ANTECEDENTES MUNICIPALISMO

7/25/2019 ANTECEDENTES MUNICIPALISMO

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INTRODUCCIN

El Cdigo Municipal actualmente vigente en Guatemala, si bien fue re-cibido con mucho optimismo y grandes expectativas por los diferentes sec-tores relacionados con la temtica municipal, evidencia numerosos errores,imprecisiones e insuficiencias en materia de contenido, que afectan el fun-cionamiento de los gobiernos municipales.

Por ello, en este artculo se formula una serie de propuestas de reforma adicho cuerpo normativo. Las mismas tienen como propsito que los gobier-nos municipales y la poblacin puedan contar con un instrumento de mejorcalidad que contribuya a la construccin de un rgimen municipal ms de-mocrtico, transparente, eficaz y eficiente, en la bsqueda del bien comny en el cumplimiento de las funciones que le asigna la Constitucin Polticade la Repblica (CPR).

Entre los aspectos que deben tomarse en cuenta para determinar qu tipode modificaciones deben introducirse al Cdigo Municipal se encuentran elentorno poltico nacional y la concepcin del gobierno municipal, en cuantoa sus fines esenciales y las facultades que se le otorgan para alcanzarlos.

Reformas al Cdigo MunicipalLuis F. Linares Lpez*

* Guatemalteco. Licenciado en Ciencias Jurdicas y Sociales por la Universidad de San Carlosde Guatemala. Actualmente es Secretario Ejecutivo Adjunto de la Asociacin de Investiga-cin y Estudios Sociales (ASIES), experto en polticas municipal y laboral; y columnista delmatutino Siglo Veintiuno. Se ha desempeado como Director de Servicios Pblicos y DirectorAdministrativo de la Municipalidad de Guatemala; Vicepresidente del Instituto de FomentoMunicipal; Gerente de la Fundacin Centroamericana de Desarrollo (FUNCEDE); Ministro deTrabajo y Previsin Social e integrante de la Comisin Paritaria de Reforma y Participacin.

Autor de diversos estudios en sus reas de especialidad.


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El sistema poltico guatemalteco se caracteriza por la debilidad y vola-tilidad de los partidos polticos; la carencia de organizaciones partidariasslidas; la ausencia de identidad y lealtad partidarias (que facilita y alienta eltransfuguismo); la escasa o nula prctica democrtica en el mbito municipal(con honrosas excepciones por supuesto), donde predominan el caciquismo,

el clientelismo y la corrupcin asociada a dichos fenmenos.

A lo anterior se agrega, ya en el mbito del gobierno municipal, el siste-mtico incumplimiento de la ley y la debilidad de los rganos responsablesde velar y forzar su cumplimiento; el bajo nivel de participacin ciudadana yla manipulacin de que sta es objeto por parte de autoridades municipales;el predominio de la figura del alcalde y el escaso o nulo poder de decisinque tiene la mayora de concejos municipales; y la arbitrariedad como mto-do para ejercer las funciones pblicas.

Todos estos problemas llevan a la conclusin de que es necesario esta-blecer, de manera precisa e inequvoca, las funciones y atribuciones de losrganos de gobierno del municipio, para lograr que stos queden sujetosde manera estricta al imperio de la ley, reduciendo la improvisacin que seobserva frecuentemente en los gobiernos municipales.

La visin del municipio como un agente del desarrollo local, dotado deun amplio margen de discrecionalidad para gestionar sus intereses (como sedesprende del artculo 67 del Cdigo Municipal que le faculta para que, enel mbito de sus competencias, realice toda clase de actividades econmi-cas, sociales, culturales y ambientales y prestar cuantos servicios contribuyana mejorar la calidad de vida, satisfacer las necesidades y aspiraciones de la

poblacin del municipio, a lo que se agrega un listado de competencias quees difuso y confuso), ha estimulado un verdadero caos institucional y el usoirracional de los recursos financieros encomendados a los municipios.

Obviamente, el municipio tiene que jugar un papel importante en elproceso de desarrollo local pero, en las actuales circunstancias, ste debe

restringirse (lo que al final no es poca cosa) a la dotacin de los serviciospblicos e infraestructura que forman parte de sus competencias propias.

Tambin debe revisarse el concepto de poder local, que pretende contra-ponerse al poder central, dotndolo de capacidad para negociar con ste lasmodalidades y alcances de la gestin pblica en el territorio. Por supuesto,esa revisin no rie con el concepto de descentralizacin, pues lo ms con-veniente es que su implantacin se funda en una clara delimitacin de lascompetencias de los dos niveles de gobierno: el central y el municipal.


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A lo anterior se suman, como se seala al inicio de este artculo, noto-rias deficiencias e importantes vacos en el Cdigo Municipal, as como unacreciente tendencia a proponer la emisin de leyes ordinarias adicionalesa este cdigo.1Estas solamente incrementarn la dispersin de las normaslegales que rigen el gobierno municipal, suprimiendo las ventajas que, tanto

para autoridades como para ciudadanos, tiene la codificacin, al integrar enun solo cuerpo legal las normas atinentes a una materia.

Lo deseable sera que, en ejercicio de su autonoma, las municipalidadestuvieran la mayor capacidad de autoorganizacin y un amplio margen demaniobra para cumplir con sus funciones. Lamentablemente, a partir de laconstatacin de las graves deficiencias existentes en el funcionamiento de unbuen nmero, si no la mayora, de municipalidades, en aspectos relaciona-dos con la atencin de los servicios esenciales para la calidad de vida de la

poblacin, la racionalidad en el uso de los recursos, la participacin ciuda-dana, la probidad y la transparencia, la opinin del autor es que las normasdel Cdigo Municipal deben ser ms detalladas y exigentes.

En este documento se presentan propuestas que significan modificacio-nes de fondo al rgimen municipal existente y que, seguramente, enfrentarnresistencia y sealamientos de una oculta intencin de coartar la autonomamunicipal. El propsito que anima a estas propuestas es formular, sin alterarla esencia del principio de autonoma, soluciones de fondo a la problemticaque afecta actualmente a los municipios guatemaltecos, partiendo de la con-viccin de que las normas legales deben atender a la realidad concreta deuna sociedad, pues en caso contrario no pasaran de ser una carta de buenasintenciones.

1. ANTECEDENTES DE LA NORMATIVA MUNICIPAL

El Cdigo Municipal actualmente vigente (Decreto No. 12-2002, emitido

el 2 de abril de 2002) ha sido precedido por seis leyes o cdigos municipalesque se resean a continuacin.

Decreto de la Asamblea del 28 de septiembre de 1836-Organizandoy reglamentando las municipalidades del Estado de Guatemala. Les corres-ponda el gobierno, orden y tranquilidad interior de sus respectivos pueblos

1Entre otros temas se ha planteado la emisin de leyes relativas al ordenamiento territorial,

finanzas municipales, presupuesto municipal y participacin ciudadana.


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y la seguridad de las personas y sus bienes. Competencias: la limpieza decalles y lugares pblicos, la polica de salubridad, ejecucin de las obraspblicas necesarias para las poblaciones, en particular paseos y lugares derecreo, cementerios, caminos y puentes, promocin de la agricultura, indus-tria y comercio, cuidado de hospitales y el apoyo al sistema escolar. Existan

niveles intermedios entre la jefatura poltica departamental y los municipios,como las asambleas de distrito. El magistrado distrital nombraba al goberna-dor de cada municipio, quien tena a su cargo las funciones de ejecutor delas disposiciones de la municipalidad y de juez de paz.

Ley de Municipalidades de los pueblos de la Repblica (Decreto N-mero 242 del 30 de diciembre de 1879). Elimin el cargo de gobernador yasign las funciones de juez de paz al alcalde. Las competencias no sufrieronmayores cambios pero en la prctica, con la creacin de los ministerios de

Instruccin Pblica y de Fomento, varias funciones asignadas a las munici-palidades fueron asumidas por dichos ministerios.

Ley Municipal de la Repblica de Guatemala(Decreto Legislativo N-mero 1,702 del 9 de agosto de 1935). Esta ley fue emitida para implementarlas modificaciones al rgimen municipal derivadas de la reforma constitucio-nal de 1935, que cre la figura del intendente, en sustitucin de los alcaldeselectos, y subordinado al jefe poltico departamental, y estableci juntas mu-nicipales, de carcter consultivo, integradas por sndicos y regidores electospopularmente.

Ley de Municipalidades(Decreto Nmero 226 del 13 de abril de 1946).La Constitucin de 1945 restableci la autonoma municipal. En esta ley seles asigna competencias en materia de vas urbanas, autorizacin de cons-trucciones pblicas y privadas, regulacin de urbanizaciones, fomento delmejoramiento econmico del municipio, vigilancia de las escuelas pblicasy privadas, mercados, rastros, cementerios, limpieza de calles y plazas, aguapotable y drenajes. La creacin de arbitrios y de cuotas de servicios pblicoscorresponda al Ministerio de Gobernacin.

Cdigo Municipal (Decreto Nmero 1,183 del 12 de julio de 1957).Estableci la tutela del Instituto de Fomento Municipal (INFOM) sobre lasmunicipalidades, particularmente las de 3. y 4. categora; las facult paraestablecer, regular y prestar los servicios pblicos, los cuales se clasificabanen esenciales y discrecionales. La prestacin de los primeros (agua potable,drenajes, rastros, mercados y aseo de calles) constitua el fin primordial delmunicipio y no podan ser concesionados a particulares.


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Cdigo Municipal(Decreto No. 58-88). Desarroll las normas relativasal gobierno municipal en forma congruente con las disposiciones contenidasen la Constitucin Poltica de la Repblica emitida en 1985. Defini el m-bito de la autonoma municipal y los fines generales del municipio, entre loscuales inclua el relativo a la promocin de la participacin de los habitan-

tes en la resolucin de los problemas locales; suprimi la tutela que ejercael INFOM; elimin la clasificacin en servicios esenciales y discrecionales,sealando que la prestacin y administracin de los servicios pblicos erael fin primordial de la municipalidad; permita que cualquier servicio fueraotorgado en concesin; incluy entre los requisitos para la contratacin deprstamos y emprstitos que las obras fueran autofinanciables; y establecila obligacin de publicar cada tres meses el estado de ingresos y egresos delpresupuesto municipal.

Como puede observarse, a los municipios guatemaltecos se les ha asig-nado un amplio abanico de competencias y un rgimen de autonoma que,con limitaciones y retrocesos (incluyendo la supresin total en 1935, duranteel gobierno de Jorge Ubico) se mantiene desde los inicios de la era indepen-diente.

2. EL CDIGO MUNICIPAL VIGENTE

En 1997, en cumplimiento de un compromiso contenido en el Acuerdosobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, fue establecida, me-diante Acuerdo Gubernativo No. 649-97, la Comisin Paritaria de Reformay Participacin (CPRP), integrada por representantes del gobierno y de lasorganizaciones indgenas, que elabor un proyecto de nuevo Cdigo Muni-cipal.

El 13 de diciembre de 2000 la CPRP entreg el anteproyecto de cdigoa la Comisin de Acompaamiento de los Acuerdos de Paz, que a su vez lo

traslad al Organismo Ejecutivo el 31 de enero de 2001. Despus de ms deun ao de discusin en el Congreso, perodo durante el cual el gobierno pre-sent una iniciativa de Ley de Municipios para sustituir el Cdigo Municipal,entre el 12 de marzo y el 11 de abril de 2002 fueron emitidos el nuevo Cdi-go Municipal, la Ley General de Descentralizacin y la Ley de los Consejosde Desarrollo Urbano y Rural.

La aprobacin se hizo de manera un tanto apresurada, pues el gobiernotena premura por presentar avances en el cumplimiento de los Acuerdosde Paz, luego de la reunin del Grupo Consultivo para Guatemala realizada


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en febrero de 2002. Esta situacin explica la falta de vinculacin que existeentre las leyes que conforman la denominada triloga o triada de leyes sobrela descentralizacin y la participacin, as como las numerosas omisiones yerrores de fondo y de forma que se observan, especialmente en el CdigoMunicipal.

3. PROPUESTAS DE REFORMA

A continuacin se presentan las propuestas de reforma al Cdigo Muni-cipal que, a partir de las reflexiones que se hacen en la introduccin de esteestudio, se consideran imprescindibles. Adicionalmente, es recomendablehacer una revisin general del cdigo para superar las numerosas deficien-

cias que tiene en materia de redaccin.

Para facilitar su anlisis, las propuestas se presentan siguiendo el ordendel articulado del actual Cdigo Municipal.

Competencias propias y atribuidas: el texto actual del artculo 6,2quedefine las competencias propias del municipio, es un autntico galimatas,pues atenindose a su contenido, resulta que competencias propias son aque-llas que define la Constitucin en su artculo 253: elegir a sus autoridades,obtener y disponer de sus recursos, atender los servicios pblicos locales, elordenamiento territorial y la emisin de ordenanzas y reglamentos.

En atencin a esa norma constitucional, lo que debe hacer la legislacinordinaria es precisar qu servicios pblicos locales corresponde prestar almunicipio, los cuales sern, adems del ordenamiento territorial, sus com-petencias propias.

En ese sentido, lo ms adecuado es definir las competencias propias comoaquellas cuya titularidad atribuye la ley al municipio, y las delegadas seran

aquellas que se le encomiendan de conformidad con esa figura jurdica.3

Elementos del municipio: en el artculo 8 se incluye, entre los elementosbsicos del municipio, la autoridad, sealando que sta es ejercida en repre-

2Las competencias propias son todas aquellas inherentes a su autonoma establecida consti-tucionalmente de acuerdo a sus fines propios.3Delegacin es la asignacin a un ente u rgano por parte de otro, normalmente en situa-cin de supremaca o superioridad, del ejercicio de competencias determinadas, reconocidas

como propias del segundo (Snchez, 2005).


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sentacin de los habitantes por el Concejo Municipal como por las autori-dades tradicionales propias de las comunidades de su circunscripcin.

La virtual equiparacin que se hace entre autoridades electas popular-mente y autoridades tradicionales viola el mandato constitucional contenido

en el artculo 254, el cual indica que el gobierno municipal ser ejercido porun concejo, integrado por el alcalde, sndicos y concejales, electos directa-mente por sufragio universal. Aparte de que no se puede colocar en el mismonivel de ejercicio de la funcin pblica a los integrantes de un rgano degobierno electo por el pueblo que goza, por consiguiente, de legitimidaddemocrtica y a las autoridades tradicionales de las comunidades, que notienen esa caracterstica.

La Comisin Ciudadana Municipal de Auditora Social: entre los dere-

chos y obligaciones de los vecinos, el inciso h) del artculo 17 seala los deintegrar la comisin ciudadana de auditora social. Sobre esta importante co-misin que, de acuerdo con los datos disponibles, no est integrada en todoslos municipios,4el Cdigo Municipal debiera incluir algunas disposicionesrelativas al nmero y procedimiento para la designacin de sus miembros,perodo y funciones, pues resulta evidente el poco inters de las autoridadesmunicipales para integrarlo. Una opcin, para garantizar su necesaria neu-tralidad poltica e independencia con respecto a las autoridades municipa-les, es darle el carcter de comisin del Consejo Municipal de Desarrollo.

Asociaciones de vecinos: en el artculo 18 se exige que las asociacionesde vecinos se constituyan mediante escritura pblica, requisito que encareceinnecesariamente el trmite para su constitucin y constituye un obstculoa menudo insalvable para grupos de vecinos en situacin de pobreza. En elproyecto de la CPRP se exiga solamente la presentacin de un acta simplede constitucin.

Comisiones obligatorias del Concejo Municipal: el artculo 36 obliga alConcejo Municipal a establecer nueve comisiones de trabajo, lo que resulta ex-

cesivo con respecto a la cantidad de integrantes que tiene, incluso si aumenta-ra, mediante una reforma a la Ley Electoral y de Partidos Polticos, el nmero desndicos y concejales que los integran.5Esta situacin provoca que las comisio-nes no funcionen o que se haga uso de procedimientos ilegales para remunerara los sndicos y concejales que dedican tiempo a su labor en las comisiones.

4Una investigacin realizada por ASIES (2005a) en 197 municipalidades, report que sola-mente el 25% de ellas tena integrada dicha comisin.5El nmero de integrantes flucta entre dos sndicos y cuatro concejales titulares en los mu-nicipios con 20,000 habitantes o menos; y tres sndicos y 10 concejales titulares en los muni-

cipios de ms de 100,000 habitantes. (Artculo 206)


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Adicionalmente, las municipalidades reciben constantes sugerencias opresiones de programas o sectores interesados en determinados temas, paraque establezcan nuevas comisiones (de la mujer, de gestin ambiental, depueblos indgenas, etc.).

Lo recomendable es reducir a cinco el nmero de comisiones obliga-torias: servicios pblicos; ordenamiento territorial; finanzas; participacinciudadana y derechos humanos; y familia, mujer y niez; existiendo una Co-misin Ciudadana Municipal de Auditora Social, no parece necesario queexista una comisin de probidad.

Sesiones del Concejo Municipal: en muchas municipalidades se restrin-ge, incluso con pretextos ftiles, el acceso de los ciudadanos interesadosa las sesiones del Concejo Municipal, que en la prctica se convierten en

concilibulos secretos. En el artculo 38 falta agregar la indicacin de quelas sesiones sern pblicas so pena de nulidad, as como sealar a las muni-cipalidades la obligacin de habilitar el saln de sesiones del concejo, conlugares adecuados para que se ubique el pblico interesado en asistir.

Actualmente, en muchas municipalidades no hay facilidades para quelas sesiones sean presenciadas por vecinos interesados, pues se realizan enlos despachos de los alcaldes, en condiciones de hacinamiento, an paralos mismos miembros del concejo. Adicionalmente se debe establecer laobligacin de colocar, en un lugar al cual el pblico tenga acceso de formapermanente, la agenda de cada sesin ordinaria del concejo, con al menos24 horas de anticipacin.

Prohibicin de desempear ms de un cargo pblico: en el artculo 45no se incluy el desempeo de un cargo pblico entre las prohibiciones paraejercer las funciones de alcalde, sndico o concejal, a pesar que el artculo112 de la CPR lo prohbe expresamente, exceptuando a quienes presten ser-vicios en centros docentes o asistenciales.

Tambin se han dados casos de alcaldes o miembros de los concejosque se dedican a la construccin y son contratistas de otra u otras munici-palidades o de entidades pblicas, por lo que la prohibicin contenida en laliteral b) del artculo 45 debe referirse a los que tengan parte en contratos,concesiones o suministros con cualquier entidad estatal.

Mancomunidades: en el artculo 49, la definicin de mancomunidadesdebiera sealar que stas tienen el carcter de institucin de derecho pbli-co, pues actualmente se crean como asociaciones civiles.


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Adems, es necesario indicar que las mancomunidades podrn estable-cerse para la prestacin, por parte de dos o ms municipalidades, de fun-ciones y servicios que son de competencia municipal, pues muchas de ellasse crean con la finalidad de captar cooperacin internacional, para fines decarcter muy general o para temas que no tienen relacin directa con las

competencias municipales.6

Atribuciones del alcalde comunitario o auxiliar: entre las atribucionesque le asigna el artculo 58 falta agregar, para que haya congruencia con elartculo 16 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, que lecorresponde presidir el rgano de Coordinacin del Consejo Comunitariode Desarrollo (COCODE) y, en consecuencia, ejercer la representacin dedicho consejo.

Consulta a los vecinos: una de la innovaciones ms importantes del ac-tual Cdigo Municipal, en materia de democracia participativa, es la incor-poracin de las consultas a los vecinos. stas pueden realizarse por iniciativadel propio Concejo Municipal, con el voto favorable de las dos terceras par-tes de sus integrantes, o a solicitud de por lo menos el 10% de los vecinosempadronados del municipio.

Sin embargo, en el cdigo se incurri en el grave error de no limitar lacelebracin de las consultas a los temas o asuntos que son competencia delgobierno municipal.

El hecho de que se pueda convocar cuando la trascendencia de un asun-to aconseje la conveniencia de consultar la opinin de los vecinos, comoseala el artculo 63, o por asuntos de carcter general que afectan a todoslos vecinos del municipio (Artculo 64), ha dado lugar a que, partiendo delsupuesto de que pueden referirse a cualquier tema, independientemente deque corresponda o no a las competencias municipales, se realicen consultassobre la instalacin de explotaciones mineras (en los municipios de Sipacapay Comitancillo del departamento de San Marcos y Santa Eulalia del departa-

mento de Huehuetenango) o la construccin de plantas hidroelctricas (mu-nicipio de Ro Hondo, departamento de Zacapa).

6Se han organizado mancomunidades para promover el desarrollo integral de los municipiosy sus departamentos; el fortalecimiento tcnico y econmico de las municipalidades, forta-lecimiento de la gobernabilidad democrtica; o proyectos de energa y telecomunicaciones

(Bedregal, 2007).


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Esta situacin da lugar a que las municipalidades interfieran en asuntosque la ley atribuye a otras instancias de la administracin,7en tanto que du-rante los ocho aos de vigencia del Cdigo Municipal, no se tiene noticia deque se haya realizado alguna consulta sobre temas que corresponden a lascompetencias municipales.

El 9 de abril de 2008 la Corte de Constitucionalidad (CC) resolvi la ac-cin de inconstitucionalidad planteada por Hidroelctrica Ro Hondo S. A.(Expediente No. 2376-2007) en contra de disposiciones contenidas en tresactas del Concejo Municipal de Ro Hondo,8mediante las cuales se convoca consulta a vecinos del municipio; se declar que no se autorizara licenciapara la construccin o ampliacin de hidroelctricas en el municipio; y sereconoci carcter vinculante a la consulta realizada.

En el anlisis del caso, la CC considera que los preceptos relativos a lasconsultas populares municipales son sumamente amplios y poco precisos,al no identificar las autoridades responsables de llevar a cabo los procesos deconsulta y la legislacin aplicable en stos.

La CC encuentra inconstitucionales las resoluciones arriba citadas delConcejo Municipal de Ro Hondo, pues ste extendi sus atribuciones afunciones que, de conformidad con la Carta Magna y las leyes ordinariasdel pas, no le corresponden. Pues dio carcter obligatorio al resultado deun procedimiento consultivo sobre el tema de energa elctrica y las hidro-elctricas, el cual no es de su competencia y sobre el cual no puede regularaspecto alguno.

Ms adelante seala que, si bien los artculos 64 y 68 del Cdigo Mu-nicipal establecen cundo los resultados de una consulta popular municipalseran vinculantes, debe entenderse que tales efectos deben producirse ni-camente respecto de los temas que sean competencia de los municipios.

En casos donde los municipios no tengan competencia, la CC indica que

puede utilizarse la consulta popular en forma previa a una autorizacin queotorgue el Estado, para presentar los argumentos del gobierno municipal y losresultados de la consulta, en el trmite de una licencia, con el fin de que seantomados en cuenta para la autorizacin o no de la misma.

7La CC, en resolucin del 18/6/06, relativa a la consulta realizada en 2005 por la municipali-dad de Sipacapa, sobre la actividad minera en ese municipio, seal que no son vinculanteslos resultados de las consultas que hagan las municipalidades o las comunidades sobre asun-tos ajenos a sus competencias.8

Actas 20-2005 del 10/5/05; 32-2005, del 5/7/05; y 33-2005 del 7/7/05.


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La CC reitera su exhortacin al Congreso de la Repblica9para que pro-ceda a realizar la reforma legal correspondiente, a efecto de armonizar elcontenido de los artculos 64 y 68 del Cdigo Municipal, en el sentido de

determinar con precisin cundo una consulta popular municipal tendraefectos vinculantes.

La CC tambin seal la falta de precisin en cuanto al nmero de veci-nos que deben participar en una consulta para que el resultado sea vinculan-te. El artculo 64 indica que ser vinculante si participa el 20% de los vecinosempadronados y el artculo 66 seala que se requiere el 50%.

El artculo 64 es adems equvoco, al establecer que el resultado servinculante cuando la mayora vote favorablemente el asunto consultado, loque en sentido contrario significa que si, por ejemplo al pedir a la poblacin

que se pronuncie sobre la construccin de un estadio, la mayora vota encontra de la construccin, el resultado no sera vinculante para las autorida-des municipales.

En lo que respecta a la organizacin y supervisin de las consultas quedecidan realizar las autoridades municipales, para que las mismas estn acargo de un rgano imparcial (pues las autoridades municipales sern par-te interesada al referirse la consulta a una decisin emanada de ellas) y segarantice la pureza del proceso, en la Ley Electoral y de Partidos Polticosdebe establecerse que dichas funciones corresponden al Tribunal SupremoElectoral (TSE).

Como sealara el Lic. Gabriel Medrano, exmagistrado del TSE, en unconversatorio realizado por ASIES sobre el tema (ASIES, 2005b), todo lorelativo a las consultas populares es ejercicio del derecho al sufragio, por loque debe ser regulado por la Ley Electoral y de Partidos Polticos, y debe ser

el TSE el que tenga a su cargo el proceso como ejercicio de sufragio.10

Aun cuando la CC indica que las municipalidades podran convocar a

consultas sobre temas que no son de su competencia, el autor sugiere quedicho procedimiento, convocado por el Concejo Municipal por decisinpropia o a solicitud de los vecinos, quede limitado a temas que conciernena las municipalidades.

9 Formulada inicialmente en la sentencia del 8 de mayo de 2005 (Exp. 1,179-2005)10 El artculo 223 de la CPR establece que todo lo relativo al ejercicio del sufragio (...) ser

regulado por la ley constitucional de la materia.


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La situacin que prevalece actualmente en Guatemala, de extrema con-flictividad en el mbito comunitario y de escaso o nulo respeto a las normasdel Estado de Derecho, especialmente en lo que respecta al acatamientode las disposiciones administrativas y judiciales, e incluso a la aceptacinde que, en ltima instancia, prevalecen los mecanismos de la democracia

representativa sobre los que corresponden a la democracia participativa,11aconseja limitar esos ejercicios democrticos en el mbito municipal a lostemas que competen a dicho nivel de gobierno.

Un ejemplo de la situacin de conflictividad lo constituye los sucesosrecientes en el municipio de San Juan Sacatepquez, departamento de Gua-temala, donde sectores de poblacin que se oponen a la instalacin de unafbrica de cemento demandan que el resultado de una consulta realizada envarias comunidades, sin la participacin de la municipalidad, sea acatado

por el gobierno.

El 22 de junio el Presidente de la Repblica decret el Estado de Pre-vencin en dicho municipio, despus de los graves disturbios ocurridos el21 de junio, que incluyeron el asesinato de un dirigente comunitario quesupuestamente estaba de acuerdo con la instalacin de la fbrica (Siglo XXI,24/07/08). En tanto no mejore la cultura democrtica de los guatemaltecosy no exista una plena disposicin para aceptar las reglas del Estado de Dere-cho, facultar a las municipalidades para realizar consultas sobre temas queno son de su competencia solamente contribuir a debilitar la gobernabili-dad y la confianza en las instituciones.

Finalmente, cabe considerar que si se faculta a las municipalidades paraque intervengan, mediante consultas, en temas que son competencia deotros rganos de la administracin pblica, se puede dar el caso de que elOrganismo Ejecutivo, invocando disposiciones del Convenio 169 de la OITsobre Pueblos Indgenas y Tribales, decida realizar consultas a la poblacinsobre decisiones de las autoridades municipales. Se podr argumentar que silas autoridades municipales pueden consultar sobre asuntos que competen

a un ministerio, el Organismo Ejecutivo no debe tener impedimento parapromover consultas entre la poblacin sobre actuaciones de las autoridadesmunicipales.

11Al inicio del presente ao, con ocasin de una serie de talleres realizados por la FundacinKonrad Adenauer en varios departamentos del pas, pudimos constatar, con motivo de lasdiscusiones sobre la creacin del Registro Nacional de las Personas (RENAP), que muchosdirigentes comunitarios y autoridades municipales no tienen una adecuada comprensin del

papel y procedimientos de la democracia representativa y de la participativa.


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Competencias propias del municipio: la asignacin o determinacin delas competencias es uno de los aspectos fundamentales en lo que respecta ala organizacin y funcionamiento de las entidades pblicas.

De acuerdo con un principio fundamental del Derecho, una entidad p-

blica solamente puede realizar aquellas actividades que la ley le permite.Esta condicin es lo que se conoce como vinculacin positiva de la ley,segn la cual todo lo que no permite expresamente la ley, est prohibido porprincipio (Snchez, 2005).

La administracin no podra desempear sus funciones si todas sus actua-ciones estn previstas de manera absoluta y rgida por la ley, por lo que siem-pre se requiere de un cierto margen de discrecionalidad, pero es necesarioque los ciudadanos tengan la posibilidad de someterlo al control judicial.

Sin embargo en Guatemala, por diversos factores, entre los que destacala falta de confianza en el sistema de justicia, el costo que tiene el auxiliojurdico para acudir a los tribunales y, en el caso de los tribunales de locontencioso administrativo, su concentracin en la ciudad capital, lo msrecomendable es que el legislador delimite las competencias con la mayorprecisin posible.

En el artculo 1 del Reglamento de la Ley General de Descentralizacin,

las competencias se clasifi

can en exclusivas, atribuidas por descentraliza-cin y concurrentes.12Estas ltimas son las ejercidas por ms de un nivel dela administracin. En la situacin que prevalece en la administracin pblicaguatemalteca, donde priva la discrecionalidad, la interferencia y la manipu-lacin poltica, el entrecruzamiento de competencias es totalmente inconve-niente y es ms bien indispensable que la ley determine claramente lo quecorresponde hacer a cada nivel de gobierno.

Por ejemplo, si las municipalidades, de acuerdo con el artculo 257 dela CPR, deben invertir en proyectos de salud preventiva, el Cdigo Municipal

tiene que indicar qu tipo de proyectos en el rea de la salud preventiva pue-den atender (agua potable, alcantarillado y depuracin de aguas servidas),en tanto que en la Ley del Organismo Ejecutivo o en el Cdigo de Salud seestablecer qu aspectos de la salud preventiva son responsabilidad del Mi-nisterio de Salud Pblica y Asistencia Social.

12Es de hacer notar la contradiccin con la clasificacin de competencias que hace el artculo

6 del Cdigo Municipal.


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Tambin cabe sealar que por falta de precisin en las normas que asig-nan competencias y la deficiente fiscalizacin que ejerce la Contralora Ge-neral de Cuentas, existe una situacin de absoluto desorden competencial,y tanto las municipalidades como muchas dependencias del OrganismoEjecutivo hacen cualquier cosa que se les ocurra, sin preguntarse si estn

legalmente habilitadas para ello, lo que provoca duplicacin de esfuerzos,despilfarro de recursos, clientelismo poltico y corrupcin.

Los municipios atienden, por suplencia, actividades que correspondena rganos del gobierno central o entidades descentralizadas (como nom-bramiento de maestros, instalacin de puestos o centros de salud, apoyo eninsumos para el funcionamiento de comisaras de la Polica Nacional Civil,construccin de estadios o apoyo para el funcionamiento de equipos de ft-bol), mientras que dependencias del Organismo Ejecutivo ejecutan proyec-

tos en reas que son responsabilidad municipal.

Se debe evitar que los municipios o el Gobierno Central y dems en-tidades descentralizadas, ejerciten o desarrollen competencias que no lescorresponden, al margen de los mecanismos de cooperacin y colaboracinestablecidos, ya que esto supondra un atentado y una vulneracin del siste-

ma de distribucin competencial (Vera, 2007). El catlogo de competenciaspropias del municipio, contenido en el artculo 68, incluye competenciasque tradicionalmente han formado parte de las responsabilidades asignadasa los gobiernos municipales en las leyes y cdigos anteriores: agua potable,alcantarillado, alumbrado pblico, mercados, rastros, cementerios, recolec-cin, tratamiento y disposicin de desechos slidos, vas urbanas, transportede pasajeros, parques y reas recreativas, autorizacin de la construccinpblica y privada, y polica municipal.

A lo anterior se agrega una actividad, como los caminos de acceso a lascircunscripciones territoriales inferiores al municipio,13que desde hace mu-chos aos es atendida indistintamente por las municipalidades y, en menormedida, por diversas entidades como el Ministerio de Comunicaciones, los

fondos sociales, el INFOM y la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de laPresidencia (SCEP).

Esta actividad debe quedar como una competencia propia de las muni-cipalidades, sealando, por ejemplo en la Ley del Organismo Ejecutivo, queal Ministerio de Comunicaciones le correspondern las carreteras departa-

13Para ser congruente, debiera aludirse a las entidades locales de mbito territorial en que el

municipio se divide, como reza el artculo 4 del Cdigo Municipal.


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mentales (entre municipios), nacionales y centroamericanas, de acuerdo conla clasificacin que utiliza dicho ministerio (Vera, 2007).

La competencia relativa a la gestin de la educacin pre-primaria y pri-maria debe ser eliminada del Cdigo Municipal, pues los establecimientos

pblicos de esos niveles estn a cargo del Ministerio de Educacin. Aten-diendo al mandato contenido en el artculo 257 de la CPR, en el CdigoMunicipal se podra sealar que las municipalidades tendrn a su cargo laconstruccin y mantenimiento de las escuelas e institutos pblicos de sujurisdiccin. A manera de compensacin, el Ministerio de Educacin cubri-ra la parte que las municipalidades aportan para el funcionamiento de losinstitutos de educacin bsica por cooperativa.

La competencia sobre la promocin y gestin ambiental de los recur-

sos naturales del municipio (inciso l) es una muestra de ambigedad, quegenera incertidumbre sobre qu corresponde al municipio e interferenciacon otros rganos de la administracin que tienen competencias especfi-cas sobre la materia, como es el caso del Ministerio de Energa y Minas encuanto a los recursos del subsuelo; del Instituto Nacional de Bosques (INAB)y lo relacionado con el aprovechamiento, uso y goce de las aguas que debeser regulado por una ley especfica, de acuerdo con lo que indica el artculo127 constitucional.

El inciso f) del artculo 68 asigna como competencia propia velar porel cumplimiento y observancia de las normas de control sanitario de la pro-duccin, comercializacin y consumo de alimentos y bebidas. Esta funcin,de conformidad con el Cdigo de Salud, corresponde y es atendida por elMinisterio de Salud Pblica y Asistencia Social.

En el artculo 68 se incluye como competencia propia la modernizacintecnolgica de la municipalidad y de los servicios pblicos, que constituyeuna tarea de la administracin que, en todo caso, podra formar parte de lasatribuciones del Concejo Municipal; as como la designacin de mandata-

rios judiciales y extrajudiciales, sealada en la literal o).

Por otra parte, para cumplir con el mandato contenido en el artculo129 de la CPR y evitar interferencias, es necesario desarrollar en el CdigoMunicipal o en la Ley General de Electricidad (Decreto No. 93-96), de qumanera participarn las municipalidades en la electrificacin del pas.

Finalmente, el Cdigo Municipal debe incluir una disposicin en la cualse indique, de manera categrica, que las municipalidades solamente podrn


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actuar en el mbito de las competencias propias o delegadas, para cerrar laposibilidad de que realicen actividades al margen del ordenamiento legal.

Servicios municipales: en el Cdigo Municipal anterior (Decreto No.58-88) se estableca en el artculo 30 que la municipalidad tena como finprimordial la prestacin y administracin de los servicios pblicos de las po-blaciones bajo su jurisdiccin territorial. Esta disposicin debe incorporarsenuevamente en el Cdigo Municipal, para forzar a las municipalidades a darprioridad a la atencin de los servicios pblicos, especialmente aquellos queson esenciales para la calidad de vida de la poblacin. Actualmente, debidoen parte a la amplitud y ambigedad de las normas relacionadas con los finesy competencias del municipio, un gran nmero de municipalidades atiendede manera deficiente los servicios pblicos que son fundamentales para elbienestar de la poblacin, como el agua potable, alcantarillado y tratamiento

de aguas servidas y la recoleccin y disposicin de los desechos slidos.

De acuerdo con datos del Perfil Ambiental de Guatemala - 2006, el 82%de los hogares urbanos del pas est conectado a una red de distribucin,pero en las reas rurales solamente est conectado el 36.5% de los hogares.En cuanto a calidad, el 20% del agua suministrada es objeto de aplicacin decloro; el 25% es hervida por los usuarios; el 3% filtrada y el 39% no recibetratamiento alguno (URL, 2006).

Esta deficiente atencin de tareas esenciales se da no obstante la magni-tud de los recursos que se transfieren a los municipios. Para el presente ao,las transferencias por concepto de aporte constitucional, IVA-PAZ y otrosimpuestos que el gobierno central comparte con las municipalidades, as-cienden a Q. 3,920.6 millones, que representan el 34% de la parte destinadaa inversin (Q. 11,407.9 millones) en el Presupuesto General de la Nacin.Si a ello se agregan los Q. 1,263.4 millones del aporte a los consejos depar-tamentales de desarrollo (que es ejecutado en su mayor parte por las muni-cipalidades), resulta que stas disponen de cerca del 45% del presupuestode inversin.

Polica Municipal: el artculo 259 de la CPR faculta a las municipalida-des para crear su Cuerpo de Polica de acuerdo con sus recursos y necesi-dades, que funcionar bajo las rdenes directas del alcalde.

El artculo 79 del Cdigo Municipal indica que, en el ejercicio de susfunciones, la Polica Municipal observar las leyes de la Repblica, pero portratarse de un cuerpo generalmente armado, es necesario que el cdigo in-cluya disposiciones relativas a las competencias o atribuciones de esta poli-

ca; la coordinacin que debe establecer con la Polica Nacional Civil (PNC);


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la obligacin de colaborar y acatar las rdenes que emanen de la PNC ensituaciones que impliquen la alteracin del orden pblico o, en su defecto,de abstenerse de toda intervencin en esta materia; el tipo de armamentoque pueden utilizar, entre otros.

El enfrentamiento que se dio entre miembros de la Polica Municipal deTrnsito (PMT) de la municipalidad de Guatemala y agentes de la PNC,14cuando stos intentaron capturar a un agente de la PMT que cometi un delitode trnsito, es un ejemplo de la necesidad de prevenir conflictos entre agentesde policas municipales y otros integrantes de las fuerzas de seguridad.

A lo anterior debe agregarse el hecho de que personas vinculadas alcrimen organizado sean electas para ocupar cargos municipales, lo que lespermite utilizar un cuerpo armado con respaldo legal.

Funcionarios municipales: en el Cdigo Municipal se obliga a las mu-nicipalidades a contar con Secretario Municipal (Artculo 83), Tesorero (Ar-tculo 87), Auditor interno (Artculo 88), Oficina Municipal de Planificacin(Artculo 95) y Administracin Financiera Integrada Municipal AFIM (Ar-tculo 97).

En atencin al principio de autoorganizacin que est implcito en el con-cepto de autonoma y que el artculo 6 del Cdigo Municipal reconoce, la ley

debe limitarse a sealar tres cargos obligatorios: Secretario, Tesorero (que sersustituido por la AFIM al estar funcionando esta unidad) y auditor interno.

La creacin de otras unidades administrativas depender de las deci-siones que, a partir de las necesidades de la prestacin de servicios y de sudesarrollo administrativo y tcnico, tome el Concejo Municipal, ejerciendola atribucin que se le seala en el inciso j) del artculo 35: la creacin,supresin o modificacin de sus dependencias, empresas y unidades de ser-vicios administrativos

Actualmente hay propuestas para incorporar en el Cdigo Municipal lacreacin obligatoria de oficinas de la mujer, de servicios municipales, de laniez y de la juventud, de gestin ambiental, entre otras, que obedecen msa las prioridades o modas impulsadas por entidades pblicas o programasde cooperacin que a las necesidades de desarrollo institucional de los go-biernos municipales.

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La Hora, 28/04/08 y elPeridico 29/04/08.


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Endeudamiento: las normas relativas al endeudamiento de las municipa-lidades son insuficientes y permiten discrecionalidad, lo que ha dado lugar aque muchas municipalidades contraten prstamos por montos que sobrepa-san su capacidad de pago.

Con relacin a la contratacin de prstamos por parte de las municipali-dades, se debe tener presente que el artculo 171, en su inciso i), de la CPRseala que es atribucin del Congreso de la Repblica contraer, convertir,consolidar o efectuar otras operaciones relativas a la deuda pblica, agre-gando que para que el Ejecutivo, la Banca Central o cualquier otra entidadestatal, pueda concluir negociaciones de emprstitos u otras formas de deu-das, en el interior o exterior, ser necesaria la aprobacin previa del Congre-

so (el subrayado es nuestro). En tal virtud, el Cdigo Municipal tendr queestablecer el procedimiento para cumplir con dicho precepto.

En cuanto al Cdigo Municipal, las normas contenidas en los artculos110 al 117 son permisivas o insuficientes para evitar que se haga un usoirresponsable del endeudamiento y se comprometan los recursos del muni-cipio en obras de dudosa utilidad.

Ejemplo de ello son el segundo prrafo del artculo 110, que indica quese podrn contratar prstamos cuyo plazo exceda el perodo de gobiernodel Concejo Municipal que las contrae, siempre que se apoyen en las con-clusiones y recomendaciones de los estudios tcnicos de factibilidad quepara el efecto se elaboren; y el principio de capacidad de pago definido enel artculo 112.

El resultado es una situacin de elevado endeudamiento que afecta a nu-merosas municipalidades. En el informe Evaluacin de la deuda municipalcon asistencia del INFOM, se reporta que, al 31 de diciembre de 2006 haba89 municipalidades altamente endeudadas, que superaban el indicador de0.4 segn el cual, de cada quetzal que reciben de transferencias del gobiernocentral deben destinar 40 centavos al servicio de la deuda.

Se requiere entonces establecer en el Cdigo Municipal lineamientosms estrictos para regular el endeudamiento, fijando lmites mximos en fun-cin de una frmula que permita definir la capacidad de pago, e incluir entrelos requisitos para contratar prstamos, sealados en el artculo 113, quesu producto se destine a obras y servicios que sean autofinanciables, comosealaba el artculo 91 del Cdigo Municipal anterior.

Asignacin constitucional: en un proyecto de reformas al Cdigo Muni-

cipal elaborado por la Comisin de Asuntos Municipales del Congreso (Ini-


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ciativa No. 3240), se propone modificar los criterios para la distribucin delaporte para las municipalidades establecido en el artculo 257 de la CPR.

Adems de que pasan del 25% al 30% las partes distribuidas proporcio-nalmente a la poblacin del municipio, a partes iguales y en proporcin a

los ingresos municipales, el principal cambio es la supresin del 10% quese distribuye en forma proporcional al inverso del ingreso per cpita ordi-nario de cada municipalidad. El argumento que se esgrime para justificar elcambio es que los criterios actuales han generado crticas de diversa ndole,tanto por parte de los alcaldes municipales como de diversos sectores de lasociedad.

Sin embargo, en una prueba de la aplicacin de los nuevos porcentajes, seconstata que se reducen los ingresos de 113 municipalidades (de un total de

333), mientras que para 36 dichos ingresos aumentan en Q 1 milln o ms.

La modificacin de los criterios tendr un carcter regresivo, pues favo-rece a las municipalidades que tienen mayor poblacin y mayores ingresos.La incorporacin, desde la frmula original de 1987, del criterio del inversodel ingreso ordinario municipal tena una finalidad redistributiva, pues favo-reca a los municipios que tienen menores ingresos, situacin que est ge-neralmente asociada a la pobreza de la poblacin y a su precario desarrolloeconmico.

La modificacin de los criterios de 1988 favoreci a municipalidadesrelativamente prsperas, en perjuicio de las ms pobres, y otro tanto podrapasar con la propuesta contenida en la iniciativa citada. En tanto no se en-cuentre una frmula ms justa, lo ms recomendable es no modificar loscriterios actuales y asegurar la veracidad de la informacin que reportan lasmunicipalidades sobre sus ingresos.

Ordenamiento territorial: la gran mayora de municipalidades no atiende,o lo hace con muchas deficiencias, la importante funcin del ordenamiento

territorial de su jurisdiccin que les asigna la CPR. Las normas existentes en elCdigo Municipal y en otras leyes ordinarias son insuficientes, generalmenteprogramticas y en buena parte obsoletas: Ley Preliminar de Urbanismo, emi-tida en 1956; y Ley Preliminar de Urbanismo, de 1961, entre otras.

Los ocho artculos dedicados al tema en el Cdigo Municipal son prcti-camente idnticos a los del cdigo anterior. El nico cambio significativo esla facultad de ejercer control sobre el uso del suelo en todo el territorio, queen el anterior se limitaba a las reas urbanas.


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Muchas municipalidades emiten licencias de construccin, pero el in-ters fundamental es el ingreso que obtienen por extenderlas, sin prestarservicio alguno en materia de revisin de planos y supervisin del procesoconstructivo. Prueba de ello es que, de 197 encuestadas por ASIES en 2005,el 81% emita licencias pero solamente el 52% contaba con un reglamento

de construccin.

Una Comisin Tcnica de Apoyo a la Comisin Extraordinaria de Catas-tro y Ordenamiento Territorial del Congreso, ha elaborado un anteproyectode Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial, cuyo contenido puede con-sultarse en www.leyotguatemala.org. En opinin del autor, por tratarse deuna competencia municipal, las normas relativas al tema deben incorporarseal Cdigo Municipal, en lugar de emitir una ley especfica, que contribuir ala proliferacin y dispersin de los cuerpos normativos.

Buena parte del contenido del proyecto es de carcter programtico:concepto y finalidad, principios rectores, derechos y deberes territoriales delas personas, directrices nacionales, estrategias departamentales e instrumen-tos departamentales; por lo que es ms apropiado para incluirlo en la polticade ordenamiento territorial que, de acuerdo con el artculo 226 de la CPR,debe formular el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural.

Otras normas que se proponen en el proyecto, como las que se refierenal rgimen de derechos y deberes territoriales de la propiedad inmueble,debieran incorporarse al Cdigo Civil; en tanto que las relacionadas con lavivienda, en la Ley de Vivienda y Asentamientos Humanos.

La idea de establecer una Direccin Nacional de Ordenamiento Terri-torial es improcedente, pues dar lugar a que el Organismo Ejecutivo seinmiscuya en una competencia que la CPR asigna a las municipalidades. Enel proyecto hay propuestas que pueden ser fcilmente sealadas de incons-titucionales, como la que pretende obligar a las urbanizaciones a destinarentre el 10% y el 30% de las viviendas que se les autoricen a viviendas de

inters social.

Queda un grupo de temas que conviene incorporar en el Cdigo Muni-cipal, para perfeccionar su contenido actual. Entre ellas cabe citar los instru-mentos especiales de ordenamiento territorial; los efectos de la entrada envigor de los instrumentos de ordenamiento territorial; las categoras de sueloque se pueden establecer; las modalidades de actuacin y control en el mar-co del ordenamiento territorial y las facultades sancionatorias.


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A las propuestas del anteproyecto citado agregamos la necesidad de in-dicar de forma detallada el contenido de los planes de ordenamiento terri-torial y desarrollo integral; la obligacin de contar con planes de desarrollovial, que permiten ordenar el crecimiento urbano; la facultad de fijar, deacuerdo con las caractersticas del terreno, el tamao mnimo y los ndices

de ocupacin de los lotes urbanos y rurales.

Sanciones por incumplimiento de normas del Cdigo Municipal: paraforzar el cumplimiento de las normas preceptivas del Cdigo Municipal yevitar la violacin de sus normas prohibitivas, es necesario determinar en elCdigo Municipal las sanciones pecuniarias que se impondran a los funcio-narios municipales por omisiones y acciones, as como el procedimiento autilizar.

Tambin es conveniente modificar los montos de las sanciones previstasen el artculo 433 del Cdigo Penal, relativo a la usurpacin de atribuciones,delito en el que incurre el funcionario o empleado pblico que, a sabiendas,se arrogare dificultades que no corresponden a su cargo, o se arrogare atribu-ciones que no le competen. Actualmente se puede imponer una sancin deseis meses de prisin y una multa de doscientos a dos mil quetzales.

Referencias bibliogrficas

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ANTECEDENTES MUNICIPALISMO