示流于形式，沦为地方政
府为了获得规划程序合法性的工具和宣
传手段。
作为规划管理体制改革创新的规划
公示为什么会出现这些问题？随着行政
管理体制改革的深化，现行规划公示制
度又该如何调整，以适应规划审批权下
放带来的挑战？城乡规划管理能否做到
“放管结合”？为此，笔者从规划公示
制度的六个重要方面对现存问题进行分
析研究，提出优化策略，希望能为新时
期城乡规划管理系统的行政体制改革提
供一点参考。
1研究综述
公众参与最先由郭彦弘引进到中国
规划界，他指出：“规划的民主化十分
重要。在程序上，也要把人民意见归纳
为城建的主要指标，深入群众的重要性
是要在程序里面安排的” [3]。梁鹤年指出，
中国的公众参与和建立在契约式民主之
上的“美式参与”不尽相同，“其作用
应该是协助官员了解市民的实际需要和
各种规划决定对它们的影响，以求下情
上达”[4]。唐文跃指出，“今后公众参
与的研究重点不仅要放在规划制定参与
方式的探讨上，更要放在规划管理参与
途径的探讨上。”[5] 可见，规划公示制
度贯穿规划制定和规划管理的全过程，
是实现“城市规划社会化”的必经途径。
恩瑟里克和科彭扬认为，“公众参与是
中国实现可持续城市化和管制的关键，
探讨相应的信息透明、公开、政府问责
方面的关键程序尤为重要。”[6] 虽然阿
恩斯坦在《公众参与的梯子》一文中将
公众参与的第三、第四个层次—通知
和咨询意见称为“象征主义的参与”( 中
国的许多学者认为我国的公众参与正处
于这个阶段 )，但是她也承认“如果掌
权者能够完全贯彻这两个方面，公民们
也许真的能够听见和被听见”[7]。阿恩
斯坦的理论被广泛应用在中国公众参与
问题讨论中，普拉默和泰勒指出了阿恩
斯坦的“公众参与的梯子”并不适用于
中国 [8]，他们设计了新的“社区公众参
与的梯子”。这个“社区公众参与梯子”
比阿恩斯坦的“公众参与的梯子”少了两
层，从低到高依次是“通知、出席、表达、
讨论、决策、提案权和自我管理”( 图 1，
图 2)。他们认为，中国的公众参与层次
根据案例的不同而不同，每个层次都有
涉及，在规划这个维度上最多达到“讨论”
层面。可以说，现阶段我国规划公示的
作用也主要集中于前四个层面。在我国
城乡规划中的公众参与需不需要达到公
民决策、公民控制和自我管理这样的层
面还有待讨论的情况下，先从规划公示
这样的基础层面进行研究开始显得尤为
必要。
以上学者的研究表明，规划公示制
度研究对我国公众参与理论推广和学术
研究具有重要意义。然而，学术界关于
规划公示的专门研究却寥寥无几 [1,9-13]。
其中，刘奇志在城市规划决策民主化研
讨会上的一篇报告对规划公示作了系统
的总结和讨论，提出了发展建议，他强
调“规划公示使公众能最大限度地了解
城市规划，客观上为公众参与城市规划
创造了机遇和条件，促使我国公众参与
城市规划进入了一个新时期”[1]。杨恢武
和史纲对我国规划公示的有效性进行了
研究，探讨了有效性的保障机制及其实
现途径和方法 [9]。其他研究分别是对扬
中、青岛、武汉和杭州的规划公示实践
的经验总结 [10-13]。这些研究多是对规划
公示的某个角度或个案的分析，缺少系
统的总结和数据支持，多沿袭西方公众
参与理论，缺乏对政府行政体制改革这
样本土化宏观背景的把握，对完善规划
公示制度难有实质上的突破。
图 1公众参与的梯子 [7] 图 2 中国社区公众参与的梯子 [8]
232014 年第 4 期 第 30 卷
2城乡规划公示概念辨析
“公示”一词在《现代汉语词典》
中的解释是“公开宣示，让公众了解并
征求意见”，可见“公示”与“公布”“公
开”“通告”等最大的不同在于其公布
信息的目的是征询各方面意见，接受公
众监督。公示的内容只是初步决定的草
案，是可以根据公众的反馈意见进行相
应调整；而“公布”“公开”“通告”
等公开发布的都是确定的内容，公众的
意见并不会对内容产生影响。严格来说，
只有审批前才能称为“公示”，审批后
的只能算“公布”或者“公开”。若干
公务人员对“公示”理解不清，造成“批
后公示”这种错误用语随处可见。
通过研究广州市以及江苏、湖南和
安徽等省的《城市规划公示办法》[14-17]
及住房与城乡建设部的《关于城乡规划
公开公示的规定 (2013)》[18]，我国的城
乡规划公示可以定义为城乡规划行政主
管部门在履行城乡规划制定、实施管理
和执法监督等行政职能过程中，通过多
种方式和渠道公开城乡规划制定及实施
审批信息，征询公众意见，接受公众监督，
并对公示意见作出反馈的行政行为。
规划公示一般分为批前公示和批后
公布两阶段，批前公示是指城乡规划主
管部门在报送审批或审议城乡规划草案
前，公开展示规划草案，征询公众意见，
公示期一般为 10 ～ 30 日。在公示期后，
相关部门汇总整理公众意见，提出处置
方案，形成公示结果，对外公布，并作
为行政许可和上报审批的参考依据。批
前公示是规划公示的主要部分，其作用
在于让公众获得意见、表达渠道，提前
发现问题，让规划获得公众支持，降低
规划执行成本，提高规划的合理性和可
行性。
3规划公示制度的现实问题分析
3.1 公示内容缺乏统一规范，过于专业
我国规划管理部门进行公示的内容
包括以下两类。
(1) 各类城乡规划编制及其更改公
示，包括城镇体系规划、城市 ( 县城 ) 总
体规划 ( 含分区规划 )、近期建设规划、
控制性详细规划 ( 法定图则 )、修建性详
细规划和各类专项规划。具体公示的材
料包括规划编制依据、规划文本的主要
内容和主要图纸等。
(2) 重要项目的规划审批公示，包括
居住建筑周边的建设项目，历史街区、
文保单位、建设控制地带和风景名胜区
内的建设项目，以及交通等重大市政基
础设施项目和房地产开发项目。具体公
示的材料包括建设项目的基本情况、规
划方案说明和有关图纸，必要时需要增
加环保、消防和文物等相关部门的审查
意见，批后公布还需加上“一书三证”
等有效的土地批件。
目前，国家相关法律对规划公示内
容的规范上的要求很全面：规划许可内
容变更的，需要公示原规划许可内容、
变更的内容及依据、现规划许可内容；
各类规划公示都必须公布公示的起讫时
间、公众反馈意见的方式和联系方式；
期限时间为 7 ～ 30 天 ( 不包括法定节假
日 )；对于涉及国家机密、军事秘密的，
须经保密部门审查。然而，规划公示在
实际执行中却严重缺乏规范性：不明确
说明项目具体位置和范围；无规划依据
或修改缘由；公布的图纸分辨率过低、
过于专业，缺乏必要的标注和解释；效
果图过于夸张、脱离实际；不公布对公
示意见进行反馈的途径；项目名称、建
设单位等基本情况都不加以说明等。一
些城市的规划公示只是在其规划局网站
上简单挂一两张分辨率低的规划图或项
目平面图，或者只放几张效果图，这种
直接把规划编制中的专业图纸拿出来公
示，不加标注和任何解释说明性文字的
公示 ( 图 3 ～图 5)，不论是普通公众，
还是专业人员，都很难理解。此外，大
多数城市对建设项目的审批公示是有选
择性的，选择一些不太重要的、不敏感
的项目进行公示，仅有少数城市的规划
实施管理公示率接近或达到 100%[19]。
究其原因，缺乏国家层面的统一规范以
及有效的监督审查机制，改革的执行没
有真正从公众的角度进行，尚未打破专
家权威的主导局面。
3.2 公示流程严重简化，流于形式
相关规定要求公示流程为 ( 图 6)：
①在审批前将专家编制的规划草案和设
计方案翻译成公众能够理解的语言，增
加相关说明后通过一定的方式向公众公
布；②在公示期间通知利益相关方，加
强公示宣传，搜集公众意见；③协调和
处理公众意见，对于争议较大的项目，
召开座谈会或听证会；④公布公示结果，
包括公众意见处理方式；⑤将公众意见
采纳情况及理由进行汇总，作为审批材
料送报；⑥公布调整后的审批方案，在
今后的规划执行和管理过程中接受公众
监督。
然而在实际操作中，公示组织方常
常将对公众参与至关重要的第二、第三、
第四步省略，直接从第一步跳到第五、第
六步，各个步骤也被简化处理，公示只是
为了使规划获得程序上的合法性，为报送
审批提供材料。此外，规划公示的程序也
存在严重缺陷。例如，项目在审批前才进
行公示的作用十分有限，这个时候的规划
方案早已经过专家论证、部门汇报，基本
定稿，可变动性和调整性很小，公众参与
意义不大；加之 7 ～ 30 天的批前公示期
过短，对于涉及人群较广的规划不足以全
面搜集公众意见。早有学者指出，与《城
市规划编制办法》中将详细规划的公示时
间定在规划编制期间，总体规划定在送报
审批之前这种分类的、鼓励尽早公示的做
法不同，《城乡规划法》将所有城乡规划
的参与都无差别地限制在规划草案报送审
批前，无疑是一种退步，这也是造成象征
性公示的重要原因之一 [20]。
可见，行政体制改革在国家层面的
立法必须清晰，过于笼统和含糊就会给
地方执行带来曲解和钻空子的机会。
24
3.3 公示方式手段多样，但选择单一
根据对实践案例和各地公示规范文
件的分析，笔者将当前各地规划公示的
方式及其特征总结比较如表 1、表 2 所示。
目前我国规划公示最常见的方式是
利用公示牌进行现场公示和政府网站进
行网络公示，这两类公示手段在地方城
乡规划管理工作中变得常规化，其规范
化程度较高。政府网站公示适合全方面、
详细地介绍规划建设方案，覆盖人群广，
公众获取信息成本低，反馈意见便利，
但是针对性不强，对利益相关群体的通
知不到位，常常造成网络公示无人知晓
的窘境。此外，不上网的群体的意见容
易被忽略。现场公示具有较高的针对性，
大多数周边往来居民可以获知规划情况，
但是存在公示信息量有限、公众反馈意
见途径比较繁琐等问题。
在新闻媒体和固定场所进行公示是
目前对于城市总体规划、重大基础设施
项目建设使用较多的公示方式，其成本
往往比较高而且针对性差。其中，新闻
媒体公示的传播效果较好，固定场所公
示的展示效果好 ( 可以利用模型、多媒
体等 )、互动性比较强，但在现实操作中
常常模糊了公示“咨询公众”的目的，
成为政府宣传政绩的工具。
会议公示和社区通知针对性十分强，
是所有类型中公众参与程度最高的两种，
也是欧美发达国家最常用的方式。但是
需要的人力、物力成本高，在目前建设
量如此之大的中国全面实现不太现实，
所以一般情况下不会采用，除非公众的
意见很大，迫于舆论压力才会在事后采
用听证会、上门走访等方式进行调节和
安抚公众。
社交网络公示是一种非正式、辅助
性的公示方式。以网络微博为例，目前
近百个地方的规划局开有官方微博，在
新浪平台上公示了一些规划草案和建设
项目，接受公众的公开评论，对公众的
咨询和意见进行公开回复，是一种互动
性很强的虚拟公示平台。可实际上，规
划局的政务微博多成为部门政治宣传的
工具，发布的内容多是部门活动、成果
的宣传等，仅有少数规划局的微博 ( 如
武汉国土规划、苏州规划 ) 发布与规划
公示相关内容。
以上每种方式都有其局限性，为了
节省成本，规划部门常常只采用一两种
方式，选择的依据不是公众参与的高效
性，而是部门执行的便利性，“经济主
导型政府”的观念根深蒂固。
3.4 公众意见反馈为部门垄断、突破
困难
各地搜集公众意见的常用手段有公
示现场设立征集意见箱，公布反馈意见
的电话、传真、电子邮箱、网站及受理
部门的地址，在网络公示中设置意见征
询专栏、项目评论栏，在座谈会中面谈、
听证会中协商和上门走访收集意见等。
其中，只有项目公开评论栏、座谈会和
听证会三种形式中提出的意见是公开的，
公众的意见信息实际上是被组织公示的
地方城乡规划主管部门垄断的，容易造
成对公众意见的选择性回复。
按照正规的公示流程，在收集公众
意见之后，应公开答复，陈述意见的采信
情况，对于采纳和不采纳的意见都给出相
应的理由。由于目前我国缺乏有效的监督
机制和明确的法律规定，做到公布公示意
见采信的只有极少数城市 ( 如北京 )，绝
大多数城市只是把公众意见作为规划审批
图 3 某建设项目“批后公示”
图片来源：大连市规划局网站 (http://www.gh.dl.gov.cn/website/read/ReadInfo.aspx?id=11880)。
图 5 某建设方案批后公示
图片来源：枣庄市规划局网站 (http://www.zzsghj.gov.cn/article.asp?id=2822)。
252014 年第 4 期 第 30 卷
的参考材料。不仅如此，许多地方的城乡
规划主管部门忽视甚至害怕群众意见，人
为设置意见提交障碍，包括将现场公示牌
放置在隐蔽的角落“悄悄公示”、公示意
见反馈电话长时间占线或无人接听、对公
众提交的意见选择性回复或者干脆不予答
复、在网络意见征询栏中设置复杂的注册
和身份审核程序及关闭项目评论栏等。这
样的结果是在公示期结束后，没有收到任
何意见，规划部门省时省力，但同时也造
成了公众参与的途径被封闭，埋下发生群
体事件的隐患。
究其原因，立法缺陷不容忽视。虽
然《城市规划编制办法》对城市详细规
划编制及其调整公示做出了“将有关意
见的采纳结果公示”的规定，但作为其
上位法的《中华人民共和国城乡规划法》
及住房与城乡建设部颁布的《关于城乡
规划公开公示的规定》对公众意见的处
理方式都是“应当充分考虑公众反馈的
意见，并在送报审批的材料中附具意见
采纳情况及理由”。首先，“应当充分
考虑”的规定过于模糊和宽泛；其次，
只是规定将公众意见采纳情况及理由作
为送报审批材料，并没有要求将其对外
公布。这样的法律规定纵容了地方对公
众意见的暗箱操作。由此可见，缺乏公
众视角的立法规定，是所有规划制度改
革流于形式的深层次原因。
3.5 监督及考核机制不完善，监督主
客体重叠
目前，城乡规划的监督主要有行政
监督、人大监督和公众监督等形式 [21]，
这些形式在监督地方政府对规划公示的
执行方面都面临失效危机。
根据《城乡规划法》，规划公示的
执行主体 ( 监督客体 ) 是规划“组织编制
机关”，即本级城乡规划主管部门，监
督主体是“本级人民政府、上级人民政
府城乡规划主管部门以及监察机关”( 第
六十条 )，存在本级城乡规划主管部门既
当“裁判员”又当“球员”的情况。住
房与城乡建设部的《关于城乡规划公开
公示的规定》(2013) 明确规定“上级人
民政府及其城乡规划主管部门对下级人
民政府及其城乡规划主管部门开展公示
的情况进行监督检查和考核，各级人民
政府及其城乡规划主管部门设立投诉信
箱和投诉电话，受理有关投诉，及时纠
正公开、公示中的不当行为”( 第二十三
条 )，这种政府之间的行政监督看起来是
有一定的进步，但按规定，需要上级审
批的规划只有“省域城镇体系规划、城
市或镇总体规划、城市或镇的控制性详
细规划”这些宏观层面的法定规划，与
普通居民生活息息相关的一些非法定规
划 ( 如修建性详细规划，以及中小学布局
规划、城市公共交通基础设施规划等专
项规划 ) 和具体建设工程的审批都是本级
人民政府及其城乡规划主管部门负责审
批，公示与否、如何公示也都是由这些
部门决定。由于在实际操作中存在所谓
的“属地管理”原则，上级城乡规划主
管部门往往不受理普通公民对其下级城
乡规划主管部门的投诉，造成了公民投
诉意见被其投诉的机关受理的怪象，法
律规定的行政监督以及公众监督都失效。
人民代表大会监督普遍流于形式，“规
划专员”监督又存在涉及面窄、不定期
和容易造假等问题。司法监督似乎勉强
对地方政府的不公示或不按规范公示的
方式 政府成本 公众成本 使用频率 针对性 覆盖人群 互动性
项目现场公示 ★ ★★ ★★★ ★★ ★★ ★
政府网站公示 ★ ★ ★★★ ★ ★★★ ★★★
新闻媒体公示 ★★★ ★ ★★ ★★ ★★★ ★
固定场所公示 ★★★ ★★★ ★★ ★ ★ ★★
会议公示 ★★★ ★★★ ★ ★★★ ★ ★★★
社区通知 ★★★ ★ ★ ★★★ ★★ ★★
社交网络公示 ★★★ ★ ★ ★ ★★ ★★★
表 1 当前我国主要规划公示方式比较 ( 一 )
注：根据对地方公示规范性文件、规划局网站相关信息、公示案例、规划局官方微博的考察，绘制出该表格；政府成本指政府组织公示活动的人力物力；公众成本指公众获取公示信息的代价；固定场所中，政府部门公示栏成本低，但规划展览馆是主要方式，其建设成本和维护成本高，故将该方式的人力物力成本视为“高”。
方式 具体媒介 适用类型
项目现场公示 设置公示牌 各类建设工程项目、修建性详细规划地的块批前公
示、批后公布
政府网站公示 规划局网站、规划信息公开查询
系统
对所有类型的规划和建设项目进行持续、全面、长
期公示和公开
新闻媒体公示 当地电视、报刊、广播 重大建设项目短期宣传；
固定场所公示 规划展览馆、政府部门公示栏等 总体规划、重大项目的公示公开，规划成果等展示
会议公示 论证会、听证会、座谈会 居住建筑周边项目、邻避设施等的短期公示
社区通知 发放意见征集表和宣传册 居住建筑周边项目、邻避设施等的短期公示
社交网络公示 规划局微博、微信公共账号等 所有类型的规划和建设项目的短期公示
表 2 当前我国主要规划公示方式比较（二）
图 6 科学合理的城乡规划公示流程图
26
行为进行了监督，但是除非是对公民造
成极大的伤害，一般公民是很难对规划
局的不公示行为提出法律诉讼的。如此，
只剩下城乡规划主管部门“自己监督自
己”的悖论。没有有效的监督机制，基
层规划局也就缺乏执行的动力，出现象
征性公示、选择性公示和不规范公示等
现象就不足为奇了。城乡规划对行政监
督的制度性依赖很可能造成行政审批权
下放后更大的“地方监督真空”，在第
三方监督主体还远未发展成熟的情况下，
是否应大规模放权值得慎重考虑。
3.6 信息技术的应用的挑战与机遇并存
新技术的利用为行政体制改革带来
新的机遇和挑战。兴起于 20 世纪末的
“政府上网工程”推动了我国电子政务
的迅速发展。根据《中国电子政务年鉴
(2012)》， 截 止 到 2012 年 4 月， 电 子
政务网络已经覆盖所有的省、自治区和
直辖市，以及 90% 以上的市和 80% 以
上的县 [22]。政府网站公示因成本低、灵
活性大和适用面广等特点，成为了地方
城乡规划管理部门最常用的公示方式。
笔者考察了全国 290 个地级市以上的城
市，截止到 2014 年 2 月 30 日，290 个
地级市都有各自的电子政务网，其中，
269 个地级市拥有可以正常访问的城乡
规划部门网站，占 92.8%；这些规划部
门网站中有 252 个设有“规划公示”相
关栏目，意味着全国有 86.9% 的地级市
采用网络公示的办法来执行规划公示。
在线咨询、电子邮箱、网络论坛、短信
订阅、电子报建、政务微博、GIS 查询
和 PPGIS( 公 众 参 与 GIS) 等 信 息 技 术
手段都能在地方规划局网站上找到。然
而，由于缺乏相关规范和必要的监督机
制，这些网络公示执行力度不一，水平
参差不齐。优秀的如苏州市规划局的规
划公示网 实现了公示项目的在线地图定
位、公开评论和项目搜索等便民功能，
杭州市、广州市规划局的规划公示电子
地图大大方便了市民及时了解住房周边
的规划建设项目；差的如烟台市、景德
镇市和晋中市等的规划局网站公示中仅
有简单的文字或者看不清的图纸、内容
也久未更新。
电子政务的便捷性、经济性和透明
性使其成为了规划公示的主导手段，它
可以不受时间和空间的限制为公众提供
相关服务。优秀的网络公示设计可以极
大地方便政府公布规划信息、公众提议
和官民互动。如果能做到规划公示的全
过程都实现网上公开，将有利于公众、
媒体和非政府组织通过网络监督城乡规
划部门对规划公示的执行情况，在一定
程度上弥补当前缺乏有效监督机制的问
题。但如何推动网络公示的制度化和规
范化，又是新的问题。此外，网络公示
的针对性差，并排除了部分没有能力上
网的群体，不能将其作为唯一手段。
4城乡规划公示制度优化建议
4.1 规范公示内容，做公众看得懂的、
完整的公示
吸收地方公示实践中的有益经验，
改进现行住建部制定的《关于城乡规划
公开公示的规定》，规范公示办法，分
类型细化各类规划和建设项目的公示内
容及操作流程。做到规划成果的去专业
化，用效果图、模型等辅助手段帮助公
众理解规划，设置专门的公示咨询负责
人，解答公众疑问。定期举办规划宣传
和社区教育活动，帮助增强公众的规划
素养。重视对《城乡规划公示办法》的
落实，上级主管部门负责对下级进行定
期监督和检查，没有达到规范的责令其
改正并通报批评。
4.2 改进公示程序，尽早地、持续地公示
规划公示应该尽早并且持续贯穿于
规划的整个过程，而不是在审批之前。
针对现有公示程序的缺陷，笔者设计了
一个贯穿规划立项、编制、审批、执行
管理阶段的公示流程。
4.3 以网络公示和现场公示为主，灵活
应用其他方式
(1) 以网络公示和现场公示为主，并
将其制度化：以国家规范的形式明确规
定所有规划和项目建设项目必须在政府
官网持续地进行公示和公开，各类建设
工程项目、修建性详细规划地块的现场
必须有公示牌。同时，利用二维码等新
技术将线下的现场公示与线上的网络公
示结合，提高网络公示的针对性，也便
于现场公众提出建议，做到尽可能让所
有利益相关群体知晓，保障不同群体都
有畅通的意见反映渠道。这需要对网络
公示和现场公示做出具体的操作规范并
提供技术支持。
(2) 其他公示方式作为补充：规定城
市总体规划、控制性详细规划及一些重
大基础设施项目的公示需要经过新闻媒
体公示，辅助以固定场所公示，利用模
型和多媒体帮助工作理解规划。对涉及
居住区的建设项目，通过居委会通知到
户。对公示期间争议较大的项目，要通
知到主要利益相关群体，召开听证会。
积极运用社交网络进行公示，主动与微
博上的规划专家及相关的公益组织进行
交流，及时解答公众疑问。
4.3 重视公众意见，清晰立法，杜绝
把“公示”当“公布”
及早弥补现行《城乡规划法》对规
划公示中对公众意见的处理方式的缺陷，
从国家立法的层面规定“向社会公布公
示结果和公众意见处理方式”，规范公
示流程，加强监督和检查，杜绝把“公示”
当“公布”，真正做到“充分考虑公众
意见”。
4.5 健全监督和考核机制，增强基层
规划公示执行动力
修订《城乡规划法》和《城乡规划
公示办法》中对关于规划公示监督的内
容，明确责权，加政府层级监督；上级
政府不仅要负责审批辖区城镇的法定规
划，还要对下级政府负责审批的规划和
项目的公示进行监督，并定期对下级部
272014 年第 4 期 第 30 卷
门的公示行为进行定期检查、设立有效
的规划公示考核机制，增加基层规划局
执行规划公示的动力。
4.6 利用新技术弥补制度缺陷
信息技术在地方规划管理中的广泛
应用不仅为上级城乡规划主管部门的行
政监督提供了条件，也使公众监督成为
可能。当前全国有 86.9% 的地级市采用
电子政务的办法来执行规划公示，若将
网络公示制度化、规范化和透明化，上
级行政主管部门、非政府组织和公众就
都可以对地方规划局的公示行为进行评
估及监督，在一定程度上弥补当前监督
机制的不足。这需要对现行的网络公示
做出具体的规定并为地方电子政务提供
相应的技术支持。这也意味着，电子政
务等新技术很可能成为今后我国行政管
理体制改革的重要动力。
5对城乡规划行政体制改革的启示
规划公示制度作为城乡规划行政管
理体制改革的产物，经过近十年的实践
和发展仍未成熟。笔者通过对规划公示
制度各个方面的分析讨论，发现整个规
划公示制度的设计和执行还是沿袭过去
“经济建设型政府”的思路，没有真正
将公众参与纳入制度安排中，导致规划
公示被当成政治任务来执行，难以真正
发挥公众监督的作用。根本原因在于，
以往六次的行政管理体制改革并没有促
使传统的“家长式”城乡规划行政管理
体系发生任何本质性改变，整个规划公
示从制度的设计到执行到监督都是由规
划管理部门垄断。第七次行政管理体制
改革启动后，规划行政审批权下放，基
层规划管理部门的审批权力增大，对规
划监督管理的要求将大为提高。如果现
有的规划公示制度仍沿袭以往的“家长
式”垄断作风，只是将权力分给地方政府，
而非地方公众，那么城乡规划的“放管
结合”只能是一句空话。由于历史原因，
政府对城乡规划的垄断短时期难以打破，
目前只能通过引进独立的第三方监督力
量、优化现行公示方法以实现其管理的
规范性和透明性。
城乡规划公示制度的经验表明，必
须通过建立完善的法律法规体系、设计
有效的监督机制，而不能单靠地方政府
的主动性来推进城乡规划体系的行政管
理体制改革；要培育新闻媒体、学术机
构和非政府组织等的新的监督主体，逐
步改变目前监督主体过于单一的问题，
赋予人民有效的监督权，从而将规划公
示制度的深化和推广作为推动城乡规划
社会化的契机。
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[ 收稿日期 ]2014-3-1
28
[ 摘 要 ] 伴随行政管理体制改革浪潮，大量规划管理权由中央向地方下放，规划审批作为实现城市规划监督的核心环节，也开始由市级部门向区县行政单元下放。基于此，研究首先回顾我国当前规划审批权下放的时代背景及国内学者的研究成果，总结出规划审批的监督效应具备三方面理论解释，包括城乡规划监督的构成要素、人大和公众监督的效率缺失、规划审批自身具备实现监督的途径。其次，分析目前分权状态下，规划审批的监督机制存在的问题，提出慎重下放规划审批权、加强权力下放后的监管工作、提高外部监督机制的有效性及分权于民和加强公共参与四方面改进建议。[ 关键词 ] 行政管理体制改革；规划管理；规划审批；监督；公共参与[ 文章编号 ]1006-0022(2014)04-0030-05 [ 中图分类号 ]TU981 [ 文献标识码 ]A
New Rural Community Transition: From Land Concentration To Comprehensive Development/Xu Huifu[Abstract] The logic of “land concentration” simplifies new rural community development into land economics. The essence of new rural community is turning traditional village towards new community. Community development requires farmer centered model with long-term autonomy. The paper argues new rural community shall realize transition in planning method, building connotation, and governance model.[Key words] New rural community, Logic transition, Planning method, Building connotation, Governance model
行政管理体制改革背景下规划审批制度的
优化对策研究
□ 张衔春， 边 防
0引 言
伴随经济体制改革的不断深入，行政体制改革逐
渐成为国内政界、学界等关注的焦点。党的“十八大”
针对行政管理体制改革，提出加快政府职能转变、“大
部门”制改革、社会建设和社会管理创新、政府管理
创新等内容，进一步指出“要深化行政审批制度改革，
继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、
提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。同时，
十八届三中全会进一步提出了“优化行政区划设置，
有条件的地方推进省直接管理县 ( 市 ) 体制改革”。
此前三十年间，我国行政体制历经六次重大变革，
政府行政机构得到精简，由最初的 40 个减少至 29 个 [1]；
同时，大量政府职能下放。据统计，截止到 2014 年 1
月，国务院取消和下放行政审批项目共计 2 820 项，
其中下放管理层级的行政审批项目有 468 个，发改委
下放了大量的投资审批项目，包括风电站项目、城市
快速轨道交通项目等 [2]，有效地推动了“部门行政”向
“公共行政”的转变。作为行政管理体制改革的重要
环节，规划审批过程也在逐渐实现权力的下放，从最
初的分级审批，到审批权的进一步向区县下放。例如，
宁波市政府将 13 项规划审批权下放到老三区 [3]，济南
市将 95% 的规划用地审批权下放到各区县 [4]。规划管
理权限的下放，虽然有助于提高规划项目审批、公示、
运作和评估的效率，而在实际操作中，仍然造成局部
地区开发与总体规划相脱离、土地开发调控能力大幅
削弱和部门垄断下公共参与流于形式等严重问题 [5]。
有学者提出应加强规划的统一集中管理 [6]，然而，权
限集中引发的行政审批效率低下、规划与建设严重错
位、管理体制不顺和条块分割等问题也将无法规避。
党的“十八大”在关于行政管理体制的改革中，
强调“宽进严出”“加强监督”，而规划审批制度作
为促进政府职能转变、深化行政体制改革的重要抓手
和突破口，在大量简政放权的实践中，需要系统研究
如何在权力下放与职能转型的基础上实现监督和效率
的并进。本文对当前分级规划审批制度在监督方面的
[ 作者简介 ] 张衔春 , 北京大学城市与环境学院硕士研究生。
边 防，北京大学城市与环境学院硕士研究生。
292014 年第 4 期 第 30 卷
主要问题进行深度分析，以期在当前行
政管理体制改革背景下，为完善我国规
划审批制度、确保规划监督的有效运行
提出一些建议。
1 国内理论研究进展
1.1 城乡规划管理权集中与下放问题研究
在我国单一制的中央集权下，制度
研究涉及到权利的归属、分配及执行等
问题，与城乡规划管理密切相关的，主
要是管理权限的集中与分散问题。在现
阶段，规划管理权限的内容不断丰富，
包括规划研究、规划组织、规划编制、
审批、实施、监督和评估等多方面。多
项权力在执行中的高度一致性使得学界
形成了“集中论”与“下放论”两种观点。
1.1.1 城乡规划管理“集中论”
抱“集中论”的学者立足于规划监
督，提出应该加强自上而下的规划管理，
不得向各县、市下放规划管理权限。有
的学者认为集中的规划管理体制为规划
系统内部的各项功能创造了条件，并式
的规划监督得到最大程度的下延，有效
消除规划编制与管理的障碍，理顺各层
次执法检查的分工合作 [6]。李晓龙等学
者批评地方政府随意下放规划审批权，
认为这是造成规划管理上级对下级监督
乏力、决策机制不完善和缺乏有效公共
参与的主要原因之一，建议实行集中统
一的规划管理制度 [7]。
1.1.2 城乡规划管理“下放论”
抱“下放论”的学者通过对西方国
家的规划管理模式的研究，得出管理权
限的下放有助于提高管理效率。张洋结
合美国土地规划管理与城市安全的内在
关联，认为地方政府直接控制和管理土
地开发有助于地方采取积极措施促进规
划管理和城市建设 [8]。许莉俊以英国区
域规划为例，指出近年来区域规划的复
兴得益于新的区域规划模式，即以合伙
制为基础，公共、私有及志愿部门都参
与其中，进行规划编制与管理 [9]。德国
各级规划部门具有很强的协调能力和独
立规划权，州政府也具有规划编制、审批、
公示及评估等基本管理权力，有效保证
了德国区域规划的有效可持续发展 [10]。
总体而言，抱“下放论”的学者倡导规
划管理模式应与“多中心”的城市治理
模式相一致 [11]。
1.1.3 小结
根据最新《城市规划编制办法》的
相关要求，城市人民政府负责组织编制
城市总体规划和城市分区规划。《城乡
规划法》以法律形式确立了我国分级审
批的规划管理制度。近些年，规划审批
权进一步下放，在贵州、浙江、山东等
省相继下方多项规划管理权。但在实践
中，出现了规划管理与实施脱节、规划
管理效率低下及公共参与流于形式等问
题。因此，在集中与下放的博弈中，一
些学者认为应分阶段采取不同的规划管
理策略。在规划管理初期，应该采用高
度集中的规划管理方式；在具备一定基
础的情况下，可将部分管理权限下放，
但也不宜过于分散；在法制健全、公民
法律意识高的阶段，应让公民逐步参与
到规划管理中 [12]。总的看，学者们逐步
跳出单一的“集中论”与“下放论”的
理论博弈，开始更加辩证、基于历史及
发展阶段看待规划管理权下放问题。
1.2 规划审批制度的监督效应研究
规划审批制度研究在我国目前已取
得丰富研究成果，在承认规划审批固有的
监督价值基础上，提出了若干改革规划审
批制度的建议。唐绍均指出城市规划审批
制度兼具正义与效率价值，认为城市规划
作为一种讨论协商机制，其审批程序必然
也体现公共的监督与“永恒正义”的价值[13]。赵民等人认为专家评审制度有助于提
高决策的整体智慧，帮助决策主体做出判
断，有助于发挥审批监督效应 [14]。为充
分发挥规划审批制度的监督效应，还有一
些学者提出若干改进建议，基于多元利益
主体的分析，提出基于合法、合理、效能、
责任和监督原则的优化策略 [15]。段瑜从
高效运作、协作能力、服务态度和立场公
正四个角度提出改进建议 [16]。
2规划审批制度的监督效应理论解释
在长期的计划经济体制影响下，行
政手段调节成为调节我国城市发展的主
要手段 [5]。在我国规划管理制度中，分
级审批制度集中体现中央政府对地方的
监督效应，通过对城乡规划的审批，一
方面，控制关系国家与城市发展命脉的
资源，如耕地、水资源和矿产资源等；
另一方面，通过监控城市开发强度，提
升城市整体物质与文化环境，最大限度
保护市民整体利益。
2.1 城乡规划监督构成要素分析
监督机制由监督主体、监督客体和
监督内容构成 [17]。按照《城乡规划法》
第五十一条“县级以上人民政府及其城
乡规划主管部门应当加强对城乡规划编
制、审批、实施、修改的监督检查”，
第五十二条“地方各级人民政府应当向
本级人民代表大会常务委员会或者乡、
镇人民代表大会报告城乡规划的实施情
况，并接受监督”，第六十条“镇人民
政府或者县级以上人民政府城乡规划主
管部门有下列行为之一的，由本级人民
政府、上级人民政府城乡规划主管部门
或者监察机关依据职权责令改正”等规
定，法律规定城乡规划的监督主体是“本
级人民政府及其城乡规划主管部门”“本
级人大及其常务委员会”“上级人民政
府城乡规划主管部门或者监察机关”，
监督客体是“地方各级人民政府及其城
乡规划主管部门”，监督内容是“对城
乡规划编制、审批、实施、修改的监督
检查”。从法律上看监督机制的三要素
( 即监督主体、监督客体和监督内容 ) 似
乎很清楚，事实上，由于不同尺度的城
乡规划管理本身的复杂性，监督的主客
体远比法律规定的复杂。具体而言，至
少有三个层面监督 ( 表 1)：上级城乡规
划主管部门对下级政府及其城乡规划主
管部门的监督、地方政府对地方城乡规
30
划主管部门的监督和地方城乡规划主管
部门对辖区内建设单位的监督。其中，
最有效的是第三层面的监督，第一、二
层面的监督通常通过规划审批机制来实
现。法律规定的主要监督方式“上级检
查和考核”，由于各地执行力度不一，
很难产生实质效应。事实上，“国家和
省级规划主管部门实施区域性规划时，
没有实行监督管理的机制和手段，难以
对在基层的规划建设中涉及的区域发展
的重大问题进行有效参与和调控”[18]。
对于第三个层面的监督，地方规划主管
部门常常就是规划编制单位，这样一来
等于“自己监督自己”，监督的主客体
重叠。
2.2 外部监督的不足 —人大监督和
公众监督的效率缺失
与规划审查挂钩的人民代表大会 ( 以
下简称“人大”) 监督以及法律规定的公
众监督，是政府内部行政监督之外的主
要外部监督机制，然而这两种监督机制
却在效率上存在不同程度的缺失。
(1) 地方人大及其常务委员会主要是
通过规划审批前的“规划审查”机制对
城市规划实行监督，《城乡规划法》规
定“规划的组织编制机关报送审批省域
城镇体系规划、城市总体规划或者镇总
体规划，在报上一级人民政府审批前，
应先经本级人民代表大会或其常务委员
会审议”“控制性详细规划，经本级人
民政府批准后，报本级人民代表大会常
务委员会和上一级人民政府备案。”由
此看出，人大对规划的监督主要体现在
利用“规划审查”对地方规划主管部门
在总体规划编制方面的监督，以及对规
划管理部门的评价监督。由于我国的人
大缺乏独立性，往往唯地方领导是从，
规划审查和评价的监督缺乏应有效率。
必须看到的是，人大的规划监督范围被
限制在总体规划及控制性详细规划内，
其对总体规划是“事前监督”，对于控
制性详细规划是“事后监督”，甚至算
不上监督，其效力极为有限。
公众监督主要是通过《行政许可法》
《城乡规划法》规定的规划制定过程中
以规划公示、论证会、听证会的形式征
求公众意见，规划审批后要对公众公布，
规划管理监督检查结果对公众公开等形
式实现。如果能够有效实施这些制度，
确实能在一定程度上制约地方政府及其
城乡规划主管部门行为，但现实是，与
公众直接对接的是当地城乡规划主管部
门，执行不执行公众参与、多大程度上
执行，都得靠部门的自我约束。除当地
规划主管部门外，公众似乎还可以通过
向监察机关或上级行政主管部门举报地
方规划主管部门的不依法公示行为，由
于在实际操作中存在所谓的“属地管理”
原则，上级城乡规划主管部门往往不受
理普通公民对其下级城乡规划主管部门
的投诉，造成公民投诉意见被返回其投
诉的机关受理的怪象，公众监督城市规
划基本缺失。
2.3 占主导地位的内部监督 —规划
审批的监督实现途径
政府内部的行政监督是外部监督之
外的主要监督方式，根据上文对城乡规
划监督机制的构成要素分析，在三个层
面的监督中，行政监督占主导地位，主
要通过行政审批 ( 规划层级审批 )、行政
许可 (“一书三证”核发 ) 和行政处罚等
方式进行。
通过分析我国城市规划行政审批体
系 ( 图 1)，可以发现城市、镇的总体规
划在送报上级政府审批前，需要经过本
级人大及其常务委员会审查，换而言之，
第一、第二层面的监督只对总体规划有
效；本城市的控制性详细规划须报本级
人大及其常务委员会审查同意后，再报
送本级人民政府审批，这意味着第二个
层面的监督只对修建性详细规划的审批
有效；本级城市内的修建性详细规划由
本级城乡规划主管部门负责审批，这又
对应了规划监督的第三个层面。可见，
除总体规划、控制性详细规划以及规定
要报上级部门审批的重大项目外，其他
规划和建设项目的公示的监督主体和客
体都是地方城乡规划主管部门。而规划
局负责审批的、上级行政监督无暇顾及
到的，恰恰是与公众生活息息相关的、
普通居民更为关心的、真正有意见可提
的建设性详细规划、近期建设规划及数
量巨大的专项规划建设项目，而不是过
于宏观、抽象的总体规划和控制性详细
规划。
监督的层面 监督主体 监督客体 规划监督内容及方式
上级政府对地方政府及其城乡规划主管部门的监督
上级人大、城乡规划主管部门
地 方（ 下 级） 政 府及 其 城 乡 规 划 主 管部门
对下级政府开展规划管理的监督（规划审批、定期检查和考核、行政处罚）
地方政府对地方城乡规划主管部门的监督
地方政府、人大、监察机关
地 方 城 乡 规 划 主 管部门
对本级规划部门开展规划管理的监督（规划审批；人大的审查前置；监察机关接受群众举报）
对地方辖区内建设单位的监督
地方城乡规划主管部门
规 划 编 制 单 位； 地方辖区内建设单位
对辖区内建设单位的规划制定及建设行为的监督（规划审批、“一书三证”的核发、对违规建设的查处）
表 1 三个层面的城乡规划监督的构成要素分析
图 2 权利下放前规划审批监督机制
312014 年第 4 期 第 30 卷
由于外部监督机制有效性的缺失，
目前城乡规划规划监督制度的有效性只
能靠“唯上”的规划审批机制实现，仅
在城市总体规划层面及一些重大项目的
规划建设上得到体现。
3审批权下放的规划审批监督机制分析
3.1 行政管理体制改革带来的规划审批
权下放
中央大力推进行政审批制度改革，
简 政 放 权。 2002 ～ 2014 年， 国 务 院
取消和下放行政审批权共计 2 820 项，
其 中 下 放 了 468 项 到 下 一 级 政 府。 通
过对下放权力清单的分析，发现规划审
批权的下放主要体现在：① 2012 年《国
务院关于第六批取消和调整行政审批项
目的决定》取消了城市、县人民政府及
其城乡规划部门对“重要地块城市修建
性详细规划审批”的审批；② 2013 年《国
务院关于取消和下放一批行政审批项目
等事项的决定》取消了国家发改委对一
大批投资重大项目 ( 包括企业投资扩建
民用机场、大型石油化工、大学城、医
疗城等园区、矿区开发、总投资 5 000
万以上的国家风景名胜区自然保护区内
旅游开发和资源保护项目等 ) 的审批；
对于取消和下放的投资审批项目，规定
“国土资源、环保、安全生产监管等有
关部门要切实履行职责，加强监管，投
资主管部门通过备案发现不符合国家有
关规划和产业政策要求的投资项目，要
通知有关部门和机构，在职责范围内依
法采取措施，予以制止”。
综上所述，国务院下放审批权力并
未对原有城市规划审批体系造成重大改
变，审批权的下放主要体现在由各市向
区县级别的行政单元下放，下放速度快、
范围广。据统计，广州、深圳、宁波、
济南、武汉、南京、南通、南宁和桂林
等诸多不同规模的地级以上城市都不同
程度地实现了规划审批权下放。对于外
部有效监督机制尚未建立的城市规划管
理领域，不分地区差异、管理水平地“跟
风”下放规划审批权力将带来一系列问
题。
3.2 规划审批的监督效应弱化
虽然地级以上城市的规划局审批权
力的下放有利于明确市、区两级的城乡规
划事权，让市级规划管理部门把主要精力
放在城乡规划的制定、决策和监督上，加
强城乡规划的宏观统筹、科学制定和监督
检查，区县级规划管理部门把主要精力放
在依法依规实施城乡规划上。然而，现有
放权操作的实际是城乡规划管理的外部监
督机制有效性缺失，层级间有效的检查监
督机制尚未形成，极易造成地方规划管理
部门对规划审批的暗箱操作或不规范操
作。在规划三个层次的审批过程中，总体
规划与控制性详细规划虽然受到省、自治
区人民政府或城市人大常委会的审查，但
是在实际操作中，省、市级的人大的审查
往往流于形式，甚至沦为政府的行政工具，
无法形成对规划约束性指标等严格控制与
审核。在修建性详细规划层面，出现城市
人民政府自己审查、审批的局面，监督效
力大打折扣。同时，在实际操作中的决策
体制僵化而封闭，在整个决策过程中，审
批会议的通知、成员及过程均不公开，形
成内部封闭投票与讨论，投票结果也不公
开，仅在最后环节的审批结果上予以公开，
缺乏透明的、可监督的操作机制 [15]。
3.3 变事前监督为事后监督
在原有规划监督机制中，规划审批
在重大项目的审批上扮演了重要角色。在
规划审批权下放后，虽然提高了企业投资
地方城市建设项目的效率，但也增加了不
合理建设的可能性。上级城乡规划主管部
门的监督方式由规划审批前的事前监督变
为“投资主管部门通过备案发现不符合国
家有关规划和产业政策要求的投资项目，
要通知有关部门和机构，在职责范围内依
法采取措施，予以制止。”上级主管部门
的备案监督和各级人大对控制性详细规划
的监督一样，是效果十分有限的事后监督，
在规划开始执行后才发现问题，造成的经
济和社会损失远比规划审批前就发现问题
要大得多 ( 图 2，图 3)。
3.4 下放区县的管理及业务水平参差不齐
由于地域发展水平差异，不同级别
行政管理水平也存在较大差异，不加区
别地将规划审批权下放到区县规划主管
部门，势必增加一些管理水平落后区县
不规范操作的可能性。放弃长久以来形
成的规划管理权集中的经验成果，在有
效监督机制还远未完善的情况下，为了
响应国家政策号召，大范围推行规划管
理权的分散，是一种政策上的跃进行为。
同时，不同行政单元的业务水平也有差
距，实际操作中往往形成局部规划与总
体规划相脱节、审批操作不当和程序不
到位等问题。
4规划审批的监督机制完善建议
在现有行政管理体制改革背景下，
分权是大势所趋，但必须逐步稳健地推
进。据此，笔者提出以下几点关于规划
监督机制的完善策略。
4.1 慎重下放规划审批权
要 实 行 试 点 制 度， 有 阶 段、 分 地
区、稳步地推进规划审批权力的下放，
对于一些对环境、城市居民生活影响重
大的规划审批事项，上级规划主管部门
要适当保留审批权。对于下放规划审批
权限的区县，加强对其的监督管理；同
时，驻派上级部门中有经验的城乡规划
管理人员到基层，指导其开展业务。结
合地方发展的实际特征，进行不同程度
的审批权下放，对于发展基础差、管理
水平落后和法制意识淡薄的地区，应强
化审批权的统一管理，避免下放后造成
管理混乱和操作违规现象；对于具备一
定管理基础的地方，考虑部分下放审批
权；对于发展较好、法制健全的地区，
在审批权下放的同时应与公共参与充分
结合。
32
4.2 强化权力下放后的后续监管工作
权利下放后带来的监管工作量的大
大增加，需要在尝试现有的规划监督手
段的基础上，探讨适合地方的监督管理
机制。例如，利用信息技术增加规划透
明度；全面实现网上报建报批，提高操
作规范性；严格执行对下级规划审批部
门的规划公示行为的监督；明确责权，
建立问责机制；逐步完善规划督察员制
度和规划委员会制度；改变监督主、客
体的重叠地位，设立公众对上级城乡规
划部门的举报机制。
4.3 提高外部监督机制的有效性，逐步
打破对规划审批权的路径依赖
城市规划的社会化是今后我国城乡
规划发展的大方向，公众参与是其基本
保障。在计划经济背景下形成的行政层
级制度，是政府经济管理、政治统治和
社会治理诸种职能的统一体制，是政府
决策、执行和监督的内循环封闭体制，
也是外部监督机制发育不良的根本原因。
规划审批机制的监督有一定缺陷，如地
方惟上是从，造成行政机关的自主性过
强，对行政机关对外来规范和监督产生
排斥。要应对行政管理体制改革带来的
挑战，必须培育有效的外部监督机制，
逐步打破对规划审批权的路径依赖。
4.4 分权于民—公众参与的响应
明确行政管理体制改革下的行政审
批权下放的根本目的，分权的最终对象
是公众而非地方政府，权利是要下放到
民间，而不是下放到个别领导手中。规
划审批权限的下放是为了改变原有十分
有限的规划审批监督机制，将上级部门
的精力放在对下级审批的监督管理和组
织公众参与之上，而不是为地方投资建
设大开之门。建立、健全完善的公共参
与机制，可以利用地方 NGO 的组织管
理能力，制定地方性公共参与的法律条
例，引导地方居民有组织地参与规划审
批的过程中。而放权的前提是要培育好
有效的公众参与机制和监督机制，否则
一切放权行为都是打着“建设服务型政
府”之名，行“经济主导型政府”之实。
5结语
当前，行政管理体制改革已进入“瓶
颈”期，既不能只注重效率而忽视监督，
又要在有效监督的基础上实现效率最大
化。规划审批权的下放，在行政管理体
制改革背景来看是大势所趋，但在实际
操作中，需要慎重考虑权力下放时机；
在权力下放后，要提高权力运作的监管
效率；打破对于单一监督的路径依赖，
实现内部监督与外部监督相结合，加强
公共参与，实现分权于民。
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[ 收稿日期 ]2014-03-14
图 2 权利下放前规划审批监督机制 图 3 权力下放后的规划审批监督机制
130
首届“低碳 • 智慧城市发展论坛”成功
举行
为贯彻落实党的十八届三中全会精
神，推进中国低碳 • 智慧城市建设进程，
2014 年 2 月 19 日， 首 届“ 低 碳 • 智 慧
城市发展论坛”在四川省广安市举行。
论坛由北京大学、韩国韩中领导人协
会主办，北京大学城市规划设计中心、中
国低碳产业投资中心承办，广安绿源低碳
置业有限公司赞助，中国区域科学协会、
北京北达城乡规划设计研究院协办。
论坛以“低碳 • 智慧，融合发展：中
国城镇化新路”为主题，采取生动活泼的
“走谈”与“圆桌会议”形式，聚集国内
外众多知名专家学者、企业界知名人士，
共同分享国际、国内低碳 • 智慧城镇建设
经验与模式和社会创新，深入探讨中国中
西部地区城镇化的低碳 • 智慧融合创新路
径。（北京北达城乡规划设计研究院供稿）
2014 清华同衡养老产业论坛即将开幕
由清华大学建筑学院、清控人居集团、
清华同衡规划设计研究院、清华同衡养老
产业专家委员会联袂举办的“2014 清华
同衡养老产业与养老地产高端论坛暨养老
产业实战高级研修班”将于 2014 年 4 月
18 日～ 19 日在清华大学隆重召开。
本届论坛与研修班在延续往年论坛高
端、学术而又与实际产业对接的特色基础
上，在内容和形式上都进行了大胆创新，
论坛结合行业需求共设置五大板块内容，
并以“专家工作坊”的方式集中展现“清
华同衡养老产业专家委员会”专家们的研
究成果，希望为与会听众系统解决养老项
目中遇到的关键问题、为行业奉上一场养
老产业思想激荡的盛宴。（北京清华同衡规划设计研究院供稿）
中铁城市规划设计研究院有限公司承担
设计的《芜湖市江北新区污水工程专项
规划（2013-2030）》通过专家评审
2014 年 3 月 14 日，由芜湖市住房
和城乡建设委员会组织的《芜湖市江北
新区污水工程专项规划（2013-2030）》
专家评审会在芜湖市召开，会议邀请了
芜湖市江北建设指挥部、江北产业集中
区管委会、无为县政府、鸠江区政府，
芜湖市规划局、环保局、水务局、国土局、
市政管理处、市污水办等部门的领导和
专家。与会专家及相关单位认真听取了
编制单位中铁城市规划设计研究院有限
公司的汇报，经认真讨论研究，会议原
则通过本规划，并提出修改意见。
目前芜湖市江北片的城市化进程正
处于起步加速发展阶段，《芜湖市江北新
区污水工程专项规划（2013—2030）》
作为江北片区污水系统建设的全局指导
性文件，对统领、协调整个江北片区污
水工程建设，保护生态环境具有重要意
义。（中铁城市规划设计研究院有限公司供稿）
厦门市城市规划设计研究院编制的《集
美新城岩内片区市政道路修建性详细规
划》通过评审
2014 年 2 月 26 日，集美新城岩内
片区圣岩路东延伸段、学院路北延伸段、
环山路市政道路修建性详细规划评审会
在厦门市规划院召开，规划由厦门市城
市规划设计研究院编制，厦门市发改委、
市建设局、市政园林局、市畅通办、市
交警支队、市规划局等各部门代表参加
会议。
在认真听取规划编制单位厦门市城
市规划设计研究院项目组的汇报后，与
会专家经过认真讨论，一致认为这三个
项目基本符合相关上位规划，现状调查
分析较详实，报告内容与结构较完整，
方案基本合理可行，满足文件规定深度
要求，可作为下阶段设计工作的依据，
原则予以通过。 （厦门市城市规划设计研究院供稿）
广东省城乡规划设计研究院中标《湖南
省娄底市经济技术开发区梅子湾（黄金
海岸）区域城市设计》
22014 年 2 月，广东省城乡规划设计
研究院城市设计所参与了《湖南省娄底市
经济技术开发区梅子湾（黄金海岸）区域
城市设计》的竞标，最终以总分第一名的
成绩取得该项目的编制权。
该项目位于湖南省娄底市经济技术开
发区中部，区域内外交通发达，拥有丰富
的景观资源和明显的区位优势。项目组运
用先进的规划理念，在结构与功能上深入
思考，大胆创新，达到了理想与现实的完
美结合。（广东省城乡规划设计研究院供稿）
理事单位及理事名录
The Council Mem
bers and Directors
排名不分先后
常务理事单位
理事单位北京北达城乡规划设计研究院
温锋华 常务副院长
010-62571096
北京清华同衡规划设计研究院有限公司
袁 昕 副院长
010-82819000
北京林业大学园林学院城市规划设计研究中心
李 翅 主任
010-83007626
中建(北京)国际设计顾问有限公司
郭永刚 副总经理
010-84266511
亚泰都会(北京)城市规划设计研究院
张万芳 院长
010-85755505
广东省旅游发展研究中心
李国平 主任
020-22386507
广州市科城规划勘测技术有限公司
陈 革 常务副总经理
020-32068817
广州市城市规划设计所
王 玉 所长
020-83320630
广东省建科建筑设计院
钟开健 院长
020-87020795
华南理工大学建筑学院
王世福 系主任
020-87111321
上海市浦东新区规划设计研究院
吴庆东 院长
021-58899851
上海交通大学规划建筑设计研究院
黄建云 院长
埃瑞弗（上海）建筑规划设计机构
鲍承业 总规划师
021-61435019
上海市城市规划设计研究院
张玉鑫 院长
021-62473288
上海同济城市规划设计研究院
周 俭 院长
021-65982930
天津大学建筑设计规划研究总院
洪再生 院长
022-27404491
天津市城市规划设计研究院
邹积新 副院长
022-28012339
重庆浩丰规划建筑景观设计有限公司
余以平 董事长
023-63500011
重庆大学建筑城规学院
赵万民 院长
023-65120701
重庆市规划信息服务中心
李兰昀 总工程师
023-67959832
东北大学江河建筑学院
顾 威 院长助理
024-23906434
江苏省城市规划设计研究院
陈沧杰 副院长
025-83739064
江苏省住房和城乡建设厅城市规划技术咨询中心
梅耀林 主任
025-83739156
南京城理人城市规划设计有限公司
刘晶晶 副总经理
025-84538506
中国航空规划建设发展有限公司
李守旭 院长
010-62038300
广州市城市规划勘测设计研究院
赖寿华 总规划师
020-83762163
上海麦塔城市规划设计有限公司
陈 荣 董事长
021-52300001
华东建筑设计研究院有限公司规划建筑设计院
李东君 院长
021-52569588
上海营邑城市规划设计有限公司
冯伟民 总经理
021-62825522
重庆市规划设计研究院
彭瑶玲 总工程师
023-67527707
武汉市土地利用和城市空间规划研究中心
陈 韦 主任
027-82788743
武汉市规划研究院
于一丁 院长
027-87833206
成都市规划设计研究院
曾九利 院长
028-83198616
赣州市城乡规划设计研究院
韩高峰
0797-8275829
广东省城乡规划设计研究院
曾宪川 院长
020-34399129
沈阳市规划设计研究院
毛 兵 院长
024-23939377
南京市规划设计研究院有限责任公司
张正康 院长
025-84733684
南京市城市规划编制研究中心
赵 蕾 主任
025-84733722
南京林业大学风景园林学院
李志明 系副主任
025-85427106
南京博来城市规划设计研究有限公司
钱 锋 总经理
025-87718698
湖北省城市规划设计研究院
黄 熔 院长
027-87897975
中国建筑西南设计研究院有限公司
刘 刚 副总建筑师
028-62550866
四川省城乡规划设计研究院
曹珠朵 副院长
028-83333254
西南民族大学城市规划与建筑学院
赵 兵 院长
028-85522506
西安建大城市规划设计研究院
雷会霞 副院长
029-82202043
西安市规划局
惠西鲁 局长
029-84799099
西安市城市规划设计研究院
李 琪 院长
029-84799822
邯郸市规划设计院
高瑞宏 院长
0310-3222227
沧州市规划设计研究院
边健全 院长
0317-2129233
邢台市规划设计研究院
王凤军 院长
0319-2660588
石家庄市规划设计院
李惠林 院长
0311-88627834
承德市规划设计研究院
刘东达 院长
0314-2023240
廊坊市城乡规划设计院
崔文武 院长
0316-2089042
大同市规划设计院
王国华 院长
0352-2539065
晋城市规划设计研究院
秦 军 院长
0356-2027150
山西省城乡规划设计研究院
孟兆国 院长
0351-5680199
大连市城市规划设计研究院
胡献丽 院长
0411-83722700
营口市城市规划设计院
常 薇 院长
0417-6666019
郑州市规划勘测设计研究院
王 军 总工
0371-67181918
城镇规划设计研究院有限责任公司
赵 辉 副院长
010-68302714
理事长单位海南雅克设计集团有限公司
侯百镇 董事长兼总经理
0898-28546170
副理事长单位广西华蓝设计（集团）有限公司
徐 兵 副总经理
0771-2426355
辽阳市规划设计研究院
刘成海 院长
0419-2123623
包头市规划设计研究院
赵 娟 院长
0472-3316688
徐州市规划设计院
孙 强 院长
0516-85832275
哈尔滨市城乡规划设计研究院
高 岩 院长
0451-84615434
青岛市园林规划设计研究院有限公司
李成基 董事长
0532-85719922
安徽省城乡规划设计研究院
胡厚国 院长
0551-3420282
浙江省城乡规划设计研究院
陈伟明 总规划师
0571-85115772
浙江大学城乡规划设计研究院有限公司
陈怡平 院长助理
0571-88832222
宁波市规划局
王丽萍 局长
0574-87728388
永嘉县规划设计研究院
盛建峰 院长
0577-57672001
漳州市城市规划设计研究院
许少亮 院长
0596-2638176
鄂州市城市规划勘测设计研究院
秦宏志 院长
0711-3223535
韶关市城乡规划市政设计研究院
曹宣东 副院长
0751-8962152
福州市规划设计研究院
高学珑 院长
0591-87812914
深圳市规划国土发展研究中心
戴 晴 主任
0755-23965251
北京中海华艺城市规划设计有限公司
闫志杰 总规划师
0755-83779082
广东顺建规划设计研究院有限公司
许红卫 副总经理
0757-22227852
东莞市城建规划设计院
孙隐石 院长
0769-22388030
广西壮族自治区国土资源规划院
邓 强 院长
0771-5388390
桂林市城市规划设计研究院
韦 伟 院长
0773-2803004
南昌市城市规划设计研究总院
梁 燕 副院长
0791-86753663
贵阳市城市规划设计研究院
魏定梅 院长
0851-5212284
新疆新土地城乡规划设计院
李江宏 总规划师
0991-8881818
牡丹江市城市规划设计研究院
王 巍 院长
0453-6172509
苏州规划设计研究院股份有限公司
李 锋 董事长
0512-65185708
青岛市城市规划设计研究院
闫韶兵 院长
0532-83893298
济宁市规划咨询中心
田宏欣 主任
0537-2609008
中铁城市规划设计研究院
王万荣 总经理
0553-3833832
浙江大学城市规划与设计研究所
华 晨 所长
0571-88206379
湖州市城市规划设计研究院
陈烨风 院长
0572-2057551
绍兴市城市规划设计研究院
杜 蔚 院长
0575-85110861
厦门市城市规划设计研究院
王唯山 院长
0592-2273350
日照市规划设计研究院
赵瑞森 副院长
0633-8899516
湖南科技大学建筑与城乡规划学院
吴 越 院长
0731-58290066
延吉市规划勘测设计院
朴东均 院长
0433-2267055
丽水市规划建筑设计院
潘勇法 院长
0578-2158938
惠州学院建筑与土木工程系
郦 伟 教授
0752-2529258
筑博设计股份有限公司
陈广俊 总规划师
0755-83321696
珠海市城市规划设计研究院
杨峥屏 副院长
0756-2651689
肇庆市城乡规划局
刘 彦 总工
0758-2765131
广西建筑科学研究设计院
黄 晨 书记
0771-3153601
南宁市规划管理局
郭维宁 局长
0771-5700276
北海市城市规划设计研究院
伍春谊 副院长
0779-3201877
四川攀枝花规划建筑设计研究院有限公司
陈 立 总规划师
0812-3359450
云南省设计院集团
苏 涵 副总规划师
0871-64427090
福建工程学校建筑与城乡规划学院
林从华 院长
0591-22863125
大庆市规划建筑设计研究院
张金生 院长
0459-4667930
苏州科大城市规划设计研究院有限公司
夏 健 董事长
0512-68781950
青岛理工大学建筑学院
郝赤彪 常务副院长
0532-85071220
济宁市规划设计研究院
史衍智 院长
0537-2609899
浙江建设职业技术学院
丁夏君 院长
0571-82877236
浙江工业大学城乡发展与人居环境设计研究中心
陈前虎 主任
0571-88320845
慈溪市城乡规划研究院
明思龙 院长
0574-63892505
台州市城乡规划设计研究院
王勇军 院长
0576-88517702
义乌市城市规划设计研究院
杨立新 院长
0579-85570158
泉州市城市规划设计研究院
林劲松 院长
0595-22111065
襄阳市城市规划设计研究院
陈建斌 院长
0710-3805118
湖南城市学院规划建筑设计研究院
谭献良 院长
0737-4233101
黑龙江省城市规划勘测设计研究院
宁德峰 院长
0451-82120091
汕头市城市规划设计研究院
许斯鹏 院长
0754-88627837
深圳市北林苑景观及建筑规划设计院有限公司
何 昉 院长
0755-83551480
中山市规划设计院
方 志 院长
0760-88322881
广西大学设计研究院
黄 健 副院长
0771-3232844
广西城乡规划设计院
兰 波 副院长
0771-5863864
北海市规划局
关国明 局长
0779-3202924
自贡市城市规划设计研究院有限公司
张 逊 院长
0813-2204934
海南华都城市设计有限公司
吴小平 总经理
0898-66708618
香港华艺设计顾问（深圳）有限公司
盛 烨 总经理
0755-83790286
淄博市规划设计研究院
宁 伟 院长
0533-2305373
合肥市规划设计研究院
陶其中 院长
0551-5613997
杭州市城市规划设计研究院
龚正明 院长
0571-87755850
浙江工业大学建筑规划设计研究院有限公司
张建强 总规划师
0571-88871025
宁波市规划设计研究院
张能恭 副院长
0574-87720410
温州市城市规划设计研究院
何志平 院长
0577-88334545
福建省城乡规划设计研究院
李 川 副院长
0591-87831770
威海市规划设计研究院有限公司
毕建威 院长
0631-5226457
荆州市城市规划设计研究院
秦振芝 院长
0716-8254123
济南市规划设计研究院
赵 奕 院长 书记
0531-62321388
长春市城乡规划设计研究院
刘延松 副院长
0431-85645927
惠州市规划设计研究院
李晓峰 院长
0752-2117329
深圳市宝安规划设计院
戴国强 院长
0755-27822602
深圳市城市规划设计研究院有限公司
司马晓 院长
0755-83788333
佛山市城市规划勘测设计研究院
温卫华 副院长
0757-83993481
南宁市城市规划设计院
荣海山 副院长
0771-2818185
桂林市规划局
谷海洪 局长
0773-2827649
江西省城乡规划设计研究院
万 敏 院长
0791-88626276
贵州省城乡规划设计研究院
单晓刚 院长
0851-6826437
新疆佳联城建规划设计研究院(有限公司)
季 铭 院长
0991-8887993
广西壮族自治区国土测绘院
黄发秀 院长
0771-5638851
