Agera för att leda

Policyentreprenörer bortom Vita huset

Acting to lead

Policy entrepreneurs beyond the White House

Fredrik Olsson

Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskap

Statsvetenskap III

15 HP

Handledare: Magnus Lindh

Examinator: Mikael Granberg

2018-06-14

Löpnummer:

Författare: Fredrik Olsson

Kurs: SVGC20

Termin: VT-18

Handledare: Magnus Lindh

Titel: Agera för att leda, policyentreprenörer bortom Vita huset

Abstract

The aim of the study is to investigate individual policy

entrepreneurs who work to act upon their foreign policy

proposals within the US political system.

The study is focusing on how the following policy contractors

which have acted against Cuba, and how they have succeeded in

changing the US foreign policy position towards the country.

The aim of the study is to analyse how policy contractors in

Congress work and their impact on foreign policy decisions

concerning Cuba.

The underlying methodology of the study is a case study design

with a limited focus on Foreign Policy Analysis, where the

underlying material includes several different sources that mixes

Congress own documents with news articles. Theories applied to

the study are Actor-Specific Theory and Policy Entrepreneurship

to explain the actors' roles, methods and motives.

The results of the study show that the congressional actors work

in a highly unorthodox manner. The actors seek support and

financial resources from independent interest groups that have

similar agendas concerning Cuba. The actors also form internal

interest groups in Congress in order to increase support for each

other's policy proposals. There is also a great deal of importance

in a policy entrepreneurship that can make an adequate problem

formulation to fill the experienced political vacuum. Policy

entrepreneurs have a pronounced media profile and do not

choose everything to rarely search for the American people by

turning to media.

Förord

Undertecknad vill avsätta en liten del i inledningen av studien

för att rikta ett stort tack till min handledare Magnus Lindh som

under processens gång varit mycket stöttande och delat med sig

av mycket värdefulla insikter för att göra studien bättre. Magnus

stöd och personliga engagemang utanför akademin har varit

betydelsefullt och skapat en vilja att kämpa. All heder till dig

Magnus.

Undertecknad vill också ge en eloge till flera anställda vid den

statsvetenskapliga fakulteten, där bland annat Malin Stegmann

McCallion vid Karlstad Universitet för hennes planering att lösa

situationen för det bästa å mina vägnar när undertecknad skriver

två kandidatuppsatser jämsides.

Fredrik Olsson

Karlstad

Maj, 2018

______________________________

Innehållsförteckning 1. Inledning .......................................................................................................................................................................... 1

1.1 Syfte och frågeställningar ............................................................................................................................................... 2

1.2 Studiens perspektiv och avgränsningar........................................................................................................................... 3

1.3 Disposition ...................................................................................................................................................................... 4

2. Bakgrund .......................................................................................................................................................................... 5

2.1 Tidigare forskning............................................................................................................................................................ 5

2.1.1 Congressional diplomacy ......................................................................................................................................... 5

2.1.2 Cuban embargo ....................................................................................................................................................... 6

2.1.3 Studiens bidrag till congressional diplomacy .......................................................................................................... 7

2.2 En definition av handelsembargo ................................................................................................................................... 7

2.3 Policyprocessen............................................................................................................................................................... 8

2.4 Sponsring i kongressen ................................................................................................................................................... 9

3. Teoretiska ramverk .............................................................................................................................................................. 10

3.1 Aktörspecifik teori ......................................................................................................................................................... 10

3.2 Policyentreprenörskap .................................................................................................................................................. 11

4. Metod ............................................................................................................................................................................ 14

4.1 Utrikespolitisk analys .................................................................................................................................................... 14

4.1.1 Fallstudiedesign med utrikespolitisk analys ............................................................................................................... 16

4.2 Material ......................................................................................................................................................................... 17

4.3 Bearbetning av data ...................................................................................................................................................... 18

4.4 Validitet och generaliserbarhet ..................................................................................................................................... 20

5. Presentation av fallet ........................................................................................................................................................... 23

5.1 Robert Torricelli ............................................................................................................................................................ 23

5.2 Jesse Helms ................................................................................................................................................................... 26

5.3 Ileana Ros-Lehtinen ....................................................................................................................................................... 28

5.4 Mario Diaz-Balart .......................................................................................................................................................... 31

6. Analys ................................................................................................................................................................................... 33

6.1 Roll ................................................................................................................................................................................ 33

6.2 Metoder ........................................................................................................................................................................ 35

6.3 Motiv ............................................................................................................................................................................. 36

7. Avslutning ............................................................................................................................................................................ 38

7.1 Slutsats .......................................................................................................................................................................... 38

7.2 Kritisk granskning av studiens övergripande styrkor och svagheter ............................................................................. 38

7.3 Förslag till vidare forskning ........................................................................................................................................... 39

Referenslista ............................................................................................................................................................................ 41

Analoga källor: .................................................................................................................................................................... 41

Digitala källor: ..................................................................................................................................................................... 42

Bilagor ...................................................................................................................................................................................... 45

Bilaga 1 ................................................................................................................................................................................ 45

Tabell/Figurförteckning:

Figur 1 – Sammanställd tabell för policyentreprenörer. 46.

Förkortningar:

CANF – Cuban American National Foundation

CDA – Cuban Democracy Act

UPA – Utrikespolitisk analys

Nyckelord: Kuba, USA, Policyentreprenörer, Aktörspecifik teori, Utrikespolitisk analys,

Kongressen, White House, Robert Torricelli, Jesse Helms, Ileana Ros-Lehtinen, Mario Diaz-

Balart

1

1. Inledning

Kuba och USA delar en mycket komplex, spänd och sammanvävd historia. Före 1959 var Kuba

USA:s största handelspartner, men efter en kommunistledd revolution på Kuba förändrades allt

mycket snabbt. Under åren som följde efter revolutionen ströp USA handelsvägarna in och ut

från Kuba genom att inrätta sanktioner. Kuba beslöt istället för att bilda avtal och relationsband

med andra stater med liknande politiska ideologier, som Kina och framförallt Sovjetunionen.1

När den tidigare amerikanske presidenten Barack Obama anlände till Kuba den 20 mars 2016,

blev Obama den första presidenten att besöka Kuba sedan Calvin Coolidge var på statsbesök

1928.2 Väl framme på Kuba var Barack Obama och dennes kubanske motpart Raul Castro

eniga om en sak; det amerikanska handelsembargot och in- och utreseförbudet måste upphöra.3

Barack Obama klargjorde i sin presidentkampanj att handelsblockaden mot Kuba måste

upphävas.4

Det amerikanska embargot är en mycket central del av det amerikanska utrikespolitiska

agerandet mot Kuba. Under 1960-talet spelade Kuba en huvudroll i utvecklingen av Kalla

kriget när Sovjet placerade nukleära missilramper på Kuba för att ha möjligheten att avfyra

stridsspetsar in på amerikansk mark. Tillsammans med Grisbuktsinvasionen, vilket var när

USA försökte med exilkubaner invadera Kuba 1961,5 är dessa två viktiga händelser i

amerikansk historia. Under decennierna som följde Kubakrisen fortsatte det amerikanska

embargot mot Kuba, men från 1990-talet förändrades mycket under kort tid. Det beslutades

under 1990-talet om flera utrikespolitiska åtgärder mot Kuba som tycktes initieras utan

presidentens initiativ i besluten. En viktig aktör som var pådrivare av nya policys mot Kuba

var Robert Torricelli. Torricelli som under 1990-talet haft nära kontakter med flera exilkubaner

i Miami och organisationen The Cuban American National Foundation (CANF). CANF skulle

spela en mycket central roll i och efter bildandet av policybeslutet Cuban Democracy Act.

Detta var startskottet på en mer aggressiv politik mot Kuba med syftet att låsa landets

ekonomiska tillgång till amerikansk hårdvaluta, och dessutom verka för att avsätta Kubas

1 Council on Foreign Relations, ”U.S Cuba relations”, Tillgänglig: http://www.cfr.org/cuba/us-cuba-relations/p11113, 2018 (hämtad 2018-05-26) 2 Atlantic Council, “Will the US chip away at the embargo on Cuba”, Tillgänglig: http://www.atlanticcouncil.org/blogs/new-

atlanticist/will-the-us-congress-chip-away-at-the-embargo-on-cuba, 2016, (hämtad 2018-05-26) 3 Ibid. 4Al Jazeera, “Obama calls Congress to end Cuban trade embargo”, Tillgänglig: https://www.aljazeera.com/news/2016/03/obama-calls-congress-cuban-trade-embargo-160322135328964.html, 2016, (hämtad 2018-05-26) 5 Kalla kriget, Tillgänglig: http://www.kalla-kriget.se/varlden/tredje-varlden/kuba.php, 2014, (hämtad 2018-05-26)

2

kommunistiska regim. Några år senare, 1996, verkade den amerikanska senatorn Jesse Helms

för ytterligare en proposition med syfte att lamslå Kuba totalt. Trots att dåvarande presidenten

Bill Clinton ursprungligen hade som avsikt att lägga in sitt veto mot förslaget, lyckades Helms

inte bara få propositionen påskriven utan även få in en skrivning som stadgar att de sanktioner

som initierades enbart kan hävas av kongressen, vilket avsevärt begränsar presidentens makt i

frågan.

Två andra kongressledamöter som spelat en viktig roll i samband med flera utrikespolitiska

beslut som tagit gentemot Kuba är Ileana Ros-Lehtinen och Mario Diaz-Balart. Både Ros-

Lehtinen och Diaz-Balart är republikaner, verksamma i Florida och är mycket aktiva i Miamis

kubanska gemenskap. De har under lång tid stöttat flera förslag och propositioner för att utöka

de amerikanska sanktionerna mot Kuba. De politiska beslut som etablerades mot Kuba

hanterades ursprungligen av den verkställande makten. Utrikespolitiska beslut fattas normalt

av presidenten. Men enskilda kongressledamöter har agerat och stärkt kongressens roll i USA:s

politik gentemot Kuba, såsom Ros-Lehtinen och Diaz-Balart.6

I denna studie betraktas Robert Torricelli, Jesse Helms, Ileana Ros-Lehtinen och Mario Diaz-

Balart som policyentreprenörer. Hur dessa fyra berörda policyentreprenörer agerat på egen

hand för att påverka amerikanska utrikespolitiska beslut mot Kuba är det som undersöks i

denna studie.

1.1 Syfte och frågeställningar

Syftet med uppsatsen är att analysera hur policyentreprenörer arbetar inom kongressen för att

påverka utrikespolitiska beslut mot Kuba.

För att uppnå syftet väljer undertecknad att analysera policyentreprenörer utifrån deras roll,

metoder och motiv, vilket ger tre frågor. För utvidgad förklaring om operationalisering av

aktörer, metoder och motiv se kapitel 4.3.

- Vilken roll har Torricelli, Helms, Ros-Lehtinen samt Diaz-Balart spelat samt bidragit

till formulering och implementering av utrikespolitiska beslut mot Kuba.

- Vilka metoder har de fyra policyentreprenörerna använt sig utav för att lobba igenom

förslag?

- Vilka politiska motiv har aktörerna haft med sitt lobbyarbete?

6 Patrick J. Haney, Walt Vanderbush, The Cuban embargo: The domestic politics of an American foreign policy, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 2005. 2-4.

3

1.2 Studiens perspektiv och avgränsningar

Studien är avgränsad till de aktörer inom kongressen som ägnar sig åt lobbyarbete för att

initiera och implementera utrikespolitiska beslut gentemot Kuba. Dessa aktörer betraktas i

studien som policyentreprenörer. Den första avgränsningen i studien är att fyra ”Acts”. De

propositioner som berörs i studien är; Helms-Burton Act, Cuban Democracy Act, Cuban

Military Act, Cuban Human Rights Act och Cuban Normalization Accountability Act. I studien

berörs en proposition som inte är relaterad med Kubapolitik, American Health Care Act från

2017. Anledningen varför denna har inkluderats i studien är för att förklara ett politiskt spel

mellan Mario Diaz-Balart och Donald Trump som är viktig för analysen. Spelet mellan Trump

och Diaz-Balart illustrerar de metoder som policyentreprenörerna använder sig av för att lyckas

påverka och uppnå sina motiv.

Eftersom en studie på denna nivå är relativt begränsad i både tid och rum har undertecknad

avgränsat antal policyentreprenörer till fyra stycken. Samtliga policyentreprenörer har varit och

är mycket inflytelserika i de utrikespolitiska frågorna som lyfts mot Kuba.

Den första som avhandlas är Robert Torricelli, demokrat och senator som satt i kongressen

mellan 1983–2003. Den andra är Jesse Helms som var republikan och satt i kongressen från

1973 till 2003. Dessa två undersöks från 1990-talet och framåt, eftersom det var under denna

period de var som mest aktiva i Kubafrågan. Den tredje är Ileana Ros-Lehtinen som är

republikan och har suttit i kongressen sedan 1989. Den sista är Mario Diaz-Balart, även han är

republikan som suttit i kongressen sedan 2003. Både Ros-Lehtinen och Diaz-Balart sitter

fortfarande i kongressen och undersöks från 2010-talet. Eftersom Ros-Lehtinen har suttit i

kongressen sedan 1989 har hon kopplingar till tidigare utrikespolitiska beslut. I studien berörs

det två händelser som går utanför 2010-talet. Den första är från hennes kongresskampanj 1989,

som återfinns i kapitel 5.3, varav den andra är när hon medsponsrade Helms-Burton Act 1996,

som berörs i kapitel 5.2. Orsaken varför studien är upplagd på detta sätt är för att jämföra

Torricelli och Helms samt Ros-Lehtinen och Diaz-Balarts policyentreprenörskap, för att

undersöka om deras roller, metoder och motiv skiljer sig åt.

De teorier och teoretiska begrepp som finns i studien är aktörspecifik teori och

policyentreprenörskap. Uppsatsens analysram är utrikespolitisk analys som ligger till grund för

studien metodologiska fallstudiedesign. Det centrala fallet i studien är utrikespolitiska beslut

mot Kuba, där varje policyentreprenör i kongressen verkar som analysenhet för att beskriva

fallet.

4

1.3 Disposition

I kapitlet två finns den tidigare forskningen som är uppdelad i två delar: congressional

diplomacy samt cuban embargo. Därefter följer en kort teoretisk definition av vad ett

handelsembargo är och som vidare följs av en presentation av policyprocessen samt en

förklaring för den amerikanska kongressen, med fokus på sponsring i kongressen.

Bakgrundskapitlet avser att ge läsaren möjlighet att kontextualisera de verktyg som används

av policyentreprenörerna för att uppnå politisk påverkan. I kapitel tre finns utvalda teoretiska

begrepp, vilka är aktörspecifik teori och policyentreprenörskap. I kapitel fyra presenteras

metod, fallstudiedesign, material och slutligen studiens validitet och reliabilitet. I kapitel fem

presenteras studiens resultat uppdelat på varje aktör för sig. I kapitel sex besvaras studiens

frågeställningar genom att dela upp kapitlet i tre delar: roll, metoder samt motiv. Studien

avslutas med en slutsats och en kritisk granskning av studien där styrkor och svagheter

presenteras samt slutligen förslag till vidare forskning.

5

2. Bakgrund

I följande kapitel presenteras tidigare forskning, en definition av handelsembargo, en modell

av policyprocessen samt en beskrivning av kongressens roll i utrikespolitiken med fokus på

sponsring inom kongressen.

2.1 Tidigare forskning 2.1.1 Congressional diplomacy

Ett forskningsområde som fokuserar på kongressens motsättningar och samarbete med

presidenten brukar betecknas som congressional diplomacy. Presidentens makt i

utrikespolitiska frågor är förankrad och stadgad i den amerikanska konstitutionen, där

presidenten har befogenhet att fatta utrikespolitiska beslut och utse ambassadörer.7 Kongressen

beslutar om lagstiftning som ger den verkställande makten möjlighet att utföra utrikespolitiska

beslut.8

Konflikten och maktspelet mellan den amerikanska kongressen och presidenten är något som

förekommer relativt ofta i utrikespolitiska studier. En studie som tar upp detta är boken

Choosing to Lead: Understanding Congressional Foreign Policy Entrepreneurs av Ralph G

Carter och James M. Scott. De undersöker hur amerikanska kongressledamöter, med sitt

personliga inflytande, lyckas påverka utrikespolitiska beslut. Genom att presentera ett antal

historiska händelser redogör de för hur besluten kom till, vilka konflikter som uppstod, vilka

möjligheter samt vilka metoder de individuella aktörerna i kongressen använde sig av. Deras

definition av policyentreprenörkap är den definition som tillämpas i denna studie. En

policyentreprenör definieras som en aktör i den amerikanska politiken som använder sig av

olika metoder för att uppnå sina egna politiska mål. 9 Exempelvis genom att mobilisera

intressegrupper utanför kongressen. I Carter och Scotts analys om policyentreprenörskap

påträffas bland annat Jesse Helms, som även förekommer i denna studie.

En annan studie som tar upp kongressens makt i amerikansk politik är boken Congress at War:

The Politics of Conflict Since 1789 som är författad av Charles A. Stevenson. Boken redogör

för kongressens makt och roll vid utformandet av amerikanska militära operationer. I takt med

att samhället utvecklats i snabbare takt har kongressens ledamöter kunnat få större roll i

7 Council on Foreign Relations, ”U.S Foreign Policy Powers: Congress and the President”, Tillgänglig: https://www.cfr.org/backgrounder/us-foreign-policy-powers-congress-and-president, 2017, (hämtad 2018-05-19) 8 Ibid. 9 Ralph G. Carter, James M. Scott. Choosing to lead: understanding congressional foreign policy entrepreneurs. Durham&London: Duke University press, 2009. 18-19.

6

utrikespolitiska beslut. Stevenson menar att den amerikanska konstitutionens funktion, som ett

effektivt verktyg för hantering av internationella åtgärder i utrikespolitik, är otillräcklig. En

annan studie med liknande frågeställning är Congress and the President in Times of War av

Susanne Schorpp och Charles J. Finocchiaro. De diskuterar hur maktbalansen mellan de

amerikanska politiska institutionerna har förändrats över tid. I studien menar de att krig- och

konfliktfrågor gör att presidenten tävlar mot kongressen, vilket leder till konsekvenser för den

institutionella maktbalansen som påverkar den amerikanska konstitutionens funktion. Dessa

två studier har varit intressanta för att förstå och få en inblick i det politiska maktspel som

förekommer mellan kongressen och presidenten i krigsrelaterade frågor samt hur de båda

parterna arbetar för att motverka och påverka varandras beslut.

En annan bok som studerar individuella aktörer i samband med de amerikanska sanktionerna

mot Kuba är The Cuban Embargo – Domestic Politics of American Foreign Policy av Patrick

Haney och Walt Vanderbush. Boken redogör för framväxten av de amerikanska sanktionerna

mot Kuba och tar upp både enskilda aktörer och organisationer som spelat en roll vid

sanktionernas utveckling. En aktör som finns i deras studie som är särskilt intressant är Robert

Torricelli och propositionen Cuban Democracy Act, varav båda undersöks även i denna studie.

Haney och Vanderbush val att studera aktörer och hur de analyserar dessa under olika

presidenter har varit mycket inspirerande vid utformningen av undertecknads studie.

2.1.2 Cuban embargo

Studier av det kubanska embargot är ett av de vanligaste fälten när forskare studerar relationen

mellan Kuba och USA. Boken Back Channel to Kuba: The hidden history of negotiations

between Washington and Havana av William M. Leogrande och Peter Kornbluh tar upp

framväxten av de amerikanska sanktionerna mot Kuba. De lägger större fokus på aktörer och

intressegrupper som har påverkat sanktionerna. De undersöker hur embargot formats över tid

genom att studera hur presidenter agerat sedan Eisenhower och framåt. Genom att fokusera på

förhandlingar mellan enskilda aktörer, både amerikanska och kubanska, och hur dessa aktörer

har påverkat Kubapolitiken blir analysen mångdimensionell och en svåråtkomlig aspekt av

Kuba och USA:s relation blir synliggjord.

En viktig studie som bidragit till framväxten av forskningsfältet utrikespolitisk analys är

Graham Allisons bok Essence of Decision – explaining the Cuban Missile Crisis. Boken

undersöker varför de politiska ledarna i USA, Sovjet och Kuba handlade som de gjorde under

Kubakrisen. Tre frågeställningar vägleder studien som avser att besvara varför Sovjet valde att

7

placera de nukleära missilramperna på Kuba, varför USA inrättade en blockad samt varför

Sovjet valde att dra tillbaka missilerna. För att besvara frågeställningarna använder sig Allison

av tre olika teoretiska modeller: Rational Actor Model, The Organizational Process Model och

Governmental Politics Model. Denna studie har varit mycket central för att förstå upplägget av

fallstudier i utrikespolitisk analys samt bilda sig kunskap för hur Allison har applicerat sina

teoretiska ramverk på empirin.

I studien A policy long past its expiration date: US economic sanctions against Cuba

undersöker William M. LeoGrande uppkomsten av det amerikanska embargot under nio

presidenter, effekterna av embargot samt embargots påverkan på den kubanska befolkningen.

I studien kritiserar han embargot, redogör för maktförskjutningen mellan kongressen och

presidenten samt berör enskilda aktörer som ligger bakom sanktionernas förändringar.

2.1.3 Studiens bidrag till congressional diplomacy

Utrikespolitiska analyser av Kuba undersöker oftast på växelspelet mellan kongressen och

presidenten, alternativt enbart propositionerna samt vilka effekter de har haft på sanktionerna

och Kuba. I denna studie är två aktörer utvalda, vilka har figurerat i tidigare forskning: Robert

Torricelli och Jesse Helms. Förutom dessa två väljs två andra aktörer som inte förekommit i

samma utsträckning, eller i huvudsak alls, i tidigare studier eller forskning: Ileana Ros-

Lehtinen och Mario Diaz-Balart.

2.2 En definition av handelsembargo

Ett handelsembargo är en ekonomisk sanktion som riktas mot ett land, region eller

administrativ enhet. Detta innebär att de handelsförbindelser som man tidigare haft stoppas. Ett

embargo är en ekonomisk kraft som ger en administration möjlighet att påtvinga social

förändring.10 Handelsblockad och handelsembargo skall inte misstas att vara densamma, då en

blockad räknas som en krigshandling, medan ett embargo är ett juridiskt handelshinder som

begränsar import och export och på så sätt försöker förlama eller störa det sanktionerade landets

ekonomi.11 Ett embargo innebär inte nödvändigtvis att det implementeras ett totalstopp för all

handel mellan olika länder, utan det kan ske handelsbegränsningar mot specifika typer av

handelsfält.12 Geoff Simons definierar fem typer av ekonomiska sanktioner: export av vapen,

ammunition och krigsmateriel, import av råvaror, teknologi samt internationell bojkott.13 En

10 Geoff Simons, Imposing economic sanctions: legal remedy or genocidal tool. London:Pluto, 1999. 7. 11 Ibid. 12 Ibid. 13 Ibid. 8.

8

bojkott anses generellt betyda att man genom en aktiv handling isolerar en grupp, land eller

organisation socialt och ekonomiskt för att driva på för förändring.14 Simons definierar en

sanktion som ett ”straff mot ett land där man tvingar in landet i komplikationer med

internationell lag eller framtvingar en förändring av landets policys eller annat avseende”.15

2.3 Policyprocessen

I policyanalys finns en strävan att uppnå en förståelse för vilka beslut som en regering fattar,

varför policybeslutet valdes att fattas, hur beslutsfattandet går tillväga och vilken inverkan som

policyn har haft. Det finns ingen allmänt vedertagen definition vad en policy är och vad som

avgränsar en policy från andra former av politiska beslut. Michael Hill definierar en policy som

en serie handlingar snarare än ett ensamt beslut. En policy ska därför betraktas i relation till

andra policys och som dynamiskt förändras med tiden.16 Även Rod Hauge och Martin Harrop

definierar en policy som bredare än enbart ett enskilt beslut.17 Enligt dem kan en policy fungera

som en korg, i vilken flera besluts läggs i och bildar tillsammans en större samling av beslut.18

Det finns två primära sätt att gå tillväga vid en policyanalys; den första är nedströms, där

analysen appliceras på implementeringen och resultatet av policyn. Den andra är uppströms,

där analysen har som avsikt att studera de institutionella källorna kring policyn.19 Denna studie

fokuserar på policyanalys nedströms, då undertecknad är intresserad av vägen från ideologisk

tanke till implementerad policy och de eventuella konsekvenser som policyn har medfört.20

Första steget i policyprocessen är initiering, vilket innebär att en fråga etableras på den politiska

arenan, exempelvis att en policy behövs. Steg två är formulering, vilket innebär att konkreta

förslag utformas. Steg tre är implementering, vilket innebär att politiken skall genomföras i

praktisk handling. Steg fyra är utvärdering, där beslutens effekt utvärderas och om de

övergripande målen uppfylls. Slutligen är sista steget granskning, där ett beslut om att fortsätta,

revidera eller avsluta policybeslutet skall fattas.21 När en policy granskas finns det en del

svårigheter som beslutsfattarna måste ta ställning till. Eugene Bardach menar att några av

svårigheterna med policygranskning är att policys är designade att vara långvariga och skapa

14 Simons, Imposing economic sanctions: legal remedy or genocidal tool. 8. 15 Ibid. 8-10. 16 Michael Hill, Policyprocessen. Malmö: Liber, 2007. 15. 17 Rod Hauge, Martin Harrop. Comparative government and politics: an introduction, 9. Uppl., New York: Palgrave Macmillan, 2013. 346. 18 Ibid. 19 Ibid. 20 Ibid. 21 Ibid.

9

förväntningar för framtida resultat.22 Detta resulterar i att ett avvecklande av en policy riskerar

att leda till politiska konflikter, både mellan politiska aktörer men också mellan formuleringar

mellan olika policys. En policyförändring kan påverka påverkan andra politiska beslut,

program och aktörers intressen.23

2.4 Sponsring i kongressen

Den amerikanska kongressen är en arketyp för den politiska dualism som finns i det

amerikanska politiska systemet. I de allra flesta avseenden representerar kongressen den

traditionella styrningen som är förankrad i en strikt formell beslutsprocess. Lagar antas först

av den lagstiftande grenen, det vill säga kongressen, och implementeras därefter av den

exekutiva grenen, det vill säga presidenten.24 Kongressledamöter kan välja att försöka påverka

politiken som policyentreprenörer. De kan välja vägar till inflytande genom att kringgå den

traditionella styrningen.25 Kongressen har till exempel dragit nytta av olika möjligheter att

bestrida den förda utrikespolitiken. Exempelvis har policyentreprenörer inom kongressen

kunnat dra nytta av ett samarbete med utomstående intressegrupper med särskilda

utrikespolitiska intressen, vilket är en faktor till kongressens ökade engagemang i

utrikespolitiska frågor.26

När ett lagförslag presenteras har förslaget en upphovsman (huvudsponsor) och därefter kan

övriga ledamöter i kongressen visa sitt stöd för förslaget. Det kan visa sitt stöd som antingen

sponsorer och medsponsorer.27 Andra medlemmar, så kallade medsponsorer kan gå in med sitt

stöd för propositionen. Medsponsring kan gå till på två sätt. Den första varianten är om

medlemmen medsponsrar propositionen när den introduceras.28 Den andra är att medlemmen

som väljer att medsponsra propositionen efter introduktionen, då benämns medlemmen i stället

som additionell medsponsor.29 En medlem får inte heller läggas till eller plockas bort som

sponsor efter att propositionen har släppts från den senaste kommitté som är behörig att

överväga den. Medsponsorer kan tas bort på egen begäran vid samtycke eller av huvudsponsorn

själv.30

22 Ibid. 351. 23 Hauge, Harrop. Comparative government and politics: an introduction. 351. 24 Ibid. 342. 25 Ibid. 118. 26 Ibid. 27 Congress, ”How our laws are made – Learn about the legislative process” https://www.congress.gov/resources/display/content/How+Our+Laws+Are+Made+-+Learn+About+the+Legislative+Process, 2007, (hämtad 2018-03-18) 28 Ibid. 29 Ibid. 30 Ibid.

10

3. Teoretiska ramverk

I följande kapitel redovisas de två teoretiska utgångspunkterna som tillämpas i studien:

aktörspecifik teori samt policyentreprenörskap.

3.1 Aktörspecifik teori

Varje teoretisk disciplin har en vetenskapsteoretisk grund. En grund innebär bland annat på

vilken ontologisk och analytisk nivå för hur fenomen uppträder i studien. Denna studien är en

aktörscentrad studie och som utgår ifrån de antaganden som finns i den aktörspecifika teorin.

Som innebär som innebär en analys på individnivå.

Inom utrikespolitisk analys finns det teoretiska ramverk som kan antingen fokuserar på en

individuell, statlig eller internationell nivå.31 För att förstå processer i en utrikespolitisk analys

utgår studier från individers handlade.32 Beslutsfattandet antas vara avgränsat till aktörer som

har befogenhet och möjlighet att nyttja resurser. En aktör kan vara en individ, organisation eller

stat. Grundantagandet i aktörspecifik teori kännetecknas av att utrikespolitiska grundas på

individers maktutövning, antingen ensamma eller i grupp.33 James Rosenau, som representant

för ett aktörspecifikt angreppsätt skriver:

Att identifiera faktorer är inte att spåra deras inflytande. Att förstå processer som

påverkar externt beteende är inte det samma som att förklara hur och varför de är

verksamma under vissa omständigheter och inte bland andra. Att erkänna att

utrikespolitiken är formad av såväl interna som yttre faktorer är inte att förstå hur de två

blandar sig eller ange villkor under vilka den ena dominerar över den andra […]

Utrikespolitisk analys saknar omfattande system av testbara generaliseringar.34

Rosenau ville visa att det saknas en teori som är generaliserbar för utrikespolitisk analys. För

att uppnå ett önskat representativt material och en tillräcklig analys skall det understrykas att

studier som applicerar UPA och aktörspecifik teori har ett behov att interagera multipla

informationskällor på flera nivåer, allt från enskilda aktörer och ledare och hur de agerar med

det internationella systemet för att dra utrikespolitiska slutsatser. Richard Snyder menar även

han att de bästa förklaringar inkluderar flera nivåer som bör integrera information från flera

samhällsvetenskaper.35 Aktörspecifik lägger tonvikt på förmågor hos olika aktörer, deras

kreativitet, befogenhet och handlande för att förklara utrikespolitiska beslut.

31 Marijke Breuning. Foreign policy analysis: a comparative introduction. Basingstoke: Palgrave Macmillan. 11. 32 Valarie M. Hudson. Foreign Policy Analysis: Actor-Specific Theory and the Ground of International Relations. Foreign policy analysis. Brigham Young University. Vol 1. (2005) 2. 33 Ibid. 1 34 Ibid. 6. (egen översättning) 35 Ibid.

11

Denna teori kan vara generaliserbar, men kräver förutsättningar för vissa villkor för

tillämplighet. I sin natur tillåter aktörspecifik teori rikare förklaringar och i vissa fall också

förutsägelser för aktörernas utrikespolitiska beteenden.36 Aktörspecifik teori inom UPA-studier

ger en teoretisk grund för att studera hur aktörerna agerar med varandra och mot varandra.

Teorin ger fog för olika materiella och metodologiska bidrag, eftersom teorin tar som

utgångspunkt att det är mänskliga aktörer som verkar antingen ensamma eller i grupper för ett

beslutsfattande. Aktörspecifik teori är mest lämpad vid studie där studien har som avsikt att

lokalisera utrikespolitiska beslutsfattare samt försöker belysa själva processen.37

Denna studie berör förmågan hos den individuella aktörens att nyttja resurser att påverka,

aktörens observation av politiskt vakuum och problemigenkänning och olika sekvenser av

beslut. Även om aktörspecifik teori tillåter en viss grad av förutsägelse av valda aktörers

utrikespolitiska beteende, är denna studiens syfte inte att förutspå eller generalisera aktörernas

beslut på förhand, utan att undersöka och analysera aktörernas tidigare beslut och istället uppnå

en generalisering av aktörernas roll, metoder och motiv.

3.2 Policyentreprenörskap

Vid utrikespolitiska beslut och handlingar läggs det inte allt för sällan ett stort fokus på

presidenten, eftersom konstitutionellt ges den verkställande makten de viktigaste

befogenheterna inom utrikespolitiska beslut, som normalt sett är presidentens ansvar.38 Men i

ett policybeslut är det inte enbart de representativt utvalda politikerna och presidenten som kan

påverka vad som blir en policy eller inte. Rod Hauge och Martin Harrop syftar på en

utomstående aktör som besitter möjligheter att förändra utrikespolitiska beslut vilket de väljer

att kalla policyentreprenör.39 En policyentreprenör är en eller flera aktörer som använder sin

kunskap om den politiska processen för att driva igenom sina egna politiska mål. Dessa

entreprenörer kan vara valda politiker, ledare av intressegrupper eller inofficiella talesmän med

särskilda intressen. Policyentreprenörer besitter kunskap och makt och de kan med sitt

inflytande höja profilen för de politiska problem, vilket de förespråkar, för att utnyttja

situationer och öka uppmärksamheten för deras särskilda politiska problem.40

36 Michael Cox, Doug Stokes, US foreign policy, Oxford: Oxford University Press, 2008. 12. 37 Valerie M. Hudson. Foreign policy analysis. 21. 38 Carter, Scott. Choosing to lead: understanding congressional foreign policy entrepreneurs. 2. 39 Ibid. 40 Hauge, Harrop. Comparative government and politics: an introduction. 347.

12

I det amerikanska beslutssystemet finns det en likvärdig gren till presidenten som inte nämns

lika ofta som en viktig spelpjäs i den utrikespolitiska processen; kongressen. 41 Den

amerikanska kongressen har haft stort inflytande vid flera stora policys som implementerats

genom historien. Ett modernt exempel är det ekonomiska embargot gentemot Kuba genom att

avstyra Sovjetunionens nukleära aktivitet på Kuba och rösta ner lagförslaget Comprehensive

test ban treaty under 1990-talet.42 Värt att notera är att kongressen inte bör benämnas som en

aktör i singularis, utan kongressen består av hundratals medlemmar som arbetar för egna

politiska agendor för att påverka besluten. 43

I Carter och Scotts bok Choosing to Lead, utvecklar de en modell för att förklara

policyentreprenörskap i kongressen genom tre nivåer. Den första nivån är utrikespolitisk

aktivism inom kongressen som innefattar de handlingar av kongressen eller dess medlemmar

för att påverka ett beslut, oavsett om det handlar om att ställa sig bakom beslutet eller gå emot

det.44 Den andra nivån är utrikespolitisk självständighet som omfattar instanser av aktivism där

kongressen och dess medlemmar utmanar ledningens politiska ledarskap.45 Självständigheten

baserar sig principiellt på politisk innovation eller förändring men kan också innebära både

reaktiva insatser, som innebär att man gör ansträngningar för att göra reaktion på något, eller

proaktiva ansträngningar, som innebär att man syftar att förebygga något.46 Ibland är

kongressens medlemmar stödjande för policyns inriktning men ovilliga att ställa sig bakom

presidentens önskan. Ibland innebär självständigheten att motstå presidentens initiativ. Den

tredje nivån är policyentreprenörer inom kongressen. Denna aktivitet är en fraktion av

självförtroende, inklusive endast de utrikespolitiska ansträngningarna som gjorts av

individuella medlemmar som både är självständiga och proaktiva. 47

Eftersom ett sådant entreprenörskap är mycket tidskrävande, blir medlemmarna i kongressen

bara proaktiva gällande de problemen som de anser vara viktiga. Entreprenörskapet involverar

därför policyinnovation eller förändringar som är drivna av den individuella aktörens missnöje

med administrationens befintliga beslut, brist på beslut eller att driva igenom egna initiativ.

41 Carter, Scott. Choosing to lead: understanding congressional foreign policy entrepreneurs. 2. 42 Ibid. 3. 43 Ibid. 44 Ibid. 18 45 Ibid. 46 Ibid. 19. 47 Ibid.

13

Utrikespolitiska policyentreprenörer vill initiera nya policys samt förkasta de redan befintliga

implementerade utrikespolitiska besluten.48

Policyentreprenörer försöker mobilisera offentliga intressegrupper antingen genom direkta

agendor för att skapa uppmärksamhet för en specifik utrikespolitisk fråga eller genom att

strukturera och omformulera tidiga utrikespolitiska beslut eller att fylla ett politiskt vakuum

med sina egna innovationer och beslut.49 Eftersom majoriteten av kongressmedlemmar är mer

intresserade av inhemska frågor och beslut medför detta att utrikespolitiska policyentreprenörer

blir mycket viktiga för kongressens aktivism. Detta leder således till att dessa aktörer blir

viktiga för att förstå det amerikanska utrikespolitiska beslutsfattandet.50

48 Carter, Scott. Choosing to lead: understanding congressional foreign policy entrepreneurs. 19. 49 Ibid. 22. 50 Ibid. 2.

14

4. Metod

I följande kapitel presenteras utrikespolitisk analys (UPA) ur två aspekter. Den första har som

avsikt att förklara hur UPA fungerar på ett övergripligt plan och hur analysmetoden har

utvecklats över tid. Den andra vinkeln ämnar ge en förklaring för hur undertecknad har arbetat

för att applicera UPA i fallstudien. Därefter redovisas material som leder till ett avsnitt om

bearbetning av data. Sedan presenteras studiens reflektioner om reliabilitet och

generaliserbarhet samt vilka åtgärder som tagits för att stärka dessa i studien.

4.1 Utrikespolitisk analys

Utrikespolitiska beslut artikuleras genom nationella intressen som är de mål som staten har satt

upp. Dessa beslut har till uppgift att staten skall säkerställa rådande intressen. Intressen kan

vara både materiella och idealistiska intressen.51 De materiella intressena kan vara ekonomiska,

naturtillgångar och kontroll av utvalda och strategiska territorium.52 Idealistiska intressen

inkluderar värderingar och normer som kan uppfattas som viktiga i internationella

sammanhang.53

Utrikespolitiska policys har som huvudmål att säkerställa ett lands nationella intressen och

främja dess värderingar.54 Vid ett utrikespolitiskt beslut är det därför viktigt att försöka förstå

relationer mellan olika stater.55 Den amerikanske statsvetaren Robert Pastor hävdar att en

nations ledare rankar utrikespolitiska beslut från att vara oundgängliga till önskvärda. En

oundgänglig faktor är nationell säkerhet med fokus på förvarande av nationens gränser och en

önskvärd faktor är att försvara landets traditioner och forma världen med egna landet som

idealbild.56

Vid utrikespolitiska studier finns en önskan att förstå länders agerande och beslut mot andra

länder. Traditionellt har utrikespolitiska studier primärt fokuserat på att studera upprätthållande

och förbättringar av ett lands makt och säkerhet. Men allt eftersom ekonomiska relationer

mellan länder har blivit allt viktigare, i kombination med globaliseringens framväxt samt

sammanflätningen av världsekonomierna, har utrikespolitiska studier fått ytterligare

51 Lamy, Steven & Masker, John. “Making Foreign Policy”, I: Steven L. Lamy (red). Et al. Introduction to global politics, New York: Oxford university press, 2011. 117. 52 Ibid. 53 Ibid. 54 Ibid. 55 Ibid. 56 Ibid. 124.

15

analysdimensioner.57 Under de senaste decennierna har miljöproblem, mänskliga rättigheter,

migration, energiförsörjning samt utveckling och relationer mellan fattiga och rika länder

inkluderats som frågor i UPA.58 I moderna UPA-studier finns det två grenar som upptagit ett

allt större intresse. Den ena, offentlig diplomati, är landets diplomatiska ansträngningar för att

påverka andra länders civila medborgare, media och lagstiftning snarare än att enbart begränsa

sig till ett lands regering. Den andra grenen, medborgerlig diplomati, är hur aktörer som inte är

folkvalda interagerar.59

Utrikespolitisk analys är inte bara intresserad av att förstå varför ledare fattar de beslut som de

gör, utan också hur och varför inhemska och internationella möjligheter och begränsningar

påverkar deras val. Politiska ledare existerar inte i ett vakuum. För det första har de rådgivare

som är omgivna av byråkrati. För det andra måste de ta hänsyn till sina väljare och deras åsikter.

För det tredje spelar de egna landets makt i relation till andra stater.60 En frågeställning som

ofta ställs i en utrikespolitisk studie är vem eller vilka som påverkar utrikespolitiska beslut.

Utrikespolitiska beslut är sällan orsakade av en enskild person. Det är av största vikt att vara

tydlig med vem eller vilka som påverkar beslutens utformning och implementering. Det är inte

staten i sig som genomför dessa beslut, utan individer som representerar staten. Generellt är

det medlemmarna i den exekutiva grenen som initierar utrikespolitiska beslut och arbetar

tillsammans med den lagstiftande makten för att formulera en policy. Privata och utomstående

aktörer som banker, transnationella företag och NGO:s kan spela roll i implementeringen i den

beslutsfattande processen.61 De politiska besluten sker i en kontext eller struktur som definierar

problem, möjligheter och motstånd. Av dessa skäl bör omständigheterna studeras, det

individuella separat samt interaktionen dem emellan.62

Marjike Breuning definierar tre analysnivåer för hur en utrikespolitisk analys kan gå till: den

individuella nivån, statsnivån och det internationella systemet. Dessa tre analysnivåer erbjuder

olika förklaringar för att förstå hur inrikespolitiska beslut, implementeras och utvärderas.

Denna studie utgår ifrån individuella perspektivet, då uppsatsens syfte är att analysera

policyentreprenörer inom kongressen och deras påverkan på utrikespolitiska beslut mot Kuba.

Den individuella nivån fokuserar på ledarna och beslutsfattarna för att förklara utrikespolitiska

57 Breuning. Foreign policy analysis: a comparative introduction. 5. 58 Ibid. 5. 59 Ibid. 6. 60 Ibid. 61 Lamy, Steven & Masker, John. “Making Foreign Policy”, I: Lamy (red). Et al. Introduction to global politics. 125. 62 Breuning. Foreign policy analysis: a comparative introduction. 11.

16

beslut. Analysen sker i två faser: för det första analyseras egenskaper hos centrala aktörer. 63

För det andra analyseras deras uppfattning influerar utformningen av utrikespolitiska beslut. 64

4.1.1 Fallstudiedesign med utrikespolitisk analys

Fallstudien är den metod som ligger till grund för studiens forskningsdesign. En fallstudie kan

vara mångfacetterad i sitt metodologiska angreppssätt och erbjuder möjligheter för en

detaljerad illustration av ett tema eftersom man kan ta hjälp av flera vetenskapliga verktyg,

exempelvis akademisk litteratur, granskning av sekundära dokument och kritisk granskning av

primära källor.65

Fallstudiedesignen i denna studien är en tolkande fallstudie. Den tolkande fallstudien ger

forskaren möjlighet att genom deskriptiv information utveckla kategoriseringar och teman för

att belysa, stödja eller ifrågasätta teoretiska förutsättningar.66 Denna studie utgår från de

teoretiska ramverken aktörspecifik teori och policyentreprenörskap, där frågeställningarna

avser att analysera policyentreprenörernas roll, metoder och motiv. Således är denna studie

induktiv,67 eftersom teorierna har valts ut på förhand för att undersöka fenomenet. Denna typ

av fallstudie ger större möjligheter att analysera materialet genom sin komplexitet, djup och

teoretiska inriktning.68 Denna studie har som avsikt att undersöka beslutsprocesser, strategier

för genomförande och politiska motiv. Fallet kan beskrivas ur tre delar. Det stora och

övergripliga fallet är utrikespolitiska beslut mot Kuba, vilket leder till forskningsfältet

congressional diplomacy, vilket kortfattat kan beskrivas som samspelet mellan kongressen och

andra amerikanska politiska institutioner, företrädelsevis presidenten.69 Slutligen leder detta

fram till studiens analysenheter: policyentreprenörer. I en fallstudie finns det otaliga enheter

som kan analyseras, därför är det centralt att fallet avgränsas.70

Den urvalsstrategi som har använts är icke-probalistisk, även kallad målinriktad.71 Det icke-

probalistiska urvalet baseras på antagandet att man önskar upptäcka, förstå och få insikt.72

I denna studie är analysenheterna fyra stycken policyentreprenörer. Dessa presenteras var och

63 Breuning. Foreign policy analysis: a comparative introduction. 11. 64 Ibid. 12. 65 Hauge, Harrop. Comparative government and politics: an introduction. 362–364. 66 Sharan Merriam, Fallstudien som forskningsmetod, Lund: Studentlitteratur, 1994, 41. 67 Ibid. 42. 68 Ibid. 69 World politics review, “Backseat Driving: The Role of Congress in American Diplomacy”, Tillgänglig: https://www.worldpoliticsreview.com/articles/13379/backseat-driving-the-role-of-congress-in-american-diplomacy, 2013, (hämtad 2018-05-25) 70 Merriam, Fallstudien som forskningsmetod, 60. 71 Ibid. 61. 72 Ibid.

17

en för sig i kapitel fem. I slutdiskussionen jämförs aktörerna med varandra för att finna likheter

och olikheter gällande deras roller, metoder och motiv. Denna studie har ett fokus på den

individuella nivån, således är det centralt att ta hänsyn till beslutsfattarnas härkomst och

vederbörandes värderingar som kan förklara deras aktivitet kring de utrikespolitiska beslut som

de har påverkat. De fyra policyentreprenörer som valts ut är Robert Torricelli, Jesse Helms,

Ileana Ros-Lehtinen och Mario Diaz-Balart.

Denna studie kommer inte undersöka omständigheterna, utan snarare fokusera på hur

policyentreprenörerna agerar utifrån roll, metoder och motiv. Det kommer inte göras några

analyser utifrån policyentreprenörernas partipolitiska tillhörighet, däremot skrivs det ut för att

stärka studiens tydlighet.

4.2 Material Det material som ligger till grund för studien är sekundärmaterial. Det förekommer inga

intervjuer eller någon direktkontakt med någon av aktörerna, utan det material som har

granskats är dokument, forskningsartiklar, böcker och tidningsartiklar som handlar om eller

berör aktörerna. En stor mängd artiklar har använts i studien i syfte att skapa en utvidgad

kontext och för att kunna jämföra källorna med varandra. Vid val av tidningsartiklar har

undertecknad undvikit debattartiklar som har en personlig politisk laddning, för att undvika

subjektivt värderande information. Ändock är det synnerligen svårt som forskare eller

journalist förhålla sig neutral i en sådan viktig fråga som relationen mellan USA och Kuba. Det

är därför avgörande att vara medveten om att det som skrivs kan vara partiskt. Studien tar i

största möjliga mån hänsyn till faktiska händelser och inte till åsikter.

Kartläggningen av policyentreprenörernas roller, metoder och medel samt motiv är inget som

finns författat i några officiella dokument. Policyentreprenörens arbete sker mycket bakom

kulisserna, vilket innebär att det behövs mycket material från flera olika källor för att ha

möjlighet att förklara fenomenet.

Bakgrundskapitlet är uppdelat i tre delar: en definition av handelsembargo, policyprocessen

och sponsring i kongressen. För att definiera hur handelsembargot gått till har boken Imposing

Economic Sanctions av Geoff Simons varit viktig. Boken tar både upp en teoretisk definition

om vad ett handelsembargo är, men inkluderar också exempel från det amerikanska embargot

som lagts mot Kuba. För att definiera hur en policyprocess går till har boken Comparative

Government and Politics av Rod Hauge och Martin Harrop använts. I sponsring i kongressen

används material från hemsidan congress.gov, som är den amerikanska kongressens egna sida.

18

Congress.gov är en sida som förekommer frekvent i studien då sidan tillhandahåller biografier

av samtliga kongressledamöter, alla propositioner samt lagändringar som gjorts i kongressen.

Information om propositionerna kommer huvudsakligen från kongressens egna hemsida.

Vid utformningen av förståelsen av UPA samt diskussionen om reliabilitet och validitet utgår

studien från Marjike Breunings bok Foreign Policy Analysis, boken Introduction to Global

Politics av Steven Lamy med flera samt artikeln Methods of Foreign Policy Analysis av Phillip

B.K Potter. Fallstudiedesign inom UPA krävde en del insatthet och förståelse för eventuella

validitetsproblem och reliabilitetsproblem som kan uppkomma när en UPA-studie genomförs.

För att förklara policyentreprenörskap i kapitel fyra har studien utgått ifrån Ralph Carter och

James Scotts definition av policyentreprenörskap med tillägg från Rod Hauge och Martin

Harrops bok Comparative government and politics. Aktörspecifik teori förklaras utifrån

Valerie M. Hudsons artikel Foreign Policy analysis: Actor-specific Theory and the Ground of

International Relations samt boken US foreign policy av Michael Cox och Doug Stoke.

Roger R. Bettancourt, som författade forskningsartikeln Should the US lift the Cuban

embargo? Yes; it already has: and it depends, redogör för Jesse Helms och Robert Torricelli,

men fokuserar på Cuban Democracy Act och Helms-Burton Act som de lobbade för. Bert

Hoffman lägger stort fokus på Jesse Helms proposition i artikeln The Helms-Burton Law and

its consequences for Cuba, The United States and Europe. William M. Leogrande har författat

artikeln A Policy Long Past Its Expiration Date: US Economic Sanctions Against Cuba där han

fokuserar på embargot som helhet, men fokuserar främst på propositionerna Helms-Burton Act

och CDA.

Ytterligare material kommer från tidningsartiklar, däribland Miami Herald, Washington Post

och Reuters för att nämna några. Användningen av tidningsartiklar är vanligare för Ileana Ros-

Lehtinen och Mario Diaz-Balart eftersom det finns mycket mindre tidigare forskning om dem.

Ytterligare information om deras arbete har hämtats från aktörernas egna hemsidor.

4.3 Bearbetning av data

Forskningsfrågorna fokuserar på aktörer, aktörers metoder och motiv. Således måste materialet

systematiskt undersökas och abstrakta begrepp avgränsas. Operationaliseringen innebär att

abstrakta och teoretiska begrepp bryts ner till mindre operationella koder.73 Viktigt att ha med

73 P, Esaiasson., M, Gilljam., H, Oskarsson & L, Wängnerud. Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad, Stockholm: Norstedts juridik, 4 uppl, 2012. 55.

19

sig när operationaliseringen påbörjas är att ett begrepp kan operationaliseras på många olika

sätt. Det finns sällan, om än nästan aldrig, några självklara operationaliseringar,74 utan

definitionen av ett begrepp bestäms utifrån forskningsämnet.

De operationella koderna som appliceras på materialet är aktörer, metoder och politiska motiv.

Aktörer definieras som enskilda individer som har suttit, eller för nuvarande sitter i kongressen

och som har varit eller är initiativtagare för utrikespolitiska beslut mot Kuba. Metoder

definieras som handlingar av den enskilda individen, medial närvaro och mobilisering av

intressegrupper. Politiska motiv definierades som vad den enskilda individen vill uppnå,

personliga, förebyggande, reaktioner, historiska samt ideologiska motiv.

Kodning av material är, precis som operationaliseringen, styrt av forskningsämnets särart.

Kodningsprocessen betraktas som något kreativt och det saknas även här exakta mallar att utgå

från. Vid kodningen av studiens material har undertecknad använt sig av Kathy Charmaz

kodningsmetodik, öppen och fokuserad kodning,75 som tar utgångspunkt från Constructing

Grounded Theory. Den öppna kodningen har som avsikt att undersöka översiktliga fragment i

data,76 medan de fokuserade koderna ska specificera de öppna koderna och möjliggöra

analytiska resonemang.77

Eftersom undertecknad arbetat med ett väldigt brett spektrum av material är det viktigt att

kodningen sker på ett strukturerat och enkelt sätt för att inte riskera att tappa den röda tråden.

Därför skapar de öppna koderna huvudkoder, som bildar teman och där de fokuserade koderna

fungerar som underkoder för att mer detaljerat ringa in de öppna koderna.78

Kodningsmaterialet har initialt lästs med öppenhet och nyfikenhet då det är viktigt att undvika

förutfattade meningar.79 Kodningen utgick från studiens frågeställning och syfte för att

säkerställa att studien mäter det som studien avser sig att mäta och att mätningarna genomförs

korrekt.80 Det skapades tre huvudkoder: aktörer, metoder och motiv.

74 P, Esaiasson., M, Gilljam., H, Oskarsson & L, Wängnerud. Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad. 55. 75 Kathy Charmaz, Constructing grounded Theory: a practical guide through qualitative analysis, London: Sage, 2006. 109. 76 Ibid. 77 Ibid. 78 Svensson, Peter & Ahrne, Göran, ”Att designa ett kvalitativt forskningsprojekt”, I: Göran Ahrne, Peter Svensson. Handbok i kvalitativa metoder, 2 uppl, Stockholm: Liber, 2015. 224. 79 Ibid. 80 P, Esaiasson., M, Gilljam., H, Oskarsson & L, Wängnerud. Metodpraktikan: konsten att studera samhälle, individ och marknad. 58-59.

20

Det första som kodas i materialet är aktörer. Vid den inledande kodningsfasen lästes flera

tidningsartiklar och forskningsstudier jämlöpande, för att korrelera vilka aktörer som är mest

förekommande, vilka som förekom mer sällan samt vilka aktörer som är mycket drivande i

Kubafrågan. De öppna koder som förekommer är exempelvis sponsring eller medsponsring i

kongressen. Varav de fokuserade koderna är: huvudskapare för policybeslut, roll vid

policybeslut samt utrikespolitisk aktivitet. Ett exempel på en fokuserad kod som applicerats på

materialet är Robert Torricelli som närvarade vid välgörenhetsmiddagen vid Victor’s Cafe

tillsammans med Bill Clinton.

Den andra öppna koden är metoder. Meningen med denna huvudkod är att skapa övergripande

kartläggning av aktörens metoder för att uppnå sina politiska motiv. Några av de fokuserade

koder som används är nätverk, medel, intressegrupper, samt aktivitet i media. Ett exempel på

en fokuserad kod som applicerats på materialet är gruppen Congressional Cuba Democracy

Caucus och nätverket mellan olika kubanska aktörer i kongressen.

Den tredje huvudkoden är motiv. Syftet med denna öppna kod är att skapa en övergripande

bild för hur aktörerna med deras metoder skapar förutsättningar för att uppnå sina politiska

agendor. Exempel på de fokuserade koder som används är personliga orsaker, reaktioner,

förebyggande, icke-personliga- och ideologiska motiv samt implementering. Det finns en

intention från undertecknads sida att försöka finna bakomliggande orsaker till deras beslut som

inte är direkt relaterade till propositionens skrivningar. Ett exempel på en fokuserad kod är

Ros-Lehtinen som flydde med sin familj till USA efter revolutionen på Kuba.

4.4 Validitet och generaliserbarhet

Frågan om generaliserbarhet har över tid utvecklats till en av de mest centrala metodologiska

utmaningarna kring fallstudieanalys.81 Bent Flyvbjerg menar att generaliseringen av en

fallstudie är inget helt oproblematiskt, utan menar att det är närpå omöjligt att generalisera

utifrån ett enda fall.82

För att handskas med frågor om reliabilitet och validitet har Yvonna Lincoln och Egon Guba

skapat en tvåstegsmodell innefattande intern och extern validitet.83 Intern validitet innebär i

vilken grad som forskningsresultatet stämmer överens med verkligheten om resultatet är rimligt

81 Philip B.K Potter, Methods of Foreign Policy. International studies; International studies association and Oxford University Press, 2010. 10. 82 Bent Flyvbjerg, Five misunderstandings about case-study research, Sage publications, Vol. 12, no 2, April, 2006. 225. 83 Merriam, Fallstudien som forskningsmetod, 177.

21

samt om studien mäter det som studien avser sig mäta.84 Undertecknad har enbart tillgång till

sekundärdata och inte någon insikt i vad som faktiskt sades under mötena samt vilka politiska

maktspel som faktiskt ägde rum bakom kulisserna, utan kan endast återberätta andras material.

Därav blir undertecknad beroende av att förlita sig på att sekundärmaterialet upplevs vara

trovärdigt och att läsa materialet källkritiskt. Beroende vem som läser materialet kan det tolkas

olika för vem som agerade för vad, när och hur.

Extern validitet innebär i vilken utsträckning resultatet är lämpligt i andra situationer än den

undersökta, vilket kan beskrivas som generaliserbarheten i materialet. För att diskutera

generaliserbarheten måste studien först inneha en hög grad av intern validitet.85 Den externa

validiteten blir svårare att generalisera vid en fallstudie och en djupanalys av fallet. Med detta

författat skall en viss generalisering göras för de ämbetsmän som sitter i kongressen och den

makt som de besitter inom utrikespolitiska beslut. För att uppnå en bättre generalisering av

studien skall, enligt Göran Ahrne och Peter Svensson, undersökningen försöka att undersöka

studiefenomenet miljööverskridande och över en viss tid.86

I en studie av denna storlek får undertecknad lägga större fokus på att stärka den interna

validiteten, eftersom studie uppfyller en viss generalisering tack vare den interna validiteten,

men inte tvärtom. Om studien mäter det som studie avser sig att mäta, kommer möjligheterna

för generalisering att öka.87

För att stärka studiens interna validitet har det lagts stort fokus på två aspekter: först att redovisa

fallet tydligt, vilka analysenheter som finns med och hur är fallet uppbyggt. Det andra är

mätinstrumenten, det vill säga operationaliseringen och kodningen.88 Sett till studiens omfång

finns det svårigheter att göra en övergripande generalisering för fallet, eftersom det kan finnas

andra faktorer som spelar en roll, andra aktörer och andra händelser.

För att stärka möjligheten att generalisera har ett aktivt val gjorts att inkludera fyra

policyentreprenörer som var verksamma under olika tider. Anledningen till detta val är att ha

möjligheterna att analysera tid- och miljööverskridande resultat.89 De fyra aktörerna som

undersöks i studien har varit verksamma under olika tider. Torricelli och Helms undersöks

84 Merriam, Fallstudien som forskningsmetod, 177. 85 Ibid. 183. 86 Svensson, Peter & Ahrne Göran, ”Att designa ett kvalitativt forskningsprojekt” I: Ahrne, Svensson. Handbok i kvalitativa metoder. 27. 87 Merriam, Fallstudien som forskningsmetod, 181. 88 Ibid. 175. 89 Ahrne, Svensson. Handbok i kvalitativa metoder. 27.

22

under 1990-talet medan Ros-Lehtinen och Diaz-Balart undersöks från 2010-talet. Däremot

finns det två undantag för Ros-Lehtinen. Hon har suttit i kongressen sedan 1989 och var med

som medsponsor vid Helms-Burton Act. Dessutom förekommer det en episod om hennes första

valkampanj 1989 där hon verkade för att frikänna en kubansk brottslig. Förutom dessa två

händelser har hon undersökts från 2010-talet.

Tidningsartiklarna har blivit kritiskt granskade och det funnits en tydlighet från undertecknads

sida att undvika artiklar som reflekterar journalistens åsikter eller har en konkret politisk

laddning mot eller för någon av aktörerna. Alla citat och titlar som finns i fallpresentationen

har medvetet inte översatts till svenska. Översättningar från engelska till svenska riskerar att

antingen förminska eller förhöja det som en person faktiskt säger. Det finns alltid en osäkerhet

att en översättning kan förvränga det som de facto sagts eller att det översätts fel. Politiska

yrkestitlar i USA är inte alltid de samma som i den svenska politiken och det finns inte alltid

en svensk översättning på yrkesbefattningarnas titlar. Det enda undantaget är att översätta

Secretary of State till utrikesminister, för att minska risken för feltolkning att personen som

berörs inte uppfattas som sekreterare eller assistent. Alla beslut, policys och intressegrupper

har inte heller översatts av liknande skäl som avgivits ovan.

23

5. Presentation av fallet

I följande kapitel presenteras resultatet. Varje aktör presenteras var för sig för att göra

materialet mera begripligt. Därtill följer presentationerna i kronologisk ordning för hur

utvecklingen har gått till, även om material emellertid gör historiska utvikningar bortom

kronologin. Därmed presenteras fallen från den äldsta aktören (Torricelli) till den senaste

(Diaz-Balart). I bilaga 1 finns en sammanställning som sammanfattar varje aktörs kontaktnät,

vilka policys aktörerna har varit huvudskapare eller medsponsor till samt sittande president vid

policyinitieringen.

5.1 Robert Torricelli

Den 23 april 1992 närvarade Bill Clinton vid en välgörenhetstillställning vid Victor’s Cafe i

Little Havanna, Florida. Runt trehundra av Miamis rikaste Kuba-amerikaner närvarade för att

visa sitt ekonomiska stöd för den då amerikanske presidentkandidaten. Tillsammans med Bill

Clinton fanns Clintons top campaign advisor on Latin America, Robert G. Torricelli, som hade

organiserat välgörenhetstillställningen. Torricelli hade nära band till Jorge Mas Canosa,

president för anti-Castro föreningen CANF.90

I början av 1980-talet hade CANF blivit en central spelpjäs kring de utrikespolitiska besluten

mot Kuba. Organisationen hade knutit till sig nära band med flera viktiga kongressledamöter,

däribland Robert Torricelli. Torricelli var mycket kritisk mot Ronald Reagans presidentskap

och i synnerlighet kritisk mot hans agerande mot Kuba. CANF tillsammans med en annan

kubansk organisation, PACS, visade sitt stöd för Torricelli vid välgörenhetstillställningen med

en donation på ungefär 240,000 tusen dollar. 91 Detta innebar att han blev den näst mest stöttade

kongressledamoten av den kubanska gemenskapen efter Ileana Ros-Lehtinen.92 Torricelli

visade även sitt stöd för CANF när han hävdade: ”Whatever the Foundation wants, the

Foundation gets”.93 På välgörenhetsmiddagen sade Clinton: ”I have read the Torricelli-

Graham bill and I like it”.94

Torricelli, tillsammans med ett antal medsponsorer, hade börjat designa propositionen Cuban

Democracy Act (CDA) sommaren 1991. Syftet med propositionen är att strama åt de

90 William M. Leogrande, Peter Kornbluh. Back Channel to Cuba: The hidden history of negotiations between Washington and Havana. Updated edition. Chapel Hill: The University of North Carolina press. 2015. 270. 91 Ibid. 271. 92 Haney, Vanderbush, The Cuban Embargo: the domestic politics of an American foreign policy. 90. 93 Leogrande, Kornbluh. Back Channel to Cuba: The hidden history of negotiations between Washington and Havana. 270. 94 Ibid. 269.

24

amerikanska ekonomiska sanktionerna mot Kuba och sätta press på den kubanska regeringen

för att möjliggöra en fredlig övergång till demokrati. Torricellis intentioner med propositionen

var: ”To wreak havoc on that Island”.95 Propositionen utformas samtidigt som Sovjetunionen

hade börjat falla samman och Kubas främsta ekonomiska bidragsgivare hade upphört.

Torricelli ville återinföra de tidigare handelsförbuden för företag att göra affärer med Kuba. I

propositionen lade Torricelli till att enbart ett demokratiskt val på Kuba skulle ge upphov till

att sanktionerna kan hävas. Torricelli sade att ”Castro must be brought to his knees”.96

Torricelli lade fokus i propositionen att inkludera det kubanska folket och ville involvera den

kuban-amerikanska gemenskapen på Kuba. Torricelli hade sedan tidigare knutit nära band med

flera centrala organisationer i Miami, däribland CANF, vilken skulle komma att spela en

central roll i lagstiftandet av propositionen.97

I början av 1992 hade Robert Torricelli och senatorn Bob Graham introducerat CDA till deras

respektive kammare i kongressen. Torricelli presenterade sin proposition till allmänheten i

tidningen Los Angeles Times 1991 där han anklagade Bush-administrationen för att inte göra

tillräckligt mot Kuba och att sakna en tydlig policy mot Kuba.98 Den dåvarande presidenten

George H.W Bush, som ursprungligen var emot Torricellis proposition, ansåg att den

inkrementella kraften som skulle krävas för att strama åt embargot inte var värt kostnaden.

Flera demokrater i det politiska systemet hoppades att Bush skulle lägga in sitt veto mot

propositionen. 99 Men efter Bill Clintons support för propositionen flög Bush den 24 oktober

1992 till Miami för att skriva på propositionen tillsammans med Mas Canosa och medlemmar

av CANF.100 Jorge Dominguez hävdade att Torricellis förslag var en del av en systematisk

partistrategi för att tvinga Bush-administrationen att skriva på en proposition med press från

både kongressen och CANF.101 Dominguez ansåg att Torricelli hade som avsikt att skapa en

explosion på Kuba, snarare än en fredlig övergång till demokrati.102

George H.W Bush förde en hård Kubapolitik under sin tid som president. Vid Sovjetunionens

fall, 1991, sade Bush att Kubas: “[…] special relationship with the former Soviet Union has all

95 Leogrande, Kornbluh. Back Channel to Cuba: The hidden history of negotiations between Washington and Havana. 270. 96 Ibid. 97 Haney, Vanderbush. The Cuban Embargo: the domestic politics of an American foreign policy. 87. 98 Ibid. 86. 99 Leogrande, Kornbluh. Back Channel to Cuba: The hidden history of negotiations between Washington and Havana. 270. 100 Ibid. 271. 101 Haney, Vanderbush. The Cuban Embargo: the domestic politics of an American foreign policy. 87. 102 Jessica Gibbs, US Policy Toward Cuba: since the Cold War, Milton Park: Routledge, 2011. 38.

25

but ended. And we’ve worked to ensure that no other government helps this, the cruellest of

regimes.”103

Presidenten hade som avsikt att uppmana länder som bedriver handel och ekonomiska

transaktioner med Kuba att upphöra med detta. Propositionen förbjöd alla amerikanska

dotterbolag både i och utanför USA att göra affärer med Kuba. Detta skulle förlama handeln

på Kuba och begränsa åtkomsten till amerikansk hårdvaluta. Mat och medicin blev förbjudna

att fraktas in på Kuba, med humanitär hjälp som det enda undantaget. I propositionen står det

författat två krav vad den kubanska regimen måste uppnå för att sanktionerna mot landet skall

upphöra: Först måste den amerikanska presidenten rapportera till kongressen att Kuba har

inrättat fria och demokratiska val och som är övervakade av oberoende internationellt erkända

aktörer. För det andra måste Kuba tillåta ett flerpartisystem med tillåtelse att bedriva

valkampanj, inrätta marknadsekonomi samt upplösa statens monopol.104

Bill Clintons presidentkampanj tillkännagav att Mario L. Baeza, vid seger för Clinton, skulle

tillsättas som Assistant Secretary of State for Inter-American Affairs. Tillkännagivandet

skapade ett starkt motstånd i den kubansk-amerikanska gemenskapen, som drevs av CANF.105

Torricelli var också motståndare mot Clintons intentioner och hävdade att Mario Baeza i Vita

huset skulle skada effekterna av CDA-propositionen. Motståndet från Torricelli och CANF

resulterade i att Clinton tog tillbaka sitt beslut och skickade en lista med potentiella namn till

senaten, där Baezas namn numera var struket. Istället tillsattes Alexander F. Watson, som var

den enda senior career officer som var tillgänglig.106 CANF och Torricelli lyckades inte bara

stoppa Baezas nominering, utan lyckades också tillsätta en av Torricellis assistenter; Richard

A. Nuccio som Deputy Assistant Secretary of State.107 Nuccio, som ansågs vara den

intellektuella hjärnan bakom CDA.108

103 CFR, “Timeline: U.S.-Cuba Relations 1959-2018”. Tillgänglig: https://www.cfr.org/timeline/us-cuba-relations, (hämtad 2018-06-14) 104 H.R 5323 - 102nd Congress: Cuban Democracy Act. Tillgänglig: https://www.congress.gov/bill/102nd-congress/house-bill/5323, (hämtad 2018-04-02) 105 Leogrande, Kornbluh. Back Channel to Cuba: The hidden history of negotiations between Washington and Havana. 271. 106 Ibid. 107 Ibid. 271-272. 108 Haney, Vanderbush. The Cuban Embargo: the domestic politics of an American foreign policy. 86.

26

5.2 Jesse Helms

Jesse Helms var en republikansk senator som blev vald till kongressen 1972 och tjänstgjorde

från 1973 till 2003 och gick bort 4 juli 2008.109 Efter sitt tillträde i senaten 1972 medverkade

Helms regelbundet med att forma utrikespolitiska beslut i kongressen.110 Språngbrädan för

hans politiska karriär kom efter att ha medverkat i TV-programmet The Viewpoint där Helms

gick hårt på offensiven mot den kommunistiska ideologin och hävdade att amerikansk politik

borde återgå till gamla kristna värderingar.111 Under Kalla kriget var Helms mycket aktiv inom

den antikommunistiska rörelsen. Helms tog ställning för och stöttade de flesta regeringar och

organisationer som hade samma politiska agenda som han själv.112 Helms blev

uppmärksammad för sin mycket bestämda stil inom politiken, varav han iscensatte 30 procent

av samtliga förhör i kongressen under perioden 1995–2000.113

Jesse Helms tillbringade under sin karriär mycket fokus mot Kuba, där hans arbete drevs av en

antikommunism såväl som en anti-Castro agenda. Han strävade efter att utöka och stärka de

nuvarande sanktionerna som fanns riktade mot Kuba. Enligt Helms gjorde dåvarande

presidenten Bill Clinton alldeles för lite för att sätta press på Fidel Castro och förändra Kubas

ställning.114 Helms politiska lobbyarbete mot Kuba drevs av en anti-Castro och anti-

kommunistisk agenda. I början av 1995 samarbetade Jesse Helms med Dan Fisk för att designa

ett utdrag för Helms senaste propositionsförslag: Cuban Liberty and Democratic Solidarity

(Libertad) Act of 1996.115 Helms-Burton Act, som den skulle komma att kallas, presenterades

för kongressen i februari 1995 av senator Helms och den demokratiske representanten Dan

Burton. Propositionen avsåg att: ”[…] seek international sanctions against the Castro

government in Cuba, to plan for support of a transition government leading to a democratically

elected government in Cuba, and for other purposes.”116

Jesse Helms höll flera förhör gällande lagförslaget under sommaren 1995 och arbetade hårt för

sitt initiativ där han tydligt gick emot Clinton-administrationen.117 Jesse Helms använde sig av

media för att skapa uppmärksamhet för sitt förslag. I en debattartikel i The Washington Post

109 Congress, ”HELMS Jesse”, Tillgänglig: http://bioguide.congress.gov/scripts/biodisplay.pl?index=H000463 (hämtad 2018-06-11) 110 Carter, Scott. Choosing to Lead: Understanding congressional Foreign Policy Entrepreneurs. 186. 111 Ibid. 187. 112 Ibid. 198. 113 Ibid. 200. 114 Ibid. 115 Ibid. 201. 116 Treasury, “Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act of 1996”, Tillgänglig: https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/libertad.pdf, (hämtad 2018-05-15) 117 Carter, Scott. Choosing to Lead: Understanding congressional Foreign Policy Entrepreneurs. 201.

27

försvarade Helms sanktionerna mot Kuba genom att hävda att ett upphörande av sanktionerna

skulle leda till att USA spelade efter Castros spelregler. Helms förespråkade en dödsstöt i hopp

om att avsluta Castro-regimen på Kuba genom att strypa möjligheterna för Kuba att få tillgång

till amerikansk hårdvaluta. Helms konstaterade:

The embargo works. My Bill will tighten it and deny Castro the two things he most

desperately wants: international legitimacy and US hard currency […] The Libertad

Act will cut off Castro’s lifeline of hard currency and increase his pariah status within

the international community. It makes clear that only a democratically elected Cuban

government will receive the benefits of American trade and recognition.118

Propositionen godkändes av det amerikanska representanthuset, men blev modifierad på några

punkter av senaten.119 Bill Clinton hade som avsikt att lägga sitt veto mot Helms proposition i

sin ursprungliga form, 120 men en politisk kris skulle visa sig bana väg för propositionen. I

februari 1996 sköts två obeväpnade Cessna flygplan ner av det kubanska luftvärnet, vilket

resulterade i att alla fyra besättningsmedlemmarna omkom.121 Samtliga var amerikanska

medborgare men kom ursprungligen från Kuba. Situationen skapade stor debatt i USA och

Jesse Helms och hans medsponsorer använde händelsen som en strategisk vändpunkt för

propositionen. Tio dagar efter händelsen blev Helms-Burton Act godkänd med en majoritet i

båda kamrarna i kongressen.122

Sett till den laddade situationen beslutade Bill Clinton att inte lägga sitt veto mot Helms-Burton

Act, utan signerade lagförslaget under en ceremoni tillsammans med familjemedlemmar av de

bortgångna besättningsmännen.123 Flera viktiga politiska aktörer närvarade vid signeringen,

däribland Jesse Helms och Ileana Ros-Lehtinen.124. Madeleine Albright som var

utrikesminister under Bill Clinton erkände att Clinton-administrationen blivit utmanövrerade

av Jesse Helms.125 I ett brev till Albright uttryckte Helms ett stort missnöje mot Bill Clinton

och menade att Clinton-administrationen varit slapp vid implementeringen av propositionen

och yrkade på bättre ansvarsfullhet från presidentens sida gentemot kongressen.126

118 Carter, Scott. Choosing to Lead: Understanding congressional Foreign Policy Entrepreneurs. 201. 119 Bert Hoffmann, The Helms-Burton law and its consequences for Cuba, The United States and Europe. Latin American institute at the free University of Berlin, Germany. 1998. 5. 120 Ibid. 121 Ibid. 122 Ibid. 6. 123 Ibid. 7. 124 Telesur, ”The Helms-Burton Act served to tighten US blockade on Cuba”, Tillgänglig: https://www.telesurtv.net/english/news/The-Helms-Burton-Act-Served-to-Tighten-US-Blockade-on-Cuba-20170305-0022.html, 2017, (hämtad 2018-04-02) 125 Carter, Scott. Choosing to Lead: Understanding congressional Foreign Policy Entrepreneurs. 202. 126 Ibid. 200.

28

I Helms-Burton Act inkluderades en skrivning som innebar att enbart det lagstiftande organet,

kongressen, kan häva propositionen. Ett av Jesse Helms ändamål med propositionen var att

förminska presidentens makt.127 Detta innebar att propositionen förflyttade den politiska

makten bort från Vita huset och till kongressen, vilket innebär en kraftig reducering för

presidentens möjligheter att förändra amerikansk utrikespolitik mot Kuba.128 Skrivningen

skulle göra sanktionerna ”Clinton-Proof”.129

Bill Clinton, som under sin första tid i Vita huset hade som avsikt att frigöra Kuba från Fidel

Castro, hamnade i konflikt med CANF 1995 efter en immigrationsfråga. Efter ett

immigrationsamarbete mellan Kuba och USA anklagade anti-Castro lobbyister Bill Clinton att

samarbeta med Fidel Castro. I samband med detta organiserade CANF en demonstration

utanför Vita huset 8 juni 1995. Vid demonstrationen anklagade Jorge Mas Canosa Clinton att

inte hålla sina löften som han givit Canosa att skapa förutsättningar för att göra Kuba fritt från

den kommunistiska regimen. Situationen resulterade att Canosa inte längre var välkommen till

Vita huset igen och att Canosa ansåg att sprickan som uppstått mellan CANF och Clinton-

administrationen var ”irreversible”.130

5.3 Ileana Ros-Lehtinen

Ileana Ros-Lehtinen föddes på Havanna, Kuba 15 juli 1952. Hon och hennes familj flydde till

USA kort efter att Fidel Castro kom till makten efter revolutionen 1959. Ros-Lehtinen valdes

som första latinska kvinna till kongressen den 29 augusti 1989. Hon blev dessutom den första

kubansk-amerikanska samt den första republikanska kvinnan från Florida att bli vald till

kongressen. Ros-Lehtinen etablerade sig själv som en mycket framträdande och konservativ

röst för utrikespolitiska beslut.131

I september 1989 höll subcommittees av House Foreign Affairs Committee förhör gällande

amerikansk utrikespolicy mot Kuba. Ros-Lehtinen välkomnades att delta och medverka vid

förhören trots att hon inte var medlem i organisationen, varav hon spelade en mycket

framträdande roll vid förhören.132 När House Foreign Affairs Committee förde diskussioner

127 William M. Leogrande. A Policy Long Past its expiration date: US economic sanctions against Cuba. Social research, vol. 82, no 4. 2015. 948. 128 Hoffmann, The Helms-Burton law and its consequences for Cuba, The United States and Europe. 8. 129 Haney, Vanderbush. The Cuban Embargo: the domestic politics of an American foreign policy. 73. 130 Nacla, ”Clintons Cuba Calculus”: Tillgänglig: https://nacla.org/article/clintons-cuba-calculus (hämtad 2018-06-14) 131 Diane Telgen, Eva M. Neito. Notable Hispanic American Women. Michigan: Cengage Gale. 1993. 65. 132 Haney, Vanderbush. The Cuban Embargo: the domestic politics of an American foreign policy. 84.

29

om ämnet vid ett senare skede spelade hon igen en aktiv roll. Ros-Lehtinen upplevdes att ha

expertkunskaper om Kubabesluten eftersom hon hade kopplingar till Kuba.133

År 2015 medsponsrade Ros-Lehtinen Cuba Normalization Accountability Act of 2015.

Propositionen har som avsikt att ha kvar tidigare restriktioner mot resor och handel mot Kuba

och skrivningarna att normalisera relationerna mellan USA och Kuba. Normaliseringarna

mellan länderna förutsätter att Kuba återlämnar all egendom som Kuba tagit från amerikanska

medborgare sedan den 1 januari 1959 eller att Kuba kompenserar alla drabbade amerikanska

medborgare med full ersättning. I propositionen står det även skrivet att presidenten inte får

genomföra aktioner för att lätta på resor eller handel mot Kuba.134

Ros-Lehtinen medsponsrade propositionen Cuban Human Rights Act of 2015. Propositionen

innebär att förbindelserna, tidigare federal lag eller förordning mellan USA och Kuba inte bör

förändras till dess att Kubas regering upphör med att kränka mänskliga rättigheter för

befolkningen på Kuba.135 Hon medsponsrade Cuban Military Transparency Act of 2015.

Propositionen förbjuder amerikanska personer att delta i finansiella transaktioner med eller till

Ministry of the Revolutionary Armed Forces of Cuba eller Ministry of the Interior of Cuba,

eller någon av dess underavdelningar, eller en ledande medlem av dessa ministerier.136 Ros-

Lehtinen har kontinuerligt medsponsrat propositioner för att stärka embargot mot Kuba under

hennes tid i kongressen samtidigt som hon arbetat för att motverka oppositionen mot embargot.

Hon är mycket stark motståndare till den tidigare presidenten Barack Obamas kubapolicy

genom att kalla försöken till att häva embargot ”immoral and illegal”.137 Ros-Lehtinen har

hävdat att Obama enbart lyssnade på Fidel Castros bröder och inte tagit folkets åsikter i akt och

att det skulle vara fel och kontraproduktivt mot den pro-demokratiska rörelsen att häva

embargot.138

133 Ibid. 85. 134 H.R. 2466 – 114th Congress: Cuba Normalization Accountability Act of 2015, Tillgänglig: https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/2466, (hämtad 2018-04-02) 135 H.R. 1782 – 114th Congress: Cuba Human Rights Act of 2015, Tillgänglig: https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/178, (hämtad 2018-04-02) 136 H.R. 2937 – 114th Congress: Cuban Military Transparency Act, Tillgänglig: https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/2937, (hämtad 2018-04-02) 137 Progreso Weekly, “With Ros-Lehtinen retiring, the anti-embargo side has reason to celebrate”, Tillgänglig: http://progresoweekly.us/ros-lehtinen-retiring-anti-embargo-side-reason-celebrate/, 2017, (hämtad 2018-03-27) 138 Ros-lehtinen.house, ”Obama’s Call to Businesses to Work to Lift Embargo on the Castro Regime is Wrongheaded and Counterproductive to Pro-Democracy Movement, Says Ros-Lehtinen”, Tillgänglig: https://ros-lehtinen.house.gov/press-release/obamas-call-businesses-work-lift-embargo-castro-regime-wrongheaded-and, 2015 (hämtad 2018-03-27)

30

År 1976 genomförde exilkubanen Orlando Bosch en attack mot det kubanska flygplanet

Airliner Flight 455.139 Attacken resulterade i att 73 människor omkom. Bosch aktiviteter

uppmärksammades av amerikanska Justitiedepartementet som arresterade honom vid hans

ankomst till Miami 1988 och deporterade honom. Fallet uppmärksammades i media och anti-

Castro kubaner i Miami, som ansåg Bosch vara en hjälte i kampen mot Fidel Castro,

protesterade kraftigt mot deportationen.140 Under Ros-Lehtinens första kampanj till kongressen

1989 var hon en av huvudaktörerna bakom Orlando Bosch Day som hölls i Miami. Kampanjens

syfte var att Orlando Bosch skulle släppas fri från fängelse och tillåtas leva i Miami. Ros-

Lehtinen hade anställt Jeb Bush till sin campaign manager och hon ville frigöra Bosch samt

låta honom stanna i Miami. Hon fick Jeb Bush att lobba mot sin far; George H.W Bush, som

var president vid denna tidpunkt.141 Under politisk press tillkännagav Justitiedepartementet att

Bosch tillåtits att återvända till Miami för att befinna sig i husarrest. Den officiella orsaken från

Justitiedepartementets sida var att Bosch hade blivit frikänd på grund av humanitära orsaker.142

Ileana Ros-Lehtinen är en nyckelmedlem i House Foreign Affairs Committee och hon var också

medsponsor av Helms-Burton Act och CDA propositionen.143 Hon ingår i Congressional Cuba

Democracy Caucus som är en grupp i kongressen, skapad år 2004 med syfte att främja

diskussion och föra en proaktiv politik för att påskynda den demokratiska övergången på

Kuba.144 Medlemmar av denna gruppen, förutom Ros-Lehtinen, är Mario Diaz-Balart och hans

bror Lincoln Diaz-Balart.145 I ett brev till den dåvarande presidenten Barack Obama den 24

Mars 2009 uppmanade den här gruppen presidenten att strama åt det kubanska embargot samt

vädjade om en starkare politik mot Kuba. Gruppen ville att den oberoende gruppen Radio and

T.V. Marti, som sänder oberoende politiska nyheter till Kubas medborgare från USA skall

fortsätta få ekonomiska bidrag från amerikanska staten. Dessutom lägger författarna till brevet

vikt på att Obama-administrationen skall fortsätta erkänna de politiska fångarna som befinner

sig på Kuba i fångenskap.146

139 Haney, Vanderbush. The Cuban Embargo: the domestic politics of an American foreign policy. 86. 140 Ibid. 141 Ibid. 142 Salon,” The ghost of terror past”, Tillgänglig: https://www.salon.com/2002/01/11/reich_23/, 2002, (hämtad 2018-03-28) 143 Michael P Moreno et al. Term Paper Resource Guide to Latino History. California: Greenwood. 2010. 262. 144 Sires.house,” Committees ad Caucuses”, Tillgänglig: https://sires.house.gov/about/committees-and-caucuses (hämtad 2018-05-15) 145 Latin American studies,” Battle over Cuba policy heats up”, Tillgänglig: http://www.latinamericanstudies.org/us-cuba/battle-07.htm, 2007, (hämtad 2018-05-15) 146 Mariodiazbalart. House,” Letter from the Congressional Cuba Democracy Caucus to President Obama”, Tillgänglig: https://mariodiazbalart.house.gov/media-center/press-releases/letter-from-the-congressional-cuba-democracy-caucus-to-president-obama , 2009, (hämtad 2018-04-02)

31

År 2006 berättade Ros-Lehtinen för tidningen The Herald gällande ryktena kring de påstådda

avrättningsförsöken på Fidel Castro: ”If someone were to do it, I wouldn’t be crying”.147 Den

amerikanska senatorn Marco Rubio som har nära kontakter med Mario Diaz-Balart var hennes

assistent under en period på tidiga 1990-talet.148

5.4 Mario Diaz-Balart

Mario Diaz-Balart är en kongressledamot som representerar Florida och är ordförande i

Transportation, Housing and Urban development subcommittee of the House committee on

appropriations.149 Diaz-Balarts far, Rafael Lincoln Diaz-Balart var en viktig politisk aktör för

republikanerna och skulle bli en ledare i representanthuset. Rafael föddes på Kuba och var

under uppväxten vän och rumskamrat med Fidel Castro och introducerade även sin syster,

Mirta Diaz-Balart, till Fidel Castro, vilka som senare skulle gifta sig.150

Mario Diaz-Balart har nära kopplingar till den republikanska senatorn Marco Rubio. De har

arbetat och arbetar mycket nära varandra för att förändra de utrikespolitiska beslut som

implementerades under Barack Obamas åtta år i Vita huset. Diaz-Balar ansåg att Donald Trump

kunde göra honom till en relevant aktör igen i de utrikespolitiska besluten för Kuba efter att

Obamas utrikespolitiska beslut inte gick i samma linje som Diaz-Balarts egna planer.151 I maj

2017 befann sig Marco Rubio och Mario Diaz-Balart i det ovala rummet i Vita huset. Diaz-

Balart hade under längre tid försökt sätta press på den nuvarande presidenten Donald Trump

att häva de beslut som Barack Obama hade genomfört för att lätta på sanktionerna mot Kuba.

Diaz-Balart hade tillsammans med Ileana Ros-Lehtinen försökt sätta press på före detta vice-

presidenten Mike Pence i februari 2017. Diaz-Balart rådde Trump att arbeta top-down och sätta

sin vilja över Homeland Security Secretary John Kelly och utrikesminister Rex Tillerson.

Donald Trump skulle sedermera hålla med Diaz-Balart att förändra besluten och tillsammans

kom de fram till att Trumps Kubapolitik skulle omformuleras av Vita huset och av National

147 Think Progress,” Congresswoman: I Welcome the Opportunity of Having Anyone Assassinate Fidel Castro” Tillgänglig: https://thinkprogress.org/congresswoman-i-welcome-the-opportunity-of-having-anyone-assassinate-fidel-castro-a666ce2bd14a/, 2006, (hämtad 2018-04-02) 148 National Public Radio, “U.S Rep. Ros-Lehtinen, First Cuban-American elected to Congress, Retiring next year”, Tillgänglig: https://www.npr.org/sections/thetwo-way/2017/04/30/526291214/u-s-rep-ros-lehtinen-first-cuban-american-elected-to-congress-retiring-next-year, 2017, (hämtad 2018-04-02) 149 Appropriations.House, “Transportation, Housing and Urban Development and Related Agencies”, Tillgänglig: https://appropriations.house.gov/subcommittees/subcommittee/?IssueID=34798, (hämtad 2018-05-15) 150 Independent, “Castro’s one true love returns to Cuba after abscene of 40 years”, Tillgänglig: https://www.independent.co.uk/news/world/americas/castros-one-true-love-returns-to-cuba-after-absence-of-40-years-413110.html, 2006, (hämtad 2018-05-26) 151 Miami New Times, “Rubio and Diaz-Balart talk tough but change little about Cuba”, Tillgänglig: http://www.miaminewtimes.com/news/marco-rubio-and-mario-diaz-balart-change-relatively-little-about-trump-obama-cuba-plan-9425804, 2017, (hämtad 2018-03-26)

32

Security Council med hjälp av Marco Rubio och Diaz-Balart. Policyomskrivningen ansågs vara

en politisk seger för både Marco Rubio och Mario Diaz-Balart.152 Säkerheten bakom Diaz-

Balarts och Rubios politiska affärer med Donald Trump har varit viktig. Båda senatorerna ville

undvika att information skulle läcka ut till media i rädsla av att andra politiker och kubanska

eller Kuba-relaterade företag skulle utnyttja potentiella öppningar i förslagen. Utkast till förslag

skrevs för hand på papper mellan Vita huset, Rubio och Diaz-Balart som övervakades av

Homeland Security. I ett fall lämnade Floridas guvernör Rick Scott personligen ett Diaz-Balart

memo till Trump i en limousin tillsammans med Rubio på väg till ett evenemang i Orlando.153

I mars 2017 uppstod det ett politiskt spel mellan Diaz-Balart och Donald Trump. Inför

omröstningen för lagförslaget American Health Care Act of 2017 hade Diaz-Balart

ursprungligen tänkt att rösta emot förslaget. New York Times rapporterade att Diaz-Balart ville

ha garantier från Vita huset att Donald Trump skulle vidhålla sina kampanjlöften att föra en

hårdare Kubapolitik. Diaz-Balart använde sig av media för att skapa en diskussion om

presidenten och Kuba. Situationen resulterade i att Diaz-Balart röstade för lagförslaget, men

han förnekade att han hade fått några löften från Vita huset att Trump skulle revidera Obamas

beslut mot Kuba. 154

Mario Diaz-Balart bildar tillsammans med Ileana Ros-Lehtinen och ett antal andra kubanska

medlemmar i kongressen gruppen Congressional Cuba Democracy Caucus. Diaz-Balart, Ros-

Lehtinen och Lincoln Diaz-Balart brukar kallas för ”The big three Miami Cubans in

Congress”.155 Diaz-Balart har medsponsrat flera förslag mot Kuba bland annat Cuban Military

Transparency Act, Cuba Normalization Accountability Act samt Cuba Human Rights Act,

samtliga av dessa har också Ileana Ros-Lehtinen medsponsrat.

152 Miami Herald, ”Inside Oval Office, Rubio and Diaz-Balart pushed Trump to Crack down on Cuba” , Tillgänglig: http://www.miamiherald.com/news/politics-government/article156337719.html, 2017, (hämtad 2018-03-26) 153 Miami New Times, “Rubio and Diaz-Balart talk tough but change little about Cuba”, Tillgänglig: http://www.miaminewtimes.com/news/marco-rubio-and-mario-diaz-balart-change-relatively-little-about-trump-obama-cuba-plan-9425804, 2017, (hämtad 2018-03-26) 154 Miami Herald, ”Inside Oval Office, Rubio and Diaz-Balart pushed Trump to Crack down on Cuba” , Tillgänglig: http://www.miamiherald.com/news/politics-government/article156337719.html, 2017, (hämtad 2018-03-26) 155 Jay, Nordlinger. “Meet the Diaz-Balart”. National Review; vol. 55 no 4. 2003. 35.

33

6. Analys

I detta kapitel besvaras studiens syfte och frågeställning, varpå en återkoppling till

aktörspecifik teori och policyentreprenörskap följer. Detta framförs genom en indelning av

kapitlet i tre delar: roll, metoder och motiv.

Syftet med uppsatsen är att analysera hur policyentreprenörer i kongressen arbetar inom

kongressen för att påverka utrikespolitiska beslut mot Kuba, där frågeställningarna har som

avsikt att undersöka Torricelli, Helms, Ros-Lehtinen och Diaz-Balarts olika roller, metoder

och motiv.

6.1 Roll I kapitel 3 redovisas en modell för hur policyentreprenörskap fungerar i kongressen. Modellen

presenterar tre olika delar för hur entreprenörskapet fungerar: utrikespolitisk aktivism inom

kongressen, utrikespolitisk självständighet samt policyentreprenörer inom kongressen.

Undertecknad tolkar inte dessa tre delar som autonoma från varandra, utan samtliga delar

fungerar som delar i ett system.

Vid välgörenhetstillställningen vid Victor’s Café fick Robert Torricelli tillhanda en stor

donation från CANF och PACS, vilket gjorde honom till den näst mest stöttade

kongressledamoten efter Ileana Ros-Lehtinen. Torricelli hade sedan tidigare nära band med

den kubanska gemenskapen i Miami, varav CANF och dess ledare Jorge Mas Canosa spelade

centrala roller vid utformandet av Cuban Democracy Act. Torricelli introducerade

propositionen i kongressen vilken den dåvarande presidenten George H.W Bush ursprungligen

var emot och hade som avsikt att lägga sitt veto. Torricellis nära band till Clinton visade sig

fruktbart då han lyckades övertala Bush att flyga ner till Miami och skriva på propositionen.

Torricelli använde sitt policyentreprenörskap genom att visa missnöjde mot

Bushadministrationen och ville med sin egen proposition lyckas fylla det politiska vakuum som

han observerat. Torricelli hade ett nära band till Bill Clinton och kunde tack vare sitt inflytande

stoppa Mario Baezas nominering men också tillsätta sin assistent Richard Nuccio som deputy

assistant secretary of state. Torricelli har med sin policyinnovation, uppvisade av missnöje

gentemot den ledade administrationens befintliga beslut mot Kuba samt mobilisering av stöd

från utomkongressliga intressegrupper påvisat tydliga referensramar för en policyentreprenör

inom kongressen. Men Torricelli visar också upp en utrikespolitisk självständighet när han

utmanade George H.W Bush genom sin policyinnovation.

34

Jesse Helms var betydande för att Helms-Burton Act initierades. Helms besatt gedigen kunskap

om det politiska systemet och hade stor makt inom kongressen när han var verksam. Helms

iscensatte 30 procent av samtliga förhör i kongressen mellan 1995–2000 och kan kopplas till

lika många utrikespolitiska beslut. Även efter att Helms-Burton Act passerades fortsatte Helms

att hålla i förhör för att utvärdera implementeringen av propositionen. En viktig aspekt av

utrikespolitisk självständighet är att antingen acceptera eller bestrida presidentens önskan.

Genom att analysera Helms utifrån policyentreprenörskap i kapitel 3 förefaller det

undertecknad att Helms tydligt motsatte sig president Clintons önskan genom att fortsätta

arbeta för få sin proposition passerad. Trots att Clinton hade som avsikt att lägga in sitt veto

mot förslaget lyckades Helms inte bara få Clinton att signera propositionen, utan Helms

författade dessutom in en skrivning i propositionen som skulle minska Clintons makt att

påverka sanktionerna. Detta kan, utifrån Scott och Carters modell, tolkas som en arketyp för

en policyentreprenör inom kongressen.

Ileana Ros-Lehtinen visade tidigt en utrikespolitisk självständighet när hon, i sin första

kampanj 1989, använde sig av sin campaign manager Jeb Bush i syfte att pressa dennes far,

George H.W Bush, att låta frikänna Orlando Bosch. Trots att Bosch hade genomfört ett

terrorattentat beslutade Justitiedepartementet att frikänna honom på grund av humanitära

orsaker. Hon visade även ett stort missnöje mot Obamas reformer mot sanktionerna under

dennes tid som president, då hon menade att försöken att lätta på embargot var omoraliska och

olagliga från presidentens sida. Ros-Lehtinen är själv ingen huvudskapare till någon

proposition mot Kuba, utan har däremot varit en nyckelspelare i relationerna mellan kongressen

och intressegrupper i den kubanska gemenskapen i Miami. Ros-Lehtinen blev tidigt involverad

när kongressen höll förhör gällande utrikespolitiska beslut mot Kuba, eftersom hon ansågs ha

expertkunskaper på grund av hennes bakgrund. Ileana Ros-Lehtinen har en aktiv utrikespolitisk

aktivism genom att frekvent ställa sig bakom propositioner som har som avsikt att förstärka

sanktionera mot Kuba.

Mario Diaz-Balarts taktik för att påverka påminner mer om Ros-Lehtinens än Helms och

Torricellis. Genom att samarbeta med de kubanska intressegrupperna i den kubanska

gemenskapen och frekvent medsponsra andra propositioner som är riktade mot Kuba visar han

upp en tydlig utrikespolitisk aktivism. Diaz-Balarts var en stark kritiker mot Obamas försök att

lätta på embargot under dennes tid som president eftersom de satte stopp för Diaz-Balarts egna

planer att förstärka embargot. Men sedan Donald Trumps inträde i Vita huset har Diaz-Balart,

tillsammans med Marco Rubio, lyckats att komma fram till att Trumps policyskrivingar mot

35

Kuba skall omformuleras av Vita huset och National Security Council med hjälp av Diaz-Balart

och Rubio.

Samtliga aktörer visar upp i olika sidor av dessa tre delar i varierad grad, men i skilda former.

Helms och Torricelli har ett tydligare policyentreprenörskap i den bemärkelse att de båda har

initierat egna propositioner och arbetat för att implementera dessa. Ros-Lehtinen och Diaz-

Balart har istället arbetat utifrån en tydligare utrikespolitisk aktivism med att mobilisera

intressegrupper och ha närmre samarbete med den kubanska gemenskapen i Miami. Alla fyra

har använt sitt inflytande genom att gå emot presidentens vilja för att uttrycka sina egna motiv,

samt har lyckats mobilisera och engagera grupper både inuti och utanför kongressen.

6.2 Metoder Aktörspecifik teori kännetecknas av att allt som sker inom staten är grundat på mänskliga

beslutsfattare där förklaringen av utrikespolitisk analys innefattar processen och resultatet av

mänskligt beslutsfattande.156 Aktörspecifik teori ger möjligheten att studera hur processen ser

ut mellan aktörerna och utgår från huruvida aktörerna arbetar ensamma eller i grupp. Mönstret

som undertecknad upptäcker för att uppnå bästa policyresultat ska flera centrala aktörer och

grupper involveras.

Vid CDA var Torricelli noggrann med att engagera CANF, den kubanska gemenskapen i

Miami samt Bill Clinton. De kubanska intressegrupperna försåg Torricelli med ekonomiska

medel för att driva vidare propositionen och han använde sig sedan av Bill Clinton för att sätta

ytterligare press på George H.W Bush, som ursprungligen tänkt att lägga sitt veto mot

propositionen. Vid Clintons presidentkampanj lyckades Torricelli stoppa nomineringen av

Mario Baeza och dessutom tillsätta sin assistent, Richard Nuccio, som Deputy Secretary of

State. CANF ville ha en gentjänst för deras ekonomiska stöd och Torricelli ville ha en politisk

gentjänst.

Undertecknad kan inte undgå att tänka att om de amerikanska flygplanen inte hade blivit

nedskjutna av Kuba, hade kanske aldrig Helms-Burton Act signerats. Det framgår att Jesse

Helms utnyttjade situationen till sin fördel och pressade Bill Clinton att underteckna

propositionen. Helms lyckades inte bara vända situationen och få Clinton att skriva på

förslaget, utan utvidgade också propositionen genom en skrivning som begränsade både

Clinton och hans efterträdares makt att häva propositionen utan kongressens stöd. Genom att

156 Hudson, Foreign Policy Analysis. 1-2.

36

iscensätta ett flertal förhör för att följa upp sin propositions utveckling och sätta press på

Clinton och Madeleine Albright att visa större ansvarsfullhet gentemot kongressen, uppvisade

Helms sitt missnöje hur långsamt Helms-Burton Act implementerades.

Genom att skapa interna grupper i kongressen kan aktörerna engagera fler i besluten och skapa

legitimitet för sin orsak. En sådan grupp är Congressional Cuba Democracy Caucus, där både

Ileana Ros-Lehtinen och Mario Diaz-Balart är medlemmar. När undertecknad har undersökt

både dessa aktörer separat och sedan studerat dem jämsides har det framkommit att flera av de

propositioner som Ros-Lehtinen medsponsrat, har också Diaz-Balart medsponsrat. Gruppen

skapar ett gemensamt lobbyarbete för varandras propositioner och går ihop i syfte att öka stödet

för ett förslag som stärker gruppens politiska linje. Gruppen har också skrivit ett gemensamt

brev till den föregående presidenten Barack Obama där de yrkade på bättre ansvar från

presidenten. Både Ros-Lehtinen och Mario Diaz-Balart har kopplingar till den amerikanska

senatorn Marco Rubio som under det tidiga 1990-talet var assistent åt Ros-Lehtinen och som

under 2010-talet samarbetat nära med Mario Diaz-Balart. Diaz-Balart och Rubio arbetar aktivt

för att strama åt det amerikanska embargot mot Kuba och höjde mycket kritiska röster mot

Obama-administrationens lättande av embargot. Detta har gruppen visat genom att författa ett

brev till Obama och sedan offentliggöra det för att allmänheten ska kunna ta del av gruppens

upplevelser av den förra amerikanska presidenten.

6.3 Motiv Grundantagandet i aktörspecifik teori är att allt som inträffar inom stater är grundat på

mänskligt beteende.157 Alla beslut som har tagits mot Kuba har inte varit av naturen givna, utan

det har alltid funnits en individ som legat bakom beslutet, oavsett om det har varit en

amerikansk president eller om det har varit en enskild aktör som lobbat för sin orsak. Samtliga

policyentreprenörer har alla observerat ett politiskt vakuum och har sedan arbetat för att fylla

det vakuumet. Oavsett om det deras arbete har varit för personliga ändamål eller karriärsbaserat

har arbetet att mobilisera intressegrupper och legitimera sina orsaker varit avgörande. Det finns

en politisk övertygelse som genomsyrar deras arbete och som ger arbetet en långsiktig mening.

Det övergripliga motivet för samtliga aktörer är att initiera, sponsra eller medsponsra förslag

vars ändamål är att stärka embargot mot Kuba, i syfte att slutligen avsätta den kommunistiska

kubaregimen. Utifrån en analys av policyentreprenörskap kan motiven antingen vara reaktiva,

157 Hudson, Foreign Policy Analysis. 2.

37

det vill säga att man arbetar för att skapa en reaktion eller reagera på något, eller proaktiva, där

man istället försöker förebygga en händelse.

Torricelli hade inga personliga kopplingar till Kuba, utan hade sina kontakter i den kubanska

gemenskapen som knytpunkt. Torricellis proposition tolkas utifrån policyentreprenörsteorin att

vara proaktiv. Cuban Democracy Act lade grunden för det moderna embargot i hopp av att

lyckas avsätta den kubanska regimen och inrätta fria val på Kuba.

Helms hade inga personliga kopplingar till Kuba, utan istället låg det ideologiska motsättningar

som grund för hans beslut. Helms ogillade den kommunistiska ideologin och var beredd att

låsa hela landet för att uppnå sina mål. Han ville säkerställa att propositionen skulle vara så

svår som möjligt att häva och tillade en skrivning som gjorde propositionen omöjlig att häva

på egen hand. Genom att författa en skrivning i propositionen resulterade detta i att Helms-

Burton Act fungerar proaktivt. Propositionen är inte bara tänkt att vara långsiktig, utan också

närmast omöjlig att avskaffa, både för Clinton och samtliga efterträdande presidenter.

Propositionen är tänkt som förebyggande i syfte att förhindra den kubanska statens möjligheter

att sprida sin kommunistiska ideologi, vilket Helms starkt motsatte sig.

Både Diaz-Balart och Ros-Lehtinen ingår i Congressional Cuba Democracy Caucus som vill

skapa större uppmärksamhet och öka kubafrågornas inflytande i kongressen. Gruppen stöttar

varandras aktioner och policybeslut och gör att de kubanska aktörerna i kongressen får mer

makt och inflytande. Ros-Lehtinen och Diaz-Balart har båda stöttat Cuban Military Act, Cuban

Human Rights Act och Cuban Normalization Accountability Act, bara för att nämna några.

Ros-Lehtinen och Diaz-Balart har båda arbetat mer reaktivt. De har adderat propositioner som

fyller ett vakuum som varken CDA eller Helms-Burton Act täcker. Congressional Cuba

Democracy Caucus är ett bra exempel på en intresseorganisation som har bildats i avsikt att

skapa en reaktion från kubaner i kongressen, eftersom grupper stöttar varandras förslag och går

ihop för att bilda större opinion kring frågorna som berör Kuba.

38

7. Avslutning 7.1 Slutsats Det finns ett politiskt maktspel bortom Vita huset där enskilda aktörer i kongressen har skapat

sig inflytande att påverka de utrikespolitiska besluten mot Kuba. Policyentreprenörer har blivit

en faktor i det amerikanska politiska klimatet genom att bilda nätverk, etablera strategiska

metoder och sätta upp tydliga mål. I takt med att information och kommunikation har ökat finns

det behov av snabbare beslut, där aktörer inom kongressen har observerat en trögflytande

politik från den exekutiva grenen och sett möjligheter att förändra. Det har skett en

maktförskjutning mellan presidenten och individer i kongressen under en längre tid, där

individer har sett potential i användandet av kongressens lagstiftande möjligheter.

Genom att mobilisera intressegrupper och bilda interna grupper i kongressen skapar aktörerna

förutsättningar för att påverka lagstiftande förslag och således nå politisk förändring. Med hjälp

av att samarbeta med andra viktiga politiska aktörer som står nära presidenten får aktörerna

möjlighet att använda sina kontakter att påverka presidenten. Samtliga aktörer som berörs i

studien är sakkunniga och besitter en god förståelse för den politiska processen, vilket är ett

centralt verktyg för att på egen hand genomdriva förändring.

Det finns en politisk övertygelse hos samtliga aktörer som genomsyrar deras arbete. Det

vanligaste motivet drivs av en antikommunistisk agenda, där syftet är att inrätta fria val, skapa

ett flerparti-system men framför allt kräva att den kommunistiska diktaturen på Kuba avsätts.

Det finns också goda möjligheter att påverka sin personliga karriär genom att etablera sig som

en tillförlitlig kraft i det politiska systemet, där presidenter och intressegrupper blir beroende

av att aktörer stödjer deras frågor. Policyentreprenörskap i kongressen kan liknas vid ett pussel,

där flera mindre bitar bildar en helhet för fenomenet. Allteftersom det politiska klimatet

förändrats finns en vilja från aktörer i kongressen att reformera maktbalansen mellan den

exekutiva och lagstiftande grenen för utrikespolitiska beslut mot Kuba. Policyentreprenörer ser

därigenom en framstående möjlighet att utnyttja det förändrade klimatet genom att agera för

att leda.

7.2 Kritisk granskning av studiens övergripande styrkor och svagheter

Det grundläggande ämnesvalet har varit avsmalnat vilket givit upphov till att insamling av

material, operationalisering, kodning och analys liknat ett detektivarbete. Aktörernas målbild

och övergripande driv är till synes lätta att tolka, men för att kunna analysera målbilden i sin

helhet och metoderna i detalj hade kompletterande intervjuer behövts.

39

Det ska anmärkas att det fanns ytterligare tidigare forskning och litteratur på Robert Torricelli

och Jesse Helms. Det var förväntat då samtliga har suttit i kongressen under flera decennier

och varit verksamma. Däremot var det betydligt svårare att finna material kring Mario Diaz-

Balart. Han har suttit i kongressen sedan 2003 och hans metoder och strategier för att uppnå

sina politiska motiv skiljer sig från exempelvis Torricelli och Helms. Även om materialet

fortfarande anses vara representativt var en annan problematiserade faktor att finna information

om Diaz-Balarts arbete bakom kulisserna. Ileana Ros-Lehtinen har förekommit i forskning

tidigare, men under olika omständigheter. Den rådande forskningen om henne är primärt

biografisk och fokuserar mer på henne som latinsk kvinna i kongressen. Hennes karriär och

handlingar i politiken är inte lika ofta förekommande.

Det gjordes tidigt i studien andra teoretiska antaganden. Både spårbundenhet och rational

choice övervägdes och testades för att analysera motiven för policyentreprenörerna. Emellertid

valdes det att utveckla policyentreprenörskaps teorin ytterligare då undertecknad ansåg att dess

förmåga att beskriva motiven bättre. Hade studien syftat att studera mål på ett djupare plan

förefaller det att dessa teoretiska ramverk vore lämpade att applicera.

Studiens generaliserbarhet och trovärdighet är, som vid samtliga UPA-studier, svår att

verifiera. Som undertecknad tog upp i kapitel 4.2 föreligger det alltid en risk för att studier av

denna sort är svår att generalisera och skapa ett representativt material för att dra större

överliggande slutsatser över den övergripande populationen. Det viktigaste i studien förefaller

emellertid vara att syftet och frågeställningen besvaras på ett tillfredställande sätt samt att det

finns ett kritiskt förhållningsätt till materialet som ligger till grund för studien.

7.3 Förslag till vidare forskning

I denna studie har fyra utvalda policyentreprenörer blivit granskade gällande deras roller,

metoder, och motiv. Något som undertecknad har tryckt på under hela studien är att följande

forskningsfält är mycket outforskat och det saknas många pusselbitar för att dra större

slutsatser. Därmed skulle kommande studier uppnå större förståelse kring ämnet genom att

studera policyentreprenörer i fler fält än det denna uppsats studerat. Det skulle vara intressant

att få ta del av primärdata för att ytterligare förstå policyentreprenörernas bakgrund till deras

entreprenörskap och hur de resonerar när de väljer att lobba för en policy. En annan aspekt

hade varit att undersöka organisationen CANF och hur de arbetar inom organisationen och hur

deras relation med Kuba ser ut.

40

I kapitel 7.2 benämnes andra teoretiska ramverk som försöktes att appliceras på materialet för

att förklara motiven. En liknande studie skulle kunna genomföras där man istället för roller och

metoder inriktar sig på att undersöka motiv och framför allt mål mer djupgående. För att studera

policyentreprenörernas mål hade rational choice och spårbundenhet varit intressanta att studera

utefter.

41

Referenslista:

Analoga källor:

Svensson, Peter & Ahrne Göran, ”Att designa ett kvalitativt forskningsprojekt” & Svensson, Peter &

Ahrne, Göran, ”Att designa ett kvalitativt forskningsprojekt”, I: Ahrne, Göran & Svensson,

Peter, Handbok i kvalitativa metoder, 2., [utök. och aktualiserade] uppl., Liber, Stockholm, 2015

Breuning, Marijke, Foreign policy analysis: a comparative introduction, 1. ed., Palgrave Macmillan,

Basingstoke, 2007

Carter G. Ralph & Scott M. James, Choosing to lead: Understanding congressional foreign policy

entrepreneurs, Duke University press, Durham & London, 2009.

Charmaz, Kathy, Constructing grounded theory: a practical guide through qualitative analysis, 2 uppl.

SAGE, London, 2006

Schmidt, Brian, “Theories of US foreign Policy” I: Cox, Michael & Stokes, Doug (red.), US foreign

policy, Oxford University Press, Oxford, 2008

Esaiasson, Peter, Gilljam, Mikael, Oscarsson, Henrik & Wängnerud, Lena (red.), Metodpraktikan:

konsten att studera samhälle, individ och marknad, 4., [rev.] uppl., Norstedts juridik, Stockholm,

2012

Flyvbjerg, Bent, Five misunderstandings about case-study research, vol:12, no, 2, page 219-245. (2006)

Haney, Patrick Jude & Vanderbush, Walt, The Cuban embargo: the domestic politics of an American

foreign policy, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh, Pa., 2005

Hague, Rod & Harrop, Martin, Comparative government and politics: an introduction, 9. uppl.,

Palgrave Macmillan, New York, 2013

Hill, Michael J., Policyprocessen, Liber, Malmö, 2007

Hudson M. Valerie, Foreign Policy Analysis: Actor-Specific Theory and the Ground of International

relations, Foreign Policy Analysis, vol. 1, no. 1.(2005)

Hoffmann, Bert, The Helms-Burton law and its consequences for Cuba, the United States and Europe,

Latin American Institute at the Free University of Berlin, Germany. (1998)

Lamy, Steven & Masker John. “Making Foreign Policy”, I: Lamy, Steven L. (red.), Introduction to

global politics, 4th edition, Oxford University Press, New York, 2016

Leogrande M. William, A Policy Long Past Its Expiration Date: US Economic Sanctions Against Cuba,

Social Research, Vol 82: No.4 (2015)

LeoGrande, William M. & Kornbluh, Peter, Back channel to Cuba: the hidden history of negotiations

between Washington and Havana, Updated edition., Chapel Hill, 2015

Merriam, Sharan B., Fallstudien som forskningsmetod, Studentlitteratur, Lund, 1994

Moreno, Michael P. & Brunnemer, Kristin C. Term Paper Resource Guide to Latino History

[Elektronisk resurs], ABC-CLIO, LLC, 2010

42

Nordlinger, Jay. “Meet the Diaz-Balart”. National Review; vol. 55 no 4. 2003.

Potter B.K Philip, Methods of Foreign Policy Analysis, Online publication, International Studies;

International studies Association and Oxford University Press. (2010) DOI:

10.1093/acrefore/9780190846626.013.34

Simons, Geoffrey Leslie, Imposing economic sanctions: legal remedy or genocidal tool?, Pluto,

London, 1999

Smith, Steve, Hadfield, Amelia & Dunne, Timothy (red.), Foreign policy: theories, actors, cases,

Oxford University Press, Oxford, 2008

Telgen, Diane & Neito M. Eva. Notable Hispanic American Women, Michigan: Cengage Gale. 1993.

Digitala källor: Atlantic Council. Will the US chip away at the embargo on Cuba. 2016.

http://www.atlanticcouncil.org/blogs/new-atlanticist/will-the-us-congress-chip-away-at-the-embargo-

on-cuba (Hämtad 2018-05-26)

Appropriations.House. Transportation, Housing and Urban Development and Related Agencies.

https://appropriations.house.gov/subcommittees/subcommittee/?IssueID=34798 (Hämtad 2018-05-

15)

Al Jazeera. Obama calls Congress to end Cuban trade embargo. 2016.

https://www.aljazeera.com/news/2016/03/obama-calls-congress-cuban-trade-embargo-

160322135328964.html (Hämtad 2018-05-26)

Council on Foreign Relations, U.S Cuba relations. 2018.

http://www.cfr.org/cuba/us-cuba-relations/p11113 2018 (Hämtad 2018-05-26)

Council on Foreign Relations. U.S Foreign Policy Powers: Congress and the President. 2017.

https://www.cfr.org/backgrounder/us-foreign-policy-powers-congress-and-president Hhämtad 2018-

05-19)

Congress. HELMS Jesse. 2005.

http://bioguide.congress.gov/scripts/biodisplay.pl?index=H000463 (hämtad 2018-06-11)

Congress. How our laws are made – Learn about the legislative process. 2017.

https://www.congress.gov/resources/display/content/How+Our+Laws+Are+Made+-

+Learn+About+the+Legislative+Process (Hämtad 2018-03-18)

Congress. H.R. 2466 – 114th Congress: Cuba Normalization Accountability Act of 2015.

https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/2466 (Hämtad 2018-04-02)

Congress. H.R. 1782 – 114th Congress: Cuba Human Rights Act of 2015.

https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/178 (Hämtad 2018-04-02)

Congress. H.R. 2937 – 114th Congress: Cuban Military Transparency Act.

https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/2937 (Hämtad 2018-04-02)

Congress. H.R 5323 - 102nd Congress: Cuban Democracy Act.

https://www.congress.gov/bill/102nd-congress/house-bill/5323, (Hämtad 2018-04-02)

43

CFR. Timeline: U.S.-Cuba Relations 1959-2018.2018.

https://www.cfr.org/timeline/us-cuba-relations (Hämtad 2018-06-14)

Independent. Castro’s one true love returns to Cuba after absence of 40 years. 2006.

https://www.independent.co.uk/news/world/americas/castros-one-true-love-returns-to-cuba-after-

absence-of-40-years-413110.html (Hämtad 2018-05-26)

Kalla kriget. 2014.

http://www.kalla-kriget.se/varlden/tredje-varlden/kuba.php (Hämtad 2018-05-26)

Latin American studies. Battle over Cuba policy heats up. 2007.

http://www.latinamericanstudies.org/us-cuba/battle-07.htm, (Hämtad 2018-05-15)

Mariodiazbalart. House. Letter from the Congressional Cuba Democracy Caucus to President Obama.

2009.

https://mariodiazbalart.house.gov/media-center/press-releases/letter-from-the-congressional-cuba-

democracy-caucus-to-president-obama (Hämtad 2018-04-02)

Miami New Times. Rubio and Diaz-Balart talk tough but change little about Cuba. 2017.

http://www.miaminewtimes.com/news/marco-rubio-and-mario-diaz-balart-change-relatively-little-

about-trump-obama-cuba-plan-9425804 (Hämtad 2018-03-26)

Miami Herald. Inside Oval Office, Rubio and Diaz-Balart pushed Trump to Crack down on Cuba.

2017. http://www.miamiherald.com/news/politics-government/article156337719.html (Hämtad 2018-

03-26)

Nacla. Clintons Cuba Calculus. 2007.

https://nacla.org/article/clintons-cuba-calculus (Hämtad 2018-06-14)

National Public Radio. U.S Rep. Ros-Lehtinen, First Cuban-American elected to Congress, Retiring

next year. 2017.

https://www.npr.org/sections/thetwo-way/2017/04/30/526291214/u-s-rep-ros-lehtinen-first-cuban-

american-elected-to-congress-retiring-next-year (Hämtad 2018-04-02)

Progreso Weekly. With Ros-Lehtinen retiring, the anti-embargo side has reason to celebrate. 2017.

http://progresoweekly.us/ros-lehtinen-retiring-anti-embargo-side-reason-celebrate/ (Hämtad 2018-03-

27)

Ros-lehtinen.house. Obama’s Call to Businesses to Work to Lift Embargo on the Castro Regime is

Wrongheaded and Counterproductive to Pro-Democracy Movement, Says Ros-Lehtinen. 2015.

https://ros-lehtinen.house.gov/press-release/obamas-call-businesses-work-lift-embargo-castro-regime-

wrongheaded-and, (Hämtad 2018-03-27)

Salon. The ghost of terror past. 2002.

https://www.salon.com/2002/01/11/reich_23/ (Hämtad 2018-03-28)

Treasury. Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act of 1996.

https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Documents/libertad.pdf (Hämtad 2018-05-15)

Telesur. The Helms-Burton Act served to tighten US blockade on Cuba. 2017.

https://www.telesurtv.net/english/news/The-Helms-Burton-Act-Served-to-Tighten-US-Blockade-on-

Cuba-20170305-0022.html (Hämtad 2018-04-02)

44

Think Progress. Congresswoman: I Welcome the Opportunity of Having Anyone Assassinate Fidel

Castro. 2006.

https://thinkprogress.org/congresswoman-i-welcome-the-opportunity-of-having-anyone-assassinate-

fidel-castro-a666ce2bd14a/ (Hämtad 2018-04-02)

Sires.house. Committees ad Caucuses.

https://sires.house.gov/about/committees-and-caucuses (Hämtad 2018-05-15)

World politics review. Backseat Driving: The Role of Congress in American Diplomacy. 2013.

https://www.worldpoliticsreview.com/articles/13379/backseat-driving-the-role-of-congress-in-

american-diplomacy (Hämtad 2018-05-25)

45

Bilagor

Bilaga 1

Robert Torricelli

Jesse Helms Ileana Ros-Lehtinen

Mario Diaz-Balart

Huvudsponsor Cuban Democracy Act

Cuban Liberty Act of 1996 LIBERTAD (Helms-Burton Act)

Medsponsrade Cuban Liberty Act of 1996 LIBERTAD (Helms-Burton Act)

Cuban Democracy Act

American Health Care Act Cuban Military Transparency Act Cuba Normalization Accountability Act Cuba Human Rights Act Cuban Liberty Act of 1996 LIBERTAD (Helms-Burton Act)

American Health Care Act Cuban Military Transparency Act Cuba Normalization Accountability Act Cuba Human Rights Act

President vid policy

George H.W Bush Bill Clinton Barack Obama Donald Trump

Barack Obama Donald Trump

Relaterade intressegrupper

och aktörer

Bill Clinton CANF

Jorge Mas Canosa

Richard A. Nuccio

Dan Fisk Dan Burton

CANF Jeb Bush Mario Diaz-Balart Congressional Cuban Democracy Caucus

Marco Rubio Ileana Ros-Lehtinen Congressional Cuban Democracy Caucus

Figure 1 – sammanställd tabell för policyentreprenörer