MUNICIPALISMO�

Ficha Técnica

Título:Municipalismo

Propriedade:ATAM - Associação dos Técnicos Administrativos Municipais Praça do Município | Apartado 219 | 2001-903 Santarém Telefs. 243 330 270 a 243 330 278 | Fax: 243 322 927 e-mail: geral@atam.pt | homepage: www.atam.pt

Editor:ATAM - Associação dos Técnicos Administrativos Municipais

Director:Francisco José Alveirinho Correia

ConselhoConsultivo:

António Cândido de Oliveira|UM/CEJUR - Universidade do Minho/Centro de Estudos Jurídicos do Minho João Paulo Zbyszewski | ISLA - Instituto Superior de Línguas e Administração Jorge Faria | ESGS - Escola Superior de Gestão de Santarém António Gameiro | ISCAD - Instituto Superior de Ciências da Administração CEFA - Centro de Estudos e Formação Autárquica (a indicar representante)

Redacção:Praça do Município | Apartado 219 | 2001-903 Santarém

Periodicidade:Anual

Tiragem:1.000 exemplares

DepósitoLegaln.º:304256/10

ISBN:978-972-8896-06-5

ERCRegiston.º:125735

Impressão:Tipotejo - Artes Gráficas, Lda. - Santarém

Edição Gráfica e Paginação: ATAM

Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por qualquer processo electrónico,mecânico ou fotográfico, sem autorização prévia do editor

MUNICIPALISMO �

Editorial - Presidente da Direcção da ATAM Francisco José Alveirinho Correia ........................................................................ 7

ATutelaContenciosanoÂmbitodoPlaneamentoUrbanístico:Reflexãosobreasformasdeactuaçãonoâmbitodasautarquiaslocais

- António Manuel Fernandes Moura Pêga ............................................................ 9

AutilidadedaContabilidadedeCustosnaAdministraçãoLocal:Ocasodafixaçãodastaxasepreçosmunicipais

- Teresa Carmo Salgueiro Costa ........................................................................... 41

APrestaçãodeServiçosPúblicosnasAutarquiasLocais

- Miguel Ângelo Rodrigues

- Joaquim Filipe Ferraz Esteves de Araújo

- António Fernando Tavares ................................................................................ 77

AsPrioridadesPolíticasdosGovernosLocais

Portugueses: Análise empírica da alocação das despesas municipais

- Carla Sofia Rocha .............................................................................................. 123

EstatutodaRevistaCientífica ...................................................... 155

NormasdeColaboração ................................................................. 159

Indice

MUNICIPALISMO �

E d i t o r i a l

A Associação dos Técnicos Administrativos Municipais, de entre os objecti-vos que lhe estão cometidos estatutariamente, compete-lhe fomentar todas as iniciativas em ordem à valorização profissional e cultural dos seus associados, bem como apoiar todas as iniciativas que visem o reforço do municipalismo.

Prosseguindo uma missão estratégica baseada na informação e formação dos trabalhadores da Administração Local, tem vindo a estudar, analisar e debater questões de índole diversa no âmbito do Poder Local, que visam o aperfeiçoamento dos trabalhadores autárquicos. As reuniões de aperfeiçoa-mento profissional (RAP’s) são, hoje, um fórum de debate das questões/dúvi-das suscitadas pelos diversos normativos que, permanentemente, preocupam os trabalhadores municipais.

Para a ATAM, associação que promove o estudo e a divulgação periódica de informações de natureza técnico-profissional referentes à Administração Local, não se pode aceitar a sua menorização, quando comparada com outras áreas do sector público, numa clara intenção de a menosprezar, quando, na realidade, representa cerca de 24% do emprego público e mais de 50% do investimento público.

Para a ATAM revela-se da maior importância o desenvolvimento de estu-

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dos e investigações nesta área do conhecimento, cujo objectivo será a difusão pelos seus associados, em especial, e pelos trabalhadores autárquicos, em geral.

Apesar de não haver em Portugal uma estratégia de estudos e investigações nesta área do conhecimento, por escassez de mestrados e doutoramentos, os poucos que vão surgindo merecem a existência de um meio de comunicação, que divulgue os trabalhos finais, quando demonstrem um elevado padrão de qualidade.

O “Municipalismo” terá uma periodicidade anual, com impressão de 1.000 exemplares e cerca de 150 páginas.

Se é verdade que mesmo as mais difíceis caminhadas começam com um primeiro passo e a vontade de chegar ao fim, o “Municipalismo” irá consti-tuir um novo espaço científico autárquico, fruto de uma reflexão produzida no âmbito da ATAM, e ao qual desejo um futuro promissor no seio do Poder Local.

FranciscoJoséAlveirinhoCorreiaDirector

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A T U T E L A C O N T E N C I O S A N O

 M B I T O D O P L A N E A M E N T O

U R B A N Í S T I C O

R e f l e x ã o s o b r e a s f o r m a s d e a c t u a ç ã o

n o â m b i t o d a s a u t a r q u i a s l o c a i s

Antón io Manue l Moura Fe r nandes Pêga

Dissertação apresentada na Faculdade de Direito

da Universidade Coimbra, como prova final de

Pós Graduação “ A Nova Justiça Administrativa”

cursado de Abril a Junho de 2005

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NOTAINTRODUTÓRIA

O Trabalho da Pós Graduação em Justiça Administrativa, com o título “A Tutela

Contenciosa no Âmbito do Planeamento Urbanístico”, foi defendido pelo seu autor,

em Novembro de 2005, na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, peran-

te um júri composto por docentes daquela Faculdade.

A actualidade do mesmo mantêm-se, pese embora algumas mutações legislativas

tenham ocorrido no quadro legislativo que suportou a sua elaboração, em particular

no âmbito do Regime Jurídico que aprovou os Instrumentos de Gestão Territorial

(RJIGT), aprovado pelo Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, e também no di-

ploma que aprovou o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), aprovado

pelo Decreto Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com a redacção introduzida pelo

Decreto Lei nº 177/2001, de 4 de Junho, sem reflexos contudo a nível do contencioso

administrativo.

Assim no Capítulo I, “Contencioso Administrativo no Âmbito dos Planos Ur-

banísticos”, deverão ser observadas as alterações introduzidas pelo Decreto Lei nº

316/2007, de 19 de Setembro – artigos, 2º, 59º, 77º, 79º, e 117º, com especial aten-

ção às alterações dos artigos 25º e 80º, quanto à ratificação dos planos directores

municipais.

No Capítulo II, “Auto Limitação dos Planos – As Reservas de Urbanização – For-

mas de Impugnação”, deverão ser tomadas em conta as alterações ao disposto nos

artigos 74º e 80º, do Decreto Lei nº 380/99, introduzidas, pelo Decreto Lei nº

316/2007, quanto à elaboração e ratificação dos planos.

No Capítulo III. “A Aprovação do projecto de Arquitectura e as Garantias de

Terceiros – Aspectos Práticos”, deverão ser consideradas as alterações introduzidas

nos artigos 14º, 20º, e 23º, do Decreto Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com as

alterações introduzidas pela Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, em sede de pedido in-

formação prévia, apreciação dos projectos de edificação, e deliberações licenciadoras,

bem como a revogação da Portaria nº 1110/2001, de 19 de Setembro, pela Portaria nº

232/2008, de 11 de Março.

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ABREVIATURAS

CPA – Código do Procedimento Administrativo

CPTA – Código de Processo nos Tribunais Administrativos

ETAF – Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais

LBTOTUA – Lei de Bases da Politica de Ordenamento do Território Urbanismo e Ambiente.

LOSTA – Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo

LPTA – Lei de Processo dos Tribunais Administrativos

NEPTIIGAT – Normas e Procedimentos Técnicos dos Processos Inspectivos da Inspecção Geral

da Administração do Território

RJUE – Regime Jurídico da Urbanização e Edificação.

STA – Supremo Tribunal Administrativo.

TAC – Tribunal Administrativo de Círculo

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Í N D I C E

AGRADECIMENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

NOTA INTRODUTÓRIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

NOTA PRÉVIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

CAPÍTULO I

- O Contencioso Administrativo no âmbito dos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Planos Urbanísticos

Secção I – Aspectos gerais, e enquadramento da matéria . . . . . . . . . . . . . . . 24

Secção II – Os planos com eficácia plurisubjectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

CAPÍTULO II

– A auto limitação dos planos – As Reservas de

Urbanização – Formas de Impugnação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

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NOTAPRÉVIA

O presente estudo pretende trazer à liça algumas ideias sobre a problemática

do Contencioso dos Planos Urbanísticos face à Nova Reforma do Processo nos

Tribunais Administrativos, da qual se pretende dar uma faceta prática, aproveitando

os 18 anos de experiência inspectiva, ininterrupta do seu autor, na Inspecção Geral

da Administração do Território – com acções inspectivas desenvolvidas em cerca de

80 Municípios – dadas as múltiplas situações com que foi confrontado na área do

Planeamento Urbanístico dos Municípios, e das medidas adoptadas pela IGAT, versus

decisões dos Tribunais que aos casos couberam.

As pistas teóricas avançadas, temperadas que estão com a praxis inspectiva, con-

stituem um esboço de propostas de solução, que o tema do Contencioso dos Planos

Urbanísticos coloca no triângulo: Tribunais Administrativos – Autarquias Locais

– Particulares, e que dada a dispersão legislativa existente nesta área, acentua dificul-

dades a todos aqueles que têm de trabalhar com estas matérias, cuja complexidade vai por

certo dinamizar o campo investigatório das mesmas.

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CAPÍTULOI

O Contencioso Administrativo no âmbito dos Planos Urbanísticos.

Com a entrada em vigor do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado

pela Lei nº 15/2002 de 22 de Fevereiro com as alterações decorrentes da Lei nº 4-A/2003, de

19 de Fevereiro, urgia colocar algumas questões suscitadas do ponto de vista teórico-prático, em

particular no domínio dos Planos Urbanísticos, entendidos estes como institutos que definem

os princípios e regras de ocupação, uso e transformação do solo, e cuja disciplina jurídica se

encontra vertida no Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro alterado pelo Decreto Lei nº

310/2003, de 10 de Dezembro.

As linhas que me proponho escrever centrar-se-ão naqueles planos directamente vin-

culativos para os particulares, que se encontram previstos no tecido legal, do diploma acima

indicado (1), ou sejam os planos municipais de ordenamento do território, que são: os Planos

DirectoresMunicipais (artigos 84˚ e ss.), os PlanosdeUrbanização (artigo 87 e ss.) e os

PlanosdePormenor (artigos 90˚ e ss.) cujas principais funções consistem, na inventariação

narealidadeexistente, conformaçãodoterritórioedodireitodepropriedadedosolo,

e nagestãodoterritório (2) , matérias estas que não constituem desde já a pedra nuclear do

presente estudo.

Além dos planos municipais de ordenamento do território, são também directamente

vinculativos dos particulares, os planos especiais de ordenamento do território, na linha do

(1) Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, com as alterações do Decreto Lei nº 310/2003, de 10 de Setembro.

(2) Para maiores desenvolvimentos, Vidé Fernanda Paula Oliveira, Direito do Urbanismo, 2ª edição, Centro de Estudos

de Formação Autárquica, Coimbra 2001, p. 32 - 35.

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descrito no artigo 3º, nº 2, do Decreto Lei nº 380/99 de 22 de Setembro, conjugado com o nº

2 do artigo 11º da Lei nº 48/98, de 11 de Agosto.

Convém referir, que os planos especiais de ordenamento do território se subdividem

em planos de ordenamento de áreas protegidas, planos de ordenamento de albufeiras de águas

públicas e planos de ordenamento da orla costeira, conforme dilucidação vertida no artigo 42º

do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro. Antes de se passar ao objecto central do presente

estudo – Contencioso dos Planos Municipais – será de realçar que os planos municipais de orde-

namento do território têm a natureza de regulamentoadministrativo (3), o mesmo sucedendo

com os planos especiais de ordenamento do território embora estes últimos elaborados pela

Administração Central, constituindo uma forma de intervenção do Governo tendo como escopo

a prossecução de objectivos de interesse nacional com repercussão espacial.

O contencioso dos planos municipais, visa não apenas acautelar direitos e interesses

legalmente protegidos dos cidadãos – função subjectiva, mas também servir de garante a esta

modalidade da acção administrativa – função objectiva, sendo o seu contencioso um conten-

ciosodenormasjurídicas, tendo a partir da Revisão Constitucional de 1997 – artigo 268˚ nº

5 – sido reconhecido o direito de impugnação judicial directa de normas jurídicas com eficácia

externa quando lesivas de direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (4).

(3) Neste sentido o Supremo Tribunal Administrativo vem afirmando em jurisprudência reiterada, que planos munici-

pais de ordenamento do território têm a natureza de regulamentoadministrativo, cfr. Acórdãos de 1ª Secção do

STA, de 17 de Outubro de 1995 (Proc. 35892), de 8 de Abril de 1997 (Proc. 38991),de 8 de Julho de 1997 (Proc.

38632) e de 30 de Setembro de 1997 (Proc. 38991).

(4) Vidé, Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Lições, 6ª Edição, Almedina, nota 484, quanto ao conceito de

normaimpugnável, que deve ser entendido “num sentido amplo, incluindo todas as disposições de direito admin-

istrativo com carácter geral e abstracto, que visem a produção de efeitos permanentes numa relação inter-subjectiva:

planos, estatutos, regimentos de órgãos colegiais, documentos pré-contratuais”. O mesmo autor refere na mesma

nota que a impugnação de qualquer disposição de um plano teria de ser feita através de um pedido de impugnação

de normas - neste sentido Acórdão do STA de 22/10/03, p. 1184/02. Quanto à natureza dos regulamentos em causa,

estes não são regulamentosautónomos, idênticos àqueles que os municípios podem elaborar nos termos do artigo

241º da Constituição da República Portuguesa, sobre matérias das suas atribuições específicas, mas sim regulamen-

tosautorizados, que com base numa habilitação constitucional sediada no artigo 65º nº 4 da Constituição, é legal

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Contudo, para uma correcta abordagem desta temática, importa desde já destacar

quais os princípios jurídicos enformadores da planificação urbanística, enquanto actividade da

Administração na qual o órgão decisor detém amplo espaço de discricionaridade manifestada

na ponderação dos interesses públicos e privados envolvidos, mas limitada por princípios que

se passam apenas por aflorar no que importa ao presente estudo (5):

1) Princípioda legalidade, os planos urbanísticos estão vinculado à lei, conforme

o plasmado no artigo 266 nº 2 da Constituição da República Portuguesa que se

subdivide nos seguintes sub princípios:

a) Tipicidadedosplanosurbanísticos, ou seja só podem ser elaborados aqueles

planos que a lei expressamente prevê, na linha do contido no artigo 9˚, nºs 2 e

4, da Lei nº 48/98, de 11 de Agosto, conjugado com o artigo 2˚, nº 2, alínea c)

e nº 4 alínea b), do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro;

b) Competênciapara elaboração e aprovação dos Planos Urbanísticos,

a qual incumbe no caso dos planos especiais de ordenamento do território,

à Administração Central, sendo aprovados por Resolução do Conselho de

Ministros – artigos, 42˚ nº 1 e 59˚ nº 1, ambos do Decreto Lei nº 380/99, de

22 de Setembro.

No âmbito dos planos municipais de ordenamento de território, a sua elaboração com-

pete à Câmara Municipal, e a aprovação dos mesmos à Assembleia Municipal – artigos,

(localizada na legislação atinente ao ordenamento do território e ao urbanismo), visam a definição das regras de

ocupação, uso e transformação do solo, para os quais estão convocados interessesnacionaiselocais (municipais).

Neste sentido, Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, volume I, 2ª Edição, Almedina 2004,

p. 466, nota 259; e do mesmo autor as Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito do Urbanismo, Almedina,

1993, nota 19.

(5) Sobre a dupla função (subjectiva e objectiva) desempenhada pelo contencioso administrativo português, o nosso

legislador lançou mão de um modelo misto que combina aspectos positivos do modelo subjectivista e do modelo

objectivista. Ibidém neste sentido, Fernando Alves Correia, in Contencioso dos Planos Municipais de Ordenamento

do Território, Revista Jurídica do Urbanismo e Ambiente, nº 1, Junho 1994, Idual Almedina.

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74˚ nº 1 e 79˚ nº 1, ambos do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro.

2) Princípiodahierarquia.

Este principio funciona como segunda limitação à liberdade de modelação da plan-

ificação urbanística, ou seja as disposições dos planos devem respeitar as determi-

nações dos planos hierárquicamente superiores.

Com a entrada em vigor da Lei de Bases da Politica de Ordenamento de Território

e de Urbanismo – Lei nº 48/98, de 11 de Agosto, estabelece-se um primeiro rela-

cionamento entre instrumentos de gestão territorial, no seu artigo 10º, o qual vem

a obter concretização nos artigos 24º e 25º, do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de

Setembro, vigorando nas relações entre os diversos planos municipais de orde-

namento do território (PMOTS), que englobam os planos directores municipais

(PDM), planos de urbanização (PU) e planos de pormenor (PP), uma relação de

hierarquiamaismitigada, da que existia ao abrigo do Decreto Lei 69/90, de 2 de

Março, entretanto revogado, e que encontra o seu «punctum salientes» no artigo

80º do ora vigente Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro (6), no qual está sub-

jacente uma ideia de flexibilização na articulação entre os diversos instrumentos de

gestão territorial.

Quanto ao relacionamento com os planos especiais de ordenamento do território

(PEOTS), vigora a regra do nº 4 do artigo 24˚, do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de

Setembro, que a economia do presente estudo dispensa outros desenvolvimentos (7)

(6) Neste sentido, Vidé obra já citada de Fernanda Paula de Oliveira, in Direito do Urbanismo, 2ª Edição, CEFA, p. 47 e

48 e Acórdão STA, 1ª Secção, publicado nos Cadernos de Justiça Administrativa nº 39, p. 37 e segs. Ibidém, Parecer

da Procuradoria Geral da República nº 71/93, in Diário da República, 2ª série nº 212, de 13 de Setembro de 1994.

(7) Vidé, quanto ao relacionamento do Plano de Ordenamento da Orla costeira (POOC’s) com os PMOT’s. Isabel

Abalada de Matos, in Revista Jurídica de Urbanismo e Ambiente, já citada, nºs 18/19 (Dezembro) 2002,

Junho/2003, p. 41 e segs.

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3) Princípiodaproporcionalidade em sentido amplo ou da «proibiçãodoexcesso»,

e Princípiodaigualdade.

Ambos os princípios, funcionam como parâmetros limitadores à discricionariedade

subjacente à planificação urbanística.

Cumpre salientar, nesta sede, que as medidas impostas pelos planos urbanísticos,

devem ser adequadas, necessárias e proporcionais ao fim público imanente ao pla-

neamento urbanístico, daqui se inferindo que o primeiro dos princípios se divide em

três sub princípios: odaadequação, o danecessidade e o daproporcionalidade

emsentidoescrito.

No que se refere ao princípio da igualdade, o seu escopo principal, enquanto

limite à discricionariedade do plano urbanístico, na linha da disposto no artigo 266˚

nº 2 da Constituição da República Portuguesa, é de que as disposições dos planos

não podem ser arbitrárias, ilógicas, e aquelas que têm um carácter «necessariamente

discriminatório», não podem ser irrazoáveis, ante sustentados em postulados objec-

tivos, dado existir uma “relação de tensão dominante (herrachende spannung)

entre as determinações do plano e a obrigação de igualdade jurídica.” (8).

(8) Sobre as dimensões da relevância do princípio da igualdade no plano urbanístico, Vidé, Fernando Alves Correia, o Plano

Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, Almedina 1990, p. 457-469. E do mesmo autor, Manual do Direito

do Urbanismo volume I, p. 501.

MUNICIPALISMO2�

SecçãoI

AspectosGerais,eenquadramentodamatéria

A- Esboçadas que foram algumas linhas sobre a caracterização dos planos urbanísticos,

à luz do novo Contencioso Administrativo, aprovado pela Lei nº 15/2002, de 22 de

Fevereiro, importa desde já referir alguns dos passos mais importantes desta reforma,

que consagra na esteira da Revisão Constitucional de 1997, o princípiodatutela

jurisdicionalefectiva.

Inovações mais salientes:

1) Na organização judiciária, verifica-se inversão da pirâmide organizativa dos

Tribunais Administrativos, sendo estes os competentes em 1ª instância, funcion-

ando o Tribunal Central Administrativo como Tribunal de Recurso – artigos, 4˚ e

8˚ do Estatuto dos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19

de Fevereiro, alterada pela Lei nº 4-A/2003, de 19 de Fevereiro e pela Lei nº 107-

9/2003, de 31 de Dezembro;

2) Quanto ao âmbito da jurisdição administrativa, os Tribunais Administrativos

passam a ser os Tribunais Comuns em matéria administrativa (9) – a cada direito

deve corresponder um meio de acesso aos Tribunais – acção administrativa comum

– artigo 37º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (adiante desig-

nado por CPTA), aprovado pela Lei nº 15/2002:

3) Possibilidadede demanda, entre órgãos da mesma pessoa jurídica publica – o

(9) Por excepção, tanto os Tribunais Centrais Administrativos como o Supremo Tribunal Administrativo, funcionam em

certos casos como tribunais de 1ª instância. Vidé a este propósito, artº. 24º nº 1, em particular a sua alínea g), do

Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, já referenciado adiante designado por ETAF.

MUNICIPALISMO 2�

direito administrativo disciplinará o litígio entre sujeitos privados desde que esteja

em causa uma relação administrativa pública – artigo 4˚ nº 1 alínea d) do ETAF,

conjugado com o artigo 37˚ nº 3 do CPTA (10).

No trilho de Mário Aroso de Almeida in «O Novo Regime do Processo nos Tribunais

Administrativos» 2005, 4ª edição, Revista e Actualizada, Almedina, p. 143, e pas-

samos a citar «Determinante para que a competência pertença, neste domínio, aos

Tribunais Administrativos é, pois, que o sujeito privado tenha actuado ao abrigo de

normas de direito administrativo, que atribuam prerrogativas ou imponham deveres,

sujeições ou limitações especiais por razões de interesse público que não intervêm

no âmbito de relações de natureza jurídico-privada»;

4) Plenitudedospoderesdojuiz, que deixa de ser um juiz meramente anulatório,

podendo emitir verdadeiras sentenças substitutivas de actos administrativos;

5) Abertura à possibilidade de cumulação de pedidos, em termos bastante vastos

– artigos, 4˚ e 47˚ do CPTA, desde que exista entre eles uma «relação material de

conexão uma relação de coincidência, de prejudicialidade ou de dependência» na

senda de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, p. 312

6) Quanto à legitimidadeparaaacção, consagração parcial do modelo subjectivista,

(10) Os Tribunais Administrativos vão ocupar-se de dirimir litígios relacionados com relações jurídicas administrativas,

salvo se lei especial estabelecer o contrário. São relações jurídicas administrativas, “aquelas que se estabelecem

entre duas pessoas colectivas públicas ou entre dois órgãos administrativos (relações intersubjectivas públicas e

relações interorgânicas), desde que não haja nas mesmas indícios claros da sua pertinência ao direito privado”,

conforme citação de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo no Tribunais

Administrativos, volume 1, Almedina p. 25, e também aquelas que um dos sujeitos (seja público ou privado) actue

no exercício de um poder de autoridade com vista à realização deum interesse legalmentedefinido. Neste

sentido, Vieira de Andrade in “A Justiça Administrativa”, Lições, 6ª edição, Almedina, p. 55/56. O artigo 4º nº 1

do ETAF, fixa claúsulasdeatribuição, densificando a claúsula geral. No artigo 4º, nºs 2 e 3 do ETAF, fixam-se

claúsulasdeexclusãoda jurisdição administrativa.

MUNICIPALISMO26

em que se reconhece legitimidade activa a quem alegue ser titular de um interesse

directoepessoal, nomeadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos

e interesses. Mantém-se contudo a legitimidade do Ministério Público para propor

acções e intervir em processos principais e cautelares, alargando-se deste modo

relativamente à Lei nº 83/95, de 31 de Agosto (Lei da Acção Popular), o leque dos

interesses difusos a tutelar – artigo 9˚, do CPTA. Mantém-se aqui alguns aspectos

do modelo objectivista, bastando o interessedofacto para se impugnar um acto

administrativo.

7) O conceito processual do acto administrativo difere do conceito do acto administra-

tivo plasmado no artigo 120º do Código de Procedimento Administrativo, adiante

designado por CPA (11), sendo por um lado mais vasto na medida em que abrange as

decisões de entes privados que exerçam poderes públicos como os actos das autori-

dades não integradas na Administração Publica, conforme regulamentação do nº 2

do artigo 51º do CPTA

É contudo mais restrito porque só abrange aqueles actos administrativos com eficá-

cia externa legalmente protegidos, incluindo-se aqui os actos destacáveis do procedi-

mento administrativo, produtores de efeitos jurídicos externos autónomos. (12)

8) Surgimento do pedido – condenaçãoàpráticadeactodevido – artigo 46˚ nº 2 b)

CPTA, como corolário do imperativo constitucional que garante aos administrados

a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos

(13). Acaba a figura do indeferimento táctico, surgindo o particular com meios para

pedir à Administração para agir.

(11) Aprovado pelo Decreto Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, com as modificações introduzidas pelo Decreto Lei

nº 6/96, de 31 de Janeiro.

(12) Sobre o conceito de acto administrativo, Vidé neste sentido Vieira de Andrade, obra citada, p. 208 e 209.

(13) Vidé, artigo 268º nº 4 da Constituição da República Portuguesa.

MUNICIPALISMO 2�

9) Processoscautelares, o novo diploma consagra todas as providências cautelares e

mais aquelas previstas no Código do Processo Civil – artigo 112˚ do CPTA. (14)

10) ExecuçãoSentenças, só agora passa a existir um verdadeiro processo administra-

tivo executivo no âmbito da plena jurisdição executiva, conforme inculca o disposto

no artigo 3˚ nº 3 do CPTA, passando os Tribunais Administrativos a ser auto sufi-

cientes neste patamar, dispondo de meios estruturalmente executivos para garantir

a produção dos efeitos práticos da sua sentença, nos quais se destaca o mecanismo

da sanção pecuniária compulsória prevista no artigo 169˚ do CPTA.

B-Após uma incursão sumária nas grandes linhas definidoras da Reforma do

Contencioso Administrativo, vamos agora tratar da natureza dos vícios que supos-

tamente poderão inquinar os planos urbanísticos, de ilegalidade, dada a natureza

destes enquanto regulamentosadministrativos, sendo o seu contencioso na sua

essência um contencioso de normas jurídicas. (15) (16)

A elencagem dos vícios moldada em hipóteses práticas, é a seguinte:

a) Víciosdelegalidadeexternadosplanos, assim designados pela jurisprudência e

(14) Da redação do nº 1 do artigo 112º, do CPTA, verifica-se a admissão de providênciascautelaresantecipatórias

ou conservatórias. Vidé sobre o alcance destas definições Carla Amado Gomes, em Cadernos de Justiça

Administrativa nº 39, p. 5, a qual refere que são ……… “medidas de tipo antecipatório - que activam o desenvolvi-

mento da situação controvertida, alterando o estado de coisas existentes no momento da apresentação do pedido

consumindo, total ou parcialmente o conteúdo da decisão final (favorável) medidas de tipo conservatório - as quais

congelam o estado das coisas existentes no momento da apresentação do pedido até à resolução final do litígio”.

(15) Vidé, notas (3) e (4) do presente trabalho.

(16) Cfr, com as seguintes obras: já citada, de Fernando Alves Correia, Contencioso dos Planos Municipais ………, p.

31-32; e do mesmo autor, o Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Almedina, Coimbra, 1989, p. 217 a

232; e ainda a Impugnação Jurisdicional de Normas Administrativas, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº

16 (1999), p. 16 a 27.

MUNICIPALISMO2�

doutrina francesas (17), ou seja aqueles vícios que pela sua própria natureza originam

a invalidade do plano no seu conjunto, conexionados que estão com o local da

afectação do mesmo –osujeito, aforma, eoprocedimento:

Vício de incompetência, decorrente do plano municipal não ser aprovado pelo

órgão legalmente habilitado para o efeito – artigo 79˚, nº 1 do Decreto Lei nº

380/99, de 22 de Setembro;

Víciodeforma, derivado do facto, da versão final do Plano Director Municipal de

Ordenamento do Território – PDM – préviamente à aprovação não ter sido objecto de

parecer da competente Comissão de Coordenação Regional, hoje DRAOT (Direcção

Regional de Ambiente e Ordenamento do Território) – artigo 78˚, nº 1, do Decreto

Lei nº 380/99, com a redacção do Decreto Lei nº 310/2003, de 10 de Dezembro;

Víciode procedimento, resultante de no momento da elaboração do plano, e

aquando da discussãopúblicadomesmo, não terem sido observados pela Câmara

Municipal os prazos previstos no nº 5 do artigo 77˚, do Decreto Lei nº 380/99, com

a redacção do Decreto Lei nº 310/2003, de 10 de Dezembro, que precedem aquela

forma de participação preventiva dos interessados.

Sublinha-se, que os vícios de legalidade externa dos planos, são desencadeadores da

anulabilidade dos mesmos (18).

b) Víciosdelegalidadeinternadosplanos, que poderão afectar de forma divisível

asdisposiçõesdosplanos, dado terem a ver com o conteúdo destas, e não com a

sua forma de aprovação, podendo desencadear a nulidade das mesmas.

(17) Cfr. H. JACQUOT, Droit de l’Urbanisme, 2ª edição, Paris, Dalloz, 1989 p. 204-211.

(18) Nos termos do artigo 135º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), dado os actos administrativos

praticados o serem com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja

outra sanção mais grave-nulidade.

MUNICIPALISMO 2�

Víciodeviolaçãodalei, que poderá resultar da falta de harmonização (articulação)

de uma disposição de um plano (PDM) com um plano hierárquicamente superior

– artigos, 24˚ nºs 3 e 4, e 80º nº 3 alíneas, a) a c), ambos do Decreto Lei nº 380/99,

de 22 de Setembro na redacção do Decreto Lei nº 310/2003, de 10 de Dezembro (19);

Víciodedesviodepoder, trata-se aqui de uma afectação de disposição do plano, que

tem a ver com o fim do mesmo, contrariamente aquelas fulminadas de violação de lei,

que tem a ver com o seu conteúdo.

Odesviodepoder poderá ser subjectivo e objectivo (20) traduzindo-se na prática no

nãocumprimentodaobrigaçãodeponderaçãodosdiferentesinteressestocados

peloplano, a qual encontra o seu corolário nos mecanismos de perequação compen-

satória destinados a assegurar uma redistribuição equitativa dos benefícios e encargos

entre os interessados abrangidos pelo plano – artigo 18˚, nº 1, da Lei nº 48/98, de 11

de Agosto (Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo

– LBPOTU) conjugado com os artigos 135˚ a 138˚, todos do Decreto Lei nº 380/99,

de 22 de Setembro.

(19) Violação do princípio da hierarquia, já identificado no ponto 2) do Capítulo I do presente trabalho.

(20) O desvio de poder propriamente dito ou desvio de poder em sentido subjectivo consiste na divergência entre o

fim subjectivamente proposto pelo agente e o fim legalmente fixado para a respectiva decisão, enquanto o desvio

de poder em sentido objectivo é um vício do acto, traduzido na violação dos princípios da justiça, igualdade, pro-

porcionalidade e imparcialidade cfr. A. Barbosa de Melo, Direito Administrativo II (A protecção jurisdicional dos

cidadãos perante a Administração Pública), Sumários das Lições proferidas na Faculdade de Direito de Coimbra

no ano lectivo de 1986/87, Coimbra, 1987, p. 86, 87 e Notas de Contencioso Comunitário, Coimbra, 1986, p.

70-76.

MUNICIPALISMO30

SecçãoII

OsPlanoscomEficáciaPlurisubjectiva.

Após o estabelecer do enquadramento da matéria, com um traçado das linhas gerais do

contencioso administrativo adicionado das principais invalidades afectadoras dos planos urbanísti-

cos, importa agora delimitar o âmbito de presente estudo, no que toca ao contencioso dos planos

dotados de eficácia plurisubjectiva, ou seja que vinculam as entidades públicas e ainda directa e

imediatamente os particulares – artigo 3°, nº 2, do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro. (21)

Inicialmente, e antes da reforma do contencioso administrativo de 1984/85 (Decreto Lei nº

129/84, de 27 de Abril – ETAF, e Decreto Lei nº 267/85, de 16 de Julho – LPTA – Lei de Processo

nos Tribunais Administrativos, já revogados), defendeu-se o princípio da inimpugnabilidade

directa dos regulamentos, assente principalmente no facto de que estes, pese embora o seu

carácter secundário face à lei, seriam insusceptíveis de produzir danos na esfera dos particulares.

Com os novos ventos introduzidos pela reforma ocorrida há duas décadas, a que se adi-

cionaram as novas motivações decorrentes do princípio da legalidade e do reforço das garantias

dos particulares, estes passaram a ter um conjunto de vias de impugnação jurisdicional das

normas administrativas. (22)

(21) Vidé neste sentido, artigo 7˚ nº 2, do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, quanto à impugnação directa

pelos particulares, aos quais lhe assiste também o direito de apresentação de queixa ao Ministério Público, artigo

7˚ nº 1 alínea c) do citado diploma.

Além das garantias jurisdicionais dos particulares, os mesmos têm ao seu dispor, garantias politicas e administra-

tivas, conforme o descrito em Fernando Alves Correia, Manual do Direito Urbanismo, volume, já citado, p. 518-

520.

(22) A doutrina administrativa, na senda de Marcelo Caetano, estribada no nº 1 do artigo 16˚ da Lei Orgânica do

Supremo Tribunal Administrativo, então em vigor (aprovada pelo Decreto Lei nº 40768, de 8 de Setembro de

1956), e no § único do mesmo artigo, entendia que tanto os decretos regulamentares, como as portarias e os despa-

chos normativos eram insusceptíveis de impugnação contenciosa directa. Posição contrária foi defendida convicta-

mente pelo Prof. Afonso Queiró. Vidé, neste sentido, anotação ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo,

(Tribunal Pleno) de 18 de Janeiro de 1962, in Revista Legislação e Jurisprudência, ano 97, nº 3280 p. 300-304.

MUNICIPALISMO 31

Com a entrada em vigor do pacote legislativo reformador do Contencioso Administrativo,

em 1deJaneirode2004, Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, e Lei nº 15/2002, de 22 de

Fevereiro, veio-se a dar concretização prática ao disposto no artigo 268˚ nºs 4 e 5 da Constituição

da República Portuguesa, sufragando-se ‘ab initio’ o princípio da “tutela jurisdicional efectiva”

dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados passando a ter assento

constitucional a “impugnação das normas administrativas lesivas dos direitos ou interesses

legalmente protegidos dos administrados que urgia lapidar ao nível da lei ordinária.

As vias da impugnação jurisdicional dos planos urbanísticos vinculativos dos particulares

são as seguintes:

1.Impugnaçãoindirectaouincidental, da disposição de um plano directa e imediata-

mente vinculativo dos particulares, que pode ser suscitada por via da excepçãodeilegalidade

interposta aquando da acção administrativa especial para anulação do acto administrativo que

nela se suporta (23) (24).

A dedução da ilegalidade da norma, ou normas, do plano urbanístico, por parte do

Tribunal Administrativo circunscreve os efeitos às partes no processo, conduzindo sim à

invalidade do acto administrativo de gestão urbanística (licenciamento ou autorização) e não à

norma do plano que permanece em vigor, sendo o prazo do recurso, caso estejamos perante vício

(23) Vidé por ex. deliberação ou decisão sobre pedido de licenciamento ou autorização de operação de loteamento

ou obra particular – artigo 116˚, do Decreto Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção do Decreto Lei nº

177/2001, de 4 de Junho.

(24) Na acção administrativa especial – artigo 46˚, nº 2, alíneas a) a c) do CPTA, são formulados os pedidos de

anulação de actos administrativos ou a declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica, que na lei anterior

– Decreto Lei nº 267/85, de 16 de Julho (LPTA) se designava por recurso contencioso de anulação, e também os

pedidos de declaração de ilegalidade de regulamentos. Vidé neste sentido, Contencioso Administrativo – Novo

Regime Explicado e Anotado, de António Esteves Fermiano Rato, Almedina 2004, anotação ao artigo 46°.

MUNICIPALISMO32

gerador de anulabilidade o prazo para a impugnação do acto (25) – e não da norma do plano,

existindo quanto a esta um poder – dever de recusa da sua aplicação por parte do Tribunal

Administrativo (26).

2. Impugnaçãojurisdicionaldirectade disposições dos planos, na linha do disposto

no artigo 7˚, nº 2, do Decreto Lei nº 380/99, e artigos, 72˚ e 73˚, ambos do Código do Processo

nos Tribunais Administrativos (CPTA), sendo admissíveis dois tipos de pedidos, sujeitos embora

a regimes diferentes:

-pedido de declaração da ilegalidade com força obrigatória geral, que pode ser

suscitada sem dependência de quaisquer pressupostos, pelo Ministério Público, ou

por quem tenha sido prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente

vir a sê-lo em momento próximo, e desde que a aplicação desta tenha sido recusada

por qualquer tribunal em três casos concretos - artigo 73˚ nº 1, CPTA. O pedido de

declaração de ilegalidade com força obrigatória geral nunca pode ser suportada em

inconstitucionalidade directa, dado esse pedido estar subtraído à jurisdição adminis-

trativa (27).

- A declaração de ilegalidade de normas dos planos, com força obrigatória geral, radicada

no facto de as mesmas se apresentarem inquinadas de violação da lei, dado postergarem

directa e imediatamente interesses do cidadãos (ex: as chamadas “expropriações de

plano” ou seja proibições de construção no interior de espaços edificáveis, sem que

(25) Vidé, artigo 58˚ nº 2, alínea a) do CPTA, prazo de 1 ano, se promovida pelo Ministério Público, independente-

mente de ter interesse pessoal na relação em litígio – artigo 9˚, nº 2, do CPTA (e neste sentido, a acção popular

prevista no artigo 52º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa e concretizada pela Lei nº 83/95, de 31 de

Agosto).

(26) Não existe, no direito do urbanismo português, e em sede do CPTA, qualquer prazo para a impugnação conten-

ciosa incidental e com força obrigatória geral de normas dos planos urbanísticos – Vidé, anotação ao artigo 74˚ do

CPTA, de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, obra citada, p. 447.

(27) Neste sentido, Vieira de Andrade, obra citada, p. 235.

MUNICIPALISMO 33

os mesmos algo tenham a ver com a “vinculação situacional do solo”), (28) (29), produz

efeitos “ex tunc”, ou seja desde a data da entrada em vigor da norma, com repristinação

daquelas que haja revogado – artigo 76˚ nº 1 CPTA.

Contudo, pode o tribunal determinar que os efeitos apenas se produzem para o futuro,

por “razões de segurança jurídica, de equidade ou de interesse público de excepcional

relevo “artigo 76˚; nº 2 CPTA (30).

Naquelas situações, em que a sentença do tribunal seja omissa quanto à produção dos efei-

tos apenas para futuro, “efeitos ex nunc”, não deverá daí resultar que a ilegalidade das disposições

dos planos urbanísticos tenha como consequência a invalidade dos licenciamentos entretanto

autorizados sob a sua égide (31), devendo “in casu” ser de aplicar o disposto no nº 2 do artigo 102˚

do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, ou seja a “declaração de nulidade de normas do

plano, não prejudica os efeitos de actos administrativos entretanto praticados” (32).

Quando um plano urbanístico directamente vinculativo para os particulares seja julgado

ilegal por sentença transitada em julgado, daí não resulta “ab initio” a repristinação do plano

anterior que aquele tenha revogado (alguns remontando à década de 50, e manifestamente des-

actualizados face à realidade urbanística existente, e supostamente ilegais por incompatibilidade

com planos hierárquicamente superiores que entretanto tenham sido aprovados) - ex. Planos

Regionais de Ordenamento do Território – PROT’s, cabendo aqui à Câmara Municipal propor

(28) Sobre as determinações do plano que estabelecem uma proibição absoluta do “jus aedificandi”, Vidé, Fernando

Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, obra citada, p. 524.

(29) Sobre o “princípio da vinculação situacional do solo”, Vidé do mesmo autor e obra referida na nota anterior, p.

517.

(30) Neste sentido, Vieira de Andrade, obra citada, p. 239.

(31) Regime da nulidade dos actos consequentes, previsto no artigo 133˚, nº 2 alínea i) do CPTA, Vidé, sob o mesmo

assunto, Cadernos de Justiça Administrativa nº 28, p. 16 e segs. E ainda jurisprudência, Ac. TAC. de Coimbra, de

11 de Maio de 1998 e Ac. STA de 4 de Dezembro de 2002, in Acórdãos Doutrinais ano XLII, nº 496.

(32) Exemplos, de licenciamentos e autorizações urbanísticas emitidas entre o momento de entrada em vigor do plano

urbanístico, e o trânsito em julgado da sentença que o declare inválido.

MUNICIPALISMO3�

(33) Refira-se que o nº 2 do artigo 100˚ do Decreto Lei nº 380/99, se refere à suspensão de planos municipais em vigor,

ou seja que foram objecto de registo nos termos do Despacho nº 9/91, do Secretário de Estado de Administração

Local e Ordenamento do Território, publicado no Diário da Republica, 2ª série, nº 180, de 7 de Agosto de 1991,

que esclareceu dúvidas quanto à eficácia daqueles planos municipais de ordenamento do território existentes à

data da entrada em vigor do Decreto Lei nº 69/90, de 2 de Março.

(34) Ibidém, neste sentido, Vieira de Andrade, obra citada, p. 237 e Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de

Oliveira, obra citada, p. 446.

à Assembleia Municipal a suspensão do mesmo, no termos da alínea b) do nº 2 do artigo 100˚

do Decreto Lei nº 380/99 na redacção do Decreto Lei nº 310/2003, de 10 de Dezembro (33).

-Pedidodedeclaraçãodeilegalidadesemforçaobrigatóriageral, prevista no artigo

73˚ nº 2 do CPTA, para aqueles casos em que numa norma de um plano produz efei-

tos operativos imediatos, sem dependência de qualquer outro acto administrativo (ex.

Licenciamentos, autorizações), podendo o particular lesado ou qualquer das entidades

referidas no nº 2 do artigo 9˚ do CPTA, obterasuadesaplicação que lhe cause pre-

juízo (a norma não lhe foi ainda aplicada pedindo a declaração da sua ilegalidade com

efeitos circunscritos ao seu caso).

Contrariamente ao sucedido no pedido de declaração de ilegalidade com força

obrigatóriageral, nesta hipótese da declaração de ilegalidade ser circunscrita ao processo em

causa, pode a mesma ser suportada em inconstitucionalidade, levando à desaplicação do regu-

lamento inconstitucional, ou seja ao seu julgamento incidental com efeitos restritos ao processo

(34), pelos tribunais administrativos.

3. Declaração de ilegalidade por omissão, inovação importante introduzida pelo

CPTA, no seu artigo 77˚, considerando-se aqui incluídos no seu âmbito de aplicação não apenas

a omissão de normas administrativas necessárias à execução de actos legislativos, como também

a omissão daquelas normas que visam executar um regulamento com um grau normativo superior

que carecia ele mesmo de regulamentação posterior.

MUNICIPALISMO 3�

O desenvolvimento prático desta temática será feito no Capítulo II do presente tra-

balho.

4.SuspensãodeeficáciadenormasemitidaspelaAdministração, outra das inovações

introduzidas pela Reforma do Contencioso Administrativo, no seu artigo 112˚ nº 2, alínea a),

cujos efeitos se encontram previstos no artigo 130˚, nºs 1 e 2 do CPTA, em função da declaração

de ilegalidade da norma seja circunscrita ao caso, ou o seja com força obrigatória geral.

Trata-se de mais uma concretização do princípiodatutelajurisdicionalefectiva, con-

sagrada no artigo 268˚ nº 4 da Constituição da República Portuguesa, e um dos pilares da nova

Reforma do Contencioso Administrativo.

Os planos com eficácia plurisubjectiva, passam a poder ser suspensos, sempre que normas

suas sejam objecto dos mecanismos contenciosos previstos no ponto 2. da presente Secção.

Não se conhecem, após a data da entrada em vigor da Reforma do Contencioso

Administrativo, situações em que tenha sido accionada esta providência cautelar decorrente da

declaração de ilegalidade de normas de plano urbanísticos com eficácia plurisubjectiva.

Além do mais, de uma análise ao Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, o mesmo não

prevê em termos de direito substantivo nele incorporado, um mecanismo cautelar que permita

dar exequibilidade prática à suspensão da eficácia das normas dos planos urbanísticos decididas

contenciosamente à semelhança do sucedido com o disposto no artigo 117˚ deste diploma.

MUNICIPALISMO36

CAPÍTULOII

A Auto Imitação dos Planos - As Reservas

de Urbanização - Formas de Impugnação.

Após ter sido feita uma análise aos meios legais para impugnação contenciosa dos planos

urbanísticos iremos colocar, na continuação do presente trabalho, algumas hipóteses práticas

que permitem demonstrar que o regime de contencioso dos tribunais administrativos, deverá

ser adaptado no que toca aos meios ao seu dispôr, face às especialidades dos planos urbanísticos

vinculativos dos particulares (35).

Uma das hipóteses mais frequentes surgidas no âmbito da planificação urbanística, está

ligada no facto de os Municípios aquando da elaboração dos seus Planos Directores Municipais,

estabelecerem nos seus regulamentos, zonas que constituam reservas de urbanização, nas quais

se reconhece vocação para uma ocupação futura em termos de construção, ficando no

entanto esta condicionada à elaboração de planos de urbanização e planos de pormenor, que

fixarão os indicadores, parâmetros urbanísticos, aplicáveis a cada uma das categorias de espaços,

que ficam expectantes até uma concreta opção de planeamento urbanístico a ter lugar através

de planos urbanísticos mais concretos (36).

(35) Vidé a este propósito, a impugnação contenciosa da Resolução do Conselho de Ministros que ratifica um plano

municipal enquanto actointegrativodaeficácia da deliberação da Assembleia Municipal – artigo 80˚ do Decreto

Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, a declaração de nulidade ou anulação do acto de ratificação, por vícios próprios

deste acto, acarretará apenas a ineficácia do plano, não sendo um meio idóneo para atacar contenciosamente as

prescrições do plano urbanísticos; Vidé neste sentido, Acórdãos da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo,

de 17 de Outubro de 1995, 8 de Abril de 1997, 8 de Julho de 1997, e ainda do Pleno da Secção do STA, de 9

de Novembro de 1999.

(36) Vidé, quanto ao conteúdo material dos planos de urbanização e de pormenor, artigos 88˚ e 91˚, ambos do Decreto

Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, na redacção do Decreto Lei nº 310/2003, de 10 de Dezembro.

MUNICIPALISMO 3�

Caso os instrumentos de planeamento urbanístico mais concretos, não sejam aprovados

nem publicados, colocará os proprietários desses terrenos situados emzonasexpectantesem

termosdevocaçãoedificatória em posição desigual face a outros proprietários de espaços

para os quais não estejam estabelecidos estes vínculosdeinedificabilidade (37), que poderão

ser por tempoindeterminado dada a inércia da iniciativa pública para a elaboração dos cita-

dos planos .

Os particulares lesados com a situação, e face aos meios contenciosos postos à sua dis-

posição pela matriz dualista do novo Regime de Processos nos Tribunais Administrativos - artigo

37º, acçãoadministrativacomum, e artigo 46º, acçãoadministrativaespecial (38), poderão

formular um pedido suportado nesta última forma de acção, com base na alínea b) do nº 2 do

artigo 46º e artigo 66º, ambos do CPTA - Condenaçãoàpráticadeumactoadministrativo

legalmentedevido, sendo que a obrigação legal de praticar o acto, com vista à elaboração de

um plano urbanístico que concretize o disposto em Regulamento do PDM (39), deve ser enten-

dida em sentido amplo, abrangendo a grande maioria dos casos em que a omissão seja contraria

à ordem pública, independentemente da fonte jurisgénica (Decreto Lei, Decreto Regulamentar,

Resolução de Conselho de Ministros, Portaria).

Como um dos pressupostos do pedido, que ao caso importa dilucidar no presente tra-

(37) Em violação manifesta do princípio da igualdade, dado o conteúdo das normas dos planos que disponham nesse

sentido, ser manifestamente arbitrário e descriminatório. Vidé, quanto à noção do princípio da igualdade, ponto 3˚

do capítulo I deste trabalho.

“No direito italiano colocaram-se dúvidas sobre a constitucionalidade destes vínculos de inedificabilidade por

tempo indeterminado, tendo o legislador imposto para os superar a caducidade daqueles vínculos, se os instrumen-

tos de planeamento não forem aprovados no prazo de cinco anos cuja prorrogação dará lugar a indemnização. No

direito português não está prevista solução idêntica, estando o dever de indemnização por parte da Administração

pensando para as situações de restrições significativas a direitos de uso do solo” – artigo 143˚ do Decreto Lei nº

380/99, conjugado com o artigo 18˚ nº 2 da Lei nº 48/98, de 18 de Agosto. Neste sentido, Direito do Urbanismo

e Autarquias Locais, CEDOUA – FDUC – IGAT, Almedina, 2005, p. 53.

(38) A distinção entre ambas as formas processuais radica no facto de a Administração na acçãoadministrativacomum se

encontrar integrada numa relação jurídica de base essencial ou tendencialmente paritária, enquanto na acçãoadmin-

istrativaespecial, se encontra investida no exercício de poderes públicos de autoridade administrativa. Neste sentido,

Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, obra citada, p. 261 e 309.

(39) Cfr. Artigo 74˚ do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Dezembro. Cfr. Vieira de Andrade, obra citada, p. 225, 226.

MUNICIPALISMO3�

(40) Ou seja, “quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido à emissão do acto”, ou seja “é

necessário que o requerente tenha pretendido fazer valer perante a Administração uma pertensão sua visando a

realização de um direito subjectivo ou interesse legalmente protegido. Neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e

Rodrigo Esteves de Oliveira, p. 424.

(41) “É necessário que a Administração tenha sido interpelada para a emissão do acto administrativo”. Vidé neste

sentido, Vieira de Andrade, obra citada, p. 228.

(42) Cfr. Artigo 109˚ nºs 1 e 2 do CPA e artigo 69˚ do CPTA.

(43) Vidé neste sentido, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira obra citada, p. 418.

balho, destaca-se a apresentação de requerimento que constitua o órgão competente no dever

legal de decidir (ex.: requerimento apresentado na Câmara Municipal nos termos do artigo 67º

nº 1 alínea a) do CPTA, e por quem tenha legitimamente para o efeito – artigo 68º do CPTA (40), naquelas hipóteses em que o regulamento do Plano Director Municipal, nãoestabeleça

qualquerprazoparaaelaboraçãodeumplanourbanístico mais concreto para aquela zona,

sendo necessária a “provocação” (41) por parte do particular junto da Câmara Municipal para a

feitura do mesmo.

Caso a Câmara Municipal não dê resposta à pretensão no prazo de 90 dias (42), começa a

contar o prazo de 1 ano findo o qual caduca o direito a intentar acção administrativa especial,

visando condenar a Administração a praticar o acto ou seja a deliberar no sentido de se dar

início ao procedimento de elaboração do plano urbanístico em falta, nos termos do artigo 74º,

do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro.

Outra hipótese prática radica no facto, de o próprio regulamento do Plano Director

Municipal estabelecer de “per si” umprazo para a elaboração do plano urbanístico definidor

de forma mais impressiva dos parâmetros urbanísticos para aquela área.

Nesta situação em que o dever de praticar o acto resulta directamente da lei, e em prazo

devido pode-se considerar a desnecessidade de colocar a Administração (ao caso Câmara

Municipal) emmora por via da entrega do requerimento exigido como pressuposto geral de

acesso ao processo de condenação à prática do acto devido – artigo 67º, nº 2, alínea a) do

CPTA, (43).

MUNICIPALISMO 3�

(44) Quanto ao direito de queixa pelos particulares ao Ministério Publico, Vidé nota (21) do presente trabalho.

(45) No sentido desta tendência, Vidé, Vieira de Andrade, obra citada, p. 228; Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo

Esteves de Oliveira, obra citada, p. 425 e ainda Mário Aroso Almeida. O Novo Regime do Processo nos Tribunais

Administrativos, Almedina, 2005, 4ª edição, p. 203.

(46) Cfr. com o disposto na alínea c) do nº 1 do artigo 68˚ do CPTA.

(47) No sentido desta tendência, Vidé, Direito do Urbanismo e Autarquias Locais, obra citada a nota (38), deste

trabalho, p. 53 e 54; e ainda, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, Direito do Urbanismo – Casos Práticos

Resolvidos, Almedina, p. 42 e 43.

(48) Neste sentido, Mário Aroso Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo

nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, p. 388-402.

Sendo assim, poderá o particular por sua própria iniciativa e interesse demandar imedi-

atamente a Câmara Municipal em juízo, sem necessidade de a interpelar por via de requerimen-

to a apresentar nos termos do disposto no acima indicado segmento normativo do CPTA.

Ou em alternativa o interessado pode fazer uso do disposto na alínea c) do nº 1 do

artigo 7º, do Decreto Lei nº 380/99, de 22 de Setembro (44), cabendo ao Ministério Público

legitimidade (45), para a actuação, dado o dever de praticar o acto resultar directamente da lei

(de regulamento), ser um dever objectivo concertado, que está com os interesses e valores con-

stitucionalmente protegidos e plasmados no artigo 9º, nº 2 “in fine” do CPTA, “maxime”, o

urbanismo e ordenamento do território(46).

Traçadas ficaram as vias contenciosas ao dispor dos proprietários afectados para reagir

às situações criadas com a inércia dos municípios na elaboração de novos planos, atendendo

a que o artigo 77º do CPTA apenas poderá ser accionado naqueles casos de lacuna de normas

necessárias paradarexequibilidade,aactoslegislativos carentes de regulamentação, e não

nashipótesesdeautolimitaçãodaAdministraçãoàelaboraçãoderegulamentosmais

concretos (47).

Ou seja, a situação de omissão que dá causa ao pedido formulado nos termos do artigo

77º do CPTA deriva sim de actos legislativos que necessitem para terem exequibilidade, de

regulamentação para satisfação de direitos subjectivos ou de interesse de facto subjacentes (48)

para os quais a inactividade da Administração redunde em prejuízo.

(Os capítulos III e IV serão publicados na Revista Científica n.º 2)

MUNICIPALISMO �1

A U T I L I D A D E

D A C O N TA B I L I D A D E D E C U S T O S

N A A D M I N I S T RA Ç Ã O L O C A L :

O c a s o d a f i x a ç ã o d a s t a x a s

e p r e ç o s m u n i c i p a i s

Tere sa Car mo Sa l gue i ro Cos ta

Escola Superior de GestãoInstituto Politécnico do Cávado e do Ave

MUNICIPALISMO �3

RESUMO

As autarquias locais deparam-se com um cenário de escassez de recursos para

fazer face ao acréscimo constante das necessidades locais. Deste modo, é fundamen-

tal efectuar uma adequada gestão dos recursos destas entidades, sendo necessário

para tal implementar um sistema de Contabilidade de Custos. O Plano Oficial de

Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL) veio responder a esta necessidade ao

estabelecer a obrigatoriedade deste sistema no apuramento dos custos das funções e

dos custos subjacentes à fixação de taxas e preços de bens e serviços. Neste contexto,

o principal objectivo deste trabalho consiste em verificar se as entidades pertencentes

à Administração Local do norte do país já têm implementado um sistema de Conta-

bilidade de Custos, que cumpra as regras estipuladas no POCAL. Neste sentido, para

o desenvolvimento do estudo empírico, realizámos um questionário aplicado a todos

os municípios, serviços municipalizados e empresas municipais pertencentes à região

norte. Os resultados obtidos neste estudo evidenciam que a maioria das entidades

analisadas ainda não implementou este sistema contabilístico. Apesar da quase totali-

dade dos inquiridos reconhecer a importância da informação proporcionada por este

sistema, como referência válida para a fixação das tarifas e preços, o certo é que, das

instituições que já implementaram este ramo da contabilidade, ainda poucas utilizam

os outputs produzidos na consideração dos valores a cobrar aos utentes.

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INTRODUÇÃO

A criação de um sistema de Contabilidade Analítica, nas instituições públicas e

locais, revela-se de extrema importância no contexto actual, em que as várias entida-

des se deparam com a necessidade de gerir adequadamente os recursos ao seu dispor,

de modo a administrar a instituição de forma eficaz, eficiente e económica. Deste

modo, importa perceber qual é a informação que é utilizada como base de trabalho

na fixação dos valores a cobrar aos utentes dos bens e serviços. O POCAL, criado pelo

Decreto-Lei (DL) n.º 54-A/99, veio responder a esta necessidade ao tornar obrigatória

a Contabilidade de Custos no apuramento dos custos por funções e dos custos subja-

centes à fixação das taxas e preços dos bens e serviços.

Perante a necessidade de apurar o custo das funções e dos bens e serviços, este

diploma não se limitou a tornar obrigatória a implementação da Contabilidade de

Custos, estipulando também uma série de regras conducentes à criação de um sistema

desta natureza. Todavia, o certo é que este ramo da contabilidade é de difícil aplica-

ção em organizações tão complexas como o são as autarquias, sendo estas regras, por

vezes, inflexíveis e, em algumas matérias, escassas. Todo este enredo leva-nos a ques-

tionar a actual situação destas entidades, no que se refere às questões abordadas.

Neste contexto, tendo em conta a inexistência de estudos que procuram ave-

riguar se a informação proporcionada pelo sistema de Contabilidade de Custos é

útil na fixação das tarifas e preços municipais1, entendemos ser de extrema rele-

(1) Importa referir que à data de realização deste estudo, no decorrer do ano de 2005, os municípios podiam cobrar

taxas, tarifas e preços. A actual Lei das Finanças Locais e o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais referem-se

apenas à cobrança de taxas e preços.

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vância o desenvolvimento de uma investigação em torno desta problemática. Para

tal, desenvolvemos um questionário que foi aplicado a todos os Municípios, Servi-

ços Municipalizados e Empresas Municipais da região norte do país.

Assim sendo, a presente investigação tem como objectivo principal verificar

se as entidades supra referidas já implementaram um sistema de Contabilidade

de Custos e tentar perceber se os outputs produzidos por este sistema estão a ser

utilizados como base para fixar as tabelas de tarifas e preços. Com a aplicação do

questionário, pretendemos analisar os motivos que conduziram as entidades que

ainda não implementaram a Contabilidade de Custos a essa situação. Procuramos,

também, perceber quais são as principais insuficiências detectadas no POCAL e

quais as características que deve possuir um sistema de apuramento de custos

“ideal”. Além disso, pretende-se analisar quais as regras que estão a ser seguidas

pelas entidades na operacionalização dos seus modelos de Contabilidade de Cus-

tos e verificar se existem grandes diferenças a nível dos sistemas criados pelas

diferentes instituições. No que se refere à fixação das tarifas e preços, queremos

averiguar se a informação proporcionada pelo sistema de Contabilidade de Custos

é importante na fixação dos valores a cobrar, se estas tarifas e preços devem ser

iguais, inferiores ou superiores aos seus custos e quais os parâmetros que devem

ser considerados na sua fixação. Procuramos, ainda, testar uma série de hipóteses

que relacionam a implementação da Contabilidade de Custos e a utilização da

informação proporcionada por este ramo da contabilidade, com a tipologia da

entidade em estudo, sua localização geográfica e dimensão e com características

do perfil dos inquiridos.

Para cumprir os objectivos a que nos propomos, o trabalho seguidamen-

te apresentado assenta em duas partes. Na primeira parte, fizemos uma breve

abordagem da Contabilidade Analítica Pública e do seu enquadramento legal em

Portugal e, em particular, nas entidades locais. Por sua vez, na segunda parte,

incluímos os principais resultados da análise do questionário efectuado e das

hipóteses em investigação.

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I–OSistemadeContabilidadeAnalíticaoudeCustosPúblicoeLocal

1.1 Enquadramento Legal da Contabilidade analítica pública em

Portugal

No sector público a divulgação de novas práticas de contabilidade – entre as

quais se destaca a Contabilidade Analítica e de Gestão – assumiu uma importância

crescente no contexto das reformas das instituições e na tentativa de modificar as

práticas tradicionalmente utilizadas (Lapsley & Wright, 2004). De facto, em Portu-

gal, a necessidade de implementação de um sistema de Contabilidade Analítica nos

serviços municipalizados começou a ser debatida em 1973. Contudo, a reforma da

Contabilidade Pública veio dar um novo impulso a este sistema contabilístico. As-

sim, o n.º 1 do art. 14.º da Lei n.º 8/90 refere que deve ser organizada uma Contabi-

lidade Analítica indispensável à avaliação dos resultados da gestão. A avaliação dos

resultados de gestão, no entendimento de Armenteros (2006), possibilita o desenho

de políticas produtivas e financeiras que permitam garantir a idoneidade económica

e social na gestão do gasto público.

O surgimento do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) veio reforçar

a importância deste sistema de contabilidade, ao mencionar a necessidade de imple-

mentação dos três ramos da contabilidade: orçamental, patrimonial e analítica.

A actual Lei das Finanças Locais (Lei n.º 2/2007) nos termos do n.º 1 do

art. 16.º, também ressalva um aspecto para o qual é importante a existência de

uma Contabilidade de Custos ao referir que “os preços e demais instrumentos de

remuneração a fixar pelos municípios relativos aos serviços prestados e aos bens

fornecidos em gestão directa pelas unidades orgânicas municipais ou pelos serviços

municipalizados não devem ser inferiores aos custos directa e indirectamente supor-

tados com a prestação desses serviços e com o fornecimento desses bens”. Também

o n.º 2 do art. 8.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, que aprova o Regime

Geral das Taxas das Autarquias Locais, estipula que “o regulamento que crie taxas

municipais ou taxas das freguesias contém obrigatoriamente, sob pena de nulidade:

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a) A indicação da base de incidência objectiva e subjectiva; b) O valor ou a fórmula

de cálculo do valor das taxas a cobrar; c) A fundamentação económico-financeira

relativa ao valor das taxas, designadamente os custos directos e indirectos, os encar-

gos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela

autarquia local”; entre outros aspectos.

Torna-se, assim, determinante a utilização de um sistema de Contabilidade

de Custos que permita calcular o custo dos bens e dos serviços, para se poder, com

base neste cálculo, fundamentar os preços e as taxas praticadas. Nesta medida, se-

gundo Bernardes (2001: 402), “a introdução de um subsistema de Contabilidade de

Custos no sistema de Contabilidade Pública corresponde ao objectivo mínimo de

que as administrações justifiquem, com base nos custos, as tarifas ou os preços que

pratiquem em relação a determinados serviços ou bens”. De facto, se atendermos

somente ao estipulado no art. 16.º da Lei das Finanças Locais, ficamos restritos à

implementação de um sistema de Contabilidade de Custos. Julgamos ser cada vez

mais premente a utilização de um adequado sistema de Contabilidade de Gestão no

Sector Público, com características mais exigentes que um mero sistema de cálculo

de custos. As entidades públicas não podem limitar-se à emissão de informação

sobre custos, proveitos e resultados, também é importante medir a qualidade dos

serviços que se prestam e a gestão de quem está encarregado de cumprir esta tarefa

(Fermín, 1999). A este propósito, Díaz e Dopico (2003) referem que o apuramento

isolado dos custos fez parte de uma primeira fase de aplicação da Contabilidade

Interna no Sector Público. Todavia, esta concepção colocava limites à sua aplicação

nas distintas fases da gestão pública, pelo que foi necessária uma reformulação para

ampliar os seus horizontes e para facilitar a sua aplicação a todas as fases do proces-

so de tomada de decisões.

Não obstante, quer o regulamentado na Lei das Finanças Locais quer o surgi-

mento do POCP abriram caminho ao desenvolvimento sustentado da Contabilida-

de Analítica, nos planos sectoriais decorrentes da sua aprovação.

Em suma, ao contrário das empresas privadas onde a Contabilidade Analítica

tende a ser, genericamente, uma contabilidade interna e apenas destinada aos ges-

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tores da empresa, no Sector Público ela tornou-se obrigatória e irá também permitir

efectuar um adequado controlo orçamental para medir a eficiência, a eficácia e a

economicidade da gestão do organismo.

1.2OsistemadeContabilidadedeCustosnasentidadeslocais

Efectivamente, uma das matérias mais sensíveis nos planos de contas é a Con-

tabilidade de Custos. No entanto, esta é extremamente importante para auxiliar o

processo racional de tomada de decisão por parte dos gestores e administradores au-

tárquicos.

Com efeito, a informação obtida através da Contabilidade de Custos é importan-

te na fase de controlo, pretende facilitar a medição da eficiência, eficácia e economia

com que se utilizam os recursos ao dispor da organização, permitindo, deste modo,

melhorar e racionalizar a gestão destes recursos (Jones & Pendlebury, 1996; Carrillo,

1999; Marques, 2000).

Uma das actividades das autarquias é o fornecimento de bens e serviços em

relação aos quais irão ser cobradas taxas e preços. Assim sendo, a informação propor-

cionada pela Contabilidade de Custos, sobre os custos dos bens e serviços, é útil na

fixação da quantia das taxas e preços municipais, permitindo levar a cabo uma ade-

quada valorização dos recursos humanos e materiais necessários à sua gestão.

Para além da utilidade referida, segundo a IGAE - Intervención General de la Admi-

nistración del Estado - (1994), o sistema de Contabilidade Analítica pública também é

indispensável no aperfeiçoamento do processo de orçamentação no sector local e na

avaliação das políticas, servindo como unidade de medida para avaliar as provisões

orçamentais, permitindo ainda quantificar os custos incorridos no cumprimento dos

objectivos definidos nos programas.

Deste modo, constituindo a Contabilidade de Custos um importante instrumen-

to de gestão financeira e económica, o POCAL estabelece, no ponto 2.8.3.1, a sua

obrigatoriedade “no apuramento dos custos das funções e dos custos subjacentes à

fixação de tarifas e preços de bens e serviços”. De forma a atingir estes objectivos, este

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diploma apresenta uma série de documentos mínimos obrigatórios para a elaboração

da referida contabilidade, dando também indicação de algumas regras sobre a sua

execução.

Depreende-se, da análise do plano, a necessidade de determinar e, consequen-

temente, analisar apenas os custos das autarquias, daí ele referir a obrigatoriedade da

implementação da Contabilidade de Custos. No entanto, julgamos, tal como já referi-

mos, que também é importante determinar e analisar os proveitos e os resultados dos

bens e serviços prestados por essas entidades. De facto, segundo Oliver (2003), qual-

quer sistema de Contabilidade Analítica ou de Custos deve permitir o conhecimento

dos proveitos, obtidos na realização da actividade económica, e o grau de cobertura

dos custos por estes proveitos e pelos vários subsídios correntes.

Sendo assim, não esquecendo os objectivos primordiais da Contabilidade de

Custos neste plano, não podemos, contudo, deixar de ter em conta outros objectivos.

Caso considerássemos só os objectivos patentes no diploma o papel desta contabilida-

de era muito redutor, o que nos leva a defender a opinião de Bernardes (2001: 404)

quando refere “que o sistema de contabilidade de custos cubra outras finalidades (…)

desde que satisfaça, no mínimo a que cita e que é obrigatória”.

Com efeito, além dos objectivos supra referidos, o sistema de Contabilidade Ana-

lítica no POCAL, também deverá permitir:

clarificar a aplicação de recursos públicos;

facilitar a elaboração e avaliação dos orçamentos. Segundo Rodriguez (1995),

este sistema de contabilidade é valioso na elaboração dos orçamentos pois

permite estabelecer uma melhor relação entre os recursos utilizados e os re-

sultados pretendidos;

medir a eficiência, eficácia, economia, sub-actividade e sobre-actividade;

fundamentar a valorização dos bens produzidos pela autarquia e para a autar-

quia ou dos bens de domínio público;

apoiar a tomada de decisões, nomeadamente decisões sobre se deve continuar

responsável pela produção de determinado bem, serviço ou actividade, ou

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entregá-lo(a) a entidades. De acordo com Pettersen (2001), a informação con-

tabilística é um ingrediente chave nos processos de tomada de decisões nestas

organizações;

fornecer informação a entidades financiadoras de bens, serviços ou activida-

des para obtenção de subsídios e ajudas;

permitir a comparação dos custos de produtos ou serviços similares entre di-

ferentes autarquias, entre diferentes exercícios económicos;

obter informação para a elaboração da demonstração de resultados por fun-

ções e por actividades (apesar desta ser de elaboração facultativa nas autar-

quias);

analisar periodicamente os desvios verificados entre os custos reais e os custos

previsionais;

controlar os custos das obras, efectuadas por administração directa, e o custo

dos projectos autárquicos (IGAE, 1994; AECA - Asociación Española de Conta-

bilidad y Administración de Empresas-, 1997; Carrillo, 1999; Díaz et al., 2000;

Correia, 2002; Nicolau, Correia & Portela, 2004).

Estabelecidos estes objectivos, deve-se ter presente, na implementação do sis-

tema, o interesse do utilizador pelos resultados e potencialidades informativas que

derivam dos outputs do mesmo (Angulo et al., 2006). De acordo com estes autores, só

quando estes utilizadores encararem o modelo com uma ferramenta necessária para

orientar os seus processos de gestão, estarão dispostos a impulsionar e a participar na

sua implementação e dar operatividade efectiva ao mesmo, mediante a utilização da

informação que este é capaz de proporcionar.

Convém, contudo, ter presente que muitos dos objectivos enumerados ultra-

passam o âmbito da Contabilidade de Custos, fazendo mais sentido através da

utilização de adequados sistemas de Contabilidade de Gestão. No entanto, com-

preendemos que as autarquias devem começar por cumprir os objectivos básicos,

procurar aperfeiçoar o sistema instituído, para no futuro ser mais fácil atingir todas

as finalidades referidas.

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1.3ResultadosdoEstudoEmpírico

Certos da importância do papel que a Contabilidade de Custos desempenha

numa organização, seja ela pública ou privada, conscientes que, dependendo da com-

plexidade das organizações, o processo de implementação de um sistema desta natu-

reza assume por vezes proporções que limitam a sua efectiva execução, analisámos

um conjunto de Municípios, Serviços Municipalizados e Empresas Municipais, per-

tencentes à região norte do país, mais concretamente à Comissão de Coordenação

e Desenvolvimento Regional do Norte (CCDRN), em que confirmamos de facto as

lacunas no que se refere à utilização deste ramo da contabilidade e, mais ainda, no

que concerne à utilização dos outputs produzidos como suporte para fixar as tabelas

de tarifas e preços.

Para atingir os objectivos a que nos propusemos e testar as hipóteses em pes-

quisa, optámos pela obtenção de dados através da realização de um inquérito por

questionário (ver apêndice n.º 1), pois entendemos que esta seria a melhor forma de

responder às questões que previamente formulamos. Foi solicitado que a resposta a

este questionário deveria ser realizada pelo responsável do departamento de contabi-

lidade2 e pelo responsável do departamento de taxas e preços, ou, caso não existisse

um departamento específico para esse efeito, a resposta deveria ser fornecida pelo

responsável pela fixação das tabelas de taxas e preços.

Para a recolha da informação, relativa à nossa amostra, recorremos ao manual

“Administração Local em Números – 2001”. Este documento apresenta uma listagem

de todos os Municípios, Serviços Municipalizados e Empresas Municipais, entre ou-

tras espécies de autarquias que, àquela data, existiam em Portugal. Assim, a amostra

seleccionada é constituída por todos os Municípios, Serviços Municipalizados e Em-

presas Municipais pertencentes à região Norte, que totalizavam, à data de recolha

dos dados 101 entidades (86 Municípios, 7 Serviços Municipalizados e 8 Empresas

Municipais).

(2) Também indicamos que no caso de existir um funcionário específico para a elaboração da Contabili-

dade Analítica seria preferível a resposta ser dada por este.

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Do total dos 101 questionários enviados por correio, obtivemos 54 respostas (44

Municípios; 5 Serviços Municipalizados e 5 Empresas Municipais), o que correspon-

de a uma taxa de resposta de 53%.

Para a investigação dos dados recorremos à análise univariada, onde cada vari-

ável é tratada isoladamente, e à análise bivariada, em que se procuram estabelecer

relações entre duas variáveis, através de cruzamentos (Pestana & Gageiro, 2003).

Assim sendo, na análise univariada, com o objectivo de estudar as características

das unidades em estudo, foram utilizados indicadores estatísticos, como a média e o

desvio padrão e técnicas de estatística descritiva. A análise bivariada foi aplicada com

o propósito de testar as hipóteses previamente definidas relativamente à associação de

algumas variáveis3. No sentido de testar estas associações, foi aplicado o teste não para-

métrico de independência do Qui-quadrado de Pearson ( 2)baseado na tabela de con-

tingência, para um nível de significância de 5%. Segundo Julve et al. (1994), a utilização

deste tipo de teste permite verificar se existe independência entre as modalidades ou

categorias das questões que estão a ser cruzadas. Sempre que o cruzamento de dados,

tal como estavam inicialmente dispostos na base de dados, nos conduziu a resultados

muito dispersos, criámos novas variáveis e fizemos um conjunto de agregações.

No sentido de expormos os resultados, iremos, de seguida, descrever as princi-

pais conclusões do estudo efectuado no âmbito da elaboração da nossa dissertação de

mestrado em Contabilidade e Auditoria na Universidade do Minho.

Como não poderia deixar de ser, tendo em conta que a nossa amostra é consti-

tuída maioritariamente por Municípios, estes representam 81,5% de todas as institui-

ções respondentes. É no grande Porto e no Douro que se concentra o maior número

de entidades em análise. Em termos de dimensão, podemos afirmar que 86,4% dos

Municípios são de pequena e média dimensão e 50% do total de Serviços Munici-

palizados e de Empresas Municipais são considerados de média dimensão. A maior

(3) Todas as hipóteses que irão ser verificadas foram formuladas da seguinte forma: H0 (Hipótese Nula): As

variáveis são independentes; H1 (Hipótese alternativa): As variáveis não são independentes, existe relação

entre elas.

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parte das entidades têm ao seu serviço menos de 300 trabalhadores, tendo um volume

de receitas compreendido entre os mil e os trinta milhões de euros. Relativamente

ao perfil dos inquiridos, responsáveis pela secção de contabilidade, 81,3% possuem

formação superior, situando-se a sua média de idades nos 35 anos. Já no que diz res-

peito ao perfil dos responsáveis pela fixação das tarifas e preços, destaca-se o facto de

uma elevada percentagem de funcionários não possuir qualquer formação académica

(34%), e a média de idades destes funcionários ser ligeiramente superior, situando-se

nos 42 anos de idade.

Quanto à implementação do sistema de Contabilidade de Custos, verificámos

que a maior parte das instituições ainda não desenvolveu este sistema, apenas duas

Empresas Municipais possuem um modelo de Contabilidade de Custos completo,

37% das instituições já implementaram este ramo da contabilidade, mas não total-

mente. Constata-se, deste modo, que o processo de criação de um sistema completo

de Contabilidade de Custos está ainda muito atrasado. As entidades que ainda não

implementaram este ramo da contabilidade apontam como principais motivos para

esta lacuna as dificuldades de desenvolver na prática um sistema desta natureza, a

falta de formação do pessoal e a escassez de recursos humanos. Todos estes motivos

aparentam estar interligados, na medida que a existência nas instituições de pessoal

suficiente e adequadamente qualificado facilitaria as tarefas conducentes à operacio-

nalização de um sistema desta complexidade. Porém, apesar de existirem 32 entidades

que, na data de recolha dos dados, ainda não tinham desenvolvido a Contabilidade de

Custos, 68,8% dos inquiridos assinalou que este sistema deve ser criado a curto prazo,

pelo que acreditamos que actualmente a percentagem de instituições com modelos de

contabilidade internos ou analíticos é consideravelmente superior.

De um modo geral, os inquiridos dos Municípios e dos Serviços Municipaliza-

dos concordam que existem grandes insuficiências no POCAL relativamente às regras

da Contabilidade de Custos. Cumpre-nos, contudo, salientar que as maiores lacunas

apontadas estão relacionadas com a escassez de informação relativa ao desenvolvi-

mento de um plano de classe 9 (não tendo o plano estipulado se deve ser utilizada a

diagrafia ou a unigrafia, nem como é que deve ser ligada a Contabilidade Patrimonial

à Contabilidade de Custos), com o facto de não esclarecer qual o grau de desagregação

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pretendido na decomposição dos custos em directos e indirectos, não ter criado mapas

para registo de outros custos que não materiais, mão-de-obra e máquinas e viaturas e

com o facto de não prever a reclassificação de custos por unidades orgânicas.

Pela sua própria natureza, um bom modelo de Contabilidade de Custos deve ser

construído tendo em conta as necessidades de gestão. Assim, não nos surpreende que

os inquiridos tivessem atribuído um elevado grau de relevância a este item, quando

questionámos sobre quais as características ideais deste sistema. Porém, tal como de-

fendemos, os respondentes consideram muito relevante a existência de um sistema

que permita obter de forma eficaz o custo de cada taxa, tarifa e preço. O facto de

18 inquiridos manifestarem não ter qualquer opinião relativamente à utilização do

método ABC, na operacionalização de um sistema interno, faz denotar que quando

actualmente nas empresas privadas, nas entidades públicas doutros países e mesmo

no sector da Educação em Portugal (em virtude das regras estipuladas pelo POC-Edu-

cação) já se utilizam técnicas mais avançadas, do âmbito de estudo da Contabilidade

de Gestão, na administração local portuguesa está realidade parece estar longe de ser

alcançada, pelo menos a curto e médio prazo.

Grande parte das entidades que já implementou a Contabilidade de Custos deu

início a esse processo a partir do ano de 2002. Esta situação parece-nos natural tendo

em conta que a implementação do POCAL e, como tal, do sistema de Contabilidade

de Custos, tornou-se obrigatória a partir dessa data.

Como não poderia deixar de ser, o DL n.º 54-A/99, de 22 de Fevereiro, que

aprova o POCAL, é a principal referência na implementação de um Sistema de Conta-

bilidade de Custos, sendo utilizado por todos os Municípios e por dois Serviços Mu-

nicipalizados. Contudo, os inquiridos também recorrem com grande frequência aos

livros que versam sobre a Contabilidade de Custos privada, que constituem uma base

de trabalho para 36,4% das instituições analisadas. Na opinião de Lapsley e Wright

(2004), a literatura do sector privado contribui de forma significativa para a difusão

das inovações da Contabilidade Analítica ou de Gestão no sector público.

A constatação de que a totalidade dos Serviços Municipalizados e uma elevada

percentagem dos Municípios (85,7%) criaram um plano de classe 9 para registo das

operações da Contabilidade de Custos leva-nos a questionar o facto desta classe não

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ter sido reservada para este ramo da contabilidade pelo POCAL, ao contrário do que

acontece no Plano Oficial de Contabilidade, POCP e nos outros planos sectoriais.

Com efeito, esta conclusão é convergente com os trabalhos desenvolvidos por vários

autores, tal como Almeida (2000), Carvalho, Fernandes e Teixeira (2002) e Nicolau,

Correia e Portela (2004), que apresentam propostas para desenvolvimento de um

plano de classe 9 para as autarquias, baseadas num Sistema Duplo Contabilístico.

Todavia, apesar de Carvalho, Fernandes e Teixeira (2002) defenderem que deve ser

utilizado o método de registo digráfico, na prática foi possível verificar que, das enti-

dades que criaram um plano de classe 9, a maioria está a utilizar o método unigráfico.

A maior parte dos Serviços Municipalizados e das Empresas Municipais que têm pla-

nos de classe 9 trabalha-os de forma autónoma, não existindo qualquer ligação com

os mapas de Contabilidade de Custos propostos pelo POCAL.

Todas as entidades analisam informação sobre custos, no entanto, em dois Servi-

ços Municipalizados e em três Empresas Municipais, para além da análise dos custos

também se analisam proveitos e resultados. Ora, apesar do POCAL apenas salientar

a necessidade de calcular custos, esta situação não implica que no caso dos Serviços

Municipalizados estes analisem também os proveitos e os resultados. Esta ideia foi

por nós defendida no decorrer da revisão teórica, pois entendemos tal como defende

Bernardes (2001) que o sistema de Contabilidade de Custos pode cumprir outras

finalidades, desde que satisfaça no mínimo a que cita e que é obrigatória. Já nas Em-

presas Municipais torna-se perceptível o cálculo dos proveitos e resultados pois elas

regem-se pelas mesmas regras do sector privado.

No que concerne à forma como o apuramento de custos é efectuado, verificou-se

que a maioria dos Municípios e dos Serviços Municipalizados e a totalidade das Em-

presas Municipais apuram os custos por centros de custos. Nas Empresas Municipais

não nos surpreende na medida em que não existem regras concretas. Nas outras enti-

dades não deixa de ser curioso, atendendo a que o POCAL não estipula a necessidade

de apurar os custos dos vários centros de responsabilidade mas sim a obrigatoriedade

de apurar os custos por funções. Por sua vez, tendo em conta que este plano mencio-

na a necessidade de calcular os custos das funções e dos bens e serviços, verificou-se

que é menor o número de Municípios e Serviços Municipalizados que reclassifica os

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custos desta forma. De facto, entendemos ser importante o apuramento de custos

por centros de custos (utilização de modelos orgânicos). Este tipo de apuramento de

custos é defendido pelo FASAB - Federal Accounting Standards Advisory Board - (1995),

Hernández e Boy (1997), AECA (1997), Carrillo (1999), pela IFAC - International

Federation Accountants - (2000) e por Bernardes (2001). No entendimento do FASAB

(1995) e de Carrillo (1999), a utilização de modelos orgânicos é vantajosa pois o seu

uso facilita a imputação de custos, permitindo o melhor controlo e gestão dos mes-

mos. No que se refere à utilização do método das secções homogéneas, tendo em con-

ta que 16 entidades reclassificam os custos por centros de custos e apenas 8 utilizam

este método, é possível verificar que 50% das instituições, apesar de apurar os custos

por centros, não têm em conta as regras inerentes à utilização do método referido.

Este resultado é similar ao observado nas câmaras catalãs por Bagur e Boned (2005).

Estes autores concluíram que 55% destas entidades não faziam a distinção entre cen-

tros de custos principais e auxiliares. Deste modo, ao contrário do que se verifica no

Plano de Contabilidade Analítica dos Hospitais, que estabelece que o apuramento de

custos deve ser efectuado por centros de custos, utilizando para o efeito o método das

secções homogéneas, na Administração Local, pelo menos na prática, nem todos os

inquiridos têm em conta esta regra.

A totalidade dos Serviços Municipalizados e a maioria dos Municípios reclassifi-

ca os custos em directos e indirectos, de acordo com o que é estipulado pelo POCAL e

pela maior parte dos planos sectoriais. Também nas Empresas Municipais este tipo de

reclassificação de custos é a mais apontada. De realçar, ainda, que 25% das entidades

não efectua qualquer tipo de reclassificação. A generalidade dos inquiridos refere que

utiliza o Sistema de Custeio Total, imputando, desta forma, todos os custos aos objec-

tos de custos definidos. No caso dos Municípios e dos Serviços Municipalizados esta

opção coincide com as regras estabelecidas no POCAL e na Lei das Finanças Locais. A

utilização deste sistema, nos organismos públicos, é considerada por Evans e Bellamy

(1995) como ideal no auxílio da tomada de decisão. Contudo, o facto de 35% dos

inquiridos também afirmarem que utilizam o Sistema de Custeio Directo, confirma a

opinião de Margerin & Ausset (1990) que mencionam que actualmente os especialis-

tas da gestão pública têm dado cada vez mais importância à utilização de métodos de

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custos parciais. Apenas 30% das entidades imputam custos indirectos, sendo que as

restantes 70% não procedem a essa imputação. Das instituições que imputam custos

indirectos, 67% utilizam o método de base única e as restantes utilizam o método

de base múltipla. Com efeito, apesar de no caso das entidades sujeitas ao POCAL

o método recomendado ser o de base única, a opção pelo método de base múltipla

parece-nos ser a mais acertada até porque defendemos a opinião de Díaz e Dopico

(2003) quando estipulam que a base de repartição ideal é aquele factor que melhor

se correlaciona com o objecto de custo e com o output, não fazendo sentido utilizar só

uma base para repartir todos os custos.

As actividades que mais dão origem à cobrança de tarifas e preços nas institui-

ções analisadas são as que dizem respeito à exploração de sistema públicos de dis-

tribuição de água, seguindo-se a recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos,

as actividades de instalação, substituição ou renovação dos ramais domiciliários de

ligação aos sistemas públicos de distribuição de água e de drenagem de águas residuais

e a drenagem e o tratamento de águas residuais.

A respeito da transmissão de informação sobre os custos dos bens e serviços do

departamento de contabilidade para os responsáveis pela fixação das tarifas e preços,

verificámos que apenas 36% dos inquiridos (8 entidades), pertencentes a institui-

ções que já implementaram um sistema de Contabilidade de Custos, referiram que

efectivamente existia essa transmissão de informação. Contudo, verificou-se que na

totalidade das Empresas Municipais existe este intercâmbio de dados, ao passo que

na maioria dos Municípios e dos Serviços Municipalizados ainda não se executa essa

tarefa. Das oito entidades que recolhem os outputs da Contabilidade de Custos, sete

utilizam a informação referida como suporte para fixar as tabelas de tarifas e preços.

Apesar de se verificar que ainda existem poucas entidades nesta situação, constatámos

que a generalidade dos inquiridos reconhece a importância que reveste a utilização

efectiva de um modelo de Contabilidade de Custos, como instrumento privilegiado

no cálculo dos valores a cobrar aos utentes pela utilização dos bens e dos serviços.

Com efeito, verificámos que este resultado é convergente com o que defendem várias

entidades de que são exemplo a IGAE (1994), o FASAB (1995), a AECA (1997) e a

IFAC (2000). No entendimento do FASAB (1995) e da IFAC (2000), mesmo quando

MUNICIPALISMO ��

estes valores são fixados atendendo a critérios sociais, o custo não deixa de ser rele-

vante na ponderação das taxas e preços a considerar.

A anterior Lei das Finanças Locais (Lei n.º 42/98), assim como a actual, referem

que as tarifas e preços não devem, em princípio, ser inferiores aos custos relacionados

com o fornecimento de bens e com a prestação de serviços. Efectivamente, quando

pedimos a opinião dos inquiridos relativamente à relação das tarifas e preços com

os respectivos custos dos bens e serviços, se estas devem ser superiores, inferiores

ou iguais, 67,9% dos inquiridos referiu que as tarifas e preços devem ser iguais, para

37,7% devem ser superiores, apenas 7,5% pensam que devem ser inferiores. Estas

respostas convergem com o estipulado nas supracitadas Leis. Verificámos, contudo,

que nas Empresas Municipais todos consideram que devem ser superiores ou even-

tualmente iguais e os únicos que consideram que devem ser inferiores pertencem a

Municípios.

Relativamente aos parâmetros que na opinião dos responsáveis pelo departa-

mento de taxas, tarifas e preços devem ser tidos em atenção na fixação dos valores a

cobrar aos utentes, grande parte dos inquiridos atribui um elevado grau de relevância

à consideração dos custos de exploração na fixação das tarifas e preços. Uma vez que

estamos perante entidades públicas ou semi-públicas, em que o objectivo de obtenção

de lucro não é primordial, os inquiridos manifestam como sendo muito relevante

a consideração do carácter social dos bens e serviços, o que denota que este é um

parâmetro que não pode ser desprezado na fixação das taxas, tarifas e dos preços em

instituições desta natureza.

No que concerne à hipótese em que procurámos averiguar a existência de as-

sociação entre a tipologia da entidade em estudo e a implementação de sistemas

de Contabilidade de Custos, apesar dos resultados se manifestarem inconclusivos,

parece-nos claro que os Serviços Municipalizados e as Empresas Municipais têm uma

clara propensão para a implementação da Contabilidade de Custos, contrariamente

ao que acontece nos Municípios.

Os resultados do teste Qui-quadrado, reforçados pela medida de associação de V

de Cramer, ao confirmarem a rejeição da hipótese nula de independência, permitem-

nos concluir que existe associação entre a localização geográfica e a implementação

MUNICIPALISMO60

da Contabilidade de Custos. Foi possível constatar que é nas NUTS III do litoral que

maioritariamente se implementa este ramo da contabilidade, sendo que nas restantes

NUTS III a percentagem da não implementação ronda os 72%.

No que se refere à relação da dimensão das entidades com a implementação

da Contabilidade de Custos, não nos foi possível obter evidência empírica quanto à

associação destas variáveis. No entanto, constatámos que nos Municípios de menor

dimensão a maioria ainda não implementa a Contabilidade de Custos, contrariamen-

te às entidades de grande dimensão, que, maioritariamente, já deram início a este

processo. Este resultado demonstra que a existência de um maior número de recursos

humanos, financeiros e materiais nestas entidades funciona como um impulsionador

da implementação de novos sistemas, como é o caso da Contabilidade de Custos. No

caso dos Serviços Municipalizados e das Empresas Municipais, devido à reduzida

dimensão da amostra, não nos foi possível generalizar os resultados para a população.

Aparentemente, verificámos que não existe qualquer relação entre a dimensão destas

instituições e a propensão para a aplicação de modelos de Contabilidade de Custos.

Através do cruzamento das habilitações literárias e do grupo etário dos respon-

sáveis pela secção de contabilidade, apesar dos resultados se manifestarem inconclu-

sivos, observámos que tendencialmente os inquiridos com uma idade superior têm

menor formação académica e vice-versa. Foi possível constatar empiricamente que

existe associação entre as habilitações literárias dos inquiridos e a implementação de

sistemas de Contabilidade de Custos, tendo o teste Qui-quadrado apontado no senti-

do da rejeição da hipótese de independência. Assim, é possível afirmar que os inquiri-

dos com formação superior tendem maioritariamente a implementar a Contabilidade

de Custos. Este resultado parece-nos natural, pois os indivíduos com habilitações aca-

démicas superiores têm mais conhecimentos a nível dos conceitos relacionados com a

Contabilidade de Custos, Analítica e de Gestão, no sector privado e no sector público,

em virtude da inclusão destas disciplinas na maior parte dos planos curriculares dos

cursos de gestão, administração pública, contabilidade, entre outros. Contudo, em-

bora aparentemente possamos ser levados a pensar que o grupo etário dos inquiridos

influencia a implementação de sistemas de Contabilidade de Custos, na medida em

MUNICIPALISMO 61

que os mais jovens poderão ser mais empreendedores e propensos a mudanças, a não

rejeição da hipótese nula, que estipula a independência entre as variáveis, comprova

que não existe qualquer associação entre a implementação da Contabilidade de Cus-

tos e o grupo etário dos inquiridos.

No que respeita aos inquiridos do departamento de taxas, tarifas e preços, tam-

bém se observou que quem tem formação académica tem por norma menos de 40

anos. Não nos foi possível obter evidência empírica relativamente à relação entre as

habilitações literárias e a transmissão da informação sobre custos para o departamen-

to de taxas e tarifas. Em termos descritivos, apenas constatámos que dos inquiridos

que não têm qualquer formação académica nenhum recolhe a informação da Conta-

bilidade de Custos. Na sequência destes resultados, verificámos que os inquiridos que

efectivamente utilizam a informação da contabilidade para fixar as tabelas de tarifas

e preços, cinco têm licenciatura e uma pós-graduação. Relativamente à relação entre o

grupo etário e a transmissão de informação do departamento de contabilidade para o

de taxas e tarifas, sendo os resultados apresentados inconclusivos, observámos apenas

que, dos seis inquiridos que utilizam a informação da Contabilidade de Custos como

base para a fixação das tabelas de tarifas e preços, quatro têm menos de 40 anos e dois

têm uma idade superior a 40 anos.

Conclusões

O surgimento do POCP, ao obrigar à implementação da Contabilidade Analítica

abriu caminho para a satisfação de um conjunto crescente de exigências. De facto, só

um sistema de Contabilidade de Custos poderá contribuir com informação útil para

a tomada de decisão por parte dos gestores e permitir a realização de um adequado

controlo de gestão.

Para as autarquias locais e entidades equiparadas, a Contabilidade de Custos

tornou-se obrigatória no apuramento dos custos das funções e dos custos subjacentes

à fixação das taxas e preços dos bens e serviços. Todavia, o POCAL não se limitou a

tornar a Contabilidade de Custos obrigatória, criando também uma série de regras

para o seu efectivo desenvolvimento.

MUNICIPALISMO62

A realização do estudo empírico teve precisamente como objectivo averiguar

o estado da implementação da Contabilidade de Custos nos Municípios, Serviços

Municipalizados e Empresas Municipais da região norte e a utilização da informação

analítica como base de cálculo das tarifas e preços. Os resultados obtidos permiti-

ram-nos verificar que a maior parte das instituições ainda não está a implementar a

Contabilidade de Custos. Por sua vez, muitas das entidades que já deram início a este

procedimento não o consideram ainda concluído, o que se torna compreensível tendo

em conta que dada a complexidade destas organizações, este será um processo que

tem de ser realizado em fases escalonadas.

Quando procuramos analisar se, efectivamente, as entidades que já implemen-

taram a Contabilidade de Custos utilizaram a informação proporcionada por este

sistema de contabilidade na ponderação dos valores a cobrar aos utentes, começamos

por verificar que o número de responsáveis pela fixação das tarifas e preços que reco-

lhe os outputs da Contabilidade de Custos ainda é muito reduzido. Contudo, dos que

recolhem essa informação praticamente todos a utilizam como referência na fixação

dos valores a cobrar. Verificámos, também, que onde existe maior intercâmbio de

informação entre departamentos e utilização dos dados da Contabilidade de Custos,

como base para fixar as tarifas e preços, é nas Empresas Municipais, seguidas dos

Serviços Municipalizados. Nos Municípios com a nova lei das taxas municipais terá

necessariamente que existir este intercâmbio de informação. Não obstante, é interes-

sante destacar que a generalidade dos inquiridos considera importante o apuramento

de custos para esse efeito.

Embora não se possam retirar conclusões para a população, verificámos que os

Serviços Municipalizados e as Empresas Municipais têm maior tendência para a im-

plementação deste ramo da contabilidade do que os Municípios. No entanto, foi pos-

sível constatar empiricamente que a localização geográfica e as habilitações literárias

influenciam a implementação de sistemas de Contabilidade de Custos. De facto, nas

NUTS III situadas no litoral a implementação da Contabilidade de Custos é superior

à verificada nas NUTS III localizadas no interior do país. Por sua vez, os inquiridos

com formação superior tendem maioritariamente a implementar este ramo da conta-

bilidade. Por outro lado, contrariamente ao que poderíamos prever, o certo é que com-

MUNICIPALISMO 63

provamos cientificamente que não existe qualquer associação entre a implementação

da Contabilidade de Custos e a idade dos inquiridos.

Apesar de reconhecermos o esforço empreendido pelas entidades que já utilizam

a informação da Contabilidade de Custos, como base para fixar as tabelas de tarifas

e preços, constatámos que ainda existe muito trabalho a desenvolver para que este

objectivo seja totalmente concretizado. Na verdade, tal como defende Fornos (2001),

para a implementação de um adequado modelo de Contabilidade de Custos é neces-

sário mudar a cultura organizacional destas instituições e, sobretudo, deve existir uma

forte vontade política para levar esta mudança a cabo. Por sua vez, também no caso

das taxas e preços, convém não esquecer que a sua fixação pode basear-se em dados

técnicos, mas a última decisão irá ser tomada pelos órgãos políticos responsáveis. De

facto, entendemos, do mesmo modo que Lapsley e Wright (2004), que muitas deci-

sões no sector público são motivadas por factores políticos e este elemento não pode

ser desconsiderado nas análises práticas e conceptuais.

A título de conclusão, pretendemos que o estudo apresentado constitua um pri-

meiro passo para futuros desenvolvimentos nesta área. Apesar de conscientes que

ainda existe um longo caminho a percorrer, esperamos que a médio prazo a imple-

mentação da Contabilidade de Gestão na Administração Local seja uma realidade, de

modo a permitir obter informação ainda mais criteriosa relativamente aos custos das

funções, bens e serviços.

MUNICIPALISMO6�

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MUNICIPALISMO6�

Apêndicen.º1:Questionário

Temática: A utilidade da Contabilidade de Custos nas autarquias

O caso da fixação das tarifas e preços municipais

O questionário encontra-se estruturado em 3 partes, sendo que:

A parte I deve ser preenchida ou pelo responsável da secção de contabilidade ou

pelo responsável pela fixação das tabelas de taxas, tarifas e preços;

A parte II deve ser preenchida apenas pelo responsável da secção de contabilida-

de;

A parte III deve ser preenchida apenas pelo responsável pela fixação das tabelas

de taxas e preços.

Parte I – Identificação da Instituição

1. Nome da Instituição (facultativo): _________________________________________

1.1 Tipologia:

Câmara Municipal o 1

Serviços Municipalizados o 2

Empresa Municipal o 3

1.2 Informações gerais:

Número de Trabalhadores: _________________________________________________

Número de habitantes (Câmara Municipal): __________________________________

Número de utentes (Serviços Municipalizados e Empresas Municipais): _________

Volume de Receitas em Dezembro de 2004: __________________________________

Volume de Despesas em Dezembro de 2004: __________________________________

MUNICIPALISMO 6�

1.3NUTSIIInaqualseinsereaInstituição:

Minho-Lima o1

Cávado o2

Ave o3

GrandePorto o4

Tâmega o5

EntreDouroeVouga o6

Douro o7

AltoTrás-os-Montes o8

ParteII–OSistemadeContabilidadedeCustos

1. Nome do inquirido (facultativo): _______________________________________

2. Habilitações Literárias: ________________________________________________

3. Idade: _________________________________________________________________

4. E-mail (facultativo): __________________________________________________

5. A instituição já tem um sistema de Contabilidade de Custos implementado?

Sim Totalmente o 1 Passe, por favor, para a questão n.º 8.

Sim Parcialmente o 2 Passe, por favor, para a questão n.º 8.

Não o 3 Responda apenas às questões n.os 6, 7, 8 e 9.

O seu questionário irá terminar aí. Obrigada.

6. Quais o(s) motivo(s) para o facto de ainda não ter sido efectuada esta implemen-

tação? (marque com um “X” a resposta ou respostas correctas)

Escassez de recursos humanos o 1

Falta de formação do pessoal o 2

Falta de tempo o 3

Insuficiência de meios técnicos, nomeadamente a nível de recursos informático o 4

Dúvidas na interpretação das regras estabelecidas pelo POCAL o 5

Dificuldades práticas na concretização de um sistema adequado o 6

Minimização do papel da Contabilidade de Custos na instituição o 7

Outros (por favor especifique) ___________________________________________ 8

7. Qual a data prevista para o início da sua implementação? ________________

MUNICIPALISMO�0

Sódeveresponderàquestão8seainstituiçãoemcausaforumaCâmaraouumServiçoMunicipalizado.CasosetratedeumaEmpresaMunicipal,devepassarparaaquestãon.º9.

Indiqueoníveldeconcordânciacomcadaumdospontosabaixoindicadosuti-lizandoaseguinteescala: Sem Opinião (SO); Discordo Totalmente (DT); Discordo

(D); Não concordo Nem discordo (NN); Concordo (C); Concordo Totalmente (CT).

8. Principais insuficiências do POCAL no que se refere à Contabilidade de

Custos:

SO DT D N C C N T

Escassez de informação sobre o desenvolvimento de um 1

plano de classe 9

Não refere o sistema de ligação entre as contabilidades 2

patrimonial e de custos (monista, dualista)

Não estipula quais as regras de movimentação dos planos 3

de contas (unigrafia, diagrafia)

Não estabelece qual o grau de desagregação pretendido na 4

decomposição dos custos em directos e indirectos

Não prevê a reclassificação de custos por unidades orgânicas 5

(para além da reclassificação dos custos por funções)

O facto da demonstração dos resultados por funções ser 6

facultativa

Não contribui para a uniformização, comparação 7

e agregação de informação entre os diferentes Municípios

Nada refere em relação à utilização do método das secções 8

homogéneas

Não diz expressamente qual o período de cálculo dos custos 9

Os mapas de Contabilidade de Custos são de difícil elaboração 10

O facto de ter criado mapas de Contabilidade de Custos só para 11

os materiais, mão-de-obra e máquinas e viaturas e não para os

outros custos directos

Obriga ao cálculo unicamente dos custos e não dos custos, 12proveitos e resultados

MUNICIPALISMO �1

Indique o grau de relevância para cada um dos pontos abaixo indicados utilizando a seguin-

te escala: Sem Opinião (SO); Pouco Relevante (PR); Relevante (R); Muito Relevante (MR).

9. No pressuposto que têm recursos humanos, financeiros e materiais para implementar um sis-

tema de contabilidade de custos, como o idealiza?

SO PR R M R

Um sistema baseado numa classe 9 1

Um sistema que permita apurar custos por centro de custos, 2

utilizando para o efeito o método das secções homogéneas

Um sistema que utilize o método ABC (Activity Based Costing) 3

Um sistema que permita obter de forma eficaz o custo de 4

cada tarifa e preço

Um sistema que proporcione informação para elaboração de uma 5

Demonstração dos Resultados por Funções

Um sistema que permita apurar os custos, proveitos e resultados 6

Um sistema que reparta os custos totais (e não apenas parciais) 7

pelas diferentes funções, bens e serviços

Um sistema em que os custos indirectos sejam repartidos por 8

várias bases de imputação

Um sistema que forneça indicadores que permitam medir a 9

eficiência, eficácia, economia, sub-actividade e sobre-actividade

Um sistema que proporcione informação que permita formular 10

políticas, planificar, avaliar e controlar todas as actividades da

instituição, tomar decisões, ou seja, elaborar informação para

atender às necessidades de gestão

10. Desde que data trabalham com o Sistema de Contabilidade de Custos? _______

11.Quais o(s) diploma(s) ou regra(s) em que se baseiam para a elaboração da Con-

tabilidade de Custos?

(marque com um “X” a resposta ou respostas correctas)

MUNICIPALISMO�2

DL n.º 55-A/99, de 22 de Fevereiro (Decreto-lei que aprova o POCAL) o 1

DL n.º 226/93, de 22 de Junho (definia o regime de contabilidade

dos Serviços Municipalizados) o 2

Regras dos manuais da Contabilidade de Custos Privada o 3

Outros (por favor especifique) ____________________________________________ o 4

12. Têm um plano de classe 9, para registo das operações internas?

Sim o Não o

12.1 Se respondeu negativamente, de que forma trabalham a informação obtida?

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

12.2Se respondeu afirmativamente:

12.2.1Qual o método de registo utilizado?

Unigráfico o 1

Digráfico o 2

Sódeveresponderàquestão12.2.2seainstituiçãoemcausaforumaCâmara

ouumServiçoMunicipalizado.CasosetratedeumaEmpresaMunicipal,deve

passarparaaquestãon.º13.

12.2.2 Esse plano de classe 9 faz a ligação com os mapas de Contabilidade de

Custos previstos no ponto 2.8.3.6 do POCAL?

Sim o Não o

13. Que tipo de informação é analisada:

(marque com um “X” a resposta ou respostas correctas)

Informação sobre custos o 1

Informação sobre proveitos o 2

Informação sobre resultados o 3

MUNICIPALISMO �3

14. O apuramento de custos é efectuado:

(marque com um “X” a resposta ou respostas correctas)

Por centros de custos (classificação orgânica) o 1

Por funções (classificação funcional) o 2

Por bens e serviços o 3

Outros (por favor especifique) ______________________________________________ 4

15. Utilizam o método das secções homogéneas, ou seja, existem secções (centros ou

funções) consideradas auxiliares que imputam os seus custos a outras secções (centros

ou funções)?

Sim o Não o

16. Que tipo de reclassificação de custos é efectuada:

(marque com um “X” a resposta ou respostas correctas)

Custos directos e indirectos o 1

Custos incorporáveis e não incorporáveis o 2

Custos variáveis e fixos o 3

Outros (por favor especifique) _________________________________________________ 4

17. Qual o sistema de apuramento de custos que utilizam?

(marque com um “X” a resposta correcta)

Sistema de Custeio Total (tal como prevê o POCAL) o 1

Sistema de Custeio Variável o 2

Sistema de Custeio Racional o 3

Outros (por favor especifique) _________________________________________________ 4

18. Imputam custos indirectos?

Sim o Não o

MUNICIPALISMO��

19. Se respondeu afirmativamente, qual o critério que é utilizado?

(marque com um “X” a resposta correcta)

Método de base única o 1

Método de base múltipla o 2

Outros (por favor especifique) __________________________________________________ 3

Parte III – A fixação das Tarifas e Preços

1. Nome do inquirido (facultativo): _______________________________________________

2. Habilitações Literárias: ______________________________________________________

3. Idade: ____________________________________________________________________

4. E-mail (facultativo): ________________________________________________________

5. A instituição cobra tarifas e preços que respeitam a que actividades de exploração de siste-

mas públicos:

(marque com um “X” a resposta ou respostas correctas)

Distribuição de água o 1

Drenagem e tratamento de águas residuais o 2

Recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos o 3

Transportes colectivos de pessoas e mercadorias o �

Distribuição de energia eléctrica em baixa tensão o �

Instalação, substituição ou renovação dos ramais domiciliários de

ligação aos sistemas públicos de distribuição de água e de

drenagem de águas residuais o 6

Outros (por favor especifique) _________________________________________________ 7

Responda à questão n.º 6 se a instituição tiver um sistema de Contabilidade de Custos

MUNICIPALISMO ��

implementado. Caso esta implementação ainda não tenha sido efectuada deve passar à

questão n.º 7.

6. Existe uma transmissão de informação sobre o custo dos bens e serviços do departamento de

contabilidade para o departamento de taxas e tarifas?

Sim o Não o

6.1 Se respondeu afirmativamente, a informação referida ajuda a fixar a tabela de tarifas e

preços?

Sim o Não o

6.1.1 Se respondeu negativamente, porque razão a informação da Contabilidade de Custos

não é usada como base para a fixação das tarifas e preços?

________________________________________________________________________

________________________________________________________________________

____________________________________

7. Pensa que é importante o apuramento do custo dos bens e serviços para auxílio da fixação

da tabela de tarifas e preços?

Sim o Não o

8. Na sua opinião, as tarifas e preços devem ser, em relação aos respectivos custos dos bens e

serviços:

Superiores o 1

Inferiores o 2

Iguais o 3

Indique o grau de relevância para cada um dos pontos abaixo indicados utilizando a seguin-

te escala: Sem Opinião (SO); Pouco Relevante (PR); Relevante (R); Muito Relevante (MR).

MUNICIPALISMO�6

9. Parâmetros que é necessário ter em atenção na fixação das tabelas de tarifas e preços:

SO PR R MRCustos de exploração 1

Montante necessário à reintegração do equipamento 2

Custos administrativos e de gestão 3

Custos Financeiros 4

Custos de investimento 5

Critérios de mercado de bens e serviços similares 6

Consideração de todos os custos directos e indirectos relacionados 7

com o fornecimento dos bens e com a prestação de serviços

Externalidades ambientais 8

Custo de oportunidade 9

Condições geográficas, climatéricas, sócio-económicas, regionais 10

e relacionadas com o próprio ordenamento territorial

Carácter social dos bens e serviços 11

Racionalização da procura do bem ou serviço 12

Princípio da recuperação total de custos 13

Princípio do equilíbrio económico e financeiro 14

Princípio do utilizador pagador 15

Política de preços que inclua incentivos ao uso eficiente dos bens 16

e serviços

Princípio da transparência na formulação das referidas tabelas 17

10. Onde são publicadas as tabelas de taxas, tarifas e preços?

(marque com um “X” a resposta ou respostas correctas)Edital o 1Diário da República o 2Página de Internet o 3Outros (por favor especifique) __________________________________________________ 4

10.1 Qual o número ou outra referência?

_________________________________________________________________________

11. Qual foi a última data da actualização (aprovação) da tabela de taxas, tarifas e preços:200� o 12002 – 200� o 2< 2002 o 3

MUNICIPALISMO ��

A P R E S TA Ç Ã O

D E S E RV I Ç O S P Ú B L I C O S

N A S A U TA R Q U I A S L O C A I S

Migue l Ânge lo Vi l e l a Rodr i guesEsco l a Supe r io r de Comunicação, Admin i s t r a ção e Tur i smo

Ins t i tu to Po l i t é cn i co de Bragança

Joaqu im Fi l i pe Fe r raz Es t eve s de Araú joEsco l a de Economia e Ges tão

Unive r s idade do Minho

Antón io Fe r nando Tava re sEsco l a de Economia e Ges tão

Unive r s idade do Minho

MUNICIPALISMO ��

RESUMO

O presente artigo visa analisar as modificações ao nível das configurações or-

ganizacionais identificadas nos governos locais inerentes ao processo de moderniza-

ção e reforma administrativa. Desta forma, o artigo pretende analisar três dimensões

distintas. Primeiro, procura explorar o conceito de Nova Gestão Pública analisando

a sua amplitude e as consequências na estrutura organizacional da Administração

Pública. Depois, procura contextualizar o processo de reforma e mudança administra-

tiva à realidade da Administração Local. Para tal, identifica e explora alguns casos de

modernização administrativa experimentada em diferentes países da OCDE. Final-

mente, converge para o caso português. Procura identificar as diferentes alternativas

organizacionais para a prestação de bens e serviços públicos a nível local. Fruto da

sua exploração mas detalhada e fazendo uso das três dimensões escolhidas (controlo

directo/competição/cooperação) procede então à classificação das diferentes alterna-

tivas organizacionais, pelos três mecanismos de governação conhecidos: Hierarquia/

Mercado/Networks.

MUNICIPALISMO �1

INTRODUÇÃO

A aplicação das práticas de gestão e as modificações organizacionais inerentes

à Reforma e Modernização administrativa também se reflectiram na organização e

gestão do poder local. Alguns autores consideram que o impacto desta reforma pro-

duz, a nível local, efeitos semelhantes àqueles verificados na administração central

(John, 2001; Sanderson, 2001; Van Gramberg & Teicher, 2000). Outros defendem

o argumento um pouco divergente, assegurando que carga política à natureza presi-

dencialista da gestão dos governos locais e a legitimidade democrática mais próxima

entre eleitor e eleito, condiciona a reforma administrativa a nível local (McLaughlin,

2002). No entanto, apesar de algumas divergências, os governos locais que assen-

tavam a sua gestão em moldes tradicionais (hierarquias claras e definidas; sistema

de carreiras estável e duradouro; mecanismos de controlo tipicamente burocrático;

produção de serviços recorrendo a soluções organizacionais internas), evoluíram para

soluções mais complexas. As abordagens gestionárias e os contributos da Escolha Pú-

blica transformaram os modelos de gestão usados pelos governos locais quer no seio

da sua organização quer na externalização de diversos serviços.

Actualmente, os governos locais são responsáveis pela produção de variadíssi-

mos serviços públicos da maior importância para as populações desde da educação,

acção social, ordenamento territorial até ao abastecimento e tratamento de água, a

recolha e tratamento de resíduos sólidos e à promoção do desenvolvimento regional.

Devido ao forte sistema presidencialista local, bem como à tradicional cultura admi-

nistrativa, as inovações inerente à Nova Gestão Pública sofreram resistências à sua

introdução e implementação. As soluções in-house, nomeadamente dos serviços muni-

cipais constituem a principal opção para a prestação de bens e serviços à população.

MUNICIPALISMO�2

Somente na década de 1990 (sobretudo no final) é que a possibilidade de optar por

soluções de cariz mais empresarial ganhou contornos, por parte dos governos locais,

de uma verdadeira alternativa de governação. Nos últimos anos, floresceram muito

rapidamente soluções alternativas à hierarquia e ao mercado, através da criação de

parcerias e do associativismo. Assim, conjugando a necessidade de gerir esta variedade

de solicitações e pressões inerentes à reforma administrativa podemos identificar 11

soluções alternativas ao dispor dos governos locais para o desenvolvimento das suas

competências. Assim, o nosso artigo visa analisar a influência do modelo da Nova

Gestão Pública nas alternativas da prestação de bens e serviços públicos a nível local,

bem como a classificação mediante os diferentes mecanismos de governação conhe-

cidos.

1.ANOVAGESTÃOPÚBLICA

A Nova Gestão Pública (NGP) como modelo de gestão é difícil de ser correcta-

mente definido. A própria comunidade académica está bastante dividida em conside-

rar ou não a NGP, como uma verdadeira teoria de gestão pública (McLaughlin, 2002).

Esta denominação serve sobretudo para identificar os esforços levados a cabo nas

últimas décadas do século XX para modernizar e reformar o modelo de gestão pública.

Para Hood (1991) trata-se de um movimento internacional baseado na insatisfação

do modelo de gestão adoptado pelo Welfare State e nas crescentes cargas fiscais sobre

os cidadãos. Pretende-se tornar a gestão pública mais eficiente e mais adequada à era

da informação, enfim, passá-la para um paradigma pós burocrático (Gray & Jenkins,

1995). Assim, a NGP pode ser definida como sendo um conjunto de práticas gestio-

nárias ligadas à introdução de mecanismos de mercado e à adopção de ferramentas de

gestão privada para solucionar os problemas de eficiência da gestão pública bem como

para melhorar a satisfação do cidadão nas suas relações com o Estado.

A principal dificuldade, para definir a NGP, está num baixo nível de coesão nas

diversas experiências reformadoras. No entanto, apesar de serem utilizados com dife-

MUNICIPALISMO �3

rentes graus de intensidade, encontramos com bastante frequência, o recurso à con-

tratualização, à liberalização de mercado, à desregulação e à focalização no cidadão

(Kaboolian, 1998). As estratégias variaram conforme os países. O sucesso num caso

não pode ser generalizado para todos os outros (Kickert, 1997). Cada país acaba por

seleccionar as componentes da NGP conforme as suas preferências: é um modelo de

reforma “à la carte” (Pollitt, Brichall, & Putman, 1998). Por exemplo, nalguns casos,

a reforma administrativa, sob a denominação de reinventing government (versão Ameri-

cana), desenvolveu esforços no sentido da empresarialização do Estado e na libertação

dos funcionários (tidos como agentes válidos) de um mau sistema de gestão (Kettl,

2000; Osborne & Gaebler, 1992). Noutros casos, como por exemplo nos países com

sistema de Westminster, a reforma vai ao encontro da pura privatização, da redução

do tamanho do Estado e do confronto com os sindicatos e trabalhadores da Adminis-

tração Pública. (Kettl, 2000; Berzelay, 2001). Mas em ambos os casos denotase uma

crítica e um repúdio ao modelo de gestão seguido pelo Welfare State. Uma vontade de

mudança e de necessidade de maior agilidade gestionária (Gray & Jenkins, 1995).

Como os países possuem diferentes realidades, têm diferentes concepções de

Estado e iniciam acções de reforma administrativa em diferentes alturas, é admis-

sível, segundo McLaughlin (2002) e Pollitt e Summa (1997), falar-se em “NGP na

Europa continental”, em “NGP Anglo-americana”, em “NGP na Europa de Leste”.

A NGP baseia-se então na introdução de mecanismos de mercado e na adopção de

ferramentas de gestão privada para solucionar os problemas de eficiência da gestão

pública. Promove-se a competição entre fornecedores de bens e serviços públicos na

expectativa da melhoria do serviço para o cidadão (ao nível da qualidade), ao mesmo

tempo que se reduzem os custos de produção (Hartley, Butler, & Benington, 2002).

Na perspectiva de Denhardt e Denhardt (2000) a NGP pretende incutir a noção de

que a relação entre o cidadão e o serviço público é similar àquelas que ocorrem no

mercado devendo ser conduzida nos mesmos moldes. Os mesmos autores chamam

logo à atenção para as possíveis alterações de valores da Administração Pública, quan-

do se enfatizam os critérios económicos em detrimento dos de equidade social.

Pretende-se um modelo com mais gestão e menos administração, ou seja,

MUNICIPALISMO��

substituir os administradores provenientes do modelo da administração profissional

(professores na área do ensino, médicos na área da saúde, por exemplo) por gestores

profissionais (Ferlie, Ashburner, Fitzgerald, Pettigrew, & Andrew, 1996). O que está

em causa é formar verdadeiros gestores públicos e não ter simples administradores

(Fenwick, Shaw, & Foreman, 1994). Apesar de serem termos que podem ser utiliza-

dos como sinónimos, pretende-se aqui utilizá-los com algumas diferenças. Adminis-

trar é entendido como um conjunto de normas destinadas a regulamentar a produção

e a definir metodologias de acção, tendo em vista um determinado resultado. Gerir

é a utilização racional de recursos em função de um determinado projecto ou de de-

terminados objectivos, é a conciliação de opiniões divergentes, é resolver problemas,

é orientar. Administrar tem uma conotação de algo mais passivo, uma actividade que

tem por objectivo atestar a conformidade das acções com o previsto. Gerir é enfrentar

as adversidades e ser capaz de construir, em tempo útil, soluções para cada problema

(Carvalho, 2001).

Para Pollitt (1990), a melhoria de desempenho com padrões de qualidade e eco-

nomia de custos para a Administração Pública, procurada pela Nova Gestão Pública,

substancias e em oito elementos:

a) Redução de custos através de uma maior transparência na sua produção;

b) Desagregação do sector público e introdução de uma nova tipologia de rela-

ções organizacionais, os contratos;

c) Separação de responsabilidades entre o promotor/financiador e o produtor

de bens e serviços;

d) Introdução de mecanismos de mercado;

e) Descentralização da autoridade;

f) Introdução de medidas de desempenho;

g) Introdução de uma nova lógica na gestão dos recursos humanos, com mais

semelhanças às técnicas do sector privado,

MUNICIPALISMO ��

h) Maior ênfase na qualidade do serviço.

A tabela 1 apresenta-nos as diferentes componentes identificadas por Hood

(1991) para sintetizar e caracterizar a NGP e a mudança de paradigma ao nível da

gestão pública.

Denota-se uma preocupação pelo controlo financeiro, nomeadamente na redu-

ção dos gastos, na profissionalização e descentralização da gestão pública. Além disso

procura também dotá-la de novas ferramentas (reformular e flexibilizar a contratação

de pessoal, o processo de aquisição de bens e serviços e o sistema orçamental) e con-

trolar e avaliar a gestão pelos resultados e não tanto pelos processos.

Tabela1-ComponentesdaNovaGestãoPública

A introdução da NGP protagoniza a descentralização do poder decisório pe-

las unidades públicas, a reestruturação dos processos e lógicas de funcionamento,

a redefinição dos seus objectivos estratégicos e uma muito maior concentração no

Fonte: Adaptado de Hood (1991)

MUNICIPALISMO�6

desempenho e na obrigatoriedade de procurar a satisfação dos seus clientes e promo-

tores (Denhardt & Denhardt, 2000). Pretende-se transferir o poder para os gestores

de cada unidade administrativa e cessar as relações de dependência hierárquica entre

os diversos níveis da Administração Pública. O controlo burocrático deu lugar aos

novos sistemas de auditorias. Assiste-se à criação de novos organismos independentes

reguladores de cada um dos mercados liberalizados (Hood, James, Jones, Scott, &

Travers, 1998).

2.AFRAGMENTAÇÃODAADMINISTRAÇÃOPÚBLICA

O modelo de gestão adoptado no pós-guerra baseava-se num Estado decisor,

produtor e controlador das políticas públicas. Garantindo todos os recursos necessá-

rios para produzir, pelos seus próprios meios, bens e serviços públicos pretendidos.

Consequentemente, a Administração Pública apresentava-se como uma estru-

tura pesada de fluxo de ordens e comunicação formal, normalmente de cima para

baixo. Os superiores na cadeia de comando assumem-se como pontos de legitimação

para acções inovadoras e não previstas à partida.

A fragmentação e autonomização das estruturas do Estado permitem uma al-

teração substancial ao nível, do tipo de relacionamento e da separação das tarefas.

Tarefas mais operacionais tendem a ser entregues às agências, reservando-se o governo

as tarefas de planeamento, direcção política e fiscalização. Por exemplo, o executivo

pode decidir financiamento de um determinados número de políticas públicas, ou

assuntos em matérias de produção de bens e serviços públicos, mas tal não significa

que obrigatoriamente deva ser ele, através das estruturas do próprio Estado, a produ-

zilas/implementá-las.

Aquilo que acontece é uma separação organizacional entre quem faz a escolha

das políticas públicas e quem as implementa e produz (Araújo, 2000). Da centrali-

zação administrativa, assente nas estruturas burocráticas, passa-se para a descentrali-

zação no mercado e para organizações públicas viradas para a eficiência, qualidade e

satisfação do cidadão (Gray & Jenkins, 1995)

MUNICIPALISMO ��

O objectivo pretendido é deixar os gestores gerir, dar-lhes liberdade de acção,

evitar a intromissão da política em questões económico-financeiras. A gestão para os

gestores e a politica para os políticos. Uma gestão mais empresarial, mais identificada

com o mundo dos negócios, mais próxima do mercado e mais afastada dos políticos e

das suas lutas e arranjos (Van Gramberg & Teicher, 2000).

Enquanto o Estado reforça a sua posição decisória, as estruturas administrati-

vas deixam de ser organizações multi-objectivos, com um vasto campo de acção e são

reorganizadas em agências com um core business perfeitamente identificado. Já não há

lugar para organizações que conseguem medianamente dar resposta a um sem núme-

ro de solicitações. É necessário criar a excelência nas organizações, e de estas serem

centradas no cliente e especializadas na satisfação das suas necessidades. Não é tanto

um downsizing mas mais um resizing. A ideia não é reduzir o tamanho do Estado, é ade-

quá-lo às conjecturas e aos desafios actuais. Claro que esta aposta pode efectivamente

traduzir-se num downsizing, mas é uma consequência e não um meio (Kettl, 2000;

Osborne & Gaebler, 1992).

As pesadas organizações burocráticas, geridas como sistemas mecanicistas, têm

dificuldades em se adaptar a ambientes instáveis, em proceder à redefinição da sua

estratégia e em adequar quer o processo de gestão quer as suas estruturas organiza-

cionais (Bilhim, 2000). São criadas à partida para a prossecução de um determinado

objectivo e são apetrechadas com meios físicos e humanos para lhe dar resposta. O

problema põe-se quando é necessário modificar os objectivos ou quando há alterações

no ambiente externo. A introdução de novas tecnologias, ou o surgimento de novos

segmentos de mercado, podem provocar uma necessidade de alteração estratégica.

No entanto esta actualização não pode ser um acto isolado. Faltam os ajustamentos

necessários dos outros elementos organizacionais, tais como o processo de gestão e as

estruturas organizacionais (Miles, 1984). Procura-se que a fragmentação e a autono-

mização dotem as organizações de mais agilidade, flexibilidade e maior capacidade de

integração com o seu ambiente. Em suma que se tornem mais eficientes.

É também através desta autonomização que se poderá conseguir maior capaci-

MUNICIPALISMO��

dade de controlo sobre o desempenho do gestor e da sua unidade organizacional. Ao

concentrar actividades nucleares e ao definir indicadores de desempenho para activi-

dade, os objectivos tornam-se mais fáceis de identificar e prosseguir. É também mais

fácil verificar de onde provêm os desvios, o que permite redefinir e adoptar um plano

de acção de maneira a corrigi-los (Pollitt, 1990; Osborne & Gaebler, 1992). Assim,

modificam-se as configurações organizacionais da Administração Pública. As estrutu-

ras tradicionais dão lugar a estruturas com uma lógica diferente de acção (Tabela 2).

Tabela2-ComparaçãoentreasagênciasdoNGP

eastradicionaisestruturasburocráticas

A aplicação de novas ideias e modelos de gestão pública e de reforma e moder-

nização administrativa, à Administração Pública acabou por ter a sua transversalidade

para a realidade local. Este processo no entanto não foi uniforme e, como veremos,

situações houve em que foi o governo central a impor estas mudanças e outras onde

os avanços foram protagonizados em primeiro lugar a nível local e só depois aplicados

à administração central. No entanto, certo é que desde a década de 70 os governos

locais sofreram diversas pressões para se reorganizarem e para adoptarem uma estra-

tégia e um modelo de gestão mais eficiente e económico.

Fonte: Adaptado de Rehfuss (1991)

MUNICIPALISMO ��

Ao analisar os movimentos administrativos locais somos levados a equacionar

se estes podem ou não ser uma extensão do modelo da NGP. Isto é, se aquilo que

aconteceu a nível da Administração Pública central passou e teve continuidade na

dimensão local.

Ou se, por outro lado, estes ímpetos de reforma, ao estarem tão identificados

com a realidade local, constituem uma via alternativa a NGP específica dos governos

locais.

Existem correntes científicas que divergem no sentido da resposta.

Para McLaughlin (2002), pode-se desenhar e identificar um modelo de gestão

pública local, independentemente das vicissitudes particulares de cada país, como de

resto acontece com a definição da NGP. Mais, o modelo de reforma é substancialmen-

te diferente devido à carga política e à natureza presidencialista da gestão dos gover-

nos locais. A legitimidade democrática mais próxima entre eleitor e eleito condiciona

a reforma administrativa a nível local.

No entanto, segundo outros autores (John, 2001; Sanderson, 2001; Van Gram-

berg & Teicher, 2000), podemos traçar um quadro diagnóstico e um plano de acção

comum à administração central. As crises económicas que afectavam as economias

mundiais (derivadas sobretudo da crise petrolífera) não pouparam a realidade e o

poder local. Os problemas financeiros avolumavam-se, com a diminuição de receitas

face à constante evolução das despesas. Por parte da Administração Central vieram

indicações no sentido de diminuir os desperdícios e adoptar posturas de maior efici-

ência. O florescimento e desenvolvimento de teorias académicas e ideológicas sobre

as vantagens do recurso ao mercado e da autonomização da gestão também contribu-

íram para um aumento da propensão à adopção da NGP.

Numa fase inicial de desenvolvimento do poder local, a sua gestão baseava-se

em moldes tradicionais assentes em hierarquias claras e definidas: sistema de carreiras

estável e duradouro; mecanismos de controlo tipicamente burocrático; produção de

serviços municipais feita dentro da organização, sem equacionar a possibilidade de re-

correr ao mercado.O caminho apontado para modernizar e reformar a Administração

MUNICIPALISMO�0

Pública Local passaria pela adopção, na maioria dos casos, de metodologias e lógicas

semelhantes às introduzidas na administração central pela NGP, substanciadas na

necessidade de reequacionar o modelo de gestão. Assim, sucintamente desejava-se:

1. A privatização e o recurso a mecanismos de mercado para a produção de bens

e serviços;

2. Uma maior responsabilização da gestão pelas soluções adoptadas;

3. A reorganização das estruturas administrativas e consequente diminuição do

peso burocrático dentro das organizações;

4. A utilização de práticas até então reservadas à gestão privada nas áreas finan-

ceiras e de recursos humanos;

5. A introdução da gestão por objectivos desde o nível micro (no que diz respei-

to ao contrato do trabalhador isolado) até ao nível macro (no que concerne o desem-

penho da organização com um todo).

Em suma, como refere David Morgan (1997) o modelo de gestão que se desen-

volveu na era industrial, assente nas premissas do modelo burocrático e na produção

interna (através dos seus próprios meios) de bens e serviços, está ultrapassada. Cada

vez mais os governantes locais adoptam várias formas de privatização.

Mas, e tal como sucede a nível central, não se consegue definir um modelo es-

tável e uniforme de reforma administrativa de país para país (John, 2001), verifican-

do-se mesmo diferenças no seio da mesma realidade nacional (Jones, 1999; Fenwick,

Shaw, & Foreman, 1994).

3.AREFORMAMUNICIPALANÍVELINTERNACIONAL

O movimento e os vectores da reforma a nível local são bastante heterogéneos.

Cada realidade necessita de uma solução construída à medida. Assim, nesta secção,

com base na literatura especializada, resumimos e agregamos as experiencias mais

MUNICIPALISMO �1

marcantes de transformação e modernização administrativa nos países mais desen-

volvidos:

1. O Recursos Compulsivo ao Mercado;

2. Parcerias Público-Privadas mais Equilibradas;

3. Gestão Pública e Gestão Política;

4. Descentralização e Flexibilização;

3.1.ORECURSOCOMPULSIVOAOMERCADO

As necessidades económico-financeiras, sentidas por alguns países, levou-os a

efectuar cortes orçamentais que afectaram sobretudo os programas sociais. A perspec-

tiva dos governos (locais e centrais) foi a de não continuarem num esforço isolado no

fornecimento de bens e serviços, mas procurar soluções que implicassem promotores

privados. Uma das soluções encontradas veio através do recurso ao “contratcting out”,

da privatização, da introdução dos quase-mercados, passando então os privados a

apresentarem-se como possíveis alternativas para a produção do Welfare State (San-

derson, 2001).

Por exemplo, o governo britânico lançou um programa denominado de CCT

(Compulsory Competitive Tendering) que pretendia representar uma profunda alteração

gestionária, com base nos relatórios da Comissão de Auditoria (Audit Commission).

Esta comissão alertou para a necessidade urgente de se promoverem acções de

forma a aumentar a eficiência, a eficácia e a economia dos governos locais. Fez uma

chamada de atenção também para a necessidade de se alterar a cultura de gestão. Ten-

cionava-se substituir um modelo de gestão directo, exercido através de uma hierarquia

formal, por um modelo de gestão mais indirecto assente em contratos. O governo cen-

tral, através da implementação do CCT, obrigava o poder local a contratar no mercado

um determinado número de actividades. Esta quota obedecia a um plano a médio

longo prazo com a intenção de ser atingida uma fasquia próxima dos 50% de bens e

MUNICIPALISMO�2

serviços financiados pelos governos locais, mas produzidos pelo mercado.

Segundo Fenwick, Shaw e Foreman (1994) o uso do mercado alterou os papéis

e as relações entre o governo local e os cidadãos. Enquanto que o status quo original

implicava uma relação directa (no sentido que a burocracia está sob dependência

hierárquica do líder local) entre o eleitor e o eleito, recaindo neste a responsabilidade

da produção de bens e serviços públicos, com o CCT introduziu-se um novo actor. O

agente económico responsável pela produção dos serviços municipais. A relação ante-

riormente referida como directa passa a ser feita a três: O político que toma decisões

e que é avaliado pelos eleitores; O cidadão que consome os serviços municipais e que

elege o político; O agente económico que estabelece uma parceria com o político e

produz serviços para os cidadãos. Todas as partes estão numa situação de mútua de-

pendência. Os políticos querendo ser reeleitos, beneficiam de uma eficiente produção

de serviços municipais. As populações ganham em termos de bem-estar. O agente

económico garante a sua posição contratual através de um comportamento eficiente.

Este impulso de reforma baseado nas virtudes do mercado também teve apli-

cação na Austrália onde o CCT também foi aplicado à imagem do modelo original.

Desde 1994 que a administração central começou a fazer sentir o seu peso e o seu

poder face aos governos locais. No entanto, a sua aplicação não foi feita de maneira

tão compulsiva.

Registaram-se casos onde houve uma decisão voluntária do próprio governo

local em recorrer ao mercado (Jones, 1999). As referidas quotas só seriam atingidas se

essa fosse a decisão tomada localmente.

3.2. PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS MAIS EQUILI-BRADAS

Após ultrapassar uma primeira fase de recurso obrigatório ao mercado, os go-

vernos locais passaram a apostar em parcerias público-privadas (PPP) mais flexíveis.

Abandonou-se, aos poucos, a ideia da obrigatoriedade e passou-se a ter uma

MUNICIPALISMO �3

visão mais estratégica e a conferir maior autonomia decisória ao poder local.

A introdução do programa Best Value, por exemplo, continuava a apostar na

qualidade e na eficiência mas não fazia da privatização compulsiva uma prioridade.

Segundo Sanderson (2001), Martin (2002) e Martin e Hartley (2000) este programa

representava uma significativa alteração na lógica da reforma que deixa de ser imposta

de cima para baixo, partindo de baixo para cima.

Ao abrigo deste programa os governos locais deviam desenvolver periodicamen-

te planos de acção e definir objectivos e estratégias. A implementação do Best Value

previa uma inventariação, a médio e longo prazo, das actividades necessárias a desen-

volver. Com o plano de actividades concluído procede-se à avaliação de cada activi-

dade, mediante o binómio benefício/custo. Segue-se a consulta popular relativamente

aos padrões de desempenho a fixar, bem como o preço que será necessário suportar.

Um passo importante das PPP é a efectiva comparação entre o serviço proposto pelo

governo local, através dos seus próprios meios, e as soluções apresentadas pelo merca-

do. Numa fase final cria-se um sistema de auditoria que permite controlar e verificar

o correcto funcionamento deste mecanismo.

A implementação deste sistema obriga a uma constante actualização de dados,

interpretando e comparando as soluções dos privados e do 3º sector (Organizações

sem fins Lucrativos OSFL). Contrariamente ao CCT o Best Value parece permitir uma

justa competição entre todos os sectores não eliminando, à partida, o público (Martin

& Hartley, 2000).

3.3.GESTÃOPÚBLICAEGESTÃOPOLÍTICA

Na Nova Zelândia, após se ter procedido em 1988 à reorganização interna dos

governos locais (Local Government Amendment Act) apontou-se para a necessidade de se

separarem competências e para a empresarialização das funções de tipo comercial do

município. Assim passou-se a ter um responsável político, eleito democraticamente,

para desempenhar funções de direcção política e para fazer as grandes opções estraté-

gicas. No entanto, passou-se a ter também um responsável pela gestão e pela imple-

MUNICIPALISMO��

mentação das decisões políticas. Sobre este responsável recai o ónus de organizar da

melhor forma (entenda-se mais eficiente) a promoção e produção de bens e serviços.

Ele é que decide se a produção é feita através de recursos próprios e sob a res-

ponsabilidade do governo local ou se, pelo contrário, se recorre a soluções de mercado

(Wallis & Dollery, 2001).

Os problemas de legitimidade democrática, levantados pelas novas competên-

cias do responsável pela implementação, foram solucionados através da instituição de

mecanismos que permitissem a interacção dos cidadãos na definição da gestão local. A

gestão passa assim a agregar contributos da direcção politica, sugestões dos cidadãos

e do gestor profissional.

3.4.DESCENTRALIZAÇÃOEFLEXIBILIZAÇÃO

Na Holanda a reforma empreendida apostava na comercialização, na privati-

zação, na descentralização e num estilo de gestão privada. Tomava forma a era dos

profissionais da gestão e das preocupações financeiras. Como caso de referência pelo

seu reconhecido sucesso apresenta-se o modelo de gestão seguido na cidade de Tilburg

(Reichard, 2003). Antes da reforma, a gestão caracterizava-se por ser demasiado cen-

tralizada baseada numa pesada estrutura hierárquica onde se notava falta de transpa-

rência e de produtividade.

As mudanças ocorreram, numa primeira fase, sobretudo a nível interno. O po-

der decisório deixou de estar concentrado para ser distribuído pelos departamentos.

Estes passaram a ter competências próprias e a serem responsáveis pelas opções sobre

as acções a seguir, pela sua organização interna, bem como pelos seus recursos huma-

nos.

A vida interna da organização deixou de ser gerida e controlada através de uma

hierarquia e passou a funcionar em rede, com a interacção dos vários departamentos.

(Hendriks & Tops, 2003). A nível orçamental pretendeu-se uma alteração na forma

de elaborar o orçamento. Pretendia-se defini-lo e construi-lo mediante os resultados

MUNICIPALISMO ��

esperados, isto é, definir os outputs, definir os objectivos e apurar a maneira mais efi-

ciente de os conseguir. A evolução deste modelo de gestão permitiu que alguns dos

departamentos se tornassem de tal maneira autónomos que acabaram por ser priva-

tizados. Em pouco tempo o sector de direcção política tinha como principais tarefas

a celebração, gestão e monitorização dos contratos com os departamentos e outros

agentes privados.

Na Alemanha, como refere Wollman (2000), a necessidade de uma reforma ad-

ministrativa foi sentida mais tardiamente porque havia a consciência de que o modelo

de gestão funcionava de forma eficiente. Aliás a utilização de mecanismos de mercado

não constituía grande novidade. Desde a década de 60 que havia uma preocupação

em proporcionar formação adequada aos funcionários do poder, dando-lhe de um

ensino especializado pré-universitário (Fachhochschulen).

Mas só a partir de finais da década de 1980, inícios da década de 1990, é que

podemos notar manifestações da NGP a nível local. O acolhimento das ideias da NGP

deveu-se sobretudo (Wollmann, 2000; Reichard, 2003) a pressões económico-finan-

ceiras e ao processo de reunificação alemã. O reconhecimento por parte da Fundação

“Bertelsmann” e da associação nacional de municípios (KGSt - Kommunale Gemeins-

chaftsstelle) da implementação de um modelo mais moderno de gestão desistindo das

práticas weberianas com maior eficiência, também foi importante para a adopção da

NGP.

A Alemanha apresentou o New Steering Model (NSM), como modelo de gestão,

que através da descentralização de funções dá maior autonomia na gestão de recursos,

uma maior responsabilização da gestão, e pretendeu introduzir uma gestão interna

estabelecida por contratos: maior descentralização das responsabilidades relativamen-

te aos recursos e aos resultados; adopção de orçamentos flexíveis; a monitorização e

avaliação dos resultados mediante os custos e os desvios registados; a implementação

da gestão da qualidade total; a integração de vários serviços em quase-mercados.

Em França, país considerado como unitário e centralizado, assistiu-se durante

MUNICIPALISMO�6

a década de 1980 a uma progressiva descentralização administrativa para o poder

local. Segundo Stevens (1992) é necessário ter em atenção que esta descentralização

foi levada a cabo a três níveis: regional (22 regiões criadas em 1982); departamental

(totalizam cerca de 96); por comunidades Francesas (mais de 36 500).

As linhas da reforma centraram-se sobretudo no maior relacionamento e pon-

deração entre os interesses nacionais e locais; na maior identificação entre governan-

tes e governados; no aumento da flexibilização e adaptação da regulamentação às

realidades locais; na transferência progressiva de poderes para os governos locais; no

maior nível de autonomia, patrimonial, orçamental e administrativa; no incremento

das receitas locais (44.92%) (Stevens, 1992).

No que concerne à Espanha não há uma larga tradição de recorrer ao mercado

para a produção de bens e serviços. Só com o fim do Franquismo, em 1975, o poder

local espanhol começou a contratualizar diversos serviços anteriormente assegurados

por si (recolha de lixos, conservação das estradas, distribuição de águas domesticas,

etc…).

Em Espanha, a reforma dos governos locais esteve muito condicionada à ques-

tão das autonomias. A gestão municipal acaba por ser equacionada por quatro gran-

des eixos:

1. Modelo de Gestão – Burocrático versus gestionário;

2. Responsabilidade da produção – Meios próprios do município ou estabeleci-

mento de parcerias;

3. Competência da Produção – Administração central ou Local;

4. Participação dos cidadãos – gestão fechada e interna ou aberta e participativa.

Relativamente às experiências nas regiões, cada uma enveredou por caminhos

alternativos. Por exemplo:

• Aposta na certificação da qualidade dos seus serviços e Empresas Municipais

(Logroño e Barcelona);

MUNICIPALISMO ��

• Aposta nas novas tecnologias, nomeadamente o e-government (Bilbao, Alco-

bendas e Vigo);

• Análise e simplificação de procedimentos internos (Valladolid, Badajoz e Bar-

celona).

Desta breve retrospectiva podemos verificar que os países anglo-saxónicos,

comparativamente com os países da Europa Continental, têm maior propensão a

adoptar medidas da NGP de maneira mais radical, isto porque preferem uma mu-

dança abrupta.

Fazem-no através de programas específicos de recurso a mecanismos de merca-

do e à privatização de serviços públicos. Apostam mais na eficiência e no desempenho

económico. Países de influência continental seguem um caminho menos conflituoso e

mais de evolução progressiva. Normalmente partem para a descentralização de com-

petências, bem como para a liberalização do mercado.

Assim parece-nos que existiam duas vertentes na reforma dos Governos Locais.

De um lado países cuja estratégia passou pelo ataque às estruturas administrativas

tradicionais e em que a reforma é feita por fases, isto é, a acção administrativa é inter-

rompida sucessivamente por um conjunto de alterações organizacionais e de procedi-

mentos de gestão. De outro lado, uma estratégia de reforma através da incorporação

paulatina de objectivos sobre a qualidade, eficiência e participação do cidadão.

4.OCASOPORTUGUÊS

Em Portugal, a evolução da administração local caracterizou-se sobretudo, pela

sucessão de legislação inerente ao seu financiamento bem como à consolidação e au-

mento das responsabilidades dos governos locais perante os eleitores. Em virtude

deste aumento de atribuições e competências, as formas de organização municipal

também foram evoluindo. Nalguns casos, os serviços municipais autonomizaram-se

ou ganharam personalidade jurídica, noutros assistiu-se à criação de novas entida-

des empresariais ou administrativas, fruto do associativismo municipal; e por fim,

MUNICIPALISMO��

nalguns casos, a acção pública foi substituída pela acção de entidades privadas sob o

controlo do município. Assim, estão actualmente à disposição das autarquias locais,

um conjunto alternativo de arranjos institucionais, de maneira a estes poderem adop-

tar aqueles que mais se adequam quer ao tipo de serviço, quer aos condicionalismos

externos de cada uma.

Portanto, é nossa intenção, nas próximas páginas, apresentar e analisar as dife-

rentes formas e configurações organizacionais ao dispor dos municípios na prestação

de bens e serviços públicos. De maneira a tornar mais clara esta análise, estas diferen-

tes configurações organizacionais serão agrupadas da seguinte forma: serviços próprios

(serviços municipais e serviços municipalizados); sector empresarial local (empresas

municipais, intermunicipais, metropolitanas e outras entidades empresariais locais);

sector privado (contratação e concessão de serviços públicos); e o associativismo (par-

cerias publicas/privadas/sem fins lucrativos) (Tabela 3).

Tabela3-TipologiasdeArranjosInstitucionais

Fruto da discussão de cada arranjo institucional é nossa intenção identificar

as características individualizadoras de cada um em três dimensões (o grau de con-

trolo directo; o grau de competição; e a grau de cooperação inter-organizacional) de

maneira a que cada uma possa ser enquadrada nos mecanismos de governação: a

competição como umas das marcas essenciais do modelo de governação de mercado;

o controlo directo da linha de comando identificador ao modelo de governação hie-

Fonte: Produção própria

MUNICIPALISMO ��

rárquico; a acção conjunta, integrada e concertada como um sinónimo dos modelos

das networks. (Tabela 4).

Tabela4-DimensõesdeAnálise

4.1.SERVIÇOSPRÓPRIOS

A câmara municipal, enquanto órgão executivo/administrativo, tem ao seu dis-

por um conjunto de serviços, através dos quais são postas em prática as suas delibe-

rações.

Assim, os serviços municipais têm como missão zelar pelo cumprimento das

decisões tomadas pelo executivo, sob o poder hierárquico dos órgãos políticos1 (Ama-

ral, 2004).

Estes serviços resumiam-se inicialmente a uma mera secretaria administrativa,

muito por culpa das exíguas funções municipais. Posteriormente, face à necessida-

(1) Numa relação de hierarquia o superior tem o poder de emitir ordens concretas e individualizadas a um serviço; detém o poder de sancionar disciplinarmente um subalterno; bem como a capacidade de revogar uma decisão proferida por uma entidade posicionada abaixo de si na cadeia hierárquica. Cabe ao inferior hierárquico o dever de obediência.

Fonte: Produção própria

MUNICIPALISMO100

de de cumprir com obrigações que careciam da incorporação de recursos humanos

dotados de conhecimentos mais especializados, foram criados os serviços técnicos

diferenciados dos restantes meros serviços administrativos. Hoje em dia, no intuito de

cumprir com as suas obrigações, os municípios apresentam uma estrutura bastante di-

visionária. Assim, organizam-se em divisões (administrativos, financeiros, obras públi-

cas, urbanismo, desenvolvimento e ambiente, só para citar alguns exemplos) divididos

em departamentos e subdivididos em secções, que podem ser criados, modificados e

extintos na medida das necessidades identificadas pelo executivo. No entanto, já no

Código Administrativo de 1940 fora prevista a possibilidade de serem criados os ser-

viços municipalizados como uma evolução dos serviços municipais para desenvolver

actividades de produção sob uma forte orientação industrial. No entanto, esta facul-

dade só estava prevista para serviços públicos de interesse local que tivessem como

objecto a captação, tratamento e distribuição de água potável; a captação, condução

e distribuição de energia eléctrica, de gás e iluminação; o aproveitamento, depuração

e transformação de água potável; tratamento de resíduos sólidos e de esgotos; cons-

trução e administração de mercados; a construção e manutenção de equipamentos

usados na produção de géneros alimentícios (reservados a carnes e lacticínios); e fi-

nalmente a criação de redes de transportes colectivos. Apesar de possuírem um certo

grau de autonomia administrativa e financeira, isto é, as suas decisões não constituem

actos administrativos definitivos mas, no entanto, possuem a capacidade de traçar

o seu próprio plano de actividades; o seu orçamento; bem como a capacidade para

elaborarem o seu quadro de pessoal. São geridos por um conselho de administração

próprio, nomeado pela câmara municipal (que também detém o poder para o exo-

nerar) a quem têm o dever de prestar contas sempre que necessário. Ou seja, estas

entidades continuam a ser parte integrante da pessoa colectiva do município, o que

obriga ao cumprimento das normas de contratação pública (pessoal e aquisição de

serviços), bem como a sujeição das tutelas inspectivas públicas, como se de um serviço

municipal se tratasse.

No entanto, têm um certo nível de autonomia de maneira a permitir um melhor

desenvolvimento das suas actividades.

MUNICIPALISMO 101

Assim, verificámos quer nos serviços municipais como nos municipalizados,

existe uma forte presença do controlo hierárquico dos órgãos executivos municipais.

Estes, e sobretudo o presidente da câmara municipal, detêm como responsabilidade a

boa gestão dos serviços oferecidos pelo município aos seus cidadãos. Pese embora, nos

serviços municipalizados, as tarefas de gestão sejam desenvolvidas por um conselho

próprio, controlado pelo executivo municipal. Daí haver uma diferenciação relati-

vamente aos serviços municipais, porque de resto, são ambos partes integrantes da

esfera jurídica municipal (tabela 5).

Tabela 5 - Classificação dos serviços próprios

4.2.SECTOREMPRESARIALLOCAL

Já alguns diplomas legais como a Lei 79/77, o Decreto-Lei 100/84, e o Decre-

to-Lei 260/76, permitiam às câmaras municipais a constituição de Empresas Munici-

pais, após a devida aprovação pela assembleia municipal. Mas, como refere Amorim

(2000) e Oliveira (1996), poucos municípios chegaram a usar esta faculdade, de criar

por acto administrativo, empresas públicas municipais. Isto por considerarem que

existia falta de regulamentação definidora da forma e da maneira como poderiam

ser exercidas as competências a delegar. Desta maneira, a solução de parcerias entre

o município e uma entidade externa ficou a aguardar posterior regulamentação legal.

As empresas municipais e intermunicipais, tal como são entendidas actualmente, re-

gulamentam-se pelo disposto na Lei 58/98 de 18 de Agosto, recentemente revogada

e substituída pela Lei 53-F/2006 de 29 de Dezembro, que visou regulamentar a tota-

lidade do sector empresarial local. Desta forma, o regime jurídico definiu as empre-

sas municipais, intermunicipais e metropolitanas como entidades com personalidade

Fonte: Produção própria

MUNICIPALISMO102

jurídica própria e autonomia administrativa, financeira e patrimonial, regulando-se

por legislação própria e, subsidiariamente, pelo regime das empresas públicas e pelo

código das sociedades comerciais.

A nova Lei 53-F/2006 de 29 de Dezembro, estabelece um novo enquadramento

para a classificação das Empresas Municipais. Assim, segundo a nova redacção, são

empresas municipais e têm de ser enquadradas neste diploma, as entidades comer-

ciais onde o município: detenha a maioria do capital ou direito de voto (1); tenha o

direito de designar ou destituir a maioria dos membros do órgão de administração

ou fiscalização (2). Também está prevista, no capítulo VII da Lei 53-F/2006 de 29

de Dezembro, a possibilidade de constituir pessoas colectivas de direito público, com

natureza comercial, que reúnem capitais exclusivamente públicos, sob a forma de

entidades empresariais locais. Na prática, isto implicará a adequação de determinadas

entidades empresariais, criadas pelos municípios à luz das regras comerciais privadas,

nomeadamente sociedades anónimas e por quotas. No entanto, como o prazo estabe-

lecido para adequação à nova lei da regulamentação existente ainda está a decorrer,

no âmbito desta investigação ainda serão consideradas as sociedades comerciais (por

quotas ou anónimas, com capitais municipais, públicos ou mistos) existentes como

um caso independente das empresas municipais.

O tema da criação e da gestão de serviços municipais através da solução de em-

presas municipais, já mereceu da nossa parte algum trabalho de investigação prévia de

maneira a podermos sistematizar as principais linhas que caracterização as empresas

municipais (Rodrigues, 2005; Rodrigues & Araújo, 2006; Rodrigues & Araújo, 2006

a); Rodrigues & Araújo, 2005). Assim, no que toca a este arranjo institucional, con-

vém destacar o acto da sua criação; a natureza do seu objecto social; as limitações a

que se sujeitam na sua liberdade de acção; e os poderes que os municípios têm sobre

elas.

Assim, quando à sua criação a decisão de criar uma empresa municipal varia

conforme a natureza da mesma. Nas empresas municipais, da assembleia municipal

sob proposta da câmara municipal; nas Intermunicipais da assembleia intermunicipal,

MUNICIPALISMO 103

sob proposta do conselho directivo2; e nas de âmbito metropolitano da assembleia

metropolitana, sob proposta da junta metropolitana3. Em qualquer um dos casos é

indispensável a realização de um estudo técnico, económico e financeiro prévio à

constituição da empresa. A criação da empresa municipal é, posteriormente, comuni-

cada à Inspecção-Geral de Finanças, à Direcção-Geral das Autarquias Locais e, oficio-

samente, pela Conservatória do Registo Comercial ao Ministério Público, implicando

assim um controlo indirecto da administração central.

O objecto social das empresas municipais deve obrigatoriamente recair num

dos três domínios especificados: a) Exploração de Actividades de Interesses Gerais;

b) Promoção do Desenvolvimento Local; c) Gestão de Concessões. Nesta di-

mensão, as empresas municipais, não podem, serem criadas de maneira a promover

actividades fora do âmbito de acção das atribuições das autarquias locais.

Na maioria dos casos, estão sujeitas às normais obrigações normativas do di-

reito privado. No entanto, verifica-se uma necessidade de cumprir com um conjunto

mínimo de regras públicas, de maneira a garantir a transparência, a igualdade e a

boa-fé da administração local. As empresas municipais podem ser consideradas como

administração indirecta do município, no sentido de que têm personalidade jurídica

própria, mas prosseguem atribuições do município. Agindo a mando e em benefí-

cio da câmara municipal, apesar de manterem o carácter privado (no que toca ao

regime jurídico) obrigam-se a uma série de vinculações públicas. Aquilo que muitos

designam por fuga ao direito administrativo (Amorim, 2000; Estorninho, 1996) não

pode, segundo Carlos Soares Alves (2002) nem deve representar uma fuga ao direito

no seu todo, e será sempre aconselhável uma correcta ponderação entre a agilidade

pretendida para a gestão e as exigências fundamentais para uma actividade pública

administrativa. Apesar da possibilidade dada às empresas municipais, agindo na esfe-

ra do domínio privado municipal, de utilizarem mecanismos até então reservados aos

(2) Carecendo, neste caso de pareceres favoráveis das assembleias municipais envolvidas(3) Carecendo aqui de pareceres favoráveis das assembleias municipais envolvidas

MUNICIPALISMO10�

privados, não existe a mesma liberdade entre entidades públicas e privadas para a uti-

lização dos mesmos. A não ser assim a fuga poderia ser ao próprio direito, acendendo

a discussão sobre as razões para a existência de um Estado de Direito (Alves, 2002).

Desta forma, quando as autarquias agem, por intermédio de outras entidades, sujeitas

ao direito privado devem ser respeitadas algumas vinculações: como a vinculação aos

direitos fundamentais consagrados na Constituição da República, nomeadamente a

vinculação da Administração em obter uma solução justa; o respeito pelos princípios

do Interesse Público, da Legalidade, da Igualdade, da Imparcialidade e da Transparên-

cia; a vinculação aos procedimentos na contratação de bens e serviços, no recrutamen-

to de pessoal e na adjudicação de obras públicas. Adicionalmente, sem prejuízo das

competências do Tribunal de Contas, a Inspecção-Geral de Finanças detém o controlo

sobre a legalidade financeira das Empresas Municipais.

O municipio4 detém o poder de definir orientações estratégica, de maneira a

garantir o melhor desenvolvimento e actuação das empresas municipais5, no estrito

exercício das suas competências de “accionista”. Assim, na redacção da nova lei não

estão previstos quaisquer poderes de superintendência extraordinários aos que cabem

ao accionista propriamente dito. No entanto, convém referir que muitas das Empresas

Municipais que foram constituídas à luz da anterior lei ainda não foram reajustadas.

Como tal, torna-se importante a menção na anterior legislação do poder de supe-

rintendência municipal (art.º 16 da Lei 58/98 de 18 de Agosto) onde constavam os

poderes de: “Emitir directivas e instruções genéricas ao conselho de administração no

âmbito dos objectivos a prosseguir; Autorizar alterações estatutárias; Aprovar os ins-

trumentos de gestão previsional; Aprovar o relatório do conselho de administração, as

contas do exercício e a proposta de aplicação de resultados, bem como o parecer do fis-

cal único; Aprovar preços e tarifas, sob proposta do conselho de administração; Auto-

rizar a aquisição de participações no capital de sociedades; Autorizar a celebração de

empréstimos de médio e longo prazo; Definir o estatuto remuneratório dos membros

(4) Ou os municipio, ou a junta metropolitana, conforme for o caso de empresa em questão.(5) O conteúdo das orientações enquadra-se nos arts. 19, 22 e 25 da Lei 53-F/2006 de 29 de Dezembro,

conforme as actividades desenvolvidas pela empresa municipal sejam de Exploração de Actividades de Interesses Gerais, Promoção do Desenvolvimento Local ou de Gestão de Concessões.

MUNICIPALISMO 10�

do conselho de administração; Determinar a realização de auditorias e averiguações

ao funcionamento das empresas; Pronunciar-se sobre quaisquer assuntos de interesse

para a empresa, podendo emitir as recomendações que considerar convenientes; Como

muitos destes poderes foram transcritos para os estatutos das empresas municipais,

apesar da nova lei não os prever, poderão continuar em vigor, constituindo uma das

grandes diferenças entre empresas municipais e as restantes sociedades comerciais do

município (por quotas ou anónimas, com capitais municipais, públicos ou mistos).

Resta acrescentar ainda os condicionalismos financeiros previstos na Lei 53-

F/2006 para os municípios que detêm participações em entidades empresariais locais.

Assim, o nível de endividamento das empresas municipais revela para a capacidade

de endividamento do município. No caso da empresa municipal apresentar contas ne-

gativas, nos resultados operacionais acrescidos dos encargos financeiros, cabe ao mu-

nicípio, com carácter de obrigatoriedade, transferir o montante financeiro necessário

ao equilíbrio das contas. Também constitui uma elevada responsabilidade financeira

as compensações previstas pela prática de preços sociais ou pelo desenvolvimento de

actividades de utilidade pública. Mais propriamente, surge a obrigação de, quando

estivermos perante um caso de Exploração de Actividades de Interesses Gerais, cele-

brar contratos de gestão (art. 20 da Lei 53-F/2006 de 29 de Dezembro), de maneira

a serem pagas indemnizações a título compensatório sempre que os preços praticados

forem inferiores aos custos unitários (o apuramento deste valores carece da imple-

mentação de um sistema de contabilidade analítica). Este valor das indemnizações

compensatórias, será actualizado e validado anualmente pelo ROC, no intuito de

controlar as variações no custo unitário e correspondente alteração final global do

montante financeiro a transferir. No caso de Promoção do Desenvolvimento Local,

deverão ser celebrados contratos programa (art. 23 da Lei 53-F/2006 de 29 de De-

zembro), de maneira a compensar a empresa municipal, das funções de desenvolvi-

mento económico materialmente relevantes para o contexto local e regional, mas de

difícil viabilidade económica.

Paralelamente à solução das empresas municipais, podiam os municípios (algo

que a nova lei, 53-F/2006 de 29 de Dezembro, veda) criarem sociedades comerciais,

MUNICIPALISMO106

de maneira a prosseguir as suas atribuições e competências.

Podem ser destacados três tipos distintos de sociedades comerciais:

a) As de capital municipal (onde a totalidade do capital é pertença de um ou

mais municípios);

b) As de capitais públicos (onde o capital é detido em conjunto entre os muni-

cípios e o Estado, enquanto administração directa ou indirecta);

c) As de capitais mistos (onde o capital é municipal e privado).

De maneira a estruturar melhor a nossa apresentação, por terem característi-

cas semelhantes6 e de maneira a facilitar a compreensão, adoptamos uma diferente

tipologia. Assim, o primeiro tipo, designadas de sociedades comerciais municipais,

compreende todas que têm capital maioritariamente municipal (excepto se houver

alguma participação de privados). Um segundo tipo, sociedades comerciais públicas,

englobam todas aquelas onde o Estado, através da administração directa e indirec-

ta tenha maioria de capital. Finalmente, sociedades comerciais mistas, aquelas onde

exista participação de entidades privadas.

Por fim, as sociedades comerciais municipais são basicamente empresas criadas

pelos municípios à luz do código das sociedades comerciais, regendo-se pelo direito

privado nos aspectos laborais, fiscais e comerciais. São criadas nos mesmos moldes das

empresas municipais, ou seja, por escritura pública resultante da iniciativa da câmara

municipal com a necessária aprovação da assembleia municipal. O objecto social recai

no seio das actividades próprias dos municípios e visam o desenvolvimento regional.

No entanto, apesar de na prática se assemelharem a empresas municipais, o

facto de serem criadas fora do âmbito da antiga Lei 58/98 de 18 de Agosto, permitia

a estas empresas terem uma estrutura, um controlo administrativo e uma sujeição ao

município diferentes. Desta forma, constituíam-se como órgãos internos destas socie-

dades: O conselho de administração; a assembleia-geral (que não existia nas empresas

(6) Não na composição do capital social, mas sim nos aspectos relevantes do funcionamento da sua activi-dade: acto de criação, sujeição a regras e imposições públicas; e capacidade de controlo do município.

MUNICIPALISMO 10�

municipais); e o fiscal único (neste tipo de soluções organizacionais não constava

o conselho consultivo, obrigatório nas empresas municipais). Esta diferença formal

provocava uma alteração em termos da sujeição à superintendência da câmara muni-

cipal.

De facto, tal poder não estava previsto nesta opção. Aos municípios assistiam

os direitos previstos a qualquer outro accionista em assembleia-geral pelo código das

sociedades comerciais, o que na prática equivale dizer que detinham a capacidade de

eleger os elementos do conselho de administração e avaliar o mérito e a oportunidade

das suas acções. Assim, enquanto, nas empresas municipais a câmara municipal tem a

chancela da superintendência, neste caso, a lei reserva-lhe os poderes que prevê para

qualquer outro accionista. Também no que diz respeito à fiscalização das entidades

administrativas nacionais, estas empresas estão sujeitas à fiscalização sucessiva do Tri-

bunal de Contas, mas não a tutela inspectiva do Governo (através da Inspecção-Geral

de Finanças) (CCDR- N, 1998).

Nas sociedades comerciais públicas, o facto de o Estado possuir a maioria do

capital, enquadra estas soluções no diploma legal que rege as empresas públicas, o De-

creto-Lei 558/99, de 17 de Dezembro. Na prática são em tudo semelhantes às socie-

dades comerciais públicas. São criadas após a aprovação da assembleia municipal sob

proposta da câmara municipal, que se pronuncia sobre a participação do município

numa empresa do Estado, para desenvolver uma actividade de relevante interesse pú-

blico regional. Como no caso anterior, a sujeição ao município e ao Estado é feita por

via das funções de accionista em sede de assembleia-geral. No entanto, existem dife-

renças caracterizadoras desta opção. Assim, estão sujeitas a uma tutela administrativa

mais rigorosa do que a solução anterior. Neste caso, a Inspecção-Geral de Finanças

têm a tutela inspectiva e financeira, para além de serem supervisionadas pelo Ministro

das Finanças, não esquecendo a participação do ministro que superintende o sector de

actividade onde foi criada esta entidade.

No caso das empresas comerciais mistas, a lógica de actuação é materialmente

diferente das anteriores. Isto porque, a participação maioritária de capital privado

MUNICIPALISMO10�

pressupõem uma lógica de lucro em economia de mercado, funcionando a presença

dos capitais públicos como um garante do equilíbrio de mercado (CCDR- N, 1998).

O município continua, como nos casos anteriores, a ter a iniciativa na criação

da empresa, devendo usar os mecanismos adequados de consulta de mercado, de ma-

neira a, observando os princípios Interesse Público, da Legalidade, da Igualdade, da

Imparcialidade e da Transparência, seleccionar o melhor agente privado com quem se

vai estabelecer a parceria. Assim, numa sociedade deste tipo, ao município cabem os

poderes de accionista como em todos os casos anteriores, mas com a particularidade

de, agora, estar uma posição minoritária em comparação com a parte privada (a não

ser que estejam previstos direitos especiais). Esta condição afasta desta sociedade

comercial, qualquer tipo de tutela inspectiva, quer do Tribunal de Contas7, quer de

qualquer elemento do Governo.

Resumindo, as empresas municipais têm um grau de autonomia superior aos

serviços municipais e municipalizados. São consideradas como administração indi-

recta do município, no sentido em que têm personalidade jurídica própria, mas pros-

seguindo atribuições do município. Como estão fora da estrutura hierárquica, o con-

trolo do executivo municipal é feito indirectamente através dos direitos inerentes à

posse de parte ou totalidade do capital social. No caso das empresas municipais, como

já referimos, existem, clausulas estatutárias prevendo um poder de superintendência

municipal, que aproximam o tipo de controlo ao previsto para os serviços munici-

pais e municipalizados. Nas empresas intermunicipais, esse controlo é em tudo igual,

sendo que o facto de estar partilhado pelos restantes municípios se constitui como

única diferença. O mesmo não se passa com as restantes sociedades comerciais. Neste

caso, o controlo directo é diminuto já que é exercido pelo município exclusivamente

na qualidade de elemento pertencente à assembleia-geral. O controlo é mais forte

nas sociedades comerciais municipais do que nas outras. Isto porque, nas sociedades

comerciais públicas o controlo maioritário é exercido por agentes públicos que não

os dos municípios; e ainda mais baixo nas sociedades comerciais mistas porque, para

além de não existirem os meios públicos de controlo, a maioria do capital está na

posse de privados. Em termos de competição de mercado, ela é inexistente, nos casos

MUNICIPALISMO 10�

das Empresas Municipais, Intermunicipais e nas sociedades comerciais municipais e

públicas. De facto, estas entidades não estão submetidas a qualquer tipo de concurso

público ou consulta de mercado, para se tornarem responsáveis pela produção de bens

e serviços públicos. Segundo Alves (2002), pouco sentido faria um processo adminis-

trativo que permitisse aos municípios criarem entidades empresariais deste tipo, para

depois obrigá-las a submeterem-se a um processo competitivo de selecção, correndo

o risco de não conseguirem a concessão do serviço pretendido. Somente no caso das

sociedades comerciais mistas é que verificámos a existência de um processo competi-

tivo na escolha do elemento que ficará com a maioria do capital da sociedade. O grau

de cooperação inter-organizacional é moderado e variável dependendo do número de

sócios implicados em cada solução. Isto porque, a partilha de risco e recursos é feita

estritamente nas matérias que constituem o objecto social da empresa.

Tabela 6 - Classificação do Sector Empresarial Municipal

4.3.SECTORPRIVADO

Neste ponto serão consideradas as situações que prevêem a substituição do

município por outro agente externo (privado) para a realização de determinadas acti-

vidades, que inicialmente estavam entregues ao seu cuidado, ou seja, os mecanismos

de concessão e contratação de serviços públicos.

Fonte: Produção própria

MUNICIPALISMO110

Há já muito tempo que o regime de concessão e contratação de serviços pú-

blicos se constitui como alternativa à gestão dos serviços municipalizados, estando

previsto desde o Código Administrativo de 1940 (Oliveira, 1996). Com a externaliza-

ção, através da contratação e da concessão, o município crê que existe um agente com

mais aptidão, melhores recursos humanos e mais meios financeiros para proporcionar

o bem-estar devido aos munícipes, do que o próprio município (Alves, 2002). No

entanto, a concessão de serviços públicos apresenta diferenças na sua lógica de fun-

cionamento, relativamente à contratação de bens e serviços. A concessão de serviços

públicos pode ser entendida como uma forma do município permitir o exercício de

uma actividade por parte de um privado, em sectores financeiramente viáveis, im-

pondo regras e limites de serviço público. Tal deve ocorrer em áreas cuja exploração

económica e financeira seja suficientemente atractiva de maneira a proporcionar um

espírito de competição entre os agentes interessados. Desta forma, o município pode-

rá garantir um encaixe financeiro por permitir a um agente externo o desempenho da

actividade em causa; e um serviço de elevada qualidade para os munícipes (onde os

limites “mínimos” e os padrões de qualidade são definidos a priori pelo município),

resultante do processo concorrencial anterior à decisão de adjudicação.

A concessão de serviços públicos serve para designar um conjunto de situações

de concessão que, apesar de juridicamente diferentes, têm a mesma génese. Assim,

quer consideremos a concessão de bens públicos para uso privativo, a concessão da

exploração do domínio público ou a própria concessão da gestão de actividades exerci-

das com base em bens públicos estaremos na presença de uma forma de atribuir a um

particular o poder para ocupar, utilizar e explorar uma parcela do domínio público,

para proveito próprio, através da realização de uma actividade comercial, limitando

ou excluindo assim, a sua utilização por terceiros. Na maioria dos casos, a concessão

significa outorgar o direito de exploração de um bem ou serviço público, a um agente

externo, que está disposto a assumir a responsabilidade de o explorar, nos moldes

permitidos pelo município (Gonçalves, 1999). No nosso ordenamento jurídico existe

uma extrema fragmentação no que toca à regulamentação legislativa dos actos de

concessão (praticamente uma regulamentação específica por cada sector a concessio-

MUNICIPALISMO 111

nar). No entanto, e como acontece de resto na contratação, esta prática mereceu uma

atenção especial de entidades nacionais e supra nacionais. Desta forma, o processo de

concessão de serviços públicos mereceu especial atenção por parte da União Europeia,

publicando diversas directrizes comunitárias de maneira a moralizar e credibilizar o

processo de liberalização das actividades tidas como de monopólio público (central

ou local). Parecia querer-se evitar a criação de um reduzido número de promotores

privados que pudessem vir a ser preferencialmente beneficiados com o regime das

concessões e, por outro lado, evitar que a opção pela concessão não representasse-se

uma opção efémera e passageira ao sabor das nuances temporais (Alves, 2002).

A contratação é em muito semelhante à concessão. De resto, o princípio que

nos importa destacar, no âmbito da nossa investigação, está presente em ambos me-

canismos: a competição de mercado. Assim, a grande diferença reside no facto de na

concessão, os agentes privados terem de despender uma quantia pecuniária em favor

a entidade concessionária a título de compensação financeira, por lhe permitir desen-

volver ou explorar uma actividade. Neste caso, fica a cargo do privado, por sua conta

e risco, o desenvolvimento de mecanismos e a definição de estratégias comerciais, de

maneira a conseguir a viabilidade económica e financeira, da actividade explorada.

No mecanismo da contratação, a entidade que contrata, procura suprir as suas

falhas ou necessidades através da locação ou aquisição de serviços especializados ao

exterior. Ao fazê-lo compromete-se a pagar financeiramente um preço acordado. Ou

seja, na concessão, sabendo que a actividade em causa tem um potencial de explora-

ção comercial capaz de atrair o interesse de agentes privados, a Administração Pública

decide eliminar os riscos e encargos com a exploração da actividade a troco de uma

compensação financeira. No caso da contratação é mais uma necessidade da Adminis-

tração Pública que está em causa e que é suprida com recurso a um agente externo

Recentemente, a necessidade de transpor directivas europeias para o ordena-

mento jurídico português, obrigou à realização de alguns ajustes e da simplificação de

alguns trâmites legais, que constam do novo código dos contratos públicos publicado

pelo Decreto-Lei 18/2008, de 29 de Janeiro de 2008. Sem pretender fazer uma aná-

MUNICIPALISMO112

lise jurídica aos diferentes mecanismos e processo de contratação, grosso modo, está

assente na consulta de mercado e na competição entre os agentes que aí operam, de

maneira a, cumprindo com o caderno de encargos estabelecido, apresentarem a pro-

posta mais económica.

A relação estabelecida entre o município e as entidades externas, quer no caso da

contratação quer no caso da concessão, caracteriza-se por não ser uma relação hierárqui-

ca entre quem concessiona/contrata e o agente escolhido. São duas entidades distintas

que estão em causa. Cada uma com a sua personalidade jurídica. Não se trata de mais

um órgão, definido por lei com competências próprias, mas sim de uma entidade exter-

na que provou ter condições para desempenhar determinadas tarefas com padrões mais

altos de eficiência e qualidade. A natureza da relação baseia-se no contrato em que estão

estabelecidos os deveres e as obrigações das respectivas partes.

O típico poder de direcção (emitir ordens, revogar decisões e punir) encontra-

se esvaziado e limitado às cláusulas do contrato. As alterações necessárias aos termos

do acordo celebrado só podem ser feitas com a concordância de ambas as partes,

através da rescisão do contrato ou ainda, através de uma alteração unilateral do con-

trato quando está em causa o serviço público, obrigando a entidade pública a repor o

equilíbrio financeiro do acordo (art. 180 do Código do Procedimento Administrativo

– CPA). Esta relação é mais rígida e formal quando comparada com as anteriores A

deficiente previsão de alguns aspectos, a falta de cuidado no tratamento de outros, ou

a má selecção do agente com quem se deseja celebrar o contrato podem prejudicar o

serviço público e representar elevados custos para o município.

Assim, verificámos que ambas as soluções implicam um processo de consul-

ta de mercado, onde os agentes económicos interessados enveredam esforços, para

apresentarem vantagens concorrenciais sobre os demais interessados. A capacidade

de controlo do município está reduzida aos aspectos contratualizados, o que se torna

um enorme desafio para os municípios. Isto porque, a negociação e a celebração de

contratos desta natureza representa um enorme desafio para a estrutura jurídica dos

municípios devido ao seu aspecto extremamente técnico (tabela 7).

MUNICIPALISMO 113

Tabela 7 - Classificação do Sector Privado

4.4.OASSOCIATIVISMO

O que está em análise nesta secção é o movimento associativo municipal com

outras entidades municipais ou com organizações sem fins lucrativos (OSFL). De

facto, temos assistido em diversas ocasiões à coordenação de esforços e de estratégias

entre municípios em determinadas áreas, nomeadamente quanto estão em causa a

construção de grandes infra-estruturas que necessitem de uma maior área de acção,

de maneira a permitir uma melhor viabilidade financeira. Noutro caso, o florescimen-

to de OSFL, sobretudo em sectores sociais, levou o município a criar protocolos de

colaboração, apoiando a sua actividade, como forma alternativa da própria produção

destes serviços.

No que diz respeito às áreas metropolitanas, segundo Neves (2004), o conceito

doutrinal não está verdadeiramente representado na presente lei que regula as grandes

áreas metropolitanas e as comunidades urbanas (Lei n.º 10/2003 de 13 de Maio).

Assim, o conceito de área metropolitana implica uma grande aglomeração urba-

na, capaz de oferecer serviços multifuncionais, que mantêm relações socioeconómicas

de dimensão e relevância com outras áreas metropolitanas. Ou seja, a contiguidade

geográfica cria um espaço caracterizado por movimentos pendulares potenciadores de

grande interdependência. Daqui surge a necessidade de, coordenando esforços e estra-

tégias, encarar desafios e propor soluções em conjunto. Ora, o disposto na lei tipifica

como critérios para a criação de áreas metropolitana a necessidade de serem constitu-

ídas por, no mínimo, nove municípios contíguos, e com uma expressão populacional

Fonte: Produção própria

MUNICIPALISMO11�

superior a 350.000 habitantes. Assim, segundo a mesma autora, a característica de

interdependência e de análise à mobilidade de factores produtivos, está perdida em

prol de critérios meramente geográficos e demográficos.

As áreas metropolitanas foram inicialmente criadas, pelo Decreto-Lei n.º 44/91,

de 2 de Agosto, como uma associação obrigatória de municípios, nos centos urbanos

do grande Porto e Lisboa. Com já referimos, com a publicação da Lei n.º 10/2003 de

13 de Maio, estendeu-se a todo o território o facto de se poderem criar grandes áreas

metropolitanas e comunidades urbanas (estas com pouca expressão e vazias de respon-

sabilidades no que respeita à prestação de bens e serviços públicos). Assim, mediante

a aprovação das respectivas assembleias municipais, os municípios que entendessem

poderiam criar uma associação pública com personalidade jurídica própria identificada

como grande área metropolitana. De facto, estas não se constituem como uma autar-

quia local, apesar de serem pessoas colectivas de direito público de âmbito territorial.

Isto porque, apesar de reunirem em si os critérios do território, do agregado populacio-

nal e de prosseguirem interesses comuns das populações que vivem nessa circunscrição

administrativa, não têm órgãos representativos. A lei estabelece como órgãos das áreas

metropolitanas: a assembleia metropolitana; a junta metropolitana; e o concelho metro-

politano. Da assembleia fazem parte elementos eleitos pelas assembleias municipais. Da

junta metropolitana fazem parte todos os presidentes de câmara que as integram, que

elegem, entre si, o respectivo presidente. O concelho metropolitano é um órgão consul-

tivo que reúne os titulares de cargos de direcção dos principais organismos públicos que

sejam de interesse no âmbito da acção da própria área metropolitana.

As áreas metropolitanas têm bem definidas as suas atribuições, que resultam da

transferência do Estado e dos municípios (acompanhadas da transferência directa de

fundos financeiros do orçamento de estado e municipal que constituem parte das suas

receitas próprias); coordenam a acção entre os municípios nas áreas do saneamento

básico, da saúde, do ambiente, da segurança e protecção civil, das acessibilidades e

transportes, dos equipamentos colectivos, do turismo, da cultura, e do desporto e o

planeamento estratégico de índole económico e social.

MUNICIPALISMO 11�

Contrariamente a esta plenitude de competências, as associações de municípios

têm uma maior especificidade e logo, menor escopo de acção. Tal como as áreas me-

tropolitanas, também as associações de municípios têm a sua origem na vontade dos

municípios8 se agruparem de maneira a realizar, de forma conjugada, determinadas

tarefas em prol de interesses específicos e comuns (Amaral, 2004). Anteriormente re-

guladas pela Lei n.º 172/99 de 21 de Setembro, as associações de municípios viram o

seu raio de acção diminuído com a publicação da Lei n.º 11/2003 de 13 de Maio, que

as obrigou a adaptarem os seus estatutos de maneira a serem associações de municí-

pios de fins específicos sem necessidade de nexo territorial. As associações de municí-

pios são compostas pela assembleia intermunicipal, onde têm assento os presidentes

e vereadores de cada município. Desta, nascem por eleição entre os seus membros, os

elementos que fazem parte do conselho de administração. Da comparação entre as

duas entidades, áreas metropolitanas e associações de municípios, percebemos que as

primeiras, devido às suas competências e à natureza e diversidade das suas fontes de

financiamento têm um maior grau de autonomia.

No que toca às parcerias com OSFL, verifica-se uma plena atitude discricio-

nária por parte da câmara municipal. Assim, se este órgão colegial entender que, a

actividade ou o serviço prestado por uma determinada entidade sem fins lucrativos é

de relevante interesse público municipal (n.º 4 do art.º 64 da Lei n.º 169/99), pode

deliberar no sentido de lhe ser atribuído um determinado apoio financeiro. Como se

pode verificar, trata-se de um processo bastante liberto dos rígidos e formais procedi-

mentos administrativos que verificámos na contratação de bens e serviços públicos.

A única consequência, em termos legais, resulta da aplicação desse mesmo diploma.

Isto porque, ao ter um apoio representativo de, pelo menos, 50% do valor total, ficam

as entidades obrigadas a aplicação das regras da contratação pública (situação previs-

ta quer no antigo diploma, o Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de Junho, quer no novo

código dos contratos públicos, o Decreto-Lei 18/2008, de 29 de Janeiro de 2008).

Assim, verifica-se anualmente uma espécie de concorrência informal pela distribui-

(8) Aprovação das assembleias municipais sob proposta das respectivas câmaras

MUNICIPALISMO116

ção do financiamento municipal, entre as organizações culturais, recreativas, sociais

e desportivas, onde cada parte procura apresentar-se como a mais necessitada e/ou

merecedora do dito financiamento.

Resumindo, nas três situações supra referidas, verificámos que há uma eleva-

da coordenação de interesses e um elevado espírito de entreajuda entre os actores

municipais entre si bem como com as OSFL. A capacidade de controlo directo do

município é muitas vezes exígua e partilhada. Nas áreas metropolitanas, as compe-

tências próprias dos órgãos executivos revelam-se uma barreira à superintendência

dos municípios. Tal já não acontece nas associações de municípios onde a depen-

dência entre os municípios, continua a ser exercida de forma partilhada, mas o con-

trolo municipal é mais significativo. Nas parcerias com as OSFL, o controlo directo

do município é baixo. O que poderá existir é um controlo informal, em virtude da

decisão de continuar a apoiar a actividade desenvolvida pela OSFL caí na margem

discricionária da câmara municipal. Assim, é de todo o interesse para a OSFL evitar

comportamentos e procedimentos que possam comprometer a parceria estabelecida

com o município.

Tabela 8 - Classificação do associativismo

Assim, se agruparmos a informação descrita anteriormente, somos capazes de

elaborar um gráfico tridimensional (figura 1) onde os eixos representam contínuos

de grau de controlo directo; grau de competição; e grau de cooperação Inter-organi-

zacional. Assim, numa posição de elevado controlo directo dos municípios temos os

Fonte: Produção própria

MUNICIPALISMO 11�

serviços municipais, os serviços municipalizados e as empresas municipais, que tipifi-

cam as soluções de governação por hierarquia. O alto grau de competição de mercado,

que se verifica nas soluções de concessão de serviços públicos a privados; na contra-

tação de serviços públicos; e na constituição de sociedades comerciais de capitais

maioritariamente privadas, identifica-os como soluções de governação de mercado.

Os mecanismos de governação por netwoks implicam um elevado grau de cooperação,

que se verifica nas empresas intermunicipais; nas sociedades comerciais de capitais

municipais/públicos; nas associações de municípios; nas áreas metropolitanas; e nas

parcerias com OSF.

Figura 1 - Configurações organizacionais alternativas nos municípios

MUNICIPALISMO11�

CONCLUSÃO

Portanto, ao nível da organização dos serviços municipais também se assistiu

a uma evolução considerável. Assim, à medida que as atribuições dos municípios iam

crescendo, em número e em complexidade, também se sentiu a necessidade de evo-

lução das soluções e alternativas ao dispor dos municípios. Da original organização

em serviços municipais, evoluiu-se paulatinamente para arranjos institucionais mais

adequados às soluções pretendidas. Inicialmente através da possibilidade de criação

de serviços municipalizados, para a exploração mais industrial de alguns serviços,

posteriormente através de empresas municipais, de maneira a permitir a introdução

de práticas e ferramentas de gestão empresarial na gestão pública autárquica. Também

passaram a fazer parte das alternativas ao dispor dos municípios a possibilidade de

contratar ou concessionar serviços fazendo uso das soluções de mercado. A elevada

complexidade de tarefas e a necessidade de coordenar esforços levaram os municípios

a fortalecer as suas ligações inter-organizacionais através da criação de entidades de

tipo associativo. O número crescente de organizações sem fins lucrativos, a desen-

volverem actividades cuja natureza é extremamente próxima com as desenvolvidas

pelo poder local, abriu a porta para a criação de parcerias publicas e privadas com

estas entidades sociais, culturais e recreativas. Desta forma, constatámos uma enorme

diversidade de opções ao dispor do município para a prestação dos serviços que se

incluem no âmbito das suas competências.

MUNICIPALISMO 11�

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MUNICIPALISMO 123

A S P R I O R I D A D E S P O L Í T I C A S

D O S G O V E R N O S L O C A I S

P O RT U G U E S E S

A n á l i s e e m p í r i c a d a a l o c a ç ã o

d a s d e s p e s a s m u n i c i p a i s

Car l a So f i a Rocha

MUNICIPALISMO 12�

RESUMO

Tendo em conta a satisfação das necessidades das populações que representam

e confrontados com a escassez de recursos, cada governo local desenvolve diferentes

políticas públicas, isto é, estabelece diferentes prioridades. No entanto, nem todos

gastam o dinheiro da mesma forma. Quais serão então as prioridades dos municípios

portugueses? De que forma os municípios despendem os seus recursos? Que factores

justificarão a variabilidade das prioridades políticas entre os municípios?

Neste trabalho, recorremos a um design cross section testando um modelo empíri-

co para os 278 municípios de Portugal Continental, no ano de 2001. O modelo visa

analisar a variabilidade das prioridades políticas nos municípios portugueses através

da análise dos tipos de despesas levadas a cabo pelos diferentes governos locais.

Os resultados empíricos permitem-nos concluir que as variáveis que represen-

tam a procura política dos cidadãos, são os principais determinantes das prioridades

políticas, isto é, são as necessidades das populações que fazem com que os decisores

políticos optem por desenvolver determinadas políticas públicas.

ABSTRACT

Given the aim of satisfying the needs of local populations and faced with

resource limitations, local governments pursue different public policies. This implies

that they have to establish different priorities, which means that they spend their

financial resources in various ways. The relevant question is then what determines

the priorities of Portuguese municipalities? How they spend their financial resources?

And what are the factors behind the variability in the public policy priorities of the

municipalities.

This dissertation uses a cross section research design with a statistical model

of 278 municipalities with 2001 data. The empirical results allow the conclusion

that the variables representing the political demand of the local citizens are the main

determinants of the priorities. This means that political decision-makers, on average,

opt to develop public policies that face the local needs of the populations.

MUNICIPALISMO126

1.Introdução

Na sua actuação cada governo é confrontado com uma variedade de proble-

mas e em ordem a lidar com esses problemas, cada governo desenvolve uma série de

políticas públicas. Como resultado, as políticas públicas de um governo podem diferir

em relação a outro, dependendo da prioridade que cada um atribui a determinado

assunto. Se, para uns a prioridade é erradicar as barracas e os bairros degradados,

para outros a prioridade é a construção de infra-estruturas rodoviárias. Cada governo

estabelece as suas metas, faz as suas apostas. O mesmo acontece tanto ao nível do

governo central, como ao nível local.

As prioridades políticas constituem assim um aspecto central no processo de

decisão política. De facto, constituem a ponte entre a procura política e os serviços

governamentais (Jacoby e Schneider 2001). Apesar de já existir a nível internacional

alguma literatura sobre este tema em Portugal não são conhecidos estudos que ver-

sem especificamente sobre as prioridades políticas do Estado central e em particular

que estudem as prioridades dos municípios portugueses.

Neste sentido, este trabalho propõe-se analisar a variabilidade das prioridades

políticas nos municípios portugueses através da análise dos tipos de despesas levadas

a cabo pelos diferentes governos locais, para o que tentará responder às seguintes

questões:

(i) De que forma os municípios portugueses despendem os seus recursos?

(ii) Quais os factores que determinam a variabilidade das prioridades políticas

dos municípios portugueses?

A relevância deste tema pode ser justificada por duas principais razões. Em

primeiro lugar, pela importância de conhecer a forma como os municípios gastam

os seus recursos. Com este estudo, pretendemos conhecer quais os sectores mais

privilegiados e quais os mais esquecidos pelos responsáveis municipais. Será que os

MUNICIPALISMO 12�

governos municipais privilegiam a educação e as áreas sociais, ou serão as vias de

comunicação e a urbanização as áreas mais favorecidas?

Em segundo lugar, este tema assume extrema importância quando deparamos

com a total ausência de um estudo deste tipo no nosso país. Segundo Paulo Pereira e

João Silva (2001), trata-se de uma situação particularmente grave quando, por exem-

plo, se pretende realizar um processo de transferências de competências para os muni-

cípios. Segundo o autor, nem a administração central, nem os municípios sabem, ao

certo, o custo real das competências a ser transferidas, o que pode constituir até um

factor de bloqueio indesejável ao processo de acrescidas competências municipais.

2.OsFactoresDeterminantesdasPrioridadesPolíticas

A realidade e os problemas de hoje são diferentes daqueles que assistimos há

alguns anos atrás, fazendo com que as respostas aos problemas tenham que ser obri-

gatoriamente diferentes. Umas vezes mais rapidamente, outras mais lentamente, a

verdade é que a mudança nas políticas públicas é inevitável e traz consequências para

a vida dos cidadãos (Ringquist e Garand 1999).

Que factores estão na origem das mudanças ocorridas na forma como os

recursos são distribuídos pelas diferentes políticas públicas. Que razões levam a que

determinado governo altere as suas prioridades?

Segundo diversos autores, as políticas públicas são determinadas pela opinião

pública, pela actividade dos grupos de interesse, pela competição partidária e pela

proximidade de um acto eleitoral.

2.1.OProcessoPolíticoeaOpiniãoPública

Segundo Robert Erikson, Gerald Wright e John McIver (1993), a opinião

MUNICIPALISMO12�

pública dos cidadãos constitui o determinante mais importante no processo de for-

mação das políticas públicas nos EUA. Os autores argumentam que a conexão entre

as preferências dos eleitores e as políticas públicas são consistentes com a teoria

desenvolvida por Anthony Downs (1957) que assume que os cidadãos votam no

candidato que mais se aproxima das suas preferências. Desta forma, os partidos ten-

dem a favorecer as políticas que satisfazem a maioria do eleitorado, levando a que o

candidato vencedor se aproxime do chamado eleitor mediano.

Para estes autores, variáveis como a identificação partidária e a ideologia políti-

ca constituem a primeira explicação na determinação das escolhas políticas, uma vez

que os partidos políticos desenvolvem as políticas que vão ao encontro das preferên-

cias do seu eleitorado. Desta forma, a opinião pública constitui o melhor indicador

da direcção das políticas públicas. Assim, é possível concluir que a opinião pública

constitui o factor mais importante na determinação das políticas públicas.

2.2.OProcessoPolíticoeosGruposdeInteresse

Para muitos autores, o processo político é determinado pelas preferências de

indivíduos inseridos em grupos de interesse, uma vez que estes actuam de forma a

converter os interesses que representam em factos políticos e incluí-los na agenda

política. A formulação de uma política pública depende, por outro lado, da base social

do partido que a formula e, ainda, da acção dos grupos de interesse (Pereira, 1999).

Para autores como William Jacoby e Saundra Schneider (2001), os grupos de

interesse influenciam as políticas públicas desenvolvidas pelos decisores políticos,

uma vez que, estes grupos têm mais facilidade de acesso aos centros de decisão. Se

bem que estudos anteriores já haviam concluído que a opinião pública e os grupos

de interesse constituem determinantes essenciais das políticas públicas, estes autores

identificam a sua importância num aspecto particular das políticas públicas — as

prioridades políticas dos Estados Americanos.

MUNICIPALISMO 12�

2.3.OProcessoPolíticoeoPartidarismo

Para muitos autores as variáveis sócio–económicas são as que melhor explicam

as políticas públicas levadas a cabo pelos diferentes Estados. Variáveis como os níveis

de cuidados de saúde, a educação e o urbanismo são, de facto, os melhores determi-

nantes das políticas públicas. Para Thomas Dye (1966), as escolhas por determinadas

políticas, são justificadas pelas condições sócio–económicas de um Estado, enquanto

que variáveis políticas como o partidarismo pouco interessam para o estudo das polí-

ticas públicas dos diferentes Estados.

Recentemente, para algumas escolas, as condições sócio–económicas cons-

tituem elas próprias verdadeiras variáveis políticas. Para isso basta olhar para os

factores económicos como um reflexo da procura política. Explicando melhor, são as

condições sociais, demográficas e económicas de cada sociedade, que fazem com que

os cidadãos apresentem diferentes preferências por diferentes políticas públicas. Por

exemplo, uma cidade em que apenas 10% da população é servida por água canalizada

fará com que a principal preocupação dos cidadãos seja o abastecimento de água ao

domicílio. Ao mesmo tempo, uma cidade em que a população é afectada pela polui-

ção de um rio, conduz a que a principal prioridade seja o meio ambiente.

Assim, segundo Erikson, Wright e McIver (1993), quando as condições

sócio–económicas são vistas como uma medida da procura política dos cidadãos, a

correlação entre variáveis económicas e políticas públicas é elevada, o que significa

que a procura política é normalmente satisfeita, isto é, as preferências dos cidadãos

são traduzidas em políticas públicas.

Para estes autores, os factores políticos assumem-se, de facto, como os princi-

pais determinantes das prioridades políticas. Contudo, estes factores políticos podem

não ser a ideologia dos cidadãos e o partidarismo. Na verdade, se identificarmos as

condições socio-económicas como uma medida da procura política e uma vez que os

partidos políticos tendem a desenvolver as políticas que vão ao encontro das prefe-

MUNICIPALISMO130

rências do seu eleitorado, é possível concluir pela importância dos factores políticos

na determinação das prioridades políticas.

2.4.OProcessoPolíticoeoCicloPolíticoEconómico

Segundo alguns autores a mudança nas políticas públicas deve-se à proximida-

de de um acto eleitoral, que faz com que os decisores políticos desenvolvam as políti-

cas públicas que julgam ir ao encontro das preferências do seu eleitorado (Nordhaus

1975; Hibbs 1977). Para estes, os eleitores usam o seu voto para sinalizar as suas

preferências pelos diferentes tipos de despesa pública fazendo que, com a proximida-

de das eleições, os governos ajustem a sua forma de gastar os recursos, de acordo com

a probabilidade de vir a ganhar o maior número de votos.

Uma vez que a permanência no poder é o objectivo de qualquer político, num

regime democrático a continuidade de um partido no poder é concretizada através do

resultado obtido nos actos eleitorais. A questão que se coloca é saber como agem os

políticos no sentido de maximizar os votos nas próximas eleições. Para alguns autores,

a proximidade de um acto eleitoral faz variar as opções políticas de um governo que

privilegia as despesas de investimento em detrimento das despesas correntes.

3.AnáliseEmpíricadaVariabilidadedasPrioridades

Tal como já referimos, recentemente têm surgido alguns estudos que versam

especificamente sobre as prioridades políticas, nomeadamente sobre as prioridades

políticas dos Estados Americanos. A maior parte desta investigação é atribuída a

Jacoby e Schneider (2001; 2003; 2004).

Em 2001, estes autores constroem um modelo para estudar a variabilidade

das prioridades políticas nos Estados Americanos, ou seja, para saber como é que os

Estados despendem os seus recursos. Para Jacoby e Schneider os níveis de despesa

MUNICIPALISMO 131

constituem um forte indicador da actividade governamental, para além de consubs-

tanciarem uma clara manifestação das prioridades políticas. Desta forma, os autores

utilizam os níveis de despesa em cada política para construir uma variável que per-

mita conhecer as escolhas dos Estados de entre uma variedade de políticas públicas

— a escala das prioridades políticas.

Visto que os recursos são limitados, os decisores políticos têm de fazer escolhas

entre gastar numa ou noutra área. Normalmente, este trade-off é entre políticas que

favorecem objectivos particulares e políticas que favorecem objectivos colectivos. Os

diferentes Estados vão beneficiar uma ou outra área de acordo com os objectivos que

pretendem atingir. A dicotomia entre benefícios particulares e objectivos colectivos

constitui uma boa variável de medida das prioridades políticas (Jacoby e Schneider

2001).

À semelhança destes autores utilizamos na nossa análise empírica os valores

das despesas em cada política como a melhor representação das prioridades dos

diferentes governos. Para este estudo foram utilizados os valores das despesas de

investimento dos 278 municípios de Portugal Continental do ano 2001, segundo a

classificação económica, publicados na edição anual da responsabilidade da Direcção

Geral das Autarquias Locais – Finanças Municipais.

Efectivamente, o impacto e a importância de muitas políticas públicas são,

muitas vezes, determinados pela quantidade de verbas disponíveis para a sua imple-

mentação. O aumento de recursos para políticas como a protecção ambiental e a

regulação da poluição, traduzem a crescente importância que estas políticas actual-

mente representam para os executivos municipais. Assim, é possível concluir que a

estrutura das prioridades políticas dos diferentes governos são uma função dos níveis

de despesa em cada uma das políticas públicas.

Mas, que factores levam a que determinado município gaste mais numa ou

MUNICIPALISMO132

noutra política? O que leva determinado município a privilegiar, por exemplo, as polí-

ticas de infra-estruturas em detrimento das políticas sociais? Será que são os valores

ideológicos de cada partido os principais determinantes das prioridades políticas dos

municípios portugueses?

3.1.FormulaçãodasHipóteses

Autores como Garand (1985) e Jacoby e Schneider (2001) sugerem que o

partidarismo influencia as prioridades políticas dos governos. Tal como estes autores

argumentam, os Estados tendem a estabelecer diferentes prioridades em ordem a ir ao

encontro das preferências do seu eleitorado. Assim, partidos de esquerda favorecem

os gastos em políticas sociais, enquanto que os partidos de direita preferem gastos

em despesas de infra-estruturas. Desta forma, e baseada nesta literatura, formulamos

uma hipótese que pretende testar a divergência dos municípios em relação ao partido

dominante no executivo. Com esta hipótese, pretende-se testar a relevância da ideolo-

gia partidária no tipo de despesa privilegiada pelos diferentes executivos camarários.

Hipótese1:Aideologiapartidáriainfluenciaapreferênciapelaspolíticas

públicaslocais.

Em segundo lugar, é importante focar que a competição entre os diferentes

partidos pode divergir de município para município. Note-se que o orçamento muni-

cipal e a prestação de contas consubstanciam dois dos mais importantes documentos

financeiros das autarquias locais, tratando-se de documentos que necessitam de apre-

ciação pela maioria dos membros do executivo e da assembleia municipal.

Tendo em conta que são estes documentos que fixam as actividades e conse-

quentes prioridades dos municípios, parece lógico supor que as preferências do presi-

dente, nomeadamente no que diz respeito à alocação funcional das despesas, é mais

fácil de se concretizar quando o partido deste dispõe de maioria absoluta. Isto é, a

MUNICIPALISMO 133

existência de uma maioria não tem um efeito isolado, mas sim um efeito interactivo

com a variável ideologia.

Por outras palavras, a existência de uma maioria pode condicionar o efeito

que a variável ideologia apresenta na variável dependente. Segundo Javier Suarez-

Pandiello e Nuria Bosh (1995), quanto o nível de competição é grande, ou seja, na

inexistência de maiorias, a negociação entre partidos aumenta, o que pode significar

uma diluição das preferências de quem governa, levando a cedências a outras forças

políticas. Desta forma, é enunciada uma segunda hipótese:

Hipótese2:Aexistênciademaiorianoórgãoexecutivoaumentaoefeito

daideologiapartidárianasprioridadespolíticas,umavezqueaumentaapro-

pensãoparabeneficiarascategoriasdeinvestimentodapreferênciadequem

governa.

Uma terceira hipótese advém do facto, muitas vezes assumido, que quando o

partido que governa na Assembleia da República é da mesma cor política do partido

que governa a nível local, são criadas condições para uma maior cooperação entre

ambos, fazendo com que as transferências de verbas aumentem e consequentemen-

te os municípios gastem mais nas áreas que consideram prioritárias (Garand 1985;

Camões 2003). Formulamos, assim, a nossa terceira hipótese:

Hipótese3:Quandoopartidoquegovernaanívellocalcoincidecomo

quegovernaanível central,aumentaapropensãoparaaquelebeneficiaras

categoriasdeinvestimentodasuapreferência.

Tal como já vimos, para muitos autores não são variáveis como a ideologia

política ou o partidarismo os principais determinantes das políticas públicas, mas sim

as variáveis socio-económicas. Para estes, os diferentes governos estabelecem as suas

prioridades com o objectivo de satisfazer as necessidades da sua população. Assim,

MUNICIPALISMO13�

factores como a densidade urbana, o número de eleitores, as mudanças no rendi-

mento per capita de cada Estado são os que melhor explicam as prioridades políticas

estabelecidas por cada governo local (Dilger 1998).

Ainda para outros autores, as variáveis socio-económicas reflectem muito mais

que o desenvolvimento económico, estas representam a própria procura política dos

cidadãos (Jacob e Lipsky 1968; Hayes e Stonecash 1981). A diferença entre ver as

condições económicas como reflexo do desenvolvimento económico e vê-las enquan-

to reflexo da procura política, é muito importante e representa muito mais que uma

questão de interpretação (Erikson, Wright e McIver 1993).

Para estes autores, as condições sócio–económicas são uma medida da procura

política, isto é, os diferentes governos vão procurar desenvolver as políticas públicas

que vão ao encontro das preferências dos seus eleitores, tendo em conta as condições

sociais e económicas das populações que representam. Desta forma, a correlação

entre variáveis económicas e políticas públicas é elevada, o que significa que a procura

política é normalmente satisfeita, isto é, as preferências dos cidadãos são traduzidas

em políticas públicas.

Assim, os factores económicos são indissociáveis dos factores políticos, ou

melhor, as condições económicas consubstanciam verdadeiros factores políticos. Na

verdade, as condições socio-económicas que cada sociedade apresenta irão fazer com

que sejam tomadas diferentes opções políticas em ordem a satisfazer as necessida-

des da população. Quando as variáveis económicas são vistas como uma medida da

procura política, é possível concluir que os factores políticos são de facto um dos

principais determinantes das prioridades políticas.

Concluindo, é com base na procura política dos cidadãos, traduzida nas condi-

ções socio-económicas, como a educação, o urbanismo e o índice de infra-estruturas,

que os decisores políticos definem as prioridades políticas para cada jurisdição. Desta

forma, formulamos uma última hipótese de trabalho:

MUNICIPALISMO 13�

Hipótese4:Asvariáveissocio-económicascondicionamaformacomoos

decisorespolíticosdespendemosseusrecursos,umavezqueestasrepresen-

tamaprocurapolíticadoscidadãos.

3.2.AVariávelDependente:AsPrioridadesPolíticas

Tal como já dissemos, cada município estabelece os seus objectivos, isto é,

define as suas prioridades ao decidir o montante de verba que atribui a cada política

pública. A nossa questão de interesse é analisar a variabilidade destas opções. Para

isso, precisamos de construir uma variável que capte as prioridades políticas dos

governos locais portugueses.

Mas, se a variabilidade na alocação dos recursos parece imperar, não será pos-

sível encontrar aspectos comuns na forma como os municípios despendem os seus

recursos?

Seguindo de perto a metodologia utilizada por autores como Ira Sharkansky e

Richard Hofferbert (1969) e Erikson, Wright e McIver (1993), que combinam vários

indicadores políticos simultaneamente através das chamadas técnicas data reduction,

utilizamos a técnica da análise factorial para, através da utilização da análise prelimi-

nar das políticas públicas, conseguir extrair um factor que represente a nossa variável

dependente.

À semelhança dos autores atrás referidos, a análise factorial irá gerar a represen-

tação empírica da nossa variável dependente — a estrutura das prioridades políticas

nos governos locais portugueses. Note-se que a representação das prioridades políti-

cas de um qualquer governo envolve a necessidade de combinar vários indicadores

simultaneamente, o que justifica a utilização da análise factorial como método de

análise.

MUNICIPALISMO136

A técnica da análise factorial assume que as diversas variáveis em análise apre-

sentam aspectos comuns entre si, o que faz com que seja possível gerar diferentes

factores. Esta técnica constitui um método de simplificação, combinando diferentes

variáveis num pequeno número de dimensões ou factores. Considerando que cada

município pode gastar os seus recursos em 10 políticas públicas distintas, cada uma

delas constitui uma variável diferente. Recorrendo à análise factorial, as variáveis

aproximam-se umas das outras, fazendo com que das 10 políticas iniciais, se consi-

gam extrair factores ou dimensões em número mais reduzido, o que facilita a análise

empírica. Assim, conseguimos simplificar a realidade, reduzindo o número de variá-

veis em estudo.

Através da utilização deste método, vamos analisar as despesas dos 278 muni-

cípios de Portugal Continental em 10 categorias de despesa de investimento que

representam cerca de 74% do total dessas mesmas despesas.

Como resultado da utilização deste método de análise, é possível extrair um

factor que parece dividir os municípios portugueses em dois grandes grupos: aqueles

que tendem a gastar os seus recursos em despesas que privilegiam as infra-estruturas

básicas e, por outro lado, aqueles que se preocupam mais com despesas de índole

social.

Isto é, os municípios portugueses, ao decidir a forma como gastam os seus

recursos, têm muitas vezes de optar por gastos em políticas com objectivo social,

como a habitação, equipamento social, instalações desportivas e recreativas, ou por

políticas vocacionadas para a construção de infra-estruturas, como, por exemplo, a

construção de viadutos e arruamentos, esgotos e resíduos sólidos e viação rural. Desta

forma, as escolhas feitas pelos governantes locais tendem a recair sobre estas duas

áreas principais.

Os resultados da análise factorial podem ser visualizados na Tabela 3.1.:

MUNICIPALISMO 13�

Tabela3.1.ResultadosobtidosatravésdaAnáliseFactorial

Extraction Method: Principal Component Analysis. 1 component extracted.Fonte. Resultados do método de análise: análise factorial

Através da análise desta tabela, é fácil verificar que as políticas públicas loca-

lizam-se em dois grupos distintos. Um deles agrupa as políticas que têm como prin-

cipal finalidade o apoio social prestado pelas autarquias, enquanto no outro grupo

situam-se as políticas que, quando implementadas, destinam-se a dotar os municípios

de infra-estruturas básicas.

Um grupo, associa-se negativamente ao factor extraído e combina as políticas

“Habitação”, “Instalações desportivas e recreativas”, “Outros edifícios” e “Construção

de instalações desportivas e recreativas”. Todas estas políticas envolvem preocupações

de índole social, isto é, todas estas políticas quando implementadas pretendem pros-

seguir um objectivo social. Por oposição, um outro grupo (assinalado a cinzento),

associa-se positivamente ao factor extraído e combina as políticas cujo objectivo

principal é dotar os municípios de infra-estruturas básicas: “Viadutos, arruamentos

MUNICIPALISMO13�

e obras complementares”, “Esgotos”, “Captação, tratamento e distribuição de água”,

“Viação rural” e “Infra-estruturas para tratamento de resíduos sólidos”. Assim, valo-

res positivos apontam para uma preferência por políticas de infra-estruturas, enquan-

to que valores negativos apontam para uma preferência por políticas que favorecem

os objectivos sociais da sociedade.

Parece haver uma incongruência na política “Equipamento social”. Apesar de

se tratar de uma política que se enquadra claramente nas políticas com objectivos

sociais, a sua localização na escala das prioridades políticas indica precisamente o

contrário, com um factor loadind de ,222. Isto é, esta localiza-se no grupo das políti-

cas que beneficiam as infra-estruturas básicas. No entanto, é de notar duas situações:

Em primeiro lugar, esta política representa apenas 2,59% do total do investimento;

em segundo lugar, é ainda de ressalvar o facto de grande parte das despesas com

equipamentos sociais (museus, bibliotecas e escolas) serem classificadas na rubrica

“Outros edifícios”. Por sua vez esta rubrica representa cerca de 11,06% do investi-

mento local e enquadra-se claramente na dimensão das políticas que beneficiam os

objectivos sociais.

No Gráfico 3.1. é possível visualizar melhor os resultados obtidos com a utili-

zação da análise factorial:

Gráfico3.1.ResultadosobtidosatravésdaAnáliseFactorial

Fonte. Resultados do método de análise: análise factorial

MUNICIPALISMO 13�

Através da análise destes resultados, parece ser possível identificar um

factor no qual as políticas de índole social associam-se de forma negativa e as

políticas de infra-estruturas associam-se de forma positiva. Ao factor extraído

chamamos de escala das prioridades políticas, consubstanciando este a nossa

variável dependente.

Desta forma, é evidente a escala das prioridades políticas dos municípios

portugueses, sendo possível identificar dois grupos diferentes de despesas locais.

Os municípios tenderão a gastar mais numa ou noutra área, de acordo com as

prioridades que estabelecem na sua actuação. O Gráfico 3.2. mostra-nos a posição

de cada município na escala que representa as prioridades políticas dos muni-

cípios portugueses, melhor dizendo, na escala que representa a nossa variável

dependente.

Como é possível verificar, cada município ocupa uma determinada posição

na escala, de acordo com o tipo de políticas que privilegia. Assim, tratando-se de

um município com preferência por despesas de índole social a sua localização será

na parte inferior da escala. Por outro lado, se os dirigentes locais preferem des-

pesas com infra-estruturas, o município ocupará a sua posição na parte superior

daquela escala.

Vejamos, no Gráfico 3.2., por exemplo, que, de acordo com a escala que

representa as prioridades políticas, o município de Albufeira (F), com um valor

factorial de 2,9, privilegia as despesas com infra-estruturas, enquanto que muni-

cípios como Alcoutim (K) e Castro Marim (BP), com um valor factorial de -2,9

e -2,8 respectivamente, prestam mais atenção às despesas de índole social. Mas,

mais uma vez se pergunta—o que justifica a diferente posição dos municípios?

Quais os factores que levam os municípios a optar por um ou outro tipo de polí-

ticas?

MUNICIPALISMO1�0

Font

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MUNICIPALISMO 1�1

3.3.OperacionalizaçãodasHipóteses

Depois de definidas as hipóteses, vamos agora partir para a operacionalização

das mesmas, clarificando as variáveis independentes do modelo. Assim, de forma a

testar a Hipótese 1, isto é a divergência dos municípios em relação ao partido domi-

nante no executivo, é introduzida a seguinte variável binária Ideologia:

Ideologia = 1 se o partido é de direita

Ideologia = 0 se o partido é de esquerda

Na amostra utilizada, a variável Ideologia assume o valor 1 sempre que o parti-

do que governa o executivo camarário é de direita, ou assume o valor 0 sempre que,

quem está no poder é de esquerda. As diferentes forças políticas foram classificadas

em governos de direita, se liderados pelo partido do Centro Democrático Social—

Partido Popular (CDS/PP), pelo Partido Social Democrata (PSD) ou pelo Partido

Popular Monárquico (PPM), ou de esquerda se liderados pelo Partido Socialista (PS)

ou pelo Partido Comunista Português (PCP/CDU). Com a introdução desta variável,

pretende-se saber se as prioridades políticas dos municípios portugueses são influen-

ciadas pelo facto do governo que lidera ser de esquerda ou de direita, isto é, se a

ideologia política influencia a forma como os recursos são gastos a nível local.

Assim, é de esperar que os partidos de esquerda, apoiados pelas classes mais

desfavorecidas, tendam a privilegiar mais os investimentos em equipamentos sociais

do que os partidos de direita, mais preocupados com despesas em infra-estruturas.

Espera-se, desta forma, que o coeficiente associado a esta variável apresente um sinal

positivo.

Para testar a Hipóteses 2, é criada uma variável dummy que representa a coesão

política do órgão executivo.

MUNICIPALISMO1�2

Maioria = 1 se o partido da presidência dispõe de maioria no órgão executivo

Maioria = 0 se o partido da presidência dispõe de minoria no órgão executivo

Quando fazemos interagir a variável Maioria com a variável Ideologia — variável

Maioria*Ideologia — pretendemos verificar se o facto de determinado partido governar

com maioria absoluta no órgão executivo aumenta a propensão deste para beneficiar

determinadas categorias de investimentos. Desta forma, espera-se que quando quem

governa é um partido de maioria de direita, aumentos na variável Maioria variam no

mesmo sentido da variável Ideologia. Isto é, espera-se um sinal positivo e com uma

maior magnitude, uma vez que os partidos, ao governar com maioria, terão mais

liberdade para estabelecer as suas próprias prioridades políticas.

Para testar a Hipótese 3, enunciamos a terceira variável — ParCentral — nova-

mente uma variável dummy. Assim:

ParCentral = 1 se o partido do executivo camarário é o mesmo que governa na

Assembleia da República

ParCentral = 0 se o partido do executivo camarário é diferente daquele que

governa na Assembleia da República

De acordo com a Hipótese 3, é de esperar que quando o partido que governa

o executivo camarário é o mesmo que governa na Assembleia da República, se criem

condições para uma maior cooperação entre ambos, fazendo com que as transferência

de verbas aumentem e que os municípios gastem mais nas áreas que consideram prio-

ritárias. Uma vez que, em 2001, o país era governado por um executivo de esquerda,

esta variável assume o valor 1 sempre que o partido que governa a nível local é tam-

bém ele de esquerda. Assim, e dada a preferência deste partido pelas questões sociais,

é de esperar que esta variável assuma um sinal negativo.

Com o intuito de testar a influência dos factores que representam a procura

MUNICIPALISMO 1�3

política dos cidadãos nas prioridades políticas dos municípios portugueses — Hipótese

4 — introduzimos no nosso modelo diferentes variáveis sócio–económicas como a

densidade populacional (DenPopulacional), a taxa de urbanização (Urbanização) e o

índice de infra-estruturas básicas (InfraEstruturas).

Note-se que o índice de infra-estruturas básicas é uma variável construída que

resulta da soma da classificação dos municípios, de acordo com valores apresenta-

dos no índice de abastecimento de água ao domicílio e no índice de tratamento de

esgotos urbanos. O índice de abastecimento de água ao domicílio avalia o grau da

população do concelho servida por abastecimento de água de sistemas públicos. O

índice de tratamento de esgotos urbanos avalia o grau de tratamento dos esgotos

urbanos de cada concelho.

O índice de infra-estruturas básicas utilizado na análise empírica resulta do

somatório dos valores apresentados por cada concelho em cada um dos índices

acima referidos. Ao introduzir esta variável, espera-se que os municípios com menor

índice de infra-estruturas privilegiem estas categorias de despesas uma vez que são

estas as principais preocupações da população. Após satisfeitas estas necessidades

básicas, os municípios preocupar-se-ão com outro tipo de política pública, nomea-

damente com as políticas sociais. Da mesma forma, espera-se que quanto menor for

a densidade populacional e a taxa de urbanização de cada concelho, maiores serão

as preocupações com as despesas com infra-estruturas básicas. Assim, espera-se um

sinal negativo para as variáveis que representam as condições socio-económicas da

população.

Para além destas variáveis explicativas, introduzimos também no modelo as

denominadas variáveis controlo. É sabido que, ao longo dos anos, os recursos finan-

ceiros afectos às autarquias têm sido provenientes, em grande parte, das transferên-

cias da Administração Central e, mais tarde, da União Europeia. O aumento das

transferências dota os municípios de maior capacidade de financiamento, fazendo

MUNICIPALISMO1��

com que outros factores, possam influenciar a forma como os municípios despendem

os seus recursos, o que justifica a inclusão desta variável como variável de controlo

(TrfCappc).

Uma vez que a nossa análise recai sobre as despesas de investimento e os

seus componentes e, tendo em conta que as despesas de investimento representam

cerca de 80% no total das despesas de capital, usamos como variável de controlo

as transferências de capital reais per capita para cada um dos municípios.

Todas as regressões são ainda controladas por uma variável demográfi-

ca que representa a população residente em cada concelho (PopResidente). A

Tabela 3.2. apresenta a descrição e o sinal esperado de cada uma das variáveis

independentes.

Tabela3.2.VariáveisIndependentes

Fonte: Modelo de análise

MUNICIPALISMO 1��

Em face do exposto, o modelo que serviu de base ao teste empírico pode ser

representado da seguinte forma:

Equação 1:

Prioridadei = b0 + b1Ideologiai + b2(Ideologia*Maioriai) + b3ParCentrali + b4DensPopulacionali + b5Urbanizaçãoi + b6InfraEstrururasi + b7TrfCappc+

b8PopResidente + i

3.4.ResultadosEmpíricos

Os resultados empíricos do modelo enunciado são apresentados na Tabela 3.3.:

Tabela3.3.DeterminantesdasPrioridadesPolíticasdosMunicípiosPortugueses

Notas: Estatísticas t entre parênteses. Níveis de significância: ***, p ≤0,000; **, p ≤0,05; *, p ≤0,1.Fonte: Stata 8.0.

MUNICIPALISMO1�6

A Tabela 3.3. apresenta os resultados da estimação do modelo, em que a variá-

vel dependente é a escala das prioridades políticas dos municípios portugueses.

Para além do modelo já formulado, representado na Equação 1, estimamos

ainda duas especificações ao modelo apresentado. Na Equação 2, isolamos as variá-

veis que representam a influência da ideologia partidária sobre as prioridades polí-

ticas dos governos locais portugueses. Com a Equação 3, isolamos as variáveis que

representam a procura política por parte dos cidadãos. Ou seja, com a introdução

desta equação pretendemos conhecer o impacto das variáveis socio-económicas nas

escolhas dos decisores locais.

Da análise dos resultados, é possível concluir que as variáveis que represen-

tam a ideologia partidária não apresentam significância estatística em nenhuma das

regressões. Isto permite concluir que as variáveis como o partidarismo e a ideologia

partidária, incluídas no nosso modelo, não aparentam ter influência sobre as priori-

dades políticas dos municípios portugueses.

Os resultados da segunda equação apresentam a influência dos factores de

ordem ideológica nas prioridades dos municípios portugueses. A análise dos resul-

tados permite concluir que os partidos de esquerda ou de direita escolhem as suas

prioridades, ou melhor decidem a forma como gastam os seus recursos, tendo em

conta outros factores que não a ideologia partidária.

Os resultados obtidos para os coeficientes associados às variáveis Maioria e

ParCentral também não são estatisticamente significativos, o que reforça a conclusão

pela indiferença das variáveis que representam as diferenças ideológicas nos gover-

nos locais portugueses. Se repararmos no valor do coeficiente de determinação (R2)

apresentado pela Equação 2, verificamos que o valor é reduzido, indicando uma

capacidade muito baixa destas variáveis conseguirem explicar as prioridades políticas

dos municípios portugueses. Desta forma, os resultados não nos permitem rejeitar a

hipótese nula das Hipóteses 1, 2 e 3.

MUNICIPALISMO 1��

Por outro lado, na primeira equação, os coeficientes associados às variáveis que

representam a procura política dos cidadãos, atingem significância estatística a 5%,

com excepção da variável densidade populacional. Os resultados da Equação 3, onde

isolamos o efeito destas variáveis, conduzem aos mesmos resultados. Parece evidente

a importância das variáveis que representam a procura política dos cidadãos, como

possíveis explicações da variabilidade das prioridades políticas.

Tal como esperado, o coeficiente associado à variável índice de infra-estruturas

apresenta sinal negativo e é estatisticamente significativo a um nível de significância

de 5%. Da mesma forma, os coeficientes associados às restantes duas variáveis socio-

económicas apresentam o sinal esperado e são estatisticamente significativos a um

nível de significância de 10%. Assim, as variáveis que representam a ideologia partidá-

ria continuam sem significância estatística, ao passo que as variáveis que representam

a procura política dos cidadãos apresentam coeficientes que nos permitem continuar

a deduzir da sua importância como principais determinantes das prioridades políticas

dos municípios portugueses.

Assim, à medida que aumenta a taxa de urbanização, aumenta a preferência

por despesas sociais, uma vez que é suposto que quanto mais urbano for um con-

celho, maior será a sua rede de infra-estruturas básicas e, portanto, as preocupações

dos decisores locais voltam-se para outras áreas, nomeadamente para as preocupações

sociais. Da mesma forma, um concelho já servido por rede de abastecimento de água

ao domicílio e por rede de tratamento de resíduos sólidos, isto é um concelho bem

servido em termos de infra-estruturas básicas, voltará a sua atenção para os gastos

em despesas que favoreçam os objectivos sociais da sociedade.

Os resultados até aqui apresentados permitem-nos concluir que são as necessi-

dades das populações as principais determinantes das prioridades políticas dos muni-

cípios portugueses. Ou seja, os gastos dos municípios são efectuados tendo em conta

as carências básicas das populações. Uma vez satisfeitas as infra-estruturas básicas,

os municípios preocupar-se-ão com as despesas de índole social.

MUNICIPALISMO1��

Conforme referimos anteriormente, para autores como Erikson, Wright e

McIver (1993), as condições socio-económicas não são mais do que o reflexo da

procura política dos cidadãos.

O facto de variáveis como o partidarismo e a ideologia partidária não apresen-

tarem significância estatística, não significa que a componente política não constitua

um factor determinante das prioridades políticas dos municípios portugueses. Ou

seja, mais do que ver as condições económicas apenas como um índice de desenvol-

vimento, é importante reconhecer que as variáveis económicas são elas próprias o

reflexo da procura política, o que faz com que a variabilidade das prioridades políticas

dos municípios portugueses possa também ser explicada por factores políticos. De

facto, vendo os factores económicos como reflexo da procura de políticas públicas por

parte dos cidadãos, parece evidente que os factores políticos influenciam de facto as

prioridades políticas dos municípios portugueses.

É conhecido de todos o quadro de atribuições e competências ao qual as autar-

quias locais estão sujeitas, ou melhor, todos sabemos que as autarquias locais têm as

suas competências muito bem delimitadas e definidas em lei própria, o que restringe

de alguma forma o campo de actuação do poder local. Talvez por esta razão, os parti-

dos que chegam ao poder, de direita ou de esquerda, estabelecem as suas prioridades

mais preocupados com a satisfação das necessidades da população que representam

do que com os valores da sua ideologia partidária. Um estudo deste género ao nível

do governo central poderia apontar para outras conclusões.

4.Conclusão

O objectivo principal deste trabalho é estudar as prioridades políticas dos

municípios portugueses, nomeadamente os factores que justificam a variabilidade

dessas prioridades. Assim, centramos o nosso estudo na literatura que versa especifi-

camente sobre este tema.

MUNICIPALISMO 1��

Se bem que estudos anteriores já se tinham debruçado sobre o estudo das

políticas públicas como forma de resolver os problemas públicos, só com a análise de

Jacoby e Schneider (2001), é que surge investigação que versa especificamente sobre

as prioridades políticas. Para estes autores a opinião pública, a actividade dos grupos

de interesse e a competição partidária são os principais determinantes das escolhas

efectuados pelos decisores locais. Para outros (Dawson e Robinson 1963; Dilger

1988), são as variáveis sócio-económicas as que melhor explicam as políticas públicas

levadas a cabo pelos diferentes Estados.

Na parte empírica do nosso trabalho, testamos um modelo de análise das prio-

ridades políticas para os 278 municípios de Portugal Continental, no ano de 2001.

Com a estimação deste modelo pretendemos conhecer os factores que determinam a

variabilidade das prioridades políticas dos municípios portugueses. Serão os factores

políticos, como a ideologia partidária os principais determinantes das prioridades

políticas, ou serão as variáveis sócio-económicas as que melhor explicam as políticas

públicas levadas a cabo nos municípios portugueses?

Em termos globais, conseguimos concluir que as variáveis socio-económicas

são, de facto, os principais determinantes das prioridades políticas dos municípios

portugueses, isto é, são as necessidades das populações que fazem com que os deciso-

res políticos optem por desenvolver esta ou aquela política. É com base na satisfação

das necessidades da população que os governantes definem a forma como vão gastar

os seus recursos.

Em Maio de 2005, no jornal “Público” o presidente da Câmara Municipal de

Lamego assumia a assunção de um novo ciclo de prioridades para o seu concelho.

De acordo com o autarca, dado que o nível infra-estrutural já está bastante avançado

com cerca de 95 % do concelho coberto por água e saneamento, com transportes

escolares, recolha de lixo e espaços verdes, é necessário avançar para outras priorida-

des, nomeadamente para uma aposta forte na economia. São de facto as necessidades

das populações que determinam as políticas públicas que são desenvolvidas.

MUNICIPALISMO1�0

É importante, por fim, salientar que se trata de um estudo empírico pioneiro

em Portugal, elaborado com base em modelos especificados para a realidade dos

EUA, que não é de todo semelhante ao que se passa no contexto português. De facto,

tendo em conta o quadro legal de competências e atribuições ao qual as autarquias

locais estão sujeitas, não seria de prever alterações significativas na forma como são

gastos os recursos com diferentes partidos políticos no poder.

A partir deste estudo, deve-se prosseguir a investigação neste domínio, uma vez

que seria da maior importância conhecer aquilo que as autarquias gastam numa óptica

funcional. Se bem que ouvimos tantas vezes as autarquias reclamar por mais fundos para

esta ou aquela actividade, não se conhecem estudos que nos mostrem qual o peso que

cada política pública representa para o total das despesas dos municípios portugueses.

Hoje, que tanto se fala em transferências de atribuições da administração

central para a administração local, seria muito importante conhecer o custo real das

competências a ser transferidas. No contexto de rigor financeiro que hoje vivemos,

conhecer a forma como os recursos são gastos e quais os motivos que levam às dife-

rentes escolhas é um assunto de primordial importância. Não nos podemos esquecer

que muitas vezes as políticas públicas que a sociedade em geral pretende ver desen-

volvidas, podem não coincidir com aquelas que seriam as mais eficientes e que em

mais contribuíram para o bem-estar da população. Todos nós conhecemos a forma

como muitas vezes a opinião pública é manipulada pelos próprios políticos. Uma

forma de evitar este problema, seria estabelecer um controlo mais apertado às contas

das entidades que fazem parte do perímetro municipal e à forma como e onde são

gastos os recursos locais.

A continuação da investigação nesta área poderia ser importante para este fim,

nomeadamente para a definição das próprias políticas locais. Pretendemos, assim,

com estas sugestões que os estudos empíricos referentes às prioridades políticas não

fiquem por aqui e que, num futuro próximo, venham a ser um importante contributo

para todos aqueles que têm como tarefa a implementação de políticas públicas.

MUNICIPALISMO 1�1

BIBLIOGRAFIA

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MUNICIPALISMO 1�3

ANEXO I

Listagem de municípios

A - ABRANTES BT - CHAMUSCA EM - MONCÃO HF - SÃO BRAS DE ALPORTELB - AGUEDA BU - CHAVES EN - MONCHIQUE HG - SÃO JOAO DA MADEIRAC - AGUIAR DA BEIRA BV - CINFÃES EO - MONDIM DE BASTO HH - SÃO JOAO DA PESQUEIRAD - ALANDROAL BW - COIMBRA EP - MONFORTE HI - SÃO PEDRO DO S ULE - ALBERGARIA-A-VELHA BX - CONDEIXA-A-NOVA EQ - MONTALEGRE HJ - SARDOALF - ALBUFEIRA BY - CONSTANCIA ER - MONTEMOR-O-NOVO HK -SATAOG - ALCACER DO SAL BZ - CORUCHE ES - MONTEMOR-O-VELHO HL - SEIAH - ALCANENA CA - COVILHÃ ET - MONTIJO HM - SEIXALI - ALCOBAÇA CB - CRATO EU - MORA HN - SERNANCELHEJ - ALCOCHETE CC - CUBA EV - MORTAGUA HO SERPAK - ALCOUTIM CD - ELVAS EW - MOURA HP - SERTAL - ALENQUER CE - ENTRONCAMENTO EX - MOURÃO HQ - SESIMBRAM - ALFANDEGA DA FE CF - ESPINHO EY - MURCA HR - SETUBALN - ALIJO CG - ESPOSENDE EZ - MURTOSA HS - SEVER DO VOUGAO - ALJEZUR CH - ESTARREJA FA - NAZARE HT - SILVESP - ALJUSTREL CI - ESTREMOZ FB - NELAS HU - SINESQ - ALMADA CJ - EVORA FC - NISA HV - SINTRAR - ALMEIDA CK - FAFE FD - OBIDOS HW - SOBRAL DE MONTE AGRAÇOS - ALMEIRIM CL - FARO FE - ODEMIRA HX - SOURET - ALMODOVAR CM - FELGUEIRAS FF - ODIVELAS HY - SOUSELU - ALPIARÇA CN - FERREIRA DO ALENTEJO FG - OEIRAS HZ - TABUAV - ALTER DO CHAO CO - FERREIRA DO ZEZERE FH - OLEIROS IA - TABUAÇOW - ALVAIAZERE CP - FIGUEIRA DA FOZ FI - OLHAO IB - TAROUCAX - ALVITO CQ - FIGUEIRA DE CASTELO RODRIGO FJ - OLIVEIRA DE AZEMEIS IC - TAVIRAY - AMADORA CR - FIGUEIRO DOS VINHOS FK - OLIVEIRA DE FRADES ID - TERRAS DE BOUROZ - AMARANTE CS - FORNOS DE ALGODRES FL - OLIVEIRA DO BAIRRO IE - TOMARAA - AMARES CT - FREIXO DE ESPADA A CINTA FM - OLIVEIRA DO HOSPITAL IF - TONDELAAB- ANADIA CU - FRONTEIRA FN - OUREM IG - TORRE DE MONCORVOAC - ANSIÃO CV - FUNDAO FO - OURIQUE IH - TORRES NOVASAD - ARCOS DE VALDEVEZ CW - GAVIÃO FP - OVAR II - TORRES VEDRASAE - ARGANIL CX - GOIS FQ - PACOS DE FERREIRA IJ - TRANCOSOAF - ARMAMAR CY - GOLEGA FR - PALMELA IK - TROFAAG - AROUCA CZ - GONDOMAR FS - PAMPILHOSA DA SERRA IL - VAGOSAH - ARRAIOLOS DA - GOUVEIA FT - PAREDES IM - VALE DE CAMBRAAI - ARRONCHES DB - GRANDOLA FU - PAREDES DE COURA IN - VALENÇAAJ - ARRUDA DOS VINHOS DC - GUARDA FV - PEDROGAO GRANDE IO - VALONGOAK - AVEIRO DD - GUIMARÃES FW - PENACOVA IP - VALPAÇOSAL - AVIS DE - IDANHA-A-NOVA FX - PENAFIEL IQ - VENDAS NOVASAM - AZAMBUJA DF - ILHAVO FY - PENALVA DO CASTELO IR - VIANA DO ALENTEJOAN - BAIAO DG - LAGOA FZ - PENAMACOR IS - VIANA DO CASTELOAO - BARCELOS DH - LAGOS GA - PENEDONO IT - VIDIGUEIRAAP - BARRANCOS DI - LAMEGO GB - PENELA IU - VIEIRA DO MINHOAQ - BARREIRO DJ - LEIRIA GC - PENICHE IV - VILA DE REIAR - BATALHA DK - LISBOA GD - PESO DA REGUA IW - VILA DO BISPOAS - BEJA DL - LOULE GE - PINHEL IX - VILA DO CONDEAT - BELMONTE DM - LOURES GF - POMBAL IY - VILA FLORAU - BENAVENTE DN - LOURINHA GG - PONTE DA BARCA IZ - VILA FRANCA DE XIRAAV - BOMBARRAL DO - LOUSA GH - PONTE DE LIMA JÁ - VILA NOVA DA BARQUINHAAW - BORBA DP - LOUSADA GI - PONTE DE SOR JB - VILA NOVA DE CERVEIRAAX - BOTICAS DQ - MACÃO GJ - PORTALEGRE JC - VILA NOVA DE FAMALICÃOAY - BRAGA DR - MACEDO DE CAVALEIROS GK - PORTEL JD - VILA NOVA DE FOZ COAAZ - BRAGANÇA DS - MAFRA GL - PORTIMÃO JE - VILA NOVA DE GAIABA - CABECEIRAS DE BASTO DT - MAIA GM - PORTO JF - VILA NOVA DE PAIVABB - CADAVAL DU - MANGUALDE GN - PORTO DE MOS JG - VILA NOVA DE POIARESBC - CALDAS DA RAINHA DV - MANTEIGAS GO - POVOA DE LANHOSO JH - VILA POUCA DE AGUIARBD - CAMINHA DW - MARCO DE CANAVESES GP - POVOA DE VARZIM JI - VILA REALBE - CAMPO MAIOR DX - MARINHA GRANDE GQ - PROENÇA A NOVA JJ - VILA REAL DE SANTO ANTONIOBF - CANTANHEDE DY - MARVÃO GR - REDONDO JK - VILA VELHA DE RODÃOBG - CARRAZEDA DE ANSIÃES DZ - MATOSINHOS GS - REGUENGOS DE MONSARAZ JL - VILA VERDEBH - CARREGAL DO SAL EA - MEALHADA GT - RESENDE JM - VILA VIÇOSABI - CARTAXO EB - MEDA GU - RIBEIRA DE PENA JN - VIMIOSOBJ - CASCAIS EC - MELGACO GV - RIO MAIOR JO - VINHAISBK - CASTANHEIRA DE PERA ED - MERTOLA GW - SABROSA JP - VISEUBL - CASTELO BRANCO EE - MESÃO FRIO GX - SABUGAL JQ - VIZELABM - CASTELO DE PAIVA EF - MIRA GY - SALVATERRA DE MAGOS JR - VOUZELABN - CASTELO DE VIDE EG - MIRANDA DO CORVO GZ - SANTA COMBA DÃOBO - CASTRO DAIRE EH - MIRANDA DO DOURO HA- SANTA MARIA DA FEIRABP - CASTRO MARIM EI - MIRANDELA HB - SANTA MARTA DE PENAGUIÃOBQ - CASTRO VERDE EJ - MOGADOURO HC - SANTAREMBR - CELORICO DA BEIRA EK - MOIMENTA DA BEIRA HD - SANTIAGO DO CACEMBS - CELORICO DE BASTO EL - MOITA HE - SANTO TIRSO

MUNICIPALISMO 1��

ESTATUTO DA REV I STA

Artigo 1.ºNatureza e objecto

a) “Municipalismo”éuma revista científicanasáreas temáticasdoPoderLocaleafins, cujos objectivos, estrutura e funcionamento se encontram regulados nopresente estatuto.

b) Arevistapretendeconstituir-secomoumareferênciaeummeiodecomunicaçãoentreacomunidadecientífica,investigadores,docentes,estudanteseprofissio-naisligadosàAdministraçãoAutárquica.

Artigo 2.ºConteúdo

Osartigosapublicarnarevistadevemseroriginais,sendosujeitosaparecerpréviodoConselhoConsultivo.

Artigo 3.ºDifusão

ArevistaédistribuídaàsentidadesdefinidaspelaAssociaçãodosTécnicosAdministra-tivosMunicipais(ATAM)evendidamediantepreçosporestafixados.

Artigo 4.ºDestinatários

A revista destina-se a ser divulgadapelosmunicípios e demais entidades ligadas aoPoderLocal,easervendidaatodososinteressadosdacomunidadecientífica,investi-gadores,docentes,estudanteseprofissionaisdasáreasdaAdministraçãoAutárquica.

Artigo 5.ºPropriedade

Arevista“Municipalismo”éumapublicaçãoqueépropriedadedaATAM.

Artigo 6.ºÓrgãos

Sãoórgãosdarevista“Municipalismo”:

a) Direcção;

b) OConselhoConsultivo.

MUNICIPALISMO1�6

Artigo 7.ºDirecção

1.ADirecçãoéconstituídaporumDirectoredoisDirectoresAdjuntos.

2. O Director é,porinerência,oPresidentedaDirecçãodaATAM.

3. ODirectorécoadjuvadopelosDirectoresAdjuntos,sendooprimeiro,porinerên-cia,umDelegadoDistritalouRegionaldaATAM,eosegundoescolhidodeentreosparceirosdaATAM.

4.CompeteàDirecção:

a) AprovaroRegulamentoInterno;b) ProporàDirecçãodaATAManomeação,renovaçãoedestituiçãodosmembrosdo

ConselhoConsultivo;c) SugeriràDirecçãodaATAMasentidadesaquemdeveserdistribuídaarevista,eo

preçodevenda;d) Manteremsigiloosautoresdosartigosrecebidos,atédecisãodapublicaçãopelo

ConselhoConsultivo,bemcomodaquelesque,pordecisãodomesmoórgão,nãosejampublicados;

e) Deliberarsobrequaisquerassuntosquenãoestejamprevistosnopresenteestatutoenoregulamento.

Artigo 8.ºConselho Consultivo

1. OConselhoConsultivoécompostoporcincomembros.

2. OsmembrossãonomeadospelaDirecçãodaATAM,peloperíododedoisanos,re-novável.

3. CompeteaoConselhoConsultivo:

a) Analisaroteordosartigosparapublicação;b) Definiroconteúdodarevistaepromoverapublicaçãodosartigos,deformaasal-

vaguardarasuacoerênciaeobjectivos.c) DevolveràDirecçãotodososartigosquenãoseenquadremnasáreascientíficasda

revista;

Artigo 9.ºRemuneração dos Órgãos

Ostitularesdosórgãosdarevistacientífica,têmdireitoasenhasdepresençaedes-pesasdedeslocação,nostermosadefinirpelaDirecçãodaATAM.

MUNICIPALISMO 1��

Artigo10.ºAutonomia

1. Arevistacientíficadeverágarantiropluralismo,deformaagerarumdebatenoâmbitodomunicipalismo.

2. ArevistacientíficatemautonomiaeditorialperanteaATAMeserádotadadeorça-mentopróprio,asuportarporaquela,eporreceitaspróprias.

Artigo 11.ºIncompatibilidades

1. SãoincompatíveisasfunçõesdemembrodaDirecçãodaATAMedoConselhoCon-sultivo.

2. OsmembrosdaDirecçãodaATAMedoConselhoConsultivosópodemapresentarartigosparapublicaçãoseaprovadosporaquela.

Artigo 12.ºInterpretação

Aresoluçãodequaisquerdúvidasque,porventura,sejamsuscitadasnaaplicaçãodopresenteestatuto,sãodacompetênciadaDirecçãodaATAM.

Artigo 13.ºPublicidade

OpresenteestatutoépublicitadonarevistaedisponibilizadonowebsitedaATAM.

MUNICIPALISMO 1��

NORmAS DE COlAbORAçãO

Osartigosnãodevemultrapassaras20páginas,comentrelinhaa1,5,emcarac-teresTimesNewRoman,tamanho12 (Word),enviadosparaaATAMpore-mailgeral@atam.ptouCD-ROM.

1ª página–Naprimeirapáginadotrabalhodeveconstar:Títulodoartigo,nomeeafiliaçãoinstitucionaldo(s)autor(es),resumodoartigo(nãoexcedendoas250pala-vras).

Última página – Na última página deve constar o endereço de contacto do(s)autor(es).

Quadros e figuras – (Em ambiente Windows, qualquer programa)devemserapre-sentados,preferencialmente,nocorpodoartigo,numeradosequencialmenteecomtítulo.Aindicaçãodasualocalizaçãodeveserfeitanocorpodoartigoentreparên-tesis.

Notas –Devemserreduzidasaomínimo,numeradassequencialmenteasnotascolo-cadasemrodapé.

Referências –Devemsercitadasaolongodotexto,segundoasnormasdoPublicationManual da American Psychological Association (APA), como ilustram os seguintesexemplos:

Hill,M.,&Cochran,W.(1997). Into print: A pratical guide to writing, illustrating, and publishing.LosAltos.CA:WilliamKaufman.

Reisman,S.J.(1962).A style manual for technical writers and editors.NewWork:Macmillan.

Alistadereferênciasbibliográficasdeveserorganizadaalfabeticamente.

Direitos de autor–Depoisdasuapublicação,osartigospassamaserpropriedadedarevistacientíficadaATAM.Todososartigospublicadossãodaexclusivaresponsabili-dadedosautores.

Contacto – ATAM, ao cuidado do Director da revista e Presidente da ATAM, Dr.FranciscoJoséAlveirinhoCorreia(presidentedireccao@atam.pt)