Agendas Públicas en una visión intercultural: …institutopaz.net/sistema/data/files/Agendas Pubicas en una Vision... · Comentarios..... 61 III. Desarrollo e inclusión, protección

Agendas Públicas en una visión intercultural:

Concertando esfuerzos por los

derechos de los pueblos indígenas

de América Latina

LIMA, PERÚ, DEL 18 AL 21 DE JUNIO DE 2007

M E M O R I A

II ENCUENTRO INTERNACIONAL DE PUEBLOS INDÍGENAS

Agendas Públicas en una visión intercultural:

Concertando esfuerzos por los

derechos de los pueblos indígenas

de América Latina

II ENCUENTRO INTERNACIONAL DE PUEBLOS INDÍGENAS

LIMA, PERÚ, DEL 18 AL 21 DE JUNIO DE 2007

Jr. Hermilio Valdizán 681, Jesús Marí[email protected]

Edición- Milagros Sovero Habich- Sergio Verástegui Valderrama

Corrección- Graham Gordon- Jorge Arbocco Gallardo- Germán Vargas Farías

Diseño e impresión

Sonimágenes del Perú S.C.R.L.Teléfono: 330-4478

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú 2007-12401

Lima - Perú, Noviembre 2007

Índice

Presentación ....................................................................................... 7

I. Hacía una agenda latinoamericana ............................................111. Políticas de salvaguarda del Banco Mundial ............................... 13

2. El aporte de la CONAIE en la formulación de una agenda latinoamerica ............................................................................ 17

3. Formulación de una agenda de políticas públicas inclusivas de desarrollo de los pueblos indígenas en Bolivia ....................... 23

II. Programa Inaugural ...................................................................311. Bienvenida ................................................................................ 33

2. Inauguración ............................................................................ 37

3. La responsabilidad internacional del Estado y la reparación en el Sistema Interamericano y Europeo de Protección de los Derechos Humanos ........................................................ 41

4. El Convenio 169 OIT y el derecho a la consulta, participacion, territorio y recursos .................................................................. 55

5. Comentarios ............................................................................. 61

III. Desarrollo e inclusión, protección y defensa de los derechos de los pueblos indígenas ............................................................731. Descentralización del distrito indígena de Kaami ....................... 75

2. Prioridades para una agenda latinoamericana: desarrollo, territorios y recursos naturales .................................................. 81

2.1. Yasuní: Mantener el crudo en tierra… La frontera de lo posible. Un desafío para Ecuador y el mundo .................... 83

2.2. Una visión desde la realidad peruana. ................................ 892.3. Prioridades para una agenda indígena latinoamericana:

Desarrollo, territorios y recursos naturales.......................... 95

3. El Convenio 169 de la OIT: Avances, desafíos y mecanismos de supervisión en el cumplimiento .......................................... 101

4. Experiencias de aplicación del Convenio 169, OIT en los países de América Latina ........................................................ 135

4.1. Aplicación del Convenio 169 de la OIT en Honduras ........ 137

4.2. Experiencias de aplicación del Convenio 169 de la OIT en Ecuador ....................................................... 139

4.3. Experiencia de la aplicabilidad del Convenio 169 referido a los derechos de los pueblos indígenas ............. 151

IV. Territorios y recursos naturales ................................................1591. Legalización de territorios a comunidades indígenas

en Colombia.......................................................................... 161

2. Territorios, recursos naturales, pueblos y comunidades en el Perú .............................................................................. 169

3. La consulta y el consentimiento libre, previo e informado en el ejercicio de los derechos indígenas ................................ 179

V. Mecanismos de defensa y seguimiento de los derechos de los pueblos indígenas ........................................................1871. El derecho a la restitución: Avances jurisprudenciales y

fijación de estándares internacionales .................................... 189

2. Jurisprudencia en Chile: Recomendaciones de los organismos internacionales ................................................... 197

3. Hacia un observatorio andino y latinoamericano del Convenio169 de la OIT .................................................... 209

VI. Conclusiones de los gruposde trabajo ....................................2151. Informe del Grupo de Trabajo Nº 1: Territorio, desarrollo

e inclusión ............................................................................. 217

2. Informe del Grupo de Trabajo Nº 2: Políticas extractivas, conflictos de recursos e impacto ambiental ............................ 223

3. Informe del Grupo de Trabajo Nº 3: Deforestación ................. 227

4. Informe del Grupo de Trabajo Nº 4: Derecho a la Consulta ..... 231

VII. Conversatorio Hacia un Observatorio Andino del Convenio 169 OIT ...................................................................2351. Desafíos de los derechos humanos de los pueblos indígenas

en el contexto internacional ................................................... 237

VIII. Líneas de acción. “Agendas públicas en una visión intercultural: concertando esfuerzos por los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendientes de América Latina” .................245

Relación de Participantes ................................................................. 253

7

Presentación

La posibilidad de gozar plenamente de sus derechos todavía es un sueño lejano para la gran mayoría de pueblos indígenas de América Latina. Los actuales indicadores de desarrollo muestran que dichos pueblos carecen de una adecuado acceso y atención en educación y salud (considerando que en muchos lugares alejados de la ciudad, el Estado no tiene cobertura), tienen poca participación en decisiones que afectan sus vidas y se encuentran excluidos en casi todos los ámbitos: social, laboral, comercial , político.

En los últimos años se ha visto un sistemático abuso de los derechos de los pueblos indígenas en temas de territorios, recursos naturales y el derecho de decidir su propio desarrollo. Una proliferación de leyes ha dado prioridad al uso de territorios para la actividad minera o petrolera, o producción masiva para la exportación, desconociendo en muchos casos la integralidad de los territorios de los pueblos indígenas, la fragilidad del ecosistema y los graves daños ambientales. Varios intentos de protección de esos territorios han sido aplastados, mientras se expiden normas que pretenden criminalizar acciones legítimas de protesta ciudadana.

Por otro lado, hay pocas experiencias de una institucionalidad al nivel estatal de políticas y acciones para abordar integralmente la problemática de los pueblos indígenas, además de la falta de una acción coordinada entre diferentes ministerios, entre el gobierno nacional y local, así como entre los mismos gobiernos locales y los pueblos que comparten la misma jurisdicción.

Sin embargo algunos avances a nivel internacional se han dado: El Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas, ha permitido realizar acciones de incidencia, tales como la elaboración de Informes Alternativos sobre su cumplimiento en los países de Ecuador y Perú. Otro avance positivo ha sido la reciente aprobación por las Naciones Unidas de la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas, la cual ha dado un nuevo horizonte, un marco internacional ampliado de los derechos de dichos pueblos.

8II ENCUENTRO INTERNACIONAL DE PUEBLOS INDÍGENAS

AGENDAS PÚBLICAS EN UNA VISIÓN INTERCULTURAL

Por ello urge encontrar formas efectivas de respetar los derechos de los pueblos indígenas a nivel de América Latina, uniendo esfuerzos entre dichos colectivos, órganos del Estado y organizaciones de la sociedad civil a fin de implementar estrategias prácticas y acciones concretas para hacer realidad el goce de sus derechos.

En el mes de junio 2006, se celebró el I Encuentro Internacional “Agendas Públicas en una Visión Intercultural: Exclusión e Inclusión de los Pueblos Indígenas en América Latina”, con la participación de más de 70 personas de nueve países latinoamericanos y de otras partes del mundo. Al finalizar el encuentro los participantes expresaron la necesidad de fortalecer el proceso de construcción de una agenda latinoamericana y de implementación de mecanismos para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas.

En ese marco, se realizó el II Encuentro Internacional “Agendas Públicas en una Visión Intercultural: Concertando Esfuerzos por los Derechos de los Pueblos Indígenas de América Latina”, en la ciudad de Lima entre los días 18-21 junio 2007. Participaron alrededor de 60 personas, muchos de los cuales ya habían participado en el I Encuentro permitiendo de esta manera la continuidad necesaria para la concertación de agendas en común y la construcción de planes de acción.

El encuentro planteó cuatro ejes de trabajo:

a) Agenda latinoamericana, analizando los avances en la formulación, implementación y articulación de políticas públicas inclusivas para el desarrollo de los pueblos indígenas, y los principales temas pendientes.

b) Desarrollo, Inclusión y la Protección y Defensa de los Derechos de los Pueblos Indígenas, partiendo de reconocer al Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas como principal instrumento internacional sobre esta materia; haciendo énfasis en los temas de territorios, recursos naturales y consentimiento, previo, libre e informado.

c) Territorios y Recursos Naturales de los Pueblos Indígenas, se consideró particularmente: la explotación de los recursos naturales, incluyendo el agua, las políticas extractivas, los impactos ambientales de la actividad minera petrolera, y el derecho a la consulta.

CONCERTANDO ESFUERZOS POR LOS DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS DE AMÉRICA LATINA 9

d) Mecanismos de defensa de los Derechos de los Pueblos Indígenas, Compromisos y Agenda de Trabajo, sé abordó diferentes experiencias de defensa de los derechos de los pueblos indígenas, desde acciones de vigilancia, propuestas de políticas públicas, acciones legales y uso de mecanismos de las organismos supranacionales como la OIT y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Se concertó unas líneas de acción para dar seguimiento a las propuestas planteadas.

Por otro lado, con el auspicio de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicas, Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la República del Perú, se inauguró el encuentro en el mismo Congreso, con la oportunidad de presentar la problemática indígena a los congresistas, medios de comunicación y público interesado. De igual manera el segundo día se realizó un conversatorio en la Pontificia Universidad Católica del Perú, con la amplia participación del sector académico, sobre todo los estudiantes.

La metodología del encuentro puso un énfasis especial en el trabajo en grupos, enfocándole en cuatro temas de suma importancia para los pueblos indígenas: a) territorios, desarrollo e inclusión; b) políticas extractivas, conflictos de recursos e impactos ambientales; c) deforestación; d) derecho a la consulta. Resultado de ese trabajo fue la elaboración de en un documento de “líneas de acción”.

Uno de los acuerdos principales plasmado en el documento final fue que, “reconociendo la necesidad de dar cumplimiento a los instrumentos jurídicos nacionales e internacionales relativos a los derechos de los pueblos indígenas de América Latina, se impulsará la creación del Observatorio Latinoamericano de los Derechos de los Pueblos Indígenas.”

Para dicho fin, se acordó constituir un grupo de trabajo encargado de elaborar la propuesta, el cual tenía su primera reunión en el mes de noviembre 2007 y está avanzando en una manera seria y concertada con la labor encargada. Se espera ver los resultados concretos el próximo año.

En este contexto, Paz y Esperanza anhela que las experiencias compartidas y las propuestas incluidas en el presente documento sirvan para impulsar la elaboración e implementación de políticas públicas



inclusivas para el beneficio de los pueblos indígenas, así como puedan desarrollarse más efectiva en mecanismos de defensa y protección de sus derechos. Esperamos que este Encuentro sirva como una contribución más a la suma de esfuerzos para que los pueblos indígenas puedan gozar plenamente du sus derechos en todos los países de América Latina.

Finalmente, nuestro agradecimiento a las organizaciones participantes, a los expositores y a las agencias de cooperación que aportan recursos e ideas: Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afrodescendientes, Ambiente y Ecología del Congreso de la República, Tearfund-UK, DFID-Gran Bretaña, Oxfam América, COSUDE y PROJUR.

Comisión Editorial

Lima, noviembre de 2007

I. Hacía una agenda latinoamericana

Expositores:

Elizabeth Dasso (Perú)Vicente Pujupat (Ecuador)

María Soledad Quiroga (Bolivia)

13

1. Políticas de salvaguarda del Banco Mundial

1*Elizabeth Dasso*

Buenos días. Gracias por esta oportunidad de compartir las políticas sobre pueblos indígenas de parte del Banco Mundial. Una aclaración, no soy representante del Banco, porque la representación es un cargo. Soy una funcionaria, mi especialidad es en el desarrollo social, que incluye: la problemática de pueblos indígenas, la participación comunitaria, las organizaciones de la sociedad civil, la juventud, entre otros. En suma, todos los temas de orden social o aquellos que implican relaciones interpersonales y organizacionales.

¿Qué son las políticas de salvaguarda?

Bien, como les dije, quisiera compartir sobre las políticas de salvaguarda del Banco Mundial, algo así como los diez mandamientos que se tienen que seguir en los lugares en donde se ejecutan proyectos financiados por esta entidad, en defensa de los derechos fundamentales y de los grupos de población de alto riesgo. Por ejemplo, si un área de intervención hay presencia de pueblos indígenas, recursos naturales o reasentamiento involuntario, existe una salvaguarda que indica qué se debe hacer antes de ejecutar el proyecto, para prevenir que se afecten los involucrados y, lo más importante, para mejorar sus condiciones de vida.

¿Cuáles son?

Paso a enumerar las principales salvaguardas. Todo lo que estoy exponiendo, está en el Portal del Banco Mundial, si desean ampliar la información que ahora les doy.

1) Evaluación del Medio Ambiente.2) Hábitat Natural.3) Recursos Forestales.

*1 Funcionaria del Banco Mundial.



4) Manejo de Pesticidas.5) Propiedad Cultural.6) Pueblos Indígenas.7) Reasentamiento Voluntario.8) Seguridad de Represas.9) Proyecto Aguas Internacionales.10) Proyecto Áreas en Disputa.

Política de Salvaguarda de Pueblos Indígenas

Los pueblos indígenas se definen como miembros de un grupo determinado de una cultural, que tienen un apego colectivo a un territorio ancestral, una lengua común e instituciones que responden a un derecho consuetudinario.

Para aplicar esta política, se siguen los siguientes pasos:

1) Elaborar un Estudio Preliminar para determinar la presencia de pueblos indígenas en la zona donde se va ejecutar el proyecto.

2) Evaluación Social.3) Proceso de Consulta.4) Elaboración de un Plan de Intervención.5) Difusión del Plan de Intervención y del Marco.

Panel de Inspección

Se genera ante la denuncia de una organización, un pueblo o una persona, ante el incumplimiento de las políticas de salvaguardas por parte del Estado beneficiario. Por lo general versan sobre:

1) Evaluación del Medio Ambiente.2) Pueblos Indígenas.3) Reasentamiento Involuntario.4) Evaluación Económica.

Yo quisiera quedarme aquí y aclarar los puntos que sea necesario.


PREGUNTAS DEL PÚBLICO:

¿A qué proyectos se aplican las salvaguardas?Los proyectos financiados por el Banco Mundial, aunque también por la Corporación Financiera Internacional.

¿Cómo resolver las distintas visiones de desarrollo (Estado, Empresa, Pueblos Indígenas)?El camino está en el desarrollo con visión social. Esto implica tres cosas: a) diálogo; b) discusión basada en los objetivos y no en los principios; c) enfoque territorial.

¿No encarnan las salvaguardas una privatización del proceso de consulta? Y, además ¿es este proceso de consulta una mera formalización de los proyectos?La consulta se realiza para tomar en cuenta la opinión de los representantes de los pueblos indígenas. Si no hay acuerdo, sencillamente el proyecto no se aprueba. Es obligatorio, también, que haya una adecuada información a los consultados.

¿Qué opinión tiene el Banco Mundial sobre el Convenio 169 de la OIT? Y ¿cuál es su postura frente a los temas de territorialidad, recursos naturales y consulta?En primer lugar, hay que tener en cuenta que el Banco Mundial es un organismo financiero multinacional. No le corresponde, entonces, asumir la protección de los pueblos indígenas desde esta perspectiva.

En segundo lugar, las salvaguardas tienen una naturaleza de equilibrio de las oportunidades de los sectores más vulnerables para determinados aspectos de la actividad económica. Hasta el momento, éstas han sido promovidas por el sector privado nacional e internacional, pero no por los gobiernos.

En tercer lugar, los pueblos indígenas sí fueron consultados en la elaboración de las salvaguardas. De lo contrario, no se hubieran aprobado.



¿Cómo se reconoce la personalidad jurídica de los pueblos indígenas?Los Estados tienen marcos normativos institucionalizados, tanto de jurisdicción interna como de justicia internacional, que son mucho más vinculantes que las salvaguardas autoimpuestas por la banca internacional. Que existan poderes fácticos que no permitan su real vigencia, no significa que no sean válidas.

17

2. El aporte de la CONAIE en la formulación de una agenda

latinoamerica

1Vicente Pujupat Zateca

*

Antes que nada quiero agradecer a Paz y Esperanza y a todos los hermanos y hermanas de los países que se encuentran aquí presentes.

La CONAIE es la organización nacional de los Pueblos y Nacionalidades Indígenas de Ecuador. No se trata de una agrupación gremial pero sí en su conformación existen comunidades, organizaciones nacionales, provinciales, y regionales. Es así que la CONAIE esta conformada por la CONFENAI en la región amazónica, por la ECUACONARI en la región andina y la CONAICE en la costa.

De acuerdo con el censo del año 2001, el Ecuador tiene una población de 12,156.608 habitantes y podemos subdividirla en:

- Hombres: 6,018.653 que equivale 49.75%- Mujeres: 6,138.255 que equivale 50.5%- Población indígena: 5,400 - Territorio 272.044 Km. y - El 90% de la población rural es pobre- Regiones del Ecuador: amazonía, sierra, costa y Galápagos.

Situación de la Población Indígena en el Ecuador

A pesar de los discursos que ha tenido el Estado la realidad es la siguiente:

- El 61.3% de la población nacional es pobre, pero el nivel de pobreza de población indígena es del 89.9%.

* Representante de Educación del CONAIE



- El 69.84 vive en la extrema pobreza. Mientras que el promedio nacional es del 31.9%.

- El promedio nacional de analfabetismo es de 9% mientras que en la población indígena es del 29,78%.

- En la salud solo 16.3% de las comunidades de la amazonía tiene centros de salud. En la sierra y la costa el promedio es de solo 10.4%.

El Movimiento Indígena

Los sueños logrados desde que nace el movimiento indígena se deben realmente a las luchas en las calles, con las que hemos logrado el reconocimiento de nuestros derechos colectivos y los que fueron consagrados en la Constitución de la República del Ecuador. Este reconocimiento del movimiento indígena en el Ecuador no ha sido de la noche a la mañana ni por la voluntad de los gobernantes. Gracias a esta lucha en las calles con el sacrificio que ello implicó se constituye la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe DINEIB, mediante Decreto Ejecutivo 203, del 15 de noviembre de 1988, como un organismo descentralizado administrativa y financieramente y reconocido mediante la Ley 150 de la Constitución de la República, como Sistema de la Educación. Podemos visitarlo en la Web Site: http://www.dineib.edu.ec/

Antes de pasar a otro espacio logrado por el movimiento indígena quisiera hacer un poco de memoria y volver hacia los años 40’s, 50’s y 60’s en donde se desarrolla de mano en mano la educación de los indígenas con el apoyo de las ONGs internacionales más no del Estado. Este conjunto de experiencias tanto en la Amazonía como en la región andina y costa fueron sistematizándose y sirvieron para la creación de la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe DINEIB.

Otro organismo que se constituye en el Estado con respecto al desarrollo los pueblos indígenas es el Consejo Nacional de Desarrollo de los Pueblos del Ecuador CODENPE, creado mediante Decreto Ejecutivo Nº 133 del 13 de marzo de 1997 cuya página web es http://www.codenpe.gov.ec

Así también se creó la Dirección Nacional de Salud de los Pueblos Indígenas DNSPI mediante Acuerdo Ministerial Nº. 01642 M.S.P. del 13 de septiembre de 1999 Luego tenemos, el Fondo de Desarrollo de


los Pueblos Indígenas FODEPI, creado mediante Decreto Ejecutivo Nº 436 del 2 de junio del 2000. Y finalmente, la Dirección Nacional de Defensoría de los Derechos de los Pueblos Indígenas DINAPIN creado mediante resolución Nº 023 del 20 de septiembre del 2000.

¿Sirvieron estas instituciones?

El balance es desalentador. Existen serias deficiencias en todas las instituciones y sus políticas en educación, salud, desarrollo, créditos, derechos civiles, etc.

El primer responsable del fracaso de estas instituciones, es el Estado. Debido a que la aplicabilidad de los derechos colectivos, esta totalmente restringida, más que todo por la falta de voluntad de los gobiernos de turno; por la ausencia de leyes secundarias; por procedimientos para su ejecución y por la falta de recursos para poder efectivamente implementar las iniciativas positivas.

Nuestras responsabilidades

Es fundamental reconocer también nuestra responsabilidad como organizaciones indígenas. Luego de la creación de las instituciones, nuestras organizaciones las abandonaron o peor aún las mal utilizaron, como espacios de poder, con las mismas prácticas tradicionales y clientelistas del Estado.

Y esta crisis, es parte de un proceso más profundo y grave que envuelve a todo el movimiento indígena ecuatoriano. Hoy es claro y evidente, que enfrentamos a grupos de poder que utilizan al movimiento indígena para sus aspiraciones electorales, o para sus negocios privados, o peor aún para favorecer a las empresas petroleras y mineras.

Las políticas del Estado son tan poderosas en nuestras comunidades pueden permitir el aprovechamiento de las necesidades y de la pobreza misma, a fin de mantenerlas sujetas a la manipulación y la marginación. A veces los mismos indígenas han sido colaboradores de estas manipulaciones.

Pero en medio de la crisis estamos reafirmando algunas cosas y aprendiendo otras. La primera es que los avances obtenidos han sido



resultado de nuestras luchas y la fuerza de nuestras organizaciones. Y eso sigue vigente. Si nuestras organizaciones son débiles no lograremos que el Estado lleve adelante políticas de inclusión social y de respeto a nuestros derechos colectivos. “Nuestras comunidades son las fortalezas, mientras perduren nuestras identidades”.

Por otro lado, los gobiernos no tienen la voluntad política para concretar y asignar los recursos económicos necesarios para el fortalecimiento de la diversidad cultural en los países con pueblos indígenas existentes. Además de los problemas de carácter conceptual, o la denominación que exigimos, las nacionalidades o pueblos indígenas han sido excluidas en las políticas de los Estados.

Autonomía, justicia y participación política

La participación y la autonomía constituyen la garantía de la existencia y desarrollo de los pueblos indígenas. La autonomía, los pueblos indígenas la definimos como un componente fundamental del bienestar, esta referida al derecho de organizar la vida social, económica y política, a partir de sus propias formas de organización y de su herencia cultural, dentro de los Estados nacionales en los cuales vivimos.

No se trata que sean solo declaraciones sino que se apliquen en la práctica. No es suficiente una legislación general y declarativa, o la creación de instituciones indígenas en el Estado. Debemos desarrollar y presentar propuestas de políticas y acciones que permitan pasar de lo declarativo a lo efectivo. Debemos mejorar las condiciones de vida de nuestros pueblos en la realidad, tener líneas de base, métricas de evaluación que permitan la mayor rigurosidad en la aplicación de políticas y la ejecución de proyectos. Y por eso debemos llevar adelante la formación de funcionarios indígenas, que ejecuten una gestión pública de servicio, honesta, y eficiente, para diferentes campos.

En este sentido debemos defender nuestras organizaciones y romper con el silencio. Es muy importante, que no permitamos que nuestras organizaciones sean usadas para llevar adelante las políticas tradicionales. Nuestros derechos, nuestros saberes deben ser difundidos en los diferentes espacios. Nuestras lenguas deben ser tomadas con el mismo valor que las de más lenguas del mundo. “Toda lengua tiene el mismo valor científico, sin distinción alguna”


El Fortalecimiento Organizativo

En este proceso de fortalecimiento organizacional, las tareas de educación, salud y comunicaciones son prioritarias. En las nacionalidades y pueblos indígenas debemos construir nuestros sistemas de comunicación, y organizar un centro de formación de líderes indígenas en nuestras organizaciones regionales con visión de integración en políticas públicas para producir incidencia hacia al Estado

En Ecuador, estamos por entrar a un nuevo proceso constituyente. Las nacionalidades y pueblos indígenas defenderemos las conquistas que logramos en la década anterior con el propósito de defender nuestros derechos colectivos.


¿Cómo se pueden lograr políticas públicas con visión intercultural?El movimiento indígena ha actuado partiendo de la necesidad de generar procesos de movilización de todos los estamentos pobres y excluidos del país. En tal sentido, buscamos la reivindicación de los derechos fundamentales de la población, especialmente: educación, salud y desarrollo. Esto no siempre ha sido reconocido.

¿En qué medida los proyectos de nacionalización iniciados implican una amenaza para los derechos de los pueblos indígenas?Los pueblos indígenas del Ecuador apoyamos, inicialmente, estas iniciativas. Pero, nosotros tenemos otra clase de visión. No queremos una participación de empresarios nacionales o estatales que se alíen con el capital internacional para seguir enriqueciéndose, sino que garanticen un real desarrollo social.

El gobierno actual del Ecuador ¿Aplicará las reformas prometidas?Existen varias propuestas de globalización, no sólo económica, sino social, cultural y tecnología. Frente a ello, debemos ser partícipes de



la construcción de una nueva institucionalidad que recoja nuestras necesidades y aspiraciones.

El proceso actual que vive el Ecuador tiene, hay que reconocerlo, una tendencia a desconocer las propuestas que vienen desde el liderazgo indígena.

El planteamiento de multinacional ¿es otra formalidad para el futuro? ¿Tiene realmente un componente de autonomía y de gestión de sus recursos?La autonomía y la gobernabilidad son planteamientos que han venido siendo planteados por el movimiento indígena desde hace mucho tiempo. Posteriormente, este discurso ha sido asumido también por los grupos de derecha. Las visiones son, obviamente, diferentes.

¿Ha habido propuestas normativas desde los pueblos indígenas?Hemos planteado leyes de aguas, administración de recursos, descentralización, defensa profesional. Pero nuestras propuestas no han sido atendidas.

23

3. Formulación de una agenda de políticas públicas inclusivas de

desarrollo de los pueblos indígenas en Bolivia

1María Soledad Quiroga

*

Agradezco a Paz y Esperanza por la invitación. Quisiera, extender mi gratitud a todos y hacerles llegar un saludo de Ana María Romero, la directora de la Asociación UNIR, que no pudo estar presente en esta ocasión y ha tenido la amabilidad de cederme la palabra.

Voy a referirme a los derechos de los pueblos indígenas y cuánto hemos avanzado en estos últimos años, desde la experiencia boliviana, que es la que más conozco y que, creo, puede resultar interesante por la coyuntura particular que vive nuestro país en lo que se refiere a este tema. Los pueblos indígenas se encuentran, probablemente, en una situación de cierto poder, lo que permite una serie de avances pero, también, entraña algunos riesgos. Se plantea una serie de interrogantes y cuestiones sobre las que ya es hora de sentarse y elaborar una reflexión.

Estamos hablando de plantear políticas que partan del reconocimiento de la diversidad y distribuyan el poder entre indígenas y no-indígenas en condiciones de equidad. Pero, para comenzar, enfoquémonos en los principios, a la luz de nuestra experiencia, que pueden ser útiles para el análisis de los avances en los movimientos indígenas latinoamericanos. Aclaro que no represento a tales organizaciones. Planteo estas ideas desde mi modesto entender, con el único propósito de aportar a la reflexión de estos temas.

Proceso de Desarrollo de las Identidades

A partir de los años 70, se produce un cambio identitario que deja atrás la Constitución homogenizante del mestizaje de la Revolución de 1952

*1 Fundación UNIR (Bolivia).



y da a luz a una multiplicidad de identidades centradas en lo étnico, con un claro posicionamiento político. Este proceso tuvo lugar cuando el movimiento obrero se encontraba en repliegue frente al ascenso del movimiento indígena aymara,1 que rompió el pacto militar-campesino e introdujo un enfoque étnico-cultural en las luchas políticas. En 1985, la debilidad de las organizaciones obreras tocó fondo ante el empuje de las políticas neoliberales. Se produce un cambio de actores políticos y las identidades indígenas surgen con nueva fuerza.2

Después de 1990, Bolivia se asume plenamente como indígena, en la región andina, en la amazonía y en el Chaco. En esta década se consolidan, al menos en lo legal, las demandas indígenas. En 1996, se promulga una ley que establece que tierras comunitarias de origen y reconoce la personalidad jurídica de las organizaciones territoriales de base. La reforma educativa, iniciada en 1994, desarrolla la educación intercultural bilingüe en aymara, quechua y guaraní. Por otra parte, se ratifica el Convenio sobre Diversidad Biológica y se aprueba una estrategia nacional al respecto. Finalmente, la propia Constitución, reformada el año 1994, establece en su artículo 1º que Bolivia es una nación multiétnica y pluricultural.

El reconocimiento de la condición indígena y la solidaridad nacional hacia sus demandas quedaron evidenciados en el Ceso del 2001, en el que el 62% de la población se identificó como pueblo indígena originario. Se debe advertir que este censo no incluyó la pregunta sobre identificación mestiza o blanca, porque probablemente la cifra hubiese sido más alta.3 En todo caso, tanto el censo como el común de las políticas públicas de entonces recibieron las influencias de un contexto internacional que favorecía el surgimiento y el reforzamiento de las identidades indígenas.4

Tales conquistas legales y el resurgimiento de las identidades se producen en un contexto de aplicación de políticas neoliberales; lo que no resulta paradójico, sino más bien complementario. Los

1 Denominado Túpac Catari o, simplemente, Catarista.2 Especialmente los aymaras, que más de una década atrás habían asumido una identidad política

3 Una encuesta realizada por UNIR en 2006 muestra que un 68,9% de los encuestados se considera mestizo y el 65,5% se considera perteneciente a algún pueblo indígena.

este proceso.


avances jurídicos mencionados no ponían en riesgo las relaciones de poder ni la estabilidad del Estado. Por el contrario, lo consolidaban y le otorgaban un rostro más democrático, como han señalado ciertos investigadores.

Empero, el sistema político que sustentó esas políticas entró en una profunda crisis a partir del año 2000, en forma íntimamente relacionada con el desarrollo de movimientos sociales, particularmente, indígenas. En estos últimos años, las organizaciones pasaron de la reivindicación del derecho específico a la participación ciudadana – que no necesariamente ponía en cuestión al Estado – a la interpelación abierta y la lucha por el poder político. Esta politización fortaleció los movimientos sociales y edificó su núcleo índice: el único posible, dado el eclipse obrero.5

La creciente politización de los movimientos sociales e indígenas – con un discurso que va calando cada vez más hondo en la población – sumado al desastroso desempeño del sistema político, la aguda crisis económica que golpea a los sectores populares y al alejamiento el discurso político de las élites, configura un escenario propicio para el término de la construcción estatal boliviana iniciada en 1952 y la emergencia de lo nuevo.

La Asamblea Constituyente

En este escenario abierto a la transformación la Asamblea Constituyente surge como una demanda indígena que, con la evolución de la situación política del país, va a ganando espacio entre otros sectores sociales para conformarse mayoritariamente y aparecer como la única salida posible. La crisis de octubre de 2003 obligó al nuevo gobierno a asumir la tarea constituyente como parte de su agenda y a dar los primeros pasos.

El año 2005, la siguiente sacudida de la ya prolongada crisis obligó a convocar a las elecciones de las que surgió el actual gobierno con un inédito apoyo ciudadano. Como se comprenderá, una de sus primeras tareas fue la llamada a elegir una Asamblea Constituyente y el referéndum de autonomías departamentales. En agosto de 2006, se instaló la Asamblea, con importante presencia indígena.

5 En esta panorámica cobraron nuevos bríos organizaciones políticas como: el Movimiento Indio Pachacútec, el MIR, liderado por Felipe Quispe, y el MAS, conducido por Evo Morales.



Las expectativas generadas son muy altas. En el entusiasmo se perdió de vista que, si bien la Constitución es el elemento fundamental para transformación del país, no significa la solución de todos los problemas ni la respuesta a todas las demandas. Un problema muy grave para este proceso son los altos índices de desconocimiento e intolerancia presentes en los diferentes sectores sociales. La discriminación se ha generalizado como práctica y la ausencia de diálogo se ha convertido en una realidad cotidiana que ha llegado generar, incluso, situaciones de enfrentamientos violentos.

La falta de correspondencia entre la estructura política y la realidad social y cultural del país dio lugar a la crisis estructural del Estado y al quiebre del sistema político, pero también a la descomposición de las relaciones sociales. Las elecciones nacionales de 2005, la elección de asambleístas y el referendo autonómico de 2006, muestran al país prácticamente dividido en dos: más del 50% apoya el gobierno y más del 40% está en contra. La posibilidad de que uno de estos sectores se imponga parece cada vez más lejana y, si acaso lo intentara, lo resultados serían catastróficos.

En este contexto, la tarea de la Asamblea Constituyente tendría que orientarse a la realización de un pacto social que reconozca la diversidad de secciones existentes y sea capaz de sustentar la transformación de la sociedad boliviana hacia un país verdaderamente equitativo, plural y democrático; sobre bases sólidas y duraderas. Pero, a casi un año de funcionamiento, pareciera que el proceso constituyente no concluirá en los plazos previstos,6 aumentando el riesgo de que las expectativas queden insatisfechas.

Desde mi punto de vista, es indispensable considerar la existencia de visiones diferentes y articularlas, en una perspectiva transformadora. Conciliar intereses tan disímiles no es tarea sencilla. Por un lado, el esfuerzo de articulación puede desembocar en el mismo tipo de nación que queremos transformar. Por el otro, la eliminación del sector minoritario puede acarrear el surgimiento de un nuevo poder, idéntico al que se quiere cambiar.

Veamos, entonces, si las propuestas constitucionales de las organizaciones indígenas y de los movimientos sociales se orientan a

6 El término de su mandato estaba previsto para agosto de 2007.


la transformación efectiva del Estado y si responden la necesidad de establecer acuerdos.

Pacto de Unidad

Recientemente, se ha conformado el pacto de unidad entre las principales organizaciones indígenas del país. Me voy a referir a la propuesta que elaboraron en conjunto y voy a mencionar algunas cuestiones contenidas en la propuesta. El tiempo no me permite un análisis detallado, así que me centraré en dos enfoques: a) La necesidad de desarrollar una norma transformadora; y b) La necesidad de establecer acuerdos. Sobre esta base trataré algunas cuestiones importantes.

1) La propiedad de los recursos naturales existentes en territorio de indígenas y campesinos y afrodescendientes se encuentra en una situación compleja. Si bien resulta justificable la propiedad de recursos naturales de importancia económica y estratégica para el desarrollo del país. Sería necesaria una estrategia que permita contar con los beneficios de la explotación de los recursos a los titulares de los territorios donde se encuentran, sin dejar de lado a las poblaciones que no los tienen.

2) En lo referido a la cuestión autonómica. Se quiere establecer autonomías regionales, locales y departamentales; para asegurar la autodeterminación de los pueblos y también como un recurso para bloquear el intento de los sectores dominantes de conservar su poder a través de las autonomías departamentales.

3) En cuanto a la educación, se plantea una currícula propia para cada nación y pueblo indígena originario, campesino o afrodescendientes. Esto responde a lo ordenado por la ley de reforma educativa de 1994, en el sentido de desarrollar un programa diversificado de orgullo propio y hacer más pertinentes los procesos educativos.

¿Es Posible un Estado indígena hegemónico?

Álvaro García Linera, actual vicepresidente, veía el triunfo del movimiento indígena como una oportunidad de articular un proyecto hegemónico hacia la transformación del Estado, liderado por los indígenas. El curso de los acontecimientos demuestra lo contrario. Bolivia no es un



país enteramente indígena y, aun dentro de ese sector, hay visiones distintas. Si se embarcan en un proyecto hegemónico la situación se podría volver catastrófica.

Por ello, sería necesario buscar otras alternativas que permitan transformar el Estado sin necesidad de concluir proyectos hegemónicos. Perspectivas de construcción de normas y políticas interculturales, que integren a la población indígena, los sectores mestizos y a otros grupos que cuenten con proyectos políticos específicos y capacidad de presión. Se hace necesario un proceso de transformación del Estado y la sociedad; que se apoye en la diversidad de actores que lo representen de alguna manera y que los invite a ceder espacios en beneficio de los otros y así, construya equidad.

Este proceso puede tener otra orientación que la interculturalidad. Actualmente, ésta aparece como una alternativa interesante, aunque no todos tengan la misma comprensión sobre sus alcances. Interculturalidad bajo la hegemonía indígena, interculturalidad bajo la hegemonía de los sectores criollo mestiza dominante, interculturalidad como una interacción equitativa si un centro hegemónico. Cada una de estas perspectivas nos coloca ante una realidad realmente distinta.

Vemos que el tema no es claro para la mayoría de la población y que no está bien confeccionada la agenda pública. Creo que la interculturalidad no puede ser sino la interacción equitativa en un conjunto de diversas prácticas sociales, económicas, políticas y culturales. Por lo tanto, implica la construcción de igualdad efectiva de derechos y obligaciones para sujetos individuales y colectivos distintos.

En tanto se desarrolla el proceso de la Asamblea Constituyente se están realizando esfuerzos desde la sociedad civil para avanzar en términos de equidad para precisar el panorama sobre la interculturalidad y las políticas y normas que podría sustentarla. Se ha logrado ya que el gobierno esté precedido por un indígena, que cuente con presencia indígena en la decisión de asuntos claves. Se podría, por ejemplo, en el establecimiento del centro de formación de visión pública intercultural.

La fundación UNIR está realizando un conjunto de acciones integradas en áreas de información y construcción de diálogo y deliberación


teniendo como eje transversal la interculturalidad de participación de entidades. Sin embargo, no podemos hablar aún de logros consolidados en el país, pero al menos tenemos avances significativos.

Finalmente, se debe aprovechar al máximo la posibilidad brindada por el proceso antes descrito y cambiar el viejo Estado monocultural por uno nuevo, en donde ningún grupo subordine a los otros y se asegure la equidad para todos. Sólo así, los derechos de las mayorías nacionales – los derechos indígenas – estarán efectivamente resguardados y alcanzaremos una alternativa política viable.


¿No será que el temor a la hegemonía significa un desconocimiento del principal derecho de los pueblos indígenas?En el caso de Bolivia hubo un proceso de acumulación de poder de las organizaciones indígenas que ha rebasado su mera participación en otros estamentos políticos. Los últimos años, en el contexto de la crisis institucional y el decaimiento del movimiento obrero, se desarrollaron movimiento indígenas propios, como el Aymara y el Movimiento hacia el Socialismo, que se encuentra actualmente en el gobierno.

Aunque este partido representa una mayoría que quiere una transformación de las relaciones de poder, en su seno subsisten multitud de visiones sobre cómo realizar esta tarea. Ciertos sectores plantean una hegemonía indígena, olvidando así la existencia de grupos que tiene imaginarios e intereses distintos. Frente a ello, considero más apropiado un verdadero reconocimiento de la diversidad, que sea viable y no entrañe el riesgo de una reacción contra estos avances.

¿Por qué los movimientos indígenas bolivianos son intolerantes?No creo que esto sea patrimonio exclusivo de los pueblos indígenas. En general, la sociedad boliviana es intolerante. La estructura del poder está estructurada sobre la discriminación y exclusión de grandes sectores. El proceso actual ha puesto en evidencia los conflictos generados por esta realidad.



¿El planteamiento de multinacionalidad es otra formalidad para el futuro? ¿Tiene realmente un componente de autonomía y de gestión de sus recursos?La estructuración de un país en función de la plurinacional es complicada, sobre todo por las implicaciones que tiene en la explotación de los recursos naturales. Habría que pensar en cómo, siendo los recursos de dominio originario del Estado, puedan beneficiar efectivamente al desarrollo de los pueblos indígenas. Esto se podría lograr si se reconoce constitucionalmente a las comunidades indígenas la gestión de sus territorios y la definición de su desarrollo. Además, tienen que ser provistos de los recursos necesarios para desarrollar esta labor.

¿En qué medida los proyectos de nacionalización iniciados implican una amenaza para los derechos de los pueblos indígenas?Los procesos de nacionalización no hacen otra cosa que potenciar el rol del Estado, mejorar las condiciones de ingreso de recursos financieros. Además, en el caso de Bolivia no se trata realmente de nacionalización, sino de una mayor participación estatal en los beneficios de la explotación de los recursos naturales.

¿Sobre qué base se reconoce el dominio ancestral sobre el territorial?Se reconoce a los pueblos indígenas, a los campesinos y al pueblo afrodescendiente. Aquí hay un problema, porque no en todos los casos había un territorio ancestral que pueda reconstituirse. Se debe, entonces, reconocer un régimen adecuado de territorio para cada uno de estos grupos, que responda a sus necesidades.

¿Qué opinan sobre la situación de los pueblos indígenas en Chile?Yo viví en Chile hace unos años, en Santiago. En esa época no se reconocía la existencia de los pueblos indígenas. Desde entonces, parecen haberse dado pasos enormes hacia su visibilidad y el reconocimiento de sus derechos.

II. Programa Inaugural

La ceremonia inaugural del II Encuentro Agenda Públicas en una Visión Intercultural: Concertando Esfuerzos por la Inclusión de los Pueblos Indígenas en América Latina” se llevo a cabo en el Congreso de la República, a ella asistieron autoridades como el Presidente de la Comisión de pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos y Ecología del Congreso de la República, Dr. Carlos Cánepa La Cotera, Dr. Roger Salas Gamboa Vocal de la Corte Suprema de Justicia del Perú, así como las congresistas María Sumiré y Juana Huancahuari.Participaron asimismo líderes de organizaciones indígenas, así como representantes de organizaciones no gubernamentales de Latinoamérica.

Expositores:

Alfonso Wieland (Perú)Carlos Cánepa (Perú)

Francisco Távara (Perú)*Carlos Alza Barco (Perú)Luzmila Chiricente (Perú)

Alfredo Seguel (Chile)Maria Sumire (Peru)

33

1. Bienvenida

1Alfonso Wieland

*

Buenas tardes y muchas gracias a todos ustedes por su asistencia a este acto de inauguración. Este es el segundo encuentro que estamos realizando sobre agendas publicas de los pueblos indígenas; el año pasado justo más o menos en estas fechas desarrollamos un evento similar, en esta ocasión se abordarán otros puntos interesantes sobre la problemática de los derechos de los pueblos indígenas.

Después del primer encuentro quedamos muy motivados a seguir desarrollando este esfuerzo con la idea clara de continuar tratando algunos temas que nos parecen importantes., Una constatación es que el tema de los pueblos indígenas sigue siendo un tema marginal, no es lamentablemente parte de la agenda principal de los gobiernos latinoamericanos a pesar de que existe un 10% de población indígena en América Latina.

¿Cómo lograr que la ciudadanía nos alcance a todos?

Ha habido en estos últimos 10 años en América Latina un ensanchamiento de los derechos de las poblaciones indígenas y el desarrollo de instrumentos internacionales como el Convenio 169 de la OIT y otras convenciones, por ejemplo la de biodiversidad, que han logrado cubrir la demanda de derechos de los pueblos indígenas pero sin embargo de manera efectiva no se han cumplido todavía; la pregunta que nos hacemos y es parte del por qué del segundo evento es como logramos que la ciudadanía que significa la verdadera construcción de la democracia en nuestros países sea una ciudadanía cercana a los pueblos indígenas y de ahí nos parece a los organizadores que todavía hay un largo trecho por recorrer como Estados, como organizaciones indígenas o como organizaciones de derechos humanos.

Una segunda constatación que nos ha impulsado a este segundo encuentro justamente es difundir de manera conjunta este bagaje, esta

*1 Director Nacional Asociación Paz y Esperanza



cantidad de leyes y propuestas que hay alrededor de América Latina sobre los derechos indígenas y hacerlos efectivos, hasta el año pasado creo estábamos de acuerdo en que instrumentos como el Convenio 169 deben ser supervisados, leído también por lo pueblos indígenas y por la sociedad civil en general.

Este año durante este encuentro podremos conversar sobre la posibilidad de un Observatorio por lo menos andino en el cumplimiento del Convenio 169, que es uno de los propósitos de este evento, y otros temas que habiendo desarrollado el año pasado debemos seguir tratando como territorios y recursos naturales de pueblos indígenas, qué hacemos por ejemplo con aquellos pueblos, aquellos territorios de pueblos indígenas donde por ejemplo se encuentra petróleo, hay presencia activa de empresas madereras por ejemplo, como hacemos para que estos territorios de los pueblos indígenas sean respetados y al mismo tiempo conciliar con el tema de desarrollo económico, es una pregunta que siempre se hace ¿Cómo hacemos para conservar los recursos naturales?

Esta onda nueva del cambio climático y del calentamiento global, ¿qué papel juegan las poblaciones indígenas en toda esta situación global que vive el mundo actualmente.

Pero también una cosa mas práctica que quisiéramos realmente lograr es llegar y entrar en agendas bien concretas, sabemos que es un poco complicado porque en este tipo de eventos a veces nos quedamos en generalidades, discutiendo cosas comunes y casi siempre conversamos sobre lo que estamos haciendo. Esta semana trabajaremos en torno a propuestas que tengan que ver con el territorio, los recursos naturales o con el tema de participación ciudadana de pueblos indígenas, también sobre la justicia comunal, de la justicia que existe dentro de la población indígena que no es formal pero tampoco contestataria, como creen algunos.

Para nosotros es un gusto muy grande contribuir con la discusión de estos temas, que no se inicia, por supuesto, ahora. Se trata de debates de varias décadas, y nos toca en este tiempo seguir desenredando la madeja, buscar la inclusión de todos los pueblos, donde podamos llegar realmente a la interculturalidad, al respeto de los derechos de los pueblos indígenas, a vernos como ciudadanos


partes de un mismo continente y este es el interés más grande de nuestra institución.

PAZ Y ESPERANZA como institución que trabaja en la defensa y promoción de los derechos humanos les agradece y saluda al iniciar este segundo encuentro, no sin antes recordar a las instituciones que han hecho posible esta reunión: DFID, Oxfam Cosude, Tearfund, y la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos.

Así que con mucho gusto inauguramos este evento esperando que contribuya en este debate intenso todavía pendiente sobre las políticas públicas referidas a los pueblos indígenas.

37

2. Inauguración

1Carlos Cánepa La Cotera

*

Muy buenas tardes a todos y todas, mi profundo reconocimiento por acompañarnos el día de hoy, sin su presencia este evento no habría alcanzado el brillo que todos anhelamos.

Quiero saludar de manera especial al señor Alfonso Wieland, Director Nacional de Paz y Esperanza que organizó este evento, saludar la presencia de las señoras congresistas María Sumire, Juana Huancahuari, al doctor Carlos Alza quien representa a la Defensoría del Pueblo, a la señora Luzmila Chiricente de la Federación Regional de Mujeres Ashaninkas, y al señor Alfredo Seguel integrante de la Asociación de Técnicos y Profesionales Mapuche. De igual manera quiero dar la bienvenida a todos los invitados a este evento, personalidades ligadas al tema de los derechos indígenas del Ecuador, Colombia, Chile, Bolivia, Panamá, Honduras, Guatemala, Paraguay y también a todos los ponentes de nuestro país que hoy día nos acompañan.

Quisiera decir algunas palabras sobre lo que venimos realizando desde el seno del Congreso de la República. Hemos trabajado intensamente con las organizaciones sociales representativas de las comunidades aborígenes de nuestro país con el propósito de construir con ellos un proyecto de ley general de pueblos aborígenes e indígenas del Perú. Este proyecto de ley lo hemos culminado y presentado el día martes pasado en nuestra comisión y está a la disposición de todos ustedes en el Congreso; el día de mañana hemos acordado los congresistas miembros titulares de la comisión iniciar su discusión y tenemos como meta que al final de esta legislatura se puede aprobar y presentar al pleno del Congreso. Los aportes que pudieran hacer ustedes nos van a servir, serán analizados y de ser pertinentes serán incorporados al proyecto de ley.

No es una propuesta que solamente se hace a partir del conocimiento aislado de cada uno de los miembros de la Comisión. En el mes de

*1 Ex presidente de la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la República



marzo con el auspicio de la Fundación Konrad Adenauer los días viernes de cada semana de este mes realizamos talleres internacionales con presencia de gente conocedora de los temas de pueblos indígenas y abordamos los diferentes aspectos que se acaban de mencionar, los derechos políticos, los problemas territoriales y todo lo que el Convenio 169 de la OIT reconoce para los pueblos indígenas. Todo ello en la medida de lo posible ha sido recogido en este proyecto de ley pero como sabemos el debate no se agota y esperamos el aporte y la propuesta de todos ustedes.

Otro tema de nuestra Comisión es el de la ecología y el medio ambiente y en este tampoco puede estar de lado la población indígena. Muy bien lo ha dicho el doctor Wieland, tenemos grandes problemas que afectan a la humanidad en su conjunto y también es necesario discutir cual va a ser el aporte, el trabajo de las comunidades indígenas para poder ayudar a resolver estos grandes problemas que afectan a la sociedad, el calentamiento global, el cambio climático y su efecto dominó en toda la sociedad y la economía del mundo.

Muchos problemas fundamentales se presentan en nuestro país debido a que si bien tenemos una vasta legislación, ella ha contribuido a que la autoridad ambiental en nuestro país no tenga capacidad de coordinar. A pesar que tenemos el Consejo Nacional de Ambiente como autoridad suprema en materia ambiental, cuando se trata de fiscalizar y sancionar a todos aquellos que agreden el ambiente, nadie sabe que hacer.

Y somos testigos de este desorden. En el Congreso de la República hicimos un evento para reflexionar acerca del grado de contaminación del río Rímac como ejemplo emblemático de lo que sucede a nivel nacional, sentamos en la mesa a las principales autoridades en recursos hídricos del país, estuvieron presentes la Intendencia de los Recursos Hídricos de INRENA, DIGESA, representantes del Ministerio de Vivienda y Construcción a través de la Dirección General de Saneamiento y SEDAPAL, estuvimos nosotros como Congreso de la República y cuando preguntamos ¿y quién sanciona al que vierte sus efluentes contaminantes en el Río Rímac? Nadie pudo responder sobre ese tema. Esto hace evidente que en el país no tenemos autoridad autónoma ambiental, independiente del Poder Ejecutivo. Una autoridad ambiental que tenga la suficiente fortaleza para fiscalizar.


Hemos hecho alianzas estratégicas con el CONAM y con las organizaciones no gubernamentales del tema ambiental, hemos recibido la colaboración desinteresada de la embajada del Reino Unido y de la embajada de Suiza para poder financiar una serie de talleres que terminen en una propuesta de modificación de toda la legislación ambiental que haga posible al final determinar una autoridad ambiental que sepa fiscalizar y sancionar.

Estos dos grandes ejes son las tareas que nos competen en la comisión y creemos que al finalizar esta legislatura estaremos alcanzado los objetivos que nos trazamos cuando asumimos la presidencia de la comisión.

Considero importantes los eventos como este porque nos permiten encontrar los espacios institucionales que generan un análisis de las contradicciones entre el crecimiento macroeconómico sostenido del país y la conducción de las políticas de extrema pobreza en la que se encuentra más de la mitad de la población, especialmente de las comunidades indígenas de la sierra y de la selva. Seguramente que en este espacio vamos a encontrar los más altos índices de pobreza y los peores sin sabores sociales en la educación, empleo, salud, vivienda, mortalidad infantil y expectativas de vida que afectan gravemente a los hogares de las comunidades indígenas, amazónicas y afro descendientes. Esta realidad agrava la condición de pobreza y marginalidad del sector social más pobre de la sociedad. Por tanto un modelo alternativo de desarrollo y crecimiento económico con inclusión social debe considerar necesariamente políticas publicas participativas en este sentido.

Al respecto en el primer encuentro organizado por Paz y Esperanza en el 2006 se abordaron los temas de inclusión y participación de los pueblos indígenas que además se han considerado en la denominada Declaración de Lima de los Pueblos Indígenas y Afro descendientes poniendo énfasis en la necesidad de continuar con la elaboración concertada de la agenda a desarrollar estrategias conjuntas en el ámbito Latinoamericano.

No creo equivocarme que ahora se analizarán las medidas más oportunas para elaborar políticas publicas dedicadas a promover la igualdad de oportunidades, la participación social y política de los pueblos indígenas construyendo una nueva forma de Estado y sociedad



que reconozca y garantice el derecho de la propiedad respecto de los territorios que tradicionalmente ocupan, resolviendo los problemas de demarcación, titulación y saneamiento legal, conflictos territoriales y de concesiones forestales o mineras otorgadas en el territorio de la comunidad. Esto implica también institucionalizar los procedimientos para el ejercicio de la consulta previa y la participación en actividades forestales, mineras e hidrocarburíferas.

Hay un tema de vital importancia y es el de la participación política de los pueblos indígenas ya que esto significa comenzar la equidad y el ejercicio de una ciudadanía plena que aún requiere decisiones que aseguren una mayor representación de los pueblos indígenas, y afro descendientes en el ámbito nacional, regional y local. Así mismo considero que debemos dar prioridad al carácter multicultural del país para ir superando las diferencias.

Por otra parte hay que buscar identificar los retos para lograr incorporar a los sistemas de justicia el derecho consuetudinario ejercido por las comunidades en su cultura. Esta situación nos lleva a la necesidad de incorporar las garantías del debido proceso a los pueblos indígenas, comunidades nativas de acuerdo a lo establecido en el Convenio 169 de la OIT. Considero que a partir de la temática a seguir en este segundo Encuentro, el desarrollo de los pueblos indígenas, territorios y recursos naturales, derechos de los pueblos indígenas y la elaboración de un compromiso colectivo, no sólo se busca sensibilizar a los actores claves del Estado peruano y los estados latinoamericanos sino también busca traer propuestas de políticas publicas inclusivas y establecer los lineamientos para el desarrollo y establecimiento de medidas que impulsen el respeto a la interculturalidad de los Pueblos.

Muchas gracias a los miembros de la Asociación Paz y Esperanza, y a los distinguidos invitados de toda Latinoamérica que nos acompañan.

41

3. La responsabilidad internacional del Estado y la reparación en el

Sistema Interamericano y Europeo de Protección de los Derechos Humanos

1Dr. Francisco A. Távara Córdova

*

Es para mi un honor el participar en esta importante ceremonia, en la que se me ha pedido incidir sobre la temática referida a los Instrumentos Internacionales de protección de derechos humanos y la responsabilidad del Estado, aspecto sobre el cual trataré, aunque bajo la óptica de no solo hacer una exposición sobre la responsabilidad internacional del Estado, sino, asimismo, en lo que considero es la dimensión más importante, respecto de la reparación.

Y es que sin duda resulta importante delimitar la noción y alcances de la responsabilidad internacional del Estado en materia de Derechos Humanos, pero también lo es, y tal vez con mucha mayor gravitación, el destacar el contenido y modos por los cuales se concretiza la reparación.

Es así que esta exposición girará en torno a lo dispuesto en la Convención Americana de Derechos Humanos y el Convenio Europeo de Derechos Humanos, sin que con ello pretenda agotar una temática por demás compleja, máxime si aquí, lo que se plantea es más bien un acercamiento de carácter introductoria a estos temas.

1. La responsabilidad internacional del Estado en materia de derechos humanos: noción y alcances

El inciso 1) del artículo 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos prescribe que “...Los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción...”

*1 Presidente de la Corte Suprema de Justicia del Perú. Leido por el Dr. Roger Salas Gamboa, Vocal de la Corte Suprema de Justicia.



De esto se deriva que la primera obligación que asumen los Estados parte es la de “respetar los derechos y libertades” de los particulares. Y esto porque “en el marco del derecho internacional de los derechos humanos, la responsabilidad internacional deriva del incumplimiento de una obligación primaria, esto es, de la obligación general de respeto y garantía de los derechos humanos por parte de los Estados; por ello es que las obligaciones relativas a la responsabilidad internacional son obligaciones secundarias o de reparación....”1

Es en este sentido, que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha indicado en el fundamento jurídico cuarenta del CASO GARRIDO Y BAIGORRIA (Sentencia del 27 DE AGOSTO DE 1998) que:

“...al producirse un hecho ilícito imputable a un Estado, surge responsabilidad internacional de éste por violación de una norma internacional. Con motivo de esta responsabilidad nace para el Estado una relación jurídica nueva que consiste en la obligación de reparar...”

Del mismo modo, se ha expresado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos cuando en el fundamento jurídico setenta y dos del Caso Ex – Rey de Grecia y Otros contra Grecia (Sentencia de 28 de Noviembre de 2002) señala que:

“...El Tribunal recuerda que una sentencia constatando una violación implica, para el Estado demandado, la obligación jurídica de poner termino a la violación y de borrar sus consecuencias de manera que se establezca en lo posible la situación anterior a ella...” 2

Es tal la idea de Responsabilidad Internacional de los Estados, como presupuesto de la obligación de reparar, la misma que, por lo menos para la Corte Interamericana - deriva del Derecho consuetudinario y “...constituye uno de los principios fundamentales del Derecho Internacional en materia de responsabilidad de los Estados...”3. Es al Estado a quien corresponde la tutela de los derechos humanos, de allí

1 TORO HUERTA, Mauricio Iván. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN EL MARCO DEL DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. En: MÉNDEZ SILVA, Ricardo. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. México. UNAM. 2002. pág. 13

2 En: DÍAZ REVORIO, Francisco Javier. Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Lima. Palestra-Editores. 2004. pág. 875

3 En: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Neira Alegría y otros (párrafo 37).


que ante su trasgresión, y luego de verificado el ilícito internacional, a él le resulta imputable la responsabilidad.

De lo expresado se “permite afirmar y dejar en claro que los compromisos y deberes que los Estados adquieren a través de los tratados de derechos humanos, corren a cargo de sus órganos legislativos, administrativos y jurisdiccionales. De esta forma, el deber de los Estados se transmite a todos los órganos que lo componen y, de igual manera, cualquiera de los órganos mencionados puede generar la responsabilidad internacional del Estado por sus acciones u omisiones, cuando que signifiquen una violación a los compromisos internacionales derivados de un tratado de derechos humanos...”4

Esto nos lleva a establecer que el Estado, en materia de violación de los derechos humanos, puede ser responsable tanto por diferentes tipos de actos, sean estos ejecutivos, legislativos o judiciales: así lo ha entendido tanto la Corte Interamericana como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, asumiendo de esta manera una posición que comulga plenamente con la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que establece en su artículo 27.1 que “un Estado parte de un tratado no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado”5.

En este derrotero se tiene que no es “excluyente, habida cuenta de lo que antes señalamos, que el hecho violatorio provenga de los órganos del Poder Legislativo o del Poder Judicial. Este punto es particularmente relevante cuando una ley o una sentencia —de cualquier tribunal, inclusive el más alto tribunal nacional— vulneran la Convención Americana. En todos los casos es indispensable que exista el instrumento, el medio, el “puente” para que la decisión internacional adquiera eficacia en el plano nacional...”6

4 CARMONA TINOCO, Jorge Ulises. LA APLICACIÓN JUDICIAL DE LOS TRATADOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS. En: MÉNDEZ SILVA, Ricardo. Op. Cit. pág. 187

5 En el mismo sentido Vid. AYALA CORAO, Carlos. LA JERARQUÍA CONSTITUCIONAL DE LOS TRATADOS RELATIVOS A DERECHOS HUMANOS Y SUS CONSECUENCIAS. En: MÉNDEZ SILVA, Ricardo. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. México. UNAM. 2002. pág. 80

6 Vid. GARCÍA RAMÍREZ, Sergio. LA REFORMA JURÍDICA Y LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS. En: VALADÉS, Diego. ESTUDIOS SOBRE FEDERALISMO, JUSTICIA, DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS HOMENAJE A PEDRO J. FRÍAS ANTONIO. México. UNAM. 2003. pág. 188.



Respecto de la lesión de derechos fundamentales derivada de actos realizados por órganos gubernamentales la Corte Interamericana, en su cuarta Opinión Consultiva (OC-84 Propuesta de modificaciones a la Constitución Política de Costa Rica relacionada con la naturalización, del 19 de enero de 1984, (serie A, núm. 4) que:

“...es independiente de que el órgano o funcionario haya actuado en contravención de disposiciones del derecho interno o desbordado los límites de su propia competencia, puesto que es un principio de derecho internacional que el Estado responde por los

de los mismos aun si actúan fuera de los límites de su competencia o en violación del derecho interno...”

En cuanto a los actos legislativos, ha precisado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el párrafo 49 de su Sentencia del 13 de Agosto de 1981, expedida en el Caso Young. James y Webster contra Reino Unido, ha acotado que:

“...Según el artículo 1 del Convenio, todo Estado contratante reconoce “a todo

Convenio”; por tanto, cuando la violación de uno de ellos deriva del incumplimiento del legislador nacional de esta obligación, la responsabilidad corresponde al Estado (...). La responsabilidad del Estado demandado por toda infracción del Convenio resultante de ello se encuentra, pues, comprometida sobre esta base; no es necesario determinar si también lo es, como sostienen los demandantes, a causa de la cualidad de empresario...”

Por su lado, la Corte Interamericana ha destacado que los Estados partes en la Convención no pueden dictar normas que trasgredan los derechos y libertades reconocidos en ella, lo que puede producirse tanto cuando el Estado dicta disposiciones contrarias a lo establecido en la Convención o cuando omita expedir las normas a que se encuentra obligado por el artículo segundo de la Convención. En este sentido va lo expresado por la Corte Interamericana en su Opinión Consultiva OC-14/94, donde prescribe que:

“...es conveniente señalar, en primer lugar que una ley que entra en vigor no necesariamente afecta la esfera jurídica de personas determinadas. Puede suceder que esté sujeta a actos normativos posteriores, al cumplimiento de ciertas condiciones o, llanamente, a su aplicación por funcionarios del Estado, antes de afectar esa esfera.


O puede ser que, en cambio, las personas sujetas a jurisdicción de la norma se afecten por la sola vigencia de la misma...” 7

En cuanto a la Responsabilidad Internacional del Estado, por actos realizados por el Poder Judicial, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, tal como lo demuestra su Sentencia del 1 de Octubre de 1982, dictada en el Caso Piersack contra Bélgica, ha adoptado por determinar la existencia de esa responsabilidad cuando considera que se ha producido una vulneración del derecho a un debido proceso. Del mismo modo, la Corte Interamericana, en el caso “ Ivcher Bronstein vs. Perú”, determinó la responsabilidad del Estado peruano por haber creado salas y juzgados transitorios especializados en derecho público y haber designado jueces que los integraran en el momento de que ocurrieron los hechos denunciados, lo que privó al recurrente, entre otras cosas, del derecho a ser oído por jueces y tribunales establecidos con anterioridad por la ley, garantía que se haya consagrada en el artículo 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humano

La obligación de reparar.-Noción y alcances.-

Ahora bien, y ya con respecto de la obligación de reparar, el artículo 41 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales anota que:

“...Si el Tribunal declara que ha habido violación del Convenio o de sus Protocolos, y si el derecho interno de la Alta Parte Cotratante sólo permite de manera imperfecta reparar las consecuencias de dicha violación, el Tribunal concederá a la parte perjudicada, si así procede, una satisfacción equitativa...”

Sobre este precepto el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en el párrafo 53 de su Sentencia del 23 de Abril de 1992, expedida en el Caso Castells contra España, ha señalado que:

“...Si la decisión del Tribunal declara que una resolución tomada o una medida ordenada por una autoridad judicial o cualquier otra autoridad de una Parte Contratante se encuentra total o parcialmente en oposición con obligaciones que se derivan del presente Convenio, y si el Derecho interno de dicha Parte sólo permite de manera imperfecta reparar las consecuencias de esta resolución o medida, la

7 Vid. Responsabilidad internacional por expedición y aplicación de leyes violatorias de la Convención (artículos 1o. y 2o. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), opinión consultiva OC-14/94 del 9 de diciembre de 1994, serie A, núm. 14, párr. 50.



decisión del Tribunal concederá, si procede, una satisfacción equitativa a la parte lesionada...”8

De la misma manera, en el párrafo 73 de su Sentencia del 28 de Noviembre del 2002, en el Caso Ex – Rey de Grecia y otros contra Grecia, ese mismo Tribunal ha expresado lo siguiente:

“...Los Estados contratantes partes en un asunto son en principio libres de escoger los medios que utilizarán para ejecutar a una sentencia que constate una violación. Este poder de apreciación en cuanto a las modalidades de ejecución de una sentencia, expresa la libertad de elección que acompaña a la obligación primordial impuesta por el Convenio a los estados contratantes: asegurar el respeto de los derechos y libertades garantizados (artículo 1). Cuando la naturaleza de la violación permite una “restitutio in integrum”, corresponde al Estado demandado el hacerla, ya que el Tribunal no tiene ni la competencia ni la posibilidad práctica realizar el mismo. Si, por el contrario el derecho interno no permite o sólo permite de manera imperfecta borrar las consecuencias de la violación, el artículo 41 (RLC 1999, 1190, 1572) habilita al Tribunal a conceder, si procede, a la parte lesionada la indemnización que le parezca apropiada...” 9

Por su parte, la Convención Americana de Derechos Humanos, en su artículo 6.1, dispone lo siguiente:

“...Cuando decida que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en esta Convención, la Corte dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados. Dispondrá asimismo, si ello fuera procedente, que se reparen

derechos y el pago de una justa indemnización a la parte lesionada...”

Se aprecia en el precepto jurídico citado que, a diferencia de lo previsto en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, no se hace una remisión al Derecho interno, de tal manera que se faculta a la Corte Interamericana a proceder de modo directo y autónomo a la fijación de las medidas de reparación, al amparo del Convenio Americano de Derechos Humanos y de los Principios Generales que rigen en el Derecho Internacional.

También se tiene que la Convención Americana no se limita a la llamada “satisfacción equitativa” (just satisfaction / satisfaction équitable), pues

8 En: DÍAZ REVORIO, Francisco Javier. Op. Cit. pág. 687. 9 En: DÍAZ REVORIO, Francisco Javier. Op. Cit. pág. 875


dicha Convención va más allá de la “justa indemnización” al poder disponer también sobre el deber de garantizar el goce de los derechos que son tutelados. De la misma manera, la Convención Americana precisa que tal deber de garantizar, comprende a los lesionados, esto es, tanto las víctimas directas como a las indirectas; o, dicho con otras palabras, las víctimas o sus familiares.

Sobre este último extremo, Héctor FAÚNDEZ LEDESMA ha escrito que:

“...ciertamente, una consecuencia necesaria de la violación de la Convención es el deber de reparar los efectos de la misma e indemnizar a la parte lesionada; en distintas formas, cada vez que se ha determinado que el Estado ha violado los derechos consagrados en la Convención la sentencia de la Corte se ha referido a esa obligación. Aunque la participación de la víctima no este contemplada por la Convención, puesto que ella tendrá especial interés en demostrar la naturaleza de los daños causados y en reclamar la indemnización ha que haya lugar, es en esta fase del procedimiento donde se plantea con mayor vigor la necesidad de una participación autónoma de la víctima – o de su representante – en el procedimiento ante la Corte (...) En el Derecho Internacional, la obligación de reparar es la consecuencia necesaria de un hecho ilícito imputable al Estado, que compromete su responsabilidad internacional. Según la Corte Internacional de Justicia, es un principio de Derecho Internacional que la violación de un compromiso implica la obligación de reparar en una formada adecuada...”10

En este sentido, conviene recordar como la Corte Interamericana, en el párrafo 42 de su Sentencia del 27 de agosto de 1998, emitida a propósito del caso GARRIDO Y BAIGORRIA, ya había señalado que:

“...Teniendo en cuenta los escritos de los familiares de las víctimas, es conveniente recordar también aquí que la obligación contenida en el artículo 63.1 de la Convención es de derecho internacional y que éste rige todos sus aspectos como, por ejemplo, su

en el caso Aloeboetoe y otros, (Caso Aloeboetoe y otros, Reparaciones, supra 40, párr. 44) y luego la reiteró en decisiones posteriores (Caso El Amparo, Reparaciones, supra 40, párr. 15; Caso Neira Alegría y Otros, Reparaciones, supra 40, párr. 37; Caso Caballero Delgado y Santana, Reparaciones, supra 40, párr. 16)...”

En consecuencia, verificado el ilícito, la violación del derecho fundamental, la evaluación subsiguiente será la de determinar la

10 Vid. FAÚNDEZ LEDESMA, Héctor. El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos. IIDH.1999. pág. 496



medidas concretas de la reparación, cuyos alcances serán tratados seguidamente, luego de analizar la figura del Daño.

La noción de daño: sus alcances y clases:

Hay que decir, que tradicionalmente la noción de daño ha incluido el de daño patrimonial y moral. El primero comprende el daño emergente y el lucro cesante. Respecto del daño emergente hay que precisar que el mismo es “el detrimento directo, menoscabo o destrucción material de los bienes, con independencia de los otros efectos patrimoniales o de otra índole, que puedan derivar del acto que los causó. Comprende el valor de los bienes destruidos, los gatos realizados (...) incluidos los gastos de rehabilitación en el caso de una persona lesionada...”11

Respecto del daño patrimonial como lucro cesante, la Corte Interamericana, ha precisado que:

En este orden de ideas, la Corte debe, en el presente caso, averiguar primeramente qué actividades familiares, laborales, comerciales, agrícolas, industriales o de cualquier otro tipo han sufrido un deterioro debido a la muerte de las víctimas y quiénes han sido los perjudicados. En segundo lugar, debe investigar quiénes han visto disminuir sus ingresos debido a la desaparición de las víctimas.

otros aparece como jornalero, sin profesión o comerciante. Los reclamantes no han presentado ninguna prueba fehaciente acerca de las empresas en que el señor Garrido trabajó, cuándo lo hizo, qué salario percibía y qué patrimonio tenía. Tampoco han presentado ninguna prueba tendiente a demostrar que vivía en la casa de alguno de ellos o los ayudaba económicamente. Una prueba que existe sobre su modo de vida son su prontuario policial y sus antecedentes penales. No se ha demostrado que la madre y los demás familiares de Adolfo Garrido recibieran de este algún apoyo económico; y, en consecuencia, no sufrieron perjuicio material alguno por su muerte.

60. La situación de Raúl Baigorria es semejante a la de la otra víctima. Si

11 Vid. FAÚNDEZ LEDESMA, Héctor. Op. Cit.. pág. 514.


aparece como vendedor ambulante, jornalero, sin profesión, comerciante y “pica pedrero”. No existe ninguna prueba de que sus hermanos hayan recibido alguna ayuda económica de él y tampoco está probado que haya vivido con alguno de ellos. No existen pruebas de que haya contribuido a la manutención de sus hijos extramatrimoniales. Por otra parte, sus antecedentes policiales y judiciales revelan que no ejercía ninguna actividad productiva regular con alguna continuidad. En

causó ningún perjuicio económico a sus familiares y que tampoco los privó de ningún apoyo económico pues no hay ninguna prueba de que los haya brindado.

61. Los hechos expuestos en los párrafos anteriores llevan a la Corte a rechazar la solicitud de indemnización por daños materiales sufridos porque no fueron demostrados...” 12

Por su parte, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha señalado respecto del daño como lucro cesante, en su Sentencia del 23 de abril de 1992, en el caso Castells contra España, que:

“...55. El Señor Castells solicita, también, una indemnización de 375.000 pesetas por lucro cesante. En su condición de imputado en libertad condicional, debió comparecer en cincuenta y seis ocasiones ante el Tribunal de su domicilio (San Sebastián) y tres veces ante el Tribunal Supremo en Madrid (...) de donde una perdida de tiempo y de oportunidades en el ejercicio de su actividad profesional como abogado.

El Tribunal estima que esta obligación apenas pudo perjudicarle: hombre de Leyes, frecuentaba regularmente los tribunales en cuestión. La existencia de un perjuicio material no está, pues, demostrado...”13

Se aprecia entonces que, tanto en la jurisprudencia de la Corte Interamericana como la del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, la sola declaración del daño de lucro cesante resulta absolutamente insuficiente si no va acompañada de las pruebas debidas, las cuales deberán acreditar los hechos de modo riguroso. Cosa distinta sucede con respecto al daño moral, el que requiere de una menor probanza, en tanto que muchas veces se desprende de la misma verificación de la violación del derecho fundamental. En este sentido, la Corte Interamericana ha indicado que:

12 En: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sentencia en caso: “Garrido y Baigorrea”, del 27 de agosto de 998.

13 En: : DÍAZ REVORIO, Francisco Javier. Jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Lima. Palestra-Editores. 2004. pág. 687.



“...62. En cuanto al daño moral por la desaparición de Adolfo Garrido, la principal persona afectada es su madre, la señora Rosa Sara Calderón. Tal como ya se expresó (supra 49), este daño no requiere la demostración mediante pruebas pues es evidente que la desaparición de su hijo, particularmente en las circunstancias en que se produjo, debido a la conducta innoble de algunos de los funcionarios de la provincia de Mendoza involucrados en el presente caso, ha causado una pena gravísima a su madre. Además, hay que considerar que la señora Rosa Sara Calderón, como heredera de su hijo, sucedió a éste en el derecho a ser indemnizado

indemnización total por daño moral debida a la señora Calderón en 75.000 dólares de los Estados Unidos de América...” 14

De esto se obtiene que para la Corte Interamericana el daño moral a la víctima resulta evidente, pues ello es propio de la naturaleza humana, dado su sometimiento a agresiones y vejámenes como los que en su gran parte son acreditados al interior de los procesos ventilados ante dicha sede internacional. Por su parte, el Tribunal Europeo, en su sentencia del 26 de marzo de 1985, en el “Caso X E Y contra Países Bajos”, ha precisado lo siguiente:

“...39. El Tribunal constata que la petición se limita al daño moral y no afecta a las costas

40. Nadie niega el daño que ha sufrido Y . Además, no cabe duda de que las autoridades holandesas son parcialmente responsables, dada la laguna legislativa que ha determinado la infracción del artículo 8.

Los demandantes dejan al Tribunal la determinación de la indemnización.

El daño en cuestión no es fácilmente calculable. Resolviendo en equidad, como quiere el artículo 50, el Tribunal estima que cabe conceder a la demandante una satisfacción

15

Ahora bien, la Corte Interamericana, en el Caso Loayza Tamayo (Sentencia del 27 noviembre de 1998, párrafos 7, 8 y 9) ha señalado que aun cuando las nociones jurídicas de daño han sido importadas del Derecho Civil patrimonial al Derecho Internacional de Protección de los Derechos Humanos, tal operación no ha sido meramente mecánica, sino que ha


15 En: DÍAZ REVORIO, Francisco Javier. Op. Cit. pág. 524.


sido enriquecida, a fin de superar la idea de un ser humano preocupado puramente por intereses económicos, para introducir así la noción de daño al Proyecto de Vida. En este sentido ha expresado que:

“...16. El proyecto de vida envuelve plenamente el ideal de la Declaración

máxima de la existencia humana. El daño al proyecto de vida amenaza, en última instancia, el propio sentido que cada persona humana atribuye a su existencia. Cuando ésto ocurre, un perjuicio es causado a lo más íntimo del ser humano: tratase de un daño dotado de autonomía propia, que afecta el sentido espiritual de la vida...”

Fijado el panorama jurisprudencial que existe sobre el daño y su clasificación, corresponde pasar al ítem siguiente.

2.3 La indemnización y otras modalidades de reparación

Debe fijarse, de modo preliminar, que las reparaciones se relacionan – como ya se ha visto – con las violaciones de los derechos humanos que son imputadas al Estado, y con los daños que se hayan provocado. En este sentido, ha expresado la Corte Interamericana que:

“...41. En primer lugar, resulta útil precisar el vocabulario empleado. La reparación es el término genérico que comprende las diferentes formas cómo un Estado puede hacer frente a la responsabilidad internacional en que ha incurrido. Los modos

in integrum de los derechos afectados, en un tratamiento médico para recuperar la salud física de la persona lesionada, en la obligación del Estado de anular ciertas medidas administrativas, en la devolución de la honra o la dignidad que fueron

violaciones al derecho a la vida, como en este caso, la reparación, dada la naturaleza del bien afectado, adquiere sobre todo la forma de una indemnización pecuniaria, según la práctica jurisprudencial de esta Corte...” 16

La reparación es el género, y la restitutio in integrum y la indemnización son especies de la misma. Al respecto entonces la Corte Interamericana, en su Sentencia del 17 de agosto de 1990, en el CASO GODINEZ




CRUZ, sobre INTERPRETACION DE LASENTENCIA DE INDEMNIZACION COMPENSATORIA, ha dicho que:

“...27. La indemnización que se debe a las víctimas o a sus familiares en los términos del artículo 63.1 de la Convención, debe estar orientada a procurar la restitutio in integrum de los daños causados por el hecho violatorio de los derechos humanos. El desiderátum es la restitución total de la situación lesionada, lo cual, lamentablemente, es a menudo imposible, dada la naturaleza irreversible de los perjuicios ocasionados, tal como ocurre en el caso presente. En esos supuestos, es procedente acordar el pago de

en la medida de lo posible, la pérdida sufrida...”

De esta forma, la restitutio in integrum, en su forma más pura, implicaría, por ejemplo, el restablecer a una persona en su puesto laboral. Como se afirma en la jurisprudencia de la Corte, cuando la restitutio in integrum no sea posible, la indemnización constituiría para tales casos la forma de reparación sustitutiva (Ejem. Violación del derecho a la vida, indemnización para los familiares del deudo).

El Tribunal Europeo, en una línea también seguida por la Corte Interamericana, no sólo se ha detenido en las figuras de la restitutio in integrum y de la indemnización, sino que para efectos del daño moral, ha considerado también a la sentencia favorable al afectado como una forma de reparación. Así, el Tribunal Europeo, en su Sentencia de 23 de Abril de 1992, expedida en el Caso Castells contra España, precisa que:

“...56. El demandante reivindica igualmente, sin cifrarla, una compensación por daño moral. El Tribunal no excluye que lo haya sufrido, pero en las circunstancias

17

En este sentido, la reparación no sólo se agotaría en formas de reparación patrimonial, sino en otros medios simbólicos, siempre y cuando ellos sean pertinentes, puesto que, como ha advertido el mismo Tribunal Europeo, en la sentencia Castells contra España antes citada: “...el demandante solicita (...) la publicación de la sentencia del Tribunal en los periódicos del País Vasco, de Madrid y del resto de España (...) el Tribunal recuerda que no tiene competencia para dar tales directrices...”

17 En: Ibídem. Pág. 687


Finalmente, es de destacar que la institución jurídica de las reparaciones, tanto en la jurisprudencia de la Corte Interamericana, como en la del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, se encuentra en permanente evolución, tal como lo revela en nuestro caso regional, la doctrina del daño al proyecto de vida, la misma cuya fundamentación recién ha comenzado a consolidarse en la jurisprudencia de la Corte Interamericana. Y es que sin el reconocimiento de reparaciones probablemente de nada serviría el marco de tutela de los derechos fundamentales. Las mismas constituyen entonces un aspecto de significativa relevancia por lo que su desarrollo sistemático y coherente coadyuva a una protección integral de los derechos humanos. Es seguro que, al igual muchas otras instituciones en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, la doctrina de las reparaciones se encontrará más enriquecida, no sólo por los nuevos hechos de la realidad, sino también por la mayor importancia que está cobrando a nivel mundial la protección real y seria, por parte de los Estados, de los Derechos Humanos, a fin de que estos no se queden en la sola declaración lírica.

55

4. El Convenio 169 OIT y el derecho a la consulta, participación, territorio y

recursos

1Carlos Alza Barco

*

Primero agradecer la invitación a nombre de la Defensoría del Pueblo. Quien habla es Defensor Adjunto de Medio Ambiente, y quiero expresar además el saludo de la Doctora Beatriz Merino quien fue invitada a esta reunión y por actividades previamente acordadas no pudo estar aquí. Me permito también saludar a las personas de la mesa y a los asistentes porque creo que este evento es realmente importante para seguir insistiendo en la importancia de poner en la Agenda Pública el tema de pueblos indígenas.

En el mes de noviembre la Defensoría del Pueblo acogerá a los Defensores del Pueblo de Iberoamérica, para la reunión anual de la Federación Iberoamericana del Ombudsman que se realizará en Lima. Y allí uno de los temas centrales es la exclusión y la desigualdad que existe en nuestros países. La Defensoría del Pueblo ha propuesto en el programa que el tema de los pueblos indígenas sea y tenga una mesa especial para ser evaluado. Aquí tenemos un trabajo importante que realizar no solo en nuestro país sino de manera integrada en todos los demás países de Latinoamérica.

El convenio 169 desde la posición de la Defensoría del Pueblo

La introducción que ha hecho el Doctor Salas Gamboa a nombre del Poder Judicial ha sido propicia para poder entender la importancia del Convenio 169. Hace unos días tuvimos una reunión con varias organizaciones en la que nos preguntaban si el Convenio es de aplicación inmediata, si necesita reglamentación. Creo que un tema central para la Defensoría del Pueblo es que el Convenio 169 es un

*1 Adjuntía para los Servicios Públicos y Medio Ambiente , Defensoría del Pueblo



tratado de derechos humanos y como tal forma parte del derecho nacional. Es importantísimo entender que como bien se ha dicho los tratados internacionales generan obligaciones en los Estados. Como dijo el doctor Salas Gamboa los tratados de derechos humanos tienen como efecto práctico, la reparación y sin lugar a dudas tenemos experiencias importantes en materia de derechos humanos en relación a la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre ciudadanos cuyos derechos fueron vulnerados. Esto obligó al Estado a reparar mediante una sentencia a los familiares afectados, así se podría señalar muchos casos.

La Defensoría del Pueblo está interesada en llevar casos de pueblos indígenas a la Corte Interamericana para generar decisiones jurisdiccionales, que constituyan precedentes que vinculen a los Estados y así poder formular una reclamación efectiva en caso de violaciones de derechos de los pueblos indígenas.

Es importante destacar que si bien la reparación es importante esto se produce ex post, es decir, una vez que ya ha sido vulnerado el derecho; sin embargo los tratados internacionales tienen también otro tipo de mandato como son las obligaciones estatales de respeto, garantía, protección o promoción de los derechos. Esto significa varias cosas, por un lado tener legislaciones adecuadas, en ese sentido hemos discutido e insistido con la promulgación de la Ley de Pueblos Indígenas en Aislamiento Voluntario o Contacto Inicial que por cierto viene siendo discutida en la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos, Afroperuanos, Medio Ambiente y Ecología. Allí están haciendo una serie de modificaciones y propuestas por ejemplo el tema la intangibilidad de las reservas territoriales o indígenas, que lamentablemente ha sido considerada de manera general. Y allí viene el otro elemento central de los tratados internacionales que generan una obligación estatal y desde la Defensoría del Pueblo vemos con preocupación si se está cumpliendo o no de manera adecuada, y un tema central aquí es la garantía de los derechos. Se trata de generar un mecanismo de como se puede prevenir su vulneración. Y quiero llevar la discusión a un tema radicalmente importante que la Defensoría del Pueblo ha puesto en discusión y requiere una decisión mucho más fuerte del Estado.

Estoy hablando de la superposición de los lotes petroleros con las reservas territoriales que se está conversando con Perú Petro y que


hasta ahora no tiene una solución firme del Estado para tener un nivel de coherencia ahí donde hay políticas de protección de los pueblos indígenas, que colisiona el respeto de los derechos con la promoción e inversión que es muy importante para el país pero que no pueden violentar los derechos de aquellos que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad como los pueblos indígenas en aislamiento. Y no solo porque esta superposición se da en reservas territoriales de pueblos indígenas aislados sino que van de zonas de áreas naturales protegidas de zonas de amortiguamiento y de propuestas de zonas reservadas que también en algún momento podrían convertirse en áreas naturales. Aquí donde el Estado a través del INRENA promueve que se proteja una zona natural por la biodiversidad de sus ecosistemas donde finalmente no solamente son materia de protección por su valor ambiental por si mismo sino porque aquí también viven comunidades de los pueblos indígenas, que pueden ser afectados en sus derechos al realizar las actividades extractivas significa entonces que estamos caminando en dos sentidos distintos allí donde deberíamos tener un solo Estado.

En segundo lugar, en materia del Convenio 169 evidentemente el tema de la consulta y la participación ciudadana es radicalmente importante y aquí la Defensoría del Pueblo ha insistido en dos cosas. Por un lado la Defensoría del Pueblo ha solicitado a la propia OIT que explique exactamente a que se refiere con el derecho de consulta porque hemos encontrado en el Programa de Comunidades Nativas adscrito a la Adjuntía de Servicios Públicos y Medio Ambiente, que en realidad hay una diversidad de criterios para entender el derecho de consulta allí donde la consulta previa aparece como un derecho de veto y otros lo entienden como un proceso de información encontramos una escalera que uno puede armar para medir la calidad de participación ciudadana que puede ir desde la información hasta el proceso que incorpora en las decisiones públicas, que es el escalón más alto, hay muchos escalones de por medio, muchas posibilidades de por medio, entonces definir claramente que cosa quiere decir el Convenio 169 respecto a esta materia no es fácil. Allí donde la propia OIT no pone mucha claridad.

Nosotros hemos recibido como respuesta que lo están evaluando. Nos van a dar una respuesta oficial para el Perú. Pero lo que si nos han enviado es un Manual y este Manual de la OIT dice literalmente que no hay derecho de veto, pero luego hay una explicación del proceso



de consulta previa. Entonces parece que no se está entendiendo el Convenio 169, que estamos en el primer escalón mera información la consulta previa implica un proceso de dialogar con la comunidad para que la actividad pueda realizarse asumiendo los intereses de la población y que la actividad sea armónica con su entorno y sus decisiones con sus necesidades y demandas.

Actualmente se está elaborando unos lineamientos para poder entender el tema acorde con la Constitución y evidentemente con los tratados de derechos humanos y que se pueda contar con procesos reales.

En estos temas aun debemos trabajar y nos estamos reuniendo con las organizaciones para definir finalmente que alternativa le damos y como el Congreso nos pueda apoyar desde la comisión para viabilizar estos procesos de participación que hoy día incluso a veces en un mismo sector Energía y Minas es un caso, Transportes y Comunicaciones otro, en donde los procesos de participación se dan de manera distinta, pudiendo suceder que en un mismo Ministerio coexistan dos procesos a la vez.

El otro tema importante del Convenio 169 es priorizar el tema de pueblos indígenas en nuestro país y no debería ser un asunto difícil. Porque en el fondo y creo que así lo dice el título de esta conferencia de lo que estamos hablando es como planteamos una agenda de interculturalidad en nuestro país, tema muy poco trabajado aún. Más allá de los debates académicos, debemos trasladarnos al espacio práctico como lograr entender que la justicia comunal es compatible con el derecho formal que hoy en día podemos llevar a través de los juzgados de paz letrado o de la Corte Superior. La idea es como el enfoque intercultural, como se hizo con el enfoque de género, o el enfoque generacional, podemos transversalizarlo, es decir como el enfoque intercultural debe aparecer en las políticas públicas de nuestro país.

No se puede lograr esto sino tenemos una institucionalidad fuerte y sólida y debemos avanzar en ese camino. No es posible lograr la protección ambiental de la amazonía que es donde viven los pueblos indígenas sino tenemos una autoridad ambiental como lo ha planteado el Congresista Cánepa muy bien y estamos absolutamente de acuerdo con él, la Defensoría del Pueblo ha insistido en sus informes defensoriales, desde el Informe de Camisea hasta el Informe de


conflictos ambientales. Pero también va mucho más allá de la mera constitución de la autoridad ambiental.

El debilitamiento de la institucionalidad ha empezado con el debilitamiento del Indepa cuando han sido incorporados en un ministerio quitándole rango ministerial pero además invisibilizando su labor. Este es un tema que implica un reto para el Ministerio de la Mujer, poder mantener el tema en agenda o en todo caso desde el Congreso como lanzamos este tema de pueblos indígenas como una prioridad para el gobierno.

La Defensoría del Pueblo ha planteado el tema de pueblos indígenas como prioridad y desde el Programa de Comunidades Nativas nos hemos propuesto concluir como lo que es un sistema de defensa de los Derechos Indígenas. El programa lo vamos a lanzar dentro de dos meses y vamos a tener un sistema de informaciones en las regiones de la Amazonía con comisionados especializados para que reporten. Quizá un poco mas que un observatorio la idea es recomendaciones concretas para decirle al Estado que esto hay que hacer, esto hay que aprobar, esto tenemos que avanzar. Esto no se puede hacer desde la Defensoría del Pueblo solamente, es una tarea en conjunto de todos nosotros.

61

5. Comentarios

1Luzmila Chiricente

*

Muy buenas noches con todos, con los organizadores y todas las personas presentes aquí en el Congreso.

Celebro la labor de los organizadores de tocar el tema indígena puesto que estamos muchos años aislados, así como la labor de la Defensoría del Pueblo por sensibilizar a los funcionarios respecto de los derechos de los pueblos indígenas y su lucha por el reconocimiento.

Hablar del Convenio 169 de la OIT puede llevarnos a interpretaciones forzadas y a conveniencia de los distintos intereses. Nosotros como pueblos indígenas, respecto al derecho de consulta establecido en este Convenio entendemos que para que cualquier empresario pueda entrar en nuestro territorio debe consultar así como nosotros lo hemos hecho al ingresar a este Congreso. ¿Acaso hemos entrado así no más? Hemos tenido que hacer un trámite, eso es lo mismo que exigimos nosotros.

Por su parte los funcionarios no realizan una interpretación correcta de los derechos contenidos en la Constitución Política del Perú, ni en las leyes y reglamentos. Al parecer no estudian los artículos de forma correcta y más bien se encuentran en el escritorio pensando en otras leyes que no permitan la consulta a la ciudadanía en general lo que afecta en mayor medida a los pueblos indígenas. Para que exista respeto en nuestro país hacia los derechos humanos, tenemos que involucrar a todos los seres humanos, sino estaríamos hablando de derechos humanos.

No solo se debe recurrir a los derechos humanos cuando hay una matanza o algo parecido, los derechos humanos deben estar presentes en todo momento. Los pueblos indígenas lo entendemos de esa manera, el respeto hacia todos los seres humanos sin distinción.

¿Qué pasa con los pueblos indígenas respecto al tema de los alimentos? ¿Qué estamos comiendo? Estamos comiendo todo contaminado con

*1 Federación Regional de Mujeres Ashaninka, Notmatsiguenga y Kakinte FREMANK, Perú



químicos. Eso no sucedía antes. Esto también es una violación de los derechos humanos.

Ahora hablando del comercio, ¿qué esta pasando? Solamente piensan los capitalistas que haya ingreso para ellos. Los pueblos indígenas no estamos considerados. Nosotros no estamos pidiendo un regalo. Es nuestro derecho por ser pueblos originarios y por ser ciudadanos que ejercemos el derecho al voto, el que muchas veces es manipulado. Nos dicen que somos minoría y entonces me pregunto ¿por qué vienen en campaña a decir “Voten por mi”?

Por otro lado, quisiera referirme a los recursos naturales. ¿Quién lo malogra? ¿No es el propio Gobierno que hace los contratos con las transnacionales? ¿Acaso los pueblos indígenas los han malogrado? Nosotros venimos cuidando los recursos naturales años de años para que otros a mano limpia vengan y lo vendan. Esto también es una violación de los derechos humanos y nosotros como pueblo lo rechazamos. Ahora también con el tema del cambio climático dicen que se están produciendo perjuicios a la naturaleza, nosotros creemos que el mayor perjuicio es el que se hace con la contaminación a nuestro medio ambiente. Ahora están preocupados, dicen que están preocupados, pero de ningún modo están preocupados, porque al gobernante y empresario lo que le interesa es desaparecer a los pueblos indígenas, ese es nuestro análisis como pueblo indígena.

No queremos solamente dejar una recomendación a los funcionarios y congresistas que están presentes. Queremos hacer nuestra llamada de atención poniendo énfasis en los congresistas indígenas, pero ¿están acá con la identidad indígena? No están. ¿Por qué? porque cuando uno llega al poder y alcanza mayor nivel económico, eso nos maneja y domina; pero nosotros como pueblos indígenas seguiremos luchando para llegar a una igualdad. Buscamos que se llegue a una igualdad en las leyes que refleje una igualdad de oportunidades.

Queremos dar una recomendación a los funcionarios, a los que dirigen los Gobiernos locales y regionales para que incluyan en su presupuesto participativo a los pueblos indígenas. ¿Por que lo digo? Porque el día sábado pasado se ha dicho claramente que en Ayacucho no existen pueblos indígenas y es un departamento donde existen pueblos indígenas. ¿Qué paso? Pero si todos nosotros como pueblos


indígenas hemos sido afectados por la violencia política tal como lo señala el Informe de la Comisión de la Verdad; por lo tanto debemos estar incluidos.

Creo que si se da un avance, debe crearse un presupuesto para los pueblos indígenas para que así puedan desarrollarse de acuerdo a su realidad. Eso quería decir, disculpen que no haya hablado bien en castellano porque esta no es mi lengua.

65

2Alfredo Seguel

*

Buenas tardes. Primeramente quería decir que es un honor para mí estar acá, lo digo muy sinceramente. No lo digo por cumplir. Quería también saludar a cada una de las personas que a llevado adelante la organización de este encuentro, como también a las distintas representaciones publicas, políticas y organizaciones sociales e indígenas y a cada uno de ustedes que esta acá presente.

La organización Konapewman es una organización que integra otra mayor llamada Coordinación de Ordenamiento Territorial.

Quería partir comentando que los derechos no llegan solos y esto lo digo en base a una conversación que tuve recién con una hermana de Ecuador. Los derechos no llegan por obra y gracia. No llegan por la buena voluntad de quien ostenta el poder ya sea legítimo o fáctico. En especial, lo digo por el camino que tienen que adoptar los pueblos y naciones originarias porque por esperar o recibir el asistencialismo o el integracionismo, siempre se termina cercados, acorralados, desintegrados y no solamente los pueblos originarios, sino también los pueblos criollos. Muchas veces, se dice que en nombre del desarrollo esto, que en nombre del progreso esto otro, que por utilidad publica, que por el interés de la nación. Nos han instalado centrales hidroeléctricas, basurales urbanos en las zonas rurales, plantas químicas, industrias forestales expansivas, monocultivos, celulosas, papeleras, mineras y bueno, distintos megaproyectos que obviamente no son beneficiosos para quienes tienen que convivir con esto.

¿Dónde se instala todo esto? Donde están los grupos sociales más vulnerables respecto a la defensa de sus derechos principalmente donde están las comunidades y pueblos originarios. Esto para nosotros es racismo y discriminación socio ambiental.

Por dejar hacer a otros, hoy tenemos que enfrentar la exclusión, sobre explotación y la contaminación y ahora urge volver a la racionalidad y proyectar el respeto y la inclusión por una cuestión muy simple: Para dar esperanza.

No es tan solo por aquellos pueblos originarios víctimas de las fronteras, si no por la humanidad, por los territorios, por los ecosistemas y lo digo

*2 Integrante de la organización de técnicos y profesionales Mapuche “Konapewman”, Chile



por lo que ha venido surgiendo hace muchos años en temas como calentamiento global, cambio climático, lo que al parecer no es broma y que los pueblos originarios hace mucho rato lo venían diciendo. No solo por seguridad alimentaria, o territorialidad o tan solo por autonomía y soberanía de los pueblos, estamos hablando de la vida.

Antes de referirnos específicamente a los instrumentos internacionales con respecto a los derechos de los Pueblos, decirles que vengo de una organización que se llama Konapewman que como dije forma parte de un Movimiento autónomo y autonomista de un pueblo que es transfronterizo, ni chileno ni argentino sino Mapuche porque justamente la invasión de la Conquista se hace a partir del atropello de nuestros territorios del siglo 19 en adelante.

Y contarles que vengo de un país donde la ratificación del convenio 169 de la OIT no existe, donde no se cumplen los pactos de derecho internacional relacionados con los pueblos; donde no existe un reconocimiento constitucional donde se hable de pueblos menos plurinacionalidad menos de multiculturalidad. Por el contrario se reproduce el etnocentrismo, monoculturalismo y la exclusión.

Vengo de un país donde existen presos políticos mapuches, gente que está condenada a años de prisión que se le ha aplicado la ley Antiterrorista o leyes de Seguridad del Estado. ¿Esto es democracia?, por llevar adelante una protesta social, por atreverse a enfrentar a los grupos de poder más grandes que están en Chile. Donde los tribunales militares siguen teniendo injerencia en asuntos civiles, donde el abuso policial, incluso con consecuencias de muerte de personas mapuches que quedaron en la impunidad. Vengo de un país donde el poder fáctico, el poder del atropello, sigue sometiendo a los poderes del Estado por muy socialista que estos puedan llamarse.

Contarles que en el discurso de la presidenta Michell Bachelet el 21 de mayo, por primera vez se le da fuerza legislativa a la ratificación del Convenio 169, el que fue aprobado por la Cámara de diputados en el año 2000 bajo todos los controles del Tribunal Constitucional de Chile y solo falta la ratificación que tiene que hacer el Senado. Sino es ratificado por el Senado se va a volver a cero.

Entonces, ante esta cuestión y aprovechando que uno esta acá y aprovechando también que diversas organizaciones indígenas sociales


y distintas representaciones administraciones están presentes, decirles que tenemos la oportunidad de pronunciarnos al respecto, no tan solo por Chile que se encuentra en la urgencia de la ratificación y espero que nos entiendan.

Se trata de los pueblos originarios, porque no puede ser que algunos países cumplan la ratificación del Convenio 169 y otros no lo hagan. Así a modo de ejemplo, sobre todo cuando estamos hablando de integracionismo comercial económico, los derechos son primero.

También, exigir el cumplimiento efectivo del Convenio en aquellos países donde se encuentra ratificado. Para que pueda ser efectivo, ya que el ordenamiento jurídico y político de cada uno de nuestros países se adecuen a las normas internacionales referidas sobre los derechos fundamentales, lo que no es nada del otro mundo, porque son normas básicas.

Contarles también que hace muy poco tiempo un comité de las Naciones Unidas un comité de DDHH sobre los Pactos Derechos Civiles y Políticos, en marzo reciente, realizó unas recomendaciones al Estado chileno, primero, para pedirle que empiece a adecuar el concepto sobre terrorismo, se defina la situación que pasó en Chile en últimos años. Pero hay una cosa que es bien importante que a mi parecer constituye una jurisprudencia en el plano internacional. Se trata de la petición al Estado de Chile para que comience a adecuar y demarcar las tierras antiguas de los pueblos, del Pueblo Mapuche. Me parece que es una jurisprudencia importante en el marco internacional. Esto significa para nosotros un tema fundamental porque uno de los principales conflictos es la territorialidad. Es también una tremenda oportunidad que se abre para indicar cuales son las tierras antiguas.

Sobre eso mismo, sobre el ordenamiento territorial, se han dado muchas normas que hoy cobran mucha vigencia, ante esto no diremos que el Estado nos de una mano, queremos que el Estado, en este caso, los Estados nos quite la mano de encima para podernos desarrollar, para crecer, para poder construir simplemente para tener una vida más libre.

69

1María Sumire

*

(Saludo en quechua) Quiero empezar preguntando ¿Qué es una política de Estado? Una política de Estado consiste en el diseño de la visión estratégica de planes para el desarrollo del país; sean a corto, mediano o largo plazo. Como Congresista, estoy procurando incluir en estos planes las propuestas de las comunidades indígenas y nativas, de ese Perú profundo que ha sido ignorado por tanto tiempo y al que sólo se presta atención cuando grita, tal como nos recordara el representante de la Defensoría del Pueblo aquí presente. Sólo así, pueden hacer escuchar su voz, sólo así, es posible incluir sus demandas y propuestas en la planificación estatal.

La política nacional sobre interculturalidad y pueblos indígenas debe centrarse, creo yo, en tres aspectos fundamentales: 1) Tierras y territorio; 2) Participación política e institucionalización del quehacer política de mis hermanos indígenas; y 3) Lengua, tradición oral y patrimonio cultural y material. Estos ejes deben orientar la acción estatal en cuanto a los pueblos originarios.

Sobre el Convenio 169 de la OIT, quiero recordar que tiene como objetivo central la protección de los pueblos indígenas y el respeto de su integridad, con una perspectiva participativa y de desarrollo, a diferencia del Convenio 107 que sólo promovía la inversión en estos pueblos. En el Perú, nos basamos en la figura política del Estado que, lamentablemente, incorpora leyes contra nuestras comunidades campesinas y nativas, empezando por la propia Constitución. Por ejemplo, en mi propia tierra, el Cusco, se están construyendo restaurantes y hoteles que, poco a poco, están invadiendo el Valle Sagrado de los Incas y afectando las tierras comunales.

Uno de los aspectos de mayor importancia para las comunidades indígenas es la proyección del derecho a la tierra. El Convenio 169 no habla sobre este tema, cómo reconocer la relación de la tierra con la cultura y los valores de los pueblos indígenas. Por ello, es un problema para nosotros cuando la titulación del territorio comunal es afectada por los contratos mineros, petroleros y de gas. El Convenio 169 incluye la protección de los pueblos indígenas con respecto a los recursos naturales pero, como lo entiende el régimen económico del

*1 Congresista de la República



Estado, es que pueden hacer lo que quieren, en realidad, no se respeta el derecho de los pueblos afectados por la explotación de los recursos a ser consultados previamente, como señala el artículo 15º de este tratado. Además, el Convenio otorga a los pueblos indígenas el derecho de participar, pero habría que ver entonces en qué leyes peruanas, en particular la Ley General de Minería, se adapta la consulta de las comunidades indígenas antes de que se otorgue cualquier concesión minera.

Finalmente, debemos de llamar la atención sobre la dificultad de reivindicar el cumplimiento del Convenio 169 de la OIT. Este aspecto presenta, tal vez, uno de los desafíos más importantes, para comentar o especificar los derechos que reconoce. Nuestra propuesta política comienza por las lenguas, que son patrimonio cultural y natural de la región. Es importante hablar en nuestro idioma. Nosotros tenemos una propuesta de ley, pero actualmente no está siendo tomado en cuenta. Nuestra propuesta obedece a una política intercultural, y se ha hecho buscando el diálogo.

Hemos conversado con la Defensoría del Pueblo una propuesta para que se trabaje en cómo supervisar las concesiones e inversiones mineras, para que no afecten a las poblaciones indígenas. También hemos propuesto que los contratos de asociación y participación, asesorados por las empresas, puedan ayudar a convertir a los pueblos afectados en zonas de desarrollo y otorgarles los beneficios de la productividad, como un proyecto sustentable. La idea es invertir en: educación, infraestructura básica, saneamiento y seguridad ambiental.

En esos términos se está trabajando bastante desde el Congreso. Se han presentado las leyes de preservación de las lenguas originarias y de los terrenos del hospital de la Beneficencia Pública del Cusco. Ese centro de salud está recogiendo la medicina natural y está trabajando en el reconocimiento de las comunidades, la farmacia con hierbas medicinales y muchas otras cosas. También, hemos presentado otro proyecto de ley que incorpora los trabajadores de la actividad agropecuaria como actividad de alto riesgo porque, justamente, ése es un problema que se está dando en las mineras, en las instituciones agropecuarias y con lo del TLC.

Estamos preparando, además, proyectos sobre: la responsabilidad del titular del proyecto de inversión y del profesional que suscribe los


impactos ambientales y sociales; la igualdad de las creencias religiosas, desde la perspectiva de las comunidades indígenas; el régimen especial de tasas del servicio de justicia para las comunidades campesinas y nativas; entre otros.

Esto sería lo que puedo compartirles de nuestro trabajo, relacionado con la aplicación del Convenio 169 de la OIT.

III. Desarrollo e inclusión, protección y defensa de los derechos de los

pueblos indígenas

Expositor:

Ramón Gómez (Bolivia)

75

1. Descentralización del distrito indígena de Kaami

1Ramón Gómez

*

Ante todo, agradezco a nuestro Creador por habernos reunidos una vez más. Estoy muy contento de estar aquí en Lima. Sean bienvenidos todos. Mi agradecimiento a los organizadores de esta actividad que, ojalá, no sea la última. Buenos días con todos y, en especial, con los hermanos indígenas de diferentes naciones que estamos presentes.

Les voy a contar una experiencia de una parte de Bolivia. Yo pertenezco a la ciudad de Camiri. Ese nombre es castellano, en guaraní se llama Kaami, y es por eso que nosotros decimos que somos distrito de Kaami y pertenecemos a la municipalidad de Camiri.

Voy a referirme a la organización administrativa de esta localidad. Nos basamos en la participación popular, uno de cuyos artículos dice que un pueblo puede participar como organización indígena. No ha sido fácil, pero lo hemos conseguido. Bien saben ustedes que, como dirigentes y como indígenas hemos sido excluidos siempre. Y es por eso que tuvimos que trabaja mucho.

El Distrito de Kaami

El distrito indígena de Kaami forma parte del Gobierno Municipal de Camiri, Provincia Cordillera, del departamento de Santa Cruz, al este de Bolivia. Tiene más de 4 mil habitantes, en su mayoría guaraníes, organizados en 16 comunidades, ubicadas en casi 96 mil hectáreas. Por su parte, Camiri tiene una población de 30 mil habitantes y una extensión aproximada de 30 mil hectáreas.

Ayer, alguno de los compañeros indicó que a nosotros no nos tomaban en cuenta como pueblos indígenas, y eso lo podemos ver aquí, en el caso de la municipalidad. Antes, sólo reconocían a la población que vivía en la ciudad y no a quienes estábamos en el área rural. Pasado el tiempo,

*1 Capitán del Distrito Indígena de Kaami (Bolivia).



nos comenzaron a tomar en cuenta en las elecciones municipales y nacionales, para que los indígenas podamos sufragar. Muchos no tenían documento de identidad y no pudieron hacerlo. Son como artimañas que usan los poderosos para ganar las elecciones y, una vez logrado su objetivo, se olvidan de nosotros. Desde un primer momento nos damos cuenta que lo quieren utilizar, por ejemplo, cuando llevan un camión a la comunidad y, después, a uno no lo saludan.

La Vida Guaraní

Antes, como les digo, vivíamos bien separados no conocíamos hospitales ni médicos. Nuestra visión guaraní mantenía la medicina tradicional con la figura del que cura. Vivíamos libres en el campo. En el área rural teníamos de todo: bosques, sembrábamos, y teníamos ovejas y los recursos naturales, que manteníamos y cuidábamos. No es que uno va al campo y caza todo. Nosotros cazamos para el beneficio común.

Y la familia guaraní tiene la costumbre de levantarse en la mañana y se reúne. Hacen fuego, toman su desayuno y, al momento, están recomendando a sus hijos e hijas para que puedan ir a su trabajo respectivo o a la escuela. Y, de ahí, termina y la mujer queda en la casa para que puedan ver qué se tiene para alimentarse. Teníamos aguas limpias sin contaminación y esto es lo que les puedo mostrar, lo que era antes. Y, como va pasando el tiempo, ahora tenemos acercamiento hacia el pueblo y, también, ahora somos dependientes tanto ellos como nosotros.

Y como lo que mencionamos, los pobladores entran sin pedir permiso. No nos respetan, no nos consultan a los indígenas. Ellos sólo consultan cuando sacan su minería o para sacar la madera. Esto se tiene que normar, porque sino hacemos respetar la ley en toda la sociedad, puede ser que nunca seamos escuchados. Vean que hay un proyecto para que podamos convivir ambos.

Y ahora, trabajando todo esto, es que ya estamos abrazando a todos, porque tenemos que buscar la forma de aliarnos para tener este trabajo en la comunidad. Hay autoridades que les gusta o no. Pero hay que ver la forma cómo ese trabajo que se tiene que desarrollar entre indígenas y los demás.


Principios hacia el Desarrollo Indígena

Hemos anotado nuestros principios para mostrarlos como herramientas de desarrollo, desde nuestra identidad cultural. Para llegar a esta forma se ha trabajado con compromiso que ha demandado tiempo para la elaboración de esto han participado en la elaboración jóvenes adultos mujeres y sabios. Es una herramienta para que se haga respetar nuestra identidad cultural.

• Dueño de sí mismo.• Principio de la libertad.• Solidaridad y generosidad.• Amor, cariño y confraternidad.• Respeto de unos con otros.

En estos principios hemos comenzado a trabajar. Ya estamos planteándonos la idea de administrar los recursos para ejecutar algunos proyectos.

Modelo de Gestión Estructural

La Capitanía de Kaami elige, en una asamblea, a su Alcalde y a los Técnicos del Municipio del Gobierno. Cuando ganaba el Alcalde, tenía el derecho a nombrar a dedo a quienes tienen que ser sus alcaldes comunales. Hemos dicho que esto no puede ser y la asamblea ha decido que las comunidades pueden decidir y nombrar a su alcalde. Con esa decisión, el gobierno municipal transfiere recursos para su administración.

La Capitanía tiene su estatuto comunitario y, por otro lado, el alcalde tiene sus normas nacionales y municipales. Esto tiene basarse en sus leyes pero, también, en el estatuto comunitario ¿Para qué? Para lograr mayor control social, mejor uso de los recursos, participar en la toma de decisión y trabajo comunitario y generar fuentes de empleo. El Capitán luego tiene que rendir cuentas.

Nuestra primera experiencia fue el servicio de desayuno escolar. Al respecto, Kaami logró la transparencia y rendición de cuentas, el aporte comunitario y corresponsabilidad. Hemos demostrado capacidad administrativa y económica. La comunidad ha aportado



porque muchas veces se dice que el indígena sólo pide. Ahora ya estamos aportando.

Mejoramiento Genético de Ovinos y Bovinos

Dirigentes y comuneros han participado de procesos de elección y adquisición de machos productores y hembras. La comunidad ha puesto, como contraparte, la mano de obra. Cuando hay un proyecto, también las comunidades se tienen que someter a hacer todos los trabajos que se requieran.

Pollos Parrilleros

Al respecto, destaca la compra de pollos bebés, alimentos, botiquín y el acompañamiento y supervisión del personal técnico. El capital que se otorga es sólo para el arranque, en eso hemos sido bien claros. Luego, ellos mismos manejan sus ganancias.

Módulo de Educación Intercultural

Para fortalecer nuestra identidad cultural, los jóvenes que integran la gestión municipal han validado material educativo que será utilizado en nuestra unidad educativa a partir de este año. Se están capacitando los profesores para que puedan dar una enseñanza desde una visión de los pueblos indígenas.

Fondos Transferidos a la Capitanía Kaami

El 2006 se recibió 217 mil y, en el 2007, tenemos un millón de bolivianos.

Conclusiones sobre la Descentralización del Distrito de Kaami

• Las comunidades participan en el seguimiento de los proyectos.• La población del distrito de Kaami tiene acceso directo al gobierno

municipal, a través de su alcaldía, que atiende en su idioma y con plena confianza.


• Responde a las demandas de las comunidades con mayor rapidez, es decir, ya no hay tanta burocracia.

Una mayor participación económica de los pueblos indígenas será posible si se modifica o flexibiliza la norma 1178. Nosotros quisiéramos comprar directamente para que la poca plata que se transfiere a Kaami pueda ingresar desde la comunidad productora. Sin embargo, nos falta la factura y es por ello que pedimos que esta ley se modifique para que las comunidades que tienen el producto agrícola de harina, por ejemplo, lo puedan hacer. Les pido una sugerencia.


¿Qué tiempo duró el programa, qué apoyo han tenido y cómo lo han desarrollado?Con tres comunidades organizadas, en 1994 nace la Ley de Participación Popular. A partir de ello, se ha buscado crear una ordenanza, pero ha habido muchas dificultades. Hubo una pequeña transferencia de dinero. Se ganó la confianza del municipio para que se sigan destinando recursos económicos. Todavía no se ha logrado al titulación de las tierras, faltan firmas para refrendar el proyecto existente.

¿Qué marco jurídico garantiza esas propuestas y la participación popular?Hay una Ley de Participación Popular, que se logró con el apoyo de CIPCA, sin recursos, pero con los argumentos y documentos necesarios.

¿Quién controla la ejecución de los recursos?Los propios pueblos indígenas. Se cree que no tienen capacidad de manejo económico pero, en realidad, ellos han buscado desempeñarlo de manera adecuada. Es decir, se debe invertir en la capacitación del mismo pueblo.

81

2. Prioridades para una agenda latinoamericana: desarrollo,

territorios y recursos naturales

Panelistas:

Lucía Ruiz (Ecuador)Wilfredo Ardito (Perú)Darío Mejia (Colombia)

83

2.1. Yasuní: Mantener el crudo en tierra… La frontera de lo posible.

Un desafío para Ecuador y el mundo

1Lucía Ruiz

*

Muy buenos días a todas y todos. Quisiera agradecer a la Asociación Paz y Esperanza por la invitación y a Fernando García de la FLACSO, quien ha acompañado el proceso que hemos venido llevando.

Lo que les voy a contar es justamente una experiencia, un proceso y una propuesta que está teniendo el Ecuador en estos momentos para modificar el comportamiento que se ha tenido hacia la Región Amazónica en el manejo de los recursos y en el tratamiento del tema de territorios y pueblos indígenas.

Nuestra propuesta se llama: “Yasuní: Mantener el crudo en Tierra. Un desafío para Ecuador y el Mundo”. Pero, no quisiera adelantarme. Comencemos, explicando un poco el contexto en el que se originó, para poder comprender mejor su significado y alcances.

La Difícil Decisión

Ustedes se interrogarán: ¿Qué es lo que se pregunta al gobierno en este momento? ¿Y por qué el Ministerio de Energías y Minas? ¿Qué hace el Ministerio de Energía y Minas en una reunión como esta? Expliquemos.

El ex ministro Alberto Acosta, quien tuvo que renunciar a su cargo al presentarse como candidato a la Asamblea Nacional, lanzó una propuesta en coordinación con otras instituciones estatales, como el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio del Ambiente. Nos planteamos la pregunta ¿Se debe explotar? Ojo que no se trata de

*1 Ministerio de Energía y Minas del Ecuador.



cualquier lote petrolero, su importancia económica podría ser enorme, pero aquí se plantean aspectos éticos, morales, ambientales y sociales. El Gobierno Nacional optó por no explotarlo, asumiendo un compromiso con la vida y con la diversidad cultural.

En nuestro caso está el compromiso con el cambio climático. Ustedes van a ver después qué es lo que pasará si nosotros llegamos explotar el Yasuní. El Bloque 43 es, en este momento, la estrella que hace brillar a todo el escenario petrolero del Ecuador, país que tiene un importante ingreso proveniente de esta actividad, como Perú. Justamente, por la cantidad de reserva que tiene, lastimosamente, el parque fue prácticamente concesionado a varias petroleras en gobiernos anteriores y sólo nos queda un pequeño espacio.

El compromiso del ministro Acosta y del presidente Correa son dos prioridades. Una es la prioritaria de no explotar el crudo y la otra es seguir el proceso que va hacia la concesión de la explotación. Invitó a todos los ministerios y a la ciudadanía, pero también a la cooperación internacional, para que entendamos qué significa esta propuesta.

¿Qué Razones Justifican esta Postura?

El Ecuador es una potencia cultural y ambiental. Es un país multicultural donde viven 13 nacionalidades y 14 pueblos indígenas. Tenemos, también, pueblos afrodescendientes y una gran variedad de formas de mestizaje y constitución sociocultural que son, creo yo, el eje fundamental de lo que estamos planteando. Además, como mencioné, en el Bloque 43 ITT existen dos pueblos en aislamiento. Se trata de los tagaeri y los taromenane.

El gobierno asume la responsabilidad de proteger los derechos fundamentales de los pueblos que viven en la Amazonía en condición de indefensión y, en especial, de aquellos que viven en aislamiento voluntario. Ya se ha lanzado una política nacional al respecto y esperamos poder trabaja en la Asamblea Nacional una ley y un reglamento. Hemos continuado el camino iniciado por Perú y Brasil, con lo que nos constituiríamos en el tercer país en América Latina que se ha preocupado por los pueblos en aislamiento voluntario.


Quiero retomar el tema de la diversidad cultural, una de los motivos que nos ha llevado a darle mucha fuerza a la propuesta y que el gobierno la convierta en prioridad. El Ecuador se encuentra entre los 17 países con mayor biodiversidad en el mundo. En él viven más del 11% de especies de vertebrados terrestres, 10% de plantas vasculares, 600 especies de peces marinos. Es, además, el primer país en invertebrados por kilómetro cuadrado y ocupa uno de los primeros lugares en el mundo en especies de aves y mariposas.

Pero ¿qué tiene que ver todo esto con el Yasuní?

El Parque Yasuní

El Yasuní es el mayor parque protegido por el Ecuador. Es, a la vez, reserva de la biosfera y territorio del pueblo waorani y de otros dos pueblos que, hasta este momento, se encuentran en aislamiento voluntario. El proceso que ha vivido este parque nacional lo constituye, en este momento, en un espacio de extrema fragilidad. Las cuatro regiones naturales que integran al Ecuador llevan a que el Yasuní sea fundamental. En especial, por la evapotranspiración que lleva a formar las nubes que van hacia la tierra, caen y vuelven a la Amazonía nuevamente. En esta zona es donde están las hidroeléctricas. Si se llega a afectar a Yasuní respecto a la lluvia, ciertamente, el país va a tener una crisis respecto a la electricidad.

Se encuentra en la zona media de la Amazonía. Suma casi un millón de hectáreas. Es el bosque continuo más grande protegido del Ecuador y esto lo hace realmente importante para la ciencia y la tecnología. El parque Cuyabeno se encuentra cercano al Yasuní, aquí la idea es hacer que esto se convierta en una herradura de la vida: El bloque ITT. Lo que nosotros queremos es excluir el territorio de los tagaeri. Para esto, lo primero que se hizo fue crear la zona intangible, si bien se ubica dentro de uno de los bloques donde los procesos políticos de los gobiernos anteriores permitieron que se entre en concesión.

En este momento, los tagaeri se encuentran protegidos por la creación de una zona intangible y una de amortiguamiento. Y la política del Ecuador quiere mostrar al mundo como un espacio necesario para que no sea explotado. En una sola hectárea del Parque Nacional Yasuní



hay más especies de árboles que en Canadá y Estados Unidos juntos. Creemos que es un mensaje importante en términos de diversidad biológica, pero la diversidad cultural es igualmente relevante.

Amenazas al Parque Yasuní

El Parque Nacional Yasuní sufre los efectos de procesos políticos anteriores evidenciados en los 8 bloques petroleros existentes en su interior. No es fácil eliminar esos bloques por simple decisión administrativa, ni del presidente Correa ni del ex ministro Acosta.

Además, existen tres carreteras abiertas por los proyectos petroleros que facilitan la salida ilegal de madera. La explotación maderera no ha sido controlada. Alguno de los territorios y varios de los mecanismos de defensa han sido controlados. Creo que esto es una realidad por la que atraviesan todos nuestros pueblos indígenas, por lo que no tengo que insistir demasiado en ello. Todas nuestras organizaciones saben qué significa el proceso de agresión a las áreas protegidas y a los territorios indígenas.

Hace 15 días hubo un derrame en un campamento petrolero. Con el presidente Correa y el ex ministro Acosta, lo visitamos. En realidad, se trata de algo que sucede en la realidad cotidiana de la Amazonía. Pensar que eso mismo puede suceder con el Bloque ITT - el territorio de los tagaeri y los taromenane y también una reserva importante – es lo que nos hace reaccionar con tanta urgencia.

Los Efectos del Bloque ITT

Ya prácticamente toda la Amazonía Norte del Ecuador está ocupada por el Bloque ITT. Lo lamentable, y lo que nos lleva a decir basta, es que luego de 40 años de explotación petrolera sólo tenemos resultados negativos y, además, nadie sabe dónde está el dinero ganado. De la Amazonía sale la riqueza nacional y, sin embargo, es en esta región donde se dan los índices de pobreza más altos. Explotar el crudo, y esto hay que decirlo con la misma claridad que el presidente Correa y el ex ministro Acosta, “significa todo, es decir recursos económicos, dinero, pero que no lo vamos a decidir ni hoy ni mañana… posiblemente ni nuestro gobierno lo llegue a ver”.


En el Bloque ITT se pretende construir un oleoducto. Por más que nos digan que se va a usar la tecnología más eficiente, la mejor del mundo, es difícil creerlo, sobre todo porque se ve afectada una de las zonas más importantes. Los mil millones de barriles de reserva, que todavía no han sido probados, han ocasionado ya un movimiento impresionante del mundo petrolero. Están involucradas empresas chinas y brasileñas, entre otras. Pero todavía no se han considerados los costos ambientales, las pérdidas de biodiversidad y los efectos negativos en la salud.

Nosotros podemos pensar que, si el gobierno hubiese parado antes de iniciar este bloque y hubiera pensado todo lo que la Amazonía ha tenido que gastar en salud por actividades petroleras, posiblemente, los costos se alterarían.

Nuestra Responsabilidad en el Cambio Climático

Simplemente, al eliminar el Bloque ITT, el Ecuador da un mensaje por el cual se incorpora efectiva y concretamente, más allá del discurso, en un proceso que contribuye a disminuir el efecto del cambio climático. Esta es la propuesta: Dejar el crudo en tierra. Ciudadanos del mundo, ciudadanos del Ecuador, ciudadanos de Latinoamérica, ayúdennos, porque no podemos solos. Esta es una estrategia latinoamericana y, por eso, creo que tiene cabida en este escenario. Ayúdennos a no explotar ese campo, a que podamos efectivamente obtener los recursos que necesita y no tener que explotarlo.

Y esto no es algo que pueda hacer Ecuador solo. Por eso, va al mundo el mensaje de un pequeño país, pobre e históricamente petrolero, que decide por voluntad propia no explotar el petróleo. Necesitamos la corresponsabilidad de la Cooperación Internacional, de las organizaciones indígenas, de todos los latinoamericanos y del mundo.

El presidente Correa ha aceptado como meta no los 750 millones que debería recibir el Estado si se explota, sino solamente la mitad y nos ha dado un plazo de un año. Igual continúa el proceso licitatorio para la entrada de empresas petroleras.

Para tener credibilidad absoluta, para que no se diga que este gobierno va a apropiarse de estos recursos o para que otro que venga pueda



moverlos, se crearía un Fondo Internacional. Ese fondo estaría destinado a temas sociales de conservación y desarrollo. Dejar el crudo en tierra es una propuesta política de un pueblo que respeta la dignidad humana y la biodiversidad y que se siente parte del esfuerzo mundial por compartir este pensamiento global. Esta iniciativa sólo podrá concretarse si creemos en ella y brindamos el hombro para ponerla a andar. Depende de todos nosotros.

Quiero agradecerles nuevamente por permitir que el Ministerio de Energías y Minas del Ecuador pueda compartir con ustedes esta propuesta, que ya no es sólo de nuestro gobierno, sino también de la ciudadanía de nuestro país. A ella se han sumado varias organizaciones ambientalistas y universidades. Hemos acudido con bastante éxito a la Cooperación Internacional, a los países acreedores bajo todas las modalidades de deuda que tenemos. Hay una oferta, todavía no concretada, del gobierno de Noruega, un país eminentemente petrolero, de entregarnos 100 millones de dólares, lo que nos da la esperanza de tener la propuesta lista en el escritorio del presidente Correa en un año.

Lo más importante, y es el mensaje que quiero dejar aquí, es que es un territorio de pueblos indígenas que han decidido por voluntad propia estar en aislamiento y creo que es un mensaje que también debemos dar hacia el mundo.


¿Qué modelo de política de desarrollo se podría plantear para un Ecuador post petrolero y que sea efectivamente sustentable?Tendríamos que recordar que el Bloque ITT se encuentra bajo riesgo de daño, a partir de las condiciones actuales que existen. De por sí, requiere de un nuevo planteamiento que, tal vez, se podría apuntar a conservar sólo a las petroleras que ya operan en el Yasuní, previo acuerdo conjunto entre las empresas, el gobierno y las comunidades. Y, sobre todo, desde una óptica local, para que las partes puedan aprovechar los campos e ir liberando zonas afectadas.

89

2.2. Una visión desde la realidad peruana.

2Wilfredo Ardito

*

Buenos días con todos. Vamos a hacer una representación de cómo desde la realidad peruana existen una serie de límites y de interrogantes a tomar en cuenta para una política que de prioridad al desarrollo, territorio y recursos naturales para los pueblos indígenas. Entonces hay una serie de puntos previos que creo que nos corresponde aclarar aquí en el Perú porque creo que estos se manifiesten en distinta dimensión en otros países.

En primer lugar uno de estos conceptos previos que a nosotros nos genera mucha preocupación es el tema de la identidad: ¿Quiénes son realmente indígenas en el Perú. Las personas que se consideran indígenas en el Perú son predominantemente la población indígena de la Amazonía. La población indígena amazónica que normalmente se les conoce como nativos en los cálculos más elevados llegan a 300,000 personas con lo cual solamente el 1% de los peruanos sería indígena. Para un ecuatoriano o un boliviano esta cifra resulta ridícula porque provienen de un país cuya cifra es mucho mayor. Sin embargo en el Perú hay millones de personas que son indígenas pero que dicen que no lo son. Esta es una situación un poco paradójica pero que nosotros vivimos.

¿Por qué nosotros tenemos este fenómeno? Un elemento puede deberse a la Reforma Agraria que se dio en los años 60 donde las Comunidades Indígenas reciben la propiedad de la tierra de los antiguos latifundios, pero la reciben siempre y cuando se reconozcan como Comunidades Campesinas y siempre y cuando adopten la organización de una Comunidad Campesina como estaba proponiendo el Estado. Esta organización implica un presidente, secretario, tesorero, vocal, junta directiva, asamblea general, etc. Todo lo cual se parece a una asociación civil. Esta es la voluntad que tuvo el gobierno de aquella

*2 Coordinador del Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, Perú



época que buscaba que todas las comunidades tuvieran este tipo de organización. Un gobierno que aplicó una serie de medidas muy importantes desde el punto de vista social pero que no tenía una visión étnica.

Las comunidades por su parte aceptaron esta situación. Tal vez se debía a que las comunidades han sufrido durante cuatro siglos un racismo sumamente intenso y mientras que en otros países la respuesta frente a este tema ha sido afirmar su identidad y asumir que uno por ser indígena tiene que ser respetado nosotros vemos que en el Perú la tendencia ha sido más bien la búsqueda de la asimilación. Esta búsqueda de asimilación lleva a la población a una disyuntiva: o lucho para que me respeten con mi idioma, mi vestimenta, mi identidad o, cambio todo eso para que me respeten. La mayoría ha preferido cambiar todo esto y no ha conseguido que la respeten. Esto genera que Convenios como el 169 o normas internacionales sobre derechos indígenas que son muy importantes y que serían muy importantes para la población indígena andina no los incluyan ni les generen beneficios.

Así se afecta la identidad en el ámbito de la realidad andina, urbana y amazónica. A nivel de la urbana tenemos la opción que han tenido la mayor parte de migrantes. Es decir la mayor parte de migrantes que tiene la costa optaron por dejar todo signo de su vestimenta e idioma, buscaron que sus hijos no usaran el idioma, buscaron la asimilación.

Fui testigo de un caso muy reciente. Una funcionaria ecuatoriana era de origen indígena y estaba en Lima con sus hijos adolescentes. Ellos vestían a la usanza indígena tal como lo hacían en su país. A los dos meses le dijeron a su mamá “no podemos más o, nos vestimos como los limeños o, nos vamos de regreso a Ecuador”. Esto debido a la presión social presente en todos los espacios públicos. Finalmente tuvieron que dejar su vestimenta indígena. Y este es un caso que así como lo vivieron ellos, lo ha vivido muchas personas y por eso en este contexto ni siquiera una trabajadora del hogar se permite que use su vestimenta tradicional.

Ahora bien, lo que nosotros vemos es que la mayoría de personas en la zona andina asume una identidad geográfica o campesina. Una identidad campesina tiene que ver con una actividad. Se reconocen como campesinos lo que les permite que puedan cambiarla


posteriormente. Uno puede empezar a ser campesino y dejar de ser campesino, en cambio uno no puede dejar de ser indígena. Cuando las personas asumen esta identidad como actividad están alejándose de la concepción relacionada con todos los aspectos negativos que tiene la identidad indígena.

En segundo lugar las personas asumen una identidad geográfica, que quiere decir que se identifican como habitante de determinado distrito, de determinada provincia o de determinado departamento y esto implica todo una serie de reivindicaciones que una persona puede tener en su calidad de residente del departamento tal. Esto es una identidad alejada del concepto indígena. Evidentemente las reivindicaciones indígenas en el Perú se basan no solamente en el 1% de la población que sí se identifica como indígena, por ello existen más dificultades para ser respetadas masivamente.

En la zona amazónica tenemos también un sector de la población indígena que también ha decidido no reconocerse como tal. Así tenemos a los nativos invisibles que existen en determinadas ciudades y aún siendo indígenas esperan no ser reconocidos públicamente como tales.

¿Cuáles son las consecuencias de las reivindicaciones?

El hecho que la población no se reconozca como indígena no quiere decir que no tengan reivindicaciones y no tengan reclamos hacia el Estado. Y si alguien ve las noticias en el Perú todos los días hay movilizaciones, paros, protestas y marchas. Pero en un país donde existen 2 millones de personas que no hablan castellano no hay ninguna reivindicación para que los jueces y las autoridades hablen a las personas en su idioma y es más los principales adversarios de la educación bilingüe son los padres de familia indígena, que sostienen que si se le enseña a su hijo el idioma indígena va a tener muchas dificultades para desarrollarse y que si está poniendo a los hijos en el colegio no es para que le enseñen a leer en quechua sino es más bien para que sepan defenderse manejando el castellano.

Reivindicaciones como cultura, vestimenta, espiritualidad, que son tan importantes en el Perú tiene una presencia sumamente marginal y es



más pensada para académicos, dirigentes o algunas figuras que están conectadas con otros países que con una visión nacional.

¿A quién le conviene esta situación?

El tener a la población sin identidad le conviene a las transnacionales, a los grupos de poder y a los sectores conservadores de Estado que asumen la idea de nación como la limeña. ¿Puede revertirse esta situación? Nosotros pensamos que sí, porque recientemente se han visto una serie de cambios, si bien en grupos todavía minoritarios que ahora se identifican como indígenas. Esto nos lleva a pensar que en los próximos años podría incrementarse.

Fragmentación Territorial

La titulación de comunidades ha sido otro de los problemas en el tema indígena. Nosotros no tenemos grandes territorios que se han reconocido a las poblaciones indígenas. La mayor parte de titulaciones se han dado en la zona amazónica y en la zona andina. Esto ha conllevado a que al lado de una comunidad pueda existir otra propiedad que pertenece a personas que vienen de otro lugar y que tienen otro tipo de cultura. Por lo tanto es complicado hacer un planteamiento sobre territorio cuando existen otras personas que están viviendo en lo que evidentemente fue el territorio indígena hace siglos atrás.

Otra particularidad del Perú es la ausencia a la pertenencia a un Pueblo, lo que sumado a la fragmentación territorial nos lleva a pensar que la idea de Pueblo es artificial. Esto genera dificultad para trazarse objetivos. Aquí debemos indicar varias preocupaciones. En varios informes se ha señalado que la población indígena es la más pobre en nuestro país. Esto significa que cuando hay actividades mineras, petroleras, etc. pueden ser percibidas de dos formas. Por un lado pueden ser percibidas con rechazo porque generan contaminación pero muchos individuos de esos lugares las ven con expectativas porque pueden tener acceso al trabajo. Entonces se dan reivindicaciones un poco confusas: “Queremos que la empresa no contamine y que nos dé trabajo”

También se da lo que llamo contaminación al estilo indígena y con esto nos referimos a la contaminación que realiza la propia población a través de la minería artesanal, tala u otras actividades que ellos mismos


realizan. Y que muchas veces responden a la presión por conseguir recursos naturales para empresas foráneas.

Algunas Alternativas

- Identidad¿Será posible plantear una construcción de la identidad? Nosotros pensamos que sí y para esto habría que asumir un reto pendiente. La identidad no implica volver a los orígenes o a los bailes. Nos referimos a la pertenencia que uno puede reconocer hacia un pueblo y a sus proyecciones al futuro.

- DesarrolloCuando hablamos de desarrollo debemos preguntarnos ¿para quién vamos a dar este desarrollo? y ¿cómo ejercerlo?. Si es para la región, para el departamento, para los que viven al lado o es para los pueblos indígenas. Esto es algo que debemos evaluar y analizar.

- Construcción de alianzasDebemos evitar que las organizaciones indígenas se aíslen. En algunos casos tenemos un trabajo que muchas veces es confrontacional con las ONGs, con otras etnias, con personas no indígenas y esto lleva a no visualizar a los verdaderos adversarios. En algunos casos los movimientos regionales pueden llegar a manipular a las bases. En este caso habría que pensar como mantener vigente las expectativas de toda la población perteneciente al movimiento regional.

- Cada realidad tiene que ser analizada en sí misma.Si estamos hablando de los territorios amazónicos tendríamos que distinguir los problemas de las comunidades nativas, de las reservas comunales y de las reservas para indígenas en aislamiento. Y si estamos hablando de territorios andinos aquí la pregunta es más complicada pues ¿de qué hablamos? de un territorio quechua, uno aymara o, mantenemos el tema de las comunidades. Así también la realidad de las personas afro descendientes es muy distinta pues tienen mayor dificultad para organizarse debido a que se encuentran dispersos.



- Aprovechar espacios públicos Aparecer en la agenda y aquí se plantea el reto de la participación. ¿Los pueblos Indígenas deben participar de los partidos políticos? Es decir habría que exigirle a todos los partidos que incluyeran representantes indígenas o participar con sus propios partidos. Para esto tendría que plantearse una representación proporcional, esto es que se determine la población indígena y en función a ello habría que tener un numero de congresistas tal como se ha hecho en Canadá, Nueva Zelanda y otros países. O tener en todo caso una representación no proporcional. Por ejemplo, si el 1% de los peruanos es indígena amazónico por lo tanto tendría derecho a tener un congresista amazónico. Será suficiente tener uno o por la naturaleza de la situación que ellos viven sería bueno que hayan 2, 3 ó 4 que corresponda a la problemática que ellos viven.

- Nuevo riesgo: Criminalización de la protesta socialActualmente estamos viendo este tema y observamos que existe un control de los medios de comunicación y de los grandes intereses involucrados. Esto exige que la población indígena pueda plantear reformas necesarias para eliminar este riesgo.

- Consulta Previa, Libre e InformadaTenemos el planteamiento que una articulación que podrían tener los pueblos indígenas para los proyecto de inversión y actividades extractivas debe ser en base a una consulta previa, libre e informada que además debe ser vinculante tal como sucede para el caso de hidrocarburos en Bolivia. Así también debería darse en cuatro momentos:

1. Zonificación2. Exploración3. Explotación4. Situaciones Excepcionales

Finalmente queremos señalar que para el caso del Perú hay una serie de situaciones previas que deben ser tomadas en cuenta para desarrollar la idea de derecho, la idea del desarrollo, la idea de territorio y la forma como los Pueblos van finalmente administrar sus recursos naturales.

95

2.3. Prioridades para una agenda indígena latinoamericana: Desarrollo,

territorios y recursos naturales

3Darío Mejía

*

Buenos días. Gracias a Paz y Esperanza por la invitación y, por supuesto, a todas y todos ustedes. Se me ha invitado a dialogar sobre las prioridades para una agenda latinoamericana y, específicamente, lo relacionado con los recursos naturales. Paso a tratar este tema.

Desarrollo y Recursos Naturales

Tendría que comenzar diciendo de, desde el punto de vista de las organizaciones indígenas, ese tema no es nuevo. Y, si uno hace memoria sobre la relación que hubo entre desarrollo y recursos naturales, habría que partir desde antes de la llegada de los españoles, en 1492. El periodo histórico que corre a partir de esa fecha se puede resumir entre tres grandes postulados, que han marcado la relación entre: desarrollo, territorio y recursos naturales.

El primero de ellos ha sido la búsqueda de la moral. Si ustedes recuerdan, el gran debate que se da con la llegada de los españoles es sobre si los indígenas tenemos alma, si somos o no seres humanos. En esta nebulosa es donde se fundamenta la explotación y extracción de los recursos naturales y con esta premisa avanza un exterminio de todos los recursos del continente.

Al dar un paso más, nos damos con el segundo elemento: el llamado “reconocimiento” de los pueblos indígenas. Ese reconocimiento nunca ha sido neutro. El hecho de reconocer que, efectivamente, tenemos alma y que somos personas iguales, con derechos, se da por la necesidad de tributar a la Corona Española. Siempre el reconocimiento va marcado por un interés económico y de desarrollo.

*3 Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC).



Luego, un paso muy grande en la historia más y llegamos al tercer elemento, vale decir, el proceso de Independencia que reconoció a los pueblos indígenas por su tenencia de territorio y, pasando un poco más allá, en los años 50 del Siglo 20, nos damos cuenta que el desarrollo propiamente dicho, el neoliberal, reconoce a los pueblos indígenas con capacidad de aportar a la construcción de naciones.

El reconocimiento que se les ha dado a los pueblos indígenas ha estado marcado por la tenencia de recursos. Volviendo un poco a la historia, advertimos que, por ejemplo, hoy en Colombia se dice que los pueblos indígenas poseen 31 millones de hectáreas, lo cual equivale al 27.3% del territorio nacional. Pero nunca decimos que a los pueblos indígenas le queda apenas el 27.3% del territorio colombiano porque, efectivamente, todo ese territorio era de los pueblos indígenas. Lo que les queda hoy es territorio de montañas, de estepas, de laderas de nevados de lagunas, es decir, a donde la historia ha relegado a los pueblos indígenas, donde los poderes le han dado un subsidio por la gran perdida humana que han tenido desde 1492.

Estos territorios a los cuales fuimos desplazados, donde están las montañas, los nevados y la selva, se han convertido a mediados del siglo pasado en estratégicos para el desarrollo. Porque, ahora, la dinámica de los recursos naturales ya no se puede dar donde se construyeron las grandes ciudades, emporios de haciendas y ganaderías. Eso pasó en todo el territorio nacional y así ha sucedido también en todo el Continente.

Con esto lo que quiero decir es que, justamente, entre territorio, recursos naturales y pueblos indígenas hay una relación adversa, que se prolonga a lo largo de la historia.

Panorama Actual

Voy a plantear el segundo momento de mi presentación con una experiencia muy puntual. El 11 de abril de 2007 visitó nuestro país el presidente de los Estados Unidos, George Bush, quien sostuvo un diálogo con el Presidente de la República, que fue televisado para todo el país. Estos dos presidentes han establecido un acuerdo: una de las prioridades continentales para Colombia es convertirse en el segundo productor de biomasa y biocombustible en el hemisferio después que Brasil.


Alrededor del compromiso de destinar 50 millones de hectáreas para la producción de biocombustible se encuentran la palma aceitera, la yuca, el maíz transgénico, la remolacha y otros productos que contribuirían al Plan 2019. Esto significa un cambio de uso de suelo que afectará a los pueblos indígenas, en tanto han sido tradicionales productores de alimentos. Ellos cultivan, por ejemplo, maíz y plátano que destinan al comercio interno; de acuerdo con la riqueza climática de cada región. Sin embargo, con el actual cambio, se vendrá una avalancha de monocultivos que alterarán la biomasa.

Otra política propuesta, complementaria a la anterior, es la extensión de la producción de madera a todo el país. Toda la selva se pone a disposición de este objetivo, inclusive las denominadas reservas forestales. La nueva ley sobre la materia, recientemente aprobada, no establece límites claros entre la selva, el bosque natural y las plantaciones boscosas; que posiblemente se convertirá en la nueva denominación de los cultivos realizados sobre los bosques destruidos.

Esto constituye un problema para los pueblos indígenas. Ya hemos dicho que 31 millones de hectáreas son tituladas a los pueblos indígenas y muchos otros territorios considerados baldíos por el Estado – pero considerados de propiedad ancestral por los pueblos indígenas – están ahí como reserva en la Amazonía colombiana, en el Pacifico y en la zona de la selva del norte del país la sierra nevada. Pero, si determinamos dónde estaría ubicado el territorio ideal para la producción de palma, encontramos que el 100% de los territorios indígenas están amenazados por esa gran política.

Hay un problema adicional. Está demostrado que la política del narcotráfico, en Colombia, tiene influencia directa sobre el Estado. Alrededor de los intereses que genera la producción de la hija de coca circulan todos los movimientos al margen de la ley, inclusive aquellos denominados “legales”. La pretensión de control territorial que ejercen los grupos paramilitares supuestamente desmovilizados, los grupos guerrilleros y la fuerza pública, tiene una incidencia directa sobre los territorios indígenas.

Nosotros, los pueblos indígenas, nos encontramos en un fuego cruzado entre unos y otros, pero también hacemos oposición a todos, porque ninguno de esos actores defiende el concepto de autonomía



y autodeterminación. Todo lo contrario, nos tildan de cómplices de los grupos armados contrarios cuando nos negamos a obedecer cualesquiera de sus directrices militares. Este proceso ha generado una criminalización progresiva de la protesta social que cuenta con el aval de ciertos sectores de la sociedad colombiana. Al final, terminan identificándonos como otro grupo alzado en armas y se nos aplican leyes de orden público sumamente represivas.

Recapitulación

La situación de los pueblos indígenas en Colombia presenta marcadas características que, por ser breve, pasaré únicamente a enumerar en forma esquemática:

1) Nos encontramos ante un gobierno personalista, cuya gran preocupación es la militarización de los territorios y la criminalización de la protesta social, como forma de control de la resistencia y de la oposición.

2) El proceso de desmovilización de los grupos paramilitares es difícil y oculta, muchas veces, un cambio en el modelo de dominación. Por un lado, vemos ante cámaras a grupos de personas forzados a declararse como desmovilizados por amenaza, cohecho o coacción. Por el otro, se fuerza a las comunidades rurales a enrolarse en las filas de los grupos alzados en armas.

Relación entre el Estado y los Pueblos Indígenas

La relación entre los pueblos indígenas y el Estado ha estado marcada por ciertas pautas que me parece indispensable explicitar, porque indican la verdadera dimensión de las políticas estatales sobre esta materia.

1) Desde 1982 hasta la fecha se ha incluido un capítulo relativo a los derechos de los pueblos indígenas en los planes nacionales de desarrollo; pero no se definen ni los presupuestos ni las políticas que permitan la necesaria adecuación orgánica y la eficiente coordinación interinstitucional.

2) La tradición legalista, que Colombia comparte con el resto del Hemisferio, incorpora un componente de peligroso estancamiento


del desarrollo de las sociedades, ya que concibe a éste únicamente como una acumulación de capitales a través de la extracción de los recursos naturales como única palanca para el desarrollo. Somos, a los ojos de la mayoría de colombianos y de las instituciones públicas, incapaces de gobernarnos a nosotros mismos.

Avances en la Concertación con el Estado

En el Congreso de los Pueblos Indígenas que realizamos el año 2002, hicimos un balance de los derechos logrados en la Constitución de 1991, que van desde la autodeterminación hasta la integridad del territorio y el desarrollo de las culturas. Además, se ha logrado un importante desarrollo normativo a partir de las sentencias de la Corte Constitucional que, a la luz de la comunidad internacional, nos ubica a la vanguardia en esta materia. Nuestra riqueza jurídica es, ciertamente, muy importante, pero eso no se traduce en políticas concretas en favor de los pueblos indígenas.

Para consolidar y enriquecer estos avances, nos hemos planteado trabajar en la relación entre el Estado y los pueblos indígenas, canalizándola en tres grandes instancias, nacidas de la concertación propiciada a partir del año 1996, que son: a) La Comisión de Derechos Humanos; b) La Comisión de Territorios; y c) La Mesa Nacional de Concertación. Ésta última ha generado otros espacios, como las comisiones de salud y cultura, a las que articula y monitorea.

Desde el año 2002, los pueblos indígenas tenemos como apuesta fundamental la construcción de una política estatal diferencial e integral para los pueblos indígenas. En tal sentido, planteamos como grandes ejes estratégicos para su desarrollo los siguientes:

1) Autonomía y Participación, identificando los componentes necesarios para fortalecer las estructuras de gobierno propio. Para ello, hemos establecido competencias muy claras, definidas en términos de administración de los recursos naturales, del territorio, del control de nuestras sociedades y de nuestros conocimientos ancestrales efectivamente logrados.

2) Economía y Planes de Vida, es decir, cómo nuestras sociedades son efectivamente sustentables en el tiempo, sin la dependencia o el apoyo de las estructuras gubernamentales.



3) Identidad y Políticas Diferenciales, previniendo toda afectación por políticas de salud, medio ambiente, educación y, en general, planteando estrategias diferenciales para las políticas estatales para los pueblos indígenas.

4) Territorio, identificando las necesidades territoriales haciendo uso de estudios de caracterización que atiendan los usos del suelo y las tradiciones y perspectivas de los pueblos indígenas.

Además de estas estrategias, queremos elevar el derecho de los pueblos indígenas a la categoría de eje transversal para atender toda la problemática que planteábamos al inicio de la presente exposición. No hablamos de Derechos Humanos, ni de Derecho Internacional Humanitario, sino del Derecho de los pueblos indígenas; que no se origina en el Sistema Internacional de los Derechos Humanos ni en la Constitución, sino en los derechos ancestrales preexistentes.

101

3. El Convenio 169 de la OIT: Avances, desafíos y mecanismos de

supervisión en el cumplimiento

1Javier Aroca

*

Introducción:

Los pueblos indígenas han emergido como actores políticos relevantes en el mundo; sin embargo, no siempre ha sido así. Como recuerda Soledad Torrecuadrada, en 1971, el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, adoptó una resolución por la que autorizó la: “Subcomisión sobre la Prevención de la Discriminación y la Protección de Minorías” a que desarrollara un estudio sobre el problema de la discriminación contra los pueblos indígenas. En este estudio se subraya la importancia de los tratados celebrados entre pueblos indígenas y potencias europeas y sus sucesores, así como el necesario estudio de la utilidad de concluir en la actualidad de acuerdos entre

*1 Javier Aroca, Oxfam América.



los citados grupos y Estados independientes. Se afirma la necesidad de emprender un análisis profundo de diversos aspectos como sus efectos, las consecuencias de la existencia del texto, o de su eventual incumplimiento. La idea era realizar el análisis precitado teniendo en cuenta las opiniones de todas las partes interesadas: los Estados y los pueblos indígenas que habían celebrado acuerdos de este tipo.

En América Latina los pueblos indígenas reclaman el respeto y reconocimiento de sus derechos colectivos como pueblos; en la actualidad se reconoce la importancia crucial del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) a favor de los derechos de los pueblos indígenas. Para esta presentación, se examinarán los conceptos del tratado internacional, se recordará que los Convenios de la OIT son Tratados y Normas Internacionales del Trabajo, se resaltara la historia de la OIT y luego, se revisarán los principales mecanismos de supervisión de los Convenios de la OIT. Igualmente, se repasará la relación entre la OIT y los pueblos indígenas se desarrollarán los ejes fundamentales del Convenio 169 de la OIT y, se concluirá con algunas reflexiones sobre los avances y desafíos de este instrumento internacional de los pueblos indígenas.

I. Tratado Internacional

Un tratado internacional, nos recuerda Paúl Reuter, es un acuerdo escrito entre ciertos “sujetos” de “Derecho Internacional” y que se encuentra regido por éste, que puede constar de uno o varios instrumentos jurídicos conexos, y siendo indiferente su denominación. Como acuerdo implica siempre que sean, como mínimo, dos personas jurídicas internacionales quienes concluyan un tratado internacional.

Lo más común suele ser que tales acuerdos se realicen entre Estados, aunque también pueden celebrarse entre Estados y organizaciones internacionales o entre organizaciones internacionales y sus pares. Están regulados por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, que define en su Artículo 2.1 al tratado como un "acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular".


Cada Estado determina cuál es “su manera de obligarse” por un tratado, es decir, cómo procede a realizar la negociación y ratificación de un tratado. Los tratados son normas de derecho internacional público y se aplican a los Estados que los aprueban y ratifican (Estados partes) Lo más común suele ser que los acuerdos se realicen entre Estados, aunque, pueden celebrarse entre Estados y Organizaciones Internacionales o, entre organizaciones internacionales, tales como: la Organización de Naciones Unidas (ONU), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización de Estados Americanos, entre otras.

Como consecuencia natural de la proliferación de convenios internacionales, el derecho de los tratados es una de las disciplinas que más se ha desarrollado en los últimos años; en el ámbito internacional, ha pasado de ser derecho consuetudinario a ser derecho codificado a partir de la celebración de las Convenciones de Viena de 1969 sobre Derecho de los Tratados, y la de 1986 sobre Tratados celebrados entre Organismos Internacionales o entre Organismos Internacionales y Estados.

En el caso peruano la Constitución de 1993 dispone que los tratados celebrados, que ha suscrito, ratificado y que se encuentran en vigor, son parte de la legislación interna, es decir, pasan a formar parte del ordenamiento jurídico nacional; esta es la práctica peruana, hay un sistema de recepción automática en la legislación interna, por lo tanto no se requiere de ningún otro acto de aceptación del Estado para que pase a formar parte del derecho interno.

Por su parte, hay que tener en cuenta que, según la Constitución peruana de 1993, un tratado firmado, ratificado y en vigor pasa a ser parte de la legislación interna; sin embargo, en la legislación interna no todas las normas son de igual jerarquía, sino que obedecen a lo que se denomina en la teoría jurídica una pirámide jerárquica del derecho, la cual sitúa en la cúspide una norma que es la más importante, la Constitución, y, a partir de la Constitución vienen las demás normas en orden de jerarquía e importancia.

En contraste con lo anterior, la Constitución peruana de 1979 situaba a los tratados entre la Constitución y las leyes, es decir, estaba la Constitución, los tratados y luego las leyes. La Constitución de 1993, en cambio, no



hace esta distinción; por lo tanto, no los sitúa en una posición superior a la ley, es más, no los sitúa exactamente por que no lo define en el aspecto del derecho a los tratados, lo va a definir mucho después, lo va a definir en el artículo 204 cuando habla de la acción de inconstitucionalidad y eso nos dice que los tratados tienen el rango de las leyes, es decir, que cabe una acción de inconstitucionalidad contra las leyes y tratados, es decir, normas de inferior jerarquía que la Constitución.

Se debe admitir que esto no quiere decir que el tratado se equipare exactamente a la ley pero, en ausencia de una jerarquía previamente acordada, debemos sostener que el tratado es una norma de rango similar a la ley. Ahora bien, ¿cuál es el problema?, ¿cuántas normas con rango de ley tenemos en el Perú? Tenemos las leyes propiamente dichas, es decir, normas de carácter general; las resoluciones legislativas que son también votadas por el Congreso y son normas de carácter particular, pero son normas. Los decretos leyes aprobados durante los gobiernos de facto; los decretos legislativos, cuando el Congreso delega la facultad de legislar en el poder ejecutivo. Los decretos de urgencia, que a partir de la Constitución peruana de 1993, tienen rango de ley, y son aquellos sobre materia económica o financiera y que dicta el gobierno con cargo de dar cuenta al Congreso. Y, por supuesto, los tratados.

¿Qué sucede con los tratados a nivel interno? En el derecho peruano la autoridad capaz de obligarse a expresar el consentimiento del Perú para vincularse y obligarse por medio de un tratado es el poder ejecutivo; internacionalmente, la representación del Estado según el Convenio de Viena de 1969, la tienen para poder obligar al Estado por medio de un tratado, el presidente de la república, el ministro de relaciones exteriores o aquellos agentes diplomáticos especialmente acreditados con ese fin, ya sea enviados especiales o embajadores extraordinarios o plenipotenciarios.

Sin embargo, el poder ejecutivo no puede obligarse porque decide simplemente obligarse; existen ciertas materias que debido a su importancia requieren ser aprobadas por el Congreso antes de que el poder ejecutivo pueda obligar al Estado. Estas materias son: derechos humanos, soberanía e integridad territorial, defensa nacional y obligaciones financieras del Estado. En estos casos para que se produzca la ratificación por parte del Estado tiene que existir una aprobación previa del tratado en el Congreso.


Una vez que el Congreso aprueba el tratado, recién el poder ejecutivo puede ratificar el tratado, es decir, dar el consentimiento final en obligarse; estos procedimientos internos están regulados también por la propia Convención de Viena y son motivo de que, cuando el poder ejecutivo violenta los procedimientos propios que tiene para obligarse, el consentimiento queda invalidado.

Ahora bien, es conveniente reiterar lo que ocurre con los tratados internacionales en materia de derechos humanos. Como sostiene César Landa experto constitucionalista y Presidente del Tribunal Constitucional del Perú, la Constitución de 1993 ha delineado dos sistemas de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales: una jurisdicción constitucional a nivel nacional, mediante el Tribunal Constitucional y el poder judicial y otra jurisdicción supranacional, mediante el sistema interamericano de derechos humanos (la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos).

La Constitución de 1993 ha establecido en la Cuarta Disposición Final y Transitoria que “las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”. Sin embargo, César Landa precisa que la posición que la Constitución asigna a los tratados internacionales sobre derechos humanos, como categoría de fuente de interpretación de los derechos fundamentales, significa reconocer a dichos tratados un nivel de norma de cumplimiento obligatorio que el Tribunal Constitucional puede coadyuvar a interpretar.

Aquí viene una de las preguntas implícitas cuando se habla sobre el tratado y las leyes: ¿qué sucede en caso de conflicto entre un tratado y una ley? Lo que puede verse es que ambos, tratado y ley, están al mismo nivel jerárquico normativo; entonces, ¿qué es lo que sucede? Como el Estado se ha obligado a cumplir con el tratado, deberá aplicar preferentemente el tratado, mientras el tratado se encuentre en vigor. Por lo tanto, si surgiera una controversia sobre que normas se aplica, tratado o ley, el juez o la autoridad preferirá aplicar el tratado antes que la ley porque, si bien la ley es un mandato interno del Estado, el tratado es una obligación internacional del Estado que, además, ha adquirido la característica de mandato interno.



Si se aplicara la ley antes que el tratado, estaríamos incumpliendo con el tratado porque el tratado se suscribe para aplicarse, el incumplimiento del tratado generaría la responsabilidad internacional del Estado; otros Estados podrían demandar al Estado peruano por el incumplimiento del tratado, y este incumplimiento puede producir diversas consecuencias.

¿Qué sucede entonces con la ley que deja de aplicarse para que se aplique el tratado? La ley no pierde vigencia ni queda derogada, simplemente el tratado la precede y la ley no se aplica a ese caso, a ese caso es donde la ley concurre con un tratado, pero, la ley puede aplicarse a muchos otros casos a los cuales, el tratado no sea aplicable, por esto, indudablemente, la ley está en plena vigencia y la ley se aplica, pero en caso de conflictos de normas se prefiere al tratado, no se deroga la ley, no deja de tener vigencia. Simplemente deja de aplicarse en función, no a que existe una norma de mayor jerarquía, sino de prelación o de importancia mayor en este caso y que compromete la voluntad del Estado.

II. La historia de la OIT

Ahora bien, el Convenio 169 de la OIT es parte de los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que son Tratados y Normas Internacionales del Trabajo; sin embargo, antes de desarrollar los conceptos del Convenio 169, conviene hablar un poco de esta Organización Internacional.

La OIT es la agencia tripartita de la ONU y convoca a gobiernos, empleadores y trabajadores de sus estados miembros con el fin de emprender acciones conjuntas destinadas a promover el trabajo decente en el mundo. La OIT vela por conseguir la justicia social y el reconocimiento internacional de los derechos humanos y laborales. Se creó en 1919 como parte del Tratado de Versalles que terminó con la Primera Guerra Mundial, y reflejó la convicción de que la justicia social es esencial para alcanzar una paz universal y permanente.

En 1946, la OIT se convirtió en una agencia especializada de la ONU y asumió su carácter universal. La Organización ganó el Premio Nóbel de la Paz en su 50 aniversario en 1969. Desde entonces, la OIT ha continuado haciendo importantes contribuciones. En marzo 1999, el chileno Juan


Somalia, asumió el cargo de Director General y planteó la importancia de convertir el “trabajo decente” en un objetivo estratégico internacional para promover una globalización justa. También ha destacado el trabajo como un instrumento para la superación de la pobreza y el papel de la OIT en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que incluyen la reducción de la pobreza a la mitad para el 2015. Actualmente, la OIT cuenta con 178 Estados miembros.

La OIT, cuya sede se encuentra en Ginebra (Suiza), lleva a cabo su labor a través de tres órganos principales, todos los cuales se atienen a la característica singular de la Organización, esto es, su estructura tripartita. Dichos órganos son: una asamblea general (la Conferencia Internacional del Trabajo), un consejo ejecutivo (el Consejo de Administración) y una secretaría permanente (la Oficina Internacional del Trabajo).

La Conferencia Internacional del Trabajo se reúne anualmente en el mes de junio. Cada uno de los Estados Miembros está representado por una delegación formada por dos delegados gubernamentales, un delegado de los empleadores y un delegado de los trabajadores, acompañados, de ser necesario, por consejeros técnicos. Los delegados de los empleadores y de los trabajadores son designados de acuerdo con las organizaciones nacionales más representativas de empleadores y de trabajadores.

Todos los delegados de la Conferencia poseen los mismos derechos y una absoluta libertad de voto, con independencia del sentido del voto emitido por los otros miembros de la delegación nacional. La Conferencia asume varias funciones capitales: establece las normas internacionales del trabajo y desempeña un papel básico en la supervisión de la aplicación de las mismas; sirve de foro de debate donde se discuten con entera libertad cuestiones sociales y laborales que revisten importancia para todo el mundo; adopta resoluciones que proporcionan orientaciones sobre la política general y las actividades de la OIT; aprueba el programa de trabajo de la OIT y somete a votación el presupuesto de la Organización; nombra al Consejo de Administración y decide sobre la admisión de nuevos Estados Miembros (a menos que se trate de la admisión automática de Estados Miembros de las Naciones Unidas, en el caso de una demanda formal por parte de éstos)



El Consejo de Administración se reúne tres veces al año, en marzo, junio y noviembre. Está integrado por 56 miembros titulares: 28 representantes gubernamentales, 14 representantes de los empleadores y 14 representantes de los trabajadores. Diez de los puestos gubernamentales están ocupados con carácter permanente por los Estados de mayor importancia industrial1. Los otros miembros gubernamentales son elegidos, cada tres años, entre los restantes delegados gubernamentales en la Conferencia (que no proceden de los Estados de mayor importancia industrial), teniendo en cuenta la distribución geográfica. Por su parte, los delegados de los empleadores y de los trabajadores en la Conferencia eligen a sus respectivos representantes, y éstos son nombrados a título personal para representar a los empleadores y trabajadores de la organización en su conjunto.

El Consejo de Administración toma decisiones acerca de la política de la OIT; determina el orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo; establece el programa de trabajo y el presupuesto de la Organización (que luego se presentan a la Conferencia para su aprobación); elige al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo y dirige las actividades de la Oficina. El Consejo de Administración también contribuye a la supervisión de la aplicación de las normas internacionales del trabajo.

La Oficina Internacional del Trabajo es la secretaría permanente de la Organización. Se encarga de coordinar el conjunto de las actividades que ésta organiza, bajo la supervisión del Consejo de Administración y la dirección de un Director General nombrado por el Consejo de Administración por un plazo de cinco años renovables. La Oficina prepara los documentos e informes que conforman el material de referencia esencial para las conferencias y reuniones de la Organización. Además, lleva a cabo programas de cooperación técnica en todo el mundo a fin de apoyar, entre otras, las actividades normativas de la Organización. También acoge un centro de investigación y documentación, que publica una amplia gama de publicaciones y revistas especializadas sobre cuestiones laborales y sociales. La estructura de la Oficina incluye, asimismo, varias oficinas exteriores situadas en distintas partes del mundo. Gracias a ellas, la OIT puede mantener contactos directos con los gobiernos, trabajadores y empleadores.

1 Esos países son: Alemania, Brasil, China, Estados Unidos, Federación de Rusia, Francia, India, Italia, Japón y Reino Unido.


III. Los convenios de la OIT

Quisiera referirme ahora a la naturaleza jurídica de los Convenios de la OIT como tratados. Como nos recuerda Gerardo von Potobsky, la especificidad de los convenios internacionales del trabajo ha dado lugar a prolongadas discusiones en torno a la distinción hecha en derecho internacional entre los tratados-leyes y los tratados-contratos. Los que sostenían la primera tesis acentuaban el carácter normativo de los convenios, cuya ratificación implicaba la adhesión a un instrumento legislativo internacional preexistente. En cambio, los que se inclinaban en favor de los tratados-contratos ponían énfasis en el acuerdo de voluntades necesario para la existencia de dicho instrumento y en la ratificación necesaria para darle un carácter ejecutorio. Entre los juristas se aplicó a los convenios la distinción hecha entre acto-regla y acto-condición.

El acto-regla era la adopción por la Conferencia Internacional del Trabajo de un convenio, mientras que el acto-condición era su ratificación por un Estado, del cual, emanaba su obligatoriedad para este último.

Las obligaciones contraídas mediante la ratificación de esta "especie de tratado-regla de carácter multilateral" lo son frente a la OIT y no frente a los demás Estados ratificantes, lo que no impedía que ciertos convenios (sobre todo de seguridad social) contengan cláusulas sinalagmáticas o de reciprocidad para los países que los han ratificado.

Se destaca entre las características o particularidades de los convenios de la OIT, su adopción por una asamblea internacional de tipo parlamentario, de carácter tripartito y no sólo gubernamental; su eficacia especial por las obligaciones que crean antes de su ratificación (sumisión a las autoridades nacionales competentes, información sobre su grado de aplicación); y el elaborado sistema de control de su aplicación después de ratificados. Los convenios sólo crean compromisos internacionales de aplicación después de su ratificación.

Los convenios de la OIT siempre han sido asimilados a los tratados en cuanto a los efectos reconocidos a estos instrumentos. La doctrina y práctica internacionales son pacíficas y consistentes al respecto.

Por su parte, la jerarquía de los convenios en la escala normativa nacional depende de lo establecido en las respectivas constituciones



con respecto a los tratados ratificados. Holanda constituye el ejemplo clásico de un país en el que los tratados ocupan un rango superior a la propia Constitución, pero en caso de contradecirla su aprobación requiere los dos tercios de los votos escrutados.

Rango constitucional, formando parte del bloque de constitucionalidad de derechos humanos, tienen los tratados con derechos de esta naturaleza en Brasil, Colombia (siempre que estos tratados prohiban su limitación durante los estados de excepción), Nicaragua, Paraguay y Uruguay. La Constitución de Perú de 1979 fue precursora en esta materia, pero ya no figura en esta categoría la Constitución de 1993. En Argentina la reforma de la Constitución en 1994 confirió rango constitucional a once instrumentos internacionales sobre derechos fundamentales de la persona y dispuso la mayoría parlamentaria necesaria para incorporar nuevos instrumentos de esta naturaleza.

Tienen rango supralegal los tratados en Alemania, Bélgica, España, Francia, Suiza y Japón. En América Latina es el régimen, por ejemplo, en Argentina, Costa Rica, El Salvador, Honduras y Paraguay.

Finalmente, los tratados son jerárquicamente iguales a las leyes en la mayoría de los demás países, entre los que se encuentran los Estados Unidos, Colombia, Ecuador, Perú (con la Constitución de 1993), México, Venezuela y Uruguay (jurisprudencia mayoritaria). Es importante la consecuencia jurídica y práctica de la ubicación de un convenio de la OIT en la jerarquía normativa de un país.

En un régimen de paridad jerárquica, un convenio ratificado deroga una ley contraria anterior, pero ese convenio puede a su vez quedar sin efecto por una ley posterior. No se trata de una derogación del convenio, porque sólo su denuncia puede desligar a un país de las obligaciones frente a la comunidad internacional. Estas obligaciones siguen subsistiendo, pero en el orden interno la ley posterior prevalecerá sobre el convenio anterior.

En cambio, si el convenio ratificado tiene un carácter supralegal, quedarán sin efecto las disposiciones legales contrarias, tanto si son anteriores como posteriores a la ratificación. Las mismas podrán ser tachadas de inconstitucionales por oponerse a una norma jerárquicamente superior en la pirámide normativa. A su vez el propio convenio no puede contradecir los principios constitucionales, que constituyen el punto


culminante de esta pirámide. Pero, la supralegalidad queda relegada por toda norma nacional, anterior o posterior a un convenio ratificado, si la misma contiene disposiciones más favorables a los trabajadores. En efecto, según la Constitución de la OIT, en ningún caso la ratificación (por sí sola) de un convenio menoscabará cualquier ley, sentencia, costumbre o acuerdo que garantice a los trabajadores condiciones más favorables que las que figuren en dicho instrumento. Esta disposición, sin embargo, no impone la obligación a ningún Estado de mantener normas superiores a las prescritas en un convenio.

Las normas internacionales del trabajo (NIT) constituyen el principal medio de acción de la Organización y toman la forma de convenios o recomendaciones. Las normas internacionales del trabajo son instrumentos jurídicos preparados por los mandantes de la OIT (gobiernos, empleadores y trabajadores) que establecen unos principios y unos derechos básicos en el trabajo. Las normas se dividen en convenios, que son tratados internacionales legalmente vinculantes que pueden ser ratificados por los Estados Miembros, o recomendaciones, que actúan como directrices no vinculantes. En muchos casos, un convenio establece los principios básicos que deben aplicar los países que lo ratifican, mientras que una recomendación relacionada complementa al convenio, proporcionando directrices más detalladas sobre su aplicación. Las recomendaciones también pueden ser autónomas, es decir, no vinculadas con ningún convenio.

Los Estados que han ratificado convenios deben rendir cuentas periódicamente de su aplicación, por ley y en la práctica. De esta forma, tienen la obligación constitucional de presentar memorias sobre las medidas que han adoptado para llevarlos a efecto. Las organizaciones de empleadores y de trabajadores tienen la posibilidad de remitir a la Organización sus observaciones sobre la aplicación de los convenios ratificados por sus países.

Las normas internacionales del trabajo (NIT) tienen como objetivo fundamental el desarrollo de las personas en su calidad de seres humanos. En la Declaración de Filadelfia de la OIT, de 1944, la comunidad internacional reconocía que "el trabajo no es una mercancía". El trabajo no es como una manzana o como un aparato de televisión, no es un objeto inanimado que pueda negociarse para obtener el



mayor provecho o conseguir el más bajo precio. El trabajo es parte de la vida diaria de todos y el factor determinante para alcanzar la dignidad humana, el bienestar y el desarrollo como seres humanos.

El desarrollo económico debe incluir la creación de empleo y unas condiciones de trabajo adecuadas para que las personas puedan trabajar con libertad y en condiciones de seguridad y dignidad. En resumen, el desarrollo económico no es un fin en sí mismo sino que su meta debe ser mejorar la vida de las personas. Las normas internacionales del trabajo se han establecido para garantizar que el desarrollo económico siga centrándose en la mejora de la vida y la dignidad humanas.

La consecución de la meta del trabajo decente en la economía globalizada, requiere la adopción de medidas en el plano internacional. La comunidad internacional responde a este desafío, en parte desarrollando instrumentos jurídicos internacionales sobre comercio, finanzas, medio ambiente, derechos humanos y trabajo. La OIT contribuye a este marco jurídico elaborando y promoviendo unas normas internacionales del trabajo orientadas a garantizar que el crecimiento económico y el desarrollo vayan de la mano de la creación de trabajo decente. La estructura tripartita, única de la OIT, garantiza que estas normas sean respaldadas por los gobiernos, por los empleadores y por los trabajadores. En consecuencia, las normas internacionales del trabajo establecen las normas sociales mínimas básicas acordadas por todos aquellos que participan en la economía global.

A continuación se incluye una tabla que resume los principales temas que son abordados por las normas internacionales del trabajo de la OIT:

TEMAS COMPRENDIDOS EN LAS NITLibertad sindical, negociación colectiva y relaciones de trabajo Salarios

Trabajo forzoso Horas de trabajoTrabajo infantil y protección de los niños y los menores Seguridad y salud en el trabajo

Igualdad de oportunidades y de trato Seguridad social

Consulta tripartita Protección de la maternidad


TEMAS COMPRENDIDOS EN LAS NITAdministración y inspección del trabajo Trabajadores migrantes

Política de empleo y promoción del empleo Gente de mar

Orientación y formación profesionales Pescadores

Seguridad del empleo Trabajadores portuariosPolítica social Pueblos indígenas y tribales

Otras categorías especiales de trabajadores

Fuente: Programa ILS/FPR, CIF OIT Turín.

IV. Mecanismos de Supervisión de los Convenios de la OIT

Diversos factores han obstaculizado el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, hasta ahora. Por eso, es importante conocer los mecanismos de supervisión de los Convenios de la OIT, porque estos mismos se aplican al Convenio 169.

Las normas internacionales del trabajo están respaldadas por un sistema de control que es único en el ámbito internacional y que contribuye a garantizar que los países apliquen los convenios que ratifican. La OIT examina regularmente la aplicación de las normas en los Estados miembros y señala áreas en las que se podría mejorar su aplicación.

Cuando un país ratifica un Convenio de la OIT, se ve obligado a presentar memorias regulares sobre las medidas que ha arbitrado para aplicarlo. Cada dos años, los gobiernos deben transmitir memorias con información detallada sobre las medidas que se han adoptado, en la legislación y en la práctica, para aplicar cualquiera de los ocho convenios fundamentales y los cuatro convenios prioritarios que hubiesen ratificado. En cuanto a los demás convenios, las memorias deben presentarse cada cinco años (aplicable al Convenio 169).

Las memorias sobre la aplicación de los convenios pueden solicitarse a intervalos más breves. Los gobiernos deben comunicar copias de sus memorias a las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Estas organizaciones pueden formular comentarios en torno a las memorias



de los gobiernos; asimismo, pueden enviar comentarios sobre la aplicación de los convenios directamente a la OIT.

La Comisión de Expertos existe con el fin de examinar el creciente número de memorias de los gobiernos sobre los convenios ratificados. Actualmente, está compuesta por 20 juristas eminentes, nombrados por el Consejo de Administración por periodos de tres años. Los expertos proceden de diferentes regiones geográficas y de diferentes sistemas jurídicos y culturas. El cometido de la Comisión de Expertos es la realización de una evaluación técnica imparcial del estado de la aplicación de las normas internacionales del trabajo.

A la hora de proceder al examen de la aplicación de las normas internacionales del trabajo, la Comisión de Expertos efectúa dos tipos de comentarios: observaciones y solicitudes directas. Las observaciones contienen comentarios sobre las cuestiones fundamentales planteadas por la aplicación de un determinado convenio por parte de un Estado. Estas observaciones se publican en el informe anual de la Comisión. Las solicitudes directas se relacionan con cuestiones más técnicas o con peticiones de más información. No se publican en el informe, sino que se comunican directamente a los gobiernos concernidos.

La Comisión de Expertos examina las memorias y elabora un informe que se somete anualmente al debate de una comisión tripartita de la Conferencia Internacional del Trabajo. La Comisión de la Conferencia está integrada por más de 150 miembros que representan a los tres grupos de delegados y por sus asesores. Uno de los mandatos de la Comisión es estudiar las medidas adoptadas por los Estados Miembros a fin de llevar a efecto las disposiciones de los convenios que han ratificado. Ello se realiza mediante un debate general, durante el cual la Comisión revisa una serie de amplias cuestiones relacionadas con la ratificación y aplicación de las normas y con el cumplimiento por parte de los Estados Miembros de sus obligaciones en el marco de la Constitución de la OIT con respecto a esas normas.

A continuación, la Comisión se centra en el examen de casos concretos. Es posible que se invite a intervenir, en una de las sesiones de la Comisión, a aquellos gobiernos que aparecen citados en el informe de la Comisión de Expertos por no cumplir con sus obligaciones en el marco de la Constitución de la OIT o por no aplicar plenamente


algún convenio que han ratificado. La Comisión iniciará entonces un intercambio de aclaraciones escritas con los respectivos gobiernos, en función de las cuales, decidirá si desea o no recibir información verbal adicional e invitar a los representantes de esos gobiernos para debatir las observaciones en cuestión. El debate de cada caso concreto se cierra con una conclusión de la Comisión, que se lee durante la sesión plenaria. Los debates sobre los casos concretos se resumen en los anexos del informe que la Comisión somete a la Conferencia. Además, en dicho informe general se señalan especialmente a la atención de la Conferencia los casos más graves en los que los gobiernos han encontrado dificultades para cumplir con sus obligaciones en el marco de la Constitución de la OIT o con los convenios que han ratificado. Posteriormente, la Conferencia trata este informe en sesión plenaria. Una vez que lo ha aprobado, el informe se publica y remite a los gobiernos, señalándoles los puntos que deberían tener en cuenta al preparar sus ulteriores memorias para la OIT.

La Constitución de la OIT prevé, asimismo, un procedimiento de reclamación y un procedimiento de queja para examinar las alegaciones contra un Estado Miembro por incumplimiento de las disposiciones de un convenio que éste ha ratificado. Además, puede emprenderse un procedimiento de control especial para examinar las quejas por violación de los derechos sindicales, aun cuando el gobierno en cuestión no haya ratificado los convenios sobre libertad sindical.

1) ReclamaciónCualquier organización de empleadores o de trabajadores, ya sea nacional o internacional, puede presentar una reclamación ante la OIT si considera que un Estado Miembro no está aplicando de forma satisfactoria un convenio que ha ratificado. Una vez que el Consejo de Administración ha decidido que la reclamación es admisible y que cumple ciertos requisitos formales, establece generalmente un Comité tripartito con tres de sus miembros, a fin de examinarla. No obstante, el Consejo de Administración también tiene la posibilidad de remitirla al Comité de Libertad Sindical, si la cuestión está relacionada con un convenio en materia de derechos sindicales. El Comité tripartito ad-hoc puede requerir más información o una comparecencia, ya sea por parte del gobierno o de la organización que ha presentado la reclamación. Sus reuniones se celebran a puerta cerrada y todas las fases del proceso



son confidenciales. Posteriormente, el Comité somete a la decisión del Consejo de Administración sus conclusiones y recomendaciones sobre las cuestiones planteadas en la reclamación. Si el Consejo de Administración decide que la reclamación está fundamentada, puede publicarla, así como cualquier respuesta del gobierno al respecto.

También puede, en cualquier momento, adoptar el procedimiento de queja previsto en el Artículo 26 de la Constitución de la OIT. En cualquier caso, la Oficina Internacional del Trabajo notifica la decisión del Consejo de Administración al gobierno interesado y a la organización que ha formulado la reclamación. Asimismo, el Consejo de Administración puede decidir remitir a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones las cuestiones relacionadas con cualquier tipo de seguimiento de las recomendaciones que adopte. De hacerlo, se establece un nexo entre un sistema especial y el sistema periódico de supervisión de la aplicación de las normas.

2) QuejaCualquier Estado Miembro puede presentar una queja ante la OIT contra otro Estado Miembro que, a su parecer, no haya adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio de un convenio que ambos hayan ratificado. El Consejo de Administración puede seguir el mismo procedimiento de oficio o en virtud de una queja presentada por un delegado (de los gobiernos, de los empleadores o de los trabajadores) en la Conferencia Internacional del Trabajo.

Tras recibir una queja, el Consejo de Administración puede invitar al gobierno contra el cual se ha presentado la queja para que se pronuncie al respecto. Sin embargo, si el Consejo de Administración no lo considerara necesario o si, habiéndolo hecho, el gobierno en cuestión no hubiera respondido en un plazo de tiempo prudencial, el Consejo de Administración puede nombrar una comisión de encuesta para estudiar el asunto. Dicha comisión está compuesta por personas eminentes y neutrales (habitualmente tres), nombradas a título personal a propuesta del Director General. La comisión lleva a cabo un examen minucioso de todas las cuestiones de hecho y de derecho, sobre la base de declaraciones, pruebas documentales, audiencias de testigos y, en ocasiones, investigaciones sobre el terreno.


Ulteriormente, la comisión prepara un informe en el que expone el resultado de sus averiguaciones, así como recomendaciones sobre las medidas que debieran adoptarse y los plazos para ello. Dicho informe se remite al Consejo de Administración y a los gobiernos a quienes concierne la queja. El gobierno interesado tiene un plazo de tres meses para informar al Director General si acepta o no las recomendaciones de la comisión. Si el gobierno las acepta, se cierra el caso y la Comisión de Expertos se encarga del ulterior seguimiento de la aplicación de las recomendaciones. Por el contrario, si el gobierno no las acepta, éste puede apelar a la Corte Internacional de Justicia (CIJ), que puede confirmar, modificar o anular cualquier conclusión o recomendación de la comisión de encuesta. Su decisión será inapelable.

En el caso de que un Estado Miembro no diera cumplimiento a las recomendaciones de la comisión de encuesta o de la Corte Internacional de Justicia, el Consejo de Administración puede recomendar a la Conferencia qué medidas deben adoptarse para asegurar su cumplimiento. En cualquier momento, el gobierno acusado de incumplimiento podrá informar al Consejo de Administración sobre las medidas que haya adoptado para cumplir las recomendaciones y requerir el establecimiento de otra comisión de encuesta para verificar sus aseveraciones. El Consejo de Administración recomendará la suspensión de cualquier medida adoptada si se prueba la veracidad de las aseveraciones. En cuanto al seguimiento de la aplicación de las recomendaciones, la comisión de encuesta solicita a los gobiernos interesados que en sus memorias periódicas a la OIT señalen las medidas que hayan tomado para dar curso a dichas recomendaciones.

De esa forma, se establece un nexo entre el procedimiento especial de queja y los procedimientos normales de supervisión.

3) Procedimientos para el examen de las quejas por violación de la libertad sindicalLos procedimientos en materia de libertad sindical se caracterizan por el hecho de que pueden presentarse quejas incluso contra los Estados Miembros que no han ratificado los convenios sobre libertad sindical, en razón de su pertenencia a la Organización, lo que implica su aceptación formal de los principios enunciados en la Constitución;



sin embargo, este procedimiento no es aplicable a la supervisión del Convenio 169.

V. La OIT y los pueblos indígenas y Tribales

La OIT nos recuerda que, en un principio se interesó por los pueblos indígenas y tribales principalmente en su papel de trabajadores. Es esencial que se proteja a esos pueblos cuando se les obliga abandonar sus dominios ancestrales para convertirse en trabajadores estacionales, migrantes, en condiciones de servidumbre o a domicilio y, por consiguiente, expuestos a las formas de explotación en el trabajo de las que trata el mandato de la OIT. En este contexto precisamente la OIT empezó a investigar la situación de las llamadas "poblaciones nativas" de las colonias de ultramar de las potencias europeas a principios de 1921. Uno de los resultados fue la adopción en 1930 del Convenio de la OIT sobre el trabajo forzoso (núm. 29).

Después de la creación de las Naciones Unidas, la OIT examinó más detenidamente la situación de los trabajadores indígenas, para abordar cuestiones relacionadas con los pueblos indígenas y tribales en general, y de 1952 a 1972, dirigió un programa de desarrollo multidisciplinario entre organismos - el programa relativo a los indios andinos - que se calcula que ha asistido a más de 250.000 personas. Poco después de iniciarse dicho programa, por iniciativa de otros organismos del sistema de las Naciones Unidas y gracias a su participación, la OIT empezó a trabajar en el Convenio sobre poblaciones indígenas y tribales (núm. 107), que se adoptó en 1957.

El Convenio 107 (que aun está vigente en 18 países), fue el primer tratado internacional adoptado en ese ámbito, y finalmente lo ratificaron 27 países, la mayoría de los cuales eran de las Américas, pero, también de Asia Meridional y de distintos países africanos.

Con el paso de los años y la evolución de la opinión pública, algunos puntos débiles del Convenio 107 empezaron a llamar la atención. Entre los aspectos más discutibles figuraba el supuesto de que la integración a la sociedad nacional mayoritaria era el único futuro posible para los pueblos indígenas y tribales. Asimismo, que todas las decisiones relacionadas con el desarrollo correspondían sólo al Estado y no a los propios pueblos que podían verse afectados por ellas. Con


la creciente toma de conciencia por parte de los pueblos indígenas y tribales durante los decenios de los años sesenta y setenta y con la participación creciente de las organizaciones indígenas en el plano internacional, estos supuestos empezaron a ser cuestionados.

Durante el decenio de 1970, las Naciones Unidas empezaron a estudiar detalladamente cuestiones relacionadas con los pueblos indígenas y tribales y, al mismo tiempo, los pueblos indígenas empezaron a organizarse a escala internacional. Surgió entonces la necesidad de actualizar el Convenio 107. La Reunión de expertos en 1986, convocada por el Consejo de Administración de la OIT, concluyó que "el enfoque integracionista del Convenio era obsoleto y que su aplicación era perjudicial en el mundo moderno"

VI. El Convenio 169 de la OIT

Tras dos años de arduos debates e intensos esfuerzos de redacción, el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales (169) resultó adoptado en junio de 1989 cuando la Conferencia General de la OIT revisó el Convenio 107 y aprobó el Convenio por 328 votos en favor, uno en contra y 49 abstenciones. Pensando en América Latina, votaron a favor Bolivia, Colombia, Cuba, Ecuador, México, Nicaragua y Panamá. Se abstuvieron Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Perú, Uruguay y Venezuela. En el Perú, el Convenio 169 de la OIT fue ratificado por Resolución Legislativa Nº 26253 de 1993, por lo tanto es parte de la legislación peruana.

El Convenio 169 señala un cambio en la concepción de la OIT sobre los pueblos indígenas y tribales. Su protección continúa siendo el objetivo principal, pero basada en el respeto de sus culturas, formas de vida, tradiciones y costumbres propias. Lo que lo convierte en un tratado de derechos humanos. Otro de los fundamentos del Convenio 169 es la convicción de que los pueblos indígenas y tribales tienen derecho a continuar existiendo sin pérdida de su propia identidad y con la facultad de determinar por sí mismos la forma y el ritmo de su desarrollo.

A la fecha, el Convenio 169 ha sido ratificado por 18 países (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Dinamarca, Dominica, Ecuador, España, Fiji, Guatemala, Honduras, México, Países Bajos, Noruega, Paraguay, Perú y Venezuela). Están considerando ratificar el Convenio



169: Chile, Finlandia, Filipinas, Suiza y Panamá. Austria lo ha aprobado pero, está a la espera de ser ratificado.

A continuación se muestra el cuadro de ratificaciones del Convenio 169:

Nº País Fecha de ratificación01. Argentina 03 de junio de 200002. Bolivia 11 de diciembre de 199103. Brasil 25 de julio de 200204. Colombia 07 de agosto de 199105. Costa Rica 02 de abril de 199306. Dinamarca 22 de febrero de 199607. Dominica 25 de junio de 200208. Ecuador 15 de mayo de 199809. España 15 de febrero de 200710. Fiji 03 de marzo de 199811. Guatemala 05 de junio de 199612. Honduras 28 de marzo de 199513. México 05 de septiembre de 199014. Noruega 19 de junio de 199015. Países Bajos 02 de febrero de 199816. Paraguay 10 de agosto de 199317. Perú 02 de febrero de 199418. Venezuela 22 de mayo de 2002

El Convenio 169 está reconocido internacionalmente como el instrumento más pertinente en el ámbito de los pueblos indígenas y tribales, y abarca una amplia gama de cuestiones, como los derechos sobre la tierra, el acceso a los recursos naturales, la salud, la educación, la formación profesional, las condiciones de empleo y los contactos a través de las fronteras.

El Convenio 169 crea obligaciones jurídicas para los Estados que lo han ratificado. Establece normas mínimas en relación con los derechos civiles, políticos, sociales y económicos de los pueblos indígenas y tribales. Las normas contenidas en el Convenio establecen un marco básico para la protección de los derechos de los pueblos indígenas y tribales en armonía con el derecho internacional.

El Convenio 169 de la OIT es el mejor instrumento para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas. Existen 350 millones de indígenas


en más de 70 países en el mundo que están marginados en casi todos los aspectos de la vida diaria. Además de la globalización, el aumento de la presión de la población por sus tierras tradicionales y el aumento de la presión en los recursos, los indígenas tienen que hacer frente a un aumento de la pobreza, a la mala salud y a la discriminación. En la mayoría de regiones suelen ser objeto de los proyectos dirigidos a los más pobres de los pobres pero, no necesariamente por su condición de ser pueblos indígenas y tribales.

Como dato importante se puede mencionar que el porcentaje de la población indígena en algunos países de América Latina es el siguiente: México 14%, Ecuador el 29.5%, Perú el 40.8%, en Guatemala cerca del 43.8%, y en Bolivia el 56.8%. En América Latina existen 30 millones de indígenas, más de 660 pueblos, históricamente excluidos y discriminados. Son grupos de creciente protagonismo, tanto por ser los pueblos originarios de este territorio como por estar viviendo un proceso de revitalización de sus identidades y de fortalecimiento de sus organizaciones. Ha habido un creciente reconocimiento de sus derechos, lo que contribuyó al reconocimiento jurídico y constitucional en muchos países, como sociedades pluriétnicas y multiculturales.

Los pueblos indígenas tienen grandes potencialidades de articularse, con su identidad propia y en el ejercicio de sus derechos, a la sociedad y a la economía global, aportando al desarrollo. Para ello, requieren ser plenamente visibilizados y debe crearse conciencia de sus necesidades en el marco de sus especificidades culturales.

El Convenio 169 abarca una amplia gama de cuestiones, incluidos derechos sobre la tierra, acceso a recursos naturales, salud, educación, formación profesional, condiciones de empleo y contactos a través de las fronteras.

El Convenio es particularmente importante porque las Naciones Unidas no han aprobado hasta hoy otro tratado internacional que sea vinculante y que obligue a los Estados a proteger los derechos de los pueblos indígenas.

El Convenio 169 transforma el pensamiento jurídico en materia indígena porque recoge las aportaciones de la antropología moderna y de algunas experiencias constitucionales. La identidad indígena se define principalmente por el criterio de la conciencia, una propuesta



que remite al Estudio del problema de la Discriminación contra las Poblaciones Indígenas de Martínez Cobo. Además, las comunidades son consideradas pueblos; aunque con la importante restricción de que la utilización de este término no debe interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional. Junto con los importantes avances en cuanto al reconocimiento del derecho consuetudinario y el de la propiedad colectiva de las tierras, el Convenio 169 exhibe otros adelantos conceptuales, al declarar, por ejemplo, que los indígenas merecen protección especial como grupo cultural: La acción estatal debe ayudar a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.

También aparece el novedoso principio de coordinación y participación de los indígenas en todas las cuestiones que les puedan afectar, especialmente en los planes regionales de crecimiento económico: Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.

Este principio -el cual se ha plasmado hasta el momento en varias Constituciones latinoamericanas -, constituye hoy una reivindicación fundamental de las organizaciones indígenas, ya que la explotación descontrolada de los recursos naturales en sus territorios ha provocado efectos devastadores. El establecimiento de la educación plurilingüe y multicultural, por otra parte, es otra novedad de este instrumento internacional. Otro detalle modificado del tratado anterior consiste en la ampliación del concepto tierra, englobando todo el espacio de reproducción cultural y física de los aborígenes: La utilización del término “tierras” deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.


Más adelante el Convenio vuelve sobre este punto: Deberá reconocerse a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Además, en los casos apropiados, deberán tomarse medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia.

A través de estas dos referencias es interesante observar la ampliación del concepto de tierras indígenas en el derecho internacional. En América Latina sobresale al respecto el caso de Brasil y Venezuela, en cuyas Constituciones se encuentran una de las definiciones más precisas de estos diversos círculos concéntricos que en su conjunto conforman un hábitat humano.

El Convenio 169, en conclusión, brinda un instrumental internacional que rebasa ampliamente los estrechos límites legales propuestos por el legalismo individualista del sistema de la ONU.

Esta situación obliga a mantener una atención constante para la protección de los derechos de los pueblos indígenas, pero también al mantenimiento del Convenio 169 de la OIT. Algunos cuestionan a la OIT de por qué se ocupa de los pueblos indígenas, ya que las cuestiones indígenas no se incorporan fácilmente en el marco de las relaciones laborales. ¿Por qué se ocupa la OIT de los derechos sobre la tierra? ¿Por qué se ocupa de la educación bilingüe?

Existen diversas respuestas a estas preguntas. Una es que el sistema de las Naciones Unidas ha concedido un mandato a la OIT, aprobado por la Conferencia General en 1957, y de nuevo en 1989, para que apruebe normas en nombre de todo el sistema, sobre una cuestión en la que es obvio que las Naciones Unidas no han logrado progresar. Pero otra respuesta es que los pueblos indígenas y tribales de todo el mundo también son los mandantes de la OIT. Son trabajadores, a menudo de la economía informal, y si han entrado en economías monetarias, son los trabajadores más excluidos y más explotados de todos los países donde viven. Esa no es una cuestión marginal para el trabajo, la pobreza o el desarrollo: es crucial.

Cuando se estudian casos de discriminación, trabajo forzoso o trabajo infantil, en la mayor parte del mundo son temas que afectan



principalmente a los pueblos indígenas. A los pueblos indígenas también les afecta la política de empleo, la cuestión de la igualdad de género, seguridad y salud, condiciones de trabajo, seguridad social, entre otros temas.

La OIT ejerce un papel importante en la comunidad internacional. Las normas de la OIT son las únicas adoptadas respecto de esa cuestión desde el inicio de la OIT. El Convenio 169 es, además de un muy buen instrumento, la base de las normas y políticas adoptadas por el Banco Mundial, los Bancos Interamericano, Asiático y Africano de Desarrollo, el PNUD, la Comisión Europea, diversos gobiernos y otras muchas entidades, incluidas algunas empresas transnacionales. La OIT ha desempeñado y desempeña un papel fundamental en el Foro Permanente de Cuestiones Indígenas de Naciones Unidas.

En los últimos años hemos asistido a reuniones de pueblos indígenas y tribales en las que los participantes llegan con copias del Convenio, en idiomas como el quechua, que guardan como su única defensa. Los pueblos tribales de los países en los que sus gobiernos no aceptan el concepto de «indígena» ven a la OIT como su única posibilidad para reivindicar los derechos que se debaten en las Naciones Unidas bajo ese estrecho apelativo. Las ONG que no disponen de acceso oficial a la OIT buscan la forma de presentar la información de que disponen, por ejemplo con los “informes alternativos”. Cada vez son más los gobiernos que piden ayuda a la OIT para elaborar políticas como países multiculturales y multiétnicos.

A continuación comento brevemente la estructura del Convenio:

I. Política General (artículos 1 a 12)

II. Cuestiones Sustantivas1. Tierras (artículos 13 a 19)2. Contratación y Condiciones de Empleo (artículo 20)3. Formación Profesional, Artesanía e Industrias Rurales (artículos 21

a 23)4. Seguridad Social y Salud (artículos 24 y 25)5. Educación y Medios de Comunicación (artículos 26 a 31)6. Contactos y Cooperación a Través de las Fronteras ( articulo 32)


III. Administración (artículo 33)

IV. Disposiciones Generales de Procedimiento (artículos 34 a 44)

La política general se refiere a la que los gobiernos deben seguir en sus relaciones con los pueblos indígenas y tribales.

Allí se desarrollan los criterios fundamentales:

- Autoidentificación: conciencia de su propia identidad indígena o tribal. Esto incluye un criterio objetivo: reconocimiento de una persona como parte del grupo y un criterio subjetivo: reconocimiento propio como parte del grupo.

- Autodeterminación: Se acordó en la Comisión en 1989 que “la utilización del término pueblos en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional”. El convenio no toma una posición en cuanto a que este término implique la autodeterminación. Debe aquí considerarse que el artículo 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales señalan que “todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación”. La posición de la OIT sobre el tema de la autodeterminación es que este asunto debe ser resuelto por las Naciones Unidas.

- Autogobierno: implica la oportunidad y posibilidad real de administrar y controlar sus vidas. Por ejemplo, en Panamá una ley de 1953 les permite que el Consejo General de Kuna apruebe los proyectos de desarrollo sobre su pueblo.

- Responsabilidad: Los gobiernos deben ser responsables de: a) la protección y promoción de los derechos de los pueblos indígenas y tribales. b) El cumplimiento del Convenio. c) La creación de organismos especializados sobre las cuestiones indígenas y tribales. d) El mantenimiento de fondos para esos organismos. Por ejemplo: FUNAI, Fundación Nacional del Indio de Brasil, la Dirección General de Asuntos Indígenas de Colombia. El Instituto Nacional Indigenista de México. e) Además la creación de mecanismos para la administración de programas: la consulta y la participación.



En cuanto a los elementos de la definición de indígena, el Convenio 169 no da una definición sino, una descripción para evitar que el concepto sea limitativo. No se establecen diferencias entre indígena, tribal y pueblo a efectos de tratamiento porque, se busca el respeto por los derechos de manera igualitaria.

Sobre pueblos tribales, se señala que son aquellos: (1) con condiciones sociales, culturales y económicas que los distinguen de la colectividad nacional; y (2) las costumbres, las tradiciones o la legislación que los rigen son especiales.

Sobre pueblos indígenas, se expresa que: (1) descienden de poblaciones que habitaban anteriormente (conquista, colonización) en el país o la región geográfica; y (2) con sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas.

Es importante mencionar los mecanismos que establece el Convenio 169:

Consulta: Es el proceso por el cual los gobiernos consultan a pueblos indígenas y tribales sobre propuestas de política y programas de diversas materias, donde la manifestación de éstos tenga la oportunidad de influenciar en la toma de decisiones.

Elementos de la consulta:

a. Se debe realizar bajo el principio de buena fe y esto significa que los gobiernos deben brindar información apropiada y completa, que pueda ser comprendida por los pueblos indígenas y tribales.

b. Se debe realizar según las circunstancias y las características propias de cada pueblo.

c. No lleva implícito el derecho de veto.

El Convenio 169 no implica que los pueblos indígenas y tribales tengan el derecho a vetar las políticas de desarrollo. Ningún segmento de la población nacional de cualquier país tiene derecho a vetar las políticas de desarrollo que afecte a todo el país.

Participación: Implica el derecho de decidir sobre sus propias prioridades económicas, sociales y culturales. Además el formar parte en la formulación, aplicación y evaluación de planes y programas nacionales y regionales donde estos pueblos se vean afectados.


Los elementos a considerar en la participación son:

a. Es libre.b. Se debe buscar la igualdad de condiciones en relación con otros

sectores no indígenas de la población.c. Se debe realizar por medio de las instituciones propias o por

organismos representativos de estos pueblos, nunca impuestos.d. El objetivo es buscar el mejoramiento de las condiciones de vida,

de trabajo, de salud y educación.

La consulta tiene carácter obligatorio en los siguientes casos:

- Exploración, explotación de minerales o recursos naturales en las tierras de estos pueblos.

- Si es necesario trasladar a las comunidades indígenas y tribales.- Antes de diseñar y ejecutar programas de formación profesional

dirigido a estos pueblos.

El objetivo de la consulta es lograr el acuerdo o consentimiento sobre lo propuesto a los pueblos indígenas y tribales.

La consulta se debe realizar a través de las instituciones representativas, ya sean tradicionales o contemporáneas; como por ejemplo: Consejos de Ancianos o los Parlamentos de Pueblos Indígenas y Tribales.

Por su parte, con la participación se consideran las tradiciones, valores culturales y necesidades propias. Los pueblos indígenas y tribales tienen derecho a decidir sobre sus propias prioridades. Por ejemplo, en Brasil con varios proyectos hidroeléctricos en Vale do Ribeira, se vieron afectadas las regiones guaraníes. El Instituto Brasileño de Medio Ambiente es el responsable de aprobar los estudios sobre los efectos en los pueblos indígenas y tribales, pero se dieron anomalías y esto entonces llegó a la vía judicial, por lo que el proyecto fue suspendido. Todo programa debe buscar un mejoramiento de la situación económica y social de los pueblos indígenas y tribales. Es necesario realizar estudios sobre las repercusiones de cualquier programa (a nivel social, cultural, medio ambiente y espiritual). Estos estudios deben ser fundamentales para la ejecución de los programas.



El Convenio 169 desarrolla las consideraciones sobre el derecho consuetudinario. Los Gobiernos tienen dos deberes en esta materia: (1) Respetar la identidad social, cultural, las costumbres, las tradiciones e instituciones de los pueblos indígenas y tribales; y, (2) Adoptar medidas especiales para proteger las costumbres y tradiciones. Cabe aclarar que el Convenio no indica qué tipo de medidas.

Los pueblos indígenas y tribales tiene el derecho de conservar sus costumbres y también sus propias instituciones. Estas instituciones tienen como objetivo la aplicación de las costumbres y prácticas (consejos judiciales y administrativos). Por ejemplo: la Constitución de México y el Código Penal Federal establecen que los tribunales donde se procesa a una persona perteneciente a un pueblo indígena, deben considerar sus costumbres y tradiciones.

Tienen el derecho de conservar sus propios métodos de represión de delitos, en la medida en que son compatibles con el sistema jurídico nacional y respetando los principios básicos de los derechos humanos. Debe preferirse la sanción distinta al encarcelamiento en el caso de declararse una pena sobre una persona perteneciente a algún pueblo indígena o tribal, esto principalmente porque muchos mueren en prisión, porque es una experiencia terriblemente traumática para ellos. Por ejemplo: en Austria entre los años 1980 y 1997 murieron 220 indígenas detenidos. En Groenlandia se utiliza la rehabilitación, no la prisión; quien es reconocido como criminal debe realizar trabajos sociales.

En todo procedimiento legal donde interviene una persona perteneciente a un pueblo indígena o tribal, tal persona tiene el derecho de ser comprendido y comprender el proceso. Es un deber entonces facilitarles si es necesario un intérprete.

En cuanto a las cuestiones de fondos, vamos a comentar brevemente algunas de ellas, sobre todo las referidas a las tierras y territorios de los pueblos indígenas.

Tierras: abarca todo el territorio que utilizan los pueblos indígenas y tribales, como son los bosques, ríos, montañas, mares y el subsuelo. Sobre todo se consideran todos estos elementos como parte del concepto porque en algunos casos estos recursos tienen el carácter de sagrados o un significado especial. Ejemplo: en Colombia el pueblo


Páez considera los árboles como sagrados; para el pueblo Apache en Estados Unidos, tiene gran importancia el Monte Graham.

Reconocimiento de derechos de propiedad y posesión: Ambos derechos pueden ser absolutos o no, según las circunstancias. Por ejemplo, cuando se comparte el uso de ciertas tierras cabe el derecho de posesión más que el de propiedad. Sobre todo se debe asegurar la continuidad de esos derechos.

Sobre las tierras que tradicionalmente ocupan: Esta frase no implica que deba ser una ocupación continua. Son las tierras en las que han vivido desde tiempo inmemorial y que han utilizado y administrado según sus prácticas tradicionales. Son las de sus antepasados, y las que esperan dejar a sus descendientes. En algunos casos, podrían comprender las recientemente perdidas.

Uso de otras tierras: Implica el deber de salvaguardar el derecho de utilizar tierras que no son necesariamente ocupadas por ellos, pero que tradicionalmente han tenido acceso para realizar actividades tradicionales o de subsistencia. Esto es un derecho adicional reconocido, no una alternativa. Por ejemplo: donde han ejercido el pastoreo, la caza o la recolección.

Determinación de las tierras: El objetivo es lograr una efectiva protección, es decir real y práctica.

Reivindicación: Implica la recuperación o bien, la compensación por la pérdida de tierras. Los gobiernos deben realizar los procedimientos y mecanismos para solucionar los conflictos en relación con la reivindicación.

Relación pueblos-tierra: La tierra tiene una importancia fundamental para la cultura y la vida de muchos de estos pueblos. Es la base de su subsistencia económica, de su bienestar espiritual y de su identidad cultural. Por tanto, la pérdida de tierras ancestrales amenaza su supervivencia misma como comunidad y como pueblo. Por ejemplo: los U’ Wa de Colombia prefieren suicidarse colectivamente a ver sus tierras destruidas.

Derechos individuales y colectivos: El Convenio reconoce tanto los aspectos individuales como los colectivos del concepto de tierra.



Comprende todas las tierras que una comunidad o pueblo utiliza y cuida, así como las que se poseen o usan a título individual, como por ejemplo los terrenos correspondientes a la casa.

Protección frente a extraños y abusos: Los gobiernos deben impedir que extraños a esos pueblos se aprovechen de sus costumbres o desconocimiento de la ley para arrojarlos de sus tierras. Deben crearse sanciones legales contra intromisiones no autorizadas. Por ejemplo, en Brasil se presentó una invasión del territorio Yanomamí por los buscadores de oro ilegales.

Derecho de transmisión: Transmisión de los derechos sobre las tierras de una generación a otra según sus propias costumbres

Recursos naturales: El derecho sobre los recursos naturales debe considerarse según las situaciones nacionales. Principalmente atendiendo a la existencia de dos sistemas jurídicos en relación con los recursos del subsuelo. El anglosajón señala que el derecho de propiedad implica el derecho de subsuelo; el sistema romano hispánico no, porque estos recursos son del Estado, son bienes públicos. Los gobiernos deben cooperar con los pueblos indígenas y tribales para proteger y preservar el medio ambiente.

Consentimiento previo, libre e informado: Implica que estos pueblos tienen el derecho de comprender el sentido y las consecuencias del desplazamiento. Si no se logra el consentimiento se deben seguir los procedimientos nacionales para el traslado. El principio básico es que los pueblos indígenas y tribales no deben ser trasladados de sus tierras.

Indemnización: Por cualquier pérdida o daño consecuencia del traslado.

Derecho de retorno: Principalmente en el caso en que las causas de reubicación fueron un desastre ecológico, una guerra, un conflicto armado, etc. y haya cesado dicha circunstancia. Si no es posible el regreso debe existir un plan para el reasentamiento y la rehabilitación, por ejemplo: la comunidad wanniyala aetto (seres de la selva) de Sri Lanka en 1983 fueron trasladados porque en sus tierras se conformaría un Parque Nacional. Con el traslado su dieta varió y se afectó la salud de muchos: diabetes, obesidad y alta tensión arterial. En 1997 se realizó un estudio sobre las consecuencias y luego el gobierno les devolvió


a sus bosques y dictó normas para evitar la explotación excesiva del bosque; este pueblo negoció junto con el gobierno el retorno y las condiciones.

Para finalizar, quisiera señalar que el Convenio 169 puede ser analizado desde un enfoque basado en los cinco derechos principales que demandan los pueblos indígenas:

- El derecho a ser reconocidos como pueblo, con identidad propia y con derechos históricos que se derivan de esa condición.

- El derecho a la tierra y al territorio.- El derecho a ejercer formas de autogobierno y administración,

propias. - El derecho al reconocimiento y el ejercicio de un derecho

consuetudinario, propio. - El derecho a participar y decidir en la determinación de las

políticas nacionales que les afectan.

VII. Reflexiones finales

El Convenio 169 constituye un tratado internacional fundamental suficientemente exhaustivo para convertirse en un espacio de negociación. Su contenido refleja el estado en que se encuentra el debate internacional acerca del reconocimiento de los derechos indígenas. Se trata de un documento inspirado en el respeto a las culturas, las formas de vida y la organización tradicionales de los pueblos indígenas y que establece los mecanismos adecuados para darle cumplimiento nacional.

El Convenio 169 es un tratado internacional de acuerdo con la Convención de Viena y la práctica establecida para las Normas Internacionales del Trabajo. Es vinculante para los Estados que lo han suscrito. Es, prácticamente, el único instrumento internacional vigente más completo a favor de los pueblos indígenas. Es importante usar los mecanismos de supervisión, los informes alternativos, las quejas y las reclamaciones.

Su naturaleza jurídica es la de ser un tratado de derechos humanos porque su contenido se refiere a los derechos humanos de los pueblos



indígenas. En el Perú, la aplicación del Convenio es preeminente a la aplicación de otras leyes.

Existe un gran desconocimiento del Convenio 169 en todos los sectores: gobiernos, sector privado, sociedad civil y organizaciones indígenas. Por eso, es importante apoyar y mejorar la difusión y la utilización del contenido y los principios del Convenio 169. Se necesita apoyar el fortalecimiento de la capacidad de los pueblos indígenas para defender sus propios intereses, así como la capacidad de los funcionarios públicos encargados del cumplimiento e implementación del Convenio.

PREGUNTAS DEL PÚBLICO

¿En qué momento se interesa la OIT por el tema indígena? ¿Qué beneficio brinda la OIT a los pueblos indígenas?La OIT es un órgano especializado tripartito. Los indígenas son también trabajadores, con lo cual, son parte del conjunto de mandantes. El control de los convenios se hace a través de los informes. Aunque éstos han sido asumidos sólo por los gobiernos, se hace necesaria mayor participación de la sociedad civil.

Las presentaciones no se pueden hacer de manera directa por uno de los estamentos, ya que el Estado asume la representación y, por tanto, esta tarea es de su exclusiva responsabilidad. Una opción podría ser emplear el estatus de los órganos consultivos, pero, es preferible que se utilicen los canales de control especial por las partes correspondientes. Por ejemplo, la denuncia de la CTGP por incumplimiento del Convenio 169 de la OIT por la aprobación inconsulta de la Ley de Titulación de Comunidades Campesinas de la Costa.

¿Cuál es la cobertura del Convenio 169 de la OIT?Se refiere a los pueblos indígenas, considerados así por pertenecer a los grupos humanos que vivían antes de la conquista y que conservan la totalidad o parte de sus instituciones tradicionales; independientemente de su régimen jurídico.


¿El reconocimiento de los pueblos indígenas rompe el sentido de los derechos humanos?Los derechos humanos son indivisibles y progresivos. Por ello, considero que los derechos colectivos de los pueblos indígenas son parte de ellos.

Las leyes agrarias expedidas en nuestros países ¿podrían sustraer a los pueblos indígenas de la competencia del Convenio 169 de la OIT?La reforma agraria peruana modificó el status de los pueblos indígenas al convertirlos en comunidades campesinas, por considerarse el término “indígena” como peyorativo. Hoy, en cambio, es instrumento de reivindicación de los derechos colectivos de estos grupos humanos.

¿Qué hace la OIT ante la presentación de un informe alternativo?La presentación de informes alternativos no es suficiente en sí misma. Requieren de una adecuada campaña de difusión y de incidencia ante audiencias internacionales y nacionales. Debe adoptarse un lenguaje sencillo y asumir una postura de defensa y de concertación con los sectores involucrados.

135

4. Experiencias de aplicación del Convenio 169, OIT en los países de

América Latina

Panelistas:

Osvaldo Munguia (Honduras)Mariana Yumbay (Ecuador)

Guillermo Ñaco (Perú)

137

4.1. Aplicación del Convenio 169 de la OIT en Honduras

1Osvaldo Munguía

*

Quisiera compartir una experiencia de Honduras. A finales de 1998 se dio el fenómeno del huracán Mitch, que devastó el país y costó la muerte de 10 000 personas. La región de Mosquitia sufrió los efectos de las inundaciones del río Patuca, producidas como consecuencia de este fenómeno natural. Se destruyeron 300 casas, un tercio de los hogares de la región.

Desde Mopawi nos involucramos en todas las fases de reconstrucción. Nuestros socios internacionales respondieron con prontitud, sobre todo, en el apoyo solidario en la edificación de viviendas para los damnificados, para lo cual se contó con un aserradero móvil.

Se levantó un estudio de las necesidades de madera y el impacto de su extracción. La mayoría de la madera provino de los árboles caídos, por lo que no se originaron mayores daños. Se trabajó eventualmente con la autoridad forestal del Estado, pero en realidad, no se originó un apoyo decidido del sector público.

Pese a ello, la Administración Forestal entabló a Mopawi una demanda por 25 000 dólares, por la supuesta deforestación ocasionada por esta organización. No se mencionó, para nada, el uso de reconstrucción que se había otorgado al aserradero móvil. Mopawi contestó enérgicamente, expresando su negativa a pagar la deuda.

Se llevó el caso a la Fiscalía de las Etnias, que planteó la incongruencia de esta demanda. El fundamento empleado fue el Convenio 169 de la OIT. El gobierno advirtió el error que constituía la demanda, ante la intervención decidida de la Fiscalía y la solidez de la sustentación jurídica emanada de este instrumento internacional.

*1 Organización Mopawi (Honduras).



¿Qué alternativas energéticas se plantearían a la construcción de hidroeléctricas?

En este momento estamos iniciando una campaña contra la Represa Patuca III. Hace unos años luchamos contra la construcción de otro proyecto Patuca II. Creo que ambos planteamientos están equivocados.

En el último caso, se había proyectado sobre el Círculo Biológico de América Central. No sólo eso, además se trata de zonas fuertemente afectadas por la tala de madera y otras formas de depredación natural que se presentaron en la zona. Y, por último, se ponía en riesgo la existencia de los pueblos indígenas. Finalmente, logramos la cancelación del proyecto, atendiendo a la inconveniencia manifiesta de implementar una obra semejante en esta zona.

Esto quedó finalmente demostrado al producirse el huracán Mitch, que ocasionó un alud de más de 150 millones de toneladas métricas que pasaron justamente por el lugar donde se pensaba construir la represa Patuca

139

4.2. Experiencias de aplicación del Convenio 169 de la OIT

en Ecuador

1Mariana Yumbay

*

Es necesario e importante manifestar que en el Derecho Internacional también se ha tratado sobre los derechos humanos de los pueblos indígenas. Inicialmente desde el punto de vista de los derechos humanos individuales pero, poco a poco, esto ha ido evolucionando hacia el reconocimiento de los derechos colectivos a nivel internacional. Rápidamente también quiero mencionar cuáles son los instrumentos internacionales con los que contamos donde, en mayor o menor grado, se hace referencia a los derechos de los pueblos indígenas.

Instrumentos Internacionales de Protección a los Pueblos Indígenas

Ahí tenemos al Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, el mismo que se adoptó en 1966 y que entró en vigencia en 1976. En su artículo 1º, numeral 1, textualmente dice: “todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación”. En virtud, este derecho dice: establecer libremente su condición política y proveer, asimismo, su desarrollo económico, social y cultural. Es decir que, en este pacto, ya se reconoce el derecho que como pueblo indígenas tenemos a la libre determinación o a la autodeterminación, que nosotros hemos venido planteando durante muchos años, a lo largo de nuestras luchas.

Autodeterminación, entendida como el concepto adoptado por la CONAIE, que lo hemos consolidado todos, que consiste en el derecho que tenemos los pueblos y nacionalidades a elegir nuestro sistema político y jurídico, así como nuestro modelo de desarrollo económico, social, científico y cultural en un territorio geográficamente definido dentro del marco de la nueva nación plurinacional.

* Representante Indígena del Ecuador.



También tenemos la Convención para la Prevención y Sanción del Delito de Genocidio, la Convención Internacional sobre Todas las Formas de Discriminación Racial, el Proyecto de Declaración Universal sobre el Derecho a las poblaciones indígenas; el mismo que es elaborado en 1994 y la Declaración Americana sobre los Derechos de los pueblos indígenas elaborada en 1997.

Lamentablemente, estas dos declaraciones aún no han sido aprobadas en el seno de las Naciones Unidas ni en la OEA, pese a los múltiples esfuerzos que han hecho nuestros representantes. Tenemos también el Convenio sobre la Diversidad Biológica, cuyo artículo 8º, literal “j”, es aplicable al espacio ecuatoriano, al haber ratificado el Ecuador este instrumento internacional. También se recogió este derecho dentro de la Constitución Política del Ecuador.

Importancia del Convenio 169 de la OIT

Otro tratado de vital importancia para los pueblos indígenas, y por el cual hoy nos hemos convocado a este gran encuentro, es el Convenio 169 de la OIT, que fue adoptado en 1989 y entró en vigencia en 1991. Muchos consideran a este instrumento internacional como la máxima herramienta jurídica sobre derechos indígenas, y en eso creo que nadie se equivoca, porque no tenemos otro instrumento como éste.

La OIT tiene 100 años de vigencia, es la instancia encargada de velar por los derechos laborales de hombres y mujeres, es importante resaltar que ha tomado en cuenta o se ha interesado para que se de en un instrumento internacional en favor de los pueblos indígenas, esto no ha sido quizás porque quisieron ellos sino, porque vieron la necesidad y también acogieron las múltiples necesidades las múltiples peticiones desde los pueblos indígenas.

El principio fundamental del Convenio 169 de la OIT, además de contemplar los diversos derechos, diríamos que no busca la integración con la asimilación de los indígenas con los demás, sino que reconoce la propia identidad que como pueblos nos caracteriza. Se da el reconocimiento de nuestros derechos como pueblos y, también, se reconocen los derechos colectivos y los derechos a la tierra, al territorio, a la salud, a la consulta previa a la explotación de los recursos naturales existentes en nuestros territorios y a conservar nuestro sistema de


administración de justicia. En este sentido es el más avanzado de los instrumentos en beneficio de los pueblos indígenas.

Ratificación del Convenio

Este Convenio, para ser aplicable, tiene que ser ratificado, en caso contrario, no tiene ningún efecto legal. En la mayoría de nuestros países ha sido ratificado, lo que obliga a los estados a presentar anualmente los informes sobre los avances en la aplicación y las medidas que han sido adoptadas para ello.

En América Latina han ratificado este convenio: Colombia, Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Guatemala, México, Perú, Paraguay, Honduras, Ecuador y Venezuela, por tanto, forman parte de la legislación nacional. En el caso ecuatoriano, de acuerdo con lo establecido por el artículo 163º de la Constitución, las normas contenidas en los tratados y convenios internacionales, una vez promulgadas en el registro oficial, forman parte del ordenamiento jurídico de la República y prevalecerán sobre leyes y otras normas de menor jerarquía.

Tratamiento Constitucional de los Derechos Contenidos en el Convenio

Este convenio ha sido importante, también, en cada uno de los países mencionados, ya que ha permitido impulsar los cambios constitucionales. Eso hace que las constituciones de Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela, Paraguay, Argentina, Guatemala, Bolivia, México y Brasil, hayan sido reformadas para recoger muchos de los derechos consagrados en el Convenio 169.

El ejemplo más claro lo tenemos en el reconocimiento del derecho a la diversidad. La mayoría de estos estados se declarara pluricultural y multiétnico. Es decir que, luego de tantos años de lucha, se reconoce que en cada uno de nuestros países existe una gran diversidad de pueblos y nacionalidades; cada uno con sus idiomas, con sus costumbres y sabiduría milenaria, con sus formas de organización social política económica, etc.

Se reconoce también el derecho a la identidad cultural, que ha sido amenazada durante muchos años por las políticas homogenizadoras y



expansionistas de diversos estados. Están recogidos además: el derecho al acceso y la protección de tierras comunitarias y el derecho al uso y administración de los recursos naturales renovables y no renovables que se hallen en nuestras tierras; que contempla, también, el derecho a la consulta previa.

Además, se ha consagrado la vigencia de la educación intercultural bilingüe se reconocen como lengua oficial los diversos idiomas de los pueblos indígenas. También la protección y el desarrollo de la medicina tradicional, el derecho a la propiedad intelectual colectiva. Así como se reconoce la jurisdicción indígena, la misma que será utilizado en la solución de los conflictos al interior de nuestras comunidades. También podemos ver que, en las diversas constituciones, se reconoce la autonomía de los pueblos en el aspecto organizativo, económico, político, social y cultural dentro de nuestro territorio.

Vigencia de los Derechos Colectivos de los Pueblos Indígenas

Si nos limitamos a la revisión de las constituciones podríamos decir que estamos muy bien, sin embargo, creo que es necesario detenernos a analizar hasta qué punto se están respetando estos derechos consagrados tanto en el Convenio 169 como en nuestros textos constitucionales. Especialmente, si se ha dotado de programas o políticas para facilitar su aplicación y ejercicio o hasta qué punto nuestros pueblos han venido ejerciendo estos derechos o, tal vez, están siendo letra muerta.

En el caso ecuatoriano, durante la reforma constitucional, efectuada entre los años 1997 y 1998, se reconoció la calidad pluricultural y multiétnica de nuestro Estado. También se reconoce el uso oficial del idioma Kichwa y de las demás lenguas que usan nuestros pueblos. Es oficial, pero sólo para nosotros mismos, lamentablemente. Sería lindo que ese carácter “oficial” sea para todo el pueblo ecuatoriano. A ver, decimos, si nosotros hemos hecho el esfuerzo de aprender la lengua castellana, dónde está el esfuerzo de la otra población para hablar nuestros idiomas originarios.

Ahí está el problema, en el sistema educativo intercultural bilingüe. Muchos padres de familia lo rechazan porque dicen: para qué van a


aprender nuestras lengua si, por saberla, somos discriminados. Y esto se hace más evidente cuando acudimos a las instituciones públicas, a las universidades y a los colegios. Es decir, precisamente aquellas entidades que están encargadas de impartir esta educación intercultural. Quien no habla castellano no recibe el trato que debería recibir como cualquier ser humano.

También podemos encontrar dentro de nuestra Constitución un capítulo completo denominado Derechos Colectivos, entre los artículos 83º y 84º. Estos derechos son:

• El derecho a mantener y fortalecer nuestra identidad cultural.• El derecho a conservar las tierras comunitarias que son: inalienables,

imprescriptibles e inembargables.• El derecho a la posesión ancestral de nuestras tierras comunitarias.• El derecho a practicar nuestra medicina tradicional.• El derecho a proteger y conservar nuestra propiedad intelectual

colectiva.• El derecho al uso, usufructo y administración de los recursos

naturales renovables.• El derecho a ser consultados sobre planes y programas de

prospección y explotación de los recursos naturales que se hallen en nuestros territorios.

• El derecho a mantener y administrar nuestro patrimonio cultural.• El derecho a acceder a una educación intercultural bilingüe de

calidad.• El derecho a participar con nuestros representantes de los

organismos oficiales.• El deber de no abusar de los símbolos y emblemas que nos

identifican.• El derecho al ejercicio del sistema de administración de justicia

indígena y el deber de respetar a nuestras autoridades comunitarias que resuelven conflictos empleando nuestras propias normas y procedimientos e imponiendo nuestras propias sanciones.

Han transcurrido más de 9 años desde la ratificación del Convenio 169 y la reforma constitucional acotada y, aún no se ha avanzado en viabilizar una legislación secundaria que permita el real ejercicio de los derechos



garantizados en esta Constitución. Por el contrario, han sido violentados de tal forma que en nuestro país podemos manifestar, sin rodeos, que el ejercicio de los derechos colectivos se encuentra restringido por falta de leyes secundarias que limiten su aplicación.

Además, se han dado políticas y leyes tendientes a la explotación indiscriminada de los recursos, por lo que los pueblos que han sido objeto de la vulneración de sus derechos se han visto obligados a acudir a las instancias internacionales para reivindicar sus derechos.

El Caso Sarayacu

Un ejemplo claro de esto lo constituye el pueblo Kichwa de Sarayacu, que logró, en 1992, la legalización de alrededor de 200 mil hectáreas de tierra que ocupan desde tiempo ancestral. Cuatro años más tarde, el Gobierno Ecuatoriano entregó en concesión una parte de este territorio a una empresa petrolera llamada CGC; sin realizarse el proceso de consulta previa a este pueblo. Simplemente, el Estado concesionó y punto, sin considerar para nada los derechos consagrados en el Convenio 169 y en la Constitución.

Por el contrario, apenas obtenida la concesión, la empresa ingresó a las tierras y empezó a sembrar dinamita y otros explosivos para que los Kichwa se sintieran obligados a desplazarse de su territorio ancestral. Sin embargo, ellos no cejaron y llevaron su caso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Corte ordenó al Estado Ecuatoriano la adopción de medidas cautelares tendientes a conservar la integridad de este pueblo, las cuales hasta ahora no han sido ejecutadas.

Propiedad y Posesión del Territorio Ancestral

Sin embargo, es justo rescatar otros aspectos en los que se ha avanzado, en cierta medida. Por ejemplo, el reconocimiento del derecho a la propiedad y posesión de los pueblos indígenas sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, dispuesto por el artículo 14º, numeral 1, del Convenio 169.

En nuestro país, se logró legalizar y reconocer la posesión ancestral de grandes extensiones de tierras comunitarias de los diversos pueblos de las nacionalidades amazónicas, en el periodo comprendido entre los años


1999 y 2000 y gracias a la medición de CODEPYME y CODENPE. Pero este trabajo aún no ha concluido, todavía hay pueblos y nacionalidades que tienen tierras comunitarias sin ningún título legítimo. Se hace necesario un mayor esfuerzo para culminar esa labor.

Administración de Justicia Indígena

En el artículo 9º, numeral 1, del Convenio 169 se dice que deberán respetarse los métodos empleados tradicionalmente por los pueblos indígenas, en la medida en sean compatibles con el sistema jurídico nacional y los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Este derecho fue recogido en el artículo 191º, inciso 4, de la Constitución.

De este modo, en el sistema de administración de justicia que se ha venido aplicando, son nuestras autoridades las que intervienen para devolver la armonía dentro de la familia, el hogar, la comunidad, el pueblo y la nacionalidad, utilizando para ello nuestros propios procedimientos, normas y sanciones. Consideramos que han sido mucho más efectivas y alternativas que el sistema ordinario de administración de justicia.

No obstante, han surgido diferentes dificultades como: la falta de apoyo o coordinación de las autoridades estatales en el ejercicio de este derecho, debido a que ya hay casos resueltos en las propias comunidades que son vistos otra vez por las autoridades del sistema ordinario. Es decir, se violenta el derecho constitucional de no ser juzgado más de una vez por la misma causa.

Además, se desvaloriza a nuestras autoridades con el argumento de que no están en capacidad de resolver conflictos al no tener título universitario. De esta forma, algunos operadores del sistema ordinario positivo han manifestado que los pueblos indígenas deberíamos tener, únicamente, competencia para resolver las denominadas “contravenciones” y no los delitos, porque, supuestamente, no “estamos en capacidad”.

De allí que nuestros dirigentes que resuelven casos penales conforme a nuestro sistema sean perseguidos por la justicia nacional, bajo la acusación de ser los autores de delitos de plagio o secuestro. Esto explica el frecuente temor por ejercer nuestra justicia, a lo que se agrega que no ha habido la posibilidad de que se apruebe la Ley de Compatibilización entre los dos sistemas: indígena y ordinario.



Recursos Naturales

El artículo 15º, numeral 2, del Convenio 169 de la OIT señala que, en el caso que la propiedad de los minerales, los recursos del subsuelo y de otros existentes en la tierra, pertenezca al Estado; los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar previamente a los pueblos interesados.

Al respecto, como ya lo manifesté antes, está el caso Sarayacu donde, lamentablemente, se violentó este derecho. No es el único, también está el caso de la nacionalidad Shuar, a la que se hizo una consulta muy distinta a la que nosotros planteamos.

Educación Intercultural Bilingüe

Con relación a ello, podríamos decir que nuestro país se creó, el año 1986, el sistema de educación intercultural bilingüe, donde se aplica la enseñanza en las dos lenguas; fomentando el rescate de los idiomas de nuestros pueblos y nacionalidades. Sin embargo, este sistema no ha permitido aún la disminución del analfabetismo. Existe, todavía, un alto porcentaje de personas indígenas que no saben leer ni escribir.

Asimismo, la condición en la que se encuentra el sistema de educación bilingüe es deplorable porque podemos encontrar escuelitas con profesores y docentes, pero vamos a los salones y parecen cualquier cosa menos aulas pedagógicas, donde puedan estar nuestros niños, y maestros monolingües. Cómo podemos aspirar a la educación intercultural bilingüe si nos encontramos en esta situación.

Es necesario que el Estado realmente se interese y asigne los mayores recursos con que pueda contribuir para que los derechos establecidos de la Constitución y en el Convenio 169, se cumplan. Caso contrario, no lo vamos a lograr

Medicina Tradicional

En cuanto se refiere a las prácticas de medicina tradicional, se ha logrado la creación de la Dirección Nacional de Salud Indígena; instancia responsable de viabilizar la aplicación de ese derecho. Actualmente, la Dirección está legalmente amparada únicamente por un Decreto


Ejecutivo, es decir, que puede venir cualquier gobierno y la desaparece. No hay mucha garantía real de una duración sostenida en el tiempo.

A través de la Dirección Nacional de Salud Indígena, se ha iniciado la organización de nuestros sabios, los yachas, con el fin de que puedan practicar libremente nuestra medicina tradicional y evitar que ocurra, como hace algunos años atrás, las consabidas acusaciones de brujería o hechicería que solía levantárseles.

Uso de Símbolos Tradicionales

En cuanto al derecho a usar símbolos y emblemas que nos identifiquen, pensamos que quizás todo lo que llevo yo ahora es un símbolo que identifica parte de nuestra identidad cultural. Más que eso, nuestra forma de pensamiento y toda nuestra cosmovisión. Por el ejercicio de este derecho creo que en los últimos años hay mucho más población indígena que ha recuperado el uso de estos símbolos.

Pero, hace no más dos meses, nos encontramos con una triste situación. Un compañero que usaba su sombrero fue al registro civil a obtener su cédula de identidad y cuando tenía que pasar para la foto le dijeron “sáquese eso, sáquese el sombrero”. “No, pero, si yo soy así, soy indígena.” “Y dónde dice que tiene que ponerse eso para tomarse la foto”. Y no le tomó la fotografía, porque se negó a quitarse el sombrero.

Tuvimos que poner una denuncia ante la Defensoría del Pueblo. A pesar de que se le dijo que en la Constitución está garantizado el derecho a utilizar nuestros símbolos, la señora del Registro Civil no entendió. Lamentablemente, falta difundir no sólo en el sector indígena, sino también en la otra población para que entienda, conozca y se sensibilice a los derechos que tenemos. Sólo así quizás juntos vamos a poder lograr su real ejercicio.

El Proceso de Elaboración Legislativa

Hemos elaborado varios proyectos de ley, entre ellos la Ley Orgánica de Derechos de los Pueblos y Nacionalidades Indígenas; que, lamentablemente, fue vetado por el ex presidente Gustavo Novoa. Luego trabajamos en el sistema de compatibilización de la administración de



justicia indígena que ingresó a la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso; sin que ésta haya emitido ningún pronunciamiento hasta ahora.

Se ha elaborado la Ley de Biodiversidad, la Ley de Educación Intercultural Bilingüe y la Ley de Instituciones Indígenas. Todos esos proyectos han sido presentados al Congreso, pero hasta ahí hemos llegado. No hay voluntad por parte de los legisladores “padres de la patria” de legislar en favor de los pueblos indígenas; a pesar de que todos estos proyectos han sido elaborados con amplia participación de nuestros pueblos.

Para concluir quisiera manifestar que no basta la emisión de normas internacionales y nacionales, si es que no va acompañada de la voluntad del gobernante de establecer políticas públicas que garanticen el pleno y real ejercicio de nuestros derechos. De lo contrario, se convierten en letra muerta.

Por tal motivo, es importante fortalecer la unidad de todos los pueblos, organizaciones no gubernamentales y todos aquellos que trabajan en la temática de los pueblos indígenas y enseñar mecanismos y estrategias para exigir a los estados. El respeto de nuestros derechos debe ser una prioridad.

Lo otro es seguir luchando para construir el Estado que tanto anhelamos: plurinacional, con igualdad de condiciones, solidario y, por qué no decirlo, más humano, en el que todos los pueblos y nacionalidades podamos converger. Queremos construir juntos ese Estado realmente intercultural donde haya respeto mutuo y valoración de las diversas estructuras y pueblos del mundo entero.


¿Por qué no se puede legislar a favor de los pueblos indígenas, considerando que tienen una importante representación política?Los pueblos indígenas constituimos el 45% de la población, pese a lo cual, logramos como máximo 10 de los 104 diputados de la representación nacional. Actualmente, somos tan sólo 6. Necesitamos de los otros partidos para que prosperen nuestras propuestas, pero,


esto es muy difícil ya que existe una fuerte presencia de los partidos del sector de la derecha.

Además, la alianza con Lucio Gutiérrez fue un error. Este Presidente debilitó y dividió al movimiento indígena y hasta ahora no nos hemos recuperado del todo. El gobierno actual tampoco ha hecho un gran esfuerzo por acoger nuestras propuestas.

¿Qué problemas se presentan con la justicia ordinaria?

El principal problema se origina en el desconocimiento de las resoluciones emitidas por nuestras autoridades por parte de los operadores de justicia ordinaria. Por otra parte, cuestionan nuestra capacidad de resolver conflictos basándose en nuestra supuesta ignorancia jurídica. Algunas instituciones han venido apoyando a la justicia indígena para lograr su reconocimiento.

151

4.3. Experiencia de la aplicabilidad del Convenio 169 referido a los derechos

de los pueblos indígenas

1Guillermo Ñaco

*

Buenas tardes distinguidos hermanos y hermanas, líderes de diferentes pueblos del continente, quisiera saludar a la comisión organizadora que ha hecho posible asistir a este encuentro así como a todos los auspiciadores.

A nosotros se nos ha pedido socializar a partir de la experiencia de la aplicabilidad del Convenio 169 referido a los derechos de los pueblos indígenas. Antes ello, permítanme hacerles una introducción de la representación institucional, la problemática y la forma en que nosotros venimos trabajando sobre los derechos pueblos indígenas en el Perú desde la Amazonía, desde la selva central y de nuestra relación con el Estado.

Desarrollo de los pueblos indígenas de bosque tropical y el ambiente de la selva central (Amazonía)

Es importante ubicarnos como parte de la Amazonía y la experiencia de las organizaciones de los pueblos indígenas amazónicos, es el sentido de esta presentación. ARPI es la Asociación Regional de Pueblos Indígenas de la Selva Central, organización de carácter regional que representa a 9 federaciones de los pueblos indígenas, con 350 comunidades que están reconocidas por el Estado. ARPI está constituido por los pueblos originarios de la región como son: el pueblo Ashaninka, Yanesha y Nomatsiguenga; con una población de aproximadamente 70.000 indígenas ubicados en la Cuenca del Valle de la Selva Central Peruana.

Nosotros como organización regional estamos afiliados a una organización nacional denominada AIDESEP: Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana y somos socios de COICA a nivel de la cuenca Amazónica. Debo expresar también que en el Perú, a nivel

* Asociación Regional de Pueblos Indígenas de la Selva – ARPI.



de la Amazonía, hay dos organizaciones nacionales que son: AIDESEP, de la que somos parte, y la otra es CONAP.

AIDESEP es una organización nacional de los indígenas amazónicos con sede en la ciudad de Lima; está descentralizada en tres regiones ubicadas en el Norte, Centro y Sur del país, afilia 57 federaciones indígenas que representan 1359 comunidades indígenas y una población aproximada de 350.000 hombres y mujeres.

¿Cuál es nuestro compromiso?

Para poder definir nuestros lineamientos o directivas nos ha costado un trabajo de muchas décadas. Una primera reflexión que nos ha llevado a definirnos, es: quién nos gobierna en nuestro territorio, en nuestro pueblo. Así, hemos entendido que los que nos gobiernan son foráneos. No hemos participado en el quehacer, en la toma de decisiones en el desarrollo económico, político y social de nuestros pueblos.

Es por ello que una primera cosa para nosotros es el tema de la gobernabilidad y el componente del fortalecimiento organizativo para la formación de líderes en el espacio propio, porque sin ello no podemos hacer la defensa y ejercer eficazmente la gestión de nuestro desarrollo, eso es clave. Acá va un aporte a la agenda de América Latina que estamos en estos momentos conversando. Tenemos que fortalecer el espacio propio de los pueblos indígenas, podemos poner muchas agendas pero, si no están fortalecidas nuestras organizaciones, sus estructuras y bien preparados nuestros líderes para el tema de la defensa y ejercer nuestros derechos o gestionar el desarrollo, poco haríamos. Este es el primer aporte.

Segundo es el tema de territorio, territorialidad y recurso naturales. Sino está garantizado, asegurado jurídica y políticamente de manera estable nuestro territorio y los recursos naturales de nuestros pueblos, tampoco podremos hablar de desarrollo, porque siempre estaremos en una inestabilidad jurídica y política y, estaremos permanentemente en la situación de permitir el saqueo de los recursos naturales de nuestro pueblo.

Nosotros hemos desarrollo una experiencia de 15 años pero, que aún el Estado no la pone como agenda de peso político en la aplicación de la educación intercultural bilingüe en la Amazonía.


Por otra parte, el componente de desarrollo económico y el modelo económico; nosotros deseamos que realmente sea un modelo económico no “estatalista”, y que haga daño a la vida y al medio ambiente. Nuestra visión tiene que basarse en la Amazonía; los otros expositores han dicho que los modelos tienen que darse de acuerdo a las realidades. Nuestro modelo es un modelo amazónico, es un modelo que tiene que basarse en la historia, en los conocimientos colectivos de los pueblos, en los saberes ancestrales, la espiritualidad y la cosmovisión; tiene que ver con el espíritu, el manejo del monte, del territorio y los recursos naturales que en ellos habitan. Porque si no se parte de éste principio, estamos simplemente copiando una política que nada tiene que ver con nuestra realidad socioeconómica y política.

En el caso de la Amazonía, tiene que ver mucho con la visión de los pueblos indígenas y territorios y sus recursos naturales, que siempre hemos venido manejando como una base para implementar todo lo que concierne una nueva forma de relacionamiento con el Estado.

Acá hemos entendido que el problema de fondo es un problema de relación entre pueblos indígenas y el Estado. El Estado no asume su rol de implementar una política apropiada para los pueblos indígenas, para cada una de sus realidades a pesar que la Constitución Política propicia una educación multicultural y multilingüe pero, en la práctica no se da ello.

Nuestro anhelo como pueblo indígena tiene que ver bastante con la vida sana. Para garantizar la vida sana de manera íntegra tiene que estar presente: el agua limpia, el bosque sin depredación, el aire y todo un componente de alimentación, principalmente natural.

¿Cuáles son los principales problemas que afrontamos en la Amazonía?

Es reiterativo pero, vale la pena mencionar, primero un tema que nos está afectando de manera directa y cotidiana es la destrucción de la Amazonía, la degradación del medio ambiente y eso tiene que ver con la política excluyente de los capitales de Lima, ”los grandes tomadores de decisiones”, con los ministros de Estado que no tienen en cuenta los elementos que anteriormente he mencionado; la consecuencia es gravísima.



Solamente en la selva central se han degradado 4 millones de hectáreas en menos de 40 años, y eso tiene que ver con: quién toma la decisión. Por eso decía inicialmente quién nos está gobernando. Los que nos están gobernando son foráneos que no aman la Amazonía y que incluso saquean los recursos naturales porque no viven allí sino, más bien en ciudades acomodas o en el extranjero.

Tiene que ver también con la política internacional que está afectando al medio ambiente, por eso en todo el mundo se habla hoy sobre los grandes huracanes y el cambio climático. Esto tiene que ver con las invenciones del hombre y la destrucción del hombre a la naturaleza; no tener compasión cuando se hacen los trabajos en el uso del aprovechamiento de los recursos naturales, hay tala indiscriminada del bosque para sacar madera, contaminación muy grave de los ríos cuando se extrae el oro, el petróleo y gas de la Amazonía. Un caso concreto se está produciendo con los hermanos Achuar en el de Río Corrientes en Loreto; se hizo un estudio científico para detectar que tipo de problema de salud esta afectando a los hermanos Achuar y se detectó que tienen contaminada la sangre con elementos de mercurio, plomo y cadmio a través del consumo de pescado y el agua. De igual manera en el río Urubamba con la Pluspletrol, está sucediendo lo mismo. Los hermanos Achuar a través de su lucha de protesta, lograron suscribir un acta que está incumpliendo con las demandas del tratamiento de la salud y la reinyección del agua de los ríos contaminados y el medio ambiente.

Eso tiene que ver con el tipo de modelo impuesto como el modelo económico mercantilista de libre mercado, frente a un modelo de desarrollo integral que respete la vida, que no haga daño al medio ambiente. Ahora el Estado y las políticas internacionales están hablando del modelo del respeto de la diversidad biológica pero, en la práctica, las grandes corporaciones no están respetando estos principios: los derechos de los pueblos indígenas y la diversidad biológica.

La selva central comprende la selva de: Ayacucho, Junín, Huánuco, Cusco y del departamento de Ucayali. Una de las demandas grandes que venimos trabajando es el saneamiento físico legal de la comunidades, actualmente aún tenemos que trabajar con 57 comunidades por titular, aparte de las áreas naturales protegidas que venimos viendo.


Gracias a un esfuerzo de muchas décadas, hemos logrado que se reconozcan reservas comunales, parques nacionales de más de 4 millones de hectáreas.

Como pueblos indígenas, respecto a las áreas naturales protegidas, vemos que no son adecuadas las normas jurídicas. Empoderar para poder entrar en el seno del control y administración de estas áreas es importante en esta agenda que se está construyendo.

Imagino que en otros países hermanos de la cuenca amazónica tenemos que trabajar en el tema del marco jurídico que facilite el acceso a la participación, control y administración de las áreas naturales protegidas por parte los pueblos indígenas.

En un caso específico de la selva central, que está rodeada de comunidades indígenas, han quedado 616,000 hectáreas en las que estamos trabajando en cómo hacer una buena administración y control de las reservas comunales. De igual manera en la zona de Vilcabamba que es una zona compleja, para que los pueblos indígenas consigan algún derecho en el Perú tienen que pasar muchas décadas, muchos años de sacrificio, de permanente gestión; incluso hasta llegar a denuncias judiciales y penales que sufren los líderes, hemos llegado incluso hasta muerte por estar al frente de las demandas en favor de los pueblos.

Todo esto tiene que ver bastante con el tema de la participación; en el Perú se logró la ley de la participación en los gobiernos locales. Por eso, en este momento estamos trabajando una experiencia importante dentro de la demanda de los pueblos indígenas que tiene ver con crear espacios para el pueblo indígena en la estructura de las diferentes instituciones del Estado.

Nosotros hemos tenido en el Perú la creación de INDEPA, el Instituto de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afro peruanos que se creo en la gestión de Alejandro Toledo. Pero, actualmente el gobierno aprista lo ha fusionado al Ministerio de la Mujer y Desarrrollo Social bajo una dependencia bastante diminuta. Esto para nosotros significa un retroceso sobre los derechos de los pueblos indígenas por tener un espacio propio, que tenga un alto rango en el poder ejecutivo, adscrito a la presidencia del Consejo de Ministros.



Ahora, las organizaciones indígenas estamos trabajando para que este organismo público descentralizado pueda volver a su rango de creación pero, con mayor peso político y autonomía de gestión administrativa. Este planteamiento nosotros lo anhelamos para facilitar el reconocimiento de los derechos indígenas.

Finalmente, aprovecho en este punto en que estamos tratando sobre la experiencia con los gobiernos locales y regionales para resaltar el vacío del Estado, por no contar con una entidad con rango de ministerio y con peso político, administrativo y autonomía en su gestión financiera que incluya todos los organismos del Estado en el Perú. Son 16 ministros de Estado, sin embargo, ninguno de estos ministerios cuenta con una entidad que se encargue de aplicar políticas de estado en favor de los pueblo indígenas del Perú y de los afro peruanos, por supuesto. Esto sí estamos generando en la selva central y logrando, de a pocos, en los gobiernos locales y gobiernos regionales.

El día de ayer en una de las experiencias en el marco del Convenio de los Derechos de los Pueblos indígenas, hemos logrado suscribir, de hecho es la primera vez en la historia peruana de la Amazonía, un convenio denominado: Convenio específico de cooperación académica y científica, dirigido por la Asociación Regional de los Pueblos indígenas de la Selva central con el acompañamiento de la Fundación del Valle y la Universidad Mayor de San Marcos a través de la Facultad de Educación. Este convenio para nosotros es una acción emblemática; por primera vez una universidad estatal, Alma Mater de América como es San Marcos, apertura una política para proveer, desarrollar y formar líderes de los pueblos indígenas de la selva central en el campo de la educación intercultural bilingüe bajo un programa descentralizado de nivel primario. Esto vamos a co-ejecutar a lo largo de seis años. Es la continuación de lo que venimos trabajando catorce años en diferentes partes de la Amazonía; para nosotros es un gran logro puesto que, es importante mencionar, lo hemos trabajado en el marco del convenio 169 de la OIT.

Debo resaltar que es la propia organización que gestiona sus reivindicaciones. No es la iniciativa propia de las entidades del Estado y eso es importante. Nosotros tenemos que llevar adelante la gestión. Yo comparto la opinión de la compañera ecuatoriana que decía que no son suficientes las normas nacionales e internacionales, yo creo que nos toca


un proceso diferente pues, nosotros no compartimos las palabras toma de poder, yo creo que es el empoderamiento para la refundación del Estado, de los estados nacionales. Para ello, se requieren previos trabajos de formación de los líderes, de los cuadros, en diferentes disciplinas.

Es por eso que una de las demandas, en el caso de la Selva Central, es nuestro sueño, crear una universidad autónoma, esto a largo plazo. Esta idea es parte de este convenio con San Marcos, para ejercitar un proceso de adiestramiento para que los pueblos indígenas tengamos una universidad con enfoque interculturalidad que permitiría crear condiciones para poder aportar a una nueva forma de desarrollo para la Amazonía. Tengo conocimiento de la experiencia de la Universidad Indígena en Nicaragua, todo apuntala al fortalecimiento de la autonomía del océano Atlántico y de los indígenas que habitan allí, indígenas, no indígenas y afro descendientes.

Pensamos que esto podría aportar significativamente a un proceso de empoderamiento para poder cambiar el rumbo de un mal estado.

Resumiendo, hoy tenemos varias demandas, como por ejemplo, terminar el saneamiento físico legal de los territorios de los pueblos indígenas, el empoderamiento de los pueblos indígenas en áreas naturales protegidas y la institucionalización del tema indígena en el Estado. Por todo esto, tenemos que trabajar en una estrategia de doble vía, es decir dentro del Estado pero, también trabajando desde la sociedad civil.

Ese sería mi aporte, respecto a la experiencia en el Perú de verdad es muy dura la lucha para conseguir derechos individuales.

PREGUNTAS DEL PÚBLICO

En Guatemala, en forma semejante, se planteó la conformación de la Universidad Maya. Pero ¿qué se va a estudiar en ellas? ¿Saber occidental o tradicional? ¿Implicaría establecer una segregación lesiva al derecho a la identidad?Al respecto, pensamos capitalizar nuestros conocimientos en educación bilingüe intercultural, de más de 14 años de duración. A ello, sumaremos la participación de profesores de San Marcos. Procuraremos, además, incorporar los adelantos de la ciencia y tecnología moderna.



Ustedes plantean un programa universitario ¿Cómo se va estructurar? ¿Cuentan con el personal necesario?La gestión de la Universidad Indígena queda a cargo de nuestra propia organización, sin excluir la participación de profesionales y expertos de varias zonas.

El decaimiento de INDEPA ¿Vulnera la representatividad de los pueblos indígenas en los niveles del Estado?Nosotros consideramos que es necesario devolver al INDEPA su carácter de organismo público descentralizado y sustraerlo de la competencia directa del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social. Queremos, con ello, fortalecer el nivel de propuesta y participación indígena en la planificación del desarrollo nacional.

IV. Territorios y recursos naturales

Expositores:

Judith Vidal (Colombia)Mario Palacios (Perú)

Lily La Torre (Perú)

161

1. Legalización de territorios a comunidades indígenas en Colombia

Judith Vidal*

Ante todo, quisiera pedir disculpas por no haber podido lograr la representación oficial del sector debido a algunos inconvenientes burocráticos. Por tanto, mi ponencia será presentada a título personal y no institucional.

En Colombia, el Convenio 169 ha sido ratificado a través de la Ley 21 del 91. Tenemos la legislación y, a partir de allí, el Estado Colombiano respeta las consultas previas para la exploración o cualquier adelanto de proyecto energético o proyectos de exploración petrolífera y otro tipo de proyectos.

Situación Institucional

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural,1 que fue creado por Decreto 1300 de 2003, ha cumplido cuatro años. Actualmente, se encuentra en crisis. Tal vez, nuestros hermanos latinoamericanos se hayan enterado de la entrega irregular de tierras en la que se han visto involucrados algunos funcionarios de esta entidad, la cual, actualmente se encuentran bajo investigación. No quisiera tocar el tema, pero esto ha desestabilizado a la institución de tal forma que, recientemente, el INCODER se ha reducido a su mínima expresión y, sensiblemente, la función de legalización de tierras de las comunidades indígenas y afrocolombianas pasará al Ministerio del Interior y Justicia.

La política de legalización de tierras de las comunidades indígenas que impulsa el Estado se ha centrado en la constitución, ampliación y saneamiento de resguardos. En los últimos cuarenta años, el INCORA – hoy INCODER – ha logrado la entrega de más de 31 mil hectáreas a estas comunidades, que representan el 32,2% del territorio nacional. Es,

* Funcionaria del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural de Colombia

1 Nacido del antiguo Instituto Colombiano de Reforma Agraria, que tenía como función legalizar las tierras de las comunidades indígenas y afrocolombianas, según leyes 135-1971 y 160-1974.



en definitiva, una de las reformas agrarias más trascendentales que se haya realizado en cualquier parte del mundo en favor de estos pueblos. Los 664 resguardos creados, reportan un beneficio indiscutible para 87 mil familias indígenas.

¿En qué consiste el Resguardo?

Los resguardos se constituyen sobre áreas previamente delimitadas sobre la base de un estudio socioeconómico que busca determinar las necesidades de tierra de las comunidades, determinadas por los usos y costumbres. De hecho, en 32 departamentos – de un total de 36 que tiene nuestro país – hay presencia de comunidades indígenas. Unas más que otras, como es el caso de: Amazonía, Sierra Nevada de Santa Marta, Cauca y Putumayo. Dependiendo de estas áreas, se calcula la necesidad de tierra y se pasa a legalizar, en zonas de “vacíos nacionales” o en algunas partes de la frontera agrícola. En éstas últimas, opera la adquisición estatal que, como es comprensible, acarrea un alto costo para el erario nacional.

A continuación, les mostramos un cuadro que especifica los resguardos creados en cada uno de los departamentos.

DEPARTAMENTO RESGUARDOS AREA (Has- M2) TOTAL FAMILIAS

Amazonas 21 9.209.244,7641 4.137Antioquia 43 343.404,6438 2.148Arauca 26 128.171,5780 420Boyacá 1 220.275,0000 707Caldas 4 5.820,6893 4.782Caquetá 42 680.196,6374 766Casanare 8 148.477,2300 644Cauca 49 182.453,6448 16.681Cesar 8 58.767,5182 1.473Chocó 116 1.271.570,2964 4.824Córdoba 3 117.932,2441 3.211Guainía 28 7.129.420,8069 2.164Guajira 21 1.084.026,7263 18.746Guaviare 23 1.892.752,5232 835Huila 15 7.187,5839 1.034


Magdalena 3 577.546,3000 2.131Meta 18 200.559,2817 744Nariño 48 363.557,3136 6.854Norte de Santander 2 122.200,0000 428

Putumayo 54 188.280,0380 2.270Risaralda 5 28.079,7098 1.566Tolima 71 23.804,5056 3.223Valle 22 36.328,7405 1.131Vaupes 2 3.639.925,0000 2.231Vichada 31 3.557.432,8286 3.947Total General: 664 31.217.415,6042 87.097

Problemática Territorial

Estas 31 millones de hectáreas representan áreas de protección, áreas forestales, donde hay control, también, de nacimientos de aguas. Tal situación es fuente de conflictos, como es el caso del Cauca, donde campesinos e indígenas están enfrentados. Estos últimos tienen una fuerza política impresionante expresada en la organización denominada Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), que se remonta al año 1971.

Ellos, ya han logrado el reconocimiento del recurso acuífero en un 400% más que el que se da a nivel nacional. Hay que considerar, no obstante, que esta presenta tierras de ladera productiva que podrían emplearse y aliviar, así, el bajo índice de producto bruto interno del departamento. Es, precisamente, el reclamo de las comunidades campesinas y el empresariado, quienes señalan, además, que los indígenas requieren la tierra no tanto para producirlas, sino para preservar sus usos y costumbres y, que hay que atender un poco más el deterioro de la economía del departamento.

Por otra parte, está el problema de la consulta previa a la ejecución de los proyectos de exploración que pudieran afectar a las comunidades, conforme lo prevé el Convenio 169 de la OIT. Al respecto, es bastante conocido el caso de la Comunidad Uwa, un pueblo ancestral ubicado entre los departamentos de Boyacá y Norte de Santander. Entre 1986 y 1998, en medio del conflicto que sostuvo con organismos



gubernamentales y empresas petroleras, llegaron a amenazar con el suicidio colectivo en caso se realizaran actividades de exploración en la zona; ya que para ellos el petróleo es la sangre de la madre tierra y, de ninguna manera, se podía permitir la explotación de los pozos.

Desde 1999 han resistido a todo intento de consulta previa. Ya van seis convocatorias y, hasta ahora, no hemos logrado su asistencia. Es más, hace poco han dicho que ellos no van a asistir a ninguna consulta porque les afecta la exploración. Ofrecieron flexibilizar su posición, si es que el Gobierno Nacional procedía a efectuar el saneamiento de resguardo sobre la zona. Una acción de este tipo implicaría, necesariamente, la adquisición estatal de tierras de colonos que no son parte de la comunidad, pero que se encuentran dentro de su delimitación geográfica.

¿Hasta donde vamos a llegar? Esta interrogante se hace más urgente ante el sinnúmero de solicitudes de constitución y ampliación de resguardo que se presentan al Estado. Ayer hablaba Darío Mejía de un estudio de caracterización. En realidad, se precisa de estudios de necesidades de tierras que, como sabemos, se originan en las propias solicitudes que son permanentemente por los grupos técnicos territoriales, en cada ámbito local. Nosotros estamos en permanente conversación con los 6 u 8 representantes de las organizaciones indígenas que participan en la Comisión Nacional de Territorio. Ya Darío nos habló de las metas y de los respaldos de la concertación. Esperemos seguir por ese camino.

Aspectos Presupuestales

Hay que reconocer que el Estado no está dando el presupuesto necesario y, lo que es peor, se han reducido las cantidades previstas. En efecto, hace 10 ú 11 años, oscilaba entre los 10 mil y los 11 mil millones de pesos. Desde hace 4 años, sin embargo, esas cifras fluctúan entre 2 y 3 mil millones de pesos. Parte de esta reducción tiene explicación en los fondos invertidos en algunas comunidades específica, como es el caso de las comunidades de Cauca o de Uwa, donde se emplearon casi 13 mil millones de pesos.

La meta que nosotros queremos establecer con ellos es medir, a través de los estudios de caracterización, qué áreas son productivas2 y, así, ver

2 Aunque no creo que sean superiores al 10% del total.


hasta dónde podríamos llegar. Se debe especial cuidado al hacer esta mensura. En ciertos casos, gente que no tiene características indígenas acceda a ciertas prebendas como: el no pago de las cuentas prediales, la exención del servicio militar y la educación especializada. Un ejemplo claro es el caso Tolima. De todos modos, tenemos por cierto que no podemos discriminar a ninguna persona que se sienta indígena, aunque no lo “parezca”.

Política de Reforma Agraria

El territorio de la comunidad se rige de acuerdo con el régimen autónomo y la división que establece cada pueblo indígena. Desde hace muchos años se ha venido trabajando en ese sentido, incluidos los dos periodos del gobierno actual. Los primeros cuatro años destacaron el proceso de Ley Orgánica y es difícil de afirmar que haya interés por sacarla adelante. Esto, a diferencia de otros procesos, como el estatuto de desarrollo rural que fue sancionado en menos de meses. En definitiva, depende del interés gubernamental.

En realidad, la territorialidad es un concepto que va mucho más allá de la mera entrega de un pedazo de tierra a una comunidad indígena. La misma Ley 21-1991, que sancionó el Convenio 169, garantiza el territorio de las comunidades indígenas, independientemente de que se estén allí, en el área. Esta es una de las conquistas de las comunidades. La construcción de la base jurídica de la territorialidad ha permitido su consolidación, al excluirlos del mercado. Debemos recordar, al respecto, que el acto de constitución de resguardo indígena convierte al área en inalienable, imprescriptible e inembargable.

Hace falta desarrollar una política integral de territorio que vaya más allá de la propiedad colectiva del suelo e incluya: la propiedad colectiva de los bosques y el velo forestal, el uso y aprovechamiento de los recursos existentes en el subsuelo de sus territorios y el derecho a la consulta previa, cuando dicha explotación se realiza.

Ordenamiento Territorial

La Ley de Ordenamiento Territorial permite avanzar en la conformación de las entidades indígenas como nuevas formas de organización política y territorial del país, de acuerdo a lo previsto en la Constitución.



Estas entidades son autónomas. El gobierno les otorga territorio, en los términos antes vistos, y posibilita la participación en los ingresos. Eso ha generado algunas situaciones de corrupción. Por ejemplo, algunas comunidades han recurrido a la inclusión de campesinos para aumentar la población de sus resguardos y, de ese modo, incrementar su participación en las transferencias.3

Autonomía y Participación Política

Los indígenas de Colombia eligen, por prescripción normativa, a sus representantes ante el Congreso de la República. Actualmente, son dos senadores y un representante a la Cámara. Además, como mencioné antes, existen transferencias de ingresos corrientes que van directamente a los comunidades indígenas.

Se reconoce, además, su derecho a la propia jurisdicción, expresado en los castigos impuestos por la comunidad cuando no se respeta lo preestablecido por las autoridades tradicionales, de acuerdo con sus usos y costumbres.

Conservación y Protección de los Recursos Naturales

Considero que los indígenas, por tradición, son conservacionistas. Por ello, cuando se presentan zonas de parque en las tierras de las comunidades indígenas, no procedemos a separar tales zonas. Ciertos funcionarios del Ministerio del Ambiente no comparten ese criterio. Por eso, hemos coordinado la realización de educación ambiental para la protección y el uso adecuado de las tierras por parte de los pueblos indígenas.

No obstante, se han presentado algunos problemas. En el área del Choco – ubicada en el Pacífico Geográfico – las tradiciones conservacionistas de los grupos étnicos han decaído por el monocultivo de cacao y de palma gitana promovido por las empresas. Desde el Gobierno, se viene impulsando un proceso de acercamiento a las comunidades en la búsqueda de generar un desarrollo productivo que atienda a sus usos y costumbres, pero también a la parte social.


Retos para el Futuro

Según nuestra proyección, la atención de las solicitudes de constitución y ampliación de resguardo, se traduciría en la entrega de 500 mil hectáreas de tierra baldía y la adquisición de 30 mil hectáreas para este fin.


¿Podría explicar el reordenamiento territorial de Colombia?Lo que se está tratando es titular las tierras baldías y la adquisición de tierras. Además, se requiere fortalecer el proceso de territorialidad de los pueblos indígenas.

¿Cuál es la diferencia entre tierras ociosas y tierras productivas?Los usos y costumbres de las comunidades indígenas incluyen zonas que no se usan por descansos tradicionales o por su destinación a usos sagrados o de respeto. Bajo estas consideraciones, es difícil determinar la existencia de tierras ociosas. Éstas más bien corresponden al régimen territorial que han impuesto los hacendados desde tiempos coloniales como mero instrumento de poder político.

Al hablar de la baja productividad del Valle del Cauca ¿No se está partiendo de una racionalización distinta a la indígena?El año 2005, las organizaciones campesinas de la zona protestaron fuertemente por los supuestos privilegios que se daban a las comunidades indígenas, a pesar que no producían tanto. Al año siguiente, se establecieron sistemas de compra de producción preferente que incluyeran también a las comunidades campesinas y las comunidades afrocolombianas.

Asimismo, se plantearon mecanismos de conciliación que tienden a promover la producción de las tierras de las comunidades indígenas, teniendo en cuenta sus usos y costumbres y el respeto al régimen jurídico de resguardo que poseían. Es necesario anotar, no obstante,



que la productividad de la tierra en este valle disminuyó mucho a partir de la titulación de las comunidades indígenas.

¿En qué consiste el poder económico de los pueblos indígenas?Hay organizaciones muy fortalecidas, con un reconocimiento político y social en los ámbitos nacionales y regionales. Sus logros provienen de su ejercicio del poder, que data de varios años atrás. En cambio, existen organizaciones indígenas muy pobres.

En conclusión, el poder económico está determinado por el posicionamiento que los pueblos indígenas han alcanzado, inclusive, a nivel internacional.

La titulación en Colombia ¿Tiene sólo un componente de zonificación?Se hace un estudio socioeconómico jurídico de tenencia de tierras. Además, se elabora un informe sobre la actitud agropecuaria del territorio, de acuerdo con los usos y costumbres de las poblaciones. No podríamos hablar, en sí, de estudios de zonificación, pero sí se hacen estudios de tipo social y productivo.

¿Qué estrategias existen para la implementación de políticas públicas en este tema?

La Ley de 1991, dio fuerza a los pueblos indígenas para hacer valer sus derechos. Pero, se requiere una mayor difusión y capacitación que les permita conocerlos y exigirlos a las autoridades correspondientes.

169

2. Territorios, recursos naturales, pueblos y comunidades en el Perú

1Mario Palacios

*

Muy buenos días a todos y todas. Un saludo a los hermanos y las hermanas que vienen de los distintos pueblos indígenas de Latinoamérica. Quisiera centrar la exposición desde la óptica de las comunidades que sufrimos los impactos de las políticas públicas dirigidas a la promoción de las industrias extractivas. Esta realidad ha afectado nuestros derechos, pero, también nos ha llevado a organizarnos para proponer, desde nuestra perspectiva, una propuesta de país; que sea escuchada, primero, por la sociedad civil, segundo, por los estados, y, tercero, por las autoridades internacionales que velan por nuestros derechos.

¿Qué es CONACAMI?

Voy a tomar un minuto para hacer una presentación institucional de CONACAMI. Esta organización, a la que represento esta mañana, agrupa a las comunidades campesinas e indígenas del Perú. Surgió como resultado del desarrollo acelerado, caótico y desordenado que ha tenido la minería en estos últimos diez años. La necesidad de organizarnos nos llevó a constituir una institución a nivel nacional que, finalmente, cristalizó en la: Confederación Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería en el Perú - CONACAMI.

La Biodiversidad del Perú

La primera idea que voy a compartir con ustedes está referida a la potencialidad en recursos que tiene el Perú. Nuestro país comparte con Ecuador y Bolivia, los otros dos países andinos, una extraordinaria diversidad. Concretamente, el Perú es uno de los cinco países denominados mega diversos de la Tierra.

* Dirigente de la Organización Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería – CONACAMI.



Rápidamente, vamos a hacer una mirada a nuestra diversidad en comparación con la que presenta el mundo.

Megadiversidad Comparada

PERÚ MUNDO• 84 de las 117 zonas de vida del

mundo: • 71.8 % del total mundial.

• 28 de los 32 tipos de clima del mundo: • 87.5 % del total mundial.

• 25,000 especies de flora: • 10% del total mundial.• 75,000 plantas endémicas: • 5º en el mundo• 4,400 plantas nativas utilizadas por

la población: • 1º en el mundo

• 128 plantas nativas domesticadas: • 1º en el mundo.• 2,000 especies de peces marinos y

continentales: • 1º en el mundo

• 3,000 especies de orquídeas: • 10% del total mundial• 333 especies de anfibios: • 3º en el mundo. • 462 especies de mamíferos: • 3º en el mundo • 46 mamíferos endémicos: • 11º en el mundo• 298 especies de reptiles: • 12º en el mundo• El 40 % de los alimentos del mundo

han sido domesticados en el Perú: • Mayor centro genético

del mundo. • 3,000 variedades de papa: • 1º en el mundo.• 50 ecotipos de maíz.• 1,408 especies de plantas

medicinales: Uña de Gato, Sangre de Grado, Hercampuri, Toé, Manayupa, Ojé, Muña, Verdolaga, Llantén, etc.

• 618 especies para madera y construcción: Cedro, Caoba, Tornillo, Ishpingo, etc.

• 483 especies forrajeras: Ichu, Junco, Totora, etc.

• 132 especies para leña y carbón.• 123 especies para agroforestería:

Queuña, Quishuar, Molle, etc. • 4 camélidos sudamericanos:

Guanaco, Vicuña, Llama, Alpaca.


PERÚ MUNDO• 4 cereales domesticados en el Perú:

quinua, kiwicha, maíz y kañiwa.• Acceso a 3 Macrocuencas:

Amazonas, Titicaca y Pacífico.• 72 nacionalidades y pueblos

indígenas.

Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas

El Perú cuenta con 44 áreas naturales protegidas por el Estado, que representan el 13% del territorio nacional. Este sistema cuenta con: a) 7 Parques Nacionales; b) 8 Reservas Nacionales; c) 7 Santuarios Nacionales; d) 3 Santuarios Históricos; e) 5 Zonas Reservadas; f) 6 Bosques de Protección; g) 2 Cotos de Caza; h) 1 Reserva Comunal; e i) 5 Bosques Nacionales.

La Diversidad de los Pueblos Indígenas

Los pueblos andinos y amazónicos constituimos, aproximadamente, una población de 8 millones de personas, según el censo del año 1993. Hace un año, o un poco más, hubo un censo que no tomó en cuenta la condición de población indígena;1 así que a la fecha el Estado no sabe la cantidad. Sin embargo, nosotros damos una aproximación desde las fuentes estatales y no tanto desde el Banco Mundial y otros organismos. Según ello, hay 72 pueblos andinos o nacionalidades, de los cuales, siete están en los Andes (Quechuas, Aymaras, entre otros) y 65 en la Región Amazónica, organizados y reconocidos por el Estado como comunidades nativas. Los pueblos andinos están reconocidos como comunidades campesinas

Población Económicamente Activa: Agricultura vs. Minería

En el campo, básicamente, las comunidades viven de la producción agropecuaria y ahí se da una relación entre agricultura y minería.

diferentes grupos étnicos. A pesar de estar prevista por la Ley Nº 27778, no fue considerada en el Censo del año 2005.



Concepción Andina de la Racionalidad del Territorio

Hay un entendimiento diametralmente diferente y hasta opuesto a lo que establecen las leyes y demás normas y a lo que el propio Estado reconoce. La madre naturaleza, para nosotros, es esencial para nuestra vida en las relaciones; como la relación madre hijo. Por ello, todos los seres que están en la naturaleza son hijos de la madre naturaleza y, por lo tanto, son hermanos nuestros animalitos; también lo son las plantas y la madre naturaleza donde practicamos nuestra espiritualidad.

El agua sagrada, Mamacocha, es la que nos ha da la posibilidad de permanecer, de crecer más allá de lo que somos, porque, sin las aguas, no hubiese vida. Está la madre tierra, los suelos que produce. Están los bosques y, finalmente, nosotros decimos que un pueblo sin territorio, deja de existir como pueblo. El territorio es integral pero, al mismo tiempo, es la base fundamental para nuestra subsistencia, para nuestra creación y recreación de la vida misma de nuestros pueblos. La madre tierra para nosotros es sagrada. Por eso, hay un intenso debate en las comunidades entre quienes intentan parcelar e individualizar las tierras comunales y aquellos que las defienden desde la perspectiva ancestral.

Para nosotros el territorio es una integridad. Hay un Mundo de Arriba, donde hay vida. Los astros que están comunicándose con nosotros y nos están dando energía. Nosotros lo llamamos: Hananpacha. Y nuestro entorno inmediato, para nosotros en nuestro idioma quechua, constitucionalmente reconocido, se denomina: Kaypacha; es lo que podemos ver y tocar. El Mundo de Abajo, Ucupacha, que también es parte del territorio, donde están nuestros abuelos, ahí están también todos los seres vivos y no vivos en el subsuelo; por qué ahí también hay una intensa vida. Y esa es la forma como entendemos la armonía de la naturaleza y nosotros somos parte de ella.

Minería en Territorios Andinos

En este escenario, aparentemente armónico, viene a suceder un hecho que va a trastocar la armonía natural que existe entre el hombre la naturaleza y las comunidades: la llegada de la actividad minera. Todo el proceso de minería destruye la madre tierra. Ni oro, ni plata, contribuyen, en nada o casi nada, a las comunidades.


En estos últimos 10 ó 12 años, el crecimiento de la minería ha sido exponencial. Tal es así que en 15 de las 24 regiones hay actividades de exploración o explotación minera. Son 148 unidades mineras en producción metálica activa, 200 unidades de producción no metálica y 165 plantas de beneficio para el tratamientos metálico y no metálico.

En el Perú hay más o menos 10 millones de hectáreas que se están explorando y 3 millones de hectáreas que están comprometidas para explotación propiamente dicha. Y, tanto el Estado como el gobierno y las empresas mineras, siempre nos están diciendo que el potencial minero sólo se está aprovechando en 10%.

Para el siguiente período hay una amenaza de mayor crecimiento de la actividad minera, con más de 54% ó 55% de exportación total y más o menos afecta a 3200 comunidades, actualmente. Esta tendencia sigue creciendo.

En el año 1992, cuando empezó el desarrollo acelerado de la minería había: 2,3 millones de áreas concesionadas para la actividad minera. Para el año 2004, teníamos 8 millones y medio de concesiones ya tituladas y, 1,5 millones de hectáreas en trámite. Ahora, para el 2007, son aproximadamente 13 millones de hectáreas concesionadas. Como consecuencia, 3200 comunidades indígenas ya han sido afectadas. De ellas, 2000 han sido gravemente afectadas: 80% por exploración y 20% por explotación.

¿Qué efectos produce?

La minería necesita tierras de las comunidades para desarrollarse, explorar y explotar los minerales, generalmente por el sistema de tajo abierto, que resulta más ventajoso, económicamente hablando. También necesitan utilizar este territorio para otras actividades complementarias a la propia extracción de los metales como: depósito de desmontes, construcción de instalaciones y accesos, campamentos para obreros, entre otras cosas. Hay cientos de miles de hectáreas por cada proyecto que están siendo utilizados para actividades complementarias.

Esto acarrea graves efectos para las comunidades, entre los cuales podemos destacar: a) Desplazamiento de comunidades; b) Contaminación de tierra y suelos; c) Afectaciones a la vida y la salud de



las poblaciones que viven en el entorno; d) Intoxicación de animales; e) Afectación de la producción agrícola; y f) Alteración de la cultura, la espiritualidad, el modo de vida y las costumbres. Esto es lo que, a grandes rasgos, sucede en las comunidades que están afectadas por los grandes proyectos mineros.

El agua es otro recurso en disputa entre la minería y las actividades agrarias de las comunidades campesinas. El agua se requiere para desarrollar la exploración y luego, propiamente para la explotación, Se necesitan grandes volúmenes de agua para procesar los metales y esto, termina destruyendo y afectando grandemente los ríos, las lagunas y los lagos. Estas aguas muchas veces son utilizadas para riego o, en todo caso, para el alimento de los animales que también terminan intoxicados.

En realidad, tales aguas no pueden ser utilizadas para otras actividades una vez que la minería les ha dado uso. Luego, pues, fuertemente incrementan los costos de tratamiento que no terminan de resolverse porqué, a pesar de los costos elevados para el tratamiento del agua, está nunca vuelve a su estado natural.

Esta situación genera un alto índice de conflictividad social, al punto que la Defensoría del Pueblo ha llegado a reportar hasta 15 conflictos mensuales generados por la realización de actividades mineras en territorios de comunidades. Esta situación cada vez más se va incrementando y cada día es como el pan nuestro de cada día; si no escuchamos noticias sobre conflictos entre la actividad minera y las comunidades en el Perú, no se toma el desayuno bien.

¿Cuál es la respuesta del Estado?

Lo que hace el Estado, a través de normas y leyes, es seguir dándole u otorgándole a las empresas mayores ventajas y mejores normas para el acceso a las tierras, para posibilitar sus mayores ganancias. Por otra parte, restringe los derechos colectivos de las comunidades, así como sus derechos humanos. Además, penaliza la protesta social.

En la actualidad hay, por estos casos, 700 comuneros y dirigentes de comunidades denunciados o enjuiciados en procesos judiciales. Hay una campaña muy fuerte iniciada por el Estado y las propias empresas


mineras, para desprestigiar y difamar a las comunidades. Hace poco dijo el presidente en la República que los que se oponían a las empresas mineras vamos siendo chilenos o aliados de los chilenos; lo dijo hace una semana. Pero la realidad es otra. No habrá, y lo digo con certeza, más peruano que un comunero. Luego están las persecuciones, el seguimiento a líderes ambientalistas y a los comuneros por defender sus derechos. Esta es la respuesta del Estado.

Propuestas Finales

Por el tiempo, mencionaremos sólo algunas de las propuestas que venimos trabajando desde hace varios años:

1) En el Perú no se puede seguir desarrollando la actividad minera como se ha hecho hasta ahora. Hay necesidad de hacer una zonificación productiva, que establezca áreas donde va a realizarse minería y donde no puede desarrollarse la minería. Hemos visto al inicio que el Perú es un país muy diverso. Creo que esa diversidad es su potencial hacia el futuro, y no podemos arriesgarlo por priorizar una sola actividad que es altamente contaminante, perjudicial y altamente rentable sólo para los empresarios y, tal vez, para algunos otros.

2) Exigimos que nuestros territorios tengan una protección constitucional igual a la que establecía la Constitución de 1979, y que es acogida en otros países, definiéndolos como: imprescriptibles, inalienables e inembargables; condición jurídica que fue negada por la Constitución de 1993. Hay necesidad de una nueva Constitución Política del Perú que restituya esos derechos.

3) Exigimos que las comunidades que han sido tradicionalmente guardianas de los recursos hídricos, porque es en nuestras comunidades donde nacen las aguas y de las que vienen a las grandes urbes, tengan también una garantía de acceso a ese recurso fundamental. El agua, como es evidente, tiene muchísimo que ver con nuestras posibilidades de vida y de desarrollo.

4) Proponemos fortalecer las actividades de los comuneros y sus capacidades productivas y, de este modo, aprovechar los recursos naturales que existen en nuestros territorios. Esto requiere de una



labor decidida de un Estado que siempre nos ha excluido de la vida social y económica del país.

5) Con respecto a la seguridad jurídica de nuestras tierras, estamos exigiendo el respeto y la aplicación de normas como el Convenio 169 de la OIT y otras que en el Perú son flagrantemente violentadas para otorgar mejores condiciones y beneficios a las empresas mineras.

6) Habíamos comentado la necesidad de acceso al agua. Mientras conversamos aquí, en el Congreso se está haciendo lobby y cabildeo para que salga la nueva Ley de Aguas, en miras de establecer concesiones hídricas indefinidas, que es peor que una privatización. Este proyecto permite que las empresas mineras viertan sus relaves a los cursos de los ríos. O sea, se está normando para contaminar los ríos. En estas condiciones no puede haber un cambio en la Ley de Aguas en el Perú.

7) Pedimos un cambio en la Ley de Aguas que busque la conservación y la protección de las aguas en la fuente, es decir, en las nacientes de los cursos hídricos que es, precisamente, donde se realizan las operaciones mineras. Se quiere evitar que el agua salga contaminada del manantial o laguna, para elevar la calidad de vida. Y, por supuesto, el respeto al derecho de uso y manejo ancestral de las aguas.

Dentro de esta propuesta, tenemos claro que la solución no pasa por individualizar o parcelar las tierras comunales, como parecen buscar las leyes e impulsar el “desarrollo” del país, partiendo de una idea de las comunidades que las identifica con un lastre para el Perú. Nosotros pensamos justamente lo contrario: si el Estado y el gobierno no dan impulso a las comunidades, el Perú no va a caminar jamás.


¿Cree usted que el problema sea la inexistencia de políticas estatales?Sí hay políticas de Estado con relación a los pueblos indígenas. Desde el inicio de la República se desconoció la existencia de la población


indígena y se promovió la explotación de tierras en desmedro de los pueblos indígenas que vivieran en ellas. Con la Constitución de 1920, recién se reconoció la existencia de las comunidades indígenas, cuando ya más del 50% estaba en manos de los hacendados. Posteriores normas y políticas las encuadraron dentro de estructuras comunales, que poco a poco han ido perdiendo derechos.

También hay políticas mineras, que permiten la libre explotación minera. Inclusive, se firmaron contratos de estabilidad jurídica que exoneraron de tributación y establecieron beneficios que no podían ser desconocidos por ninguna ley ni sentencia judicial. En esta misma línea están: la Ley de Aguas, la Ley de Pueblos Indígenas, la Ley de Acceso a los Territorios Comunales.

Hasta el 2005, las actividades mineras reportaban 15 mil millones de dólares. Ahora, ascienden a 25 mil millones. Si tan sólo se estableciera un impuesto de un 10% a las sobre ganancias, el Estado contaría con mil millones de soles en recursos.

¿Cómo se viene enfrentando el tema de la minería artesanal?

La minería clandestina opera en concesiones mineras legales. El mineral que extraen es vendido casi exclusivamente a los dueños de estas concesiones. Trabajan seis días de la semana para la empresa y uno sólo para ellos mismos. Pero, de este argumento se valen las empresas para promocionar su actividad.

¿Qué estrategias para la implementación de políticas públicas plantearía?

• Hacer visible el movimiento indígena.• Incorporar en la estructura estatal la estructura comunal.

179

3. La consulta y el consentimiento libre, previo e informado en el

ejercicio de los derechos indígenas

1Lily La Torre

*

Ahora vamos a tratar el tema de Consulta, al que le he agregado el consentimiento, pues, le da un poco más de riqueza. No sólo estamos en el marco de la legislación peruana, sino también en el marco del derecho internacional, porque queremos instrumentos que nos permitan hacer andar el derecho del mundo aplicado a nuestros países.

Antecedentes

La mayoría de los Estados han fracasado en reconocer los derechos de los pueblos indígenas a los minerales del subsuelo y otros recursos pertenecientes a sus tierras y territorios tradicionales y sobre la propiedad del subsuelo. Podemos establecer acuerdos a través de consultas y medios diversos, pero hablamos de un recurso que fue expropiado unilateralmente por los poderes colonizadores de la misma forma en que se considera hoy que los derechos de la superficie pertenecen al Estado soberano.

En nuestros días, la economía y el auge industrial a gran escala se llevan a cabo sin reconocer ni respetar los derechos de los pueblos indígenas a la tierra, al territorio y a los recursos. Aunque estén tituladas las tierras, no se han reconocido estos derechos porque en la práctica – como ustedes saben – su pleno ejercicio entra en colisión con las concesiones que se otorgan para el aprovechamiento de los recursos naturales, principalmente de industrias extractivas.

Estas decisiones establecidas en el Perú como derecho de concesiones sobre territorios indígenas para el aprovechamiento de recursos naturales han sido impuestas, en gran medida, desde el exterior, con anuencia de los estados nacionales, pasando totalmente por encima

* Grupo de Trabajo Racimos de Ungurahui (Perú).



del derecho de los pueblos indígenas a decidir, rectificar, controlar la ejecución y compartir estos beneficios.

Los estados nacionales a la hora de tomar en cuenta cuándo, dónde y cómo explotar los recursos nacionales tramitan políticas “de interés nacional” que supuestamente benefician a la mayoría de los peruanos pero que, en realidad, subordinan, violan e ignoran los derechos e intereses de los pueblos indígenas.

El disfrute y la seguridad de los derechos de los pueblos indígenas son fundamentales para su integridad física. El disfrute de los recursos y la tierra es esencial para mantener su visión holística su vida espiritual y su supervivencia. Por lo tanto, es comprensible que se opongan con cada vez más fuerza a la expropiación, la violación y la mala experiencia de engaños y de falta de compensación adecuada.

El Derecho Internacional está avanzando,1 sumando declaraciones y jurisprudencia y rechazando la expropiación unilateral respecto de los derechos de superficie; y lo mismo debería aplicarse a los derechos del subsuelo. Los organismos y tribunales internacionales en derechos humanos siempre han mantenido que se deben reconocer y proteger a los pueblos indígenas a sus tierras y recursos tradicionales.

Estas normas han sido desarrolladas, como lo establece el preámbulo del Convenio 169 de la OIT, para afrontar el legado de injusticias históricas que se remontan desde los primeros días, desde las épocas coloniales. Estos derechos existen ante la ausencia del reconocimiento formal por parte de los estados nacionales y son, en gran medida, determinados por leyes y costumbres de los pueblos indígenas.

De todos estos antecedentes normativos del derecho internacional, quiero destacar: a) El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y b) El Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, el mismo que establece el derecho de todos los pueblos a la autodeterminación, a la libre determinación de sus riquezas naturales y sus recursos y a un medio de vida seguro. Particularmente, se determina que no podrá privarse a ningún pueblo de sus propios medios de subsistencia.

1 Una excepción notable es la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas, que tras de diez años de intenso debate no ha sido aprobada a la fecha.


Y, claro, hablamos de recursos naturales, una frase que esconde una realidad o que no la expresa claramente porque para las sociedades industrializadas son bienes de producción; recursos que realmente están vinculados a la actividad económica. Para los pueblos indígenas, en cambio, los recursos naturales son recursos de subsistencia, como lo es, por ejemplo, el derecho elemental al agua.

Relaciones de los Pueblos Indígenas con el Estado y las Empresas

Todavía hacen falta mecanismos que permitan puntos de contacto para una interacción respetuosa entre los pueblos indígenas, las empresas y el Estado. Ahora bien, esta interacción no es posible mientras que el diálogo parta del desequilibrio. No olvidemos que, frente a los indígenas, están grandes intereses económicos. Existen jerarquías institucionales altamente centralizadas de los poderes industriales que tienen, muchas veces, más poder económico y político que los propios gobiernos. Ellos negocian normas e invocan autoridades que nunca se involucran en las decisiones. Y es el propio mercado el que define las reglas del juego.

Otro problema es diferencia de visiones. Los pueblos indígenas no tienen el ánimo de lucro que inspira a las relaciones de mercado que tienen las empresas y que, en la mayoría de los casos, es seguido por el Estado. Esta brecha se ahonda, además, al considerar la diferencia de concepciones entre la vida urbana y rural.

También otro aspecto es la visión con la que se encuentran las partes. Las empresas altamente distantes de la visión de los pueblos indígenas a la hora de interactuar. El Estado generalmente se pone al lado de las empresas. Esta visión es el lucro. Pero para los pueblos indígenas es realmente dramático ver cómo el entendimiento sobre valores, leyes, normas, comercio y tierra del mundo industrial va alterando su vida. El diagnóstico es claro. Hay un abismo cultural entre los pueblos indígenas, incluyendo los que están más cerca de las realidades urbanas; obstáculo que tiene que ser normado e identificado.

Consulta Previa

Se requieren procesos para el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y comunidades rurales, a través de la realización



de procesos de consulta y consentimiento previo, libre e informado, para asegurar un auténtico Estado de Derecho y Justicia en nuestra sociedad, multiétnica y multicultural. En el Perú se ha reconocido así en la Constitución pero, lamentablemente, no hay mecanismos que permitan hacer efectivo este reconocimiento constitucional.

El problema principal de la consulta es que no asigna a los pueblos indígenas el derecho de veto. Aunque se establece una obligación moral para los estados de lograr el consentimiento de los pueblos consultado, el Convenio 169 no va más allá. Aún así, los gobiernos deberían adoptar medidas que hagan posible una práctica continua de decisión conciliada con los pueblos consultados.

El convenio no establece ninguna medida que el gobierno deba adoptar luego de la consulta establecida. Esta limitación cobra un significado especial si se recuerda que este instrumento internacional reconoce también, en su artículo 7°, el derecho de los pueblos indígenas a decidir sus propias prioridades de desarrollo; salvaguardando su bienestar espiritual, en la medida de lo posible.

El artículo 66º de la Constitución establece la pauta para la explotación de los recursos naturales, asignando su propiedad a la Nación. El Estado sólo puede administrarlos. Si concordamos esta disposición del Convenio 169 de la OIT y el artículo 1º de la Constitución, podemos concluir que esta actividad no puede ir por encima de los derechos de la persona. De allí que, antes de otorgar concesiones, se debe consultar con los pueblos indígenas involucrados.

Cuando explico este derecho a los pueblos indígenas, les indico que los gobernantes tienen, también, la obligación de administrarlos cumpliendo con la obligación contenida en el artículo 1° de la Constitución, que manda que cualquier otro derecho esta supeditado al fin supremo de la sociedad y Estado: la defensa de la persona humana y el respeto de su necesidad. En consecuencia y concordancia a estas normas, nosotros tenemos el derecho de exigir a los gobernantes que, si hay un proyecto que afecte el interés de la persona humana, estos deben ser sometidos al escrutinio.

En el artículo 15° del Convenio expresamente manda al gobierno a hacer la consulta previa antes de otorgar concesiones de recursos naturales que se encuentren en el subsuelo de los territorios indígenas. Y aquí


establece de manera precisa, cómo debe hacerse la participación, desde el diseño y durante todo el proceso, e inclusive, la participación en los beneficios que correspondan por la actividad en su territorio.

Consentimiento Previo, Libre e Informado

El consentimiento previo, libre e informado ya está en el Perú, aunque limitado a la norma de propiedad intelectual colectiva de los pueblos indígenas. Sin embargo, en el ámbito internacional tenemos muchas fuentes de jurisprudencia y, también, contamos con tratados internacionales, en la ONU y en la OEA, que están debatiendo la incorporación de esta figura como una paso más adelante que la consulta.

En el marco internacional los pueblos indígenas deben participar en la toma de decisiones, dar o negar su consentimiento a las actividades que afecten sus tierras y territorios o, sus derechos en general. Ese es un avance, porque con el consentimiento pueden negar operaciones que puedan afectar su vida física y espiritual. El derecho al consentimiento no puede darse sin que, previamente, se haya reconocido el pleno derecho al territorio de los pueblos indígenas. El procedimiento podrá representar el mecanismo que permita la protección de este derecho. Es, entonces, un mecanismo de garantía, más que un derecho mismo. Es un derecho, digamos, en un segundo momento; primero, un derecho al territorio y el derecho a los recursos naturales en sus territorios.

En este sentido es importante que en el Derecho Internacional, los derechos territoriales surjan y se fundamenten en las costumbres y prácticas indígenas. Este derecho existe independientemente del reconocimiento formal de los estados. Hay petroleras que, cuando hay comunidades indígenas que no tienen el título de propiedad de sus tierras, desconocen esta normatividad.

Estándares mínimos de la Consulta Previa

Para concluir, pasaré a enumerar los estándares mínimos para que la consulta previa sea viable y sirva como garantía efectiva de los derechos de los pueblos indígenas.

1) La adopción y aplicación de políticas y leyes del gobierno que reconocen los derechos de los pueblos indígenas y que promueven



la diversidad cultural, el manejo territorial y el autogobierno, incluyendo los derechos de las mujeres indígenas.

2) El reconocimiento claro del derecho a la propiedad y otros derechos a la tierra, territorios y los recursos de los pueblos indígenas, los cuales, han sido tradicionalmente poseídos, ocupados y/o usados por ellos.

3) Ausencia de fechas límites impuestas, y del uso de la coacción o cualquier otra forma de manipulación.

4) Consideración abierta y conjunta de las propuestas y de las alternativas, antes de las negociaciones para cualquier proyecto o plan.

5) Financiamiento de los costos para la obtención, por parte de los pueblos indígenas, de consejería legal independiente y de asesoría técnica en asuntos sociales y ambientales relacionados con las propuestas de desarrollo.

6) Mecanismos culturalmente apropiados para asegurar la participación de todos los sectores de las sociedades indígenas, tales como mujeres y ancianos.

7) Negociaciones tempranas e interactivas entre los promotores de los proyectos y los pueblos afectados.

8) Evaluaciones detalladas, abiertas y participativas de los estudios de impacto ambiental, las cuales incluirían el respeto hacia el conocimiento indígena y su uso.

9) Establecimiento de una base de datos acordada y firme.10) Evaluación conjunta de los riesgos.11) Reconocimiento legal de las instituciones representativas propias

de los pueblos y los medios para que ellas tengan personería jurídica.

12) Mecanismos claros y aceptables para la participación de los pueblos indígenas en la toma de decisiones.

13) La oportuna provisión de la información en las formas adecuadas y en las lenguas apropiadas.

14) Procesos con etapas, que den tiempo a los pueblos indígenas para consultar entre ellos y para alcanzar conclusiones según sus propios mecanismos de toma de decisiones.

15) Acuerdos que no exijan la renuncia a los derechos.16) Contratos vinculantes y aplicables.


17) Mecanismos para arbitrar disputas y facilitar la ejecución conjunta.

18) Implementación conjunta de medidas correccionales.19) Monitoreo y evaluación conjuntos que hagan uso completo del

conocimiento indígena.20) Opciones para la distribución de los beneficios, tales como compartir

los ingresos o un esquema de propiedad conjunta.21) Mecanismos que garanticen la administración transparente y

equitativa de fondos para el beneficio de la comunidad.22) Capacitación de las instituciones de los pueblos indígenas. 23) Procesos de arbitración para la solución de disputas subsiguientes

que sean aceptados mutuamente. 24) Contratos mutuamente acordados, formales y aplicables legalmente,

que sean vinculantes para todas las partes y que se puedan hacer cumplir a través de las cortes nacionales.

25) Establecimiento de mecanismos independientes de seguimiento para asegurar el cumplimiento.

Un Caso Práctico

Hemos participado acompañando a los hermanos Achuar; indígenas del río Corrientes afectados por 35 años de actividades petroleras. Tuvimos la oportunidad de forzar la legalidad institucional del país, donde ellos han tenido que verse obligados a paralizar la contaminación que les afectaba y, con ello, paralizar 180 pozos petroleros. De esa manera se estableció un acuerdo entre el Estado y la petrolera que han recogido varios de estos aspectos. Para la implementación de estas medidas, se incluía también el monitoreo y fiscalización de los mismos pueblos indígenas y sus organizaciones para evaluar el incumplimiento; esto era uno de los puntos más difíciles de conseguir porque a veces los derechos quedan en el papel.

Pero una de las únicas reglas con pocas instituciones estables que permiten la esfera del derecho de los pueblos, es asegurar que las propias organizaciones sean quienes fiscalicen, monitoreen y evaluen. Es un proceso que está orientado a la ejecución y respeto de sus derechos. Es importante que podamos compartir experiencias de este tipo, que hacen avanzar el derecho hacia delante y, luego, permiten pedir que



se formalicen en nuestro sistema jurídico nacional vigente y encarnado en nuestra sociedad.


¿Cómo descentralizar la consulta en los estudios de impacto ambiental?En realidad, este problema es central porque se emplean formatos únicos. De acuerdo con el procedimiento de los estudios de impacto ambiental, se debe hacer en las capitales de las jurisdicciones locales donde se encuentran las concesiones. Es obvio que es muy difícil que los pueblos indígenas lleguen a estas zonas. De allí, la exigencia de una verdadera consulta previa.

¿Por qué no se respeta la obligatoriedad de la consulta previa?No existe una efectiva fiscalización de las consultas que, en muchos casos, son escamoteadas o viciadas por las empresas y las entidades que las aplican. Se hace necesaria la creación de una Autoridad Ambiental Autónoma.

¿Cuál es la sanción para las empresas mineras y petroleras que infringen la normatividad ambiental e indígena?En realidad, es difícil que las empresas lleguen a cumplir con las sanciones que se les imponen. Por ello, los indígenas adoptan algunas acciones de fuerza que, afortunadamente, han tenido como resultado acuerdos y agendas que fueron beneficiosas para sus pueblos. Incluso, se logró reconocer legalmente la obligación de reinyectar agua potable, la alimentación complementaria y el restablecimiento de la salud de las poblaciones afectadas.

¿Qué estrategias plantea para la implementación de políticas públicas en este tema?• Ejercer nuestra capacidad para decidir sobre el uso de los recursos

naturales.

Plantear un cambio de paradigma: la soberanía estatal al servicio de los pueblos.

V. Mecanismos de defensa y seguimiento de los derechos de los

pueblos indígenas

Expositores :

Oscar Ayala (Paraguay)Nancy Yañez (Chile)

Fernando García (Ecuador)

189

1. El derecho a la restitución: Avances jurisprudenciales y fijación de

estándares internacionales

1Óscar Ayala

*

Ante todo, mi agradecimiento a las instituciones organizadoras del encuentro por su invitación. Paso, ahora, a tocar el tema que se me ha pedido exponer.

¿Por qué acudimos al Sistema Interamericano de Derechos Humanos?

Tierra Viva acompaña desde hace 13 años a las comunidades indígenas del Chaco Paraguayo, que vienen reclamando sus derechos de propiedad frente a Estado. En algunos casos hemos agotado todas las instancias internas que provee la legislación nacional, sin que estas comunidades hayan podido alcanzar el objetivo de recuperar sus tierras de producción. Y esto, a pesar del reconocimiento del derecho de propiedad en la Constitución y los tratados internacionales.

A partir de allí, hemos acogido las posibilidades del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos como nuevas herramientas de lucha y de presión. En tal sentido, a partir del año 2000, iniciamos la presentación de casos ante el Sistema. Dos de ellos, que recibieron sentencia los años 2005 y 2006, respectivamente; aportan valiosos estándares que no solamente sirven para la aplicación de cada caso concreto sino, también como un inicio para discutir y negociar políticas públicas estatales.

Sabemos que tenemos una legislación internacional bastante avanzada y ahora, también, a nivel de nuestro hemisferio contamos con algunos fallos que pueden servirnos como herramientas de presión que se sumen a esta legislación y al trabajo propio que podamos hacer desde cada una de nuestras organizaciones.

* Abogado de la organización Tierra Viva. Paraguay.



La Restitución en los Instrumentos Internacionales

Me parece importante precisar, según nuestro entender, los aportes principales de estas sentencias, especialmente relacionadas con el derecho de propiedad comunitaria de la tierra. Al respecto, sabemos que ha sido y es el tema central de la agenda del movimiento indígena latinoamericano la recuperación de sus tierra, el tener una plena soberanía sobre ellas. Por ello, cuando acudimos al Sistema Interamericano nos asaltó la preocupación de la argumentación adecuada, de tal forma que el resultado de esta sentencia implique la restitución de las tierras que habían sido usurpadas a estas comunidades.

Desde luego, había muchas dificultades. Como ustedes saben, la Convención Americana de Derechos Humanos reconoce, en su artículo 21º, del derecho de propiedad; pero, es evidente que no se había pensado en el derecho comunal de propiedad de los pueblos indígenas y, menos, en la posibilidad de que un Tribunal de Derecho Internacional ordene al Estado la restitución de sus tierras, considerando el mejor derecho de las comunidades indígenas. Conocíamos, además, la posición conversadora de la Corte sobre esta materia y los antecedentes judiciales que existían al respecto, que versaban sobre comunidades sin tierra que estaban en el dominio privado en virtud de títulos que eran reconocidos como legales por el Estado.

El problema se centra, entonces, en la restitución de lo desposeído como forma de reparación; tema de actual e intenso debate que está siendo recogido por varios instrumentos de Derecho Internacional e, incluso, en la legislación de muchos estados, aunque no quieran admitirlo. Por ejemplo, en el artículo 27º de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas que, a pesar de ser el instrumento internacional más claro sobre las aspiraciones de los pueblos indígenas en materia de restitución de sus territorios, no se ha aprobado todavía.

El Convenio Nº 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, vigente en Paraguay, habla claramente sobre la restitución de las tierras en su artículo 16º. Pero, el instrumento más claro es la Carta Africana sobre Derechos Humanos, porque contiene el reconocimiento explícito del derecho de los pueblos a la restitución de sus tierras.


Colisión de Derechos: ¿Propiedad Comunal vs. Propiedad Individual?

El Estado Paraguayo planteó el tema de la colisión de derechos. Es decir, el derecho colectivo de la comunidad indígena estaba protegido por la Convención Americana, pero, también lo estaba el derecho a la propiedad particular. Bueno, nosotros decíamos, un poco utópicamente, que prevalezca el mejor derecho; esto, pensando un tanto utópicamente, que éste correspondía a la comunidad indígena por ser anterior a los derechos otorgados a particulares por el Estado. De hecho, muchas de nuestras constituciones definen a los pueblos indígenas como grupos de culturas anteriores a la formación del Estado. Entonces, si se protege su cultura, su idioma y su identidad ¿por qué no obrar del mismo modo en cuanto a sus derechos territoriales?

Pero, la Corte encontró una fórmula más equilibrada y señaló una serie de criterios que el Estado debía observar para saber cuándo se encontraba frente a una colisión. En tal sentido, fijó como requisitos para establecer una restricción a la propiedad: a) Que sea ordenada por Ley; b) Que exista un interés público imperativo; c) Que sea proporcional; y, d) Que tenga por finalidad el logro de un objetivo legítimo de una sociedad democrática.

Partiendo de estas consideraciones, la Corte determinó que, cuando un Estado restringía el derecho a la propiedad privada de un particular para satisfacer el derecho a la propiedad comunitaria, estaba cumpliendo con un objetivo legítimo de una sociedad democrática porque, así, brindaba una garantía suficiente para que una comunidad, con identidad, cultura y riqueza propias, pueda sobrevivir con posibilidades reales.

Sin embargo, aquí la Corte no fue categórica, pues, también admitió la posibilidad de otorgamiento de tierras alternativas a los pueblos indígenas demandantes cuando sea imposible, por fundados motivos, la restitución; de acuerdo con los estándares establecidos en el Convenio 169 de la OIT. Este es otro tema importante, porque tanto en la sentencia del caso: Yakye Axa (2005) como en la del caso: Sawhoyamaxa (2006), la Corte ha ido afirmando su jurisprudencia y, consecuentemente, extendiendo los alcances de la Convención Americana en materia de derechos indígenas.



Derecho de Propiedad Comunal y “Explotación Racional”

Por otro lado, el Estado Paraguayo alegó que las tierras en cuestión eran de uso en explotación racional. Ayer, justamente, recordamos aquí que, en muchos de los casos, el Perú y otros países alegaban el interés nacional. En este caso, la situación es muy distinta puesto que, la explotación ganadera dista mucho de la explotación minera y de hidrocarburos, donde las sumas de dinero son siderales.

De cualquier modo, el razonamiento de la Corte es importante cuando considera que el Estado no puede negar la posibilidad de satisfacer un reclamo indígena desde la óptica netamente económica del aprovechamiento de la tierra. Y esto creo que es un elemento clave porque, al menos desde nuestra experiencia de trabajo en Paraguay, ha sido un argumento recurrente para plantear expropiación de tierras de explotación racional.

Aunque éste podría ser un motivo para impedir la satisfacción de un derecho de la población o de un grupo campesino en la legislación agraria del Paraguay, nosotros sostuvimos que, en ningún caso, puede impedir la satisfacción del derecho a las tierra de las comunidades indígenas, dado que la naturaleza de ese derecho no es económica; tiene un sentido más profundo.

Los Tratados de Protección Recíproca de Inversiones

Otro tema que introducido por la jurisprudencia está referido a los Tratados de Protección Recíproca de Inversiones. Hoy en día sabemos que la OMC, entre otros organismos de comercio, podría tener más peso que nuestro gobierno o las propias Naciones Unidas. En el caso: Sawhoyamaxa, la Corte se pronunció sobre la pretendida protección que tenían las tierras en disputa en virtud de un tratado bilateral que obligaba al Estado Paraguayo a proteger la inversión. Al respecto, la Corte estableció que, en ningún caso, los tratados de comercio bilaterales pueden oponerse a la aplicación de la Convención Americana de Derechos Humanos. En suma, un tratado bilateral interestatal no podría estar por encima de un tratado multilateral de derechos humanos.


Tengan presente, es el primer fallo de un tribunal internacional que hace mención sobre los alcances de estos tratados de comercio. Hoy en día, desde la OMC o en los “tratados de libre comercio” se están acordando cosas que podrían ser contrarias a la Convención Americana y a otros instrumentos de derechos humanos. En ese sentido, creemos que lo que ha dicho la Corte respecto a este particular, es una herramienta que podríamos usar para exigir la formulación y la validez de políticas publicas de nuestros estados.

El Derecho de Posesión

Una cuestión interesante tocada por la Corte se refiere al derecho de posesión. En un contexto como el paraguayo es muy relevante, dado porque estamos hablando de un país donde casi la totalidad de las tierras son privadas. En Paraguay no existen tierras públicas. De hecho, todas las tierras en litigio son de propiedad privada.

La Corte señala algo que para nosotros es realmente muy importante y de aplicación en casos de este tipo. Ha sostenido que la posesión de las tierras concede el derecho de propiedad y obliga al Estado registrarlas. Hace, también, una disquisición fundamental cuando establece que una comunidad no pierde el derecho de propiedad aunque, haya perdido la posesión de sus tierras al haber sido despojada u obligada a abandonarlas. No pierde, entonces, la posibilidad legal de recuperarlas. El derecho a la recuperación no se extingue, siempre y cuando se cumpla con el requisito, fijado también por la Corte, que consiste en que la comunidad indígena mantenga sus vínculos con la tierra.

¿Cómo se determina la Restitución?

Algo que quería mencionarles, porque creo que es muy importante, es que en el caso de la comunidad Yakye Axa, la Corte adoptó una fórmula, diríamos, poco consistente porque, aunque obligaba al Estado Paraguayo a restituir las tierras, facultaba a éste para identificar las tierras que tenía que devolver a la comunidad indígena. Este criterio es materia de fuerte controversia y discusión.

Tal confusión fue eliminada en la posterior sentencia del caso Sawhoyamaxa, donde la Corte adoptó la fórmula de ordenar al Estado



la restitución de las tierras que pertenecían a la comunidad indígena demandante. Se dejó de lado, por fin, esa discrecionalidad.

Ejecución de las Sentencias

Había otra cosa de quería comentar sobre la ejecución de las sentencias. En el ámbito interno tropiezan, desde luego, con la realidad de en un país donde la agricultura comercial y el monocultivo han alcanzado niveles elevados, y siguen expandiéndose. Toda la región oriental del país, donde están las tierras más fértiles, cultiva la soya y el trigo. Y la región occidental, donde se encuentran estas comunidades, es una zona de explotación ganadera cada vez más intensiva.

Cuando vemos que el Estado apunta a fortalecer estos modelos de desarrollo económico que niegan espacio a los indígenas o campesinos, nos asaltan serias dudas sobre su voluntad de cumplir con las sentencias de la Corte Interamericana y con los Instrumentos de Derecho Internacional. Pero, como decíamos con unos amigos, esas resoluciones constituyen herramientas formidables de denuncia y de presión en el trabajo por la recuperación de sus territorios.

Desde luego, hay mucho más temas que tienen que ver con los derechos a: la vida, a la protección y a las garantías judiciales, a la personalidad jurídica; cuyo desarrollo sería muy interesante, pero, es la propiedad de la tierra el tema central y, justamente, ha sido el punto álgido de la reivindicación indígena.

Me pareció pertinente, entonces, traer a colación estos puntos de cara a lo que será la discusión sobre las políticas públicas latinoamericanas y las posibilidades de ir recogiéndolos a la hora de ir trabajando y mejorando, cada vez más, la aplicación de los estándares de los derechos que existen en este momento.


¿Cuánto tiempo duró el proceso?En un caso, los trámites se originaron en 1993. El total del proceso ante la Corte Interamericana, el proceso duró cinco años. En el otro, los plazos fueron semejantes.


¿Cómo se involucró su organización?Tierra Viva tiene un trabajo de defensa jurídica, pero también de intenso contacto y de información de las comunidades cuya defensa asumió. De hecho, la decisión de acudir al Sistema Internacional fue ampliamente discutida y consensuada con las propias comunidades involucradas.

¿Se recibieron presiones?Sí. Especialmente, con el ofrecimiento de tierras alternativas o el traslado a otros lugares distintos a su hábitat tradicional.

¿Cómo aporta a la doctrina de los derechos reales?El Derecho Privado responde a una tradición ajena al Derecho Indígena e, incluso, a los aportes que, desde el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, se están haciendo. Creemos que estos podrían constituir parámetros de discernimiento para el establecimiento de los derechos de propiedad y, también, el marco de interpretación de los ordenamientos jurídicos estatales.

¿Qué efectos tienen estas sentencias en la legislación interna?

La Corte ha ordenado al Estado Paraguayo reformar su legislación para asegurar la vigencia efectiva de los derechos territoriales de los pueblos indígenas. Se ha concedido un plazo razonable, que se puede interpretar como 5 años.

197

2. Jurisprudencia en Chile: Recomendaciones de los organismos

internacionales

2Nancy Yánez

*

Quiero compartirles la experiencia chilena, considerando los mecanismos jurídicos de protección, tanto desde el ámbito nacional, interamericano e, incluso, mundial. Para empezar, pasaré a describir las pautas que han marcado la política estatal con respecto a los pueblos indígenas que viven en el país.

Política de No-Reconocimiento

El contexto jurídico político que determina la relación entre el Estado de Chile y los es uno de no reconocimiento. El Convenio 169 de la OIT no ha sido aprobado aún. La única normativa radica en la Ley de Pueblos Indígenas que, por su propia naturaleza, está inmersa en una jerarquía legal y un ideario económico que ponen en riesgo su precaria vigencia.

La política de los gobiernos de la Concertación de Partidos Políticos por la Democracia con relación a los pueblos indígenas está marcada por la tensión y la contradicción. La inserción de la economía chilena en los mercados globales y la apertura de los mercados internos a la inversión extranjera han traído como consecuencia directa el incumplimiento del compromiso gubernamental de fortalecer los derechos de estos pueblos y de ampliar sus escasas tierras.

En síntesis, los gobiernos de la Concertación han asumido una estrategia dual hacia los pueblos indígenas. Por un lado, mantienen una política sectorial orientada a “beneficiar” con tierras y recursos a quienes no cuestionan las opciones del modelo de desarrollo. Por el otro, promueven una política represiva que tiene tres aristas: a) La aprobación de una legislación especial que criminaliza la protesta social;

* Codirectora del Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas de Chile.



b) El uso de la violencia policial en contra de las comunidades indígenas; c) El empleo de acciones de inteligencia tendientes a desarticular a las organizaciones más “radicales”.

Estas incongruencias han sido señaladas por diversos organismos internacionales. En particular, por: el Relator Especial de Naciones Unidas para los Pueblos Indígenas (2003), el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (2004) y el Comité sobre Derechos Humanos (2007). También ha sido denunciada por organizaciones no gubernamentales de defensa de derechos humanos, como el FIDH1 (1997, 2003 y 2006) y el Human Rigths Watch (2003)

Lamentablemente, el Estado no ha acogido hasta ahora las recomendaciones de estas instancias. Salvo el Convenio 169 de la OIT, los gobiernos de la Concertación no han propuesta al Congreso Nacional las transformaciones jurídicas recomendadas para establecer un marco de relación entre el Estado y los pueblos indígenas.

Criminalización de la Protesta Social Indígena

La política de criminalización de la protesta social mapuche ha sido una constante en todos los gobiernos de la Concertación,2 aunque con diversos matices. Se observa, en general, una falta de atención a las preocupaciones expresadas desde la comunidad internacional e, incluso, a las decisiones judiciales internas que han exculpado a los indígenas sometidos a procesos penales. Este hecho se encuadra en una estrategia de gobernabilidad que parte de la premisa de la apertura a los mercados globales y, como es de suponerse, impone concepciones de desarrollo y ejecuta proyectos en territorios ancestrales de los pueblos indígenas.

Chile ha aprobado veinte tratados de libre comercio y ha liberalizado la explotación de los recursos naturales. Las garantías mínimas para la concesión son verdaderas parodias y eso se evidencia en que ninguna de las solicitudes de concesión ha sido negada hasta el momento. Así como el ideario económico estatal responde al contexto internacional de libre mercado, también ha recibido el influjo de los mecanismos de represión. En 2005, por ejemplo, el Consejo de Inteligencia Nacional

1 Federación Internacional de Derechos Humanos2 Desde 1990.


de los Estados Unidos señalaba la “amenaza” que representaba el movimiento indígena organizado.

Este proceso de criminalización ha instaurado un nuevo marco político que recurre a la denominada “securitización” de los problemas económicos, sociales y políticos, es decir, el Estado los aborda como si de cuestiones de seguridad se tratase. Como se sabe, los movimientos sociales, y en especial los indígenas, no son gratuitos, se originan en la persistente falta de equidad social y las condiciones de pobreza, desigualdad y exclusión política en que viven estos pueblos. Es difícil imaginar cómo resolver conflictos sociales de esa índole con los tópicos de esta “nueva tendencia”.

La proscripción de los movimientos indígenas y el impedimento de acceso al ejercicio de los derechos civiles y políticos de sus miembros, han sido los únicos resultados palpables de la securitización. También se vulneran los derechos sociales, económicos y culturales de estos pueblos. Pero las causas que originan los conflictos no se han resuelto y, por el contrario, se siguen soslayando.

La política de securitización se ha traducido, en Chile, en la aplicación de leyes de excepción3 destinadas a reprimir a los movimientos sociales e indígenas y a sus dirigentes. Los objetivos manifiestos de estas normas son: resguardar la soberanía nacional, restaurar el orden público y mantener la seguridad nacional. Como es de suponer, los sectores más impactados con esta política son precisamente aquellos que enfrentan problemas de acceso a las tierras o que disputan con terceros la posesión de los territorios y recursos naturales que históricamente han ocupado.

El uso de esta normativa garantiza el ejercicio estatal de facultades punitivas y el éxito de las mismas, por la vía de restringir derechos fundamentales y libertades básicas. Sin embargo, no se observa la misma decisión política para dar respuesta a las demandas sociales que originan los movimientos ciudadanos y, menos aún, a las demandas indígenas a la tierra, los recursos naturales y derechos políticos. Por el contrario, la experiencia demuestra que en la mayoría de las situaciones de conflicto, el Estado ha optado por favorecer los intereses corporativos, públicos o privados, que presionan por explotar o adueñarse de esos recursos.

3 Ley de Seguridad Interior del Estado y Leyes Antiterroristas.



Aplicación de la Legislación Antiterrorista

El tipo penal del terrorismo es uno de los más ambiguos de la ciencia penal. Sin embargo, existe consenso en torno a ciertos criterios básicos que, en términos generales, lo delimitan a los actos o amenazas de violencia destinados a amedrentar a la población o desestabilizar al Estado, teniendo como blancos a la población civil, blancos indiscriminados o blancos seleccionados por razones políticas o religiosas, en todo caso, con publicidad para asegurar el efecto expansivo de sus acciones.

En este marco, cabe precisar que el uso desproporcionado de leyes antiterroristas – que proveen facultades punitivas exorbitantes al Estado – lejos de proteger la democracia, que es su fin último, socava sus bases al restringir abusivamente libertades y derechos fundamentales, bajo el pretexto de salvar insuficiencias legales o morales del ordenamiento jurídico.

Con relación a ello, se ha constatado que la Ley Antiterrorista de Chile no se ajusta a los cánones que imperan en el sistema internacional, porque mantiene una descripción ambigua y amplia de las conductas que pueden ser calificadas como terrorismo, como por ejemplo: el incendio o la amenaza de incendio. Aunque la norma introduce criterios democráticos de interpretación, en la práctica, se sigue aplicando con los parámetros propios de un sistema totalitario, que exacerba las facultades punitivas estatales sobre los derechos de las personas.

Desde la teoría de los derechos humanos se ha planteado la legitimidad de la acción destinada a llamar la atención del Estado y sus agentes ante la falta de mecanismos institucionales que den respuesta a las justas aspiraciones de la ciudadanía. En el caso de los pueblos indígenas, observamos que no han encontrado una salida institucional a los conflictos históricos, jurídicos y territoriales originados en la propia ocupación de su territorio por parte del Estado. La cuestión que se plantea, entonces, tienen que ver, por una parte, con la legalidad o legitimidad del uso de la fuerza por parte del movimiento indígena y, por la otra, con la proporcionalidad de la respuesta estatal para sancionar tales conductas y restablecer el imperio del derecho.

Hay consenso en que el uso de la violencia no es legítimo en un contexto democrático y, por tanto, en que estas conductas deben ser sancionadas como constitutivas de delito a la luz del Derecho Penal Común.


Lo cuestionable es que el Estado haga uso de la Ley Antiterrorista para sancionar dichas conductas, incluso, en casos en que no existe convicción respecto a la autoría que cabe a los inculpados. Preocupa, también, que a pesar de haber sido absueltos, vuelvan a ser juzgados por la anulación de los fallos por la Corte Suprema; lo que constituye una clara violación al principio de non bis in ídem. Es inquietante, además, que se haya aumentado en varios grados la condena y se hayan suspendido las garantías procesales más elementales.

En realidad, en todos los casos, se suspendieron garantías procesales y se permitió el testimonio de testigo sin rostro, cuya identidad, al no ser revelada a los inculpados, imposibilitaba tachar la imparcialidad de los referidos testigos.

El Caso del Pueblo Mapuche

Aunque parezca paradójico, la criminalización de los dirigentes indígenas recrudeció con la restitución de la democracia. Así, durante el gobierno de Patricio Aylwin,4 el Ministerio del Interior entabló una acción judicial en contra de 144 integrantes de la organización mapuche denominada Consejo de Todas las Tierras (Aukiñ Wall Mapu Ngullam), por actos de recuperación de tierras en conflicto.

Como resultado de este proceso, los acusados fueron condenados a distintas penas de reclusión al encontrárseles responsables de los delitos de usurpación y asociación ilícita. El caso fue llevado a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que acogió el reclamo de los mapuches, y se resolvió con un acuerdo amistoso que contenía el compromiso del Estado de Chile de ratificar el Convenio 169 de la OIT; ratificación que hasta ahora no se ha cumplido.

Esta persecución se agravó en el sexenio presidencial de Ricardo Lagos, cuando se convirtió en una práctica habitual la aplicación de la legislación antiterrorista frente a las acciones desplegadas por los sectores del movimiento mapuche que recurrieron a acciones de fuerza para llamar la atención del Estado hacia sus reivindicaciones territoriales. Algunas instituciones internacionales, como Human Rights Watch, han opinado que la aplicación de esta legislación es injustificada y no otorga las garantías procesales suficientes. Habría

4 En 1992.



que agregar que las penas que contempla son más altas que las previstas en la legislación que anteriormente se utilizaba.

Muchos dirigentes y comuneros mapuches fueron encarcelados en aplicación de la Ley Antiterrorista, pero sólo diez fueron sometidos a proceso penal.5 Todos fueron absueltos, finalmente, del cargo de asociación ilícita de tipo terrorista en su condición de miembros de la organización mapuche “Coordinadora Arauco Malleco”. Empero, algunos fueron condenados por otros delitos. A seis se les condenó a diez años de encarcelamiento por el delito de incendio terrorista. A los lonkos Aniceto Norin y Pascual Pichún, a cinco años y un día de prisión por amenaza de incendio de tipo terrorista. El dirigente Víctor Ancalaf fue condenado por delito de incendio terrorista por la quema de camiones de ENDESA6 que se desplazaban en territorio pehuenche.

En el actual período gubernamental la estrategia ha sido la aplicación de figuras penales del derecho común que tienen sanciones agravadas, como es el caso del abigeato o robo de animales, y la condescendencia de las autoridades con situaciones sistemáticas de abusos policiales en comunidades mapuches. La acción deliberada del Estado para aumentar sus facultades punitivas se evidencia en las recientes modificaciones al delito de abigeato,7 que agravaron la pena de tal forma que ahora puede alcanzar hasta diez años en caso de reiteración.

Finalmente, es pertinente resaltar que, en los conflictos territoriales que involucran a las comunidades mapuches y a latifundistas, empresas forestales e hidroeléctricas, en el sur del país, el Estado ha terminado favoreciendo siempre al grupo de interés que representa a los particulares y/o entes corporativos. A ello se suma la acción periodística, que ha exacerbado la política punitiva del Estado, estigmatizando al movimiento mapuche y condicionar a la opinión pública en esa línea.

En este escenario, se demanda un giro en la política estatal tendiente a resguardar el estado de derecho por la vía de resolver los conflictos, arbitrar los intereses en disputa y garantizar la igualdad y la equidad en el ejercicio de los derechos a todos los ciudadanos y, en particular,

5 Entre ellos, la activista Patricia Troncoso.6 Empresa dueña de la Central Hidroeléctrica Ralco.7 Aprobadas por el Congreso Nacional el año 2006.


a los pueblos indígenas; que gozan del derecho de propiedad ancestral sobre sus espacios territoriales y sus recursos.

Recomendaciones de los Organismos Internacionales8

a) Organismos de Derechos Humanos:

• Informe de la FIDHEl Informe de la FIDH se pronunció sobre la situación de derechos humanos de comunidades mapuche afectadas por la explotación forestal y por el proyecto hidroeléctrico Ralco. Revela “la política jurídica represiva dirigida en contra de los Mapuches y la criminalización de sus acciones mediante la utilización de la Ley Antiterrorista y la Ley de Seguridad del Estado.”

Ante ello, recomienda al Estado Chileno “evitar criminalizar el conflicto, buscando además alternativas políticas basadas en el dialogo”, y a “iniciar un proceso de revisión de las demandas de tierras realizadas por los pueblos indígenas, y aportar soluciones específicas y satisfactorias a dicho problema”.9

• Informe de Human Rights Watch10

Se centra en las violaciones a los derechos de los mapuche generados por la utilización de la ley antiterrorista en el contexto de los conflictos por tierra que involucran a sus comunidades, en las situaciones de maltrato físico y trato degradante por parte de los agentes del Estado y en aquellas producidas por la jurisdicción que ejercen los tribunales militares sobre los civiles mapuche acusados de cometer actos de violencia en contra de la policía. Respecto a los juicios antiterroristas, concluye que “son una respuesta injustificada a los actos criminales de violencia cometidos en el contexto de los conflictos de tierras relacionados con los mapuche en Chile. La aplicación de la ley antiterrorista tiene graves consecuencias para las garantías procesales de los acusados y puede socavar seriamente el principio de presunción de inocencia base del nuevo Código de

8 Esta parte se sustenta en una sistematización de los informes elaborado por José Aylwin.9 Federación Internacional de Derechos Humanos (2003; 41- 45).10 Elaborado en forma conjunta con el Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas.



Procedimiento Penal”.

Recomienda al gobierno de Lagos que “se abstenga de abrir nuevos procesos contra mapuche, de acuerdo con la ley antiterrorista, a no ser que se hayan cometido delitos graves contra la vida, la libertad o la integridad física. Realice una revisión completa e imparcial de los procesos en que los Mapuche, han sido juzgados y condenados por terrorismo con el fin de verificar que se haya respetado el principio del debido proceso y, de ser necesario, ordene un nuevo juicio donde se cumplan las garantías al debido proceso. Proponga las modificaciones necesarias a la ley antiterrorista para asegurar que únicamente los crímenes más graves contra la vida, la libertad o la integridad personal sean considerados crímenes de terrorismo, y solamente cuando las otras condiciones específicas de la ley sean cumplidas”.

Con relación a la justicia militar, propone al gobierno “presentar proyectos legislativos para eliminar del Código de Justicia Militar todos los delitos que permitan el procesamiento de civiles“. Finalmente, en relación a las operaciones policiales, propone al gobierno “adoptar varias medidas para prevenir la conducta abusiva de Carabineros durante la ejecución de operaciones en comunidades mapuche”.11

b) Organismos Vinculados al Sistema de Naciones Unidas:

• Informe del Relator de la ONU para los Derechos IndígenasAnte las denuncias de las organizaciones mapuches y de otras entidades no gubernamentales, el Relator de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de los Indígenas, Rodolfo Stavenhagen, realizó en julio 2003 una misión a Chile, con el consentimiento del gobierno, para constatar en el terreno la realidad de estos pueblos y de sus derechos.

El informe de Stavenhagen12 dio cuenta de los múltiples y graves problemas que afectaban la vigencia de los derechos de los pueblos indígenas. Entre los principales se encontraban, precisamente, el tratamiento judicial de las acciones de presión de los mapuches para recuperar sus tierras y la permanente presencia de la fuerza pública en sus comunidades, que incentivaba situaciones de violencia física

11 Human Rights Watch y Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas (2004; 9-11).12 Sólo fue conocido en Chile en febrero de 2004.


y verbal contra la atemorizada población. Manifestó, además, su preocupación por la “vulnerabilidad del derecho al debido proceso”, dada la aplicación en contra de los mapuche de legislación especial, en especial la Ley Antiterrorista.13

En materia de justicia, señaló que “bajo ninguna circunstancia deberán ser criminalizadas o penalizadas las legítimas actividades de protesta o demanda social de las organizaciones y comunidades indígenas.” Agrega que “no deberán aplicarse acusaciones de delitos tomados de otros contextos (“amenaza terrorista”, “asociación delictuosa”) a hechos relacionados con la lucha social por la tierra y los legítimos reclamos indígenas”.14

Recomendó, además, que fuese revisado el caso de los lonkos procesados, Pascual Pichún de Temulemu y Aniceto Norín de Didaico, con estricto apego a las garantías de debido proceso establecidas en las normas internacionales de derechos humanos. En el mismo plano propuso “que el Gobierno de Chile considere la posibilidad de declarar una amnistía general para los defensores indígenas de los derechos humanos procesados por realizar actividades sociales y/o políticas en el marco de la defensa de las tierras indígenas“.15

• Informe del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONUEn diciembre de 2004, ante la persistencia de la desprotección de los derechos de los pueblos indígenas, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU lamentó que “no se haya ratificado el Convenio Nº 169 (1989) sobre pueblos indígenas y tribales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y que las reclamaciones por las tierras indígenas y los recursos naturales que están pendientes de resolución sigan dando lugar a discrepancias y conflictos.” Además, manifestó su inquietud ante “la aplicación de leyes especiales, como la Ley de seguridad del Estado (Nº 12927) y la Ley antiterrorista (Nº 18314), en el contexto de las actuales tensiones por las tierras ancestrales en las zonas mapuches”.

13 Contrastó, por ejemplo, el caso de Alex Lemún, joven mapuche de 17 años de edad, quien resultó muerto por balas disparadas por Carabineros.

14 Stavenhagen (2003; 69-70).15 Stavenhagen (2003; 75).



Atendiendo a esta realidad, recomendó al Estado que “incluya el reconocimiento de sus pueblos indígenas en la Constitución, ratifique el Convenio Nº 169 de la OIT y siga reforzando sus iniciativas para garantizar el disfrute efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales por los indígenas”. Además, “que no aplique leyes especiales, como la Ley de seguridad del Estado (Nº 12927) y la Ley antiterrorista (Nº 18314), a actos relacionados con la lucha social por la tierra y las reclamaciones legítimas de los indígenas”.

• Informe del Comité de Derechos Humanos de la ONUEl Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas formuló, en marzo de 2007, observaciones y recomendaciones al Quinto Informe Periódico presentado por Chile sobre cumplimiento del Pacto de Derechos Civiles y Políticos. Se debe destacar su preocupación ante la definición de terrorismo comprendida en la Ley Antiterrorista N° 18314, sobre todo, porque ha permitido que miembros del pueblo mapuche hayan sido acusados de terrorismo por actos de protesta o demanda social relacionados con la defensa de los derechos sobre sus tierras. Además, observa que las garantías procesales hayan sido limitadas, lo que constituye una vulneración del artículo 14º del Pacto de Derechos Civiles y Políticos.

Por ello, exige al Estado a adoptar una definición más precisa de los delitos de terrorismo de tal manera que se asegure que individuos no sean señalados por motivos políticos, religiosos o ideológicos. Tal definición – se señala – debe limitarse a crímenes que ameriten ser equiparados a las consecuencias graves asociadas con el terrorismo y asegurar que las garantías procesales establecidas en el Pacto sean respetadas.

Reflexiones Finales

Desde la experiencia del Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas, estimamos que el ámbito internacional, y sus mecanismos de protección de derechos humanos, tienen un objetivo de origen, cual es: contrarrestar los abusos y violaciones cometidas por el Estado, en este caso, en perjuicio de los pueblos indígenas, sus comunidades y miembros. Pero, sobre todo, aspiramos a articular presión política, la que ha demostrado ser muy eficiente en el


contexto chileno, pues permite poner en cuestión la imagen internacional del país que se erige como el paradigma del desarrollo económico y la democracia.


¿Cómo enfrentar la situación?Con relación a ello, hemos adoptado una estrategia legal que ha buscado en la judicialización una instancia de ejercicio de los derechos; teniendo como elemento primordial la jurisdicción internacional.

La legislación antiterrorista ¿Fue hecha con un propósito general de combatir la criminalidad o se elaboró ad hoc para juzgar a los líderes indígenas?No tienen como función combatir la criminalidad, sino garantizar la estabilidad democrática de los estados. Son, por su propia naturaleza, normas de excepción cuya aplicación debe restringirse estrictamente a los casos en que sean necesarias. En Chile estaban vigentes desde la dictadura. Lo que pasó es que se incluyó el incendio como supuesto de terrorismo y, por ello, se procesa a los líderes indígenas que se ven envueltos en luchas territoriales.

¿Se ha modificado la legislación antiterrorista?Normativamente, se ha buscado la excarcelación de los presos políticos mapuches, pero esto no prosperó porque no tenía la generalidad necesaria para salvaguardar la constitucionalidad de esta norma.

¿Cómo se logró la visita del Relator Stavenhagen?A las redes y los trabajos conjuntos desarrollados con otras organizaciones con una naturaleza similar a la nuestra y la academia internacional.

209

3. Hacia un observatorio andino y latinoamericano del Convenio

16169 de la OIT

Fernando García*

Muy buenos días con todos y con todas. En realidad voy a centrar esta intervención final de este importante Encuentro Internacional en una reflexión que quiero proponerles que sirva un poco más bien de aprendizaje en este tema que nos ha juntado más de 4 días y de alguna manera ha sido un motivo de reflexión de muchos de los que estamos inmersos en este tema. Como decía bien Nancy desde hace mucho tiempo que nos interesa abrir nuevos caminos de colaboración en este caso, tanto en la realidad andina y Latinoamérica que nos permita tener una acción un poco más efectiva en la defensa de los derechos de los pueblos indígenas alrededor de los que han sido y siguen siendo el principal y hasta la fecha y el único instrumento internacional de reconocimiento de estos derechos que es el Convenio 169 de la OIT.

Un primer planteamiento es que en las dos décadas finales de los 90 encontramos que numerosos organismos internacionales de las Naciones Unidas, agentes de financiamiento internacional, los propios gobiernos y la misma sociedad civil latinoamericana han desarrollado diferentes propuestas de lo que se denomina “control de cuentas”, para otros, “control ciudadano”. ¿Qué significa esto? Es el intento de la sociedad civil no solamente de garantizar la vigencia de los derechos sino la necesidad de la sociedad civil de hacer un seguimiento muy cercano a reflexiones de los diferentes estados y gobiernos. Ahora este intento requiere en realidad de un conjunto de información a través del cual se puedan ir haciendo diferentes procesos no solamente de denuncia, sino procesos de demanda y procesos de exigibilidad de derechos que me parecen que son importantes.

Ahora en el ámbito indígena ya propiamente dicho en América Latina también hay un importante avance en el reconocimiento de los derechos

* FLACSO Ecuador



que ya los hemos visto en esta reunión, pero también nos encontramos con la proliferación de políticas y programas estatales que apuntan aparentemente, pero no siempre, al ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas. Aquí aparece un elemento que es clave: Las políticas públicas referidas a pueblos indígenas en el contexto latinoamericano. Sin embargo no existen mecanismos que permitan valorar de manera efectiva la relación del reconocimiento de derechos por un lado y el impacto que tienen las políticas y programas estatales respecto a los pueblos indígenas.

En este sentido una de las demandas más importantes justamente de los pueblos indígenas en los diferentes foros regionales e internacionales ha sido la necesidad de implementar un sistema de manejo de información que les permita hacer exigibles estos derechos. No tenemos en la región, desde fuera del Estado, mecanismos que nos permitan contar con información oportuna, confiable, culturalmente pertinente que nos permita realizar acciones desde la sociedad civil y que nos lleven de alguna manera a la rectificación de muchas de las acciones que los estados latinoamericanos han hecho y siguen haciendo contra sus pueblos indígenas.

Ahora si bien muchos gobiernos, organismos multilaterales y agencias de cooperación han comprometido esfuerzos importantes en el sistema de información cada vez más actualizados y complejos, recién en los últimos años se ha podido disponer de procesamientos especiales en las bases centrales sobre el tema de la condición étnica de la población y de la situación del cumplimiento del convenio. Me parecen que son dos elementos importantes en este tema.

También debe realizarse un análisis por ejemplo de lo que pasa cada década en los diferentes países latinoamericanos. Encontramos justamente muchas desigualdades en la aplicación de estos instrumentos y muchos debates alrededor de ellos. Hay una clara inexistencia de producción de información. No se trata solamente de lograr un registro a nivel nacional que podrían ser los censos nacionales. El caso Latinoamericano tenemos 3 ejemplos interesantes de Bolivia, Paraguay y Venezuela respecto al tema de registro de población indígena y afro americana, pero lo que no encontramos es un registro en otro tipo de tema, por ejemplo en los sistemas de justicia nacionales. Cuando inician un proceso no se registra el carácter indígena de las personas, grupo colectivo o pueblo.


Nosotros estamos tratando de hacer un registro de cuantos presos indígenas existen en España para saber qué está pasando, por qué estaban presos y así iniciar un proceso que podría ser de interés, basado sobre todo en esta posibilidad que da el Convenio 169 de buscar otros tipos de sanciones a la penalización.

Cuando tratamos de hacer un acercamiento en el tema de migración internacional encontramos que tampoco existen en los registros de los países la entrada y salida de los ciudadanos. Conversamos con los colegas de Argentina dedicados al tema análisis de la migración boliviana-argentina y les preguntamos ¿cuantos de esta migración boliviana-argentina es indígena? La respuesta fue “Todos son bolivianos”. ¿Cómo que todos son bolivianos? ¿pero cuántos son indígenas?. Entonces el enfoque que le dan a este tema era que eran bolivianos pero evidentemente dentro de ese debate no se registraba esta condición de indígena y a nosotros si nos parecía importante porque no solamente por ser sujeto de la legislación internacional y muchas veces nacional sino que también podrían ser sujetos de generación de políticas concretas.

Materialmente la identificación de este elemento atraviese muchos de estos sistemas de información que los estados latinoamericanos tienen.

Es el momento de incidir sobre este tipo de instrumentos no solo para mejorar el registro que se tenga sino que estos sean procesos en los cuales los propios pueblos indígenas participen del diseño aplicación y ejecución de estos procesos.

¿Por qué? Por la importancia política que tiene el manejo de la información, y no me refiero a cuantos son. Sabemos que en el caso colombiano no llega al 2% de la población, pero políticamente el manejar datos oportunos confiables, culturalmente pertinentes respecto a este tema me parece que se convierte en un elemento fundamental de negociación política que de alguna manera está establecido en los derechos universales.

Los ejemplos que hemos visto en los últimos años, como las preguntas relacionadas con la propia identificación con la lengua materna explicaba el proceso boliviano y , puede darnos un matiz interesante, en países inclusive donde el proceso de reconocimiento indígena está



de alguna manera oscurecido. Perú de alguna manera es muestra de ello, y sería interesante sacarlo a flote a través de mecanismos especialmente construidos para que puedan imprimir la verdadera realidad.

Ahora en este marco que es lo queremos hacer desde este Observatorio. La primera pregunta es

¿Quiénes hacemos el observatorio?

Yo pienso que es un ejercicio de la sociedad civil latinoamericana, incluyendo las organizaciones indígenas, las instituciones académicas comprometidas con este fin y los organismos no gubernamentales. De modo que sí es importante e interesante que se haga desde la sociedad civil. Me permitirá hacer la invocación para que partamos. En un primer momento de la conjunción de los 6 países andinos de América Latina con población indígena pero evidentemente abierto a los a todos los demás países de América Latina, a la participación de centro América México Brasil y los otros países de América Latina.

¿Qué harían?

Desde la perspectiva de conformación de este espacio: hacer una observación crítica de las acciones de los gobiernos las omisiones y las violaciones. Esto es un lineamiento clave que nos permitiría registrar todo el proceso.

¿Qué monitoreamos?

El eje definitivamente es los derechos reconocidos en el Convenio 169 y todos los derechos se desprenden de estos. ¿Y porque el Convenio 169? Porque es el instrumento que a nivel latinoamericano ha sido ratificado por todos los países.

Estábamos enfocando desde el inicio de este evento que cuando Nancy regrese a Chile su país ya lo va a ratificar.

Nos parece que los derechos indígenas reconocidos en el convenio serían para nosotros la línea de base que nos ayude avanzar en este sentido. Ahora un camino para iniciar el trabajo pienso que podrían


ser 2 o 3 cosas que hemos hecho y que podrían aplicarse en cada país pero creo que se sostendrían de manera interesante. Primero que en Perú y Ecuador inicialmente se ha realizado la elaboración del Informe Alternativo sobre el Cumplimiento del Convenio 169. Esto nos parece que es un ejercicio muy interesante.

Un segundo no necesariamente en este orden es el desarrollo de un sistema de indicadores de cumplimiento del Convenio 169. Necesitamos hacer un ejercicio temático necesitamos hacer un ejercicio periódico y necesitamos primero un eje, un sistema de indicadores que puedan ser aplicados al conjunto de realidades latinoamericanas respecto al tema de derechos indígenas. No está armando, tenemos idea sobre esto, tenemos algún acercamiento de los amigos colegas del CAAAP que ya tienen alguna experiencia en esto, y otras instituciones también.

Y tal vez otro elemento que podría nuclearnos es la necesidad de ir reflexionando anualmente a través de un mecanismo temático sobre los diferentes temas que elementalmente trascienden al tema indígena. Aquí han salido:

• Recursos naturales y consulta previa • Salud • Educación• Justicia e interés indígena• Tierra y territorio

Este último tema importante como decían Oscar y Nancy haciendo esta reflexión de territorio. Y otro de los temas importantes es la participación, el derecho de la participación.

Entonces ya este con todo su detalle y lo que debería ser el Observatorio, me permito invitar a todos los miembros de este Encuentro Internacional para que este Observatorio tenga vida, le demos vida, tenga un desarrollo gradual, este abierto al conjunto de actividades que realizan los demás países y que en menor tiempo posible ya podamos tener una actividad regular de este proceso tal como lo hemos probado individualmente cada uno de los países y ha tenido resultados interesantes porque de alguna manera se convierte en un observatorio critico de las políticas del Estado.



Me refiero al enfoque de derechos y garantías. Creo que es importante ver ya que estamos discutiendo garantías desde la perspectiva de la exigibilidad de los derechos y centrándose en los 4 elementos grandes que de alguna manera en todos los estados participan:

- Instancia normativa, las legislaciones- Instancia institucional, que instancias dentro del Estado están

involucradas con pueblos indígenas- Sistema operativo, cuántos planes, proyectos están involucrados y- Un elemento que es importantísimo, cuánto dinero del Estado

están recibiendo los pueblos indígenas.

Este conjunto de 4 grandes instancias son como las más importantes porque estos nos permitirían generar un conjunto de indicadores de lo que se estarían observando. Esto además debe ser completado con un proceso masivo de difusión de los resultados de nuestro trabajo a los sectores de nuestro gobierno y obviamente a las organizaciones indígenas y organismos no gubernamentales involucrados.

Entonces yo aspiro a participar en este esfuerzo tan grande y me parece que tendríamos todas las condiciones para hacerlo.

VI. Conclusiones de los grupos de trabajo

217

1. Informe del Grupo de Trabajo Nº 1: Territorio, desarrollo e inclusión

A. SITUACIÓN ACTUAL DE LA REGIÓN

EcuadorEn Ecuador, en todas las regiones del país suceden atropellos contra los territorios de las nacionalidades indígenas, por el ejemplo en la costa se encuentran las empresas trasnacionales aceiteras, en la sierra, los territorios invadidos por las concesiones hechas a las compañías trasnacionales. La selva está amenazada por las compañías madereras y las compañías petroleras. No les ha sido tan fácil entrar, pero han empleado mecanismos de división de los dirigentes de las nacionalidades indígenas. Incluso llegan a engañar o corromper a ciertos líderes para que firmen convenios que autorizan la explotación petrolera.

Los chuar tienen un título global como pueblo. Cada comunidad chuar, sin embargo, tiene un título. Y, dentro de cada comunidad, se hace una parcelación de tierras. En tal sentido, la venta de una de las parcelas constituye una infracción al título global y la Federación Chuar,



propietaria de las tierras, está legitimada para iniciar las acciones legales correspondientes.

La vida del ser humano se origina en la tierra. Sin ella, no se puede ser. Si se parte de esta visión, adquiere una dimensión distinta el fenómeno de la migración del campo a la ciudad. Muchos de ellos, tienen que dedicarse a la mendicidad para poder sobrevivir y otros, más afortunados, pueden vivir de trabajos menores o venta al menudeo. Y, es triste decirlo, ocasiona diversos fenómenos de delincuencia y marginalidad. Nada de esto sucedería si se garantizara a los indígenas el libre uso y disfrute de sus tierras.

BoliviaLos principales puntos a tratar son:

a) Naturaleza jurídica.b) Políticas de tierras.c) Régimen extractivo.d) Grado de organización.e) Factores de poder.f) Posición de la opinión pública.

En Bolivia se da el doble estatus de territorios indígenas y áreas de protección. Este régimen ha permitido detener el proceso de parcelación de tierras y adoptar una estrategia de conservación y defensa de los derechos de los pueblos indígenas.

PerúEn el Perú hay una ofensiva de la tendencia neoliberal. Además, hay una distinción entre comunidades campesinas y nativas, con tendencia a desaparecer las primeras. Esto se evidencia, por ejemplo, en las condiciones que se imponen a los créditos agrarios a los predios andinos, donde se fomenta la parcelación de las tierras.

En el aspecto legislativo, ya se permite la libre parcelación de las comunidades de la costa. Las comunidades andinas pueden hacerlo, con el voto aprobatorio de dos tercios de los comuneros. Durante mucho tiempo, esto ha contribuido a invisibilizar el problema indígena. Actualmente, sin embargo, esta situación parece revertirse.


En las comunidades nativas de San Martín, el órgano encargado de la titulación incurre en diversos casos de superposición. Esta es una fuente permanente de conflictos entre los nativos y los colonos (mestizos). Otro problema que se presenta es la imposibilidad de acceder a las fuentes de agua de las zonas de protección, a pesar de que muchas de estas zonas vienen siendo empleadas ilegalmente por diversos agentes.

En el Perú, la temática indígena es asimilada a las formas constitucionales de: comunidades campesinas y nativas. Como consecuencia de la Constitución de 1979, se inicia la tarea de titulación de las comunidades. Se habla de dos formas de titulación que tienen una naturaleza jurídica diferente: en el caso de las comunidades campesinas, las tierras son expresión de las reducciones del Virrey Toledo; en el caso de las comunidades nativas, las tierras son de propiedad del Estado, que les asigna determinados territorios.

Es cierto que los derechos territoriales reconocidos a las comunidades han disminuido progresivamente. La influencia de la ideología neoliberal y de la economía de libre mercado, ha llevado a una labor prolija de catastro que tiene como objetivo no tanto la garantía de los derechos colectivos sino la posibilidad de liberalización de las tierras que han sido catastradas. Se habla del concepto de tierras con miras a la constitución de predios rústicos y su posterior ingreso al mercado. Además, la legislación no establece restricciones a la edificación de zonas de uso público: aeropuertos, hospitales, restos arqueológicos, reservas; en los territorios indígenas. Se merman, así, sus territorios y se prepara su traslado al sector privado.

ColombiaLa agenda es marcada por la convivencia étnica entre las poblaciones afrocolombianas e indígenas. Nosotros creemos que las tierras no se compran ni se venden, es decir, el territorio ancestral no puede ser convertido en objeto de intercambio comercial. Sí tenemos, en cambio, experiencias de canje territorial.

Existe una política de titulación de tierras a los pueblos indígenas y afro colombianas. Sobre la base de la Ley 70, pensada para las poblaciones afro colombianas, se tituló una considerable porción de tierras indígenas. Pero, no existe una política de titulación colectiva de los pueblos indígenas.



Problemática:

a) La política de tierras coincide con un conflicto armado interno que ha ocasionado el desplazamiento de numerosas poblaciones indígenas y afrocolombianas.

b) La política de tierras de los pueblos indígenas ha sido subrepticiamente frenada con el argumento de su pretendida abundancia territorial.

c) El 90% de la población no tiene tierra y el resto no tiene tierra suficiente. El presupuesto para la compra de tierras es insuficiente con respecto a las necesidades de los pueblos indígenas. Tampoco hay mecanismos para evitar la venta fraudulenta de tierras.

d) Existe la necesidad de atender la realidad de las poblaciones que han emigrado a las ciudades, dejando de lado sus tejidos sociales.

e) No se ha considerado la suerte de los indígenas de la zona de manglar.

En cuanto a las leyes que se hacen en el Congreso, es bueno tener en cuenta algunos aspectos. Por ejemplo, en el caso del Proyecto de Concesiones Forestales se está promocionando una venta directa.

GuatemalaEn el sustrato de la organización, se encuentra un fundo todavía más profundo: la ideología. Habría que hacer un esfuerzo por buscar una orientación nueva al tema de la tierra, de lo contrario, reproducimos los debates de los sectores de poder.

a. Situación Actual en la Región: Puntos Críticosa) Amenaza de la Vida y de la Identidad Cultural como Pueblos

Étnicos.b) Creciente presión para la inserción de las tierras colectivas en el

mercado de tierras.c) Voluntad política que oscila entre un reconocimiento formal,

una parálisis de la política de inversión; que va de la mano con propuestas de monocultivo.

d) Frágil tejido organizativo de los pueblos indígenas que se traduce en una debilidad de incidencia política para la defensa de los territorios y de la cultura de los pueblos.


e) Estancamiento en el ordenamiento de los territorios titulados para facilitar la puesta en marcha de proyectos productivos que mejoren la calidad de vida de los pueblos, respetando la identidad cultural de los pueblos.

B. INICIATIVAS EN MARCHAa) Resistencia de los pueblos, expresada en múltiples formas culturales,

organizativas, que se desarrollan en condiciones desiguales en los diferentes lugares de América Latina; asumiendo las consecuencias de las políticas estatales e ilegales de desplazamiento y el confinamiento forzado.

b) Titulación colectiva en favor de los pueblos indígenas y afroamericanos, como expresión de la defensa de los territorios ancestrales en un proceso prolongado de incorporación de las tierras baldías ocupadas y de los bienes de uso público a la administración territorial de las comunidades.

c) Desarrollo de iniciativas productivas de supervivencia étnica atendiendo a las condiciones de vocación del suelo, en sintonía con las identidades interculturales de las comunidades; en un ejercicio integral de administración del territorio natural.

d) Desarrollo, en todo el conjunto de la región y en una perspectiva diferenciada, de las formas propias de educación bilingüe intercultural y de giros dialectales; de acuerdo con su propia cultura.

e) Intento de formación de formas propias de gobierno.

C. POSIBLES LÍNEAS DE ACCIÓNa) Promoción de una mesa humanitaria que vaya de la denuncia a la

propuesta, a través de actos de incidencia de alcance regional.b) Intensa utilización del Convenio 169 de la OIT y de la Jurisprudencia

Internacional a favor de los territorios y otros derechos de los pueblos indígenas, afroamericanos, campesinos, mujeres y otros sectores excluidos.

c) Potenciar las formas propias de organización y de gobierno que van creando y recreando las organizaciones en su largo camino de resistencia.



d) Posicionar la agenda pública latinoamericana de los pueblos indígenas y afroamericanos en la opinión pública, ante los empresarios y los Estados; por medios propios de comunicación y otros medios masivos.

223

2. Informe del Grupo de Trabajo Nº 2: Políticas extractivas, conflictos

de recursos e impacto ambiental

SITUACIÓN ACTUAL DE LA REGIÓN • Hay un desconocimiento o falta de conocimiento sobre los

recursos energéticos, el destino de los beneficios económicos y la responsabilidad del Estado en la extracción.

• El Estado está haciendo un trabajo de imposición (las comunidades no tienen derechos sobre el subsuelo, ni el espectro, por lo que constantemente el Estado de manera arbitraria sin consulta impone actividades extractivas)

• Las comunidades no son indemnizadas frente a los daños que sufren

• Las consultas no son previas, son después a las actividades de exploración.



• Hay criminalización de la protesta• Las políticas extractivas no tienen como principio la conservación

del medio ambiente• Dirigentes comunales negocian sus tierras, lo que genera una

invasión • La expansión de la frontera agrícola está generando una pérdida

de la biodiversidad, transformándose tierras de conservación en tierras agrícolas y ganaderas.

• Todas las compañías mineras afectan el medio ambiente, y son pocas las empresas que lo reconocen.

• A los pueblos indígenas no se le han dado la oportunidad de participar en la decisión de las políticas sobre la extracción de los recursos naturales, ni en la elaboración de las normas.

• Hay normas de extracción de recursos, como petróleo, minerales; pero no existen normas jurídicas que especifiquen la extracción de recursos naturales en territorios indígenas.

• Falta de voluntad política para que el Estado asuma las propuestas de los pueblos indígenas

B. INICIATIVAS EN MARCHA

Zonificación económica ecológica - PerúEsta inic iat iva proporcionará a los pueblos indígenas el conocimiento de las potencialidades de su territorio y es propiciada por el Gobierno Regional de San Martín con la participación de la sociedad civil.

Marco normativo de actividades de hidrocarburos en pueblos amazónicos - PerúEsta propuesta contempla la participación, consulta en la extracción de hidrocarburos, es considerado como una propuesta de reglamento al 169 OIT en lo que respecta a la extracción de recursos naturales. Trabajo que se viene desarrollando desde el 2000 por AIDESEP en coordinación con organizaciones amazónicas y ONGs que brindan acompañamiento de las iniciativas frente al tema.


La exportación de productos forestales no maderables - HondurasAlternativa de desarrollo económico sostenible para los pueblos indígenas impulsada por la Asociación de Productores Locales y la organización no gubernamental MOPAWI . Los factores que han favorecido la implementación de la experiencia:

• Acompañamiento de la ONG en la capacitación, sistematización, asesoramiento

• Interés de las comunidades en encontrar un mercado justo• Gestión de derechos territoriales• Voluntad de los gobiernos locales• Manejo forestal y gestión de derecho• Tecnología de punta para el procesamiento

Denuncias presentadas ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanas

Confiscación de derechos de agua - Chile

Explotación de yacimiento minero localizado bajo glaciares, (comunidades aymara y Diaguita) con el patrocinio del observatorio de Chile, y el apoyo de otras ONG que trabaja el litigio internacional (Tierra Viva, CEJIL, Universidad de TUCSON, ARIZONA).

Incidencia para la dación de la ley forestal - Honduras

Que la ley favorezca a los pueblos indígenas, lo cual permite distribuir el poder de las industrias madereras entre otras impulsada por organizaciones indígenas y campesinas y organizaciones no gubernamentales como Mopawi y la coalición por la justicia ambiental, CIP.

C. POSIBLES LÍNEAS DE ACCIÓNa) Trabajar un marco normativo en relación a las actividades extractivas

(hidrocarburos, minería, otros) que se desarrollen en territorios indígenas

b) Concluir con el saneamiento de los territorios y las zonificación Económica Ecológica que nos permita conocer las potencialidades de los territorios indígenas



c) Seguimiento y monitoreo de las sanciones impuestas a las empresas extractivas.

d) Investigación integral sobre el impacto de las políticas extractivas y de medio ambiente

e) Impulsar el cumplimiento del marco normativo en la función de la delimitación territorial de los pueblos indígenas.

f) Impulsar la creación de normas sobre la explotación de hidrocarburos en territorios indígenas

g) Investigación integral sobre el desenvolvimiento de las empresas en América Latina

227

3. Informe del Grupo de Trabajo Nº 3: Deforestación


• Pérdida y conversión del bosque, degradación de los recursos naturales y cuencas

• Depredación del bosque por empresas madereras• Empresas madereras entran primero y después se establecen las

empresas mineras, gasíferas y petrolíferas• Las empresas entregan donaciones a las comunidades, armas,

herramientas• Empresas forestales contratan algunos indígenas para

mantener aliados dentro de la comunidad o los utilizan como intermediarios

• Planes de colonización inducida por el Estado• Avance de la frontera agropecuaria• Narcotráfico




Elaboración de reglamentos o protocolos comunitarios que regulan el acceso, uso, control y protección de los recursos naturales – nivel AndinoLo que se busca mediante esta iniciativa es que cada comunidad tenga su propia normativa para regular sus recursos naturales, el proceso lo lidera COICA en alianza con las organizaciones de COICA de cada país, actualmente existe un reglamento alejado de la realidad.

Recuperar la soberanía y la autonomía de territorios indígenas presionados por empresas madereras - ChileSe busca impulsar las estructuras y empresas solidarias para contrarrestar el modelo chileno que ha reemplazado el bosque nativo por industrias forestales y monocultivos, el proceso lo lideran las comunidades en redes de economía solidaria. El proceso se torna lento frente a una industrialización que avanza muy rápido

Campaña de incidencia para ratificar el convenio 169 - ChileAcciones de resistencia por redes entre grupos que han sido impactados socio ambientalmente. Se han iniciado labores de incidencia para que las altas autoridades le den prioridad al tema, está liderado por la Agrupación Mapuche Konapewman. Existen pedidos de otras naciones de que se ratifique el convenio 169 en Chile.

Organización comunal e incidencia política para defender el territorio - HondurasLas comunidades defiendan su territorio y promueven el aprovechamiento forestal, iniciativa impulsada por MASTA.

Incidencia política en el marco jurídico relativo a recursos naturales y el ambiente - HondurasBuscando dejar bien asegurado los derechos indígenas en la nueva ley forestal y de agua que se está discutiendo, impulsado por organizaciones de defensoría e incidencia política - MOPAWI y la Coalición por la justicia ambiental


Promoción de actividades económicas comunitarias basadas en los recursos naturales locales - HondurasPromover empresas comunitarias en la Mosquitia, con MOPAWI

Campaña de incidencia - PerúGanar espacios dentro de los gobiernos locales para los pueblos indígenas dirigida por Organizaciones indígenas: FERIAAM (aguarunas), FEPIKRESAM (kechwa-lamistas), cuenta con algunos funcionarios aliados en los gobiernos locales.

C. POSIBLES LÍNEAS DE ACCIÓN

a) Auto Zonificación Ecológica Económica y Ordenamiento Territorial (microzonificación - uso de suelos)

b) Reglamentos comunales c) Autogobierno en la gestión del territoriod) Campaña de incidencia política a diferentes niveles (local, nacional

e internacional), incidir para asegurar la participación en la elaboración de las memorias del Convenio 169

e) Empresas comunales para el manejo del bosque y otros servicios ambientales

f) Veda y reforestacióng) Redes y empresas solidariash) Difundir y socializar el convenio 169 y otros instrumentos

jurídicos

231

4. Informe del Grupo de Trabajo Nº 4: Derecho a la Consulta


• Ver a la consulta como un instrumento no como un fin en si mismo, para lograr la participación plena.

• Debe ser una garantía para democratizar el Estado.• Es necesario considerar la desventaja en que se encuentran los

pueblos indígenas, ya que no cuentan con suficiente información, idiomas y otros, en el proceso de consulta.

• Es necesario tener en cuenta que los pueblos indígenas tienen tradiciones orales y por tanto se debe utilizar otros instrumentos (como la visualización de la información).

• Es necesario identificar los roles que deben cumplir cada uno como es el Estado, las empresas y los pueblos indígenas.

• Procesos de consulta ingresa ya con contrasprestaciones (regalos y negociaciones)



• Es necesario observar cual es la función de la OIT en la práctica y supervisión.

• Es necesario regular el mecanismo para la consulta pudiendo ser a través de un Reglamento u otras normas. Ahí se puede regular el derecho al veto y el procedimiento.

• Concreción de leyes marcos, a efectos que los estados determinen el órgano de aplicación y procedimiento.

• El rol del Estado no debe ser juez y parte, sino que se debe buscar una instancia quizás autónoma para que realice u observe el trabajo de consulta.

• Considerar el proceso organizativo de cada uno de los pueblos indígenas y en cada país, para efectos de la consulta.

• Las empresas interesadas no deben involucrarse en absoluto en el proceso de consulta.


ParaguaySe logra dejar sin efecto el Proyecto de Reforma del Estado que perjudica a los pueblos indígenas, esto debido a la medida de presión utilizada acudiendo a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, amparándose en el art. 6, del Convenio 169 de la OIT, la organización que protagonizó fue la CAPI en coordinación con la Organización Tierraviva.

EcuadorLa Fabrica de Cemento: En el proceso de negociación se involucra por iniciativa de la Ministra del Ambiente, a la comunidad, la empresa y el Estado, donde tanto la comunidad como la empresa elaboran sus propuestas, las mismas que son negociadas, lográndose finalmente autorizar el funcionamiento pero con la adopción de la medida que consiste en cambiar el filtro a fin de que evite la contaminación del medio ambiente.

PerúLas comunidades indígenas solicitaron la derogación de la Ley de Tierras Eriazas, el mismo que apelaron ante las Naciones Unidas, al Foro Permanente a la CGTP, y lograron paralizar la adopción de la Ley.


ChilePrivatización del Agua. En el gobierno de Pinochet (1982) se concesionó las aguas de La Comunidad TOCONCE, en una cantidad de 450 litros a favor de una Empresa Sanitaria y de Agua Potable llamada ESSAN, dejando a la comunidad con 20 litros por segundo, que fueron otorgados por la empresa: Frente a esto la comunidad demandó a la empresa ESSAN, amparándose en el derecho de propiedad ancestral (64 Ley Indígena) fundado en el uso inmemorial de las aguas, logrando la recuperación en 100 litros por segundo para la Comunidad (2001).

C. POSIBLES LÍNEAS DE ACCIÓN a) Impulsar la creación de Instituciones autónomas, de derecho

público que le permita mayor incidencia y vigilancia el proceso de Consulta.

b) Trabajar el tema de reglamentación de la consulta en cada uno de los países.

c) Zonificar áreas geográficas libre de extracción y explotación.d) Banco de información de avances de legislación secundaria sobre

la temática.e) Registros de principales conflictos y experiencias de aplicación de

la consulta con el fin de establecer las buenas y malas prácticas.f) Fortalecer las capacidades de las organizaciones en relación al tema

de consulta.g) Concreción de leyes marcos, a efectos que los estados determinen

el órgano de aplicación y procedimiento. h) Fortalecimiento o delegar la potestad a un organismo.i) Establecer procedimientos de carácter vinculante.j) Para un Observatorio el tema de la consulta es estratégico, pensar

en un evento específico que recoja la experiencia.k) Identificar casos emblemáticos en los países. l) Crear una red de información sobre el tema consulta.m) Establecer alianzas regionales para contrarrestar a las empresas

trasnacionales.

VII. Conversatorio Hacia un Observatorio Andino del

Convenio 169 OIT

En el marco del desarrollo de II Encuentro Internacional de Pueblos Indígenas, se llevó a cabo el Conversatorio “Hacia un Observatorio Andino del Convenio 169 OIT”, evento académico organizado por el Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica en coordinación con la Asociación Paz y Esperanza, que realizó en la Pontificia Universidad Católica del Perú.

El evento se desarrolló con la finalidad de llevar la discusión de la problemática de los pueblos indígenas al espacio académico, especialmente a las nuevas generaciones.

237

1. Desafíos de los derechos humanos de los pueblos indígenas en el

contexto internacional

1Dra. Adda Chuecas Cabrera

*

La Promoción y Protección de los Derechos Humanos en el Ámbito Internacional

Para tener una cabal interpretación de la promoción y protección de los derechos humanos hay que reconocer que existe el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, compuesto por un conjunto de instrumentos, doctrina y jurisprudencia que han desarrollado un cuerpo de normas y criterios de interpretación coherentes con la naturaleza de los derechos que protegen. Estas normas internacionales priman sobre las que puedan formularse de manera distinta al interior del Estado.

La primacía de los tratados internacionales, entre ellos los relativos a los derechos humanos, está consagrada en el artículo 27 de La Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, ratificada por el Perú y en plena vigencia. En este sentido, los Estados a través de sus diversos organismos deberán actuar de conformidad con las normas internacionales sobre derechos humanos.

Tendencias y Desafíos de los pueblos indígenas en América Latina

Los problemas y retos que enfrentan los pueblos indígenas es consecuencia de un largo proceso histórico y de causas estructurales, traducido en una presión sobre sus territorios que han desafiado su capacidad de supervivencia.

En la actualidad, en América Latina existen 671 pueblos indígenas. Las grandes mayorías demográficas se concentran en los países de la

* Directora del Centro Amazónico de Antropología y Aplicación Práctica (CAAAP)



región andina y países mesoamericanos. Según información recogida de los censos, al año 2000 existían más de 30 millones de indígenas, lo que representa el casi 10% de la población total, Guatemala, Bolivia, Ecuador y Perú alcanza la mitad o más de la población total.

El común denominador de estos pueblos es la discriminación estructural, la cual se expresa en marginalidad, exclusión y pobreza. El empobrecimiento de los pueblos indígenas está relacionado con la negación de sus derechos y la pérdida de sus territorios. Erradicar la pobreza y la desigualdad y lograr el desarrollo es la meta perseguida por numerosos programas de desarrollo puestos en práctica tanto a nivel nacional como internacional y relacionados con los Objetivos del Milenio.

Asimismo, en los países no existe una única política para todos los pueblos, ni estos gozan del mismo estatus. La situación de cada grupo depende tanto de su peso demográfico como de su poder político.

El informe del relator Rodolfo Stavengahen sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, da cuenta sobre la situación actual de los derechos con miras a orientar la actuación de los gobiernos, los órganos internacionales y la sociedad civil para buscar la vigencia de estos derechos.

En las últimas décadas se han desarrollado diferentes reformas constitucionales, legislativas e institucionales que han permitido la puesta en práctica de políticas públicas tanto a nivel nacional como internacional, relativos a los derechos; sin embargo persiste una “brecha de implementación” entre las normas y la práctica, entre el reconocimiento formal y la situación real, ya que siguen siendo víctimas de graves violaciones a los derechos humanos individuales y colectivos. En muchos países se puede identificar retrocesos en la situación de los derechos humanos de estos pueblos. Una situación de violación a sus derechos es la pérdida de sus territorios y el control de sus recursos naturales, por procesos de una economía globalizada y en particular por la explotación de recursos energéticos e hídricos. El impacto ambiental de las industrias extractivas, la destrucción de bosques debido a la tala ilegal, son procesos que golpean a los pueblos indígenas y que dan lugar a violaciones masivas de sus derechos humanos, sin que encuentren una adecuada voluntad política de los estados para revertir estas condiciones.


Una mención especial es la situación de desventaja que ocupan las mujeres, niñas y niños indígenas, que sufren discriminación y violencia, sin que tengan una igualdad de oportunidades en relación a otros sectores.

Enfoques del actual manejo de Políticas Públicas

Como se ha manifestado ha habido cambios en la adopción de normas y de instituciones. Estas transformaciones y avances son, en buena parte, el resultado de las luchas llevadas a cabo por los pueblos y organizaciones indígenas. Estos han ido ganando espacio frente a los Estados, constituyéndose en actores protagónicos y sujetos de las políticas que les están dirigidas.

CEPAL en su Informe sobre “Pueblos Indígenas de América Latina: Antiguas inequidades, realidades heterogéneas y nuevas obligaciones para las democracias del siglo XXI”, expresa que hay un renovado interés por los asuntos indígenas y las políticas públicas.

Un primer enfoque de políticas se focaliza en las poblaciones indígenas al constatar que son grupos en situaciones críticas de marginalidad, exclusión y empobrecimiento. Según este enfoque se realizan mediciones, censos y encuestas demográficas y socioeconómicas.

Un segundo enfoque parte del reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derechos y actores políticos, tanto en el ámbito internacional como local, lo que genera nuevas obligaciones y escenarios para los Estados. De acuerdo con esta realidad, se impulsan reformas más o menos profundas de los regímenes de ciudadanía y se modifican las agendas de políticas, en el marco de democracias ampliadas.

Un tercer enfoque subraya los efectos de larga duración de la emergencia indígena en la arquitectura cultural institucional de las repúblicas latinoamericanas del siglo XXI. En la ronda de censos de 2000 se empieza a reflejar la pluralidad de los pueblos indígenas y la diversidad de América Latina. Esta realidad, develada en tiempos de globalización, aporta un giro al balance cultural, histórico y en materia de identidad de repúblicas que se aproximan a sus bicentenarios. Es la irrupción de los pueblos indígenas como sujetos históricos. La constitución de los



movimientos indígenas como actores políticos es uno de los fenómenos más notables y tendrá efectos en las democracias.

Nuevo Panorama en el Derecho Internacional sobre Derechos de Pueblos Indígenas

Por medio de sus organizaciones y acciones, los pueblos indígenas han logrado poner en el centro del debate público, con distinta intensidad, sus reclamos de reconocimiento como colectivos diferenciados –pueblos– y han exigido nuevos estatutos que garanticen su existencia y sus derechos. Se trata de reclamos de nuevos pactos sociales y una ampliación de la ciudadanía.

Uno de los resultados más notables son los cambios ocurridos en el campo del orden jurídico internacional sobre derechos humanos, obligatorio para los Estados, que se han plasmado en el desarrollo de un régimen especial de derechos de los pueblos indígenas, por el cual se reconoce su derecho al igual disfrute de los derechos humanos y, al mismo tiempo, a ser colectivos diferentes.

Hoy existe un estándar de derechos humanos de los pueblos indígenas que, partiendo del principio de libre determinación, reconoce un conjunto de derechos colectivos específicos.

Desafío de la Comunidad Internacional en Temas Indígenas

El mayor desafío actual para la comunidad internacional, los Estados y los pueblos es la implementación y el cumplimiento de esos estándares en:

1. Las normas, 2. La jurisprudencia y 3. Políticas internas de los países.

En el caso específico de la región, las organizaciones indígenas incluyen entre sus demandas la necesidad de nuevos pactos sociales, la ampliación de la ciudadanía y, por ende, una transformación de los estados nación.


El Enfoque de Derecho Internacional

La tendencia del derecho internacional reciente ha separado con nitidez las cuestiones relacionadas con los derechos indígenas de las relacionadas con los derechos de otras minorías nacionales.

En efecto, en la doctrina de derechos humanos se ha producido un consenso en los dos aspectos siguientes relativos a los pueblos indígenas:

1. La necesidad de una garantía especial de los derechos y libertades fundamentales de aplicación general

2. El reconocimiento y positivización de derechos colectivos específicos, estableciendo estándares de derechos de los pueblos indígenas

En otras palabras, los pueblos indígenas deben disfrutar de los derechos humanos y, al mismo tiempo, del derecho a ser colectivos diferentes (Anaya, 2005; Wiessner, 1999; Williams Jr., 1990).

Estándares Mínimos de Derechos Indígenas

El estándar mínimo de derechos específicos de los pueblos indígenas está sintetizado en el Convenio Nº 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), aprobado en 1989, que ha sido suscrito y ratificado por la mayoría de los países en América Latina y en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, aprobada por el Consejo de Derechos Humanos en su primer período de sesiones de junio de 2006, la cual debe constituirse como un marco de referencia obligatoria para el sistema de Naciones Unidas.

El Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas señalaba en mayo de 2006 que "la brecha de la implementación constituye uno de los principales obstáculos para el pleno disfrute de los derechos humanos por parte de las personas y las colectividades indígenas. A esto debe agregarse la impunidad de la que gozan con frecuencia los responsables por el no cumplimiento de los derechos humanos, la corrupción en ciertos aparatos de administración de justicia y la falta de voluntad política”.



Enfoque de Derechos Humanos y Pueblos Indígenas

El enfoque de derechos humanos propuesto por las Naciones Unidas brinda un sistema coherente de conceptos, principios, parámetros y reglas para la formulación, ejecución y evaluación de políticas y acuerdos constructivos entre Estados y pueblos indígenas.

Los elementos centrales del enfoque de derechos, de acuerdo con las Naciones Unidas (ACNUDH, 2002; PNUD, 2005), son los siguientes:

1. El vínculo explícito con los derechos humanos; 2. El principio de la titularidad de los derechos, exigibles al Estado

por parte de los ciudadanos, es decir, el empoderamiento de los sujetos, y el traslado del foco de atención hacia los ciudadanos;

3. El principio de no discriminación, con especial preocupación por los grupos más vulnerables, entre otros los pueblos indígenas;

4. La participación en la toma de decisiones, junto con la promoción de pactos sociales, que se reflejen en la legislación y las políticas, para hacer efectiva la ciudadanía (CEPAL, 2006), y

5. La responsabilidad y rendición de cuentas.

Algunas Consideraciones Finales

• Cómo cerrar esta brecha de la implementación constituye uno de los grandes desafíos para el futuro. La aplicación de los estándares de derechos y la superación de las brechas de implementación en cada país son una obligación de los Estados y una exigencia de los indígenas como dinámicos actores políticos.

• En palabras de Víctor Abramovich (2006), "el enfoque basado en derechos considera que el primer paso para otorgar poder a los sectores excluidos es reconocer que ellos son titulares de derechos que obligan al Estado. Para que el punto de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas".

• Establecer mecanismos adecuados para monitorear la aplicación y efectividad de las normas y políticas públicas, con participación


de los pueblos indígenas y sociedad civil. Para lo cual se crearán indicadores de progreso.

• Implementar mecanismos de consulta y participación de los pueblos indígenas sobre toda medida de alcance general o particular que los afecte, con atención especial a la legislación, programas de desarrollo, territorios y recursos naturales.

• Necesidad de transversalizar los asuntos indígenas y profundizar la articulación intersectorial de las políticas públicas.

• Que los Estados mejoren y perfeccionen una institucionalidad, la doten de mayor jerarquía y recursos, así como de instrumentos adecuados y potestades reales para incidir en el conjunto de las políticas sectoriales que tienen incidencia en los pueblos indígenas.

• Que se implemente en las legislaciones internas las normas internacionales de derechos humanos de pueblos indígenas.

• Que los tribunales apliquen las normas internacionales en los casos que se involucren situaciones relativas a los derechos humanos de los pueblos y comunidades y que se tome en cuenta la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

• Que las políticas públicas en salud y educación prioricen a los niños y niñas indígenas por ser los sectores más vulnerables.

• Que se incremente la participación política de los pueblos indígenas en las diversas instancias de gobierno y que se adecuen los marcos normativos a fin de promover dicha participación.

• Implementación del Plan de Acción por el Segundo Decenio de las Poblaciones Indígenas en el mundo.

VIII. Líneas de acción“Agendas públicas en una visión

intercultural: concertando esfuerzos por los derechos de los pueblos

indígenas y afrodescendientes de América Latina”


1. ANTECEDENTES

En junio de 2006 se realizó el Encuentro Internacional “Agendas Públicas en una Visión Intercultural: Exclusión e Inclusión de los Pueblos Indígenas en América Latina”. Este evento tuvo por finalidad analizar la problemática de los derechos de los pueblos indígenas y afrodescendientes1 que viven en esta parte del continente. Los principales nudos críticos encontrados, que fueron plasmados en la Declaración de Lima, fueron:

• Marco legal incompleto y discriminatorio sobre la materia. • Conflictos territoriales y amenazas a la posibilidad de subsistencia

de estos pueblos. • Ciudadanía incompleta, que se manifiesta en la pobreza, exclusión

e inequidad.• Poca participación en la toma de decisiones que afectan su vida.• Acciones aisladas de defensa y protección de sus derechos, pero

sin la debida institucionalidad de políticas públicas interculturales e inclusivas.

Ante la necesidad de dar seguimiento a esta reflexión, y bajo la convocatoria de la Asociación Paz y Esperanza y el Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, tuvo lugar el Segundo Encuentro Internacional “Concertando esfuerzos por los Derechos de los Pueblos Indígenas de América Latina”, entre los días 18 y 21 de junio de 2007. En esta oportunidad, se contó con la participación de dirigentes y representantes de Pueblos y Nacionalidades Indígenas y Afrodescendientes, de organismos especializados y de entidades públicas competentes.

2. PROBLEMÁTICA

En el Segundo Encuentro se comprobó que, con muy pocas excepciones, los problemas identificados en el evento anterior continuaban vigentes. En algunos casos, incluso, se han agudizado como consecuencia de la intensificación de políticas públicas exclusivas y la falta de programas y acciones apropiadas. Los impactos más graves sobre los pueblos indígenas son los siguientes:

1 En adelante para facilidad de lectura, el término pueblos indígenas hace referencia a los pueblos indígenas y afrodescendientes.



• Profundización de la pobreza, y consecuente mortalidad, derivada de la vulnerabilidad social, económica y ambiental

• Apropiación, saqueo y destrucción de los territorios, recursos naturales y biodiversidad de los pueblos indígenas por las empresas transnacionales; que exploran y explotan con el aval del Estado, sin respetar la vida humana y el medio ambiente

• Expansión de la frontera agropecuaria; invadiendo, reduciendo y apropiando territorios indígenas y destruyendo sus recursos naturales

• Falta de oportunidades de desarrollo económico compatible con la cultura y respeto al ambiente y en un esquema de mercado justo, que derive beneficios directos a los pueblos indígenas

• Exclusión de una efectiva participación en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas, programas y acciones estatales.

• Las acciones colectivas de reclamación social de los pueblos indígenas son objeto de criminalización y penalización, violentando los derechos ancestrales de justicia propia, y el marco legal vigente en los países de la región.

En este escenario, se violentan tratados internacionales relativos de los derechos de los pueblos indígenas y el medio ambiente. Tampoco se avanza en acciones concretas para alcanzar el cumplimiento de las Metas de Desarrollo del Milenio. Además, se cierran las posibilidades de reconocer la existencia de pueblos diferenciados, su riqueza cultural y saber ancestral vinculada a la solución pacífica de conflictos y la construcción recreadora de relaciones armónicas con la naturaleza y la Madre Tierra.

Mientras tanto, los pueblos indígenas han avanzado en su proceso de articulación y cohesión, así como en la construcción de una plataforma política manifiesta en las acciones colectivas tendientes a la restitución, defensa, reivindicación de su cultura, identidad y soberanía y propiedad de sus tierras, territorios y recursos naturales.

3. PRIORIDADES ESTRATÉGICAS Y LÍNEAS DE ACCIÓN

En tal sentido, se han desarrollado prioridades estratégicas con sus respectivas líneas de acción; considerando como ejes fundamentales: el ejercicio pleno de los derechos de los pueblos indígenas, incluyendo


su cultura, identidad, cosmovisión; y el diálogo y entendimiento intercultural. Se contempla, además, su implementación en los ámbitos: local, nacional y regional.

3.1. Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes y otros Instrumentos Jurídicos

3.1.1. En los países donde se ha ratificado:a) Promover, implementar y monitorear el cumplimiento del Convenio

169 de la OIT en todos los ámbitos y niveles de gobierno.b) Adecuar los instrumentos jurídicos nacionales a los derechos

reconocidos por el Convenio 169 de la OIT, incluyendo la aprobación de legislación secundaria.

c) Vincular el Convenio 169 de la OIT a la aplicación de otros instrumentos jurídicos que garanticen los derechos de los pueblos indígenas.

3.1.1. En los países donde no se ha ratificado:a) Promover la ratificación del Convenio 169.

3.2. Observatorio LatinoamericanoReconociendo la necesidad de dar cumplimiento a los instrumentos jurídicos nacionales e internacionales relativos a los derechos de los pueblos indígenas de América Latina, se impulsa la creación del Observatorio Latinoamericano de los Derechos de los pueblos indígenas.

El Observatorio, con plena participación de los pueblos indígenas, deberá hacer un monitoreo, seguimiento e incidencia, en todos los niveles, sobre el cumplimiento de sus derechos. Eso implica, entre otras acciones:

3.2.1. Monitorear y hacer seguimiento a las políticas públicas, programas y proyectos (en planificación o en ejecución) tendientes al ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas, de cada uno de nuestros países.

3.2.2. Crear las condiciones para elaborar un informe alternativo del cumplimiento del Convenio 169 de la OIT y de otros instrumentos internacionales y nacionales, que de cuenta de la situación de los derechos de los pueblos indígenas.



3.2.3. Desarrollar estrategias de incidencia para exigir la acción estatal necesaria para garantizar la plena vigencia de los derechos de los pueblos indígenas.

La implementación de este Observatorio se llevará bajo el principio de progresión geográfica. En tal sentido, su implementación comenzará en la Región Andina, para lo cual, se constituirá un grupo de trabajo encargado de elaborar la propuesta.

3.3. Territorios y DesarrolloLas prioridades de acción en los temas de territorios y desarrollo son las siguientes:

3.3.1. Trabajar para el reconocimiento del hábitat integral de los pueblos indígenas, incluyendo: suelo, subsuelo, agua y espectro electromagnético.

3.3.2. Profundizar la titulación colectiva de los territorios, lo que supone la ejecución de políticas públicas específicas y el desarrollo de acciones de: demarcación, catastro, saneamiento y regularización de los territorios.

3.3.3. Impulsar acciones para frenar las pretensiones de convertir los territorios y recursos naturales ancestrales de los pueblos indígenas en bienes susceptibles de intercambio comercial.

3.3.4. Promover el respeto al derecho legítimo de los pueblos a no ser contactados, asegurando el libre tránsito entre fronteras en los territorios que han sido su hábitat, así como sus formas de vida comunal.

3.4. Recursos Naturales y BiodiversidadLas prioridades de acción en los temas de recursos naturales y biodiversidad son las siguientes:

3.4.1. Promover la aprobación de normas que regulen la exploración y explotación de recursos naturales en territorios indígenas, asegurando su plena y efectiva participación, la equidad en la distribución de beneficios y el freno de las actividades que les resulten perjudiciales.

3.4.2. Impulsar iniciativas de: manejo, protección y monitoreo de los recursos naturales; bajo el control comunitario o de las


organizaciones de los pueblos.3.4.3. Desarrollar un sistema transparente de seguimiento y monitoreo

de la gestión de las empresas y de control las sanciones impuestas.

3.4.4. Impulsar iniciativas de restauración de ecosistemas degradados y de respeto del derecho al agua; recurso vital para la supervivencia de estos pueblos.

3.4.5. Impulsar el establecimiento de un fondo mutuo y solidario; capitalizado a través de un canon por el uso de los recursos naturales y de la biodiversidad en territorios indígenas.

3.4.6. Proteger, salvaguardar y recuperar los conocimientos ancestrales en: medicina, biodiversidad y otros recursos genéticos.

3.5. Consentimiento Libre, Previo e InformadoLas prioridades de acción en el tema del consentimiento libre, previo e informado, son las siguientes:

3.5.1. Promover la reglamentación de la consulta en cada uno de nuestros países, estableciendo procedimientos de carácter vinculante.

3.5.2. Impulsar la creación de instituciones autónomas de derecho público que otorgue mayor incidencia y vigilancia al proceso de consulta.

3.5.3. Incorporar la figura del veto en iniciativas que comprometan la integridad, la vida y el hábitat funcional de los pueblos indígenas.

3.5.4. Desarrollar un banco de información sobre los avances en la legislación interna relativos a esta temática y las experiencias de aplicación de consultas.

3.5.5. Crear o fortalecer la red de información sobre el tema de la consulta.

3.6. Autonomía, Autogobierno, Participación e Institucionalización de Políticas PúblicasLas prioridades de acción en los temas de autonomía, autogobierno, participación e institucionalización de políticas públicas son las siguientes:

3.6.1. Alcanzar la participación plena y efectiva de los pueblos indígenas en la elaboración de políticas públicas y en la toma



de decisiones relativas al desarrollo; garantizando las necesarias condiciones de equidad.

3.6.2. Impulsar políticas públicas que partan del reconocimiento de la diversidad étnica y cultural.

3.6.3. Fortalecer la institucionalización de los órganos de representación indígena.

3.6.4. Desarrollar sistemas de manejo de conflictos locales, bajo el control de la institucionalidad local.

3.6.5. Desarrollar programas de capacitación y profesionalización de los pueblos indígenas, en alianza con instituciones académicas especializadas.

3.6.6. Propiciar el diseño y la implementación de sus planes de desarrollo autónomo para sus territorios.

4. INSTRUMENTOS DE GESTIÓN

Considerando como ámbito de aplicación los espacios locales, regionales y nacionales, se plantean como instrumentos de gestión para la implementación de estas estrategias:

4.1. Potenciar las formas propias de organización y de gobierno de los pueblos indígenas.

4.2. Sensibilizar a los funcionarios públicos acerca de los derechos de los pueblos indígenas y la vigencia del Convenio 169 de la OIT y de otros instrumentos jurídicos.

4.3. Implementar campañas de sensibilización para posicionar la agenda latinoamericana de los pueblos indígenas en la opinión pública.

4.4. Potenciar la comunicación e intercambio de información entre los pueblos indígenas.

4.5. Promover acciones de investigación para profundizar el entendimiento de la situación de los pueblos indígenas y el desarrollo de propuestas prácticas y realistas de cambio.

4.6. Construir alianzas estratégicas y redes con socios solidarios y comprometidos con la justicia y equidad.

4.7. Incidir ante el Estado para la defensa y protección de los derechos de los pueblos indígenas.

Lima, 21 de junio 2007.

253

Relación de Participantes

Participante Institución Nacionalidad e-mailMaria Soledad Quiroga Fundación UNIR Boliviana [email protected]

Carlos Alza Barco Defensoría del Pueblo Peruano [email protected] de la Cruz Guerrero Defensoría del Pueblo Peruano [email protected]

Alfredo Seguel Organización “Konapewman”, Chile Mapuche [email protected]

Mariana Yumbay Representante Indígena Ecuador Ecuatoriana [email protected]

Guillermo ÑacoAsociación Regional de Pueblos Indígenas de la

Selva ARPI, Peruano [email protected]

Judith Vidal Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Colombiana [email protected]

Lily La TorreGrupo de Trabajo de

Racimos de Ungurahui, Perú

Peruana [email protected]

Oscar Ayala Tierra Viva Paraguay [email protected]

Nancy YañezObservatorio de los

Derechos de los Pueblos Indígenas, Chile

Chilena [email protected]

Roger Mendoza Contreras

Paz y Esperanza San Martín

San martín-Peruano [email protected]

José Manuel Vinces Rodríguez

Paz y Esperanza Huánuco Peruano [email protected]

Niumi Salinas BlancoInstituto Democracia y DDHH de la Católica

- IDEHPUCPPeruana [email protected]

Carlos Rúa Red de Justicia Comunitaria - Ecotambor Colombiano [email protected]

Betty Vásquez Flores Paz y Esperanza Moyobamba Peruana

Edgar Raúl Pacay Yalibat

Corte Suprema de Justicia-Guatemala Guatemalteco [email protected]



Germán Vargas Farias Paz y Esperanza Lima Peruano [email protected]

Fernando García Serrano FLACSO - Ecuador Ecuatoriano

Cletus Gregor Barié UNIR - Bolivia Alemán [email protected]ín Osorio Bautista Paz y Esperanza Lima Peruano [email protected]

Ana Sofía Reyes O. Paz y Esperanza Moyobamba Peruana [email protected]

Vicente PujúpatConfederación de Nacionalidades

Indígenas del Ecuador-CONAIE

Ecuatoriano [email protected]

Adalberto Padilla Hondureño [email protected] Gordon Paz y Esperanza Lima Inglés [email protected]

Jorge Arboccó Paz y Esperanza Moyobamba Peruano [email protected]

Lorena Yere Comunidad Atacameña de Toconce Chilena [email protected]

Victor Villalta PADEP GTZ Bolivia Bolivia [email protected]ón Gomez Organización Kaamí BoliviaOswaldo Munguia MOPAWI - Honduras Hondureño [email protected]

Julian Platino Loreto Presidente de la Iglesia Morava Honduras Hondureño [email protected]

Wilfredo Ardito APRODEH - Perú Peruano [email protected],

Mechtild Bock Consultora Independiente - Perú Alemana [email protected]

Ruth Lozano Consultora Independiente - Perú Peruana [email protected]

Manual Jesús Chávez Paredes

Defensoria del Pueblo Ayacucho - Perú Peruano [email protected]

Lucas Carranza Paz y Esperanza Moyobamba Peruano [email protected]

Frank Rosales Viceministerio de Descentralización

- BoliviaBoliviano frosales@descentralizacion.

gov.bo

Noemi Salvador Pazy Esperanza Moyobamba Peruana [email protected]


Monica Ramirez Santiago FREMANK - Perú Peruana fremank-mujeresindigenas@

yahoo.esIsabel Torres de Perez FREMANK - Perú Peruana

Antonio Alberca Guerrer

Rondas Campesinas Moyobamba Peruano prensaalbercaguerrero@hotmail.

Haroldo Salazar Rossi COICA - Perú Peruano [email protected]

Victoriano Cáceres Roca COFOPRI - Perú Peruano

Yamily Guerrero Begazo CONACAMI - Perú Peruano [email protected]

Lourdes Zegarra Paz y Esperanza San Juan de Lurigancho Peruana [email protected]

Wuille Ruiz Figueroa Paz y Esperanza Lima Peruana [email protected]é Luís Gonzales Aguilar

Paz y Esperanza Andahuaylas Peruano [email protected]

Caroline McCooey Paz y Esperanza Lima Inglesa [email protected] Mejia ONIC Colombia Colombiano [email protected]

Nolberto Lamilla Paz y Esperanza Ayacucho Peruano [email protected]

Tito Shimpu Castillo FERIAM Moyobamba PeruanoLilian Landeo OXFAM AMERICA Peruana [email protected] Verástegui Paz y Esperanza Lima Peruano [email protected] Woods Paz y Esperanza Lima Americano [email protected] Salcedo Pazy Esperanza Lima Peruano [email protected] Sovero Habich Paz y Esperanza Lima Peruana [email protected]

Agendas Públicas en una visión intercultural:Concertando esfuerzos por los derechos de los

pueblos indígenas de América Latina

fue impreso en los talleres de Sonimágenes del PerúAv. 6 de Agosto 968, Jesús María

Diciembre de 2007

CHRISTIAN ACTION WITH THE WORLD`S POOR

Esta publicación se realizó gracias a:America

Con la colaboración de:

Documents

Agendas Públicas en una visión intercultural: …institutopaz.net/sistema/data/files/Agendas Pubicas en una Vision... · Comentarios..... 61 III. Desarrollo e inclusión, protección