“서울이 만드는 다음 세대의 여지 청년이 만드는 다음 사회의 공공”

청년정책의 재구성 기획연구

2015. 4

서울시특별시 / 서울시 청년허브

[연구수행기관]

서울시 청년허브

[연구참여진]

연구책임 서울시 청년허브 신윤정 기획실장

연구책임 서울시 권지웅 청년명예부시장

연구책임 청년유니온 정준영 정책국장

공동연구원 청년유니온 김민수 위원장

공동연구원 민달팽이유니온 황서연 주거상담팀장

공동연구원 청년지갑트레이닝센터 한영섭 센터장

공동연구원 서울청년정책네트워크 송효원 운영사무국장

이 보고서는 2015년도 서울시 ‘청년현황 분석 및 인포그라픽 제작’ 결과물로 만들어졌습니다.

이 저작물은 크리에이티브 커먼즈 저작자표시-비영리-동일조건변경허락 4.0 국제라

이선스에 따라 이용할 수 있습니다.

목 차

Ⅰ. 총론-청년 의제의 쟁점과 방법론의 재구성 1

1. 쟁점 1

2. 대상 4

3. 원인 6

4. 경험 9

5. 제안 126. 소결 13

Ⅱ. 이행불가세대 – 일자리·노동 문제의 해결 14

1. 현황 14

2. 서울시 기존 정책 분석 및 평가 30

3. 정책 제안 34

4. 참조 해외사례 : OECD 38

5. 참고문헌 39

Ⅲ. 민달팽이세대 – 주거 문제의 해결 40

1. 현황 40

2. 서울시 기존 정책 분석 및 평가 54

3. 정책 제안 57

4. 참조사례 60

5. 참고문헌 63

Ⅳ. 마이너스세대 – 신용 문제의 해결 63

1. 현황 63

2. 서울시 기존 정책 분석 및 평가 75

3. 정책 제안, 82

4. 참조사례 87

5. 참고문헌 87

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Ⅰ. 총론 - 청년 의제의 쟁점과 방법론의 재구성

1. 쟁점

1-1. 수치가 목표가 되어버린 청년정책

○ 11.1%, 48만 명

지난 2월 통계청이 집계한 청년실업률, 청년실업자의 수다.

IMF 구제금융으로 구조조정이 한창이던 외환위기 이후 16년 만에 청년실업률이 사상 최고를 기록했다.

최악의 국면으로 접어들고 있는 청년실업, 그 심각성은 모두가 공감하지만 진단도 해법도 저마다

다르다. 정부는 해외 진출과 노동시장 구조개혁, 야당은 청년 고용 대책의 원점 재검토라는 시각차

를 드러내며 공방이 격화되고 있다.

이런 와중에 한 언론지면에 실린‘청춘은 위로받아야 한다’는 칼럼에 대한 댓글이 싸늘하다. 위로도

필요 없으니 그냥 아무 말도 하지 말라고 한다.

미래로 가는 문이 굳게 닫힌 청년들의 불안·불만·불신이 깊어지고 있다.

○ 누락된 청년의 삶의 풍경

정부는 최근 청년실업률 상승의 배경을 고용시장의 악화보다 비경제활동 인구가 구직에 나서기 시작한

것에 따른다고 해석한다. 이에 지금이 바로 높은 대학진학률, 취업의 장기화, 노동시장 이중구조 격차

심화 등의 구조적 문제를 해결할 골든타임이라며, 노동·교육 부문의 강도 높은 구조개혁을 서두르고

있다. 고용노동부의 노동시장 구조개혁 정책광고에 TV 드라마 <미생>의 주인공인 장그래를 앞세운 맥

락이 이것이다.

하지만 언급되는 해결 대안들에 중요한 사실이 누락되었다.

연간 1조 원을 청년 취업에 지원했음에도 불구하고 결과적으로 나빠지기만한, 오늘 청년이 살아내고

있는 삶의 풍경이 빠져 있다. 청년이 대면하고 있는 현실을 놓친 것이다.

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서울 청년 10명 중 3명이 주거빈곤 상태로, 지하·옥탑에 3.6만 명, 비주택거처에 2.2만 명의 청년이 거

주하고 있다. 월 소득의 30%이상을 주거비로 부담하는 서울 청년은 70%를 넘었다.

전 연령층의 개인워크아웃 신청자가 줄어들고 있지만 20대만 유일하게 전년대비 9.4%나 늘어났고,

학자금 대출을 갚지 못한 신용유의자는 지난해 4만 635명으로 8년 만에 10배 이상 증가했다. 생활비와

학비 마련을 목적으로 휴학을 선택한 청년은 17만 3,000명으로 2007년 관련 통계를 작성한 이후 청

년빈곤은 숫자와 비중 면에서 모두 최대치를 기록하고 있다.

청년실업이 사회문제로 떠오른 10여 년 전부터 스무 차례 이상 발표된 청년 고용 대책은 고용 여건을

개선시키지 못했다. 문제를 해결하지 못한 시간동안 청년은 열심히 일을 해도 빈곤한 근로빈곤(working

poor)의 위험에 노출되었고 삶의 위기는 가중되었다. 악화된 청년의 삶의 조건에 대한 성찰과 평가는

빠진 채, 그 빈자리를 실업률의 수치만이 요란하게 채우고 있다.

○ 노동시장 구조개혁 역시 고용률 개선이 목표

전경련의 발표에 따르면 30대 그룹은 작년에 이어 올해 역시 투자는 늘이되 신규채용은 줄일 예정

이다. 늘어난 투자 역시 고용유발 효과가 적은 시설투자이다. 매해 48만 명의 대졸자들이 새롭게 채용

시장에 진입하고 있지만 향후의 경기를 낙관하지 않는 기업들이 고용 자체를 제한하고 있어 고용절

벽은 현실화되고 있다. 경쟁도 경쟁이지만 취업 자체가 어려워졌다는 방증이다.

노동시장의 이중구조 격차를 해소해야 한다는 문제인식은 옳다. 하지만 과보호되었다는 대기업 정규직

일자리는 전체 정규직 일자리의 10%에 불과하다. 정부의 희망대로 연공서열형 임금체계를 개편하고

고용을 유연하게 한다고 해서 기업들이 그 자리를 정규직으로 채용하거나 비정규직의 처우를 개선한

다는 보장이 없다. 강제할 수단도 없다.

정부가 고용절벽이 더 심각해지기 전에 꺼내든 구원등판 카드. 상황을 역전시키기에 기업이라는 상대

팀이 너무 강하다. 노동시장 구조개혁의 정책효과가 유효한지 엄밀한 검토가 필요하다.

○ 안이한 인식, 헛도는 정책

일찍이 경험하지 않았던 높은 청년실업률과 더불어 최상위권 고학력의 졸업자들도 취업을 심각하게

고민해야 하는 상황에도 사회는 여전히 청년에게 눈높이를 낮추라고 주문한다. 좁게 열려진 양질의

일자리로 경쟁이 몰리는 것은 피할 수 없는 일이 되었다. 여기에 진입하지 못한 압도적 다수의 청년

들은 이미 하향취업으로 눈높이를 낮춘지 오래다. 청년취업자 5명 중 1명은 1년 이하 계약직이고 비정

규직으로 일하는 청년이 절반은 넘는다.

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한 번의 실패가 낭떠러지인 경우가 허다하다. 생애주기의 단계마다 위험이 확대되고, 계층 이동의 사

다리가 끊어졌으며, 사회진입 전부터 마이너스 상태인 청년의 지불능력에 대한 안이한 상황 인식으로

인해 청년정책이 헛돌고 있다.

1-2. 청년정책, 사회정책을 적극적으로 포괄해야

사회는 비대해졌고 문제는 복잡해졌다. 모두를 위한 해법과 간단한 정답은 없다.

역대 어느 정부도 예외 없이 청년 의제를 고용의 문제로 한정하고, 고용률이라는 수치상의 지표를 개선하

기 위한 일자리의 양적 공급이라는 정책방향을 일관되게 추진해왔다. 임금수준과 안정성 등 고용의 질이

강조되면 대규모 실업의 규모를 거론하며 ‘한가한’얘기로 치부했다. 당장의 밥벌이를 찾아서 먹고 사

는 것이 중요하지 고용조건에 대한 고려는 이차적이라는 것이다.

그 사이 청년문제는 임시적이고 예외적인 것에서 일상적이고 일반적인 것으로 확대되었다.

청년의 삶은 변했는데 어째서 정책은 그대로인가?

최근 들어 정부와 사회가 청년 의제를 점차 총체적이고 구조적인 것으로 접근해가고 있다.

이제라도 청년의 현실을 무겁게 받아들이고 설득력 있는 개혁안을 제시하기 위해서는 청년 의제의 기본

틀부터 변화시켜야 한다. 분야별로 분리된 의제 ․ 정책 틀로는 사회경제의 변화에 따라 구조적으로 배제된

청년의 문제를 해결할 수 없다.

청년 문제를 제대로 해결하기 위해 경제 ․ 산업 ․ 교육 ․ 고용 ․ 노동시장 정책 등 정책의 층위, 수준, 분야

를 종합하는 접근법이 필요하다. 정책은 분야로 분리될지 몰라도, 청년의 삶을 그렇게 나눠지지 않는다.

여기서 다른 무엇보다도 지금까지 청년정책의 범위로 다루지 않았던 ‘사회정책’을 적극적으로 포괄하는

시도가 필수적이다. 청년들이 삶의 기본적인 안정조차 위협받고 있는 상황에서 사회정책적 접근이 없이는

다른 정책들이 효과를 발휘할 수 없다. 사회정책과 결합된 고용 ․ 노동 ․ 주거정책 등을 설계해야 한다.

청년 의제의 사회적 위치가 변해야 한다. ‘일단 취업하고 나면 시장 내에서 해결될 것이다’라는 식의 단

순하고 무책임한 방식으로는 안 된다.

청년의 삶에 가닿는 정책 혁신을 위한 첫 단추는, ‘무엇을 해결할 것인가?’라는 정책의 원초적이고 선행

적인 질문이다. 무엇을 해결할 것이며, 해결을 위해서는 무엇이 필요한가?

청년은 지금 담론이 아니라 구체적 길을 묻고 있다.

“이대로만 하면 되는 거죠?”라는 질문과 함께.

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2. 대상

2-1. ‘세대’라는 사회분석의 범주

○‘세대’범주의 유효성

2000년대 한국 사회에는 노동자 ․ 농민 ․ 빈민 등으로 사회집단을 구분하는 전통적인 분석 범주만으로는 포

착되지 않는, 그러나 이미 빠른 속도로 등장하기 시작한 ‘새로운 사회적 약자집단’이 존재했다. ‘세

대’와 같이 기존과 다른 분석 범주들은 이 존재들을 조명하는 데 유효했다. 신(新) 사회적 위험의 발생에

따라 사회를 분획하는 방식 또한 변화가 필요했던 것이다.

1997년 외환위기 이후 신자유주의로 표현되는 시장경제 중심의 성장패러다임은 기업과 같이 시장 내에서

우월한 지위를 가진 소수에게로 이윤을 집중시켰다. 경제적 부(wealth)의 배분으로부터 구조적으로 배제됨

에 따라 사회경제적 약자의 지위에 처한 청년이나 경력단절 여성들은 양질의 일자리로부터 완전히 분리된

‘2차 노동시장 불안정 노동’의 당사자로 자리 잡는다.

누구의 입장에서 세상을 바라볼 것인가?

세대나 젠더와 같은 범주들은 새롭게 발생하는 사회문제를 밝혀내고, ‘민주화 이후 민주주의’가 낳은 사

회적 불평등을 완화하기 위해 ‘경제민주화’라는 시대적 과제를 도출하는 과정에 주요한 기제로 작용했

다. 이들은 시장 내 약자로서 공공정책의 우선적 지원 대상으로 떠올랐다. 동시에 2003년 촛불시위 이후의

몇 차례의 대규모 시민운동을 경과하며 사회변화의 희망을 담은 ‘뉴파워(New Power) 진원지’로 호명되

며 새로운 성장 동력이자 사회적 투자의 대상으로서 주목을 더해 갔다.

○‘세대’범주의 한계성

그러나 사회적 불평등은 성별 ․ 연령 ․ 소득 ․ 자산 ․ 학력 ․ 지역 등 수많은 중심성과 주변성이 교차하는 중

층적인 구조 위에서 중산층을 파괴시키며 사회적 약자 집단을 더욱 세분화시켰다. 사회 계층 간 이동 단절

은 심화되었다.

문제는 그러한 변화를 반영하지 못하는 단일한 세대 범주는 파편화되어 가는 이들의 삶을 들여다보는 데 점

차 허약성을 드러낸다는 것이다. 세대를 드러내는 것만으로도 효과가 있었던 시점과 단계가 있었다면, 지

금은 고정된 나의 범주로서 세대만을 강조하는 것의 분명한 한계가 커지고 있다.

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2-2. 세대 내 ‘격차’, 파편화된 청년의 삶

○ 비동시성의 동시성

생애주기에서 청년기는 시장경제에 독립적 주체로 진입하는 시기를 말한다. 낮은 연령은 노동시장에서 저

숙련과 짧은 경력이라는 취약성을 부여한다. 주택임대시장에서는 이제 갓 독립한 세대주의 불안정함이 있

다. 소득도 낮고 자산도 없이 이제 막 사회의 출발선에 섰을 뿐이니, 사회적 보호장치가 취약한 청년들에

게 경제위기의 충격이 집중되는 것은 자연스러워 보일 수 있다. 그러나 2008년 국제적인 금융위기 이후 악

화되고 있는 청년의 상황은, 생애주기의 청년기에 겪는 당연한 어려움으로 진단하기에 위기의 폭이 너무

크고 다변화되었다.

우리는 이런 청년문제를 어떻게 이해해야 하는가?

짧은 시간동안 압축적 근대화와 경제성장, 급격한 사회변화를 겪어온 한국사회의 복잡성은 ‘비동시성의

동시성’이라는 표현으로 함축된다. 비동시적인 것들이 동시에 존재하는, 사회의 전근대 ․ 근대 ․ 탈근대적

요소가 공존하는 불안정성이 그것의 핵심적인 특성이다.

달력 위에 흘러가는 동시간대를 살아가고 있지만, 사회적 위치와 처해진 조건, 상황에 따라 전혀 다른 시

간을 살아가기도 한다.

○ 벌어지는 세대 내 격차

이는 주로‘세대 간’에 두드러지는 모습이지만, ‘세대 내’에서도 존재한다.

최근 커지고 있는 세대 내의 비동시성은 계급 ․ 계층 간 격차의 모습이다. 대다수의 청년들이 88만원 세대

인 것은 분명하지만, 동시에 완전히 다른 게임에 참여하고 있는 극소수 88억원 세대의 청년들도 엄연히 존

재하는 것이다.

서울 가로수길 건물 79채의 등기부등본을 조사한 결과, 증여와 상속에 의한 소유가 27채로 그 중 10~30대

청소년 ․ 청년 건물주가 17명이었다는 언론 보도가 우리에게 새삼스럽지 않다. 같은 동네, 같은 고등학교

출신의 막역한 친구 사이였어도 대학 학벌과 직장 간판의 차이 때문에 관계가 소원해지는 씁쓸한 경험은

너무나 일상적이다. 대다수의 경우 태어남과 동시에, 그리고 수많은 삶의 기로들에 의해 청년 개인의 삶은

분화하고 있다.

○ 청년세대는 균질하지 않다

모든 청년이 ‘같은 지금’을 살고 있지 않다.

“청년세대는 균질하지 않다.”

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청년이라는 세대집단이 코호트로서 사회적 경험 ․ 문화 ․ 가치관 등 많은 것들을 공유하더라도, 청년을

단일한 사회집단으로, 하나의 ‘덩어리’로 인식하게 되면, 현실의 구조적 원인을 면밀히 밝혀낼 수 없다.

때때로 ‘청년’이라는 기준은 이분법적 결과를 낳는다. 오로지 청년이기 때문에 문제의 대상이 될 수 있

고, 동시에 완전히 같은 이유로 문제의 대상이 되지 않을 수 있다.

세대 범주는 중층적이고 중첩적인 사회구조 안에서 의미를 갖는다. 이것이 바로 청년문제를 다루면서 사회

구조의 수준에서 현상에 접근하고, 세분화된 대상에 따라 그에 적합한 해법을 찾아야 하는 이유이다.

문제의 당사자, 정책의 대상을 찾아내기 위해 청년이 처해있는 구체적 상태와 위기상황을 더 가깝게 들여

다보고 엄밀하게 분석해야 한다. 고용정책만 하더라도 ‘청년일반’을 위한 것은 존재할 수 없다. 경제활

동상태 ․ 성별 ․ 학력 ․ 지역 ․ 경제적 사정 등 아주 다양한 요소들에 의해 청년세대 문제의 양상은 훨씬 더

다양하게 나타나고 있다. 청년세대의 위기가 갖는 보편성과 특수성을 균형 있게 파악해야 한다.

○○세대라 이름 붙이는 것은 도움이 되지 못한다. 청년들은 기존 세대담론의 진화를 요구하고 있다. 담론

또한 문제를 해결하기 위한 것이어야 한다.

3. 원인

3-1. 저성장 시대로의 돌입과 산업구조의 재편

2015년의 한국 경제는 유래 없는 양적 발전을 이룬 고도 성장기를 마감하고 장기 저성장 단계에 진입했다.

성장의 잠재력이 줄어들고, 각종 경제 지표의 전망이 불확실해진 현 시점에 우리 사회의 가장 심각한 사회

․ 경제적 문제로 대두된 것이 바로 청년들의 문제다.

청년실업률이 고공행진을 하고 있다. 세계경제 체제의 확대에서 시작된 국가 수준 산업구조의 변화는 오랜

시간 ‘고용 없는 성장’을 지속시켰다. 전 세계적으로 일자리의 총량이 줄어드는 과정에서 노동시장에 최

초로 진입하는 청년들이 가장 큰 피해를 입고 있다.

많은 고용을 흡수해온 제조업 중심의 산업구조가 재편되면서 서비스업을 중심으로 일자리가 창출되고 있

지만, 숙련이 해체되는 과정에서 주로 저숙련-저임금-불안정 일자리가 늘어나고 있다. 대기업들은 신규채

용을 축소하고 기존의 정규직 일자리를 간접고용 하청으로 외주화하며 비용을 절감하고 있다. 영세한 형편

을 벗어나지 못하는 중소기업들은 괜찮은 일자리를 만들어내지 못하고 있다.

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결국 청년들은 일자리를 잃고 노동시장 주변을 맴돌거나, 비정규직의 질 낮은 일자리에 전전하며 불안정한

삶을 이어가고 있다. 준비되지 않은 상태로 거시적 ․ 구조적 변화를 맞이한 한국사회에서 상황을 개선시킬

희망을 찾기란 점점 더 어려운 일이 되고 있다.

3-2. 불평등의 심화와 중산층의 붕괴 : 사회계층의 양극화

외환위기 이후 18년 동안 한국사회가 겪은 변동은 불평등 체제의 확대로 귀결되고 있다. 국가적 부도위기

를 겪어내고 세계경제의 일부로 편입되는 과정에서 정부와 기업은 일하는 다수의 시민들과 상생하는 방식

이 아니라, 대규모 구조조정을 통해 비용, 즉 인력을 감축하는 전략을 택했다. 해고가 자유로운 유연한 노

동의 도입은 비정규직을 대량으로 양산함으로써 노동시장을 이중으로 분단시켰고 보통 사람들의 삶은 더

욱 불안정해졌다.

노동시장에서 배제된 이들은 생존을 위한 마지막 선택으로 자영업에 뛰어들고 있으나, 비정상적으로 팽창

된 자영업시장의 과열경쟁 끝에 대다수는 그마저 실패하고 급속하게 빈곤화되고 있다.

결국 부동산을 소유하고 자산소득을 올릴 수 있는 선택받은 극소수를 제외하면, 사회 대다수의 사람들의

삶은 계속 불안정해지고 궁핍해진다. 중산층은 붕괴되고 계층구조의 양극화는 더욱 가속화된다.

가계의 실질소득 증가가 정체되고 가처분소득이 축소됨에 따라 취약한 내수 기반을 무너뜨렸으나, 정부는

수출대기업 중심 ․ 가계부채 확대 기조의 정책으로 경기를 부양하기에 급급해왔다. 그 결과 경제위기 상황

에서도 기업들의 소득은 꾸준히 확대되어온 반면, 노동자들의 임금이 주된 요소인 가계 소득은 성장이 중

단되었다. 저소득 고비용 구조의 생활을 감당하기 위해 ‘장려된 빚’들이 모여 가계부채 1,000조 시대를

열기에 이른 것이다.

전체 생산의 기업과 가계 사이의 소득이 양극화되는 만큼, 노동시장 내부의 격차도 증가하여 고용형태별 ․ 기업규모별 임금 불평등은 완화되기는커녕 시간이 지날수록 확대되고 있다.

고용 ․ 노동 ․ 주거 ․ 교육 ․ 부채 등 종합적으로 악화되고 있는 청년 문제는 불평등의 심화라는 사회구조적

현실 안에 있다.

안타깝게도 불평등한 시장경제의 상황을 사회적으로 규제하고 조정할 민주주의의 작동 원리는 실종되었고,

분배의 정의 또한 상실되었다. 행정은 스스로 비대해졌으나 정부의 정책은 규제를 더욱 완화하는 방향으로

발달해왔고, 공공의 의사결정을 통해 시장경제의 불평등을 조정해야 할 정치는 무능했으며, 사회적 영역은

무기력했다.

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3-3. 끊어진 사회적 사다리, 위기의 대물림

지금의 위기가 더욱 절망스러운 것은 개인이 처한 상황이 시간이 지나도 나아질 수 없거나 더 나빠질 것

이라는 비관적 현실에 있다. 빈곤은 세대를 넘어 청년들에게 그대로 이전되고 계층 간 이동의 사다리는 붕

괴된 지 오래다.

금수저냐 은수저냐, 아니면 그냥 쇠붙이로 된 일반 수저인가. 한국사회에서는 어떤 수저를 물고 태어나느

냐에 따라 삶이 이미 결정된다. 교육수준, 노동시장의 지위, 소득과 자산의 수준에 이르기까지 한 개인의

사회경제적 지위는 부모세대에서 판가름 난다. 부모의 DNA가 자식에게 대물림 되는 것을 생물학적 유전이

라고 한다면, 부모의 교육수준, 고용형태, 소득수준 등이 자식에게 대물림 되는 사회적 현상으로 인해 ‘사

회적 유전’이라는 개념마저 등장했다.

3-4. 공정하지 못한 차별적 출발선

취업활동조차도 부모의 경제적 조건에 따라 위계적 구조가 형성된다. 괜찮은 일자리 경쟁의 주요 스펙이

되고 있는 인턴 경험을 위해서는 부모의 경제적 지원이 필수적이다. 전세 보증금을 집에서 마련해주느냐에

따라 생활이 안정되는 수준이 현격하게 달라진다.

취업에 필요한 각종 지원을 받지 못하면 그 비용을 스스로 마련해야 하는데, 이미 그 순간부터 공정한 경

쟁과는 거리가 멀어진다. 당장의 생계와 부채 상환을 위해 일을 해야 하는 청년들은 아르바이트와 같은 임

시적 노동을 경력 삼아 ‘묻지 마 취업’에 나설 수밖에 없다. 경쟁을 위한 출발선을 밟아보지도 못한 채

로 근로빈곤층의 삶에 곧바로 뛰어드는 것이다.

노동시장이 분화되어 있는 것처럼 취업경쟁도 완전히 분리된 두 개의 시장이 존재하며, 개인이 어떤 게임

에 참여할 수 있느냐는 선택할 수 있는 것이 아니라 주어지는 것이다.

빈곤의 대물림을 끊기 위한 공공의 원리가 제대로 작동하지 않는 한국의 현실에서 가족을 중심으로 한 사

적 부담의 방식으로는 빈곤의 대물림 구조를 극복할 수 없다. 각 가정에서 자식세대에게 투자할 수 있는

자원의 격차가 너무나도 크기 때문에 일종의 ‘세습 자본주의’가 등장하고 있다.

3-5. 이행(transition)불가 세대의 등장

상승하는 교육비용을 감당하기 위해 부채가 발생하고, 취업난이 계속되는 와중에 취업활동과 고용의 질은

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악화되며, 주거비용의 상승에 따라 주거환경마저 점점 열악해진다. 이와 같은 연쇄적인 악순환의 굴레에

빠진 청년세대의 고통은 해결의 실마리를 찾지 못하고 있다.

아무 것도 가진 것 없이 근로빈곤층의 삶으로 뛰어들어야 하는 결과가 너무 명확하다면, 모든 것이 사실

이미 결정된 것이라면, 삶이 조금이라도 더 나아질 수 있게 디딜 자리를 내어줄 ‘사회적 사다리’가 끊어

져버렸다면, 청년들은 차라리‘희망고문’에서라도 벗어나기를 원할 것이다. 아니 희망고문마저 사치스러

운 일이 되어버렸는지도 모른다.

불평등이 확대되고, 그것이 공공의 조정 과정 없이 세대 간에 그대로 이전되며, 한번 정해진 사회경제적 지

위가 개선될 수 있는 계층 간 사다리가 무너진 상태에서 청년들의 삶은 실제로 어떤 현실에 처해 있는가.

청년들의 상황은 ‘달관’에 이르기보다는 ‘이행불가’의 상태에 가깝다. 사회로 나아가는 첫 걸음을 뗄

수 없는 상태, 그것이 생존의 위협으로 다가오는 상태에 있는 것이다.

유명 웹툰(web-toon)과 드라마의 소재를 인용하여 청년의 현실을 ‘미생’상태의 바둑돌에 비유하는 경우

가 많다.

바둑판 위에서 죽은 돌이 되느냐 ‘완생’이 되느냐의 갈림길에 처한 ‘미생’의 불확실한 처지라면 오히

려 가능성을 따져볼 수도 있을 것이다. 그러나 대다수 청년들은 바둑판 위에 한 수로 놓이지도 않은 돌들,

게임에 참가할 기회조차 박탈당한 이들이다. 그리고 자리가 꽉 차 승패가 갈리기 시작한 바둑판 위에 놓아

진 수많은 돌들 또한 곧이어 바둑판 바깥으로 버려질 운명에 처해 있다.

지금 청년의 문제는‘임시적’이고 ‘예외적’ 상태에서 ‘지속적’이고 ‘일반적’인 환경으로 자리 잡

아 버렸고 사회구조적 요인들이 계속 고착화시키고 있다. 결과적으로 우리 사회는‘폭탄 넘기기’와 다를

바 없이 미래세대 청년들에게 사회적 위기를 계속 이전시키고 있다. 이는 한국 사회를 총체적 위기에 몰아

넣을 뇌관(雷管)이 될 수 있다.

4. 경험

4-1. 새로운 시도, 단서의 발견

○ 기존 정책의 변형, <서울 청년혁신일자리 사업>의 실험

고용노동부가 지난해부터 대대적으로 도입하고 있는 ‘일학습병행제’는 2013년 서울시가 추진한 서울형

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뉴딜일자리사업이 선행이라고 해도 과언이 아니다. 특히 그 중에서도 일터기반학습을 사업의 목표로 설정

하고 3년간 추진해온 ‘청년혁신일자리사업 (이하 ’혁신일자리사업‘)은 그 골격과 내용이 더욱 유사하다.

혁신일자리사업은 기존의 단순노무 위주의 공공근로 사업을 변형해 고용취약계층인 미취업 청년층의 숙련

도 향상을 통한 노동시장 이행을 돕고자 시작하였다. 기존 취업지원 사업의 한계로 지적된 적절한 근로와

교육의 환경을 보장하고, 교육훈련의 시스템을 갖춤으로써, 일에 대한 태도 및 필요 역량 형성의 디딤돌을

놓는 새로운 경과형 일자리 유형을 시도한 사례다.

참여한 청년의 역량배양에 초점을 둔 혁신일자리 사업은, 기업의 인건비 지원으로 사업이 오용되지 않고

청년의 능동적 업무수행을 보장하기 위해 ▲ 별도의 프로젝트 사업화 계획, 참여자의 주도적인 업무배치를

기준으로 현장을 선발하고 ▲ 운영기관인 서울시 청년허브와 현장 협력을 통한 OffJT와 OJT의 조합으로

구성된 4단계 과정을 추진하며 ▲ 자문 교육기관과의 연계를 통해 교육과정별 목적과 주요내용을 피드백

하는 시스템을 갖추고 ▲ 운영기관과 현장이 참여자의 고용승계 및 취창업 연계를 적극화 하는 것을 주요

특징으로 한다.

사업을 추진한 첫 해에는 우여곡절이 적지 않았으나 문제해결과정을 거치면서 나온 경험적인 정의와 문제

해결의 방법이 생산적인 변화를 만드는 주요한 요인으로 작용했다. 정책은 수단이다. 풀고자 하는 문제가

있으며 수단을 통해 실행하는 사업이다. 문제를 해결하고자 하는 사람이 주체가 될 수 있는 역할과 공간이

확보된다면 정책혁신의 사례는 보다 활성화될 것이다.

○ 비스듬한 관계人, 자조 공조의 청년활동의 등장

지난 2년 동안 청년허브를 통해 새롭게 발생되거나 도약단계로 발전한 청년커뮤니티의 수가 459개이다.

수용도 이탈도 아닌 삶의 재구성을 지향하는 주체들의 청년활동이 등장하고 있다.

달관세대 담론이 지명하는 청년의 다른 삶의 양식은 기대하는 행복의 크기를 줄이는 것이 아니다. 청

년은 승자독식의 성공패러다임의 그늘에서 벗어나 관계망을 통해 삶의 지속가능성을 마련하고 자기주

도적인 삶의 구성력과 생활의 기술로 자존 높은 삶을 영위하려는 사회적 시민이다.

물론 이러한 움직임은 아직 초기단계로 새로운 공공과 창조적 공유지대를 만들어내는 것은 결코 쉽지 않다.

하지만 “떫은 감의 생산성을 기대하라”는 한 청년의 조언처럼 이들에게 충분한 기회의 시간과 경험의

장이 주어진다면, 끊어진 관계망을 회복해 무너진 사회를 복원하려는 사회적 움직임은 더욱 활발해질 것이다.

한치 앞을 예측하기 어렵다는 기대감소 시대에 이들이 벌이는 활동이 낙관의 단서임은 분명하다.

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○ 청년문제해결의 플랫폼, <청년허브>라는 실험

2013년 4월, 서울시는 청년문제해결의 플랫폼 청년허브를 은평구 불광동에 조성한데 이어 2014년 1월,

구직자 노동조합인 서울 청년유니온과‘청년일자리 정책협약’을 체결하였으며 2015년에는 지난 2년간의

청년허브의 경험을 통해 청년 주도로 청년활동을 지원하는 무중력지대 G밸리와 대방동을 개관하여 운영

하고 있다.

직업훈련이 아닌 자신이 살고 싶은 삶을 탐색하는 새로운 경험과 학습의 장, 개인의 삶에 밀착된 곤란함을

해결하기 위해 자조하고 공조하는 청년활동의 지원, 청년문제해결을 위한 도전적 사례 발굴을 위한 기회

제공 등을 청년허브라는 새로운 매개자를 통해 벌여왔다.

청년을 수혜자로 한 서비스 제공이 아닌 스스로 문제를 해결하는 충분한 기회의 장을 보장하고자 한 청년

허브의 사례는 타 의제 영역에 비해 상대적으로 성공한 모델로 평가되고 있다. 청년문제해결의 플랫폼이자

공간전략으로서 ‘서울시 청년허브’의 모델은 빠르게 전국 타 시도에 벤치마킹되고 있다.

하지만 아직까지는 임시적이고 예외적이라는 시선이 주를 이룬다. 20대 인구의 순유입이 지속적으로 증가

하는 도시서울의 특수성, 타 시도에 비해 상대적으로 높은 재정자립도, 산업과 직종의 다양성 등 서울시만

이 할 수 있는 실험이라는 의견이다.

청년허브는 결과적으로 공간으로 더 주목받았다. 청년문제해결을 위한 사회적 주체와 그들이 벌이는 활동

에 대한 공감과 사회적 지지를 획득하고자 했으나 소프트웨어보다 하드웨어에 대한 관심이 집중된 셈이다.

청년허브의 메시지 전략은 실패했다고 볼 수 있다.

그럼에도 청년문제해결을 위한 우리사회의 성찰과 노력이 일자리창출이라는 일방향을 고집해온 것에

비추면 서울시의 실험이 청년문제해결을 위한 다른 틈의 가능성을 제시했음은 분명하다.

4-2. 스스로 관계적 대표성을 조직하는 <서울청년정책네트워크>

○ 2년의 실험, <서울청년정책네트워크>의 느리지만 작은 성취

1기를 거쳐 2기 후반부를 향해 달려가고 있는 서울청년정책네트워크(이하 ‘청정넷)’는 조금은 느리지만

작은 성취를 하나씩 만들어가고 있다. 지난 7개월의 시간을 거쳐 어느덧 일상의 장면을 12개의 모임으로

꾸리고 서로를 호명할 수 있는 단단한 관계망을 형성해나가고 있다.

아직은 섣부르지만 청정넷의 구성원들은 새로운 협력의 경험을 간직하는 것을 넘어 청년세대의 ‘관계적

대표성’을 조직하는 단계로 한발씩 나아가고 있다.1)

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구성원들 사이에 최소한의 공통분모를 찾기가 어려울 정도로 상이한 가치관과 삶의 배경을 가진 청년들이

수차례의 합의·조정을 거쳐 제안 정책의 우선순위를 공동으로 결정했다. 정책의 우선순위가 결정되는 과

정에 구성원의 이탈이 발생하지 않은 배경에는 각자 자신의 이해관계를 관철시키기 위한 경쟁적 관계설정

이 아닌, 협력적 관계설정이 크게 작용했다.

모임이 지속되는 과정에서 특정 분야에 대한 전문성과 입장이 명확한 사람보다는, 다양한 사람들의 의견을

합의를 이끌어낼 수 있는 이들을 중심으로 리더십이 구축되고 있다.

다층적인 이해관계의 존재가 존중되고, 이에 기초한 합의와 조정에 의해 형성되는 새로운 ‘관계적’대표.

개인에게 위기가 전가되는 것을 막고 함께 위기를 분담하고 관리하는 새로운 질서의 모색, 사회적 관계망

의 형성에 모티브가 되고 있다.

5. 제안

5-1. 청년문제해결을 위한 사회적 협력, 세대 간 협력을 위한 모색

○ 우리 사회 청년 문제해결의 단계는 ‘주체 정립의 단계’

최근 들어 다양한 집단에서 청년문제를 사회의 가장 시급하고 중요한 문제로 위치 짓고 앞 다투어 다양한

제안을 쏟아 내고 있다. 제안의 내용이 단편적인 것부터 총체적인 것으로 점차 구조적으로 접근하는 등 분

명한 진전은 있다. 하지만 해결의 대안들에 일관되게 누락되어 있는 것은 ‘문제해결의 주체’에 대한 시

각이다.

문제해결을 청년 개인에게 요구하기도 하고, 개별 기업에 요구하기도 하지만 대체로는 정부에 대한 요구가

주를 이룬다. 하지만 주지하다시피 정부가 청년문제의 심각성을 인식하고 정책적 행동에 나서도록 하는 것

은 사회적 의식과 활동에 의해서 가능하며, 이러한 사회적 의식과 활동에는 반드시 그 주체가 존재한다.

하지만 아직 우리 사회의 논의는 청년문제가 우리 사회 미래에 결정적 영향을 미치는 중심 문제라는 심각

성을 인식한 단계에 머물고 있으며, 주체정립의 단계까지는 나아가지 못했다.

1)‘관계적 대표성’은 설득적인 의사소통과 연결망, 서로 다른 이해관계에 대한 인식과 합의·조정 과정을 거쳐 형성되는 정치적 대표성이다. 이는 독점적이고 위계화 되어 있으며 공식적으로 승인되고 분명하게 경계가 설정된 결사로 구성된 전통적 의미의 ‘구조적 대표성’과 구분 된다. 오늘날 사회적 불평등은 성별 ․ 연령 ․ 소득 ․ 자산 ․ 학력 ․ 지역 등 수많은 중심성과 주변성이 교차하는 중층적인 구조에 의해 계속 심화되었고 그 결과 중산층은 파괴되고 사회적 약자의 존재 양상은 더욱 세분화되어갔다. 이러한 조건에서 일원화 된 가치체계에 기초하여 중앙집중적인 방식으로 대표성이 조직되기가 대단히 어려우며, 다층적인 이해관계의 존재를 인정하고 이에 기초한 합의와 조정을 효과적으로 수행하는 과정에서 새로운 형태의 대표성이 조직된다.

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○ 위기의 이전은 막고 사회적 부는 이전시키는, 새로운 사다리가 필요해.

사회갈등을 해결한 역사적 사례가 일러주듯 위험한 수준에 도달한 사회갈등은 당사자의 노력만으로는 해

결되지는 않는다. 전 사회적 차원에서 정부와 재계, 학계, NGO나 민간단체 등 각 주체들이 각자의 역할을

담당하는 속에서 사회적 대화와 협력을 통해서만 문제 해결이 가능하다.

압축성장의 과정에서 더 뛰어난 개인이 되기 위해 이차적인 것으로 치부해버린 관계성과 상호성의 약화로

공동체가 해체되고 생애주기의 각 단계에서 발생하는 위험이 오롯이 개인에게 전가되어버린 각자도생(各自圖生)의 사회가 오늘 한국사회의 민낯이다.

우리 사회는 한 사회가 유지되고 재생산되기 위한 사회통합의 정도가 매우 낮다. 정치·경제적 수단을 동

원한 갈등의 권위적 조정도 필요하지만 다양한 사회구성원이 각각의 역할을 담당하며 만들어낼 새로운 협

력의 토대가 문제해결의 기반으로 작용할 때 공공성이 더욱 단단해진다.

청년들에게 이전된 위기를 함께 해결하고, 다음 세대로 사회적 부를 이전시킬 수 있는 ‘사회의 대전환’

을 위해서 세대 간 연대와 협력, 세대 간 사회협약의 가능성을 상상해야 한다. 세대 간에 형성되는 새로운

원리의 관계가 청년들이 위기의 미끄럼틀을 벗어날 수 있는 ‘사회적 사다리’가 되어야 한다.

청년문제는 청년세대만의 독자적 영역일 수 없다. 미래사회로의 이행을 위한 시민 공동의 자구적 움직임이

중요시되고 사회적 해법이 더욱 강조되어야 하는 이유다.

6. 소결청년문제가 새로운 사회문제로 떠오른 지 제법 시간이 흘렀지만 대안을 논의하기 위한 이론적·정책적·

실천적 쟁점을 형성하지 못하고 단발적인 이슈로 생성되고 소비되는 과정이 반복되었다.

사회적으로 ‘개인의 위기’와 ‘제도의 위기’가 동시에 진행되면서 개인의 삶의 위기가 구체적으로 드

러나고 있다. 세월호 사고 이후 ‘재난’은 우리 삶의 일부가 되었다. 이제 새로운 삶의 질서를 위한 모색

은 더 이상 우회할 수 없게 되었다.

본 연구진은 전문 연구진이 아니다. 현장에서 활동하는 청년단체들의 활동가들이다.

문제를 해결하고자 한 주체의 실증적 경험이 청년문제를 제대로 조망하고 다음 사회를 만드는 해법을 찾

는 과정에 도움이 되기를 기대하며 본 연구를 시작하였다.

청년이 지금의‘현실태(Actual)’가 아니라 미래의‘잠재태(Virtual)’로만 확인될지라도, 청년문제에 대한

쟁점을 선명히 하고 사회적 대화와 실천적 협력을 통해 파편화된 청년의 일상에 가닿는 정책을 재구성한

다면 청년은 제 역량을 펼쳐 굳게 닫힌 미래로 가는 문을 기꺼이 열어낼 것이다.

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Ⅱ. 이행불가세대 – 일자리·노동 문제의 해결

작성자 : 정준영

청년유니온 정책국장

1. 현황

1-1. 청년 일자리 ․ 노동문제의 추이와 특징

□ 지난해 취업자는 12년 만에 ‘최다’, 청년실업률은 9%로 ‘역대 최고’ 기록

▶ 2014년 전 연령대 취업자 수는 전년보다 53만 3천 명 증가하여 12년 만에 최저치를 기록하였고,

꾸준히 감소하던 실업자 수는 전년보다 13만 명 증가하며 4년 만에 증가세로 돌아섰다. 연령별

로는 지난해 새로 생긴 일자리 53만 3천 개 중 23만 9천 개는 50대에게, 20만개는 60세 이상에

게 돌아간 반면 청년층(15-29세) 일자리는 7만 7천 개가 늘어나는데 그쳤다. 30대는 오히려 전

년 대비 2만 1천 개가 감소했다. 증가한 일자리의 82.36%가 50세 이상 고령자의 취업에 의한

것이었다.

구 분 2013(A) 2014(B) B-A 증가율

전체 취업자 (고용률) 25,066 (59.5) 25,599 (60.2) 533 (0.7) 2.22

청년층 취업자 (고용률) 3,793 (39.7) 3.870 (40.7) 77 (1.0) 2.03

전체 실업자 (실업률) 807 (3.1) 937 (3.5) 130 (0.4) 16.11

청년층 실업자 (실업률) 331 (8.0) 385 (9.0) 54 (1.0) 16.31

[표 2-1] 전체 ․ 청년층 취업자 및 실업자 변동 (2013~2014년)(단위: 천 명, %)

※ 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 각 연도별 자료.

▶ 한편 2014년 청년층(15-29세) 실업자는 전년대비 5만 4천 명이 증가하여, 청년실업률은 9%까지

치솟으며(전년대비 1%p 증가) 2000년 해당 통계작성 이후 역대 최대치를 기록했다. 실업자의 일

시적 증감은 경제활동참가 인구의 변동에 따른 통계적 결과일 수 있다. 구직활동에 새롭게 나

선 청년들이 고용으로 곧바로 흡수되지 않으면 그만큼 실업자가 늘어난다. 그러나 지금의 상황

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은 상대적으로 잘 관리되어온 실업률 지표마저 최근 들어 악화되기 시작했음을 보여준다. 비경

제활동 상태로 분류되어 포착되지 않던 실질 실업자들이 통계적으로 드러났을 뿐이다.

□ 지난 10년 동안 청년실업률은 치솟고 고용률은 급격히 하락

▶ 1997년 500만 명이 넘었던 청년층 취업자 수는 2000년대 들어 지속적으로 감소해 2014년 387만

명으로 줄어들었다. 실업률은 2004년 8.3%에서 2008년 7.2%로 개선되었다가 2014년 9%로 치솟

았다. 고용률 역시 2000년대 중반 이후 급격한 하락세를 보이며 2004년 45.1%였던 것이 2014년

40.7%까지 감소했다.(4.4%p 감소) 이는 청년층 인구 감소 속도보다 더 빠른 속도로 청년층 취업

자 수·일자리가 감소하고 있음을 의미한다. 이러한 청년고용 문제는 정부가 양적 지표 개선 일

변도의 ‘청년일자리 정책’을 실시하고 있는 가운데에도 계속해서 악화되었다.

[그림 2-1] 우리나라 청년고용률 · 실업률 동향(단위: %)

※ 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 2014.

□ 청년실업 심각성을 나타내는 핵심지표는 실업률보다 고용률

▶ 우리나라 청년실업률은 2014년 9%로 OECD 평균(16.7%)보다 낮다. 그러나 실업률이 낮다고 해

서 한국의 청년 고용사정이 양호한 것은 아니다. 실업률이 상대적으로 낮은 만큼 고용률이 상

대적으로 높게 나타난다면 그러하겠지만, OECD 회원국과 비교하여 한국은 청년층의 고용률과

실업률 모두가 낮다. 이러한 ‘역설’은 실업률 수치가 비경제활동인구의 변동을 포함하지 못

하기 때문에 발생한다. 비경제활동인구의 높은 비중은 한국의 청년고용 문제가 주요 국가들의

청년고용 문제와 구별되는 매우 중요한 특징이다. 고용률은 실업률이 가져오는 착각을 피해, 있

는 그대로의 청년층 일자리 수를 보여준다는 점에서 유용하다.

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한국(C) 미국 영국 독일 일본 캐나다 OECD평균(D) C-D청년층 실업률(A) 7.5 13.0 15.5 7.4 7.0 11.4 13.4 -5.9전 연령 실업률(B) 3.3 8.2 8.1 5.5 4.6 7.3 8.2 -4.9A/B 2.3 1.6 1.9 1.3 1.5 1.6 1.6 0.7청년층 고용률 40.4 55.7 60.2 57.7 53.7 63.2 50.9 -10.5

[표 2-2] 주요국 실업률 및 고용률 비교 (2012년 기준) (단위: %, 배)

※ 자료 : OECD

※ 출처 : 나승호 외(2013), “청년층 고용 현황 및 시사점”, 「한국은행 BOK 경제리뷰」에서 재인용

□ 서울시 청년일자리 문제의 추이와 특징

가. 서울 청년취업자 연평균 2.7% 감소, 청년실업률 10.3% 역대 최고

▶ 2014 서울의 청년취업자 수는 87만 2천 명으로 2004년 114만 9천 명 대비 24.1%의 큰 폭으로

감소했는데, 지난 10년간 연평균 2.7%의 하락세를 보였다. 실업률은 지난 10년간 전국 평균을

상회해 2014년 역대 최고치인 10.3%를 기록했다.

[그림 2-2] 서울 청년고용률·실업률 동향(단위: %)

※ 자료 : 통계청, 경제활동인구조사. 2014.

나. 서울 청년고용문제의 특징 또한 낮은 고용률과 높은 비경제활동인구

▶ 우리나라 청년 5명 중 1명이 살고 있는 서울의 경우, 크게 다르지 않다. 서울시 역시 청년층 비

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경제활동인구의 증가가 청년고용문제의 중요한 원인으로 작용하고 있다. 서울의 청년실업률은

청년고용문제가 심화되는 2000년대 중반 이후 큰 변화를 보이지 않지만 전체 생산가능인구에서

비경제활동인구가 차지하는 비중은 취업자 수와 고용률이 모두 감소하는 2005년 이후부터 빠른

증가 추세를 보이고 있다. 서울 청년층의 비경제활동인구 비중은 2004년 46.2%에서 2014년

51.3%까지 증가해 10년 사이 5%가 상승했다. 이는 전국의 경우와 마찬가지로 서울의 청년고용

문제에 비경제활동인구의 증가가 중요한 요인의 하나임을 반영한다.

연도 2004(A) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014(B) B-A

15-29세 인구 2,349 2,283 2,240 2,211 2,210 2,195 2,166 2,125 2,059 2,033 1,996 -353

경제활동인구 1,263 1,235 1,166 1,138 1,101 1,053 1,032 1,045 986 964 973 -290

취업자수 1,149 1,124 1,063 1,053 1,017 967 945 959 903 880 872 -227

비경제활동인구 1,087 1,048 1,074 1,074 1,108 1,142 1,134 1,081 1,073 1,069 1,023 -64

경제활동참가율 53.8 54.1 52.1 51.5 49.8 48.0 47.6 49.2 47.9 47.4 48.7 -5.1

고용률 48.9 49.2 47.5 47.6 46.0 44.1 43.6 45.1 43.9 43.3 43.7 -5.2

실업률 9.0 9.0 8.8 7.5 7.7 8.2 8.4 8.3 8.3 8.7 10.3 1.3

[표 2-3] 서울시 청년고용 동향 (2004 ~ 2014년)

(단위 : 천 명, %)

※ 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 2014

[그림 2-3] 서울 청년 경제활동인구 동향 (2004 ~ 2014년)(단위: 천 명)

※ 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 2014.

▶ 2014년 기준 서울시의 청년층 인구는 전국 청년층 인구의 21.01%를 차지한다. 경제활동인구는

전국의 22.87%에 해당하는 비중을 보여 서울시 청년층의 경제활동참가율은 전국보다 3.98%p 높

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은 것으로 나타났다. 그만큼 청년층 고용률 ․ 실업률도 전국적인 수치를 상회하는 양상을 보이

는데, 고용률은 2.97%p, 실업률은 1.25%p 더 높았다. 특이할 만한 사항은 서울시 청년층 실업자

가 전국 청년층 실업자의 25.97%를 점했는데, 이는 다른 통계수치들에 비해 두드러지게 높게

나타난 수치다. 즉 서울시의 청년층이 전국적인 상황과 비교해 구직 ․ 취업 등 경제활동에 더

나서고 있지만, 고용으로 이어지지 못하고 일자리를 얻지 못하는 이들도 더 많다.

구 분 청년인구 경제활동인구 비경제활동인구 취업자 실업자 경제활동참가율 청년고용율 청년실업률

전 국(A) 9,502 4,254 5,248 3,869 385 44.77 40.72 9.05

서울시(B) 1,996 973 1,023 872 100 48.75 43.69 10.30

B/A (%) 21.01 22.87 19.49 22.54 25.97

[표 2-4] 전국과 서울의 청년고용 동향 비교

(단위 : 천 명, %)

※ 자료 : 통계청, 경제활동인구조사, 2014.

1-2. 청년 일자리 ․ 노동문제의 5대 핵심 사안

목 차 제 목 내 용

1-2-1. 유령실업자 체감(실질)실업자, 잠재경제활동인구, 체감실업률의 증가

1-2-2. 실망실업자 비경제활동인구, 비구직 청년NEET의 증가

1-2-3. 일하는 빈곤층(the Working Poor) 1년 미만 계약직 취업의 확대, 근속기간의 감소, 비정규직 비율

1-2-4. 끊어진 일자리 사다리 고용형태 ․ 기업규모 간 일자리 상향 이동 불가

1-2-5. 비진학 고졸취업 사각지대 고학력 실업자의 연쇄적 하향취업과 고졸 취업난 심화

[표 2-5] 청년 일자리 ․ 노동문제의 핵심 사안 분류

▶ 현재 발생하고 있는 청년 일자리 ․ 노동문제의 핵심 사안을 다섯 가지로 제시하고자 한다. 경제

활동 여부와 상태에 관련하여 청년층의‘유령실업자’와 ‘실망실업자’의 양상이 공존하고 있

으며, 노동시장의 조건으로 인해 고용의 질이 악화되면서 청년 근로빈곤층(the working poor)이

증가하고 일자리 상향이동 사다리가 끊어져 노동공급 측의 부정적 요인으로 작동하고 있다. 결

과적으로 고학력 실업자들이 연쇄적인 하향취업에 나서기 시작하면서 고졸 구직 ․ 취업자가 가

장 큰 피해를 입고 있다.

1-2-1. “유령실업자”: 청년층의 체감실업률과 잠재경제활동인구

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가. 청년층(15세~29세) 체감실업자 107만 1천 명, 체감실업률 21.8%

▶ 통계청이 발표한 2015년 1월 고용동향을 분석하면2) 청년층의 체감실업자는 107만 1천 명으로

정부가 밝힌 동월 청년층 공식실업자 수(39만 5천 명)의 2.7배에 달하고 체감실업률 또한 정부

의 공식 통계인 9.2%보다 12.6% 높은 21.8%로 나타났다.

▶ 청년층의 체감실업률이 공식 실업률보다 월등히 높은 이유는 주로 청년층의 잠재경제활동인구

에 기인한다. 잠재경제활동인구란 비경제활동인구 중 사실상 실업상태에 놓인 사람을 의미하며,

잠재구직자와 잠재취업가능자로 구성된다. 분석 결과 청년층의 잠재경제활동인구는 61만 1천

명으로 타 연령대에 비해 매우 높은 수준이다.

[그림 2-4] 연령별 공식실업률 · 체감실업률 비교(단위: %)

※ 자료 : 통계청, 2015년 1월 고용동향, 2015.2.

※ 출처 : 새정치민주연합 정세균 의원실. 2015.3.

▶ 특히 청년층(15~29세)을 연령대별로 분석한 결과 20대 초반(20세~24세)의 체감 실업이 가장 심각

한 상황으로 나타났다. 20대 초반의 체감실업률은 25.6%로 20대 후반(25세~29세)의 18.7%보다

6.9%p나 높았다. 이는 20대 초반의 청년층이 좋은 일자리를 얻기 위해 20대 후반의 청년에 비

해 취업준비 기간을 늘리는 경향 때문에 나타나는 현상으로 추정된다. 20대 후반에 체감실업률

이 낮아지는 이유는 대학을 졸업하고도 일자리를 구하지 못한 청년들이 어쩔 수 없이 눈높이를

낮추면서 서서히 체감실업률이 낮아지는 것으로 판단된다.

2) 새정치민주연합 정세균 의원실, 보도자료, 2015월 3월 2일자.

- 20 -

구분취업자

(a)

시간관련추가취업가능자

(b)

실업자(c)

비경제활동인구

잠재경제활동인구

(d)

체감실업자

(b+c+d)

공식 실업률(c) / (a+c)

체감실업률

(b+c+d)/(a+c+d)

15~19 282 8 34 2,827 51 93 10.6 25.3

20~24 1,384 25 182 1,495 260 467 11.6 25.6

25~29 2,251 31 18 848 300 511 7.4 18.7

청년층 3,918 65 395 5,170 611 1,071 9.2 21.8

[표 2-6] 청년 중 연령별 공식실업률 · 체감실업률 비교(단위: 천 명, %)

※ 자료 : 통계청, 2015년 1월 고용동향, 2015.2.

※ 출처 : 새정치민주연합 정세균 의원실, 2015.3.에서 재인용

▶ 이처럼 청년층의 잠재경제활동인구가 많은 이유는 높은 대학진학률로 고학력 청년층의 노동공

급은 크게 늘어났으나, 이들에 대한 수요가 공급에 미치지 못하면서 직접적 구직활동 없이 취

업‘준비’상태, 즉 실질적 실업상태에 있는 경우가 많아지고, 기간 또한 장기화되면서 나타난

현상으로 보인다.

1-2-2. “실망실업자”: 비구직 청년NEET의 증가

▶ 취업난이 심화되고 노동시장의 조건이 악화되면서 구직활동 자체를 포기하는 청년들이 늘어나

고 있다. 취업을 위한 교육 ․ 훈련 ․ 구직의 어떤 상태에도 포함되지 않는 청년NEET의 확대는

청년일자리 문제의 새로운 핵심주제 중 하나다. 청년층의 구직단념 현상은 단순 취업기피보다

는 노동시장의 상황에 실망한 결과라는 점에서‘실망실업자’의 확대로 표현할 수 있다. 따라

서 이는 체감실업자의 존재라는 통계적 현상과 동전의 양면을 이룬다.

연도 2004(A) 2006 2008 2010 2012 2014(B) B-A

청년층 인구 10,141 9,843 9,822 9,705 9,517 9,503 -638

비경제활동인구 5,151 5,209 5,423 5,452 5,361 5,248 97

경제활동참가율 49.21 47.08 44.79 43.82 43.67 44.78 -4.43

[표 2-7] 청년층 비경제활동인구(단위 : 천 명, %)

※ 자료: 통계청, 경제활동인구조사, 각 연도별 자료

▶ 2004년부터 2014년까지 청년층 인구가 63만 8천 명 줄었으나 비경제활동인구는 오히려 9만 7천

명 증가하였다. 10년 사이에 결과적으로 경제활동참가율은 4.43%p 감소하였다.

- 21 -

연도 2005(A) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012(B) B-A

육아 ․ 가사 571 521 501 476 466 431 397 360 -210

정규교육기관 통학 3,489 3,669 3,825 3,914 3,939 3,921 3,908 3,934 445

학원 통학1) 264 256 247 262 250 261 243 221 -43

취업 준비 176 232 244 274 256 259 247 269 93

진학 준비 122 121 130 119 139 173 167 138 15

쉬었음 278 258 245 249 297 274 309 317 39

기타2) 183 152 134 130 129 132 118 122 -61

NEET3) 577 611 618 642 692 707 723 724 148

합계 5,083 5,209 5,325 5,423 5,477 5,451 5,390 5,361 277

[표 2-8] 활동상태별 청년층 비경제활동인구 추이(단위 : 천 명)

주 : 1) 입시학원 및 취업을 위한 학원 ․ 기관 통학

2) 일시휴직, 심신장애, 군입대대기, 결혼 준비 등 포함

3) 취업준비, 진학준비, 쉬었음 등 포함

※ 자료: 통계청 경제활동인구조사, 각 연도별 자료.

※ 출처: 나승호 외(2013), “청년층 고용 현황 및 시사점”, 「한국은행 BOK 경제리뷰」에서 재인용

▶ 그렇다면 비경제활동인구의 증가를 이끈 것은 무엇인가. 청년층 비경제활동인구의 증가는 ‘정

규교육기관 통학’과 ‘NEET’가 핵심이다. 2005년에서 2012년까지 정규교육기관 통학은 44만

5천 명이 증가하였고, 취업준비 ․ 진학준비 ․ 쉬었음으로 구성된 NEET는 14만 8천 명이 증가함

으로써 합계가 59만 3천 명에 달한다. ‘육아 ․ 가사’로 인한 비경제활동인구가 같은 시기 21

만 명이나 줄어든 것을 상쇄하여 결과적으로 전체 비경제활동인구는 27만 7천 명 증가하였다.

▶ 2005년(82.1%)부터 2012년(71.3%)까지 대학진학률이 10.8%p나 감소한 것을 고려하면, 정규교육기

관 통학이 급격히 증가한 것은 ‘졸업유예’를 하는 학생들이 증가했기 때문으로 보인다. 2011

년 기준으로 3년 사이에 실업의 낙인효과를 피하기 위해 취업이 안 되면 졸업을 유예하는 인원

이 2.2배 늘었다는 교육부 조사결과도 이런 추정을 뒷받침한다.

연도 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

소요기간 61 62 63 63 63 63 63 62

[표 2-9] 대학졸업 소요기간(4년제)(단위 : 개월)

※ 자료: 통계청 경제활동인구조사, 각 연도별 자료.

▶ 4년제 대학생의 졸업까지 평균기간은 2007년 61개월에서 2014년 62개월로 1개월 증가하였다.

2009년부터 2013년까지 5년간 63개월에 달했다는 것을 비교하면 최근에는 다소 줄었으나 증가

추세가 뚜렷하다.

- 22 -

▶ 청년 비경제활동인구, NEET, 구직단념자, 실망실업자의 증가를 남재량(2014)의 분석방식3)에 따

라 ‘비구직NEET’라는 개념을 통해 살펴보면, 15-34세 연령대에서 비구직NEET는 계속 확대

되고 있는 양상이다.

[그림 2-5] 청년(15~34세) 노동력과 비구직NEET 추이

※ 자료: 통계청 경제활동인구조사

※ 출처: 남재량(2014), “청년 고용 시장의 구조적 문제”, 한국고용노사관계학회 추계 정책토론회(14.10.28.) 자

료집에서 재인용

[그림 2-6] 청년층(15~34세) 비구직NEET 비율 추이

※ 자료: 통계청 경제활동인구조사

※ 출처: 남재량(2014), “청년 고용 시장의 구조적 문제”, 한국고용노사관계학회 추계 정책토론회(14.10.28.) 자

료집에서 재인용

3) 남재량(2014)은 청년 니트(NEET)에 대한 논의를 통해 ‘청년의 비노동력화’를 지적한다. 남재량에 따르면 청년 니트

는 적극적으로 일자리를 알아보는 구직 니트와 그렇지 않는 비구직 니트로 구분할 수 있다. 구직 니트는 사실 상 대

부분 실업자로 분류되는 집단이다. 비구직 니트가 바로 ‘비노동력화’된 청년을 말한다.

- 23 -

▶ 노동시장의 이중구조화라는 일자리 환경은 청년층 노동공급의 측면에 큰 영향을 미친다. 사회보

장이 취약하고 개인의 생애소득이 임금소득에 크게 의존해야 하는 상황에서 노동시장에 최초로

진입하는 청년 구직자들은 어떻게 해서든 1차 노동시장에 진입하기 위해 엄청난 경쟁과 그로

인한 고비용을 감수할 수밖에 없다. 그러나 1차 노동시장의 괜찮은 일자리 자체가 절대적으로

부족하기 때문에 대다수의 청년층은 경쟁에서 탈락하게 된다. 이는 청년층의 구직기간을 연장시

키거나 경제활동에서 이탈하도록 하는 결과를 낳는다.

1-2-3. “일하는 빈곤층(the Working Poor)”: 고용의 질 악화

▶ 노동시장에 진입했다고 해서 상황은 크게 달라지지 않았다. 질 좋은 일자리의 부족으로 생애 첫

취업이 지체되면서 생애소득 손실의 위험 역시 커지고 있다. 5명 중 1명의 청년이 평균 319만

원의 학자금 대출을 받았고, 382만 원 저축은행의 빚을 안았다. 학교를 졸업한 뒤 첫 취업까지

는 11개월이 걸렸고, 구직을 위해 어학연수 등 스펙을 쌓는데 평균 4,270만 원을 쏟아 부어야

했다. 지난 3년 사이 실업의 낙인효과(stigma effect)를 피하기 위해 취업이 안 되면 졸업을 유

예하는 이른바 NG(No Graduation)족은 2.2배가 늘었고 어렵게 직장을 들어간 5명 중 1명은 1년

이하 계약직으로 불안정 고용은 확대되었다.

▶ 첫 직장이 1년 이하의 계약직인 청년 취업자의 비중이 19.5%로 청년 다섯 명 중 한 명은 극도

로 불안정한 고용형태로 노동시장에 진입하고 있다. 이는 2008년 11.2%의 두 배에 가까운 수치

다. 청년들의 고용안정성이 점점 더 나빠지고 있음을 뜻한다.

[그림 2-7] 첫 직장이 1년 이하 계약직인 청년 취업자 비중(단위 : %)

※ 자료: 통계청, 경제활동인구조사 청년층 부가조사. 각 연도별 자료.

- 24 -

▶ 자연스럽게 청년이 첫 일자리에서 평균적으로 근속하는 기간 또한 계속 짧아지고 있다. 2004년

평균 21개월 근속에서 2014년 평균 19개월 근속으로 2개월이 짧아졌다. 첫 일자리의 근속기간

이 2년에 못 미치는 것은 현행 기간제 근로자 보호법이 정하고 있는 사용기한이 2년인 점이 일

부 작동했을 것으로 보인다. 스스로 첫 직장을 그만둔 경우에는 평균근속기간이 15개월, 즉 1년

3개월에 불과하다. 청년들이 초단기근속을 하며 첫 직장에 안정적으로 자리 잡지 못하고 다시

실업상태에 빠지는 것이다. 첫 직장에서의 근속기간이 너무 짧아지면 장기적인 경력형성과 취

업능력의 확보에도 나쁜 영향을 준다.

첫 일자리가 현 직장인지 여부 2004 2006 2008 2010 2012 2014

전체 21 21 20 19 19 19

첫 일자리를 그만둔 경우 18 18 17 16 16 15

첫 일자리가 현 직장인 경우 28 28 28 27 27 25

[표 2-7] 청년층 첫 취업 평균 근속기간(단위 : 개월)

※ 자료: 통계청 경제활동인구조사 청년층 부가조사, 각 연도별 자료.

구분 2007 2008 2009 2010 2011 2012

월평균임금 138.1 146.8 144.1 150.6 155.4 160.4

정규직 1,740 1,725 1,632 1,653 1,711 1,592

비정규직 1,930 1,822 1,837 1,761 1,716 1,738

비정규직 비율 52.6% 51.4% 53.0% 51.6% 50.1% 52.2%

[표 2-8] 20대 청년층 일자리의 특성(단위 : 만 원, 천 명, %)

※ 자료: 통계청 경제활동인구조사 각 연도별 8월 자료

※ 출처: 김수현 외(2014), “서울 청년일자리 정책 새 방향과 과제 연구”, 새로운사회를여는연구원에서 재인용

▶ 2012년 통계를 기준으로 20대 청년층은 월 평균 160만 4천 원의 임금을 받으며, 159만 2천 명은

정규직으로 173만 8천 명은 비정규직으로 일하고 있었다. 비정규직으로 일하는 비율은 52.2%로

절반을 넘어섰다. 이는 2007년의 비정규직 비율 52.6%와 비교해볼 때 그간 청년층 고용의 질이

전혀 개선되지 않았음을 보여준다.

- 25 -

[그림 2-8] 300인 이상 사업체에 종사하는 20대 청년층 규모 및 비중(단위 : 천 명, %)

주: 비경제활동인구 비중은 우측 축, 실업률은 좌측 축 참조

※ 자료: 통계청 경제활동인구조사 각 연도별 8월 자료.

※ 출처: 김수현 외(2014), “서울 청년일자리 정책 새 방향과 과제 연구”, 새로운사회를여는연구원에서 재인용

▶ 기업 규모를 기준으로 살펴보면, 300인 이상 대기업에 종사하는 20대 청년층은 2006년 43만 4천

명에서 2013년 37만 7천 명으로 5만 7천 명 감소했다. 300인 이상 사업체에 종사하는 임금근로

자 중 20대 청년층이 차지하는 비중은 2006년 23.6%에서 2013년 17.2%로 6.4%p 줄어들었다.

▶ 노동시장이 고용형태별로 기업규모별로 분단되어 있는 조건에서 청년층(20대)은 비정규직으로

더 많이 일하고 있었으며(52.2%), 대기업에서 일하는 청년층(20대)은 계속 감소했다.

▶ 고용률 70% 달성을 목표로 내건 정부는 취업자 수의 ‘단순한 확대’를 두고 고용풍년이라고

자화자찬했지만 비정규직 등 임시직 근로자의 지난해 실질임금 상승률이 4년 만에 처음으로 마

이너스를 기록해 물가상승률을 감안한 임금은 전년보다 줄어들었다. 상용직·임시직을 포함한

전체 근로자의 실질임금 상승률도 3년 만에 가장 낮아 ‘소득 없는 성장’현상이 심화되었음을

확인할 수 있다.

▶ 수치상의 고용지표 개선 성과를 올리기 위해 뒷전으로 밀려난 고용의 질은 당장의 생계를 유지

하지 못해 비자발적으로 하향취업, ‘묻지 마 취업’에 뛰어든 청년을 다양한 빈곤의 위험에 노

출시켰다. 교육비, 주거비, 생활비 등 삶의 고비용 구조는 점점 심화되고 있으나, 소득분배구조

는 개선되지 않아 실질소득은 낮아졌다. 만성적인 소득의 손실은 신용 문제로 이어져 아무리 일

을 해도 먹고 사는 문제가 해결되지 않는 일하는 빈곤층(the Working Poor)을 증가시켰다.

- 26 -

1-2-4. “끊어진 일자리 사다리”: 일자리 상향 이동 불가와 일자리 ‘함정’

▶ 한국 노동시장의 이중구조는 격차가 확대됨과 동시에 이동성이 악화되고 있다는 특성을 가진다.

중소기업 일자리 취업은 상향이동의‘가교’이기보다는 ‘함정’에 가깝다. 또한 중소기업 취업

은 일종의 낙인이다. 노동시장 사이의 사다리가 끊어지고 이동가능성이 낮아지고 있다.

t기

t-1기

취업

실업 비경활 전체임금근로 비임금

근로300인- 300-499 500인+

취업

임금

근로

300인- 102.6(75.7) 5.2( 3.8) 11.1( 8.2) 3.6( 2.6) 3.4(2.5) 9.8( 7.2) 135.7(100.0)

300-499 4.3(39.8) 2.7(24.8) 2.9(27.0) 0.1( 1.2) 0.2(1.5) 0.6( 5.8) 10.7(100.0)

500인+ 8.6(24.7) 2.1( 5.9) 21.2(60.8) 0.4( 1.1) 0.6(1.9) 2.0( 5.7) 34.9(100.0)

비임금근로 1.7(21.2) 0.1( 0.9) 0.2( 2.5) 5.7(69.6) 0.1(0.8) 0.4( 5.2) 8.2(100.0)

실업 7.2(62.8) 0.4( 3.5) 0.7( 6.2) 0.3( 2.5) 1.0(8.5) 1.9(16.5) 11.5(100.0)

비경활 18.2(45.7) 1.5( 3.8) 5.2(13.1) 1.4( 3.5) 1.4(3.6) 12.1(30.3) 39.9(100.0)

전체 142.7(59.3) 11.9( 4.9) 41.3(17.2) 11.4( 4.8) 6.7(2.8) 26.8(11.1) 240.8(100.0)

[표 2-9] 대졸 청년층 임금근로자의 노동이동 (단위 : 천명, %)

주: 패널 연결과정에서 48.8천명의 missing 값이 존재함.

※ 자료: 한국고용정보원(2009), ｢2008년 졸업자 대졸자 직업이동 경로조사 원자료｣ 한국고용정보원(2011), ｢2008년 졸업자 대졸자 직업이동 경로 추적조사 원자료｣※ 출처: 전재식 외(2013) “청년 노동시장 연구”, 한국고용정보원에서 재인용

▶ 한국고용정보원의 대졸자 직업이동 경로조사에서 2008년 대졸자에 대한 2009년도의 1차 조사와

2011년도의 추적조사에 따르면, 2009년도에 300인 미만 중소기업에서 일하다가 2011년도에 300

인 이상 중견 ․ 대기업으로 이동한 경우는 전체의 12%에 불과했다. 75.7%에 해당하는 다수는 중

소기업에 여전히 근무하였으며 실업 상태에 있는 경우가 2.5%, 비경제활동 상태에 있는 경우가

7.2%였다. 대졸자만을 대상으로 한 조사임을 고려하면 이하 학력 청년층의 경우 대-중소기업

간 이동은 더 제한적일 것이라는 추정이 가능하다.

▶ 분석대상을 ‘임금근로 상태 내에서의 노동이동’으로 한정하고, 직전 상태(t-1시점)의 기업 규

모를 기준으로 하향이동, 정착, 상향이동으로 분류하였을 때 중견기업(300~499인 사업체) 청년근

로자가 중소기업으로 하향이동(43.4%)하거나 대기업으로 상향이동(29.4%)하는 경우는 총 72.8%

에 달했고, 대기업(500인 이상 사업체) 청년근로자가 중소기업(27.0%)이나 중견기업(6.5%)로 하향

이동하는 경우는 총 33.5%였다. 반면 중소기업 청년근로자는 그대로 중소기업에 정착하는 경우

가 86.3%로 대다수를 차지했다.

- 27 -

정규직

→ 정규직

정규직

→ 비정규직

비정규직

→ 정규직

비정규직

→ 비정규직

전체 67.9 0.2 1.3 30.6

중소기업 정착형 68.3 0.2 1.7 29.8

중견기업 상향이동형 64.6 0.5 1.7 33.1

대 기 업 상향이동형 64.0 - 0.4 35.5

중소기업 하향이동형 59.9 - - 40.1

중견기업 정착형 78.8 - - 21.2

대 기 업 상향이동형 71.0 - - 29.0

중소기업 하향이동형 47.3 0.2 0.4 52.1

중견기업 하향이동형 63.6 - 0.6 35.8

대 기 업 정착형 77.2 0.1 1.3 21.4

[표 2-10] 대-중소기업 이행유형별 고용계약 분포 변화

(단위 : %)

주: 수치는 각 유형별 전체 대비 각각의 비중

※ 자료: 한국고용정보원(2009), ｢2008년 졸업자 대졸자 직업이동 경로조사 원자료｣ 한국고용정보원(2011), ｢2008년 졸업자 대졸자 직업이동 경로 추적조사 원자료｣※ 출처: 전재식 외(2013) “청년 노동시장 연구”, 한국고용정보원에서 재인용

▶ 노동이동에 따른 고용형태의 변화를 함께 분석하면, 정규직에서 그대로 정규직을 유지한 경우가

67.9%, 비정규직에서 그대로 비정규직을 유지한 경우가 30.6%였으며, 비정규직에서 정규직으로

이동한 경우는 1.3%에 불과했다. 중소기업 ․ 비정규직 일자리가 대기업 ․ 정규직 일자리로의 디

딤돌이나 사다리가 되지 못하는 현실을 잘 보여준다. 앞서 살펴본 통계들은 청년들이 시간과 비

용을 더 들여서라도 어떻게든 처음부터 1차 노동시장에 진입하고자 노력하는 이유를 충분히 설

명한다. 일자리 사다리가 끊어지고 중소기업 ․ 비정규직 일자리는 ‘함정’이 되었다.

1-2-5. “비진학 고졸취업 사각지대”: 하향취업의 발생과 고졸 취업난 심화

하향취업 (%) 적정취업 상향취업

2003 126 (34.2) 162 (44.0) 80 (21.7)

2004 143 (34.6) 190 (46.0) 80 (19.4)

2005 167 (35.6) 183 (39.0) 119 (25.4)

2006 117 (28.8) 191 (47.0) 98 (24.1)

2007 157 (33.3) 207 (43.9) 108 (22.9)

2008 159 (28.4) 238 (42.5) 163 (29.1)

[표 2-11] 청년층 하향취업자 규모 (단위: 명)

※ 자료: 김종성 외, 2012.

※ 출처: 김혜진(2014), “노사관계 관점에서 본 청년취업난”, 한국고용노사관계학회 추계 정책토론회(14.10.28.)

자료집에서 재인용

- 28 -

▶ 괜찮은 일자리의 부족으로 청년들이 자신의 공식적인 교육수준에 부합하는 일자리를 찾지 못하

면서 하향취업이 발생하고 있다. 김종성(2012)에 따르면 2008년 기준으로 28.4%가 하향취업을

하였으며 고졸 이하에 비해 전문대졸 ․ 대졸이 하향취업할 확률이 더 높았다. 고학력자의 연쇄

적 하향취업은 결국 가장 취약한 고졸 취업자의 취업난을 발생시킨다.

2008 2011고졸 취업자 비중 37.3 30.4대졸 취업자 비중 62.7 69.6대학진학률 83.8 72.5

[표 2-12] 전체 근로자 중 학력별 취업자 비중 (고졸 ․ 대졸) (단위: %)

※ 자료: 한국고용정보원, 청년패널조사 5차연도 추적조사, 2013.

▶ 한국고용정보원에 따르면 전체 근로자에서 고졸 학력자가 차지하는 비중은 2008년 37.3%에서

2011년 30.4로 6.9%p 감소했다. 같은 시기 대학진학률이 11.3%p나 감소하였다는 점을 고려하면,

비진학 고졸 구직자들의 취업난이 점점 심화되고 있음을 보여준다.

1-3. 소결 : 청년 일자리 ․ 노동문제의 원인 진단

▶ 현재의 청년 일자리 ․ 노동문제는 거시적 ․ 구조적 ․ 국제적 요인에 의해 발생하는 측면이 크다.

한국사회는 고속성장기를 마감하고 장기저성장 시대를 열었다. 앞으로는 지금까지와 같은 경제

의 양적 성장을 기대하기 어렵다. 산업구조의 변화와 함께 저숙련-저임금 일자리를 양산하는 서

비스업이 확대되기 시작했다. 한국경제가 세계경제 체제의 일부로 빠르게 편입되는 과정에서 경

제적 불확실성이 커지면서 기업들은 위기관리라는 명목으로 유연한 노동을 도입하며 비용을 절

감하기 시작했다. 노동시장은 이중으로 분단되었고, 그 사이에는 건널 수 없는 강이 존재하여 일

자리 상향이동의 교량은 붕괴되었다. 과도하게 확대된 대학교육은 ‘취업률’이라는 성과에만

목을 맬 뿐, 청년들이 노동시장으로 잘 이행하는 데 필요로 하는 ‘능력의 개발’에는 실패하였

다.

▶ 학력 간 격차가 큰 사회에서 개인들은 어쩔 수 없이 대학 진학을 선택했지만 그 결과는 대규모

고학력 실업자의 탄생이다. 청년들은 스펙 쌓기에 드는 고비용을 감당하며 구직활동을 연장하거

나, 무방비 상태로 묻지 마 취업을 하거나, 노동시장의 상황에 실패하여 아예 구직을 단념하고

비경제활동인구 상태로 전락하고 있다.

▶ 그러나 아무리 구조적 요인을 강조하더라도 ‘정책의지의 부족’과 ‘정책실패’를 지금의 청년

실업을 낳은 또 하나의 중요한 원인으로 지적하지 않을 수 없다. 고용 없는 성장이 계속되는 동

안 정부는 수출대기업 제조업 중심으로 경기를 부양해왔는데, 이 성과는 기업소득 ․ 저축의 증가

로 이어졌을 뿐 가계의 소득 ․ 저축으로 분배되지 않았다. 낙수효과는 없었고, 가계부채는 천문

- 29 -

학적 금액으로 증가하여 민간의 소비여력은 더욱 위축되었다. 대기업이 일자리를 직접 창출하기

보다는 하청을 통해 생산을 외주화하였고, 대기업이 생산비용의 부담을 중소기업에 전가하는 방

식으로 시장 내 지위를 악용한 불공정행위를 지속하는 과정에서 연쇄적인 원․하청 고용구조의

사슬에서 만들어지는 일자리의 질은 급속도로 악화되어 갔다. 1차 노동시장과 2차 노동시장 사

이의 격차는 개선되지 못하고 점점 벌어졌다. 이런 문제를 해결하기 위한 정부의 의지는 무엇이

었는가.

▶ 또한 정부의 구체적인 일자리 정책 또한 막대한 공공재원을 투입하여 단기 일자리를 만들어 양

적 지표를 일시적으로 개선하는 수준에 그쳤고, 민간 생태계가 ‘괜찮은 일자리’(decent job)를

스스로 만들어낼 수 있도록 하는 구조적인 접근의 정책은 실종되었다. ‘어떻게든’ 고용률 70%

를 달성해야 한다는 양적 접근이 만들어낸 문제다. 현재 문제의 핵심은 무엇보다 어떤 일자리인

가 하는 데 있고, 다음으로 그런 일자리를 어느 영역에서 만들어낼 수 있을 것인가에 있다. 1차

분배시장의 조정을 통해 경제적 부가 ‘고용’과 ‘임금’으로 흘러가도록 하고, 고용의 다수를

흡수하고 있는 중소기업에서 제대로 된 일자리를 만들어 낼 수 있도록 하지 않으면 청년 일자리

문제는 결코 해결될 수 없다. 밑 빠진 독에 물 붓기만을 계속 할 뿐이다.

▶ 강도 높은 경제개혁과 산업 ․ 교육정책의 동시적 변화의 필요성을 강조하면서도 당장의 참상을

해결하기 위한 공공의 역할을 주문하지 않을 수 없다.

▶ 우선 현실인식에서부터 단순히 실업률 ․ 고용률 지표의 일시적 변동에 일희일비할 것이 아니라

고용보조지표 등의 적극적 활용을 통해 비경제활동인구 상태로 ‘실질적 실업상태’나 ‘비구직

NEET상태’에 있는 청년들의 삶에 대해 들여다보는 노력이 더 필요하다.

▶ 그리고 노동시장에 최초로 진입하는 청년들이 겪게 되는 위험을 공공이 적극적으로 분담하는 원

리에 입각하여 청년들을 지원해야 한다. 장기적인 취업능력의 증대를 목표로 적극적인 직업훈련

․ 고용서비스 정책의 실행과 더불어 소득안정을 위한 조치를 강화하여 노동시장정책과 사회정책

을 결합하는 형태의 새로운 안전망을 도입해야 한다.

▶ 또한 취업자가 아무리 늘어나도 고용의 질이 악화되면 소용이 없다. 일자리는 이미 있다. 그 일

자리의 수준이 너무나 열악하여 대안이 될 수 없을 뿐이다. 양적 접근 일변도의 정책을 벗어나

일자리에 대한 질적 접근이 시급하게 요구된다.

▶ 마지막으로 경제적 조건에 의해 묻지 마 취업을 할 수밖에 없는 취약계층의 청년층이 전체의

30%나 됨에도 불구하고 정책적 관심의 변두리에 머물고 있는 비진학 고졸 구직 ․ 취업자에 대해

가장 우선적인 접근이 필요하다. 누구를 가장 먼저 지원해야 하는지 우선순위를 선택하지 않은

정책들로는 그 누구의 삶도 개선할 수 없다. 모두를 위한 것은 그 누구도 위하지 않은 것과 다

를 바 없다. 정책수단과 권한이 제약된 조건에서는 정책대상의 집중을 통해 효과를 분명히 확인

하고, 그것을 다음 단계의 발판으로 삼을 수 있어야 한다.

- 30 -

2. 서울시 기존 정책 분석 및 평가

유형 사 업 명15년 예산

14년 예산

대상 ․ 방향

고용서비스일자리플러스 센터 운영 4.4 6.0 고용취약계층찾아가는 희망취업 박람회 2.5 2.5 고용취약계층찾아가는 희망취업 멘토스쿨 1.3 1.4 고용취약계층

창업 지 원

챌린지 1000 프로젝트(청년창업지원)

284.4 170.9

동북권 첨단산업 생산형 창업보육센터 운영

14.0 16.8

고용보조금 중소기업 인턴십 100.5 140.6 지역일자리와의 연계 강화

직업능력개발

창조전문인력 양성 90.0 75.8 창조산업 전문인력 양성

서울형 뉴딜일자리 204.2 200.8

사회혁신·서비스 산업 육성 및 인력 양성→ 공급 측면 & 수요 측면 정책목표가 공존

기술교육원 운영 지원 220.9 219.9한국폴리텍 서울강서캠퍼스 지원 3.4 4.5

근로조건 보호

아르바이트 청년 권리보호 및 근로환경 개선

0.9 0.7 아르바이트 청년

근로자 복지 증진 70.5 26.1노동권익센터를 중심으로 노동권익보호 민관협력체계 구축

[표 2-13] 서울시 주요 청년 일자리·노동 정책 예산 및 사업 대상(단위 : 억 원)

※ 자료 : 2015년도 서울시 예산(안) / 일반분야 포함

▶ 서울시의 청년 일자리 ․ 노동 정책을 총평하자면, 민선 5기 이후 서울시 청년일자리 정책은 단

순 취업·창업 지원을 넘어 일자리 진입 지원을 위한 환경 조성을 위한 시도가 추진되고 있으

나 ‘산업육성 – 직업능력개발 - 고용서비스’로 이어지는 각 사업 부문 간 경직성으로 인해

정책의 효과가 제한되고 있다.

▶ 서울시의 청년 일자리 ․ 노동 정책을 구체적으로 평가하기 위해서는 사업유형별로 어떤 사업이

배치되어 있고, 재정지출의 비중이 어떠하게 나타나는지를 살펴봐야 한다. 중앙정부 사업과의

비교분석을 통해 현행 서울시 사업들의 초점은 어디에 있으며, 앞으로 보강해야 할 분야는 무

엇인지를 평가하고자 한다.

- 31 -

2-1. 서울시 기존 일자리·노동 정책 개요

: 사업유형과 예산 비중에 대한 비교분석

사업 유형서울시 정부 중앙 정부 (고용노동부)

A-B금액 비율(A) 금액 비율(B)

고용서비스 8.2 0.8 1512.4 20.9 -20.1

창업지원 298.4 29.9 647.1 8.9 21.0

고용보조금 100.5 10.1 183.1 2.5 7.6

직업능력개발 *518.5 52.0 3877.8 53.6 -1.6

근로조건 보호(+ 사회안전망 - 중앙)

71.4 7.2 1009.9 14.0 -6.8

[표 2-14] 서울시 정부 ․ 중앙정부 청년대상 일자리사업 유형별 재정지출 비중(단위 : 억 원, %)

주: *) 서울시 직업능력개발 518.5억 예산 중 204억원의 비중을 차지하는 뉴딜 일자리의 경우 인력 양성(공급

측면)과 산업 육성(수요측면)이라는 두 가지 정책 방향이 공존

※ 자료 : 2015년도 서울시 예산(안), 2015년도 고용노동부 예산

▶ 서울시 정부와 중앙정부의 청년대상 일자리사업은 동일한 범주로 사업 유형을 분류하고 있다.

이를 비교분석함에 있어 재정지출 비중의 차이를 단순히 언급하는 것은 부적절할 것이다. 청년

일자리 문제의 해결에 있어서 중앙정부와 지방정부 각각이 가져야 할 역할이 있고, 권한의 분명

한 차이 또한 존재하기 때문이다. 그리고 중앙정부의 사업 또한 작년까지는 1천억 원이 넘는 재

원을 중소기업 인턴십을 위한 고용보조금에 쏟아왔다는 점에서 비판적으로 평가해야 할 요소가

상당하다. 물론 2015년 예산 편성에 이르러 중소기업 인턴십 예산이 대부분 직업능력개발 분야

의 일․학습병행제 예산으로 이동하였다는 점에서 서울시 정부의 정책 방향 설정에도 시사하는

바는 분명히 존재한다.

▶ 중앙정부 정책과 비교해보았을 때 창업 지원 정책의 예산 비중이 상당히 높다. (21%p 차이) 창

업의 경우 숙박 및 음식점업, 도소매업 등 자영업 중심의 생계형 창업의 비중이 높게 나타난다.

(2011년 기준 63.7%, 서울연구원) 청년 일자리 문제에 있어서 창업도 하나의 대안인 것은 분명

하지만 양 중심, 성과 관리 위주의 창업 지원 정책 방향이 유지된다면 생계형 창업에서 혁신형

창업으로의 전환이 이루어지기란 쉽지 않다.

▶ 일자리플러스센터, 서울잡스 등으로 대표되는 고용서비스 정책의 경우 정보 비대칭성으로 인한

- 32 -

구직자-기업 간의 미스매치를 완화하는 효과가 있다. 그러나 해당 정책의 예산 비중은 대단히

낮은 편이며, 예산 총액도 전년 대비 감소하였다. 중앙정부와 비교했을 때도 20.1%p나 적은 비

중을 보이고 있다. 워크넷으로 대표되는 중앙정부 고용서비스 정책의 틈새를 메운다는 견지에

서, 서울시의 특구 산업 ․ 사회혁신 산업의 일자리를 발굴하고 이를 구직자에게 연결시키기 위

한 사업의 확대가 요구된다.

▶ 서울노동권익센터의 설치 ․ 운영을 중심으로 근로조건 보호에 관한 예산 총액과 비중은 전년 대

비 크게 늘었으며, 이는 긍정적인 변화이다. 시장 감독권한이 중앙정부에 집중되어 있는 제약조

건으로 인해 노동관계법령 위법 사업장에 대한 규제 사업 등을 직접 펼칠 수는 없을 수 있다.

그러나 자구적인 노동인권교육 모델의 개발 및 확대, 노동존중문화 정착을 위한 노 ․ 사 협력

및 지역 특화 캠페인 사업 등을 펼칠 수 있을 것으로 기대된다.

2-2. 기존 정책의 핵심 문제 : 출구 없는 직업능력개발 사업

▶ 문제는 직업능력개발 영역의 정책이다. 204억 2천만 원이 투입되는 ‘서울형 뉴딜일자리’사업

의 존재로 전체 예산에서의 비중은 중앙정부와 유사하나 일터기반학습(일 ․ 학습 병행제)을 매

개로 산업수요와 직무능력의 연계를 꾀하는 중앙정부와 달리, 서울시의 경우 다른 정책 부문과

의 경직성으로 인해 직업능력개발이 산업의 수요와 고용으로 이어지는 제도적 교량이 마련되어

있지 않다.

▶ 현재 서울시에서는 노동시장의 수요를 창출하기 위해 서울형 특화산업지구 지정 ․ 운영, 신촌 ․ 홍대 ․ 합정 창조밸리 구축, G밸리 활성화 추진 등으로 대표되는 기업활동 지원체계 구축 사업

에 574억 원 가량의 예산을 투입하고 있다.

▶ 그러나 이렇게 서울시 주력 사업으로 예산이 투입되어 육성되는 산업기반에 직업능력개발을 통

해 숙련된 신규인력을 유입시키기 위한 연결고리는 확인되지 않는다. 서울시의 대표적인 직업능

력개발 사업인 창조전문인력 양성 ․ 기술교육원 직업훈련 과정과 서울형 특화산업지구 지정 ․ 운영과 같은 산업육성 정책 사이에는 접점이 없다.

▶ 서울형 뉴딜 일자리의 경우 산업육성과 인력양성이라는 두 가지 방향이 혼합된 정책이라 할 수

있다. 사회서비스·사회혁신 영역에서의 ‘일 경험’을 제공한다는 점에서 참여자의 만족도는

높지만, 일 경험을 넘어 해당 산업에 특화된 전문 인력을 양성하여 민간 생태계를 형성하고 산

업을 육성한다는 정책목표에 도달하기에는 분명한 한계를 보이고 있다.

▶ 직업능력개발을 통해 숙련된 인력이 양성되더라도 이를 수용할 산업 기반이 준비되어 있지 않

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을 경우 고숙련-고부가가치에 입각한 신규 고용은 창출되지 않는다. 특구 지정과 투자를 통해

산업의 기반을 육성하더라도 숙련된 인력이 투입되지 않으면 해당 산업의 성장엔진은 멈추게

된다. 직업능력개발과 산업 육성 정책 간의 경직성을 허물고 제도적 교량을 설계해야 한다.

2-3. 소결 : 서울시 청년 일자리 ․ 노동 정책의 개선 방향

▶ 산업 수요와 직무 능력의 연계를 통한 일자리 진입 환경 조성이라는 중앙정부의 정책 방향에

따라 중앙정부와 서울시의 주요 청년 일자리·노동 정책을 비교분석한 이상의 논의를 통해 확

인되는 서울시의 청년 일자리·노동 정책의 개선방향은 다음과 같다.

① 산업육성(노동 수요)과 직업능력개발(노동 공급) 정책 간의 경직성을 허물고 산업 수요와 직무

능력을 연계하기 위한 제도적 교량이 필요하다.

② 정보 비대칭성으로 인한 구직자-기업 간의 미스매치를 완화하기 위해 일자리 플러스센터, 서울

잡스와 같은 고용서비스 정책을 강화해야 한다. 더불어 서울시의 특구 산업·사회혁신 산업의

일자리를 발굴하고 이를 구직자에게 연결하는 고용서비스 혁신 방안이 요구된다.

③ 저소득·불안정 노동에 종사하며 고용과 실업 상태를 반복하는 청년층의 자립기반을 지탱하기

위한 중앙정부 차원의 사회안전망을 보완하기 위한 서울시의 적극적인 노력이 필요하다.

- 34 -

3. 정책제안

3-1. 정책목표 제안

▶ 서울시는 교육-노동(school to work) 사이의 새로운 제도적 교량으로서 민간 일자리 진입이라는

안정적 출구를 가진 산업연계 직업능력개발제도를 체계적으로 발전시켜나가는 중장기적 과제를

수행해 나가야 한다. 서울형 뉴딜일자리 사업의 발전 방향이다.

▶ 장기적으로 청년고용을 확대하고 동시에 현재의 청년 일자리 ․ 노동문제를 해결해야 한다. 이를

위해 서울시 청년정책이 목표로 해야 하는 바는 교육 ․ 훈련단계에서 최초로 노동시장에 진입하는

청년층이 겪게 되는 각종 위험을 적절한 정책수단의 투입을 통해 관리하고 분담하는 데 있다.

서울시가 청년의 ‘더 좋은 이행’을 지원해야 한다.

▶ 보다 구체적인 2015년의 정책목표를 설정한다면, 사회경제적 조건에 의해 불공평하고 불평등하

게 형성되어 있는 취업시장의 위계구조에 대한 서울시 정부의 적극적 개입 ․ 조정 전략이 필요

할 것으로 보인다.

▶ 경쟁 자체에서 배제되어 있는 취약상태의 청년을 우선적으로 지원함으로써, 한 개인이 청년시기

노동시장 진입과정에서의 위기로 인해 평생 회복할 수 없는 심각한 타격을 입는 것을 방지해야

한다. 불평등한 시장의 조건에서 적어도 기회만큼은 최대한 평등할 수 있도록 공공이 적극적으

로 개입해야 한다. 이러한 목표를 수행하는 것에서만큼은 서울시의 정책권한과 수단에 적합한

효과적인 정책을 수립할 수 있을 것으로 기대한다.

3-2. 정책대상 제안

▶ 청년 일자리 ․ 노동 정책이 그 효과를 발휘하기 위해서는 정책대상을 청년의 구체적 상태에 따

라 세분화 ․ 특화함으로써 우선순위를 분명히 해야 한다. 본고가 제안하는 정책대상은 경제활동

상태를 기준으로 대분하고 개인이 겪게 되는 위기의 내용을 기준으로 하여 전체 4가지 유형으

로 세분하였다.

▶ 경제활동상태에 있는 그룹은 3가지 유형의 정책대상을 포함하고 있다. 우선 대출상환 등 시급한

경제적 사정에 의해 취업준비활동의 기회 자체를 박탈된 상태로 2차 노동시장에 곧바로 진입하

는 ‘묻지 마 취업’집단이 있다. 경쟁할 기회조차 갖지 못한 채로 저숙련-저임금 일자리, 비정

규직 함정에 빠짐으로써 평생에 걸친 소득확보능력이 손실될 위험을 가지고 있다. 이는 짧은 근

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속기간, 잦은 이직으로 실업과 고용을 반복하는 불안정 저임금 일자리의 문제로 이어진다. 고용

의 질 악화는 청년층을 근로빈곤층(the Working Poor)으로 손쉽게 전락시킨다. 근로빈곤의 문제

는 주거․신용 문제 등 다른 분야의 청년문제와 아주 밀접한 연관을 맺고 있는데, 삶의 고비용

구조와 저소득 ․ 저신용 상태가 결합하면서 부채 증가, 신용유의자 문제 등의 심각한 결과를 낳

는다.

▶ 비진학 고졸 구직자는 대학진학률 70%의 조건에서 정책적 관심의 주변부에 위치하고 있다. 이

들이야말로 청년실업의 구조적 문제에 의한 최대 피해자라는 점에서 정책대상의 설정에서 가장

높은 우선순위를 부여해야 한다. 비진학 고졸 구직자의 문제 또한 묻지 마 취업이나 근로빈곤

문제와 결합되어 나타난다.

상태 정책 대상 위기

경 제

활 동

상 태

‘묻지 마 취업’ 집단

(경쟁 배제 집단)➡ 장기적인 취업능력(소득확보능력)의 손실

저숙련-저임금 일자리 ‘함정’의 위기

불안정 저임금

청년 근로빈곤층

(the Working Poor)

➡ 삶의 고비용 구조에 따른 부채 발생과 악성화 위기

고용과 실업을 반복하는 과정에서의 생활안정 위험

비진학 고졸 구직자 ➡ 고학력 실업자들의 연쇄적인 하향취업에 따른 취업난

고졸-중소기업-비정규직 낙인에 따른 상향이동 불가

비경제

활 동

상 태

비구직 NEET(구직단념자)

➡비노동력화의 위기 : 비경제활동상태의 장기화

노동시장 재진입 비용과 실패 가능성의 증가

취업지체로 인한 생애소득의 심각한 손실

[표 2-15] 서울시 청년 일자리 ․ 노동정책 대상 제안

▶ 정책대상으로 제안하는 마지막 유형은 비경제활동상태에 있는 비구직 NEET다. NEET 상태가

장기화될 경우 노동시장에 다시 진입하는 비용이 증가하고 안정적으로 자리잡는 데 실패할 가

능성이 높아진다. 이는 개인의 노동생애에 치명적 위험이 될 수 있다. 청년들이 NEET 상태에

빠지는 원인이 주로 노동시장의 상황에 실망했기 때문이라는 점에서 괜찮은 일자리를 창출하기

위한 노력이 가장 근본적인 처방이지만, 비노동력화되고 있는 청년 비구직 NEET의 위기는 공

공에 의해 즉시 관리되어야 할 문제다.

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3-3. 우선지원 대상

▶ 구체적인 정책대상을 단계적으로 확대해나는 것이 현실적인 판단이라면, 가장 우선적으로 지

원해야 할 대상은 누구일까.

“경쟁에서조차 배제된 청년의 삶을 들여다봐야 합니다.”

▶ 2015년 서울시의 새로운 청년정책을 수립함에 있어 당장의 생계와 대출 상환 등 경제적 사정

으로 인해 안정적 취업준비활동 기간을 갖지 못한 채 노동시장에 곧바로 진입하는 ‘묻지 마

취업’ 집단이 최우선지원 대상이 되어야 한다. 이들은 고학력 구직자들의 1차 노동시장 경쟁

과 완전히 분리된 ‘삭제된 존재들’이다. 비진학 고졸 취업의 형태로 드러나기도 하며, 묻지

마 취업의 결과 2차 노동시장에 진입하여 불안정한 상태에서 고용과 실업을 반복하는 ‘청년

근로빈곤층’의 양상을 띠기도 한다.

3-4. 주요사업 제안

▶ 앞서 제안한 정책목표와 대상에 따라 주요사업의 내용과 방향을 설정하면 아래와 같다.

서울시 청년 일자리 ․ 노동 정책의 방향

① 서울형 일․학습병행제 확대 (일터기반학습 중심 뉴딜 일자리) ☞ 직업능력 중심 고숙련 지향

② 서울형 실업부조 도입 (구직수당을 포함하는 패키지형 취업지원 서비스) ☞ 생활안정 보장

③ 서울형 두루누리 사업 시행 (저임금 노동자 사회보험료 지원) ☞ 일자리안전망 확대

⇒ 기대효과 : 불공정한 취업경쟁 해소 (노동공급 측면의 왜곡 해결)

▶ 이를 정책대상별로 핵심지원내용에 따라 재구성하여 표 2-16으로 표로 정리하였다. 묻지 마

취업 집단에게는 무엇보다 취업활동 기간의 생활 안정을 보장하여 묻지 마 취업을 방지하는

것이 가장 시급하고, 반복적인 실업 위기에 처하는 청년 근로빈곤층에는 사회보험료를 지원하

는 등 고용보험 사각지대를 좁혀나가 일자리안전망의 그물을 더 넓고 낮게 펼쳐야 한다. 비진

학 고졸 구직자에게는 직업능력개발과 괜찮은 민간 일자리로의 연계를 통해 노동시장에서의

최초 성과를 향상시켜 함정으로부터의 탈출을 지원해야 한다. 마지막으로 구직을 단념한 상태

에 있는 비구직 NEET에게는 취업상담부터 일자리 연계까지 패키지형으로 맞춤 지원하는 공

공고용서비스를 통해 구직 의욕을 고취해야 한다.

- 37 -

상태 정책대상 핵심 지원 내용 주요 사업

경제

활동

상태

‘묻지 마 취업’

집단

(경쟁 배제 집단)

➡취업활동 기간의

생활 안정 보장

(묻지 마 취업 방지)

➡ 서울형 실업부조

: 취업지원수당 ․ 구직급여

불안정 저임금

청년 근로빈곤층

(the Working Poor)

➡사회보험료 지원을 통한

일자리안전망 확대

(고용보험 사각지대 해소)

➡ 서울형 두루누리

: 저임금 근로자에 대한 지원 강화

비진학 고졸 구직자 ➡직업능력개발 및

괜찮은 일자리로의 연계강화

(숙련 향상을 통한 취업능력 증대)

➡서울형 일 ․ 학습병행제

: 민간 일자리 연계가 강화된

뉴딜 일자리 사업

비경제

활동

상태

비구직 NEET(구직단념자)

➡취업상담부터 일자리 연계까지

패키지형 맞춤 취업지원서비스

(구직 의욕 고취)

➡ 패지키형 맞춤 취업지원서비스

[표 2-16] 정책대상에 따른 핵심지원 내용과 주요 사업

주요사업 ① 서울형 일 ․ 학습병행제 : 뉴딜 일자리 사업의 강화

▵ <중소기업 청년인턴십 사업>과 <뉴딜 일자리 사업>의 결합

▵ 서울시 산업정책과 연계된 직업능력의 적극적 개발과 민간의 안정적 일자리 진입 지원

주요사업 ② 서울형 실업부조의 도입

▵ 청년취업지원 플랫폼을 활용하여 실질적 실업부조 제도 도입

▵ 고용보험 사각지대 청년실업자(구직자)를 위한 ‘패키지형 맞춤 지원’ 사업

▵ 안정적 일자리 진입까지 지원 : 취업상담, 직업훈련, 생활수당, 취업알선, 고용보조금, 사후관리

▵ 취약계층 실업자(구직자)의 생활안정을 보장하여 취업활동의 질을 높이는 새로운 일자리 안전망

※ 취업알선 분야 : 일자리플러스센터 및 <서울잡스> 기능 강화 ․ 확대

주요사업 ③ 서울형 두루누리 사업의 시행

▵ 중앙정부가 시행하는 저임금 노동자 사회보험료 지원 사업(두루누리)에 매칭하여 적용 확대

▵ 고용보험에서 이탈해 있는 비정규직 청년 노동자들이 고용안전망에 유입되도록 지원

주요사업 ④ 청년까지 포괄하는 생활임금제도

▵ 서울시 청년고용지도(map)를 제작하여 서울시 연계 청년고용 전체현황 파악

▵ 민간위탁 기관 ․ 간접고용 청년들까지 생활임금제도의 적용 확대

- 38 -

4. 참조 해외사례 : OECD

분야 주요내용

현재청년실업문제해결

▵ 총수요 증대 및 일자리 창출 확대

▵ 실업 청년층에 대한 적절한 소득 지원

▵ 비용 대비 효과적인 적극적 노동시장 정책 유지 및 확대

▵ 저숙련 청년층 고용에 대한 수요측면의 장애요인(높은 노동비용 등) 제거

▵ 고용주들로 하여금 도제제도 및 인턴십 프로그램 지속 및 확대 장려

장기 청년고용 전망 강화

▵ 교육시스템을 강화하고 모든 청년들을 위한 노동시장 진입 준비 철저(중도 탈락 방지, 노

동시장 적합도 높은 기술연마 등)

▵ 직업교육훈련의 역할 및 효과성 강화(일터를 통한 학습 강화, 노동시장 수요를 반영한 직

업교육훈련 프로그램 운영 등)

▵ 청년들의 학교에서 일터로의 이동을 지원(학교교육 완료 이전에 적절한 현장 경험 기회

제공, 수준 높은 진로지도 등)

▵ 고용 기회 확대와 사회적 고립을 타파할 수 있도록 노동시장 정책 및 제도 재설계(정규 및

임시근로자 간의 고용보호 형평성 제고, 취약 청년층을 위한 집중프로그램 운영 등)

[표 2-17] OECD 청년실천계획 주요 내용

구분 지원방안

NEET족

노동시장으로부터 이탈 및 장기 실업의 위험이 있는 그룹으로 유아 교육 및 학교에서 노동시장으로의 이행 지원을 통해 노동시장으로부터의 이탈을 줄일 수 있음. 동시에 세대 간 빈곤을 타파하기 위한 광범위한 접근과 고립을 줄이기 위한 공간계획 개선 및 지역의 사회적 자본을 강화하고 취약지역의 경제개발과 기업 유치로 성과를 달성할 수 있음.

노동시장에 제대로

정착하지 못한 신규 진입자

학교교육은 마쳤으나 노동시장에서 안정적인 직업을 찾지 못한 청년들을 위해 수요 측면의 장애들을 제거하고 고용주들과 협력하여 직장 이탈을 줄이고 적절한 승진제도를 통해 노동시장 정착에 어려움을 겪고 있는 신규 진입 청년들을 지원할 수 있음.

어려운 노동시장 여건으로 인해

곤란을 겪는 대학 졸업자

평상시라면 일자리를 찾는 데 어려움이 없었을 그룹으로 어려운 노동시장 여건으로 인해 자신들의 자격기준보다 낮은 부문에 취업하거나 보다 나은 일자리를 찾아 지역 이동을 했을 수 있음. 보다 폭넓은 스킬과 경제개발 전략을 통해 이러한 수요-공급 간의 불일치를 해소하고 대학 졸업자들로 하여금 역량을 활용할 수 있는 기회를 제공

※ 자료: OECD(2013), The OECD Action Plan for Youth: Giving Youth a Better Start in the Labour Market, p.3.

※ 출처: 김문희(2015). “OECD의 유럽 청년보장(Youth Guarantee)제도 사례 연구”, the HRD review 2015년 1월호

98-115p, 한국직업능력개발원에서 재인용

[표 2-18] OECD의 3개 우선 지원 청년 그룹

※ 자료: OECD(2014). OECD Youth Action Plan, Options for an Irish Youth Guarantee, p.8

※ 출처: 김문희(2015). “OECD의 유럽 청년보장(Youth Guarantee)제도 사례 연구”, the HRD review 2015년 1월호

98-115p, 한국직업능력개발원에서 재인용

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참고문헌

통계청, 경제활동인구조사, 각 연도별 자료.

통계청, 경제활동인구조사 청년층 부가조사, 각 연도별 자료.

서울특별시, 2015년도 서울특별시 예산(안).

고용노동부, 2015년도 고용노동부 예산.

새정치민주연합 정세균 의원실, 보도자료, 2015.3.2.자.

전주용 외(2012), 청년패널2007 5차(2011) 조사 기초분석보고서, 한국고용정보원.

나승호 외(2013), “청년층 고용 현황 및 시사점”, 「한국은행 BOK 경제리뷰」, 한국은행.

전재식 외(2013) “청년 노동시장 연구”, 한국고용정보원.

남재량(2014), “청년 고용 시장의 구조적 문제”, 한국고용노사관계학회 추계 정책토론회(14.10.28.).

김혜진(2014), “노사관계 관점에서 본 청년취업난”, 한국고용노사관계학회 추계 정책토론회(14.10.28.).

김수현 외(2014), “서울 청년일자리 정책 새 방향과 과제 연구”, 새로운사회를여는연구원.

김문희(2015). “OECD의 유럽 청년보장(Youth Guarantee)제도 사례 연구”, 「the HRD review」

2015년 1월호, 한국직업능력개발원.

OECD(2013), The OECD Action Plan for Youth: Giving Youth a Better Start in the Labour Market, p.3.

OECD(2014). OECD Youth Action Plan, Options for an Irish Youth Guarantee, p.8

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Ⅲ. 민달팽이세대 – 주거 문제의 해결

작성자 : 황서연

민달팽이유니온 주거상담팀장

1. 현황

1-1. 서울 청년 주거문제의 추이와 특징

1-1-1. 1,2인 가구의 급격한 증가, 서울의 가구구조 역전

▶ 서울 1·2인 가구의 지속적인 증가 경향과 서울 청년 1·2인 가구의 증가

서울 1·2인가구의 증가 경향은 1990년도부터 2010년까지 지난 20년간 꾸준히 확인된다. 이재

선.2012 자료의 의하면 지난 20년 동안 서울의 상주 인구수가 1,060만 명에서 963만 명으로 감소

한 반면 가구 수는 281만 가구에서 250만으로 증가하였다. 1인가구는 90년도 9.1%였던 가구비율

이 24.4%로 2.6배 증가하였고 같은 기간 2인가구는 11.8%에서 22.3%로 1.8배 증가하였다.

2015년 현재 그 경향은 가속화될 것으로 보이는데 2015년 인구주택총조사가 진행된다면 정확히 확

인되겠지만, 1990년에 20.9%였던 1·2인 가구의 비율이 2010년에 46.7%에 달했다는 점을 고려한다

면 2015년 현재는 1·2인 가구의 비율이 전체 가구의 절반 이상을 차지할 가능성이 높아 보인다.

(명, 가구, %)

연 도 인구수 가구수 가구당 평균 가구원수 1인 가구 비율(%) 1·2인 가구 비율(%)

1990 10,603,250 2,814,845 3.77 9.1 20.9

1995 10,217,177 2,965,794 3.45 12.9 27.3

2000 9,853,972 3,085,936 3.19 16.3 33.3

2005 9,762,546 3,309,890 2.95 20.4 40.7

2010 9,631,482 3,504,297 2.75 24.4 46.7

자료 : 통계청, 인구주택총조사 각년도(이재수 외 2012) 인용

주 : 인구수는 외국인을 제외한 내국인수, 가구수는 일반가구수임.

<표 3-1> 연도별 가구 당 평균 가구원수 및 1·2인 가구 비율

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1·2인 가구로의 급속한 가구구조 변화는 서울 인구집단 전체에 공통적으로 나타나는 현상으로

서울의 전반적인 주거양식의 변화를 반영하고 있다고 볼 수 있다. 그런데 청년집단에게는 이 변

화가 다른 인구집단에 비해 무척 강하게 나타나고 있다. 2010년을 기준으로 서울의 청년가구

(20~29세) 34.6만 중 1인 가구는 21.9만, 2인 가구는 9.0만으로 청년가구 중 89.3%(30.9만 가구)는

1·2인 가구로 살고 있음을 확인할 수 있다. 이는 전체 서울의 가구분포와 청년 가구의 분포를

비교 했을 때 1인가구의 경우 ▲39.0%의 격차로 매우 크며 2인가구의 경우도 ▲3.6% 차이고 청

년의 비율이 높다.

(가구, %)

구 분20~24세 25~29세 합 계 (20~29세)

가구 수 비 율 가구 수 비 율 가구 수 비 율

1인 가구 66,763 71.6 152,466 60.3 219,229 63.4

2인 가구 20,508 22 69,142 27.4 89,650 25.9

3인 이상 가구 5,920 6.4 31,087 12.3 37,007 10.7

합 계 93,191 100 252,695 100 345,886 100

자료 : 국가통계포털(www.kosis.kr/). 연령별 재구성.

<표 3-2> 2010년 서울 청년가구(20~29세) 가구원수

이는 청년들이 다른 인구집단에 비해 1·2인 가구로 살아가야 하는 기간이 길어졌거나 아예

1·2인 가구로 살아갈 것을 결심하게 되는 계기가 발생했기 때문으로 볼 수 있는데 구체적인 이

유로는 청년들의 학업 및 구직기간이 길어지고, 결혼을 유예하거나 포기해야 하는 상황이 늘어난

것을 들 수 있다. 이는 언론을 통해서도 지속적으로 확인되고 있는 상황이다.4)

▶ 가구의 분화 : 혼인상태와 세대구성의 변화

특히 청년 1인 가구의 급속한 증가는 다른 자료로도 확인할 수 있다. 지난 20년간 혼인상태를 비

교해보면 미혼의 비율이 1990년 30.1%에서 2010년 68.5% 빠르게 증가하였으며 반대로 유배우의

비율이 68.2%에서 30.3%로 줄어들었다. 미혼이라도 부모와 함께 사는 경우가 있으므로 모두 1인

가구라고 볼 수는 없지만 미혼의 증가는 청년 1인가구의 증가와도 연결된다.

4) 조선일보, 'NG(No Graduation·졸업 안하는 학생)族' 3년새 두배로… 속타는 대학, 2014-11-07 뉴시스, 삼포세대 갈수록 늘어…혼인건수 2003년 이후 최저, 2015-02-26 등

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(단위 : 가구, %)

구분 1990년 1995년 2000년 2005년 2010년

서울

미 혼 277,042 30.1 318,996 37.8 344,622 45.5 430,838 59.0 471,147 68.5

유 배 우 628,347 68.2 512,614 60.8 398,261 52.6 287,467 39.3 208,705 30.3

사 별 6,130 0.7 3,395 0.4 2,112 0.3 1,178 0.2 613 0.1

이 혼 9,577 1.0 8,100 1.0 11,719 1.5 11,269 1.5 7,349 1.1

청년 전체 921,096 100.0 843,105 100.0 756,714 100.0 730,752 100.0 687,814 100.0

전국

미 혼 859,325 24.9 1,036,910 30.4 1,137,126 36.2 1,481,361 49.4 1,615,446 57.5

유 배 우 2,536,339 73.5 2,319,914 68.1 1,946,708 61.9 1,453,762 48.5 1,147,495 40.8

사 별 26,454 0.8 18,564 0.5 12,306 0.4 7,104 0.2 4280 0.2

이 혼 29,842 0.9 30,654 0.9 48,883 1.6 57,837 1.9 44132 1.6

청년 전체 3,451,960 100.0 3,406,042 100.0 3,145,023 100.0 3,000,064 100.0 2,811,353 100.0

자료 : 통계청, 인구주택총조사, 해당연도.(최은영 외 2014b)

<표 Ⅱ-28> 혼인상태별 전국·서울 청년가구의 구성비 변화(1990∼2010년)

이는 앞서 살펴본 1인 가구 중 청년가구의 비중이 높은 점과 맞물리는 지점인데, 미혼가구의 증

가 중 상당수는 청년들의 학업·구직 기간의 증가를 통해 청년 1인가구의 증가가 불러온 것으로

볼 수 있다. 또한 서울 거주 청년 867명(만16~34세, 중고교생 제외)을 대상으로 2014년에 진행된

설문조사(최은영 외 2014b) 결과는 청년들의 서울 유입 경로를 설명해주는데, 부모와 비동거 형

태로 거주하는 서울 청년 454명 중에 독립 이유로 ‘학업, 취업을 위한 타 지역에서 이주’를 선

택한 인원은 74.0%(336명)가 되었다.

[그림 3-1] 서울의 각 세별 순이동 (2009∼2011년)

자료 : 통계청, 인구이동통계, 해당 연도 (최은영 외 2014a) 인용

- 43 -

이처럼 서울시의 가구구조는 1·2인 가구의 급속한 증가로 변화하고 있고, 그 경향은 당분간 계

속 이어질 것으로 보인다. 특히 청년가구의 경우 1‧2인 가구를 이뤄 살아가는 경향이 더 강하다

고 할 수 있는데, 이는 1인 가구의 경우에는 학업‧구직기간의 증가 등으로 인한 미혼가구의 증

가, 2인 가구의 경우에는 출산의 유예‧포기, 이혼‧별거 등으로 인한 부부가구의 증가가 주요한

원인으로 보인다.

1-1-2. 서울 청년 1·2인가구, 소형주택 거주 비율은 높고 거주 면적은 좁아

▶ 서울 청년 1·2인 가구 주택유형별 거주 형태

서울 청년들의 주택유형은 원룸이라고 불리는 다가구/다세대 주택에 대한 수요가 대표적이다.

같은 설문조사 결과도 부모와 비동거하는 청년(만 16~34세, 중고교생 제외) 응답자 458명 중

다가구/다세대 주택에 거주하는 비율이 44.1%에 이르는 것을 확인시켜주고 더불어 4층 이하

의 주택(단독주택, 연립주택, 다가구/다세대)이 차지하는 비율은 69.8%로서 아파트가 아닌 주

택에 대한 수요가 크다는 것을 보여준다.

(단위 : 명, %)

구분　 동거 독립 전체

빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율

단독주택 30 7.5 28 6.1 58 6.8

아파트 265 66.4 27 5.9 292 34.1

연립주택 50 12.5 44 9.6 94 11.0

다가구 다세대 주택 44 11.0 202 44.1 246 28.7

오피스텔 5 1.3 62 13.5 67 7.8

고시원 0 0.0 18 3.9 18 2.1

기타 5 1.3 77 16.8 82 9.5

전체 399 100.0 458 100.0 857 100.0

자료 : 설문조사.(최은영 외 2014b) 인용

<표 3-5> 부모와의 동거 여부에 따른 주택유형

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(단위 : 명, %)

구분　 20대 1인 가구 30대1인 가구 60대 이상 인 가구 30대 2인 가구 60대 이상 2인 가구

단독/다가구주택

거주비율74.1 75.5 59.0 78.1 48.1

자료 : 국토해양부, 주거실태조사, 2010(이재수 외 2012) 인용

<표 3-6> 저소득층 1·2인 가구 연령대별 단독/다가구 주택 거주비율

▶ 서울 청년 1,2인 가구 주택점유 형태

서울 청년 1·2인 가구의 주택점유 형태는 같은 설문조사 결과, 자가 3.9% 전세 20.8%, 월세

66.9%로 나타났는데, 저소득층 20대 1인 가구일 경우에는 자가 0.6% 전세 20.9%, 월세 77.2%로

월세 비율이 더 높아지는 것으로 나타난다. 이는 임대차계약 보장이 안정적이지 못한 한국의 상

황에서 전세나 자가 주택을 선호하는 경향과 일치한다. 즉 월세비율이 높다는 것은 주거가 불안

하다는 것으로 볼 수 있으며. 현재 청년들의 주거불안을 보여주는 다른 지표로 이해할 수 있다.

(단위 : 명, %)

구분　 동거 독립 전체

빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율

점유형태

자기 집 251 63.4 18 3.9 269 31.5

전세(월세없음) 92 23.2 95 20.8 187 21.9

월세 42 10.6 306 66.9 348 40.8

기타 11 2.8 38 8.3 49 5.7

전체 396 100.0 457 100.0 853 100.0

자료 : 설문조사.(최은영 외 2014b) 인용

<표 3-7> 부모와의 동거 여부에 따른 가구원수 및 점유형태

(단위 : 명, %)

구분　 소득계층 연령대 자가 전세 월세기타

(사글세, 일세, 무상)총합계

1인 가구 저소득층

20대 0.6 20.9 77.2 1.3 100.0

30대 2.0 36.7 56.1 5.1 100.0

60대 이상 28.8 36.9 28.8 5.5 100.0

2인 가구 저소득층30대 6.3 31.3 53.1 9.4 100.0

60대 이상 62.0 23.2 13.8 1.0 100.0

자료 : 국토해양부, 주거실태조사, 2010(이재수 외 2012) 인용

<표 3-8> 저소득층 1·2인 가구 연령대별 주택 점유형태 비율

- 45 -

▶ 서울 청년 1,2인 가구 거주면적 현황

청년층(20세~29세)의 거주 면적을 비교한 자료는 없으나, 서울의 소득계층별 평균 거주면적을 통

해 유추해볼 때 1인 가구 비율이 높은 쳥년 층의 경우 평균 거주면적이 낮을 것으로 추정된다.

서울시민의 평균 거주면적을 분석한 이재수 외 2012의 자료에 의하면“가구 총소득이 증가할수

록, 가구원수가 증가하는 생애주기에 따라 증가하고 있음을 알 수 있다. 저소득층도 연령대와 가

구원수가 증가할수록 평균 거주면적이 증가하는 패턴을 보인다. 저소득계층 중 20~30대 1인 가구

의 평균 거주면적은 각각 26.2㎡, 34.7㎡인 반면, 60대 1·2인 가구의 평균 거주면적은 각각 43.7

㎡와 59.9㎡를 나타내고 있다.”

(단위 : ㎡)

구분　 저소득층 중소득층 고소득층 총 평균

1인 가구 32.1 46.0 74.8 51.0

2인 가구 44.7 59.8 79.9 61.4

3인 이상 가구 51.4 68.5 84.1 68.0

전체 가구 42.7 58.1 79.6 66.7

자료 : 국토해양부, 주거실태조사, 2010(이재수 외 2012) 인용

<표 3-9> 가구원수별 소득계층별 평균 거주면적

(단위 : ㎡)

구분　 20대 1인 가구 30대 1인 가구 60대 이상 1인 가구 30대 2인 가구 60대 이상 2인 가구

평균 거주면적 26.2 34.7 43.7 44.9 59.9

자료 : 국토해양부, 주거실태조사, 2010(이재수 외 2012) 인용

<표 3-10> 저소득층 1·2인 가구 연령대별 평균 거주면적

1-1-3. 주거환경 만족도는 낮고 거주기간은 짧아

설문조사 결과 살고 있는 주택에 대한 만족도를 묻는 질문에 ‘불만족’ 혹은 ‘매우 불만족’

이라고 응답한 서울 청년가구 비율은 16.3%로 서울 전체가구의 9.6%에 비해 상대적으로 높은 비

율을 보인다. 살고 있는 주택이 불만족스러운 가장 큰 이유는 모든 집단에서 ‘집이 지은 지 너

무 오래되고 낡아서’로 나타나고 있다. 서울 청년가구들은 ‘집값 혹은 집세가 너무 비싸서 불

만족스럽다’라고 응답한 비율이 21.5%로 타 비교군보다 3~4배 높다.

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(단위 : 가구, %)

구분

전국 서울

전체가구 청년가구 전체가구 청년가구

빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율

매우 만족 599,669 3.4 36,786 2.4 103,114 2.8 4,868 1.4

만족 9,931,791 56.0 769,215 49.9 2,055,797 56.7 146,653 43.0

보통 5,690,168 32.1 587,961 38.2 1,114,033 30.8 133,972 39.3

불만족 1,391,105 7.8 135,532 8.8 323,275 8.9 53,916 15.8

매우

불만족121,098 0.7 10,551 0.7 26,639 0.7 1,578 0.5

전체 17,733,831 100.0 1,540,044 100.0 3,622,859 100.0 340,986 100.0

자료 : 국토교통부, 주거실태조사, 2012.(최은영 외 2014b) 인용

<표 3-11> 전국과 서울의 가구 유형별 살고 있는 주택에 대한 만족도(2012년)

(단위 : 가구, %)

구분

전국 서울

전체가구 청년가구 전체가구 청년가구

빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율

우리 가족이 살기에 너무 좁아서 178,248 11.8 11,623 8.0 55,515 15.9 1,235 2.2

우리 가족이 살기에 너무 넓어서 12,892 0.9 478 0.3 179 0.1 - -

지은 지 너무 오래되고 낡아서 677,773 44.8 60,747 41.6 146,020 41.7 30,123 54.3

집값 혹은 집세가 너무 비싸서 83,633 5.5 16,035 11.0 27,160 7.8 11,925 21.5

유지 관리비가 너무 비싸서 60,218 4.0 5,895 4.0 17,413 5.0 4,527 8.2

개인 생활 보장이 안되서 81,452 5.4 10,905 7.5 25,400 7.3 1,686 3.0

층간 소음 등으로 너무 시끄러워서 167,644 11.1 19,092 13.1 36,959 10.6 4,732 8.5

실 배치 등 공간 디자인이 마음에

들지 않아서111,198 7.4 10,106 6.9 18,315 5.2 983 1.8

기타 139,146 9.2 11,053 7.6 22,953 6.6 283 0.5

전체 1,512,202 100.0 146,082 100.0 349,914 100.0 55,493 100.0

자료 : 국토교통부, 주거실태조사, 2012.(최은영 외 2014b) 인용

<표 3-12> 전국과 서울의 가구 유형별 살고 있는 주택이 불편한 이유(2012년)

거주기간을 1·2인 가구의 연령대별로 살펴보면, 연령대가 증가할수록 3년 이하 단기 거주비율이

낮고 10년 이상 거주비율이 증가하는 패턴을 보인다. 20대 1인 가구의 71.0%, 30대 1인 가구의

44.2%, 30대 2인 가구의 51.9%가 단기 거주경향이 강한 반면, 고령가구는 지역사회에 장기간으로

거주하는 경향이 우세한 것으로 나타난다.

- 47 -

(단위 : %)

구분　 1~2년 2~3년 3~5년 5~10년 10~15년 15~20년 20~25년 25년 초과 합계

20대 1인 가구 36.7 34.3 19.4 9.7 0.0 0.0 0.0 0.0 100.0

30대 1인 가구 21.3 22.9 30.0 22.9 2.8 0.0 0.0 0.0 100.0

60대 1인 가구 9.7 10.0 13.0 25.1 16.7 7.7 6.7 11.0 100.0

30대 2인 가구 22.5 29.4 31.1 12.8 3.5 0.3 0.3 0.0 100.0

60대 2인 가구 4.5 5.5 14.7 24.0 15.9 10.0 12.8 12.5 100.0

자료 : 국토해양부, 주거실태조사, 2010(이재수 외 2012) 인용

<표 3-13> 1·2인 가구 연령대별 거주기간 비율

1-2 서울 청년 주거문제의 핵심

1-2-1. 서울 청년 5명 중 1명은 주거빈곤층

▶ 서울 청년 1인가구 주거빈곤율

[그림 3-2] 서울 1인 청년가구 주거빈곤율

2013. 민달팽이 유니온. 기획재정위원회 국정감사 자료.

- 48 -

(단위 : 가구, %)

구분

1995년 2000년 2005년 2010년

전국

전체가구

서울1인

청년가구

전국

전체가구

서울1인

청년가구

전국

전체가구

서울1인

청년가구

전국

전체가구

서울1인

청년가구

최저주거기준

미달 가구

5,891,563 121,439 4,071,328 71,419 2,536,259 45,428 2,028,695 64,057

46.3 57.8 28.7 30.6 16.1 15.1 11.8 18.8

주택 이외의

기타 거처

42,419 866 62,875 1,445 56,731 2,818 128,675 22,644

0.3 0.4 0.4 0.6 0.4 0.9 0.7 6.6

주거빈곤5,933,982 122,305 4,134,203 72,864 3,046,332 102,272 2,550,810 123,591

46.6 58.2 29.2 31.2 19.3 34.0 14.8 36.3

자료 : 통계청 인구주택총조사, 해당 연도. (최은영 외 2014a) 인용

주 : 1) ‘주거빈곤’이란 주택법에 규정되어 있는 최저주거기준미달 가구뿐만 아니라 지하 및 옥탑

거주, 비닐하우스·고시원 등 주택 이외의 기타 거처 거주 가구를 포함하는 개념임.

2) 1995년과 2000년의 주거빈곤에는 지하 옥상 거주 가구가 포함되지 않았음. 당시 조사 미실시.

<표 3-14. 전국 가구와 서울 1인 청년가구의 주거빈곤율 변화(1995~2010년)>

주거빈곤은 주택법에 규정되어 있는 최저주거기준 미달과 함께 지하 및 옥탑, 비닐하우스·고시원

등 주택 이외의 기타 거처에 사는 것을 포함한다. 2010년 서울 청년(만 19~34세) 1인 가구 34만 명

중 1/3이 넘는 12만 명은 주거빈곤 상태에 놓여져 있는데, 이들 중 5.8만 명(지하옥탑 3.6만 명, 비

주택 2.2만 명)은 주택이라고 부를 수 없는 가장 열악한 곳에 거주하고 있다. 이이들을 포함한 주

거빈곤청년은 서울에 52만 명을 넘으며 이는 청년 전체의 5분의 1이 넘는 22.9%에 달한다.

(단위 : 명, %)

구분

전국 서울

전체 청년 1인 청년가구 전체 청년1인

청년가구

전체 인구 46,070,318 100.0 9,457,826 100.0 1,189,820 100.0 9,344,608 100.0 2,294,494 100.0 340,817 100.0

최저주거기

준미달

계 4,997,913 10.8 1,117,629 11.8 183,310 15.4 1,367,777 14.6 372,747 16.2 64,057 18.8 시설

미달1,654,927 3.6 235,514 2.5 63,166 5.3 197,176 2.1 51,618 2.2 22,029 6.5

면적

미달3,589,015 7.8 935,434 9.9 138,619 11.7 1,239,930 13.3 340,357 14.8 50,396 14.8

방수

미달526,227 1.1 112,280 1.2 0 0.0 130,121 1.4 26,660 1.2 0 0.0

최저주거미

달이거나

지하·옥탑

전체 5,790,514 12.6 1,319,442 14.0 239,600 20.1 1,812,022 19.4 494,631 21.6 100,947 29.6

주택 이외의 기타

거처207,442 0.5 68,478 0.7 41,711 3.5 59,585 0.6 29,238 1.3 22,644 6.6

주거빈곤 5,997,956 13.1 1,387,920 14.7 281,311 23.6 1,871,607 20.0 523,869 22.9 123,591 36.2

※ 자료 : 통계청, 인구주택총조사, 2010 (2013. 주거복지컨퍼런스. 권지웅 외) 인용

[표 3-15] 전국과 서울 청년의 주거빈곤 규모

- 49 -

▶ 소득수준은 낮고 빈곤위험은 커져

. 서울 청년 1,2인가구의 월평균 소득

서울 20대 청년들의 저소득 가구의 비율은 63.7%로 60대 이상의 고령자를 제외하고는 저소득 가구의 비율이 높은 편이다. 20대 2인가구의 저소득 가구 비율도 다른 고령자를 제외하고 가장 높으며 20대 청년층의 저소득 청년의 비율이 높음을 보여준다. 뿐 아니라 여기서 저소득 가구란 월 소득 199만 원 이하 가구를 말한다.

다른 자료 (변미리 외, 2009)에 따르면 서울시 1인 가구 중 월평균 100만 원 이하의 저소득층은 45.1%로 서울시 1인가구의 소득 수준이 높지 않음을 보여준다. 게다가 악화되는 청년실업률5)과 더딘 소득증가율6)을 고려할 때 현재 청년들의 소득 수준은 높아지지 못했을 것으로 추정된다.

(단위 : %)

연령대 1인 가구 2인 가구 3인 이상 가구

20대 63.7 29.1 25.0

30대 38.7 11.1 11.4

60대 90.6 59.0 23.1

자료 : 국토해양부, 주거실태조사, 2010(이재수 외 2012) 인용

<표 3-16> 주요 연령 계층별 저소득가구 비율

. 서울 청년 1,2인 가구의 평균 자산

서울 청년의 평균 자산현황은 20대와 30대 1인가구의 경우 2,136만원, 4,391만원이고 같은 연령

대 2인가구의 경우 차례로 3,124만원, 3,716만원이다. 이는 2010년 서울 1인 가구 평균 전세가7)

8,518만원에 크게 못 미치며 청년 20,30대 1인가구의 자산에 비해 1.9배에서 3.9배에 해당할 만큼

차이가 크다. 2인가구의 평균 전세가는 10,869만원으로 평균 자산의 2.9배에서 3.4배에 해당한다.

5) 2015.3.19.일자. 한겨레. 청년실업률 11.1% ‘16년만에 최고’6) 2015.3.4. 일자. 디지털 타임즈. 30대 이하 청년 가계소득 증가율 0%...50대는 7%넘어7) 국토해양부, 주거실태조사, 2010. 서울연구원 이재수 외.

- 50 -

(단위 : 만원)

소득분위　 연령대 1인 가구 2인 가구 3인 이상가구 총평균

저소득층

20대 2,136 3,124 8,175 2,534

30대 4,391 3,716 9,750 6,159

40대 2,887 5,709 6,979 5,728

50대 6,138 12,264 11,547 9,984

60대 이상 14,439 26,534 28,463 23,066

저소득층 평균 5,101 8,741 12,983 8,028

자료 : 국토해양부, 주거실태조사, 2010(이재수 외 2012) 인용

<표 3-17> 가구원수별 소득수준별 평균 자산 보유액

1-2-2. 서울 1인 청년가구의 96%, 전월세 거주 70%,　소득의 30%　이상을 주거비로 부담

[그림 3-4] 서울1인 청년가구 주택점유 형태 비교 [그림 3-5] 서울 1인 청년가구 소득 대비 주거비 비율

자료 : 국토해양부, 주거실태조사, 2012(최은영 2014b) 인용

주택 점유형태를 살펴보면 서울 1인 청년가구의 절대다수인 96.3%가 전세, 보증부 월세, 또는 월세

형태로 살고 있으며 이 중 자가 주택에 살고 있는 비율은 1.0%뿐이다. 이러한 낮은 자가 점유율은

비교군인 전국의 전체가구(53.8%), 서울의 전체가구(40.4%)보다 현저히 낮다. 서울의 1인 청년가구

들은 전세와 월세를 전전하며 미래를 준비하고 있으며, 주거 사다리를 올라가는 과정은 순탄치 않

음을 알 수 있다.

- 51 -

(단위 : 가구, %)

주택 점유형태전국 전체가구

서울

전체가구 1인 청년가구

빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율

자가 9,532,439 53.8 1,464,638 40.4 2,102 1.0

전세 3,811,330 21.5 1,177,686 32.5 33,463 16.2

보증부 월세 3,298,551 18.6 841,654 23.2 128,304 62.3

월세 481,194 2.7 83,777 2.3 36,783 17.8

사글세 54,821 0.3 3,873 0.1 1,493 0.7

무상거주 502,007 2.8 51,230 1.4 3,938 1.9

연세 53,490 0.3 - - - -

합계 17,733,832 100.0 3,622,858 100.0 206,083 100.0

자료 : 국토해양부, 주거실태조사, 2012.(최은영 외 2014a) 인용

<표 3-20> 주택 점유형태 비교(2012년)

더불어 이들의 주거비 부담은 심각한 수준인데, 일반적으로 외국에서는 주거비가 소득의 25~30%

를 넘으면 정책 대상이 되는데, 2012년 기준으로 서울 청년가구 중 주거비가 소득의 30% 이상

차지하는 비율은 69.9%에 달한다. 이는 현재 서울 청년가구의 3분의 2 이상은 주거비로 인해 정

상적으로 소비생활을 하지 못할 가능성이 높다는 것을 의미한다. 전국의 청년가구를 대상으로 한

수치가 25.6%인 것과 비교했을 때 3배 가까이 높고, 서울의 전체가구가 30.2%인 것과 비교해도 2

배 이상 높은 수치다.

(단위 : 가구, %)

구분

전국 서울

전체가구 청년가구 전체가구 청년가구

빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율

10% 미만 5,889,804 33.4 307,944 20.1 814,456 22.7 17,828 3.1

10~20% 5,232,380 29.6 468,529 30.6 945,156 26.3 51,581 10.2

20~30% 3,094,957 17.5 364,693 23.8 751,392 20.9 99,529 16.7

30~40% 1,594,735 9.0 189,902 12.4 492,457 13.7 84,968 36.2

40~50% 831,669 4.7 96,084 6.3 296,806 8.3 38,870 11.0

50% 이상 1,013,550 5.7 106,339 6.9 293,989 8.2 43,668 22.7

전체 17,733,831 100.0 1,533,490 100.0 3,622,859 100.0 336,443 100.0

자료 : 국토교통부, 주거실태조사, 2012.(최은영 외 2014b) 인용

주 : 주거비에는 임차료 이외에 관리비, 난방비 등 기본 주거유지비가 포함됨.

<표 3-21> 전국과 서울의 가구 유형별 소득 대비 주거비 비율(2012년)

- 52 -

다. 중대형 위주 주택개발로 저렴한 소형주택 멸실과 가구 변화에 따른 소형주택

수급 불일치 심화

▶ 서울시 소형주택 현황 및 증감(2000~2010)

청년들의 주거비 과부담 및 열악한 주거환경 문제는 저렴한 소형주택의 멸실과 연결된다. 2000년

과 2010년의 주택 현황의 증감을 살펴보면 60㎡의 다가구/단독 주택은 3만 5천호나 감소하였고

같은 기간 소형평수의 다세대/연립 주택은 증가하였다. 오래되었지만 청년들의 저렴한 주거지로

역할 했던 단독/다가구 주택을 허물고 원룸형 다세대 주택이 들어섰던 대학가 밀집지역의 2000년

대 후반의 풍경과 연결된다. 저렴한 주택은 줄어들고 그 전보다 비싼 다세대(원룸)이 공급되면서

평균 주거비는 높아졌을 경향이 있다.

뿐 아니라 40㎡이하의 주택은 10년 동안 1만 9천호가 줄어들어 40㎡이하의 소형주택을 필요로

하는 다수의 1인 가구 청년들에게 적절한 크기의 주거지가 줄어들었다. 그리고 60㎡이하의 주택

은 14만 4천호가 늘어났는데 비해 85㎡이상의 주택은 20만 8천호로 더 빠르게 늘어났다. 서울의

가구분포가 4인 가구에서 1,2인가구로 소형화된 것을 고려하면 주택공급량과 가구 수요 사이에

불균형이 강화된 것으로 보인다.

(단위 : 호, %)

구분

60㎡ 이하

60~85㎡85㎡

초과합계40㎡

이하40~60㎡ 소계

단독/

다가구주택

증가량 -15,838 -20,006 -35,844 -46,373 -10,342 -92,559

증가기여분 82.0 -12.2 -24.8 -26.3 -5.0 -17.5

아파트증가량 -27,969 104,636 76,667 202,829 187,363 466,859

증가기여분 144.8 63.9 53.1 114.8 89.7 88.1

다세대/연립증가량 29,266 82,881 112,147 28,948 50,540 191,635

증가기여분 -151.5 50.6 77.7 16.4 24.2 36.2

기타증가량 -4,781 -3,774 -8,555 -8,772 -18,637 -35,964

증가기여분 24.7 -2.3 -5.9 -5.0 -8.9 -6.8

합계증가량 -19,322 163,737 144,415 176,632 208,924 529,971

증가기여분 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

자료 : 통계청(www.kosis.kr), 인구주택총조사, 2010(이재수 외 2012) 인용

<표 3-22> 면적별 주택유형별에 따른 증감 및 증가 기여분(2000~2010년)

- 53 -

(단위 : 호, %)

구분 단독주택 아파트 연립다세대주택 합계

멸실량 86,366 1,954 8,564 96,884

멸실 비율 89.1 2.0 8.8 100.0

자료 : 정남종, 정비구역내 소형·저렴 주택 공급확대 방안 연구, 2011 (이재수 외 2012) 재인용

<표 3-23> 주택유형별 멸실 현황(2000~2010년)

라. 주거비 부담 능력 약화, 주거 상향 사다리 붕괴

낮은 소득과 높은 주거비로 인해 주거비 부담 능력이 약화된 서울 청년들에게 주거 상향 사다리는

붕괴되었다. 이는 출생 코호트의 주택 점유 형태 변화를 통해서도 단적으로 나타나고 있는데, 1990

년 25∼29세였던 집단의 자가 비율은 2005년 42.3%를 나타낼 때까지는 지속적으로 증가하였으나,

2010년에는 40.4%로 감소하였다. 반면 월세 비율은 16.1%(2000), 18.8%(2005), 22.9%(2010)로 2000년

이후 지속적으로 증가하고 있다. 2010년에 40대 후반이 된 1990년 25∼29세 코호트의 2010년 주택

점유 형태는 자가 40.4%, 전세 35.3%, 월세 22.9%로 자가에 비해 전월세 거주 가구 비율이 더 높은

데, 40대 후반에 전월세가 지배적인 점유형태가 된 것은 이전 세대와 매우 구별되는 현상이다.

하지만 1990년 25∼29세였던 집단에 비해 지금 청년들의 상황은 더욱 나쁘다. 코호트 분석이 아

닌 연령대별 시계열 분석을 통해서는 동일 연령대의 점유형태 변화를 살펴볼 수 있는데, 1990년

20∼24세의 월세 점유율은 43.6%였으나, 2010년 같은 연령대의 월세 점유율은 73.8%였다.

(단위 : %)

구분1990년 1995년 2000년 2005년 2010년

자가 전세 월세 자가 전세 월세 자가 전세 월세 자가 전세 월세 자가 전세 월세

20~24세 5.6 46.7 43.6 4.8 53.7 39.0 4.9 49.4 44.1 5.2 32.6 60.5 3.9 21.4 73.8

25~29세 9.5 56.9 30.6 8.7 65.8 23.3 9.9 62.3 25.7 10.5 45.9 41.5 7.8 37.8 53.0

30~34세 21.4 54.1 22.2 18.6 63.6 16.1 19.5 62.4 16.1 24.0 50.4 23.3 19.0 48.5 30.6

35~39세 35.9 42.7 19.6 32.6 50.7 15.2 30.7 51.3 16.1 35.3 43.6 19.0 30.8 44.3 22.9

40~44세 46.1 35.5 16.9 45.5 40.2 13.2 41.3 41.2 15.9 42.3 37.2 18.8 36.6 39.5 22.3

45~49세 52.7 31.4 14.6 53.2 33.9 12.0 50.2 33.9 14.6 49.2 31.2 18.2 40.4 35.3 22.9

50~54세 56.3 29.0 13.4 58.9 29.5 10.7 57.1 28.8 13.2 57.3 25.2 16.4 48.3 29.4 21.1

55~59세 58.1 28.0 12.4 62.0 27.3 9.8 62.5 25.1 11.5 64.0 21.1 14.0 57.1 24.0 17.9

60~64세 57.9 27.9 12.3 62.7 26.5 9.6 64.7 23.8 10.5 67.2 19.2 12.6 63.4 20.8 15.0

65~69세 56.6 28.1 12.6 61.1 26.7 10.6 62.6 24.8 11.1 66.7 20.0 12.0 65.6 20.0 13.5

70~74세 56.1 28.2 12.2 58.4 27.8 11.7 57.4 27.3 13.2 62.2 23.0 12.9 63.8 21.7 13.3

75~79세 55.1 28.5 11.8 56.1 28.6 12.2 53.0 29.2 14.9 56.1 26.1 15.2 58.9 24.9 14.7

80~84세 54.4 28.5 11.7 55.4 28.0 12.6 50.2 30.1 15.6 51.4 28.0 16.9 52.4 28.5 17.0

85세 이상 52.4 28.6 11.5 55.0 27.4 11.5 48.6 29.9 16.2 48.9 28.2 18.1 48.3 28.7 19.7

전체 38.2 40.4 19.4 39.9 43.9 14.9 41.1 41.2 16.1 44.7 33.3 20.4 41.2 33.0 24.4

출처 : 최은영·권순필, 2012. 인용

주 : 1) 음영은 1990년 당시 25~29세였던 코호트임.

2) 무상 등 기타 점유형태가 제외되어 있어 자가, 전세, 월세의 합이 100이 되지 않음,

<표 3-26> 서울 가구주 연령대별 가구의 주택 점유형태 변화(1990~2010년)

- 54 -

2. 서울시 기존 정책분석 및 평가

2-1. 서울시 기존 청년주거 정책 개요

<표 3-27> 중앙정부 서울시 청년주거 정책 내용

구분중앙정부 서울시

정책 내용 정책 내용

청년일반

직접지원

행복주택(추진중)(대학생, 사회초년생,

신혼부부)

시세 60~80%(미정)

원룸형 공공주택 일부(도전숙, 여성안심 등)

청년 협동조합형 공공주택(만19~34세)

시세 30% 전후

간접지원

주거안정월세대출(취업준비생)

국민 주택기금(2% 수준)월 30만원 이내

대학생

직접지원

행복기숙사(해당 학교·지역 학생)

건축비 대출(3%대)2인실 기준 월24만원

희망하우징(서울소재 대학생)

시세 20~30%

간접지원

LH대학생전세임대주택국민주택기금(2% 수준)전세 7,500만원 이내

특징- 대출지원 중심- 자가구매 유도

- 직접공급 위주- 수량 한정(원룸형 전체 2,000호, 협동조합형 32호, 희망하우징 1,000호 수준)

자료 : 주택기금포털(nhf.molit.go.kr/), SH내부자료

청년주거문제의 심각성에 비해 청년대상 주거정책이 도입된 지는 얼마 지나지 않았다. 서울시는

2010년부터 희망하우징(옛 유스하우징)을 공급하기 시작하였고, 중앙정부는 2011년부터 LH대학생

전세임대주택을 공급하기 시작했다. 이 시기는 대학생들을 중심으로 청년주거문제가 이슈화된 시

기로, 2013년 이후에는 청년 일반의 주거문제가 이슈화되어 청년 일반에 대한 주거정책도 도입되

기 시작하였다.

중앙정부는 대출중심의 지원방식을 고수하는데, 행복주택을 제외하면 최근에는 월세 대출제도

마저 시작될 정도로 모두 대출지원방식이다. 행복주택조차도 서울시 내 시범지구 6곳 중 2곳만이

진행될 정도로 지지부진하며 현재까지 입주가 시작된 곳은 단 한 곳도 없다. 이는 집값을 부양하

려는 현 정권의 정책기조와 맞닿아 있는데, 주택자금대출을 통해 자산축적이 부족한 청년들이 잠

재적인 주택구매자가 되도록 유도하여 전체적인 부동산 시장을 유지하려는 의도로 보인다.

반면에 서울시 청년주거정책의 특징은 직접 공급 중심으로 지원한다는 점이다. 직접 지원이다 보

니 주거비가 저렴하며 소유권을 공공이 갖기 때문에 거주기간이 안정된다는 장점이 있다. 그러나

서울시의 재정규모는 중앙정부에 비할 바가 되지 않고, 직접 공급방식은 필요한 재정규모가 대출

방식보다 상대적으로 크기 때문에 빠른 공급이 어렵다는 한계도 동시에 갖는다.

- 55 -

2-2. 분석 및 평가

▶대학생 희망하우징, 중소기업 공공원룸 예외적이고 제한적 조치

희망하우징(옛 유스하우징)은 SH공사가 건설하기도 하지만 주로 매입한 다가구주택을 활용하여

대학생에게 공급하는 임대주택을 말하는데, 임대보증금은 100만원에 월 평균 임대료는 수급 여

부에 따라 다르지만 대략 10만원 전후다. 입주자격은 서울소재 대학생으로서 부모가 무주택자이

어야 하고, 도시근로자 가구소득의 50%(혹은 70%) 이하인 자에게 주어진다. 지난 2009년 말에

정책이 발표되어 2014년 10월 까지 998호를 공급하였다.

그 외 중소기업 사업장의 청년 등을 위한 공공원룸이 일부 있으나 숫자가 미미하며, 2010년 기

준으로 240만 명의 서울 청년 중 52만 명이 주거빈곤 상태에 노출되어 있는 것을 고려하면

1000명이 채 되지 않는 규모의 청년대상 주택은 정책을 시작한 것 이상의 의미를 갖기가 어렵다.

청년 특화 공공주택이 아닌 일반 공공임대주택을 고려하더라도 20대의 입주율은 1.2%에 그쳐

청년이 겪는 문제에 비해 청년을 대상으로 한 정책은 매우 미미한 실정이다.

구분전국 서울

빈도 비율 빈도 비율10대 383 0.0 151 0.1

20대 29,590 3.1 2,044 1.2

30대 203,072 21.3 16,917 10.0

40대 209,928 22.0 28,024 16.6

50대 170,975 17.9 37,039 22.0

60대 141,832 14.9 38,929 23.1

70대 141,725 14.9 34,030 20.2

80대 52,355 5.5 10,562 6.3

90대 2,743 0.3 743 0.4

전체 952,603 100.0 168,439 100.0

자료 : 국토해양부, 임대주택 거주 가구 주거실태조사, 2011.(최은영 외, 2014a) 인용

<표 3-28> 공공임대주택 거주 가구의 가구주 연령대

▶구의동 대학생 공공기숙사 건립 무산

2013년 서울시 광진구 구의동 유수지에 서울시가 대학생들을 위한 기숙사 700실(1400명 규모) 건축을

야심차게 추진하였으나 무산되어 정책 목표를 달성하지 못했다. 지역 주민들의 반대 등 사회적 요인으

로 무산되게 되었으나 대규모 공급이 아닌 소규모 공급 등으로 계획을 보완해보지 못한 채 사업이 종

료되었다.

- 56 -

광진구의 경우 건국대학교, 세종대학교 등 캠퍼스가 위치해 있어 청년들이 많기 때문에 비슷한 여건을

가진 마포구 연남동 대학생 희망하우징의 경우를 참고하여 상생의 해법을 모색해 볼 수도 있었다. 연남

동도 처음에는 임대주택을 반대하는 의견이 있었지만 이후 편의시설을 지역주민과 공유하고 청년들이

지역에 활력을 불어넣는 역할을 하자 인식이 달라졌기 때문이다.

“처음엔 대학생 임대주택에 반대하는 주민도 있었는데, 까페도 이용할 수 있고 젊은 대학생들도 오가

고 해서 좋다”8)

- 연남동 희망하우징 지역 주민

하지만 광진구 사례는 이후에 사회적 갈등을 완화하기 위한 노력이나 정책적 보완 조치가 추가적으로

이뤄지지 않아, 서울시의 대학생 임대주택 추진의지 자체에 대한 비판적 시각까지 존재한다.

.

▶‘14년 청년 일반으로 확대한 첫 공공주택 공급

2014년도 처음으로 청년을 대상으로 협동조합형 공공주택을 공급하였고 정책대상에 소외되어

왔던 비진학청년을 포함한 대상으로 공공임대주택을 공급9)함으로써 주거복지의 사각지대에 놓

였던 사회초년생, 비진학청년으로 주거복지의 영역을 확대하였다.

이는 대학생, 중소기업 근로청년, 저소득 가구 자녀 등으로 한정되어 제공되었던 주거복지 대상

을 주거빈곤 문제를 겪고 있는 청년 일반으로 확대하여 청년을 주거복지 대상으로 포함시키는

시도이다. 소득과 자산 기준 또한 부모의 소득과 자산이 아닌 청년 본인을 기준으로 하여 실제

로 주거비 부담을 느끼고 있는 청년이 신청 할 수 있게 되었고 이는 매우 고무적인 사례이다.

하지만 여전히 1호 주택에 그치고 있어 초보적인 단계로 보아야 하고 확대하기 위한 구체적 계

획이 필요하다.

▶ 협동조합형 자치 관리모델의 시도

협동조합형 공공주택은 입주자들이 협동조합을 구성하여 자발적인 관리·운용을 한다는 점에서

새로운 유형의 주택이다. 현재 서대문구 홍은동에는 ‘이웃기웃 청년주거협동조합’이라는 이름

8) 2013.6.9.일자 한겨례 12면9) 서울특별시, 청년 협동조합형 공공주택 입주자 모집공고, 2014-08-28 신청자격 : 만 19~34세의 1인 가구 무주택 세대주로 모집공고일(2014. 8. 28) 현재 서울특별시에 거주하고

홍은동 청년협동조합형 공공주택의 조합원으로서 가입 및 의무이행에 동의하는 자 ※졸업예정자의 경우 입주시 가구분리를 조건으로 현재 1인 가구가 아니어도 지원할 수 있음 ※대학교(전문대 포함)에 재학 중인 학생 제외함

- 57 -

으로 31명(32세대)이 입주한 청년 협동조합형 공공주택이 공급되었는데 청년을 대상으로 한 주택

은 이번이 첫 사례다. 2015년에는 종로구 창신동에 두 번째 청년 협동조합형 공공주택이 공급될

예정인데 이와 같은 사례들을 통해서 청년들이 고립, 단절되는 삶이 아니라 연결, 공유하는 삶을

경험할 수 있다는 점에서 무척 긍정적이나 아직 숫자가 제한적이라는 공통의 한계가 있다.

최근 주택관리에 대한 요구가 높아지고 주택은 단순히 물리적 공간으로써만이 아니라 관계망의

일부로써 이웃과의 관계를 포함한 공간으로 간주된다. 홍은동 사례는 이런 흐름에 맞춰 민관의

역할이 조화된 사례로 여겨진다.

▶ 새로운 움직임과 실험, 사회적 주체의 등장과 청년 사회주택 첫 공급

2014년 전국 최초로 청년들이 구성한 주택협동조합이 처음으로 등록되었고 청년에 의한 사회주

택이 공급되었다. 지불능력이 높지 않은 청년들이 자발적인 움직임과 십시일반으로 사회적 자원

을 모아 공급한 사례로 주거안정을 위한 민간의 새로운 움직임이 확대되고 있다.

이러한 민간의 시도는 기존의 제도가 하지 못한 새로운 정책적 실험으로 충분히 주거정책의 한

방향으로 진화가능성을 보여주고 있다. 조직된 민간과 공공의 자원이 결합하여 주거문제를 해결

하는 유의미한 시도를 만들어 낸 다른 국가들의 사례는 적지 않다.

그럼에도 불구하고 민간의 새로운 정책적 실험에 대한 공공의 자원 연계 등의 탄력이 부족한

상황이라 이 실험 또한 매우 예외적인 성공 모델로 머무르고 있다. 이후 이러한 실험을 확대 발

전시키기 위한 공공의 노력이 필요하다.

3. 정책제안

3-1. 정책 목표

▶청년주거정책을 주거복지 정책의 예외적 조치에서 일반적 조치로 나아가기 위한 방안을 찾아가

야 한다. 기존의 4인 가구 중심 주거 정책에서 청년을 포함할 수 있는 정책으로 기준을 변경하

고 성공적으로 시행되고 있는 사업을 양적으로 확대하기 위한 구체적 방안이 필요하다.

▶장기적으로 문제를 해결하기 위한 방안이 필요하나 열악한 주거환경에 이미 노출된 청년들을 위

한 과도기적 조치가 필요하다. 지하(반 지하 아닌)방에 거주하는 청년 등 매우 열악한 주거환경

- 58 -

으로 정서적, 신체적 문제가 야기되는 대상에게는 즉시 환경을 개선하는 조치를 구상하여야 한다.

▶주택공급 유형을 다양화하여 대상에 따라 필요한 주택을 공급할 수 있도록 하여야 한다. 주차장과

일부 시설의 공유가능성을 고려하여 다세대 주택이 아닌 기숙사형, 단독 주택형 등 공급을 다양

화 할 수 있다.

▶민간의 새로운 움직임을 지원하여 민관협력의 파트너로 성장시키는 전략이 필요하다. 공공주택

공급 비용이 높아지고 이해관계자가 많아지면서 공공과 민간의 협업이 절실해지고 있으며 민간

의 자구적인 노력들이 드러나고 있으니 적극 지원하여 공적 주체로 성장시켜야 한다.

▶물리적 주택을 넘어 관리에 대한 요구가 있음을 이해하고 이를 반영한 정책이 구상되어야 한다.

▶청년들의 관계를 회복시켜 일상적 안전망을 구축하고 동시에 세입자의 교섭력을 강화할 수 있

는 토대를 구축하여야 한다.

3-2. 정책대상 제안

▶정책이 그 효과를 발휘하기 위해서는 정책대상을 구체적으로 세분화, 특화함으로써 정책 우선순

위를 분명히 하는 것이 필요하다. 주거환경의 열악성을 나타내는 3가지 기준으로 최저주거기준

미달, 지하나 옥탑, 주택 이외의 거처로 ‘주거빈곤가구’을 규정하고 소득대비 주거비 부담이

30%이 상을 ‘주거비 과 부담’가구로 규정하였다. 주거빈곤과 주거비 과 부담을 기준으로 정

책대상을 세분화 하였다

▶낮은 소득으로 주거비를 감당하기 어려워 최저주거기준, 지하나 옥탑, 주택 이외의 거처 등 열

악한 주택으로 밀려난 가구를 청년 주거 정책의 우선순위로 두어 열악한 주거환경을 개선하기

위한 적극적 조치가 필요하다. 2010년 인구주택 총조사에 따르면 서울 청년주거빈곤은 52만 명

이며 이중 1인 청년 주거빈곤층은 12만 명에 달한다.

▶저신용 계층은 일정 정도의 주거비(월세)를 부담할 수 있지만 보증금과 같은 목돈을 마련하지

못하여 고시텔, 지하나 옥탑 등에 거주하는 가구로 보증금을 마련할 수 있도록 하여 주거환경

개선을 지원할 수 있다.

- 59 -

▶주거비 과 부담 계층은 현재 열악한 주거환경에 거주하진 않지만 소득대비 주거비의 부담이 커

소득이 불안하면 주거환경 또한 함께 불안해지는 가구를 말한다. 2012년 국토교통부 주거실태조

사에 따르면 서울 청년가구의 주거비 과 부담 비율은 약 70%에 달한다. 이 자료에 따르면 23만

가구의 청년이 여기에 포함된다.

▶주거 고립 위험 계층은 주거공간에 있어 물리적으로 고립되어 있을 뿐만 아니라 정서적으로 고

립되어 관계망 형성을 통한 삶의 질 개선이 필요한 계층을 말한다.

3-3. 우선지원 대상

▶초열악 주택 거주자는 주거빈곤가구 중에서도 긴급히 조치가 필요한 가구로 84년도 이전 건축물

의 지하(반공호 용도)에 거주하는 등 매우 열악하다고 판단되는 주택에 거주하는 가구를 말한다.

열악한 주거환경이 개인의 신체적, 정서적 건강을 심각히 침해한다고 판단되는바 빠른 시일 내에

열악한 주택에서 벗어날 수 있는 조치가 필요하다.

3-4. 주요사업 제안

상태 정책 대상 핵심 지원 내용 주요 사업

주거

빈곤

가구

(최저

주거

기준

미달

등)

초열악 주택 거주 (지하 거주자 등)

➡ 거주지 이전 우선 지원 대상 선정긴급 지원 방안 마련

➡ 서울형 주택바우처 대상 확대: 학생 제외 등의 기준 완화

최저주거기준 미달 가구 등의 계층

➡청년 공공주택 공급으로주거환경 상향 지원

(주거복지 사각지대 축소)➡

청년 특화 공공주택 물량 확대: Studio형 공공기숙사 등으로

물량 확대

저신용 계층 ➡보증금 대출 연계로 주거환경 상향 지원

(주거복지 사각지대 축소)➡

월세 보증금 대출 제도 개선: 연령 등 대출 자격 기준 완화

(현행 만 30세 이상)

주거

빈곤

위험

가구

소득 대비 주거비 과부담 계층

➡ 사회주택 공급 확대를 통한주거비 부담 완화

➡사회주택 지원 활성화

: 금융(기금, 보증)지원 및,

토지임대 지원

주거 고립 위험 계층

주거공동체 지원 등(관계망 회복)

주거공동체 활성화 지원: 협동조합형 주택 확대, 공동체

활성화 지원 사업

민달팽이 세대 – 집이 짐이 되지 않도록 ! 새로운 시도는 탄력을 붙이고!

서울시 청년 주거 정책의 구체적 대상과 사업

- 60 -

주요사업 ⓵ 청년 특화 공공주택 물량 확대

▵ 부엌, 거실 등 주택 일부를 공유하는 studio형 공공기숙사 모델 개발

▵ 공공원룸, 희망하우징 물량 확대

주요사업 ⓶ 월세 보증금 대출 제도 개선 : 연령 기준 완화

▵ 주택기금 전세대출 연령제한 기준 (현 30세 이상)을 완화하여 대출 대상 확대

주요사업 ⓷ 사회주택 지원 활성화

▵ 기금 대출, 금융 보증 등으로 사회주택의 운영지원

▵ 공공토지를 장기 임대하여 사회주택 운영지원

▵ 사회주택 주체 양성을 위한 민관협력 사업 시행

주요사업 ⓸ 주거공동체 활성화 지원

▵공공주택 입주자 공동체 활성화 지원

▵1,2인 가구 밀집지역 공동체 지원 사업 시행

(아파트 공동체 지원 사업 참조)

▵청년세입자 주거권 및 임대차법 교육 프로그램 시행

4. 참조사례

4-1) 청년주거문제 해결을 위한 새로운 시도

▶ 청년 주거 빈곤층 대상 분석 연구

서울의 청년주거문제는 다른 나라에서도 유래를 찾아보기 어려운 현상이다. 이는 한국사회 특유

의 역동성과 서울이 갖는 높은 집중도에 원인이 있어 보인다. 서울의 청년주거문제를 정확히 파

악하기 위해서는 청년 주거빈곤층에 대한 대상 분석이 필수적이다. 청년가구의 독립 이유와 제반

경제상황, 비독립 청년의 동거 이유와 독립의 지연 이유 등 청년 주거 빈곤층에 대한 정확한 진

단이 있어야 가장 효과적인 정책이 나올 수 있기 때문이다.

▶ 분쟁조정위원회 조정 사례 분석(민간 조정 사례 토론회)

민간 시장에서 청년세입자들이 겪고 있는 불평등한 관계에 대한 조정 사례도 필요하다. 공공주택

에 입주하지 못하는 청년들의 대다수는 민간주택에 거주할 것인데, 청년 세입자는 경제적으로,

관계적으로 임대인과 불평등한 관계로 고민하는 경우가 많다. 이미 서울시는 주택임대차 분쟁조

정위원회를 운영하고 있으며, 위원회의 조정 사례도 축적되고 있는 상황이다. 이를 공개하여 민

- 61 -

간 주택 시장에서 임대인과 세입자의 불평등한 관계 개선을 위한 노력을 병행할 필요가 있다.

▶ 대학 내 학생복지처 과업 확대(취업, 장학금 + 주거 지원)

프랑스의 국립 대학생후생센터인 크누스(CNOUS)는 프랑스 거주 대학생들에게 주거지원을 포함

한 생활 및 각종 편의 시설을 지원한다. 우리의 경우에는 각 대학의 장학취업센터 등이 취업과

장학금을 관장하며 학업 이외의 생활 지원을 담당하는 경우가 대다수이다. 하지만 주거문제의 심

각성에 비해 공식적으로 주거지원을 명시하는 경우가 드물다. 2014년 연세대 총학생회는 ‘집보

샘’이라는 이름의 주거지원 학생자치기구를 신설·운영하였고, 현재까지 이어지고 있다. 이와

같은 시도는 대학 내 학생복지처에서 반영할 필요가 있으며 기존 취업, 장학금 지원에 주거 지원

을 포함해야 한다.

4-2) 해외사례10)

유럽의 경우 2차 세계대전 이후 국가 주도로 막대한 공공주택이 공급되었으며, 이와 함께 다양한

형태의 주거비 보조제도가 실시되고 있다. 한국의 경우 주거복지 정책을 통해 청년층이 받을 수

있는 혜택이 적지만, 외국에서는 청년층이 정책에서 소외되지 않는 경우가 많다. 하지만 주거복

지가 잘 정비되어 있는 국가에서도 현재 청년 주거문제는 중요한 사회 이슈중의 하나이다.

영국의 사례를 통해, 청년가구라는 이유만으로 주거복지 정책에서 소외되고 있지는 않다는 사실

을 알 수 있다. 영국의 주택 수당(Housing Benefit) 수급가구 중 청년가구가 차지하는 비율은 이

와 같은 사실을 잘 보여준다. 주택 수당 수급가구는 2013년 1월 현재 총 507만 가구로 2008년보

다 약 90만 가구가 증가하였다. 이 중 공공임대주택에는 약 340만 가구가, 민간임대주택에는 167

만 가구가 거주하고 있다. 5년간 주택 수당을 받는 가구가 가구주 연령이 65세 이상인 경우는 2

만 가구가 증가하는데 그쳤으나, 65세 이하에서는 88만 가구가 증가하였다. 이는 노인층보다 청

년 세대가 주택 수당을 받는 비율이 최근 크게 증가하고 있음을 보여준다. 주택 수당을 받는

25~34세의 가구주는 90만 명에 이르고 있으며 65세 이상 노인층과 35~44세 연령층을 제외하고는

가장 많은 가구수를 보이고 있다. 특히 1· 2인 가구와 젊은 한부모 가구의 수급 비율이 높다.

10) 최은영 외 2014a 인용

- 62 -

(단위 : 가구)

연령 계

가족형태

1인가구 한부모가정 무자녀

부부

유자녀

부부계 남자 여자 계 남자 여자

전 연령 5,070,291 2,779,526 1,338,518 1,433,146 1,199,726 64,712 1,129,251 501,001 590,038

25세 미만 368,611 155,271 83,978 70,419 168,634 1,665 166,006 13,252 31,448

25 - 34 905,038 258,703 175,627 81,839 440,523 11,622 426,655 24,494 181,324

35 - 44 968,985 344,957 230,938 112,687 385,261 24,301 359,188 23,385 215,377

45 - 49 479,915 255,280 144,833 109,618 123,377 12,337 110,548 23,846 77,411

50 - 54 398,660 260,337 134,794 124,714 54,383 7,720 46,475 38,372 45,564

55 - 59 323,650 237,110 116,293 120,214 17,440 3,693 13,690 48,374 20,726

60 - 64 331,867 249,643 118,028 131,065 5,640 1,824 3,801 66,830 9,747

65 + 1,293,431 1,018,128 333,977 682,554 4,414 1,553 2,859 262,457 8,429

자료 : Department for Work & Pensions, Housing Benefit recipients by tenure, 2013.

<표 3-32> 영국의 연령대별 주택 수당 수급 현황(2013년)

최근 독일에서는 베를린, 뮌헨 같은 대도시를 중심으로 주택가격이 상승함에 따라 임대료 또한

함께 증가하고 있다. 2013년 독일 총선을 앞두고 각 정당에서는 공공임대주택 건설 재개, 임대료

규제 강화 등과 같은 공약을 잇달아 발표할 정도로 독일 내에서도 주거 문제는 최근 중요한 이

슈였다(이현진, 2013). 2013년 총선 후 독일 기민·기사당 연합(CDU·CSU)과 사회당(SPD)은 대연

정에 합의하면서 임대료 안정을 위한 조치에 동의하였다.

독일의 청년들 역시 다른 유럽 국가와 마찬가지로 실업문제를 겪고 있으며, 독일 주거시장의 불

안에 직접적인 영향을 받을 수밖에 없다. 그러나 강력한 임대료 규제를 바탕으로 한 안정된 임대

시장과 주거비 보조제도가 독일의 청년 주거문제의 악화를 막고 있다.

기본적으로 독일의 청년들은 아동수당(Kindergeld)의 지원을 받을 수 있다. 독일은 18세까지의 모

든 청소년들에게 아동수당을 지급하는데, 대학과정에 있거나 직업수당을 받을 경우 25세까지 연

장된다(이용복, 2004). 이는 학업과정에 있는 독일 젊은이들은 다른 수입이 없더라도 아동수당을

통해 주거비의 일부를 지불할 수 있다는 것을 의미한다.

독일의 임대료 보조제도인 본겔트(Wohngeld)는 1955년에 처음 도입되었으며, 1965년 본겔트법 제

정을 통해 정립되었다(김현희, 2012). 이 법에 따라 주거비를 지원받는 가구 수가 2004년 350만

가구에 이르렀을 정도로 광범위한 주거비 보조가 실시되었다(Deutscher Bundestag, 2011). 독일이

아동수당이나 임대료 보조제도가 제대로 시행될 수 있었던 것은, 대량으로 공급된 사회주택과 정

부에 의해 강력하게 통제되는 임대차 시장이 있었기 때문이었다.

한편, 독일 청년들은 이러한 제도적 지원 이외에도 대안적 주거를 통해 주거비를 절약하고 있다.

대표적인 사례로는 독일 청년들 사이에 일반화 되어 있는 공동주거(Wohngemeinschaft)를 꼽을

- 63 -

수 있다. 공동주거는 한 주택이나 아파트를 여러 가구가 함께 사용하는 주거 형태를 말한다. 집

에 딸린 침실의 개수가 집에 사는 사람의 수를 결정하며, 거실·주방과 같은 공간은 공동으로 사

용한다. 이는 독일에서 가장 비용이 적게 드는 주거방식으로 특히 20~30대 청년층을 중심으로 상

당히 일상화되어있다. 초기에는 학생들을 중심으로 한 학생기숙사 형태가 중심이 되었지만 최근

에는 비즈니스집단, 전문가 모임, 다세대 모임과 같이 다양화 되고 있다.11)

이와 더불어 최근에는 다세대하우스(Mehrgenerationenhäuser)가 주목받고 있다. 이는 공동주거의

한 형태로 한 집에 다양한 세대가 함께 모여 사는 방식이다. 은퇴한 노인부터 젊은 부부, 학생이

한 지붕 아래 살면서 주거공동체를 복원하고 나아가 세대 간 통합을 지향하는 목표를 가지고 있

다. 2006년부터 시작된 이 프로젝트는 5년의 기간을 두고 진행되어 2012년 종료되었으며 현재 두

번째 프로그램이 진행중이다. 독일내에는 약 450가구 정도의 다세대하우스가 존재하고 있다.12)

5. 참고문헌

∙ 권지웅·이은진, 2013, 청년 주거빈곤 보고서, 제3회 주거복지 컨퍼런스 자료집.

∙ 남원석·박은철, 2015, ‘1인가구시대 맞춤형 주거해법’ 사회임대형 공동체주택 활성화, 서울연구

원 연구보고서.

∙ 이재수·양재섭·송희숙, 2012, 서울시 1·2인 가구 유형별 특성에 따른 주택정책 방향, 서울시정개

발연구원 연구보고서.

∙ 신상영, 2010. 서울의 준주택 실태와 정책방향, 서울시정개발연구원 연구보고서.

∙ 정남종, 2011. 정비구역내 소형·저렴 주택 공급확대 방안 연구, 서울시정개발연구원 연구보고서.

∙ 최은영·권순필, 2012, 인구·가구 구조와 주거특성 변화, 통계개발원 연구보고서,

∙ 최은영·권지웅·김기태·정남진·정원준·황서연, 2014a, 서울시 청년가구의 주거실태와 정책 연구,

민주정책연구원 연구보고서.

∙ 최은영·박신영·진남영·강세진·이봉조·김기태·황서연·권지웅·김수현, 2014b, 사회적 경제 주

체 활성화를 통한 서울시 청년 주거빈곤 개선 방안, 서울특별시의회 연구보고서.

11) 독일 공동주거(Wohngemeinschaft)관련 홈페이지(http://www.wg-gesucht.de).12) 관련 홈페이지(http://www.mehrgenerationenhaeuser.de).

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Ⅳ. 마이너스세대 – 신용 문제의 해결

작성자 : 한영섭

청년지갑트레이닝 센터장

1. 현황

청년들은 사회구성원으로 자리 잡기 위해 과거보다 많은 비용을 치르고 있다. 높은 대학진학률에 따라

천정부지로 오르는 등록금을 충당하기 위해 학자금 대출이 대표적이다. 학자금 상환에 대한 압박이 커짐

에 따라 이른바 ‘묻지 마 취업’이 발생하고, 당장의 상황을 모면하기 위한 단기 일자리를 찾는다.

시작부터 마이너스 상태인 청년들은 저소득과 고비용 구조에 빠져 있고, 부족한 부분은 대출로 해결하고

있다. 그로 인해 청년층의 가구자산의 비중이 점점 감소하고 있다. 자산의 감소는 미래준비를 어렵게 한

다. 또한 1인 가구 증가와 함께 사회적 고립감은 점점 커져 사회적 문제로 대두되고 있다. 관계의 단절

은 연애, 결혼, 출산의 포기로 이어지고 있고, 그 비율이 점점 늘어나고 있다.

장기간의 실업으로 인한 빈곤청년층이 늘어나고 있고, 그로 인해 건강, 심리상태 또한 악화되고 있는 상

태이다. 더욱이 국가의 기본적인 사회보험에도 가입되지 않는 청년은 줄어들지 않고 있다. 그로 인하여

복지사각지대에 놓여 있는 청년층이 발생하고 있지만, 이는 통계상 정확히 잡히지 않고 있는 것이 현실

이다. 생활안정 부분에서는 이러한 ‘마이너스(불안정)세대’를 중심으로 분석하고자 한다.

1-1. 청년 금융 불안정 문제의 추이

1-1-1. 청년층 부채의 양적 증가

▶ 현재 우리나라는 70%가 넘는 높은 대학진학률을 보이고 있고 대학등록금도 갈수록 높아져 부모, 자

녀 모두 감당하기 어려운 상황에 이르게 되었다. 따라서 불가피하게 대출을 받게 되는 청년들이 늘어

나고 정부는 한국장학재단을 통한 학자금대출과 장학금제도로 이를 해소하고 있다. 한국장학재단의

학자금대출은 2004년 8,234억 원에서 2013년 25,521억 원으로 3배 이상 증가하였다. 정부 학자금 대출

잔액은 2013년 말 기준 약1 2조 원이 시중에 풀려 있는 상태이다.

- 65 -

구 분평 균

2013년 2014년 증감률

전 체 5,858 5,994 2.3

가주주

연령대별

30세미만 1,401 1,558 11.2

30~39세 4,890 5,235 7.0

40~49세 6,879 6,824 -0.8

50~59세 7,959 7,911 -0.6

60세이상 4,201 4,372 4.1

(※ 자료 : 2014년 한국은행 가계금융복지 조사, 통계청)

[표 4-2] 가구주 연령별 가구당 부채 보유액 및 증감률(단위:만 원, %, %p)

연도 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

대출액 8,234 8,923 16,257 21,295 23,486 25,219 27,661 26,853 23,265 25,521

수혜인원 298 294 515 615 635 675 766 733 727 785

예산액 912 1,272 1,490 2,189 5,407 7,682 6,405 1,918 1,593 2,215

집행액 910 1,125 1,490 2,189 5,407 7,682 1,368 1,918 79 245

[표 4-1] 연도별 학자금 대출 현황 (단위 : 천명, 억 원)

(*자료 : 교육부(한국장학재단), e-나라지표, 2014년)

▶ 2014년 가계금융복지 조사에 따르면 학자금 대출로 시작된 청년부채는 부채의 절대적인 크기는 상

대적으로 높지 않지만 2013년 대비 30세 미만 청년이 11.2%로 가장 많이 늘어났고, 30~39세 청년들

또한 7% 늘어났다. 이는 청년의 삶이 보다 팍팍해지고 대출을 늘리지 않고서는 살아가기 어렵다는

반증일 것이다.

1-1-2. 청년층 부채의 질적 악화

▶ 신용하락 : [표 4-2]에서 보이는 것처럼 청년부채는 점점 늘어나고 있는 추세이다. 문제는 부채가

늘어남에 따라 청년의 신용하락 또한 심각해지고 있다는 것에 있다. 2014년 한국은행의 금융안정

보고서를 보면 20대의 신용은 지속적으로 떨어지고 있음을 확인할 수 있는데 이는 다른 계층에 비

해 상당히 낮은 상태이다. 신용의 악화는 고금리 대출을 받을 수밖에 없는 구조적인 환경을 만들게

되며 채무 악순환을 초래하게 된다.

- 66 -

[그림 4-1] 계층별 신용상태 [그림 4-2] 신용회복위원회 채무조정자 중 연

령대별 채무이용 현황

(※ 자료 : 금융안정보고서, 한국은행, 2014년) (※ 자료 :채무조정자 23만 명 분석, 조선일보, 2014)

▶ 고금리채무발생 : 신용상태가 떨어짐에 따라 제도권의 금융을 이용하는 비율은 점차 떨어지고 있

다. 아래 그림처럼 신용회복위원회 채무조정자 중 연령별 채무이용 현황을 살펴보면 20대 49.4%가

금리가 높은 제2금융권 대출을 이용하는 것으로 나타났다

▶ 채무 악성화 : 저신용 상태에 빠진 청년들이 증가함에 따라 저축은행을 이용하는 청년층도 늘어났

다. 대학생 대출 취급 현황을 보면 13년 6월 96,832건에서 14년 11월 61,009건으로 대출은 줄어들

었지만 연체율은 10.%로 더욱 악성화 되고 있다. 연체율이 증가된다는 것은 청년들이 고금리 부채

를 감당하기 어려운 상황으로 계속 내몰리고 있다는 것이다.

▶ 채무 늪의 구조화 : 2014년 10월 정부는 정부의 학자금 대출 장기연체채권을 국민행복기금에 매각

하여 연체자 5만 8천 명의 신용회복을 진행했다. 한국장학재단의 학자금 대출현황과 신용유의자를

종합해보면 대출자는 2007년 대비 2014년 대출자 2.2배, 연체자 1.4배 증가했고, 신용유의자는 5.3

배로 증가했다. 그러나 국민행복기금이 채권을 매입하기 전 2013년 기준으로 보면 무려 11배가 증

가했다는 것을 알 수 있다. 경제적 어려움으로 대출 상환을 하지 못하고 신용유의자가 되는 청년

들이 빠르게 증가함으로서 구조적인 결함이 발생했다고 할 수 있다. 정부에서 국민행복기금을 통

해 악성화 된 학자금 채무를 조정한다는 것은 정부 스스로 정책 실패를 자인한 셈이 된다. 이에

따라 이미 악성화된 채무의 조정·탕감과 함께 구조적으로 채무 늪에 빠지지 않게 만드는 전면적

인 제도 설계가 필요하다.

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[그림 4-3] 저축은행 대학생 대출 취급현황

연도 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

대출자 668 840 986 1,128 1,221 1,305 1,398 1,482

연체자 31.5 40.6 53.0 62.8 97.1 94.8 77.2 44.6

신용유의자 3.7 10.2 22.1 26.1 31.3 40.4 41.6 20.2

[표 4-3] 연도별 학자금 대출자 현황(단위 : 천 명)

* 2014년 10월 장기연채체권을 국민행복기금 매각 (6만2712명)

(*자료 : 한국장학재단, 대학교육연구소, 2014년)

1-2. 청년 생활 불안정 문제의 특징 : 저소득, 고비용, 저신용의 삶의 구조 고착화

1-2-1. 사회구성원으로 진입하기 위한 비용 (교육비용)의 증가

▶ 고등교육 진학과 스펙 : 고등교육 진학률은 1990년 27.1%에서 2014년 70.9%로 역전이 되었다. 등록

금은 2014년 국공립대의 경우 4,033,800원, 사립대학교 7,341,200원으로 가계의 부담이 되고 있다.

또한 등록금뿐만 아니라 스팩을 쌓기 위한 비용 또한 부담이 되고 있다. 대학생 취업 ‘4종 스펙

(외국어, 자격증, 공모전, 어학연수비 등)’을 따는 데 들어가는 평균 비용은 연간 1,554만 원인 것

으로 집계됐다.

- 68 -

[그림 4-4] 악화되는 ULI 지수

* ULI 지수 : 대학생이 아르바이트로 생활비와 학비를 해결할 수 있는 수준을 나타내는 지수.

1.0이면 모두 해결할 수 있으며 0이면 전혀 해결할 수 없음.

자료 : 숙명여대 서용구 교수팀, 중앙일보, 2015년

전 체 1990 2000 2005 2010 2012 2013 2014

학생 수(명) 206,790 47,803 417,835 477,384 453,899 446,476 448,817

진학률(%) 27.1 62 73.4 75.4 71.3 70.7 70.9

주: 1) 2011년부터 대학진학자 기준이 대학등록자로 변경됨 (종전 : 당해연도 2월 대학등록자)

2) 진학률(%) = 당해연도 고교 졸업자 중 진학자 / 당해연도 고교 졸업자 * 100

자료：e-나라지표

[표 4-4] 연도별 고등교육 진학률(단위 : 명, %)

구 분 국공립 대학교 사립 대학교

평균

등록금

전체평균 4,033,800 7,341,200

수도권평균 3,897,100 7,808,000

비수도권평균 4,044,700 7,010,500

주 : 평균등록금 = 전체학과(학과별 학년별 등록금x학과별 학년별 정원내 입학정원)의 합/전체 정원 내

입학정원의 합

자료 : 대학정보공시센터, 2014년

[표 4-5] 국공립 및 사립대학교 평균등록금 (2014년)(단위:원)

▶ 스스로 해결이 불가능한 고등교육 : [그림 4-4]에서 보는 것처럼 대학생이 아르바이트로 생활비와

학비를 해결할 수 있는 수준을 나타내는 지수인 ULI 지수는 1985년 0.75에서 30년이 지난 지금은

0.21로 하락하였다. 이는 갈수록 생활비와 학비를 아르바이트로만으로는 충당하기 어렵다는 것이며

그로 인해 학자금대출 증가 요인이 되고 있다.

- 69 -

구 분

평 균

중앙값소비지출1)

식료품 주거비 교육비 의료비 교통비 통신비 기타지출

가구주

연령대별

30세 미만 1,758 489 347 83* 76 193 172 399 1,560

30~39세 2,350 690 315 244 126 283 188 505 2,160

40~49세 2,910 758 337 639 136 328 218 494 2,640

50~59세 2,703 693 339 431 159 339 220 522 2,394

60세 이상 1,414 440 226 46 169 151 86 295 1,059

1-2-2. 주거비 증가를 비롯한 고비용 사회

▶ 생활을 하기 위한 비용은 한국은행 가계금융복지 조사를 통해 살펴볼 수 있다. 그 중 30세 미만의

주거비 부담이 평균 34만으로 다른 계층보다 높다는 것을 알 수 있다. 주거비의 특성상 줄일 수

없는 항목이다. 다른 항목은 다른 계층에 비해 낮은 소비지출을 보이고 있다.

[표 4-6] 비목별 소비지출 평균 및 중앙값(단위 : 만 원, %)

주 : 1) 소비지출은 복지부문 조사결과임, * CV가 크거나(25%이상) 표본규모가 과소하여 이용시 유의

※ 자료 : 한국은행 가계금융복지 조사, 통계청, 2014

[표 4-7] 비소비지출 평균 및 중앙값(단위 : 만 원, %)

구 분

평 균

중앙값비소비지출

세금공적연금․

사회보험료

가구간

이전지출

비영리단체

로 이전이자비용

가구주

연령대별

30세미만 452 81 207 75 34 55 324

30~39세 892 204 333 114 69 172 677

40~49세 1,075 269 348 127 94 236 791

50~59세 1,086 276 353 108 118 231 711

60세이상 413 97 103 43 62 107 121

(※ 자료 : 한국은행 가계금융복지 조사, 통계청, 2014)

1-2-3. 낮은 취업률, 불안정한 일자리로 인한 저소득층 확대

▶ 정규직 소득은 계속 늘어나고 있지만, 비정규직의 임금은 늘어나지 않고 있다. 이는 비정규직 노동

자의 상당수가 청년임을 고려할 때 청년들의 임금수준이 늘어나지 않고 있다는 것을 의미한다. 물

가상승으로 생활비는 갈수록 증가하고 있는데 소득수준이 받쳐주지 못하고 있는 것이다.

- 70 -

연령

평균

중앙값전체 상용근로자

임시일용

근로자자영업자

30세미만 1,879 2,226 1,059 1,773 1,800

30~39세 3,143 3,482 1,478 3,567 2,880

(※ 자료 : 한국은행 가계금융복지 조사, 통계청, 2014년)

[표 4-8] 종사자지위별 개인소득 평균 및 중앙값 (단위 : 천 원)

▶ 앞선 소득과 지출을 통해 알 수 있듯이 낮은 소득으로 생활을 위한 소비를 하고 나면 남는 것이

없음을 추정해볼 수 있다. 따라서 청년의 삶에 있어 고비용 구조와 저소득으로 인한 부족한 비용을 부

채로 충당하고 있다.

[그림 4-5] 근로형태별 월평균임금

(※ 자료 : 경제활동인구조사, 통계청)

1-3. 청년 생활 불안정 문제의 핵심

1-3-1. 고립되는 청년들

▶ 사회안전망으로부터의 소외 : 건강보험 가입을 보면 2014년 기준 100만 원 미만소득자는 20%만이

가입했고, 국민연금 또한 15%가 가입했다. 상용근로자는 95% 이상의 사회보험 가입률을 보이고 임

시일용근로자의 경우는 15~20%만이 가입하고 있다. 이는 청년층의 단기아르바이트로 생활을 이어

가는 청년들의 복지사각지대가 발생하고 있음을 보여준다.

▶ 관계로부터의 단절과 자살 : 결혼 지체 현상은 상당히 오래된 문제다. 서울시의 연령별 혼인상태를

통계청 자료를 바탕으로 분석을 해보면 19~29세 유배우자 비율이 1970년 27%에서 2010년 6%로

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[표 4-9] 사회안전망 가입현황(국민연금, 건강보험, 고용보험) (단위 : %, %p, 전년동월대비)

　

국민연금1)2) 건강보험1) 고용보험

’13.4월 ’14.4월 ’13.4월 ’14.4월 ’13.4월 ’14.4월증감 증감 증감

15∼29세

30∼39세

40∼49세

50∼59세

60세 이상

70.1

81.9

72.8

64.3

16.7

70.5

82.8

74.3

66.3

18.2

0.4

0.9

1.5

2.0

1.5

70.8

82.3

73.1

65.2

44.1

71.2

83.2

74.7

67.3

44.9

0.4

0.9

1.6

2.1

0.8

69.0

80.4

70.4

61.5

22.9

70.6

81.9

73.0

64.6

28.0

1.6

1.5

2.6

3.1

5.1

상용근로자

임시․일용근로자

97.0

16.7

96.9

17.3

-0.1

0.6

98.9

21.4

98.9

22.4

0.0

1.0

96.5

18.8

96.6

22.4

0.1

3.6

100만원미만

100∼200만 원 미만

200∼300만 원 미만

300∼400만 원 미만

400만 원 이상

15.7

60.5

82.4

93.8

96.5

15.0

60.7

82.3

92.1

96.6

-0.7

0.2

-0.1

-1.7

0.1

20.7

65.0

83.6

94.5

97.9

20.3

65.5

83.5

92.9

98.0

-0.4

0.5

-0.1

-1.6

0.1

17.4

61.5

81.4

92.0

94.6

19.9

63.1

81.8

91.0

95.2

2.5

1.6

0.4

-1.0

0.6

주1) 직장가입자만 집계하였으며 지역가입자, 수급권자, 피부양자는 제외

2) 공무원, 사립학교 교직원, 별정우체국 직원 등 특수직역연금 포함

(*자료 : 사회조사, 통계청, 2014년)

21% 가까이 감소하였다. 청년 100명 중 6명만이 결혼을 해서 배우자가 있다는 이야기다.

[그림 4-6] 서울시 19~29세 연도별 유배유자 비율 현황 (단위:%)

(※ 자료 : 통계청, 혼인상태 기초통계 가공, 2015년)

▶ 정신건강 또한 문제가 되고 있는데 2014년 사회조사 결과 자살충동은 10대, 20대, 30대 순으로 높

게 나타나고 있다. 자살충동의 원인으로는 10대의 경우 ‘성적, 진학문제’가 39.3%로 가장 높은

원인이며, 20대는 ‘경제적 어려움’이 가장 높은 비율을 나타내고 있다. 또한 20대의 경우 다른

계층에 비해 ‘경제적 어려움’과 함께 ‘외로움과 고독’이 17.6%로 가장 높게 나타나고 있다.

이는 사회적 관계망이 끊어지고 고립감을 느끼는 청년이 늘어나고 있다는 것을 나타내고 있다.

- 72 -

구 분평 균

2011년 2012년 2013년 2014년 전년차

전 체 100.0 100.0 100.0 100.0 -

가구주

연령대별

30세미만 1.1 1.0 0.9 0.7 -0.2

30~39세 13.2 13.0 13.1 12.3 -0.5

40~49세 27.6 27.7 26.7 26.2 -0.1

50~59세 30.7 30.8 32.0 32.5 0.3

60세이상 27.4 27.4 27.3 28.4 0.5

(※ 자료 : 한국은행 가계금융복지 조사, 통계청 재가공, 2014년)

[표 4-11] 가구주 연령별 연도별 가구당 자산 점유율 (단위:만 원, %, %p)

계 있 다소계

경제적

어려움

이성문제

(실연등)

질환,

장애

직장

문제

외로움,

고독

가정

불화

성적,

진학문제

친구불화

따돌림기 타

2012년 100.0 9.1 100.0 39.5 4.2 12.1 7.1 13.0 13.6 6.3 1.4 2.9

2014년 100.0 6.8 100.0 37.4 5.4 11.1 7.8 12.7 14.0 5.6 1.6 4.5

남 자 100.0 5.8 100.0 43.0 5.4 11.3 9.8 11.6 9.1 6.2 1.1 2.5

여 자 100.0 7.7 100.0 33.3 5.4 11.0 6.2 13.5 17.5 5.1 2.0 6.0

13～19세 100.0 8.0 100.0 19.5 5.1 2.1 0.8 9.8 10.5 39.3 7.8 5.2

20～29세 100.0 7.7 100.0 22.3 8.6 7.0 19.8 17.6 10.9 5.2 1.7 6.7

30～39세 100.0 7.6 100.0 47.2 4.6 5.1 12.1 11.9 12.7 0.2 1.0 5.1

40～49세 100.0 6.1 100.0 45.6 5.6 7.2 6.4 11.5 20.9 - 0.3 2.3

50～59세 100.0 7.0 100.0 46.7 6.0 12.9 4.2 10.6 14.6 - 0.6 4.4

60세이상 100.0 5.2 100.0 34.2 2.0 32.0 0.5 14.8 13.0 - 0.1 3.5

[표 4-10] 자살에 대한 충동 여부 및 이유(단위 : %)

(※ 자료 : 2014년 사회조사 결과, 통계청)

1-3-2. 미래가 없는 청년들

▶ 경제미래 불안정 : 30세 미만의 자산현황을 살펴보면 전체 가구당 점유율이 2011년 1.1%에서 2014

년 0.7%로 0.4% 하락했다. 청년층은 자산형성을 하지 못하고 자산이 세대 간 이전되고 있음을 확

인할 수 있다.

▶ 학업 불안정 : 대졸자 중 생활비·학비 마련 목적으로 휴학 경험이 있는 청년이 2014년 기준, 17만

3,000명에 달했다. 전체 휴학 경험 대졸자 중 14.2%로, 2007년 관련 통계를 작성한 이후 숫자와 비

중 면에서 모두 최대치다. 이는 청년의 학업 불안정성이 높아지고 있음을 나타낸다.

- 73 -

[그림 4-7] 생활비·학비 마련 목적 대학 휴학생 추이 (단위:명)

(※ 출처 : 경제활동인구조사, 통계청, 재가공, 2014년)

1-3-3. 파산하는 청년들

▶ 신용 상태가 떨어짐에 따라 부채문제가 더욱 악화되고 있다. 정부의 학자금 대출 신용유의자가

2007년 3,785명에서 2014년 40,635명으로 10배 가까이 증가되었고, 부실채권 금액 또한 141억에서

2,635원으로 8년 만에 18배가 증가되었다.

자료 : 한국장학재단 대학연구소(단위: 억원/명)

▶ 또한 2014년 신용회복위원회 연령별 개인워크아웃 신청 증감률에서 볼 수 있듯이 다른 계층은 줄

어들었지만 20대만 유일하게 2013년 6,098명에서 2014년 6,671명으로 573명 9.4% 늘어났음을 확인

할 수 있다. ‘모라토리엄(Moratorium)'을 선언하고 있다는 것이다.

- 74 -

구 분 2013년 2014년 증 감 (률) 누 계

29세 이하 6,098 ( 7.9) 6,671 ( 9.6) 573 [ 9.4] 166,123 (13.4)

30~39세 21,219 (27.4) 20,141 (28.9) -1,078 [ -5.1] 450,923 (36.4)

40~49세 26,101 (33.6) 22,936 (32.9) -3,165 [-12.1] 393,015 (31.7)

50~59세 18,476 (23.9) 15,120 (21.7) -3,356 [-18.2] 180,923 (14.6)

60세 이상 5,587 ( 7.2) 4,811 ( 6.9) -776 [-13.9] 48,128 ( 3.9)

합 계 77,481 (100.0) 69,679 (100.0) -7,802 [-10.1] 1,239,166 (100.0)

(※ 자료 : 2014년 신용회복 지원 실적 보도자료, 신용회복위원회, 2015)

[표 4-12]연령대별 개인워크아웃 신청 증감률(2014)

1-4. 소결

▶ 채무악순환과 ‘채무늪’에 빠지다

앞서 살펴본 여러 지표를 통해 청년들의 신용 악성화가 이미 시작이 되었다는 것과 채무가 한번

발생되면 연쇄반응을 일으키고, 부채의 늪에 빠질 수 있다는 것을 확인하였다. 이는 연체율과 신용

유의자 증가율을 통해 자세하게 확인할 수 있다. 이에 따라 서울시에서 집중해야 하는 사항은 이

미 발생된 악성 채무를 지닌 청년들이 빠른 시기에 채무를 조정하고 적극적인 탕감을 통해 정상적

인 경제생활에 복귀할 수 있도록 하는 것이다.

▶ 신용사다리의 붕괴와 신용격차 발생

또한, 채무악성화에 빠지지 않았지만 저신용으로 인해 고금리 대출과 이자 상환에 따른 부담으로

생활이 어려워지고 있는 ‘한계’청년들이 발생하고 있다. 이는 신용회복이 이루어 질수 있는 신용

사다리가 끊어짐을 의미한다.

▶ 미래를 준비하지 못하는 세대

경제적 어려움은 학업의 지연, 포기로 나타나고 저소득, 고비용, 저신용 문제는 자산을 형성하지

못하는 원인이 된다. 자산을 형성하지 못하는 청년들은 미래를 준비하지 못하고 또한 생애주기의

과업을 지연하거나 포기하기에 이르렀다. 따라서 사회적 고립감이 심해지고 극단적인 선택을 하는

청년들도 늘어나고 있다. 이런 문제를 해결하기 위해 생활안전망을 비롯한 다양한 대안 마련이 시

급하다.

- 75 -

분류 사업명15년 예산

(백만원)

14년 예산

(백만원)대상 및 방향

비용경감서울장학사업 4,000 4,000 저소득층(대학생, 공익인재)

서울시 대학생 학자금 대출이자 지원 1,400 1,054 대출이자 지원

소득지원

저소득층 자산형성 희망플러스 통장 123 330 저소득 가구 자산형성

저소득층 교육자금 적립지원 꿈나래 50 73 저소득 가구 교육자금 적립

희망두배 청년통장 610 근로취약청년

신용회복

서울금융복지상담센터 - - 채무&재무 상담

신용회복지원 및 긴급생활안전자금지원 (희망론, 한강론, 위기탈출론)

160 228 청년금융채무불이행자 신용회복

사업명 대상 지원내용 및 정책포커스

서울금융복지상담센터 취약계층 일반 종합 채무&재무상담

*희망론 (폐지) 만35세 이하 청년 신용회복자 중 500만 원 이하, ‘신용회복’기록 삭제

*한강론 35세 -> 39세 이하 청년 신용회복 중인 청년 중 긴급생활자금 대출 (1,000만 원)

*위기탈출론 39세 이하 청년 채무조정자 중 청년 20% 이상 고금리 전환대출

2. 서울시 기존 정책 분석 및 평가

2-1 . 서울시 기존 청년생활지원 정책 개요

[표 4-13] 서울시 기존 청년생활지원 정책 개요

2-2. 분석과 평가

2-2-1. 부채경감 및 신용회복 사업의 분석과 평가

[표 4-14] 서울시 부채경감 및 신용 사업 대상 및 내용

가. 일반 & 취약계층 중심 사업

▶ 저소득층 ‘신용회복프로그램’

- 과중채무, 체납으로 경제적 자활이 어려운 노숙인, 쪽방촌거주자의 자활과 자립 중심 지원

- 76 -

▶ 서울금융복지상담센터를 통해 ‘채무, 재무’ 프로그램 진행

- 2012년 가계부채 위기관리 종합대책으로 시행

- 시범사업으로 시작해, 2013년 기존 ‘가계부채 종합 상담센터’와 통합을 거처

서울시복지재단 ‘금융복지상담센터’ 정식 개소, 현재 7개 센터 운영 중

[그림 4-9] 서울금융복지상담센터 1년 상담실적 현황 (2014년 7월) (단위:명,%)

(※ 자료 : 서울시, 홈페이지, 2014년)

[그림 4-10] 연령별 누적 상담현황 (2014년 9월 15일) (단위 : 명, %)

(※ 자료 : 서울금융복지상담센터, 2014년)

- 77 -

구 분 고금리전환대출(위기탈출론) 긴급생활안정자금(한강론)

지원대상

39세 이하의 채무조정자 중 6개월 이전의

연리 20% 이상의 고금리 채무자로 최근

6개월 이내 연체기간이 90일 이내인 자

39세 이하로 9개월 이상 성실히 신용회복

중인 자

지원규모 40억원

지원내용20% 이상의 고금리 소액채무를 4%의

저금리로 대환대출

주거비, 의료비, 학비 등 긴급생활자금

최대 1,000만 원

지원조건 연리 4%, 5년 분할 상환 연리 3%, 5년 분할 상환

지원절차신용회복위원회, 서울금융복지상담센터

방문 신청 → 신용회복위원회 심사‧선정신용회복위원회 방문신청, 심사 및 선정

▶ 2014년 7월 기준으로 1년간 9,035건의 상담을 진행했다. 분야별로 보면 파산면책 3,611건, 개인회생

723건, 워크아웃 522건 등 ‘채무조정 상담’ 이 54건이고, 재무설계 329건, 정보제공 2,509건, 전

화대출 서비스 연계 등 ‘일반 금융복지 상담’이 46%로 나타났다. 연령별 누적 상담 현황을 살펴

보면 10대 15명 0.26%, 20대 165명 2.85%, 30대 582명 10%로 다른 계층에 비해 청년층의 상담유입

이 적은 것으로 나타났다. 이는 청년들의 접근성이 낮음을 의미하며 청년층을 대상으로 하는 상담

센터의 필요성을 보여준다.

나. 청년층 신용회복지원 및 긴급생활 안정자금 지원

- 가계부채 위기관리 종합대책의 일환으로 청년층 신용회복지원사업 시작

- 지자체로서 처음으로 청년층 신용회복자금 지원 ‘희망론’, ‘한강론’

- 2014년 10월말 소액채무자 지원을 위한 전환대출 ‘위기탈출론’ 시행

[표 4-15] 서울시 신용회복지원 예산 추이 (2012~2015)

구 분 2012년(결산) 2013년(결산) 2014년(예산) 2015년(예산)

희망론 33건 111백만 원 16건 46백만 원10월말 336건

907백만 원한강론 437건 1,644백만 원 496건 1,996백만 원

위기탈출론 - -

예/결산 80,357천 원 172,385천 원 228,000천 원 160,000천 원

(※ 자료: 서울시)

▶ 지자체 최초로 청년층 중심의 신용회복정책을 시행하고 있다. 신용회복 중인 청년을 대상으로 했던

‘희망론’의 경우는 실적이 저조하여 폐지되었고, 현재는 긴급생활안정자금인 ‘한강론’을 중심으로

이루어지고 있다. 2014년 10월부터 고금리 전환을 목적으로 하는 ‘위기탈출론’을 시행하고 있다.

[표 4-16] 위기탈출론, 한강론 사업 내용

▶ 추가대출을 통한 생활안정, 한강론 : 금융채무자 중 신용회복위원회를 통해 신용회복 중인 청년

- 78 -

중 1년 이상 성실히 상환한 자로 생활의 어려움이 있는 만 39세 이하가 대상이다. 정책의 핵심은

추가적인 대출을 통해 어려움을 해소하는 것이다. 이미 과대채무상대를 거쳐 신용회복 중인 상황

이라면 ‘한계상황’이라고 할 수 있다. 위기상황에 대한 ‘지원’인 아닌 ‘대출’을 늘리는 방

식으로 설계된 것 자체가 정책의 모순이 있다고 볼 수 있다. 그리고 개별 가정의 구체적인 컨설

팅이 아닌 단순 대출을 지원해주는 방식의 제도적 한계가 있다. 생활의 어려움으로 위기상황이

발생한다면 이를 위한 복지제도가 우선 필요한 부분이라고 하겠다. 재무상태가 한계상황으로 내

몰리지 않도록 긴급생활에 대한 안정자금은 ‘복지지원’에 대한 우선 고려와 선별적 ‘대출’로

설계되는 것이 바람직하다. 차라리 긴급생활자금이 아닌 성실상환에 대한 채무경감의 동기 부여

측면을 부각하여 금리 차감 정책으로 전환이 필요하다. 정부의 중금리 서민금융상품을 저금리로

전환해주는 것이 더 효과적이다.

▶ 고금리 전환 대출 위기탈출론 : 신용회복위윈회의 신용회복프로그램을 통해 신용회복 중인 채무조

정자 중 위원회에 협약되지 않는 금융회사의 고금리 채무가 전환대상이다. 정책의 취지인 고금리

채무를 가지고 있는 청년들의 부채상환 부담을 줄이는 측면에선 바람직하다. 그러나 정책대상을

선정하는 과정에서 이미 채무조정 중인 청년층으로 대상이 축소되었고, 또한 6개월 이전, 연체 90

일이라는 단서 조항이 있다. 이에 따라 대상이 있을까하는 의구심이 들 정도로 상당히 협소하게

설계가 되었다. 정책범위에 대한 재조정이 필요하다.

▶ 전체적으로 실적이 떨어지고 있고, 예산 축소가 되었음을 확인할 수 있다. 이는 청년들의 신용상태

가 개선되었다기보다 정책대상에 대한 분석이 부족한 상태에서 급하게 실행하다 보니 발생한 문제

이다. 또한 ‘청년층 서민금융’이라는 전문성이 필요한 분야를 상대적으로 전문성이 떨어지는 행

정관료 중심으로 설계가 이루어져 정책적 한계를 가질 수밖에 없다. 정부에서 시행하고 있는 제도

를 살리고, 사각지대에 있는 ‘청년층’을 위한 제도로 재설계가 필요하다.

2-2-2. 소득지원 & 학자금 부담 경감 프로그램

가. 일반정책

▶ 저소득층 자산형성 프로그램 (희망플러스, 꿈나래 통장사업)

- 희망플러스 통장 : 저소득층이 주거, 창업, 고등교육 등에 의한 생산적 목적의 자본을 형

성할 수 있도록 지원

- 꿈나래통장 : 저소득 가구 자녀의 교육자금을 적립토록 지원, 탈빈곤

- 2008년 ‘서울, 희망드림프로젝트 추진계획’ 으로 시작

- 79 -

구 분 2012년 2013년 2014년 상반기

학생 수 지원금액 학생 수 지원금액 학생 수 지원금액

총 계 16,042 1,083,060 16,560 1,328,792 1,939 227,943

소 득

7분위

이 하

소 계 15,340 1,023,005 15,423 1,182,109 1,292 129,289

일괄지원 13,851 903,460 13,836 1,035,249 - -

신청지원 1,489 119,545 1,587 146,860 1,292 129,289

소득 8분위 이상(다자녀) 702 60,055 1,137 146,683 647 98,654

구 분 2013결산2014예산(A)

(천원)

2015예산(안)(B)

(천원)

희망플러스 6,834,145 3,303,563 1,232,394

꿈나래 8,104,105 7,327,646 5,067,036

[표 4-17] 희망플러스, 꿈나래 예산 추이(2013~2015)

(※ 출처 : 서울시, 2015년)

▶ 저소득 취약계층을 위한 자산형성프로그램은 정책적 목적을 달성하고 점진적으로 예산을 축소하고

있다. 이후 후속사업에 대한 관리가 필요한 상태이다.

나. 청년층 특화

[표 4-17] 서울시 대학생 학자금 대출 이자지원 현황(2012~2014) (단위 : 명, 천원)

(출처: 서울시, 2015년)

▶ 2012년부터 시행된 정책으로 대학생들의 이자 부담을 덜어주는 데 큰 도움을 주고 있다. 2014년

부터 신청대상을 높이고 일괄지원에서 신청지원으로 변경하면서 신청자 수가 감소하였다. 2014년

대상과 규모를 늘린다고 하였지만, 오히려 신청자 수가 감소하는 결과가 나았다. 이는 일괄지원 형

태로 재조정이 필요함을 보여준다. 일괄지원과 신청지원의 혼합 형태가 되면 재도설계의 취지를

더 살릴 수 있을 것이다. 그러나 학자금 대출의 문제는 대학졸업 후 구직기간이 길어지고, 소득이

낮은 부분에서 문제가 더욱 심각해지고 있어 재학생, 휴학생을 포함하여 구직기간까지 연장이 필

요한 부분이라 하겠다.

다. 서울장학재단 장학금 시행

[표 4-18] 서울장학재단 장학금 시행 현황(2012~2014)

2012년도‧ 시출연 장학사업 5개 분야 19,549명 선발, 12,384백만 원 장학금 지급

‧ 지정기탁 장학사업 7개 분야 965명 선발, 335백만 원 장학금 지급

2013년도‧ 시출연 장학사업 6개 분야 18,516명 선발, 10,931백만 원 장학금 지급

‧ 지정기탁 장학사업 11개 분야 846명 선발, 580백만 원 장학금 지급

2014년도‧ 시출연 장학사업 5개 분야 16,850명 선발 예정, 10,634백만 원 장학금 지급예정

‧ 지정기탁 장학사업 12개 분야 662명 선발 예정, 1,394백만 원 장학금 지급예정

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[표 4-19] 서울장학재단 사업비 예산 현황(2013~2015) (단위 : 천원)

구 분 2013결산 2014예산(A) 2015예산(안)(B)

계 11,118,336 10,187,856 10,370,515

출연금 11,118,336 10,187,856 10,370,515

장학사업비 10,697,336 9,731,356 9,893,564

장학재단 경상운영비 등 421,000 456,500 476,951

(※ 자료 : 서울시, 2015년)

▶ 서울장학재단을 통해 이루어지고 있는 장학금 제도는 2012년 19,549명에서 2014년 16,850명으로 지

원 인원과 예산도 축소되었다. 이는 지정기탁을 통한 다양한 장학사업을 수행하고 있어 줄어든 측

면이 있다. 하지만 장기적으로 장학의 다양화와 예산을 증액하는 것이 필요하다.

[표 4-20] 2015년 서울장학사업 계획

구 분 대 학고 교

재능일반고 하나고

지원대상저소득층

대학생

저소득층

공익인재

저소득층 고교생

다솜학교 재학생

사회적배려

대상 자녀

저소득가정

우수재능학생

지원인원연 3,700명

(반기1,850명)50명

연 13,000명

(분기별3,250명)(90명) 100명 이내

지 원 액1,000천 원

(1회)

3,000천 원

(2회)학비전액 5,400천 원 최대 3,000천 원

지원규모 3,700백만 원 300백만 원 5,000백만 원 486백만 원 310백만 원

(※ 자료 : 서울시, 2015년)

라. 2015년 ‘희망두배 청년통장’ 2015년 5월 실시

- 저소득 청년을 위한 자산형성프로그램

- 지원대상 : 소득인정액 최저생계비 200%이하 가구

- 저축목적 : 교육비, 자기계발비, 주거비, 결혼자금 등

- 저축방법 : 본인저축액 50%, 시비 30%, 민간후원 20%

- 저축기간 : 12~36개월

- 모집가구 : 1,000가구/연

- 지원금 매칭비율 : 수급자 1:1, 비수급자 1:0.5

▶ 2013년 서울청년정책네트워크를 통해 제안된 정책으로 2015년 시행을 앞두고 있다.

2-3. 대상을 중심으로 본 서울시 정책의 효과성 평가

- 81 -

2-3-1. 서울금융복지상담센터 (채무&재무) : 청년층 중심으로

▶ 이미 발생된 부채를 조정하고 건강한 가정경제생활을 위한 ‘서울금융복지상담센터’의 경우 청년

층의 유입이 부족하다. 별도 청년층 상담TF를 구성하여 사후 조정과 사전 예방활동 강화가 필요하

다. 또한 청년층 유입이 될 수 있는 눈높이에 맞는 상담과 홍보도 필요하다. 필요하다면 청년층에게

특화된 상담센터 설립도 고려가 된다. 건강한 재무습관을 기를 수 있고, 신용이 하락되지 않게 만드

는 예방활동이 강화된 센터가 필요하다.

2-3-2. 청년층 신용회복지원 및 긴급생활 안정자금 지원

▶ 서울시에서 시행하고 있는 신용회복정책은 대상이 39세 이하로 확대되어 시행되고 있어 긍정적이

다. 그러나 정책대상의 미스매치로 인하여 지원 실적이 높지 않고, 예산마저 줄어들었다. 따라서 정

책대상에 대한 전문적인 분석이 필요하다. 또한 이미 발생한 부채를 조속히 해결하기 위한 장치가

부족하고 이를 보완할 수 있는 정책이 필요하다.

▶ 사업운영기관이 ‘신용회복위원회’로 정책적 한계가 발생하고 있다. 현재 설계된 정책은 신용회복

중인 청년층이 대상으로 이미 신용상태가 악화된 상태로 신용회복위원회의 조정을 거친 상태라 정

책적 효과가 미비할 수밖에 없다. 보다 체계적인 신용회복 프로그램을 위해 별도의 연구를 통해 통

합적인 지원체계를 마련할 필요가 있다.

[그림 4-11] 정부 & 서울시 대학생 청년층 신용회복 체계도

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금융 불안정 생활 불안정

가계부채 신용불안

신용불량

(학자금

대출원인)

신용

회복신청

생활비

학자금

부족원인

대학

휴학생

가구 자산

비중

자살충동

사유 중

(고립감)

결혼

비율

(유배우자)

10중 5명부채

증가률최고

연령별 신용도최하위

2만명연령별증가율최고

17만명0.7%-0.2%하락

연령별 최고

17.6%

10명 중 0.6명

2-3-3. 비용경감과 소득지원 (장학사업 & 이자지원 & 소득지원)

▶ 마이너스세대를 양산하는 주된 원인은 높은 등록금에 있다는 것은 누구나 알고 있다. 교육의 기회를

오로지 대출을 통해 개인에게 전가시키는 정부정책 기조의 전환이 필요하다. 이에 서울시에서 시행

하고 있는 장학사업은 필요한 사업이며 더욱 확대 되어야 한다. 그러나 현재는 2014년 대비 예산이

축소되었다. 탈산업화가 되고 있고, 지식산업으로 전환 되는 시기에 고등교육은 상당히 중요하다. 교

육의 기회를 더 늘리고 안정적인 학업을 할 수 있도록 지원이 대폭 확대되어야 한다.

▶ 또한 기 발생된 학자금 대출의 이자를 지원해주는 서울시 대학생 이자 지원정책은 정책적 효과를

거두고 있음에도 불구하고 접수 방법의 변화로 신청자가 줄어들어 문제를 발생하고 있다. 정책 실

효성이 높은 정책으로 대상과 기간을 더 늘려주는 것이 필요하다. 다만 정책의 ‘체감도’를 늘릴

수 있는 기술적인 노력이 필요해 보인다.

▶ 기존 저소득층의 소득을 늘려주는 자산형성프로그램(희망플러스 통장, 꿈 나래 통장)은 정책적 효과

를 거두었지만 예산은 점점 줄어들고 있는 상황이다. 아직 경제상황이 개선되지 않는 상황에서 지원

을 줄이는 것은 너무 빠른 출구전략을 밟고 있다고 판단된다. 또한 새롭게 시행되는 ‘희망두배 청

년통장’의 경우엔 아직 시행이 되지 않은 상태라 진단하기는 어려지만, 체계적이고 현장에 맞춘 준

비가 필요하다.

3. 정책제안

[표 4-21] 금융&생활 불안정 현황

(출처 : 본 연구 보고서 표 4-2,3,10,11,12 그림 4-1,6,7 재구성)

3-1. 정책목표

▶ 서울시 청년 부채경감 및 신용회복 통합 지원 프로세스 설계 - 서울형 청년그라민은행 설립

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: 서울시 청년의 부채 및 신용에 관한 기초조사를 통해 서울시 청년의 부채 및 신용상태를 체계적

으로 분석한다. 개별적인 정책을 정비하여 부채를 경감하고 신용을 회복할 수 있는 통합 지원 체

계를 마련한다. 또한 사회적인 해법으로 서울형 청년그라민은행 설립을 위한 토대를 마련한다.

▶ 기존 신용회복지원 및 긴급생활 안정자금 혁신

: 기존 청년층 대상에 대한 명확한 분석과 연구를 통해 정책적 효과를 거둘 수 있도록 재설계를 한다.

이를 통해 ‘서울형 단계별 청년 신용회복 지원 체계’를 구축한다.

▶ 새롭게 시행되는 ‘희망두배 청년통장’의 안착화

: 초기 정책이 잘 정착되기 위한 노력을 기울여 이후 지속적으로 진행될 수 있도록 정책을 성공시

킨다.

▶ 청년층 특화 생활경제교육 및 상담강화

: 서울금융복지상담센터, 무중력지대를 활용하여 청년층에게 특화된 상담과 교육을 강화한다. 이를

통해 정부와 서울시에서 시행하는 제도를 잘 이용할 수 있도록 하고, 부채증가 및 신용하락을 사

전에 예방하는 체계를 만든다.

3-2. 정책대상

[표 4-22] 부채 및 신용상태에 따른 정책 대상별 핵심 지원 내용

상태 정책 대상 핵심 지원 내용

부채및

신용상태

대학생 ➡ 장학사업 확대를 통한 안정적인 학업

학자금 대출, 생활대출

➡ 학자금 이자 지원을 통한 비용 경감

➡ 청년층 특화 교육&상담을 통한 악성화 방지

(부채증가 및 신용하락 사전예방)

장기 구직자 + 생활부채 ➡ 위기상황 청년 생활안정 자금 지원

고금리대출자

(저축은행, 대부업체)➡ 고금리 → 중금리 → 저금리 전환대출

(서울형 단계별 청년 신용회복 지원)

연체 & 신용유의자 ➡ 채무조정 및 탕감

(청년신용회복기금 조성, 서울형 청년그라민은행)

불안정 저임금

청년 근로빈곤층

(the Working Poor)

➡ ‘희망두배 청년통장’을 통한 자산형성

(능동적인 학습의 장, 미래준비)

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구 분 내 용 비 고

예방전략

서울장학사업 확대 기존

청년층 특화 신용&재무 및 교육 강화 *신규

위기상황 청년 생활안정 지원 *신규

완화전략

대학생 학자금 대출 이자지원 확대 기존

서울형 단계별 청년 신용회복 사업

* 청년 신용회복지원 및 긴급생활 안정자금 지원 혁신기존혁신

저소득 청년 자산형성프로그램 (*희망두배 청년통장) ‘15 신규

극복전략 청년신용회복기금 조성 및 서울형 청년 그라민은행 설립준비 *신규

[그림 4-12] 서울시 청년층 부채경감 및 신용회복 지원 정책 흐름 제안

3-3. 우선지원대상

※ 정책대상 우선순위 제안

“부채 악화에 시달리는 청년들이 우선이 되어야 합니다.”

▶ 더 이상 부채를 값을 상환능력이 없는 청년들에게 기회를 주어야 합니다.

▶ 고금리 대출을 상환하느라 정상적 생활이 곤란한 ‘한계청년’

▶ 미래 계획을 포기한 청년들에게 희망을 그릴 수 있는 권리를, ‘청년 근로빈곤층’

3-4. 2015년 주요사업 제안

[표 4-23] 2015년 3대 전략에 따른 주요 사업 제안

▶ 청년층 부채문제는 학자금 대출과 생활비 대출로 시작하는 것을 알 수 있었다. 여기에 구직기간이

늘어나고, 저소득, 니트(NEET)의 증가로 인하여 부채상환이 정상적으로 이루어지지 않아 연체자

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및 신용유의자가 지속적으로 늘어나고 있다. 더욱이 주거비를 비롯한 고비용 구조에 빠진 주거빈

곤 청년층이 늘어남에 따라 이중고를 겪고 있다. 이에 청년층은 저신용의 늪에 빠지기 시작했고,

그로 인하여 고금리 대출 증가로 나타났다. 다행히 정부의 다양한 노력으로 고금리 대출은 줄어들

었지만 이미 부채를 보유하고 있는 청년층의 부채상태는 더욱 악화되고 있음을 알 수 있다. 학자

금대출 -> 고비용 -> 저소득 -> 저신용 -> 고금리 -> 채무악순환 -> 신용유의(신용불량)상태의 패

턴이 나타나고 있다.

▶ 최우선 과제 - 극복전략 : 부채가 악화되어 스스로 해결하기 어려운 상황에 놓인 청년층의 빠른

사회복귀를 위한 적극적인 채무조정 및 탕감정책이 필요하다. 이를 위해 ‘서울청년신용회복기금’

을 조성하고, ‘서울형 청년 그라민은행’을 설립하여 채권을 매입해 채무조정, 탕감 등을 통해

부채악순환을 끊어내야 한다. 이 과정은 청년이 생활의 활력을 찾고 사회구성원으로서 역할을 할

수 있도록 발판이 되어야 한다.

▶ 완화전략 : 이에 발생한 부채를 경감시키고 떨어진 신용을 끌어올리는 완화전략이 필요하다. 기

존에 시행되고 있는 학자금 대출 이자지원을 재학기간에서 구직기간으로 확대하여 운영이 필요하

다. 또한 청년층 신용회복지원 및 긴급생활 안정자금 지원사업은 ‘서울형 청년층 단계별 신용회

복 프로그램’으로 혁신이 필요하다. 대상을 확대하고 정부에서 시행하는 청년층 서민금융 프로

그램과 연계하여 빠르게 부채를 갚고 신용을 회복할 수 있도록 하는 프로그램으로 재설계해야 한

다. 그리고 일을 해도 가난을 벗어나지 못하는 청년층을 위한 자산형성프로그램(희망두배 청년통

장)사업은 건강한 재무관리 습관을 기르는 능동적 학습의 장으로 설계하여, 미래를 꿈꾸고, 스스

로 희망을 설계할 수 있도록 도와야 한다.

▶ 예방전략 : 창업이나 사업을 위한 대출이 아닌 ‘생활대출’이 늘어나는 것을 근본적으로 해결

하기 위해서는 첫째로, 지속적인 대학등록금 인하와 함께 다양한 장학제도 운영을 통해 정상적이

고 안정적인 교육의 기회를 가질 수 있도록 해야 한다. 서울시는 ‘서울장학사업’의 다양화와

예산증액이 필요하다. 이를 통해 경제적, 심리적 압박에서 벗어나 교육기회를 마음껏 누릴 수 있

도록 해야 한다. 둘째로, 개인의 신용상태가 악화되기 전 사전 교육과 상담을 통한 예방프로그램

강화가 필요하다. 기존 ‘서울금융복지상담센터’, ‘무중력지대’의 청년층 상담을 강화하여 현

명한 경제적 습관을 기를 수 있도록 하는 사업이 확대되어야 한다. 셋째, 청년구직자에 대한 최소

한의 사회적 안전망 체계를 갖추어야 한다. 기존 공공보험에서 배제되어 있는 청년이 사회보장제

도를 이용할 수 있도록 지원이 필요하다. 마지막으로 구직기간이 길어짐에 따라 발생하는 신용불

※ 청년 신용 주요 정책 제안

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정책 1. 청년신용회복기금 조성 및 서울형 청년 그라민은행 설립

▶ 기존의 청년층 부채경감과 신용회복을 위한 지원체계 필요

▶ 청년신용회복기금 조성을 통해 자원 확보

▶ 서울형 청년그라민은행 설립을 통한 ONE-STOP 통합 금융지원체계 구축

▶ 채권매입, 채무대리, 채무조정, 신용&재무상담, 개인&창업 대출, 위기지원, 창업컨설팅 등

▶ 2015년 상반기 연구 및 하반기 준비TF 발족

[그림 4-13] 청년신용회복기금조성과 서울형 청년그라민은행 설립

정책 2. 서울형 단계별 청년 신용회복 사업

▶ 기존 청년 신용회복지원 및 긴급생활 안정자금 지원 사업 혁신

▶ 고금리 → 중금리 → 저금리로 전환대출을 통한 신용회복

▶ 성실상환자에 대한 보상, 선 상담 및 후 대출 체계 구축

▶ 청년서민금융 전문가 제도 설계 TF 구축

정책 3. 위기상황 청년 생활안정 지원

▶ 장기간 구직기간과 부채상환, 공과금체납으로 인하여 생활이 잠식당한 위기 청년층 발생

▶ 1~2개월의 생활비 지원을 통한 구제.

▶ 금융복지 선 상담만으로 빠른 체계 구축으로 빠른 문제해결 중심

▶ 복지체계 구축 및 사례 관리

정책 4. 청년층 특화 신용&재무 상담과 교육 강화

▶ 청년층에게 특화된 상담과 교육 강화 필요.

▶ 청년허브, 무중력지대, 서울금융복지상담센터 등을 활용하여 청년층의 접근성 강화

▶ 부채증가와 신용하락을 사전에 막는 예방정책.

▶ 기존 정부와 서울시에서 진행하는 서민금융정책 효과 연계

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4. 참조사례

4-1. 청년 부채 및 신용문제 해결을 위한 새로운 시도

▶ 부천희망재단, 신용불량 대학생 17명 학자금 탕감 : 경기 부천희망재단 저소득 청년들의 학자금 대출 2,000만 원 상환

▶ 성남시 빚 탕감 프로젝트 : 기금모금 운동으로 장기 연체 부실채권을 사들여 없애는 프로젝트 진행.

▶ 청년연대은행 토닥(사회적 관계 은행) : 2013년 설립한 청년층 중심 관계은행으로 마이크로크레딧

(소액대출), 마이크로세이빙(소액저축) 사업 진행 중. 약 100명의 청년층 대출 이용, 관계를 지수화

하여 신용도와 대출심사, 고립감이 큰 청년들의 사회적자본 형성.

▶ 청년층 특화 공공재무상담 : 2014년 9월 서울금융복지상담센터와 민간 청년연대은행 토닥, 청년일자리허

브의 협력사업으로 진행하였고, 청년층의 눈높이에 맞는 분위기로 상담소를 구성, 특화된 상담을 진행하였음.

4-2. 해외사례

▶ 미국 학자금대출 채무조정 : 대출 금리 인하, 일부 원리금 감면, 만기 연장 등을 중심으로 채무조

정 프로그램을 가동하고 있음. 선별적인 채권관리를 통해 대출손실을 최소화.

▶ 자산형성프로그램 : 미국 IDA, 영국 Saving Gateway, 대만 TFDA, 캐나다 Learn Save 등 저소득

빈곤층의 자산을 형성하기 위한 프로그램.

▶ 사적 채무조정

- 미국 : NFCC, AICCCA, CCCA등 민간 신용상담기구의 활동이 가장 활발한 국가로 미국 전역에

설치된 회원 단체에서 사적 채무조정을 실시하고 있음.

- 영국 : 미국과 같이 CAB, SCDC등 민간 신용상담기구의 중재에 의한 사적 채무조정(DMP)이 활

발히 이루어지고 있음.

- 프랑스 : 공적 기구인 “과채무위원회”‘를 통한 사적 채무조정을 시행하고 있음.

▶ 채무탕감 정책 및 운동

- 크로아티아 신용불량 빈곤층의 부채탕감 ‘뉴스타트’ : 6만 명의 신용불량자를 재기의 기회를

마련할 수 있도록 채무탕감 정책실시.

- 고린도 15 롤링 쥬블리(Rolling jubilee) : 미국의 학자금 대출 상환 거부 운동으로 연방 정부에게

빌린 학자금 대출을 상환하지 않겠다는 운동.

5. 참고문헌

미국 은행들의 학자금채무 조정프로그램가동과 의미, KDI, 2014년

크로아키아신용불량빈곤층의 부채에 대한 과감한 탕감정책발표, 보도자료, 뉴스파인터, 2015년

청년금융복지상담 모형 개발 및 적용과 효과, 한영섭, 서울연구원, 2015년

개인채무자 구제제도 현황, 강호석, 한국은행, 2013년