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주택관련 공적자금의 운용실태에 관한 해외사례 연구 미국( )
2006. 11. 20.
김 선 웅 박사
미국 위스콘신 워키 대학 경제학과 교수( - )
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서론1.
이 보고서는 미국의 주택관련 공적자금의 제도와 관리 운영체제를 기술,
하고 이들이 가지고 있는 장단점을 평가하고자 한다 이는 현재 건설교통부.
장관이 년부터 관리 운영하고 있는 국민주택기금의 효율적이고 효과적으1981
로 개선하는 방안을 강구하는데 있어서 미국의 사례를 상세히 살펴봄으로써,
정책적인 함의를 찾아내고자 하는데 그 목적이 있다.
건설교통부 장관은 국민주택기금의 관리 운영을 초창기부터 국민은행
구 주택은행 으로 하여금 위탁관리하고 국민은행은 일부 사무를 년부터( ) , 2003
농협 및 우리은행에게 재위탁하고 있다 년 현재 국민주택기금에는 조. 2006 61
원에 달하는 많은 자산이 누적되어 있다 그러나 현재처럼 위탁을 받고 있는.
세 은행의 입장으로 보아서는 일반저축자금과 별로 다르다고 할 수 없다 따.
라서 현재 기금이 은행에 지불하는 는 시중은행이 다른 금융상품을 판매0.48%
함으로써 얻을 수 있는 의 수익률에 크게 미치지 못하기 때문에 위탁관2-4% ,
리비용이 대폭 상승되지 않는다면 이 세 은행들이 주택기금을 계속 위탁 관,
리하는 데에 대한 요인이 크다고 할 수 없다.
공공정책을 입안하고 집행하는 정부의 입장에서 본다면 가장 중요한 의
사결정의 기준이 되는 것은 국민주택기금의 관리 수수료의 높고 낮음이 아니
고 이러한 기금을 운영하는 정책적인 목적이 무엇이며 또 어떠한 제도가 이,
러한 정책목표를 가장 잘 성취할 수 있을까 하는 점이다 이러한 시점에서.
살펴본다면 국민주택자금 운용개선에 관한 논의는 그 자금을 누가 관리하여,
야 하며 이에 적정한 관리 수수료가 어느 정도가 되느냐하는 지엽적인 문제에
초점을 맞출 것이 아니라 정부나 공기업이 주택금융에 어떠한 목적으로 개입,
하여야 하며 이러한 정부 주택금융 관계 기관과 시장 메카니즘을 유용하게,
결합시켜 시장과 정부의 상호작용이 어떻게 정책목표를 달성하는 순기능을 야
기할 수 있을까에 그 초점이 맞추어져야 한다.
거시적으로 보면 현재 국민주택기금의 관리방법에 대한 의논이 다시 시,
작되는 가장 큰 이유는 년대의 금융자율화와 년 외환위기를 극복1990 1997-98
하면서 발생한 한국의 금융시장의 급격한 구조변화라고 할 수 있다 전반적.
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으로 말해서 년대에서 년대까지는 정부가 직접적으로 금융시장에 참, 1960 1980 ,
여하여 수신 및 여신 이자율을 조정하거나 특정한 부문의 여신공급량을 규제
하는 정책을 펴왔었다 특히 시장이자율보다 낮게 책정한 은행 여신은 국가.
경제발전의 가장 큰 목적이 되는 수출증가에 기여하는 대기업에 집중되었다.
경제성장에 따라 급격한 산업화가 이루어지고 대기업의 사업이 주로 수출 위,
주의 제조업에 집중함에 따라 여신공급이 주로 대기업의 제조업 시설투자에
집중되었다 이러한 관치금융 제도 하에서는 주택 건설과 구입을 위한 주택.
금융을 포함한 소비자 금융은 뒷전으로 려나게 되고 주택구입을 위해 주택,
담보 장기대출이나 부동산 건설에 대한 자금은 크게 제한되었다 따라서 소.
비자 금융 수요자의 대부분은 은행권보다 훨씬 높은 이자율을 지불해야하는
사채시장이나 전세시장에 많이 의존할 수 밖에 없었다 이러한 금융시장환경.
에서 정부는 산업화와 병행한 도시화 및 급속한 인구증가와 핵가족의 형성으
로 인하여 팽창하는 주택수요를 감당하기 위하여 국민주택기금을 설정하여 주
택부문전반에 대하여 주택공급의 확장이라는 주택정책의 기본 목적을 이루기
위한 정책금융의 방법으로 이용하기 시작하였다.
년대에 오면서 정부는 점차 금융부문의 자유화를 시도하였다1990 . 1994
년 여수신 금리를 자유화하고 년에는 주택할부금융제도를 도입하고1996 1997
년 주택은행을 민영화하여 주택금융의 시장화를 시도하였다 그러나 분양가.
제한이라든지 주택은행이 주택청약예금을 독점한다든지 하는 독점적요소가 많
이 잔재하고 있었다 무엇보다도 중요한 것은 이러한 주택금융시장의 자율화.
가 뿌리를 내리기 전에 년 외환위기를 맞이하게 되었다1997 .
외환위기는 와 세계 금융시장의 압력에International Monetary Fund (IMF)
의해 한국의 금융시장은 자유화 시장화를 가속화하였다 위기는 관치금, . IMF
융 제도하에서의 기업부문과 주택부문간의 여신금융 공급의 왜곡이 두드러지
게 가시화 하였다 년까지의 그동안의 관치금융과 년대 초기의 금융. 1990 1990
자유화와 국제화는 세련되지 못한 정부의 규제를 틈타서 대기업의 시설에 과,
잉투자가 이루어졌다 외한위기를 맞아 낮은 기업투자의 수익율이 더욱 저조. ,
하게 되자 기업 설비 부문의 여신수요는 급격하게 감소하게 되었다, .
한편 년 한국은행 여신관리규정 폐지로 부동산에 대한 여신제한 및1998
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주택대출 대상규모의 제한이 해제되었다 그동안 주택금융 부문에는 여신공급.
량이 수요에 미치지 못하여서 과다 수요 가 존재하고 있었기(excess demand)
때문에 주택금융은 수요와 공급 양쪽에서 다 급속한 성장을 가져오게 되었다.
따라서 시중은행은 주택담보 대출이 기업부문보다 상대적으로 수익성이 높은
상품으로 대두되었다.
이러한 환경에서는 위탁을 받은 은행에서 볼 때에 국민주택기금은 여신,
해줄 수 있는 자금을 소비자의 예금보다 더 쉽게 충당하는 것 외에는 별다른
매력이 있는 것은 아니다 따라서 그들의 수익성의 계산으로 볼 때 예금 등. ,
의 다른 방법으로 여신자금을 확보하는 것에 비교해서 국민주택자금 수탁이,
상대적으로 얼마나 유리한 가에 따라서 그 수익성의 차이가 결정될 것이다.
사태이후 금융시장의 자유화로 인해서 국가가 주택부문을 상대로 특IMF
정한 여신을 제공해야 하는 정책목표는 사실상 사라졌다고 볼 수 있다 한편.
다량의 주택건설에도 불구하고 상승된 주택가격으로 말미암아 저소득층의 주
거안정 문제는 아직도 중요한 국가적인 정책목표로 남아있다 이러한 측면에.
서 본다면 국민주택기금의 목적은 단순히 주택부문 전반에 대한 여신공급량,
의 증가에서 벗어나서 저소득층 주택문제 해소의 자원으로 생각하여야 한다, .
국민주택자금을 저소득층의 주거문제를 해결하는데 중점적으로 관리 운영한다
면 기금의 효과적인 이용은 저소득층 주택문제해결에 많은 영향을 미칠 수,
있는 가능성을 가지고 있기 때문이다 따라서 국민주택기금의 운용방안은 정.
부의 저소득층을 위한 주택정책과 접하게 연계하여 생각하여야 한다.
이 보고서의 다음 장에서는 미국주택정책의 목적과 그 목적을 이루기 위
하여 정부가 어떻게 개입하는 가에 대해 설명하고자 한다 주택부문에 있어.
서 서로 연결되어 있지만 다른 분야라고 할 수 있는 주택실물경제 부문과 주
택금융부문을 나누어서 생각하고자 한다 제 장 제 장 제 장에서는 미국의. 3 , 4 , 5
중앙정부 주정부 지방정부가 관할하는 주택관련 공적자금을 운영하는 기관들, ,
에 대해서 상술하고자 한다 중앙정부의 기관은 현존하는 중요기관들은 모두.
포함하려고 한다 그러나 미국에는 개의 주정부와 만개에 가까운 지방정. 50 2
부가 있고 또 주정부나 지방정부가 상당한 주권을 가지고 주택부문에 개입하,
기 때문에 이를 총망라할 수는 없으므로 전체적인 설명과 더불어 몇 개의 예,
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만 상술하고자 한다 마지막으로 제 장에서는 미국 주택관련 공적자금의 체. 6
계의 특징을 뽑아 이를 평가하여 한국의 정책결정 사항의 배경으로 삼고자,
한다.
미국 주택정책방향과 정부의 역할2.
미국의 주택정책을 전반적으로 살펴보면 정부가 주택부문에 가지고 있,
는 역할과 목적을 파악할 수 있다 이를 요약해 본다면 주택실물경제부문의.
목적과 주택금융시장의 목적으로 나누어 볼 수 있다 미국 정부의 주택정책.
과 주택관련 공적자금의 경제사회적인 목적은 하루아침에 정하여 진 것이 아
니다 년 이래 정치 경제 사회의 변화에 따라 여러 가지의 시행착오를. 1930 , ,
거쳐 여러 정부기관과 주택관련 공기업이 설립되고 시장의 규제가 발전되면서
이루어진 것이다.
실물경제부문으로서의 주택에 관한 정부의 목적은 주택이 인간의 존재에
필수 요소이기 때문이다 주택은 비나 눈 추위와 더위 같은 자연의 위험요소. ,
에서 뿐 아니라 범죄와 같은 사회의 위험요소에서도 거주자를 보호한다 또, .
한 주택은 일상생활의 근거지가 된다 주택이 어디에 있느냐에 따라서 직장. ,
으로의 통근 학교의 배정 쇼핑 센타 공원등의 근린시설 등에 대한 접근성, , ,
가 결정되기 때문이다 주택은 거주자의 경제 사회 교육 등의 활동(access) . , ,
에 커다란 기회가 되거나 제한요소가 되기 때문이다 주택 실물부문을 살펴, .
본다면 미국 정부의 목적은 크게 주택소유 장려 불량주택의 외부효과 극소, ,
화 저소득층의 주택문제 해소 등의 세 가지로 요약할 수 있다, .
금융부문에 관한 주택부문의 정부의 역할은 주택이 국부의 축적에 중요
한 역할을 하기 때문이다 미국 전체 부동산의 크기는 미국 유가증권 주식과. (
채권 연금등 의 크기와 비슷한 것으로 추정되고 있다 또 이상의 가구는, ) . , 90%
주택이 그 가구 재산의 이상을 차지하고 있다 주택이 이렇게 개인의 금90% .
융뿐 아니라 미국 전체 금융시장에서 차지하는 비중이 큰 만큼 정부는 주택,
금융에 대한 적절한 목적이 절실한 것이다 주택 금융 부문으로 본다면 첫. ,
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째 주택금융시장의 안정 둘째 주택 금융 자금의 원활한 공급 셋째 주택금융, , ,
의 혜택을 미국 각 지역과 각 사회경제 계층으로 확산하는 것이라고 할 수 있
다.
주택실물부문의 정책적 목적A.
첫째 정부는 주택 소유를 장려하는 것이다 정부가 주택소유를 장려하, .
는 데는 주택소유가 책임감 있는 시민을 만들고 주택소유자가 많아짐으로 인,
해서 안정적인 사회를 이룰 수 있다는 믿음에 근거하는 것이다 흔히 말하는.
은 맨손으로 시작한 이민자가 열심히 일하면서 가족을 이“American Dream" ,
루고 주택을 구입하여 행복하게 사는 이미지이다 년 현재 미국의 주택. 2005
소유율은 로 다른 나라와 비교해서 매우 높은 편이다 이를 역사적으로68.9% .
보면 년에서 제 차 세계 대전이 끝난 년까지는 를 약간 상회1900 2 1945 45%
하는 정도로 안정된 추세를 가지고 있었지만 전후부터 년까지 급속하게1960
증가한 후 년 이후로는 완만한 증가추세를 보이고 있다 아래 그림 참1960 . (
조)
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미국 중앙정부의 주택정책 중에서 가장 중요한 것은 주택수요자에 대
한 연방소득세 혜택이다 소득세 혜택의 첫째로는 주택소유로 인한 재산세와.
주택 몰게지의 이자비용을 소득에서 공제받을 수 있다는 점이다 한계 세율이.
약 정도 되는 중산층 가정의 경우에 연방 소득세 혜택은 주택유지비의 가30% ,
장 중요한 부분을 차지하는 이자와 재산세의 약 를 감면 받는다고 할 수30%
있다 두 번째로는 주택소유로 생기는 양도소득세 를 상당부. (capital gains tax)
분 면제받을 수 있다는 것이다 이는 그 액수가 한정되어 있고 또 나이가. , 55
세 이상 되어야 해당되지만 재산의 증식이 많은 부분 주택가격의 증가로 생,
긴다는 점을 염두에 둔다면 이로 인한 혜택도 상당한 것으로 추정된다 그 외, .
에 투자나 감가상각 등의 각종 다른 세금혜택을 합하여서 주택관계 세금혜택,
의 총액은 연간 약 억 불 정도로 추정되고 있다1,200 .
그러나 주택 소유율은 사회계층사이에 상당한 차이를 가지고 있다 현.
재 백인 가구의 소유율은 를 상회하는데 반하여 흑인 가구의 소유율은75% ,
히스패닉은 에 불과하다 아래 그림 참조 인종간의 주택 소유율48.1%, 56.3% . ( )
의 차이는 소득 결혼상태 연령등의 차이로 인해 약 절반정도 설명된다고 보, ,
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고 있다 그 나머지는 주택시장이나 주택금융시장에 있어서의 인종차별 지역. ,
별 주택가격의 상승에 따른 차이 문화적인 차이로 볼 수 있다, .
정부가 주택 정책에 참여하는 두 번째 이유는 불량주택의 외부효과를,
방지하기 위함이다 주택은 근린외부효과 를 가지고. (neighborhood externality)
있다 자기가 가지고 있는 주택 가까이에 주택의 관리수준이 떨어져서 가격. ,
이 낮게 되면 자신이 가지고 있는 가격도 떨어져서 자신이 가지고 있는 주택, ,
의 관리를 소홀하게 된다 왜냐하면 자신이 주택에 투자해서 관리를 잘 한다. ,
할 지라도 주위에 있는 건물의 영향을 받아 자신이 한 투자의 이익이 낮게,
되기 때문이다 따라서 주위의 주택의 질이 낮아지면 자신의 주택의 가격도.
낮아져서 동네 모두의 주택가격이 낮아지게 된다 이러한 부정적인 외부효과.
는 주택의 관리 수준을 결정하는 것 뿐 아니라 질병의 확산 화재의 위험 범, , ,
죄의 확산 등의 여러 가지 경로를 통하여서 작용하게 된다 정부가 불량주택.
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의 제거를 앞장서는 이유는 일부의 불량주택이 그 동네의 모든 주택에게 나쁜
외부효과를 미치는 것을 방지하기 위함이다 주택 소유율을 향상시키는 것은.
불량주택 외부효과를 제거하는 데 도움이 될 것이다 집 주인은 세입자보다.
그 주택의 재산성에 더 민감하게 반응할 것이므로 소유자는 세입자보다 지역
사회나 개별적인 건물의 관리에 더욱 힘쓸 가능성이 높기 때문이다 그러나.
불량주택의 외부효과를 제거하는 데는 반드시 주택 소유율 증가라는 정책을
쓸 필요는 없다 상가지역이나 임대주택이라 할지라도 외부효과의 영향은 비.
슷하기 때문이다 문제는 어떻게 개인의 인센티브와 그룹의 인센티브를 서로.
조정하여 맟출 수 있는가 하는 점에 있다.
주택실물부문에서 정부가 가지는 셋째 목표는 저소득층의 주택문제 해소
이다 저소득층을 위한 중앙정부의 주택정책은 크게 가지로 볼 수 있다 첫. 3 .
째는 미국 각 도시에 산재하여 있는 약 만 채의 공공임대주택이다 거의130 .
모든 공공주택은 전국에 흩어져 있는 개에 이르는 지방 공공주택공사3,300
가 소유하고 관리하고 있다 단지 연방정부(Local Public Housing Authority) . ,
의 주택 및 도시 개발부(Department of Housing and Urban Development,
는 지방 공공주택공사에게 보조금을 지급하고 공공주택의 계획 개발HUD) , , ,
관리등에 관한 제반 기술적인 도움도 주고 있다 주에 따라서는 주정부도 지.
방 공공주택공사에게 보조금을 지급하거나 기술적인 도움을 주고 있다 둘째, .
로는 가 주정부의 주택도시국이나 지방 공공주택공사를 통하여 약 만HUD 200
가구에 대해서 주거비보조 상환증서 를 지급하고 있다 지, housing voucher ( ) .
방 공공주택공사가 소유관리하는 공공임대 주택과는 달리 주거비보조 상환증,
서는 그 지역의 평균 주거비 가구소득과 가족수 등의 가구구조에 따라 보조,
금의 액수가 정해지는데 이 상환증서를 가지면 수혜자는 어느 지역에 있던지, ,
원하는 주택을 임대 또는 매입하여 상환증서에 명기된 금액을 현금대신 집주,
인이나 몰기지를 대출해 준 은행에 지불하게 된다 세 번째는 저소득주택세금. ,
면제 제도로써 저소득층을 대상(Low Income Housing Tax Credit, LIHTC) ,
으로 하는 임대주택을 개발 운영하는 경우 그 부동산에 들어가는 세금을 면,
제하여 주는 제도이다 저소득층 가구의 주정부와 지방정부의 보조까지 합하.
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면 미국의 약 억 가구 중에서 약 에 해당되는 만 가구 약 만, 1 5% 600 ( 1500
명 이 직접적으로 주택보조를 받고 있다고 추정되고 있다) .
그 재정의 거의 상당부분은 연방정부 의 재정으로 충당되고 있다HUD .
공공주택과 주택비 보조 상환증서 프로그램에 쓰고있는 의 직접적인 주, HUD
택 보조금예산은 일년간 약 억불 정도이다 이는 연방정부의 일년 예산370 . 2.6
조 불 의 약 정도에 해당되는 것이다 주정부나 지방정(2.6 trillion dollars) 1.2% .
부도 직접 간접적으로 저소득층의 주거환경개선을 위하여 어느 정도의 자체,
예산을 쓰고 있다 그러나 이러한 예산에 대한 통계가 잘 정리되어 있지 않기. ,
때문에 정확하게 그 규모를 파악할 수는 없지만 중앙정부의 지출에 비해 훨,
씬 작으리라고 추측된다.
주택금융시장에 있어서의 정부의 정책적 목적B.
전술한 세 가지의 주택 실물경제적인 목적뿐 아니라 미국이 공공주택자,
금을 운용하는 데는 주택금융시장과 더 나아가서는 금융시장 전체에 관한 공
공의 목적이 존재하기 때문이다 첫째는 년대의 경제 대공황에서 겪었던. , 1930
주택금융시장의 체제적인 위험 에 관한 점이다 주택금융시장의(systemic risk) .
안정 더 나아가서는 전체 금융시장의 안정 은 정부의 중요한 정책목, (stability)
표가 되기 때문이다.
년에 시작한 미국의 경제 대공황 은 년대에 이1929 (Great Depression) 1930
르러는 대대적으로 주택시장에 악영향을 끼치기 시작하였다 그 당시 경제상.
황이 악화됨에 따라 실업자가 양산되고 소득이 감소하는 가운데 많은 주택, ,
소유자가 몰기지 상환을 제 시간에 할 수가 없게 되었다 또 디플레이션으로. ,
인하여 주택 가격이 감소되고 전반적으로 경제사정이 악화됨으로 인하여 주,
택의 매매가 급속하게 감소함으로 인하여 몰기지회수를 하지 못하는 은행의,
위기로 다가서게 되었다 당시 몰기지 시장은 이러한 몰기지의 상환이 불가. ,
한 경우를 대비하여 민간 몰기지 보험 상품private mortgage insurance(PMI, )
이 개발되어 있었다 민간 몰기지 보험은 몰기지 보험회사가 몰기지를 담보로. ,
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집주인이 소득의 감소나 실업 사망 등의 이유로 인하여 몰기지를 상환하지,
못하는 경우에 대비하여 보험회사가 몰기지의 잔액을 대출은행에게 지불하여,
주는 보험 상품이다 몰기지 보험은 대출은행의 몰기지 상환에 대한 위험을.
감소시켜 줌으로써 대출은행의 몰기지 공급을 늘리는 기능이 있다 그러나, .
대공황 같이 대규모의 채무 불이행과 연체가 발생하는 경우에 있어서는 보험
의 기본적인 역할을 담당할 수가 없게 되었다 너무나 많은 주택소유자가 일.
시에 채무를 이행할 수 없기 때문에 몰기지 보험회사가 그 보험금을 지불하지
못하는 사태가 발생하게 되었다 이러한 몰기지 보험회사의 유동성 문제는.
곧 바로 몰기지를 발행한 은행의 유동성 문제로 직접 연결되었다 이러한 은.
행의 유동성 부족문제는 금융시장 전체의 실패를 야기하게 되었다.
이렇게 경제 대공황같이 대규모의 경제 상황 악화가 전반적으로 발생하
게 되는 경우에는 민간 사업자 주도의 시장 메카니즘에 의존한 사설 몰기지
보험은 실패할 수 밖에 없다는 사실을 확인하게 되었다 경제 대공황이 발생.
하기 이전에는 미국의 중앙정부는 주택 몰기지 대출에 관하여 거의 규제하지
않았다 몰기지 대출은 지방 금융의 문제로 취급되었기 때문이다 그러나. .
년에 이르러 몰기지 채무 불이행율이 가 넘고 하루의 경매처분 하는1933 , 50%
주택수가 개가 넘는 상황에 이르게 되었다 이렇게 몰기지의 채무 불이1,000 .
행이 잦게 됨으로 인하여 은행은 몰기지 대출을 대폭 줄일 수밖에 없고 몰기, ,
지 대출액이 줄자 주택시장은 크게 위축되었다 예를 들면 년대에는 매, . 1920
해 호에 이르던 주택 신축수가 년에 이르러는 으로 감소되었700,000 1933 93,000
다 이렇게 되자 중앙정부의 개입이 불가피하게 되었다. (Vandell 1995) .
둘째로 금융시장의 안정이라는 목적에 버금가게 중요한 것은 주택금융,
의 원활한 자금 조달 이라고 할 수 있다 몰기지 대출은행은 자신이(liquidity) .
가지고 있는 자금을 자금 수요자 주택 구입자 또는 주택건설 사업자 에게 대( )
출하고 그 댓가로 몰기지 주택 저당 채권 를 받는다 주택은 그 가격이 주택( ) .
구입자의 연 수입의 몇 배에 해당되기 때문에 몰기지 대출은 통산 장기간, (5
년 년 년 또는 년까지 의 상환기간을 가지게 된다 따라서 몰기지, 10 , 15 , 30 ) . ,
은행의 입장에서 보면 몰기지를 통한 장기융자는 오랜 기간 고액의 채권을 소
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유하게 되기 때문에 쉽게 현금화하지 못하는 단점이 있다.
만일 몰기지 은행이 장기 채권을 몰기지로 가지고 있는 것이 그 기관의
재무계획 의 합당한 선택이라면 은행은 몰기지를 그 상환기관(portfolio choice)
내내 소유하고 있을 것이다 그러나 많은 경우에 은행은 이러한 장기채권을.
유동화하고자 하는 요구가 일어날 경우가 있다 예를 들면 은행의. , cash flow
가 빈약하게 되어 장기채권을 현금으로 변환할 필요가 생길 수 있다 아니면.
몰기지 은행의 사업내용이 몰기지 대출에 부속된 금융 서비스를 제공함으로써
몰기지를 장기간 소유하고 이자 수익을 내는 것 보다 더 많은 수입을 낼 수가
있다 가령 은행이 대출심사를 위한 주택 감정사 변호사 재무사 서류처리. , , , ,
등을 유용하게 처리하는 인적자원을 확보한다면 은행은 소유하고 있는 몰기지
를 현금으로 바꿔서 그 현금을 다시 다른 주택금융 수요자에게 대출하려고 할
것이다 이를 가능하게 할 수 있는 것은 은행으로부터 몰기지를 구입하려는.
시장참여자가 있어야 하는 것이다.
몰기지를 소유하는 데는 크게 세 가지의 위험이 있다 첫째는 채무자가. ,
상환금을 지불하지 않을 수 있다 이를 라고 하는데 이는 채무자. default risk
의 경제 사정이 악화되어서 더 이상 채무의 의무를 감당할 수 없을 때 생긴,
다 둘째의 위험은 이자율의 변화로 생기는 위험이다 예를 들면 대출을 해. , . ,
줄 당시에는 의 이자율이 로 올랐다고 하자 그렇다면 몰기지 은행은8% 10% .
더 많은 이자소득을 낼 수 있는 가능성을 상실하게 된 것이다 셋째의 위험.
은 채무자가 상환기간에 앞서서 미리 원금을 상환하는 경우에 해당된다.
미국의 중앙정부는 등의 설립을 통해 제 차 몰기지 시장을Fannie Mae 2
창조함으로써 몰기지 시장의 유동성을 대단히 높게 향상시켰다 몰기지 보험, .
과 미국 중앙정부의 공신력을 가지고 각 개별 몰기지의 채무 불이default risk(
행 위험성 을 제거하고 장기채권인 몰기지를 합성하여 단기채권으로 변화시킴) ,
으로 제 차 몰기지 시장에서 발행되는 몰기지를 담보로 제 차 몰기지 시장에1 2
서 를 발행한 것이다Mortgage-backed Securities(MBS) .
제 차 몰기지 시장의 출연은 이자소득과 이자율 변동에 따른2 arbitrage
이익을 추구하는 채권시장 에 몰기지 자금의 공급을 탄력적으로(bond market)
공급할 수 있게 하였다 이는 지역 간의 몰기지 시장의 차이를 제거하였을.
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뿐 아니라 외국의 자본을 국내채권시장으로 끌어드림으로 몰기지 자금 공급,
액을 훨씬 증가시킬 수 있도록 하였다.
셋째로 이러한 주택금융시장의 확대는 몰기지의 이자율을 낮게 함으로,
써 더 많은 주택금융소비자에게 몰기지를 제공하게 함으로써 주택소유를 더욱
가능하게 하였다 뿐만 아니라 이러한 사업에서 생기는 이익금의 일부를 특. ,
정한 목표를 설정함으로써 저소득 주택문제를 해결하는데 쓸 수 있게 되었다.
이러한 목적은 몰기지 공급자의 가격을 낮추고 저소득층으로의 몰기지 공급량
을 증대시키는데 있다. (accessibility)
년 제정한1992 Federal Housing Enterprises Financial Safety and
에서 연방의회는 와 의 두 주택Soundness Act(GSE Act) Fannie Mae Freddie Mac
관련 가 저소득층 주택문제를 해결하기GSE(Government-sponsored Enterprise)
위한 특정한 사업목표를 제시하였다.1) 이는
저소득층 주택목표 그 지역1. (low- and moderate-income housing goal):
의 저소득층 지역 중위소득 이하 가구를 목표로 함( (median income) )
극저소득층 주택 목표 그 지역 중2. (special affordable houging goals):
위소득의 이하의 가구이거나 저소득 지구 그 지역 중위소득의 이하 에60% ( 80% )
사는 저소득층 가구를 목표로 함
소수인종 거주지역 소수인종3. (underserved areas houging goal): (racial
이 집중적으로 거주하고 있는 지구에 사는 저소득층 가구를 목표로minority)
함
이 세가지 목표는 가 그해에 구입한 몰기지 수의 최저 비율로 정하GSE
고 있다 예를 들면 년의 저소득층 주택목표가 인데 이는. 1996 40% , Fannie Mae
1) 는 공공의 목적을 위하여 연방정부의Government-sponsored enterprise (GSE)
법에 의거하여 만들어진 기관이지만 민간이 그 주식의 전부 또는 일부를 소유하고 이익의,
추구를 허용하는 회사이다 대개의 경우 의 신용은 연방정부가 명백하게. GSE (explicitly)
보증하지는 않는다 그러난 가 정부의 특별한 규제를 받음과 동시에 정부의 특정한 혜. GSE
택을 받고 있기 때문에 자본시장에서의 임묵적인 정부의 보증을 받는다 따라(implicitly) .
서 그들의 자금 동원 능력은 동일한 위험부담을 가지고 있는 순수한 민간기업에 비해 우,
월하다고 할 수 있다.
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와 이 년에 매수한 몰기지의 이상이 저소득층 지역 중위Freddie Mac 1996 40% (
소득이하의 가구 의 몰기지로 구성되어야 한다는 것이다 년의 극저소득) . 1996
층의 주택목표는 이고 소수인종 거주지역의 목표는 이었다 이러한12% , 21% .
목표치는 점진적으로 증가하여서 년에 이르러서는 각각 로2008 56%, 27%, 39%
정하여져 있고 는 이를 감시하는 권한을 가졌다, HUD .
(www.hud./offices/hsg/gse/gse.cfm 는 년 규제를 변경하였는데 저소득) HUD 2004
층 극저소득층 및 소수인종의 주택 목표뿐 아니라 주택 신규 구입에 사용한, ,
몰기지만을 따로 정리하여 목표를 세우도록 하였다.2) 신규구입(housing
를 위해서 년에 각 의 목표를 설정하였다purchase) 2008 47%, 18%, 34% .
위의 목표들은 단독주택의 몰기지에 한한 것이었다 년 규제. 1995 HUD
는 다가구주택 의 몰기지 구입의 목표도 정하였다(multi-family housing) . 2000
년 까지 는 은 의 다가구 주, Fannie Mae $1.29 billion, Freddie Mac $0.99 billion
택 몰기지를 구입하도록 설정하였고 년에는 그 목표액이, 2001-2004 $ 2.85
과 년에는 과 으로billion $2.22 billion, 2005-2008 $5.49 billlion $3.92 billion
점차 증가하여 설정하였다 부록 에는 년 이후 년까지의. 3 1996 2003 Fannie
와 의 저소득층 주택목표 달성 보고서가 있다Mae Freddie Mac .
미국 중앙정부의 주택관련 공적자금 운영기관3.
주지하는 바와 같이 미국은 주택부문의 정책입안과 실행에 있어 중앙정
부 주정부 지방정부의 세 계층의 연방주의 형태를 가지고 있다 이 세 정부, , .
는 상호 협조의 관계만이 아니라 경우에 따라서는 경쟁관계에 있는 경우도 있
다 주택 건설이나 토지이용에 관하여는 지방정부가 거의 독점적인 권한을.
가지고 있다 지방정부는 토지이용규제나 건축법을 통하여 어떤 필지의 토지.
이용 용적율 건강과 안전을 위한 소방시설 주차 시설 기계시설 건축안전등, , , , ,
에 관한 규제를 하고 있다 세금에 관하여도 부동산 재산세는 거의 지방정부.
2) 신규 구입 외에도 이자율이 낮아짐에 따라 기존의 몰기지를 청산하고 다를 몰기지를 얻
는 을 제외하기 위함이다refinancing .
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가 자체적으로 부과하고 있다 이러한 권리는 주정부가 원래 소유하고 있는.
것이지만 거의 모든 경우에 지방정부에 이를 양도하고 있다.
주택금융시장에 있어서의 중앙정부의 역할은 막강한 것이라고 할 수
있다 전술한 바와 같이 년대에 들어서 연방정부는 경제 대공황을 대처. , 1930
하기 위하여 주택금융분야에 전반적으로 개입을 시작하였다 첫째로 년. , 1932
을 만들어서 주택금용의 여신업무Federal Home Loan Bank System (FHLBanks)
를 조정하고 주택자금을 지원하기 시작하였다 년에는. 1933 Homeowners Loan
를 제정하여 을 설립하였다 의 목Act Homeowners Loan Corporation(HLC) . HLC
적은 경제 대공황으로 인하여 몰기지 상환금을 제때에 갚지 못하여 주택이 채
권자에게 넘어가는 것을 막기 위하여 그 당시 유행하던 년 상환 몰기지 대, 15
출을 년 상환으로 연장하여 주는 사업을 하였다 는 만명이 넘는 채30 . HLC 100
무자를 구제하였으나 년에는 그 법이 연장되지 않음에 따라 문을 닫았다, 1936 .
년에 를 설립하여 정부가 몰기지 보증사1934 Federal Housing Authority (FHA)
업을 시작하였고 년에는, 1938 Federal National Mortgage Association (Fannie
를 설립하여 차 몰기지 시장을 창조하였다 그 후 점 를Mae) 2 . Fannie Mae
민영화 함과 동시에 정부기관이 보증한 몰기지의 구입만을 담당하기 위하여
년에는 를 따로 설립하였다 년에 와서1968 Government (Ginnie Mae) . 1970
는 연방의회는 연방법 를 제정Federal Home Loan Mortgage Corporation Act
하여 민간회사인 Federal Home Mortgage Loan Corporation (Freddie Mac)
을 설립하여 의 경쟁업체로서 시장위주의 체제를 가지고 주택금융Fannie Mae
시장의 안정성과 유동성을 도모하려고 하였다 년에 와서는. 1992 Federal
를 제정해서Housing Enterprises Financial Safety and Soundness Act Fannie
와 의 규제를 산하의 독립기관인Mae Freddie Mac HUD Office of Federal
와 장관이 공동으로 맡게 되었Housing Enterprise Oversight (OFHEO) HUD
다 전자는 개의 주택금융기관의 재무적인면을 규제하는 반면 후자는 그 기. 2 ,
관들의 저소득층 주택정책 목적을 달성하는 가를 감시하도록 하였다.
이장에서는 현존하고 있는 미국중앙정부의 주택관련 금융기관을 하나씩
살펴보기로 한다.
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연방 주택자금 융자 은행 체제A. Federal Home Loan Bank System ( )
전술한 바와 같이 년대를 휩쓴 경제 대공황으로 인하여 민간은행은1930
주택에 대한 투자를 꺼려하였다 이러한 환경 속에서 연방정부는 년. , 1932
를 제정함으로써 개의Federal Home Loan Bank Act , 12 Federal Home Loan
를 설립하였다Banks (FHLBanks) .3) 의 하나로써 설립된 는 주택GSE , FHLBanks
몰기지 대출을 증대하는 것을 그 주요 목적으로 한다 이 목적을 달성하기.
위하여 는 천여개의 멤버에게 주택금융을 위한 몰기지 대출자금을, FHLBanks 8
제공한다.4)
가 동원하는 자금은 멤버가 출자한 자본금에 근거하여 발행FHLBanks
한 채권이다 연방정부는 가 발행한 이러한 채권에 대해 원금과 이. FHLBank ,
자를 전혀 보증하지 않는다 초창기에는 연방정부가 의 주식중. FHLBank $125
를 소유하고 있었지만 년 이후 모두 민간 멤버들이 다시 구입하였million , 1951
다 따라서 현재는 민영화 되어있는 셈이다 를 규제하는 기. 100% . FHLBanks
관은 인으로 구성되어 있는 인데5 Federal Housing Finance Board(FDFB) , US
장관을 비롯하여 모두 대통령이 임명하게 되어있다 개의 은행은 각자HUD . 12
개별적으로 운영되고 이를 소유하고 운영하는 이사회는 멤버 금융기관에서,
선출한 이사들과 에서 임명한 이사로 구성되어 있다FDFB .
년의 법 개정 이후 멤버들은 저소득1989 Federal Home Loan Bank Act ,
층 주택을 위한 을 운영하도록 되어있다Affordable Housing Program (AHP) .
이로 인하여 는 일년에 또는 순 이익금의 이상을 저FHLBanks $100 million 10%
소득층 주택금융 자금 지원에 쓰도록 규정하고 있다 이 프로그램의 전형적.
인 운용 방법은 자가 소유주택이나 임대주택의 구입을 위한 몰기지 대출을 시
중가격 보다 낮은 이자율로 제공하는 것이다 년 개정된 법에 의해서는. 1999
그 에 대출하는 최소 한계가 이나 순이익의 로 규정하고AHP $200 million 20%
3) 개의 은행은 다음의 도시에 위치하고 있다12 : Atlanta, Boston, Chicago, Cincinnati,
Dallas, De Moines, Indianapolis, New York, Pittsburgh, San Francisco, Seattle,
Topeka.
4) 멤버는 동시에 주주 이기도 하다 년 월 일 현재 멤버쉽은 개(stockholder) . 2006 3 1 5,927
의 상업은행 개의 저축은행 과 개의 신용(commercial banks), 1,274 (thrift institutions) 956
조합 으로 구성되어 있다(credit union) .
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있다 년 로 대출된 금액은 억 천불 에 달한다 아래의. 2005 AHP $280 million (2 8 ) .
그림은 개 가 에 대출한 총 금액을 보이고 있다 년 이후12 FHLBanks AHP . 1989
누진 금액은 억불 을 넘는다 에 의한 대출을 받으려면 그$2 billion (20 ) . AHP
지역 중위소득 의 이하에 해당되는 가구의 주택을 위한 대(median income) 80%
출이거나 임대주택의 경우에는 이상의 가구가 그 지역 중위소득의 이20% 50%
하에 해당되어야 한다.
지역에 따라 의 일부 자금을 처음 주택을 구입하는 가구를 위해AHP
따로 떼어 놓는 경우도 있다 예를 들면 아틀랜타은행 에서는 처음 주택을. ,
구입하는 가구에게는 한도까지 의 을 은행이 보조하는$5,000 downpayment 1/3
프로그램을 실시하고 있다.
최근 는 또 도시개발에도 융자하기 시작하였다 도시개발에FHLBanks .
드는 비용을 융자하는 은 년 이후Community Investment Program (CIP) 1989
개 이상의 프로젝트에서 억불 을 대출하였다 자금은 경600 $40 billion (400 ) . CIP
제적으로 낙후된 지역에 소득 진흥 일자리 창출 도시개발등의 사업을 위하여, ,
쓸 수 있다 그러나 그 사업의 혜택이 중위소득의 이하의 가구에게 돌아. 115%
가는 경우 임대주택의 경우에는 이상의 가구가 중위소득 이하의 소득( 51% 115%
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일 경우 에만 적용될 수 있다) .
년 현재 의 총 자산은 억불 에 상당2006 FHLBanks $998 billion (9980 )
한다 그중의 대부분 은 멤버 금융기관에 제공한 대출 가능한. ($615 billion)
자금 또는 이다 는 멤버금융기관에서(advance line of credit) . FHLBanks
제공하는 담보 을 받고 그 기관에 대출 가능한 자금을 제공한다(collateral) , .
멤버 금융기관은 이 자금을 그 지역사회의 필요한 실수요자에게 대출한다.
나머지 억불 은 가 다시 사들인 몰기지이다$104 billion (1040 ) FHLBanks .
년 이후 많이 이용되고 있는 몰기지 프로그램은 차 몰기지 시장에 팔1997 2
기 어려운 멤버 금융기관의 몰기지를 가 구입하는 프로그램이다FHBanks .
멤버 금융기관의 몰기지의 상당한 부분은 등으로 인해 그 위험도AHP, CIP
가 보통 몰기지 보다 높기 때문에 몰기지 보험을 사지 못하는 경우가 많고, ,
또 몰기지 보험이 있다하더라도 그 프리미움이 높을 가능성이 많다 이런.
경우에 의 몰기지 프로그램은 멤버 금융기관에 있어서, FHLBanks Fannie
나 등의 정규적인 차 몰기지 시장의 대안으로 작용되는Mae Freddie Mac 2
것이다 는 국제 채권시장에서 채권을 발행함으로써 그 자금을. FHLBanks
유치한다 의 신용도는 최상급인. FHLBanks Aaa (Moody's) / AAA
으로 미국정부가 직접 발행하는 채권과 거의 같은 가격(Standard & Poor's)
으로 거래되고 있다 최근 지적되는 문제로는 와. Fannie Mae Freddie Mac
과 같이 도 년 현재 에 불과한 매우 낮은FHLBanks 2006 4.5%
를 가지고 있다capital-to-asset ratio .
멤버 금융기관의 주택금융상품은 몰기지 대출 등을 비롯하여 장기대출
상환기간이 년 이상 이 대부분이다 이와 반면하여 가 채권시장( 10 ) . FHLBanks
에서 발행하는 채권은 년 또는 그 이하의 단기 채권이다 그 이유는1 .
는 그 멤버들의 재무상황을 집결함으로써 장기 채권 의무를 단기FHLBanks
적으로 분류함으로써 채권의무를 더욱 탄력적으로 운용할 수 있다 둘째의.
이유는 가 가지고 있는 로서의 신용도를 십분 이용함으로써FHLBanks GSE ,
단기 채무를 계속적으로 할 수 있기 때문이다rollover .
에 대한 더욱 자세한 정보는 다음의 사이트에서 알아볼 수 있FHLBanks
다. http://www.fhlbanks.com/index.html
B. Federal Housing Authority (FHA)
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년에 신설된 는 당시 경제 대공황을 치르고 있는 미국의 주1932 FHLBank
택금융 시장을 회복시키기에는 충분치 못하였다 은행을 비롯한 많은 금융기.
관이 도산함에 따라 금융시장이 공황상태에 이르렀다 저 이자율과 은행의, .
도산을 우려한 소비자는 은행에 예금을 꺼려하고 채무 불이행을 꺼려하는 은,
행은 몰기지 대출을 꺼려하였기 때문이다.
이러한 공황적인 경제 환경에 있어서 연방정부의 의회는 년 제정, 1934
된 에 의거하여 의National Housing Act Federal Housing Administration (HUD
전신 의 부속기관으로 를 설립하였다) Federal Housing Authority(FHA) . FHA
의 기본 설립 목적은 몰기지 보험 주택담보장기대출 상환보증 을 판매함으로( )
써 몰기지 대출을 증대하고 주택 소유율을 높이는 데 있다 가 생기기, , . FHA
이전에는 민간 몰기지 보험회사가 몰기지 보험을 제공하였다 그러나 경제.
대공황 같은 대규모의 경제위기가 도래함으로써 많은 몰기지 소유자가 한꺼번
에 그 부채를 상환하지 못하는 사태에 이르자 민간 몰기지 보험회사는 약정,
한 보험금을 지불할 수 없게 되었다 이러한 시점에 있어서도 는 몰기지. FHA
보험금을 지불할 수 있었다 이는 는 미국 중앙정부의 공신력을 가지고. FHA
있기 때문에 이와 같은 경제공황으로 생기는 주택금융시장의 위기에서 면역,
될 수 있기 때문이다.5)
주택금융 위기를 타파하기 위해 세워진 의 역할은 년대 이후 점FHA 1940
차로 경제가 정상화됨으로써 그 존재의 당위성이 없어지게 되었다 그러나, .
경제사회의 변화에 따라 의 역할도 변화하면서 처음의 설립목적이던 공황FHA
상태에 빠졌던 주택 금융시장의 정상화를 위한 정부의 몰기지 보험제공과는
다른 방향으로 발전하게 되었다.
년대에 이르러서는 는 임시적으로 제 차 세계대전을 수행하기1940 FHA 2
위한 임무를 담당하게 되었다 또 년 전쟁이 끝난 후에는 전쟁에서 돌아. , 1945
5) 또 년 에는 저축을 장려해서 몰기지 공급을 늘이는 목적으로1934 National Housing Act
를 설립하였다 는 저Federal Savings and Loan Insurance Corporation (FSLIC) . FSLIC
축자의 예금을 연방정부가 보장하는 역할을 하였다 연방정부는 다음 해에 상업은행의 예.
금을 보장하는 를 설립하였다 년대Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) . 1980
에 있었던 대규모 저축은행위기 로 인해 가 도(Savings & Loan Association Crisis) FSLIC
산하게 되자 년 그 업무를 로 이전하였다, 1989 FDIC .
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온 퇴역군인의 주택문제를 돕는 기관으로의 역할을 다하였다 이러한 임시적.
인 역할 역시 전쟁 후 설립된 가 담U.S. Department of Veterans Affairs (VA)
당하게 되었다.
년를 계기로 하여 는 새로운 역할을 담당하게 되었다 주택금융1949 FHA .
시장의 위기를 임시적으로 해소하기 위하여 몰기지 보험을 제공하는 역할에서,
위험부담이 높은 몰기지 예를 들면 가 작다던가( , down payment ,
가 높다든가 대출기간이 길다든가 하는 를 보증하는payment-to-income ratio , )
기관으로 변신하기 시작하였다 이렇게 가 위험부담율이 높은 몰기지에. FHA
대한 보험이 성공적으로 이루어지게 되었다 근본적으로 는 정부기관이고. FHA
이익을 내야하는 부담이 없기 때문에 이렇게 생긴 이익금을 Mutual Mortgage
로 적립하기 시작하였다 이렇게 몰기지 보험이 정상적Insurance Fund (MMIF) .
으로 운용됨에 따라 민간 몰기지 보험사업도 다시 허락되었고 의 성공을, , FHA
목격한 많은 민간 몰기지 보험 사업자들은 의 사업모델을 추종하기 시작FHA
하였다 정상적인 주택금융시장의 상태에서는 많은 민간 몰기지 보험회사들.
도 를 따라 고위험율 몰기지 보험을 팔 수 있었던 것이다FHA .
년대와 년대에 이르러 미국의 도시 중심부의 문제가 심각하게1950 1960 ,
대두 되었다 중산층들이 계속되는 도시 교외 개발 에 편승하. (suburbanization)
여 도심지에서 교외로 이주하는 현상이 대규모로 전개됨에 따라서 도심의 주,
택이 저소득층과 흑인들이 주로 거주하게 되면서 도시의 시설과 주택이 낙후,
되는 현상이 가속화되었다 에 개정된 주택법은 의 운용 규정을 최. 1954 FHA
대한의 이익을 내는 경제적인 요인에서 기관이 흡수할 수 있는 최대한이 위험
수준에서 도시환경의 재정비라는 목적으로 변환하였다.
당시 미국에서는 주택소유율의 증대는 지역사회의 안정을 도모함으로써
국가발전에 기여한다는 주택소유의 외부효과 에 대한 강한 믿음이(externality)
있었다 따라서 주택소유를 증대시키기 위한 정부의 보조는 좋은 정책이라고.
생각하였다 이러한 사회정책으로서의 주택소유 증대정책은 년대에 시작. 1930
된 의 최초의 목적이었던 주택금융시장 안정화라는 것과는 다른 정책목FHA
표라는 점을 상기하여야한다 예를 들어서 말하면 주택금융시장 안정화를 위.
해 주택의 질과 가격이 하락하는 지역에 대한 몰기지 보험을 거부하는 관례가
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이제는 특정지역 대출거부 를 통하여 소수인종들이 집중적으로 거주(redlining)
하고 있는 지역에 대한 대출거부를 시행하고 있다는 비난을 받았다.6)
년대에1960 U.S. Department of Housing and Urban Development (HUD)
가 장관급의 독립적인 기관이 되고 주택과 도시문제가 정치이슈의 최첨단에
이르자 는 의 도시 및 주택정책을 시행하는 가장 중요한 금융기관이FHA HUD
되었다 도심 재개발을 위해서 주택과 토지를 수용하고 주민을 이주시키는데. ,
있어서 는 재정의 뒷받침을 하여 주었다 정부주도로 양노원이라든지 임FHA .
대주택을 건설하는데 있어서도 는 필요한 재정을 공급하였다FHA .
공급 위주의 저소득층 주택정책이 가장 절정에 다다랐던 년대 말에1960
이르러서는 의 시장가격보다 낮은 이자율을 제공함으로써 저소득층의 주FHA
택 소유율을 높이거나 임대주택의 건설비용을 낮춤으로 말미암아 임대료를 낮
추는 사업에 집중하였다 이러한 사업들은 손해를 내는 가능성이 많기 때문.
에 이들은 라는 자금을 통하여 운용하였다Special Risk Insurance Fund (SRIF) .
와 에 의하여 운용되는 주택소유National Housing Act Section 235 Section 236
프로그램은 일반적으로 가 운용하던 원칙에 비해 훨씬 느슨한 것이었다FHA .
년대에 와서는 의 대출보증 정책이 부정과 사기행위로 만연되어1970 FHA
있다는 비난이 그치지 않았다 이는 저소득층의 주택보조를 위한 정책은 근.
본적으로 주택시장의 건전한 투자의 원리와 상충되기 때문에 저소득층 지역에
집중 투자하는 것만으로는 그 지역의 주택시장 변화를 반드시 양성적으로 변
화시킬 수 없기 때문이다 예를 들면 어떤 동네가 점차로 몰락하고 있다고. ,
하자 주택가격은 점점 하락하고 이주하여 나가는 주민이 많고 이주하여 들. ,
어오는 주민들은 많지 않으며 들어오는 주민이 있다고 할지라도 그들의 사회,
경제적인 신분이 이주하여 나간 주민보다 상대적으로 낮다고 하자 이러한.
추세를 다시 반등하기 위하여 그 지역에 많은 보증 주택 몰기지 대출이, FHA
이루어지고 있다고 하자 이렇게 많은 주택 금융투자에도 불구하고 그 동네.
의 하향곡선이 계속된다면 어느 순간부터는 부도가 도매금으로 생기고 많은,
주택이 경매시장에서 팔리지 않게 된다면 의 보증은 그 지역의 주택시장, FHA
6) 은 몰기지 대출은행이 특정지역에는 몰기지 상환의 위험이 너무 높다고 판단하Redlining
여 대출을 꺼려하는 것을 말한다 이는 은행의 본 사무소에 빨간 줄로 그 지역을 표시하여.
놓은 지도가 있다는 것을 빗대어서 생긴 용어이다.
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을 돌이키기는 커녕 주택시장에 반대의 신호 를 제공함으로써 더욱 악, (signal)
화시킬 가능성도 있다는 것이다 이는 고위험 몰기지 보험의 집중이 지역의.
주택시장에 부정적인 외부효과 를 나타낼 수도 있다는 증(negative externality)
거가 되었다.
가 민간 행위자로만 구성되어있는 주택 금융 시장에서는 거래가 이SRIF
루어질 수 없는 위험이 높은 몰기지 대출에 집중되기 때문에 정부의 규제가,
더 필요하게 된다 그러나 재무의 건전성만 따지면 저소득층의 주택 보조를.
할 수 없는 어려움이 있다 이러한 상황에서 는 대출업자의 도덕적 해이. SRIF
에 빠지기 쉬운 위험이 있다 보증을 받은 대출업자가(moral hazard) . FHA
보증을 받지 않은 몰기지에 비해 부도율이 더 높다고 할지라도 그 이유FHA ,
가 대출업자의 부주의 때문인지 보증의 몰기지가 본연적으로 높은 위험율FHA
을 가지고 있는지를 구별할 수 없기 때문이다 다음의 표는 보험이 있는. FHA
몰기지와 그렇지 않은 일반 몰기지의 일 채무 불이행율90 (90-day default
을 나타낸 것이다 보는 바와 같이 두 가지 부류의 몰기지에는 상당rate, %) .
한 차이가 있으며 최근에 이르러서는 그 차이가 심화되고 있는 상황이다, .
출처 외: Pennington-Cross (2000).
년대에 들어서는 몰기지 보험시장의 경쟁이 심하여짐에 따라 민간1980
몰기지 보험업자도 대거 고위험 몰기지 시장으로 진입하였다 이에 따라. FHA
는 보험심사에 걸리는 시간을 줄이는 등의 비용을 줄이기로 노력하였으나 계
속되는 시장 점유율의 하강으로 인하여 고전을 면치 못했다 그러나 년. , 1990
대에 와서는 경기가 점점 좋아지고 몰기지의 상한선이 이상으로FHA $200,000
년도 FHA 일반 몰기지 차이
1986 1.29 0.67 0.62
1988 1.14 0.54 0.60
1990 1.10 0.39 0.71
1992 1.35 0.47 0.88
1994 1.44 0.45 0.99
1996 1.40 0.32 1.08
1998 1.51 0.28 1.23
1999 1.51 0.29 1.22
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올라감에 따라 수익율이 상승하였고 이로 인해 의 원금도 많이 회복되었, MMIF
다.
보험업자 마다 다르지만 대체적으로 몰기지 보험금은 년에 약 대출금, 1
의 정도 이다 예를 들면 만불의 주택 융자를 한다면 몰기지 보험으0.5% . , 20 ,
로 년에 약 불 정도 내야 하는 것이다 또 통상 의 비율1 1,000 . down payment
이 가 넘으면 대출업자는 몰기지 보험을 요구하지 않는다 이는20% . down
비율이 가 넘는 경우에는 대출인이 경제적인 어려움에 처하여서payment 20%
몰기지를 상환하기 어렵게 된다 할지라도 이상 대출인의 자본금이, 20%
가 들어있기 때문에 저당잡혀 있는 주택을 처분하여 그 부채를 청산하(equity) ,
는 것이 유리한 경우가 거의 대부분일 것으로 보기 때문이다.
또 보증 대출은 그 위험도가 일반 시장 주택대출보다 높기 때문에FHA
통상 이자율이 약간 높고 대출의 한계도 일반대출보다 낮다 따라서 보, . FHA
증대출은 가 가 되지않고 대출금도 낮은 경우에 집중되어down payment 20%
있다 는 그 외에도 대출금의 에 해당되는 금액을 대출을 할 때 부. FHA 1.5%
과한다 상환기간이 년 이상의 대출인 경우에는. 15 loan-to-value
가 이하가 되면 년 이상 보험료를 낸 경우 보험금의ratio(LTV) 78% , 5 FHA
부담은 자동적으로 없어지게 된다 상환기간이 년 이하이고 가. 15 LTV 90%
이하이면 는 몰기지 보험을 부과하지 않는다 상환기간이 년 이하이고FHA . 15
가 이상인 경우에는 가 이하로 떨어지는 경우에는 보험금이LTV 90% LTV 78%
자동적으로 면제된다.
현재 는 와 더불어 저소득층의 몰기지 보험에 집중되어 있다 따FHA VA .
라서 채무 불이행의 위험이 높기 때문에 대출은행은 일반적인 몰기지 보다 이
자가 약간 높고 약 정도 그 상한선도 훨씬 낮다 그러나 많은 경( 0.25-0.5% ), . ,
우 의 비율이 낮아서 저소득층의 최초 주택구입시에 많이 이용down payment
되고 있다 년대에 이르러 주택시장이 과열하면서 주택가격이 상승하고. 2000 ,
주택구입을 위하여 필요한 대출금이 커짐에 따라서 의 시장점유율이 전반, FHA
적으로 하강하고 있다 년 데이타에 따르면 의 시장점유율은. 1995-96 , FHA
주 마다 다르지만 대출한계 이하의 몰기지 대출건만으로 보아, FHA 15-40%
정도를 보이고 있다.
- 24 -
는 정부기관이고 정부의 규제와 지도를 받지만 운용은 기관FHA , 100%
자신이 받는 수익금으로 운영되고 있다 에 대한 더욱 자세한 정보는 다. FHA
음의 사이트에서 알아볼 수 있다. http://www.fha.com
퇴역군인 몰기지 대출C. U.S. Department of Veteran's Affairs (VA) -
보증
퇴역군인에 관한 복지프로그램은 미국의 역사상 가장 오래된 것 중의 하
나이다 의 유래를 거슬러 올라가면 년 청교도가 플리머스. VA , 1636 (Plymouth,
에 정착하였을 때 이미 인디언과의 전쟁으로 인하여 부상당한Massachusetts) ,
군인들은 식민지 정부가 담당하도록 하였다 독립전쟁 당시 독립군의 유치를. ,
위하여 불구가 된 퇴역군인에게 연금을 제공하였다 이후 년 미국 연방, . , 1789
정부의 의회의 결정에 따라 전쟁에 나가서 사망 또는 부상당하거나 불구가, ,
되는 경우에는 그 치료와 생활을 연금 지급을 중앙정부가 담당하도록 법으로
제정하였다 세기에 들어와서는 퇴역군인뿐 아니라 그들의 배우자나 부양가. 19 ,
족들에게도 혜택이 확장되었다.
남북전쟁이후에는 각 주에 퇴역군인시설이 건설되었다 전쟁에 의한 질.
병이나 부상뿐 아니라 그 외의 질환에 대하여도 입원치료를 받을 수 있도록,
혜택도 확대되었다 제 차 세계대전이후에는 불구연금 직업훈련 재활훈련. 1 , ,
등이 실시되었으나 여러 연방정부의 기관에 나누어서 이루어졌다 이렇게 여.
러 기관에 산재하였던 퇴역군인의 서비스 기관을 년1921 U.S. Veteran's
로 규합하였고 년에는 행정상의 위치를 으Bureau , 1930 Veteran's Administration
로 승격시켰으며 년 월 일 대통령 때에 장관급인, 1988 10 25 Reagan U.S.
로 또 다시 승격시켰다Department of Veteran's Affairs .
제 차 세계대전에 참여한 군인의 숫자가 사상 최대로 많아진 것을 계기2
로 년에 제정된, 1944 The World War II G.I. Bill (Servicemen's Readjustment
은 미국의 사회에 많은 영향을 끼치게 되었다 이는 이 법이 당시에 이미Act) .
대대적으로 발전된 의료시설뿐 아니라 대학교육을 위한 학자금 보조 주택구, ,
입을 위한 몰기지 대출 등의 일반생활에 대한 광범위한 혜택을 포함하고 있었
- 25 -
기 때문이다.
주택융자 프로그램은 전쟁에서 돌아온 퇴역군인이 없VA down payment
이 주택을 구입할 수 있는 기회를 제공하였다 그러나 중요한 것은 는 주. , VA
택 몰기지 대출을 직접 운영하지는 않는다 다만 퇴역군인이 몰기지 대출을. ,
얻어 주택을 구입하는 경우에 몰기지 대출을 한 은행에게 융자보증을 하여준
다 일반적으로 주택 몰기지 대출이라 함은 몰기지 은행이 이러한 의. VA VA
융자보증을 감안하여 그러한 융자보증이 없는 일반 몰기지 대출로는 가능하지
않은 융자를 하여 준다거나 예를 들면 낮은 이자율이라( 0% downpayment),
든지 민간 몰기지 보험을 면제하여 주는 등의 좀 더 나은 융자조건을 얻을,
수 있게 하는 것이다 년 월 현재 대출금의 한도액은. 2006 11 , VA $ 417,000
이지만 가 대출금의 전부를 보증하는 것이다 가 보증하는 한도 금액, VA . VA
은 대출금의 이거나 중 높은 금액으로 책정된다 또한 보25% $104,250 . , VA
증 대출을 이용하는 경우에도 라고 하여 대출금의 를 요“VA funding fee" 2%
구하고 있다 또 두 번째로 대출을 이용할 경우에는 의 수수료를 내. , VA 3%
야한다.
가 융자 보증을 하여 준다고는 하지만 실제로 수요자가 대출금을 구VA ,
할 수 있는지의 여부는 주택가격 대출금의 규모 주택 구입자의 소득과 신용, ,
도 등의 여러 가지 조건을 만족하여야 한다 대출보증을 통해 주택구입을. VA
원하는 퇴역군인은 우선 에 자격의 적격성을 확인하여야 한다 경우에 따VA .
라서는 적격성확인이 인터넷상에서 즉시 할 수도 있지만 그렇지 않은 경우는,
우편으로 하게 된다 다음에는 구입하고자 하는 주택을 가 인정하는 주택. VA
감정사를 통하여 감정을 받아야 한다 그 다음의 대출 과정은 일반 몰기지.
대출과정과 같다 다시 말하면 대출 지원자가 대출은행에 지원서를 제출하고. ,
은행은 지원자의 소득 신용도등의 정보와 주택 가격 등의, , loan to value ratio
정보를 분석하여 위험도를 추정한 후에 대출의 가부를 결정한다.
현재 적용되고 있는 주택 몰기지 대출 보증에 관한 자세한 규정은VA
아래의 웹페이지를 참조하기 바란다. http://www.valoans.com/faq.cfm 몰기지
보험사업 이외의 다른 여러가지 사업에 관하여는VA http://www.val.gov를 참
조하기 바란다.
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D. Federal National Mortgage Association (FNMA, Fannie Mae)
전술한 바와 같이 년대를 휩쓴 경제 대공황으로 인하여 민간은행은1930
주택에 대한 투자를 꺼려하였다 년에 제정된 에는. 1934 National Housing Act
의 전신 에게 민간 금융기관이 소유한 몰Federal Housing Administrator (HUD )
기지에 지급보증을 하는 를 설립하도록 하였다 동시에 의 지급보증FHA . FHA
이 된 몰기지를 사고파는 민간소유의 몰기지 조합 을 설(mortgage association)
립할 수 있는 권한을 부여하였다 그 후 년 루스벨트 대통령의 뉴우딜. 1938
정책의 일환으로 정부기관인 의 부속기관으Reconstruction Finance Corporation
로 를 설립하였다 가Federal National Mortgage Association (Fannie Mae) . FHA
몰기지 보험을 제공함으로써 몰기지 대출의 위험을 낮추는 방법으로 몰기지
대출의 공급을 늘이는 방법과는 달리 는 몰기지 대출을 하는 민간, Fannie Mae
은행에게 여신 자금을 보다 싼 가격으로 더 많이 공급하는 것을 목적으로 설
립되었다 의 설립법은 부록 에 게재되어 있다. Fannie Mae 1 .
의 시작은 연방정부의 법에 의해 정부 기관으로 시작되었으Fannie Mae
나 그 후 점차로 민영화 되어 왔다 설립 초창기에 있어서는 는, . Fannie Mae
과 거의 같은 방법으로 주택금융시장에 참여하였다National Savings and Loan .
다시 말하면 정부 기관이라는 이점 때문에 시중은행 보다 더 싼 값으로 더,
많은 자금을 끌어드릴 수 있다 이러한 자금을 몰기지 대출을 하는 일반 시중.
은행에 민간의 자금 동원비용보다 싸게 공급함으로써 일반은행의 몰기지대출
공급량을 증가시키는 것이다.
의 출연은 미국의 제 몰기지 시장을 가능하게 하였다Fannie Mae 2 .
는 정부기관이기 때문에 적어도 민영화 되기 이전에는 민간기관Fannie Mae ( )
에 비해 채권시장에서의 신용도가 높다 미국정부가 채무를 보증하기 때문에.
채권자의 입장으로 보면 거의 의 위험이 없다고 볼 수 있다 따라서, default .
는 채권시장에서 다른 어떤 금융기관이나 회사보다 가장 낮은 이Fannie Mae
자율로 자금을 융통할 수 있다 또한 미국 정부는 영원히 존재한다고 생각할.
수 있기 때문에 언제든지 그 채권의 상환 기간을 연장할 수 있다 어떤 민간, .
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기업의 경우에는 기업의 재무 사정 때문이든지 아니면 경제 사정이 전반적으
로 악화되는 경우에 많은 채권자들이 원금을 돌려받기를 원할 수 있다 이런.
경우에는 이 기업은 그들의 부채를 연장할 수 없게 될 수 있다 이런 경우.
유동성의 문제 때문에 회사는 부도를 낼 수 밖에 없는 경우가 생긴다 그러.
나 미국 정부는 이러한 유동성의 위험을 거의 가지고 있지 않다 셋째로 미, . ,
국정부는 화폐를 발행할 수 있는 권리가 있다 따라서 일반 채권시장에서 더.
이상 채권을 판매할 수 없다고 할 지라도 자기자신에게 채권을 발행할 수 있
다 이러한 이유들 때문에 미국정부의 채권은 다른 어떤 기관보다 높은 가격.
에 낮은 이자율로 거래된다( ) .
이렇게 자본시장에서 유리한 위치를 차지하고 있는 가 몰기Fannie Mae
지를 담보로 한 채권 을 발행한다면 이는(MBS, mortgage-backed securities) ,
중앙정부의 예산과는 전혀 별도로 운용할 수 있다 중앙정부가 담보없이 증.
권을 발행한다면 이는 중앙정부의 부채가 그만큼 증가할 것이다 그러나, .
가 자신이 시중 몰기지 은행에서 구입한 몰기지를 담보로 증권을Fannie Mae
판다면 는 금융시장의 로서 작용할 뿐 중앙정부의 부Fannie Mae intermediary
채와는 전혀관계가 없다.
년 가 보증한 몰기지를 구입하는 권리를 가진 는 지1938 FHA Fannie Mae
난 년동안 금융시장의 역할이 점차로 확장되어 왔을 뿐 아니라 국가기관으60 ,
로부터 점차 민영화되어 왔다 연방의회는 년에 가 가 보. 1944 Fannie Mae VA
증한 몰기지도 구입할 수 있도록 허락하였다 년에는 법을 개정하여 일. 1954
부의 주식을 민간에게 판매함으로써 관민혼합 소유 제도를mixed-ownership ( )
가지게 되었다 년 죤슨 대통령시기에 와서는 설립법을 개정하. 1968 Johnson ( )
여 를 완전히 민영화하여서 지금까지 그 소유구조를 유지하고 있Fannie Mae
다 동시에 정부 소유의. , 100% Government National Mortgage Association
를 설립하였다(Ginnie Mae) .
년에는 뉴욕주식시장 에도 상장되었다1970 (New York Stock Exchange) .
그러나 역사중에의 가장 큰 변화중의 하나는 년에 일어났다Fannie Mae 1972 .
이는 나 가 지급보증을 한 몰기지 뿐아니라 일반 몰기지를 구입할 수FHA VA ,
있도록 허락을 받은 것이다.7) 일반 몰기지의 양이 나 몰기지보다 훨FHA VA
- 28 -
씬 많기 때문에 세월이 감에 따라 자연히 일반 몰기지의 부분이 점점 증가하,
게 되고 에 이르러는 일반 몰기지 구입량이 와 보증 몰기지 양을1976 FHA VA
능가하게 되었다 년에는 단독주택 뿐 아니라 가구 주택에서 가구 주. 1978 , 2 4
택의 몰기지 까지 구입할 수 있게 되었다 년부터 변동이자율 몰기지. 1981
뿐 아니라 까지 구입(adjustable rate mortgage) mortgage-backed security(MBS)
할 수 있게 되어 미국 내의 완전한 제 몰기지 시장의 형성을 확립하였다2 .
년에 와서는 다가구 주택의 보통 몰기지 구입할 수 있게 되었다 년1983 . 1984
에는 유럽 채권시장에서도 증권을 발행하기 시작하였다 년에는 처음으. 1987
로 를 발행하였다Real Estate Mortgage Investment Conduit (REMIC) .8)
년에는 의 주식이 주식지수에 포함되1988 Fannie Mae Standard & Poor 500
었다.
년에는 설립법과 후에 설명할 설립법을 대1992 Fannie Mae Freddie Mac
폭 개정하여 이들에 대한 정부의 규제를 강화하였다 이 두 제 차 몰기지 시. 2
장의 금융을 다루는 의 규제를 재무구조의 건전성을 주로 다루는 것은GSE
내의 독립기관인 에 맡기고HUD Office of Federal Housing Enterprises(OFHEO) ,
저소득층 주택문제를 해소하는 역할은 의 장관이 다루도록 하였다HUD .
는 전반적인 재무구조의 건전성을 위한 각종의 규제를 한다 특히OFHEO . , 10
년 동안의 금융시장의 비상사태가 계속된다고 가정할 지라도 이를 견딜 수,
있는 자산운용을 기준으로 하고 있다 또 이러한 규제를 이행하지 못했을 때.
의 벌칙도 규정할 수 있는 권한이 있다.
의 하나로서 는 설립법에 제정한 사업이외에는 개입하지GSE , Fannie Mae
못한다 또 설립법이나 규제를 하는 기관의 명령에 순종해야 한다 대신. , .
와 은 주정부와 지방정부의 소득세를 면제 받고Fannie Mae Freddie Mac 9),
의 규제를 받지 않으며 은행이 예금한 금액의Security Exchange Commission ,
7) 몰기지의 채무 불이행의 위험 을 낮추기 위하여 몰기지 대출업자들은 일반(default risk) ,
몰기지의 가 미만이면 소비자가 민간 몰기지 보험 을 구입하loan-to-value ratio 80% , (PMI)
도록 요구하고 있다.
8) 은 몰기지를 조합하고 이를 담보로 하여 여러 가지 만기 이자율 운용규칙 등을REMIC , ,
가진 채권 를 발행하는 의 파생금융상품 이다(multi-class security) MBS (derivative) .
9) 지방정부의 재산세 종업원의 사회보장세 연방정부의 소득세등의 기타 세금은 면제되지, ,
않는다.
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예치금으로서 현금과 더불어 의 증권을 이용할 수 있으며 연방은행의 채GSE ,
권구입 에 가담할 수 있으며 미국 재무성(open market purchase) , (US
이 까지 의 채권을 구입할 수 있다Treasury Department) $2.25 billion GSE .
그러나 년 재무감사에서 의 회계방식에 대한 의혹이 생기고2003 Freddie Mac
수십억의 이익이 잘못 계산되었다는 발견으로 인해 이들은 년 이후 자, 2003
발적으로 에 등록하고 규제Security Exchange Commission(SEC) SEC ,
에 따른 재무제표를 공개하기 시작하였다Section 12(g) .
에 대한 더 자세한 정보는 홈페이지Fannie Mae www.fanniemae.com을
참조하기 바란다.
E. Government National Mortgage Association (GNMA, Ginnie Mae)
년에 설립한 는 정부 보증 몰기지를 구입함으1938 Fannie Mae (FHA, VA)
로써 제 차 몰기지 시장을 창조하였다 제 차 몰기지 시장의 출현은 지역간2 . 2
몰기지 시장의 불균형을 시도하고 미국 채권시장의 자금을 흡수하여 몰기지
시장에 공급하는 중요한 역할을 하였다 그러나 년대에 몰기지 시장의. 1960
자금공급이 현저하게 줄어들기 시작하였다 년 시작된 베트남 전쟁으로. 1959
인해 중앙정부의 지출이 급속히 증가하고 중앙정부의 재정적자가 증가하자 인
플레이션이 생기고 이자율이 높아졌다 한편 년 은행규제법으로 생긴, . 1935
는 미국 금융기관의 여신이자율과 수신이자율의 최대치를 제한하Regulation Q
였다 금융기관의 이자율이 제한됨에 따라 유휴자금을 가진 사람들은 금융기.
관에서 자금을 회수함에 따라 자연히 여신자금 공급이 줄어든 것이다 이에.
따라 민간 몰기지 나 가 보증하지 않고 몰기지 보험이 없거나 민간, (FHA VA
몰기지 보험을 가지 몰기지 의 유동화가 절실하게 되었다 왜냐하면 정부 보) . ,
증 몰기지는 일반 몰기지에 비하여 그 양이 훨씬 많기 때문이다.
또한 를 점차 민영화함에 따라 중앙 정부가 각종 기관을, Fannie Mae ,
통하여 보증하거나 소유하고 있는 몰기지를 정부의 입장에서 관리 운영하는
기관이 필요하게 되었다 다시 말하면 증가하여 가는 제 몰기지 시장에서. , 2
금융수요자에게 몰기지를 공급하는 의 기존 목적에 더하여 정부의Fannie Mae ,
- 30 -
재정을 원할하게 운영하고 정부의 손실을 최소화 하며 정부자금의 유동성을,
확립하는 기관이 필요한 것이다.
이러한 환경에서 년 연방의회는 설립법을 개정하여, 1968 Fannie Mae ,
를 민영화하는 대신 정부소유의Fannie Mae 100% 100% Government National
를 설립하였다 는 기존Mortgage Association (GNMA, Ginnie Mae) . Ginne Mae
의 의 사업내용과 동일하게 와 가 보증한 몰기지만을 하도Fannie Mae FHA VA
록하고 는 정부보증 몰기지 뿐 아니라 민간 몰기지의 구입도 허락Fannie Mae
한 것이다 현재 는 와 몰기지 뿐 아니라 개의 정부기관. Ginne Mae FHA VA 2
인 산하에 미국 인디안지역 주택문제를 담당하는HUD Office of Public and
와 에서 농촌 주택문제Indian Housing (PHI) U.S. Department of Agriculture
를 담당하는 의 몰기지도 구입하고 있다Rural Housing Service(RHS) . Ginne
의 설립법은 의 설립법과 많은 부분 동일하기 때문에 부록Mae Fannie Mae 1,
에 같이 게재되어 있다Fannie Mae Chart Act .
의 주요사업은 정부기관이 보증한 몰기지를 조합하여 투자자Ginnie Mae
에게 판매하는 것이다 년 정기보고서에 의하면 의 사업은 창. 2005 , Ginnie Mae
설이후 의 를 보증하였다 이는 개의 몰기지에 해당$2.4 trillion MBS . 750,000
된다 가 보증하거나 구입한 몰기지는 단독주택의 경우 내외에. Ginne Mae 5%
불과하지만 의 몰기지가 저소득층에 거의 집중되어 있다는 점을, Ginnie Mae
감안할 때 가 저소득층의 자가 주택 구입과 임대주택 공급에 얼마, Ginnie Mae
나 큰 역할을 하고 있는 가를 짐작할 수 있다.
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의 회계년도말 현재 총자산은 으로 정부가Ginne Mae 2005 , $12.1 billion
출원한 자본금은 이다 매년 흑자를 내고 있는데 년의 이익$11.2 billion . , 2005
은 에 달한다$705 million .
F. Federal Home Loan Mortgage Corporation (FHLMC, Freddie Mac)
은 연방의회에 의해Freddie Mac Federal Home Loan Mortgage
에 의거하여 년에 설립되었다 년 가Corporation Act 1970 . 1968 Fannie Mae
민영화됨에 따라 는 제 몰기지 시장에서 거의 독점적인 위100% Fannie Mae 2
치를 차지하게 되었다 가 있지만 의 사업내용은 연방. Ginnie Mae , Ginnie Mae
법으로 정부가 지급보증을 한 몰기지만 구입할 수 있기 때문이었다. Fannie
가 영리추구를 할 수 있고 거의 독점적인 위치를 차지하는 것에 대Mae 100%
한 대안으로 경쟁업자인 을 설립하였다 와 같이Freddie Mac . Fannie Mae
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도 연방법에 의해서 설립되었고 그 사업의 영역도 법에 규정한Freddie Mac
것에 한정되어 있지만 시작부터 민간소유로 시작하였다, 100% . Freddie Mac
의 설립법은 부록 에 게재되어 있다2 .
의 설립목적은 와 같은 제 차 주택금융시장Freddie Mac Fannie Mae , (1) 2
의 안정성을 확보하고 민간자본시장의 변화에 적절하게 반응하며 몰, (2) , (3)
기지 시장의 유동성을 증대시키고 미국 전지역에 주택금융의 혜택을 확장, (4)
시키는 것에 있다 이를 위하여 명의 이사를 두는데 명은 대통령이 임명. 18 5
하고 명은 주주총회에서 선발하도록 정하였다 언제든지 이사중의 한사람13 .
이상은 주택 건설 산업에 종사하는 사람이고 한사람 이상은 몰기지 대출 산,
업에 종사하는 사람 한사람 이상은 부동산에 종사하는 사람 한사람 이상은, ,
소비자 이익을 대변하고 한사람 이상은 저소득층의 주거문제를 대변하는 사,
람으로 구성되어야만 한다.
가 규제하는 사항에는 여러 가지가 있지만 하나를 예를 들면 일OFHEO ,
정금액 이상의 몰기지는 구입하지 못하게 규제하고 있다 다음의 표는. Fannie
와 이 구입할 수 있는 몰기지의 상한선을 나타낸다Mae Freddie Mac .
1996 $207,000
1997 $214,000
1998 $227,150
1999 $240,000
2000 $252,700
2001 $275,000
2002 $300,700
2003 $322,700
2004 $333,700
2005 $359,650
2006 $417,000
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이 상한선을 넘는 몰기지를 점보론 이라고 한다 점보론은(jumbo loan) .
나 이 구입할 수 없기 때문에 몰기지 대출은행이 장기Fannie Mae Freddie Mac
적으로 소유하고 있거나 다른 방법으로 유동화해야 한다 이렇게 점보론은.
유동화의 가능성이 더 낮기 때문에 자연히 자본시장에서 높은 이자율을 내야
한다 다음의 그림은 이러한 점보론과 그렇지 않은 몰기지 대출과의 이자율.
의 차이를 나타내고 있다 년간을 살펴본다면 년 상환 고정이. 1992-2005 30
자율의 몰기지로 볼때 그 이자율의 차이는 약 정도이다 의 제0.24% . GSE 2
차 몰기지 시장은 소비자 몰기지 이자율을 이만큼 낮추었다고 할 수 있을 것
이다.
또 제 차 몰기지 시장의 실현은 전반적으로 소비자가 선호하는 몰기지론2
상품은 년상환 고정이자율 몰기지론이다 다음 그림에서 보는 바와 같이30 .
점보론에 비해서 제 차 몰기지 시장에서 유통되는 몰기지는 이러한 상품을 소2
비자에게 더 쉽게 제공할 수 있다,
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주정부가 설립한 주택관련 공적자금 주정부 주택금융공사4. - (State
Housing Fiance Agencies)
위에서는 연방정부에서 관여하는 주택관련 공공자금에 대해 살펴보았다.
이장에서는 주정부가 설립한 주택자금에 대해 살펴보고자 한다 미국의. 50
개 주정부의 모두는 주정부법을 통하여 창설한 주택금융공사 또는 도시개발,
금융공사를 가지고 있다 대개 년 이후에 창설되었다 이들의 협의체는. 1975 .
National Council of State Housing Agencies (http://www.ncsha.org/ 이고 각 주)
의 주택금융공사의 홈페이지는 에서 링크할 수 있다 이들의 설립목적NCSHA .
은 일반적으로 말하여서 저소득층이 재정적으로 감당할 수 있는 좋은 품질의,
주택을 공급하는데 있다 주요 정책수단은 저소득층 가구에 시장가격보다 싸.
게 몰기지를 제공하거나 저소득층의 주택을 공급하는 비영리 주택사업자이거,
나 영리를 목적으로 하는 민간 주택업자에게 금융보조를 하는 것이다, . 1986
년 연방정부가 법을 통과하여 민간자금을 저소Low Income Housing Tax Credit
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득층 주택공급에 투자하는 정책을 세운 후에 그 법의 실행과 감사의 중요한,
부분들을 주정부 주택금융공사에게 일임하였다 이후 프로그램이 점점. LIHTC
커져감에 따라 주정부 주택금융공사의 역할도 점차로 확대되어 가고 있다고
할 수 있다 참고로 프로그램은 년 간 약 정도의 민자를 저. , LIHTC $6 billion
소득층을 위한 주택공급에 끌어드리고 있고 년 간 약 호 정도의 주택, 125,000
을 공급하고 있다 개 주정부가 거의 모두 소유하고 있는 주택금융공사를. 50
하나하나 검토하기에는 무리가 있으므로 위스콘신과 뉴욕 캘리포니아 개의, , 3
예만 살펴보고자 한다.
A. Wisconsin Housing and Economic Development Authority (WHEDA)
위스콘신 주정부는 년 위스콘신 주법 장1972 (Wisconsin Statue) 234
를 제정하여 저소득층 주택문제와 도시개발을 위하여(Chapter 234) , Wisconsin
위스콘신 주택 및 경Housing and Economic Development Authority (WHEDA,
제개발 공사 를 설립하였다 의 목적은 위스콘신주의 저소득층의 주택) . WHEDA
구입 건설 보수를 위한 자금을 공급하고 저소득층이 집중적으로 거주하고 있, ,
는 지역의 도시건설 재개발 직업창출 등의 경제개발, , (economic development)
에 있다 이를 위하여 주정부는 의 자본금을 출자하였는데 년. $250,000 , 2006
현재 자산 를 소유하고 있으며 그중 순자본금 은(asset) $3.14 billion , (equity) $441
에 달한다million .
의 기본적인 사업은 자가소유 단독주택의 몰기지 프로그램 다가WHEDA ,
구 주택 몰기지 프로그램 주택 보수 대출 프로그램 사업개발 대출 프로그램, ,
등의 다양한 주택 및 경제개발 대출 프로그램이다 이러한 사업을 위하여.
는 주정부가 보증하는 채권을 발행하여 그 자금을 충당한다 주정부WHEDA .
의 신용도는 주택금융을 필요로 하는 민간업자나 소비자보다 그 신용도가 좋
기 때문에 그들보다 더 싼 이자율로 자금을 동원할 수 있다 이렇게 싸게 동, .
원한 자금을 저소득층의 주민이거나 저소득층의 주택 도시 생활 등을 돕고자, ,
하는 스폰서들에게 시장이자율 보다 저렴하게 대출하여 준다.10) 의WHEDA
10) 이 스폰서들은 각 지방정부의 도시공사 (local housing authority), non-profit
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최대 채권발행액은 주정부가 정한다 위스콘신 주지사는 의 이사를. WHEDA
임명할 수 있는 권한이 있다.
주정부가 세운 공사로써의 또 하나의 장점은 연방정부의 저소득층 주택
프로그램의 파트너가 될 수 있다 예를 들면 년 에서. , 1975 HUD Section 236
노인층 다가구 주택융자를 실시할 때 는 위스콘신에 있는 사업자에게, WHEDA
대출을 하고 그들을 감독하는 역할을 담당하였다 또 년 이후. 1986 Low
프로그램을 이용하여 위스콘신 내에 가Income Housing Tax Credit 23,000
구의 저소득층 주택 건설을 함과 동시에 주택 개발업자들에게 의$9.5 million
세금공제를 가져올 수 있게 하였다.
년 현재 소유하고 있는 의 자산 중 가 넘는2006 $3.14 billion 75% $2.45
은 몰기지로 가지고 있다 또한 의 부채 중 가량은 그가billion . $2.70 billion 95%
발행한 채권이다 가 소유하고 있는 은. WHEDA Issuer's Credit Rating (ICR)
회사 등급으로는 이고 의 등급으로는 이다Moody Aa3 Standard Poor AA- .11)
년에 총 단독주택 다가구 주택2006 $634.2 million ( $558.2 million, $76
의 대출을 했는데 특히 년에 와서 새로 시작한million) , 2006 zero down
현금이 전혀 없이 주택을 구입하는 프로그램을 시작하였는데payment ( ) $4
에 달하는 몰기지를 대출 하였다 년 월 일에 마감한 최근 일년million . 2006 6 30
손익계산서에 의하면 일년 동안 순이익 을 냈다 자세한 내용은, $27.3 million .
부록 를 참조하기 바란다4, Consolidated Financial Statements of WHEDA .
뉴욕주 주택관련 공적자금B.
뉴욕주의 주택관련 공적자금은 를 주축Housing Finance Agency(HFA)
으로 이루어져 있다 는 부속기관으로. HFA Affordable Housing Corporation
(AHC), The State of New York Mortgage Agency (SONYMA), State of
New York Municipal Bond Bank Agency (MBBA), Tabbaco Settlement
등이다organization (NGO) .
11) 이 등급은 에 해당되는 신용등급으로 개 등급중 위로부터 번"very strong quality" 16 4
째에 해당한다 참고로 한국의 공사나 은행들은 대개 이보다 몇 등급이 낮은. A/A-
등급 이다(Standard Poor ) .
- 37 -
을 가지고 있다 자세한 내용은 부록 에 수록Financing Corporation (TSFC) . 5
된 보고서를 참조하기 바란다.
a. New York State (NYS) Housing Finance Agency (HFA)
뉴욕주는 년 주법을 통하여1960 , New York State Housing Finance
를 설립하였다 의 설립의 목적은 민간 주택개발업자가 할Agency (HFA) . HFA
수 없는 저소득층이 재정적으로 감당할 수 있는 안전하고 위생적인 주택을 보
급하는데 있다 이러한 목적을 위하여 는 주정부에서 할당한 예산과 더불. HFA
어 채권을 발행하여 주택금융 자금을 조달하고 이를, limited-profit housing
제한이익 주택회사 비영리 주택회companies ( ), non-profit housing companies (
사 연방정부나 주정부의 보조를 받는 임대업자 양노원 업자 정신병 요양소), , , ,
노인 주택업자 등 적격자에게 이를 대출한다.
의 이사회는 과HFA Commissioner of Housing and Community Renewal
세명의 당연직Director of the Budget, Commissioner of Taxation and Finance
과 주지사가 주 상원의회의 인준을 받아 임명하는 년의 임기를 가지는 명의6 4
이사들로 구성되어 있다 의 이사장은 연계 기관인. HFA New York State
의 부이사장과Affordable Housing Corporation (AHC) The State of New York
의 부이사장을 겸임하게 되어있다Mortgage Agency(SONYMA) .
년 현제 는 의 자산과 의 부채를 가지고2006 HFA $1.08 billion $ 314 million
있다 의 예산은 에 달한다 설립이후 현재까지 약. 2006-2007 $ 403 million .
의 자금을 투여하였으며 호의 주택건설 또는 보존 수리에$12 billion 150,000 ,
대한 금융을 제공하였다.
b. NYS Affordable Housing Corporation (AHC)
는 년 저소득층의 주택소유를 증대시키기 위하여 저소득층의 주AHC 1985
택건설 근린지역과 지역사회의 보존과 안정을 위하여 설립되었다 이를 위하, .
여 주정부는 매년 에서 를 주정부 예산에서 할당하여오고$25 million $39 million
있다 는 명의 이사로 구성되는데 이들은 전부 주지사가 주상원의회의. AHC 4 ,
인준을 받아 임명한다 이 기금의 목적은 저소득층의 주책문제 해소에 있다. .
- 38 -
는 저소득층 주민에게 직접 주택보조금을 지급하지 않고 지방정부AHC , ,
지방주택공사 사업 이익율을 제한하는 조건하의 민간 주택개발업자 등, NGO,
에게만 대출한다 또 의 지원을 받으려면 사업이 주택의 상태가 좋지 않. AHC
은 슬럼이나 그에 인접한 지역이라야 한다 또 주민들도 저소득층이라야 한.
다 인구 만이 넘는 도시지역에서는 사업지구 주민들의 소득이 그 지역. 100
중위소득의 이하라야 하고 비도시 지역에는 사업지구 주민들의 중위소득80% ,
이하라야 한다 는 주택 한 동당 건설비가 높은 지역은90% . AHC $35,000 (
까지 의 보조금을 지급한다 프로젝트는 년이상 저소득층의 주택으$40,000 ) . 15
로 사용되어야 한다 지원금액은 사업자의 행정비로 사용될 수 없으며 주거. ,
지 공용시설을 제외하고는 비주거용 건물에 사용될 수 없다 매년 지원금 총.
액 중 뉴욕시 같이 거대한 지방도시가 이상의 지원을 받을 수 없으며, 50% ,
이상은 민간업자에게 돌아갈 수 없다50% .
c. The State of New York Mortgage Agency (SONYMA)
는 년 주택몰기지의 공급을 확대하기 위하여 주법에 의거하SONYMA 1970
여 의 부속기관으로 설립하였다 는 거주의 목적으로 처음 주택AHC . SONYMA
을 구입하는 사람과 가구 주택의 몰기지를 시장 가격보다 낮게 제공한다1-4 .
그 자금의 원천은 세금면제 몰기지 채권을 발행함으로써 충당한다 세금면제.
채권은 주정부가 발행하는 채권 중 주정부의 소득세를 면제받는 채권으로써,
실수익이 소득세를 내는 다른 채권보다 높기 때문에 채권시장에서 유리한 조
건을 차지한다.
또 는 몰기지 보험도 제공하는데 민간몰기지 보험회사에서 보험SONYMA
을 살 수 없는 지역 지역 투자가 감소함으로 인해 몰락하는 지역 지정된 경( ),
제 개발 특별구역 서민 주택 지역 시장 형편으로는 상권이 형성되지 못하는, ,
지역의 상업시설 건설등의 몰기지 보험을 제공한다.
년 이후 는 부동산의 집합에 대한 합동보험1989 , SONYMA (pooled
을 제공하기 시작하였다 합동보험이란 통상 개별 부동산 하나 하insurance) .
나에 보험을 드는 것이 아니고 가 몰기지 대출을 한 주택전부 특정, SONYMA ,
지역에 있는 부동산 전체 특정인이 소유한 부동산 전체 또는 특정 주택금융, ,
- 39 -
이 몰기지를 제공한 부동산 전체에 대한 몰기지 보험을 제공하는 것으로써,
몰락해 가는 지역의 부정적인 외부효과 를 최소화 하기 위(negative externality)
한 방법이다.
d. State of New York Municipal Bond Bank Agency (MBBA)
는 년 설립되었는데 설립의 목적은 지방정부가 주택 및 도시MBBA 1972 ,
건설의 목적으로 투자를 하는 자금조달을 향상시키기 위한 것이다 의. MBBA
주요역할은 지방정부가 재산세를 내지 못한 부동산을 저당하고 있는 것을 구
입하여 이를 담보로 주정부 채권을 발행하는 것이다 는 재산세를 회수. MBBA
하지 못해서 생기는 지방정부의 유동성을 높이는 역할을 한다 따라서 지방.
정부가 재산세를 걷지 못하는데서 생기는 세금 수입의 절감의 악영향을 최소
화하고 이렇게 연체된 세금을 걷는데 드는 비용을 절감하게 된다 의. MBBA
이사회는 State Comptroller, Secretary of the State, Director of the
이사장과 더불어 상원의원의 인준을 받아 주지사가 임명하Budget, NYS HFA
는 명의 이사 그 명중 적어도 하나는 선거로 당선된 지방정부 기관장 으3 ( 3 )
로 구성된다.
는 주 법에 의하여e. Tabbaco Settlement Financing Corporation (TSFC)
설치되었다 뉴욕 주정부는 담배에 의한 치료비를 주정부가 담당하였다는 소.
송을 각하하는 조건으로 담배회사들이 주정부에 줄 돈을 예비하고 $4.2 billion
에 달하는 채권을 발행할 수 있는 권리를 가지고 시작되었다 는. TSFC MBBA
의 소속기관으로써 년 월에 월에 에 이르는 채, 2003 6 $2.3 billion, 12 $2.2 billion
권을 발행하였다.
캘리포니아 주택금융공사C. (California Housing Finance Agency)
캘리포니아는 년 주법을 제정하여 주택금융공사를 설립하였다 이1975 .
공사의 목적은 저소득층의 주택문제를 해소하기 위함이고 명의 이사는 주, 12
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정부에서 주택 또는 재무 담당의 공무원들 외에 주지사가 임명한다 기본적.
으로 공사의 재정은 주정부와 독립적으로 운영되고 주정부의 보조는 받지 않
는다 기본적으로 주정부 채권을 발행하여 동원한 자금을 시장가격보다 낮게.
저소득층에게 제공하는 것이다 공사가 발행하는 채권은 연방정부와 주정부.
의 세금을 면제받을 수 있기 때문에 몰기지 대출 사업은 저소득층 자가 주택
소유자나 임대주택 사업을 하는 주택업자에게 정도 시장가격보다 낮1 - 1.5 %
은 몰기지를 제공한다 년에 의 채권을 발행하였다 지. 2004-2005 $2.3 billion .
금까지 발행한 채권의 누적 금액은 약 정도이고 현 총 자산은 약$25 billion ,
이다$9.4 billion .
단독주택을 위하여 공사는 년 간 약 정도의 몰기지를 제공하는$1 billion
데 년에는 개의 몰기지를 제공하였다 여러 가지의 저소득층, 2004-2005 6,060 .
을 위한 몰기지 프로그램을 운용하고 있다 는. Zero down payment down
의 부담을 줄이기 위한 프로그램이다 상환금액을 최소화하기 위하여payment .
이자만 내는 몰기지를 제공하기도 한다 최초 주택 구입자 프로그램도 운용.
하고 있다 프로그램은 높은 주택가격. Extra Credit Teacher Home Purchase
때문에 초중등 교수의 채용이 어렵게 되자 이들의 를 보조하는, down payment
프로그램이다 특정지역의 개발을 위해서 지방정부와 협력하여 몰기지 자금.
을 제공하기도 한다 신체 장애인을 위한 몰기지 프로그램도 있다 같은 해. .
에 다가구 주택의 경우 개의 프로젝트에서 동의 건설과 구입을 위한, 30 2,492
자금 를 제공하였다 공사는 몰기지 보험도 제공하는데 같은 해에$203 million .
개의 몰기지 보험을 제공하였다 현재 보험에 들어있는 몰기지의 수는1,922 .
총 개이다 몰기지를 구입하기도 하는데 같은 해 개의 단독주택4,472 . 6,060
몰기지를 구입하였고 개의 를 구입하였다, 11,675 second mortgage .12) 자세한
내용은 부록 에 수록된 보고서를 참조하기 바란다7 .
지방정부가 설립한 주택관련 공적자금5. (Local Housing Finance
12) 는 몰기지 이외에 를 줄이거나 주택을 구입하는 자금Second mortgage down payment
을 지급하기 위하여 추가로 얻는 몰기지 이다 제 차 몰기지 시장. 2 (the secondary
로 혼동되어서는 아니 된다mortgage market) .
- 41 -
Agencies and Local Affordable Housing Funds)
미국의 많은 지방정부들도 주택관련 공적자금들을 운영하고 있다 정확.
한 숫자는 파악하지 않았지만 현재 미국 전체에는 개 주에 걸쳐 개 이, 37 400
상의 지방정부 주택자금이 운용되고 있다 대체로 지방정부가 운영하는 주택.
관련 공적자금은 정부기관이 매년 특정한 목적을 가지고 예산을 운영하는 소
극적인 방법이 있지만 시의회의 결정을 따라 시 조례를 만들고 이에 근거하, ,
여 전용 수입원 을 확보하는 좀 더 조직적인 방법이(dedicated revenue source)
있다 지방 주택 자금 는 새로운 아이디어는 아니다. (local housing fund) .
년 부터 미국의 여러 도시에는 지방 주택 자금을 운용하고 있다 특히1970 , .
캘리포니아 같이 주택가격이 급증하고 자가주택소유율이 저조한 곳에서는,
에 관한 정치적인 관심이 지대하다 년 캘리포니아세서affordable housing . 2002
는 라는 시민이 법안을 제출해서 유권자의 투Proposition 46 voter initiative (
표로 직접 법을 제정하는 것 를 통하여서) ,13) 주택자금 동원을 위해 $2.1
의 주 채권을 발행하여 지방정부에 그 일부를 맡기기로 하였다billion , .
등의 개 지방정부는 자금을 지급받아 지Berkeley, Palo Alto 46 Proposition 46
방주택자금을 신설하였다 이 역시 지방정부의 크기 정치적인 배경에 따라. ,
많은 차이가 있기 때문에 몇 개의 예만 살펴 보고자 한다.
위스콘신주 매디슨시A. The Madison Affordable Housing Trust Fund ( )
위스콘신주의 매디슨시는 주정부가 위치하여 있는 인국 만 정도의 소20
도시이다 주위지역의 인구까지 합한다 하더라도 만이 조금 넘는 고로 대. 40
도시라고 할 수는 없다 그러나 주정부가 위치하여 있고 학생 수 만이 넘은. , 4
위스콘신 대학이 위치하고 있기 때문에 규모에 비하여 도시활동이 활발한 곳
이다 정치적으로는 매우 진보적인 곳이고 소위 미국에서 살기 좋은 도시중. ,
에 자주 꼽히는 곳이다.
매디슨시는 년 시 조례에 의하여2003 Madison Affordable Housing Trust
13) 찬성 반대 라는 상당한 차이로 통과하였다57.5%, 42.5% .
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를 조성하였다 는 저소득층과 극저소득층을 위한 주택Fund (MAHTF) . MAHTF
프로젝트에 금융대출과 보조금을 지급함으로써 그들의 주택문제를 해소하고자
하는데 그 목적이 있다.14) 주택 소비자는 직접 주택기금의 혜택을 받을 수
없고 비영리 주택단체이거나 저소득층을 대상으로 하는 주택사업자만이 혜택,
을 받을 수 있다.
매디슨시의 주택자금은 를 기준으로 기금의 액수가 그 아래로$10 million
내려가면 지출을 그해 수입의 이내로 자제하고 그 기준치를 유지하고자, 25%
한다 기금이 그 기준치를 넘으면 그해 주택자금 이자분의 전액을 지출할 수.
있다 모든 자금은 인으로 구성되어 있는. 11 Community Development Block
이라는 도시개발 위원회에서 그 용도를 결정하여 반드시 시Grant Commission
의회의 허가를 받아야 한다 위원회의 회원 전원은 시장이 임명하고 그 임기. ,
는 년이다 자금은 민간이 기부한 자금이거나 이 프로그램에 참여하기 위해2 . ,
내는 비용 중앙정부의 보조금 시소유지의 매각 기금 주택관련 시행정 수입, , ,
예를 들면 주택검사비 전년도 예비금 잔액 등으로 구성한다 자세한 내용( ), .
은 부롤 에 수록된 매디슨 조례를 참조하기 바란다7 AHTF .
캘리포니아주 산B. City of Santa Cruz Affordable Housing Trust Fund (
타크루즈시)
산타그루즈시는 캘리포니아북부 샌프란시스코에서 남쪽으로 약 마일50
떨어진 곳에 위치한 인구 만의 중도시이다 전반적으로 부유한 지역이지만50 .
최근 주택가격의 붐으로 인해 저소득층의 주택문제가 심한 도시이다 산타크.
루즈시도 년 시 조례를 통하여서 를 설립하였다 목적2003 Housing Trust Fund .
도 매디슨 시와 같이 저소득층 지역중위소득의 이하 의 주택 문제 해소에( 80% )
있다 산타크루즈는 의 수입원은 이다 캘리포니아의 다른 지방. HTF in-lieu fee .
도시에는 상업지역 개발과 연계하여 부담금을 부여함으로써 자금을 만들기도
한다 산타크루즈는 소위 을 시행하고 있다 이는 건설업자가. inclusive zoning .
14) 매디슨시는 저소득층을 지역중위소득의 에서 사이의 가구로 보고 극저소득층50% 80% ,
은 지역중위소득 미만의 가구로 본다50% .
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중산층 주택을 건설할 때 저소득층의 주택도 최소한 일정 수 건설해야 만 한,
다 그렇게 하지 않으면 개발에 대한 허가가 나오지 않는 것이다. , . In-lieu
라 함은 건설업자가 저소득층의 주택을 짓는 조건을 면제시켜주는 조건으Fee
로 시정부에 비용을 지불하는 것이다 건설업자의 입장으로는 를. in-lieu fee
내는 것이 저소득층의 주택을 건설하는 것 보다 재정적으로 또는 디자인 때문
에 또는 분야을 할 때 더욱 유리할 경우가 있기 때문이다 산타 크루즈시는.
이렇게 나오는 수입을 전적으로 저소득층을 위한 주택자금으로 입급 하겠다는
것이다.
매디슨과는 달리 산타 크루즈는 주택 사업자뿐 아니라 개인에게도 그 자
금을 지출할 수 있도록 한다 사업방법도 보조금 선물 지불보증 신용장. , , ,
등의 여러가지 방법을 쓰고 있다 의 자금을 쓸 수 있는(letter of credit) . HTF
사업으로는 저소득층의 주택 신축 개축 또는 보존 다가구 주택 리모델링 시, , ,
장가격의 건물을 싼 가격으로 변화하는 방법 코압 최초 구입자에 대한 보조, ,
등의 다양한 방법을 택할 수 있다.
한편 산타 크루스의 는 그 자금을 쓰는 데는 더 적극적인 규제를 하HTF
고 있다 이상의 예산은 캘리포니아 주법이나 산타 크루즈 시조례 에서 정. 75%
의하는 특별하게 공공지원이 필요한 주택에 투여되어야 한다 최극“at-risk" .
저소득층 중위소득의 미만 에 극저소득층 중위소득의 이상( 30% ) 30%, ( 30% 50%
미만 에는 저소득층 에는 중저소득층 에는) 25%, (50-80%) 20%, (80-120%)
의 자금을 투여하고 나머지 는 융통성있게 운용한다 자세한 내용110% 15% .
은 부롤 에 수록된 산타그루즈 운용 행정지침을 참조하기 바란다8 HTF .
미국의 공적 주택자금 조성 및 운용 관리체계의 평가5. ,
지금까지 미국의 중앙정부 주정부 지방정부가 조성 운영하는 주택관련, ,
공적자금의 체계를 살펴보았다 년 이후로 구축되어 온 시스템은 전반적. 1930
으로 주택의 개인소유를 중점적이고 효과적으로 지원하고 있다 주택 금융제.
도의 발전 덕분에 미국의 주택보유율은 세계에서 가장 높은 수준인 에 이70%
른다 년 당시 유행하던 를 하고 년 내지 년에 그. 1940 50% down payment 3 5
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잔액을 다 갚거나 다시 대출을 하여 충당하던 방법에서 현재는 주택가격의,
만 을 하고 년 의 장기간 상환방식으로 변화하였다 정부의 보증10% down 30 .
으로 가 없이도 주택 구입이 가능하고 변동 이자율 최저 상환down payment , ,
금등의 각종의 주택 담보 대출 상품으로 인하여 주택소유의 꿈이 중산층 뿐
아니라 저소득층에게도 이룰 수 있는 현실적인 꿈이 되었다 또 몰기지 보험. ,
이나 제 차 몰기지 시장의 창조 등의 혁신으로 주택 금융시장의 안정성과 유2
동성을 많이 확보하였다고 할 수 있다 이러한 면에서 볼 때 미국의 주택시.
장은 원활하게 작동한다고 할 수 있지만 저소득층의 주택문제 해소는 아직도,
많은 도전이 남아 있다고 할 수 있다.
위에서 살펴본 미국의 공공주택자금의 체제를 종합하여 볼 때 미국의,
주택관련 공적자금의 체계는 다양하고 전문적이며 시장 중심적이라고 특징지, ,
을 수 있다.
다양성A.
미국은 연방주의체제 하에서 중앙정부와 주정부 또 지방정부사이에 권한
이 분할되어있다 특히 주택부문에는 세 가지 계층의 정부가 다 적극적으로.
참여하고 있어 상호 협조뿐 아니라 상당한 부분 경쟁적인 관계에 있다 이로, .
인해 다양한 프로그램이 시장에 나타나기 때문에 주택소유자가 가장 적합한
프로그램을 선택할 수 있다.
예를 들면 몰기지 대출을 얻으려는 저소득층에 속한 가구가 있다면 민, ,
간 주택금융에 있는 년 상환의 전통적인 몰기지 보증 몰기지 대출이30 , FHA
라든지 주정부에서 제공하는 시장보다 낮은 이자율의 몰기지 또는 지방 정부, ,
가 제공하는 흡사한 프로그램을 비교 검토하여 자신에게 가장 적합한 프로그
램을 선택할 수 있다 저소득층의 주택을 건설 보급하는 주택업자의 경우에.
는 가 제공하는 에 의한 주택업자의 보조금이라든지 주정부HUD Section 236 ,
주택금융 공사가 감수하는 프로그램이라든Low Income Housing Tax Credit
지 지방정부가 제공하는 에 응시할 수 있다, Affordable Housing Trust Fund
면 다양한 프로그램 가운데 그 업자에게 가장 적합한 프로그램을 선택하여,
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응시할 수 있다 이러한 프로그램은 경우에 따라서 어떤 계층의 정부가 독자.
적으로 마련하는 경우도 있지만 두 계층이상의 정부가 협력하여 마련하는 경,
우도 있다 예를 들면 프로그램은 많은 경우 건설업자가 개발 계획을. LIHTC
지방정부와 의논하여야 하고 서류 감사는 주정부에서 하지만 중앙정부의 세, ,
금혜택을 받게 된다.
이러한 다양성은 시장참여자의 선택을 가능하게 하여서 처한 입장이 다,
르거나 취향이 다른 다양한 시장 참여자가 자신에게 가장 적합한 수단을 선택
을 함으로써 그들의 경제적 재무적 심리적인 요구를 가장 잘 받아드릴 수 있, ,
는 장점이 있다.
뿐만 아니라 다양한 프로그램의 출현은 어떠한 프로그램이 더 효과가 있
는지를 시장참여자의 선택에 따라서 결정할 수 있기 때문에 보다 좋은 프로그
램은 계속되고 좋지 않은 프로그램은 사라지는 적자 선택의 과정을 가능하게,
한다 예를 들면 여러 개의 주정부가 다양한 방법으로 비슷한 문제해결을 접. ,
근하였다고 할 때 어느 주의 프로그램이 더 효과적인 가를 상호 비교하여 봄,
으로써 좋은 프로그램으로 선택 집중이 될 수 있다 다양성은 이러한 상호.
학습의 효과를 통하여 가장 좋은 방법 의 많은 곳에 빨리 전달(best practice)
되느니 강점이 있다.
전문성2.
오랜 기간을 통해 이루어진 미국의 공공 주택자금 체제는 여러 가지 시
행착오를 거치면서 고도로 전문화 되어왔다 와 은 제. Fannie Mae Freddie Mac
차 몰기지 시장을 창조하였을 뿐 아니라 그 기관에서 개발한 금융상품이나2 ,
이를 관리하는 것은 고도의 재무지식을 요구하고 있다 이들이 개발한 몰기.
지 심사 컴퓨터 프로그램은 몰기지 대출은행의 위험 관리를 성공적으로 하게
하는 중요한 기준이 되고 있다 몰기지 신청서 같은 것도 나. Fannie Mae
의 기준을 가지고 표준화함으로써 제 차 몰기지 시장도 전문화Freddie Mac , 1
되어 있다.
이러한 전문화는 주택금융시장에 종사하는 사람들의 인적자원의 누적에
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크게 기인한다고 할 수 있다 주택시장과 주택금융시장에 참여하는. real
부동산 중개인 몰기지 은행의 몰기지 심사위원estate broker ( ), (underwriter),
부동산 감정사 변호사real estate appraiser ( ), lawyer ( ), investment banker,
투자 상담인 등으로 세분된 직업들이 각각 그 직업인trader, financial advisor ( )
연합회를 통하여서 공식 학교교육과 직업교육을 통하여서 면허를 허가하고,
관리하는 가운데 직무를 수행하기 위한 충분한 지식과 훈련을 쌓고 있다는 점
이다.
개인적인 인적자원 뿐 아니라 뉴욕 주식시장 등의 금융시장에서 이루어,
진 즉 컴퓨터 소프트웨어 시장 메카니즘group know-how, computer software( ),
등 규제의 정도와 방법 시장의 룰 을 어긴 참여자를 색출하고 그들에 대, , (rule)
한 벌칙 등의 시장의 규범들은 오랜 기간을 통하여 시장을 운영하여 온 사회
적인 지식인 것이다.
시장 중심성3.
미국의 주택공공 자금의 운용은 다양한 종류가 있지만 전반적으로 말해
서 시장의 역할을 가장 중요시 하고 있다고 말할 수 있다 정부 규제의 목적, .
은 시장에 개입해서 정부가 바라는 어떠한 소정의 결과를 단시일에 이루어 내
겠다는 데에 그 중점이 있지 않고 시장이 원활하고 안정적으로 운영될 수 있,
는 데에 그 주안점이 있다 왜냐하면 미국의 경제운용 기본에는 성장과 혁신.
을 주도하는 것은 정부가 아니고 시장을 통한 개인과 기업의 역할이라고 생각
하기 때문이다 그렇다고 해서 정부의 역할이 중요하지 않은 것은 아니다. .
앞에서 살펴 본 바와 같이 중요한 부문에서 시장의 실패가 발생하고 이러한, ,
시장의 실패에는 정부가 단호하고 과감하게 개입하는 점도 있다 예를 들면. ,
경제 대공황은 시장에만 의지한 몰기지 보험이 전체적으로 실패하는 것을 보
여 주었다 같이 국가의 공신력이 있는 기관의 보증이 있는 것이 시장의. FHA
안정성을 돕는다는 것을 확인한 것이다 나 같은 예금보험도 금융. FDIC FDLIC
시장의 안정을 돕는데 큰 역할을 한다는 것이 증명된 셈이다 몰기지가 가지.
고 있는 장기 비 유동성의 문제를 정부가 만든 새로운 제 몰기지 시장의 창2
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조를 통하여서 해결하여 부동산 금융시장의 유동성을 크게 증가시켰다.
그러나 시장중심의 제도가 적정하지 못한 정부규제와 시장참여자의 부,
정행위 또는 도덕적 해이 때문에 시장의 실패를 야기하는 경우도 있다. 1980
년대의 저축은행의 대규모 파산은 정부 예산이 정도 들어서야 해$150 billion
결이 되었다 정부의 규제가 점점 더 세련되어 가고 있지만 이러한 대규모의. ,
시장 실패가 일어나지 않으리라는 보장은 없는 것이다 그러나 전반적으로. ,
보아서 주택 금융적인 측면에서 본다면 미국의 주택시장은 매우 효율적,
이라고 할 수 있다(efficient) .
또한 아직도 가장 해결하지 못하는 문제는 저소득층의 주택문제와 주택,
시장과 주택금융시장의 차별에 관한 것이다 그러나 소득과 재산의 불평등은.
아직 저소득층의 주택문제를 커다란 장애를 가지고 있다 빈곤과 불평등이.
존재하는 한 저소득층의 문제는 완전히 퇴치하기 없을 것이다 그러나 다양.
한 인종이 함께 사는 미국에서는 인종간의 차이는 매우 예민한 정치적인 잇슈
가 되기 쉬운 문제이다.
미국 주택관련 공적자금의 현안4.
현재 와 은 영리를 추구하는 회사이다 이 두 회Fannie Mae Freddie Mac .
사가 미국의 채권시장의 참여도는 막대하다고 할 수 있다 년 현재 이. 2006 ,
두 회사가 소유하고 있는 몰기지는 미국 전체 주거용 몰기지의 거의 절반에
달하는 이 넘는 금액이다 년 의 재무감사에서$4 trillion . 2003 Freddie Mac
이 과 비슷한 형태의 불법회계를 함으로써 회사의 재무구조Freddie Mac Enron
를 실제보다 더 좋게 발표함으로써 자본시장에 옳지 않은 정보를 제공했다고
적발되었다 이에 따라 은 형사 조치를 받고 지난 년간의 재. , Freddie Mac , 3
무보고서를 다시 작성하도록 명령받았었다 년 가을에는 가. 2004 Fannie Mae
비슷한 스캔달로 적발되어서 또 한번 자본시장이 크게 동요되었다 이로 인.
해 의 사장이 사임하게 되고 연방의회는 두 의 규제가 적당Fannie Mae , GSE
한 가에 대한 수차의 청문회를 열었다 에는 하원은 개혁법안을 통과한. 2005
바 있고 상원에서도 개혁법안을 상정하였었다 미국은 하원과 상원이 같은.
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법안을 통과시켜야 하고 대통령이 사인을 해야 법이 되기 때문에 아직 법으로
통과되지는 않았다.
이 논쟁의 중점은 로서 국가의 혜택을 받는 가 과연 공GSE Fannie Mae
공의 목적을 달성하고 있느냐하는 점에 있다 첫째 비판은 나. Fannie Mae
의 활동은 주택소유율을 높이는 데 별로 기여가 없다는 주장이다Freddie Mac .
미국의 주택 소유율은 앞에서 본 바와 같이 년에서 년 사이에 급속1940 1960
하게 증가하였고 그 후의 증가세는 그렇게 크지 않다 년에는, . 1965 Fannie
의 몰기지의 약 정도 만을 유동화 하였는데 비하여 주택 소유율은 이Mae 6% ,
미 로 증가한 상태에 있었고 은 아직 존재하지도 않은 상태63% , Freddie Mac
였었다 둘째의 비판은 중앙정부의 암묵적인 신용보증이 의 도덕적 해이. , GSE
를 가져온다는 것이다 법적으로는 의 부채에 대해 정부(moral hazard) . GSE
는 전혀 의무를 가지고 있지 않다 그러나 재무성이 유사시 의 채권을. GSE
각각 까지 살 수 있다는 것과 연방은행$2.25 billion Federal Reserve Bank( )
이 채권시장 조작에 가 발행한 채권을 살 수 있다는 것은 가 채무를GSE GSE
이행할 수 없을 때 연방정부의 공적자금 투입이 불가능할 것이라는 점이다, .
현재 이들의 는 이상으로써 시중 은행같은 민간금융, debt-to-equity ratio 10 ,
회사로서는 상상할 수 없는 정도이다 셋째는 채권시장의 위험이 두 개의. ,
에 너무 많이 집중되어 있다는 점이고 이런 집중은 이 회사들이 채권시GSE ,
장에서 가지는 이점 때문이라는 것이다 의 혜택에 대하여는 전술한 바. GSE
있기 때문에 다시 반복하지 않지만 이러한 이점은 가 작은 자본금에도, GSE
불구하고 많은 자산과 부채를 가질 수 있다는 것이다 또 년대에 이르. , 1990
러 이들의 가 점차로 수익율이 낮은 에서 수익율이 높은 몰기지, portfolio MBS
를 소유하는 것으로 변하고 있다 넷째는 가 과연 저소득층의 주택문제. , GSE
해소에 도움이 되는가하는 문제이다 이에 대하여 와. Fannie Mae Freddie
은 각각 과 을 설립하여Mac Fannie Mae Foundation Freddie Mac Foundation
대외홍보활동을 강화함과 동시에 국회의원들에게 많은 정치자금을 지원하여
왔다 또 의 규제가 점차 저소득층의 몰기지를 더욱 많이 구입하도록. , HUD
종용하고 있다 그러나 저소득층의 주택문제 해소는 자가소유 주택보다는 임.
대주택으로 접근해야 한다는 주장이 강해지고 있고 이익추구를 목적으로 하,
는 를 통하여 저소득층의 주택문제를 해소한 다는 접근방법에 근본적인GSE
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한계가 있다는 주장도 있다.
이에 대하여 자유시장 주의자는 의 정부보조를 점차로 제거하고 완GSE
전히 민영화하여야 한다고 주장하고 있다 반면 년 통과된 하원 법안에. , 2005
의하면 규제를 강화하고 의 수입의 를 내서 저소득층 국민 주택자금GSE 5%
을 설립해야 한다고 주장하고 있다(National Affordable Housing Trust Fund) .
년 월에 있었던 중간선거가 공화당의 다수에서 민주당의 다수로 크게2006 11
변화하였고 민주당이 에 대해 전반적으로 우호적이라는 점을 감안한다면, GSE
개혁안이 의 특권을 크게 줄이지 못할 가능성이 많다고 보인다GSE .
한편 년 캘리포니아에서 통과된 의 영향을 받아 수백2002 Proposition 46
여개의 저소득층 주택관련 사회운동자들은 National Affordable Housing Trust
를 만들자는 주장이 힘을 얻고 있다 이들의 대표적인 기관인Fund . National
은 향후 년에 걸쳐서 호의 최저소득Low Income Housing Coalition 100 1,500,000
층을 위한 주택 주로 임대주택 을 건설 개수할 수 있는 소득원을 확보하여 운( ) ,
용하자는 캠페인을 벌이고 있다 개혁안이 국회에 상정되어 있는 상태이. GSE
고 하원 안은 의 수입의 일부를 매년 자동적으로 저소득층을 위한 주택자, GSE
금으로 대체 하는 안을 포함하고 있다 이렇게 조성된 자금은 주정부(transfer) .
에 지방정부에 를 공식 을 통하여 분배하도록 제안하고 있다40%, 60% (formula) .
이러한 새로운 발상들은 영리를 목적으로 하는 주택금융기관인 나Fannie Mae
을 통하여 최저소득층의 주택문제를 해결하는데 한계가 있음을 시Freddie Mac
사하는 것이다.
한편 주정부나 지방정부의 금융공사는 거의 전적으로 저소득층 주택문제
를 해소하는데 그 사업의 목적을 두고 있다 대개의 경우 이러한 공사들은. ,
예산적으로는 정부의 경상예산에서 독립되어 있다 설립시 정부가 투자한 기.
금이 있거나 일정한 수입원이 있는 경우도 있고 이러한 기금이 없더라도 채, ,
권을 발행하여서 그 재정을 충당하는 것이 통례이다 이러한 공사가 발행하.
는 채권은 통상 연방정부나 주정부의 소득세를 면제 받을 수 있기 때문에 채,
권시장에서 유리한 조건으로 자금을 동원할 수 있다 이러한 이자율의 차이.
가 결과적으로 저소득층의 주택문제 해소의 보조금으로 쓰이는 셈이다.
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국민주택자금 운용개선에 대한 제안들5.
지금까지 살펴본 미국의 주택관련 공적자금의 운용현황에 의거하여 국민
주택자금의 방향에 대한 제안을 한다면 다음과 같다 미국의 저소득층의 주.
택문제 해소를 위해 일하는 여개의 주택사업 는 현재500 NGO National
를 설립하고자 전국적인 캠페인을 하고 있다Affordable Housing Trust Fund .
캘리포니아는 년 을 통해서 의2002 Proposition 46 $2.1 billion State
를 설립하였다 매년 정부예산에 구애를 받지Affordable Housing Trust Fund .
않고 독립적으로 운용할 수 있는 주택자금은 이만큼 매력이 있다고 할 수 있
는 것이다 이런 측면에서 보면 이미 한국에 이루어져 있는 국민 주택자금은. ,
주택문제 해소의 커다란 자원이라고 아니할 수 없다.
이러한 자원을 이용해서 해야 할 가장 중요한 주택문제는 저소득층의 주
택문제라고 할 수 있다 중산층과 고소득층의 주택문제는 별로 정부의 도움.
이 필요가 없다고 볼 수 있다 전국적으로 보면 한국의 주택공급량은 이제.
높은 수준에 올라와 있다 다만 문제가 되는 것은 일부지역의 주택가격이 최.
근 들어 급상승하는 것이라고 볼 수 있다 분양가 규제나 건설원가 공개 등. ,
으로 이런 가격상승을 제어할 수 없으며 오히려 이러한 가격 규제가 시장의,
작동을 왜곡시킴으로 가격상승의 이득이 일부 계층에 일어날 가능성이 높게되
어 사회적인 불만을 조성시키게 된다 또 이러한 불만을 규제로 방지하려는.
정부의 노력이 공무원과의 시장참여자의 부정행위의 증가로 나타날 가능성이
많다.
이러한 주택가격 상승의 가장 큰 이유는 주택과 토지공급을 제한함으로
써 주택가격의 상승을 저지하겠다는 역발상적인 정책 때문이다 수도권 지역.
의 토지 이용의 변화와 도시개발 강남권 아파트 단지 재개발 억제 높은 양도, ,
소득세로 인한 중 고급 아파트 전매억제 등은 현재 수요가 높은 서울지역 중,
대형 아파트의 공급을 억제하기 때문에 자연히 그 하부시장의 가격을 높일 수
밖에 없다.
또한 외환시장이후로 기업부문에 중점적으로 몰렸던 여신자금이 금융시,
장의 자유화로 더불어 주택시장으로 몰림에 따라 주택 및 부동산 시장의 유동
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성이 급증하였다 이에 때를 맞추어 행정중심 복합도시 건설 등의 대형 국책.
도시 건설사업 등으로 인해 주택금융 시장의 유동성은 더욱 증가하게 되었다.
이러한 주택금융자금의 공급과잉은 한동안 계속되리라고 생각된다 그렇다면. ,
한국의 주택금융시장의 가장 큰 문제는 주택금융자금의 공급이 너무 낮은 것
이 아니라 너무 높은 것이라는 것이다 이러한 점에서 볼 때 주택금융자금의. ,
유동성을 꾸준하게 낮추는 작업이 한동안 필요하리라고 생각된다 이를 가장.
효과적으로 수행하기 위해서는 이자율의 상승을 꾀해야 한다고 생각된다 동.
시에 등의 제 차 몰기지 시장을 통해서 주택시장의 유동성을 늘이고자MBS 2
하는 노력을 중단하여야 한다 단기적으로는 반대로 소유하고 있는 몰기지를.
시중은행에 판매함으로써 금융시장의 자금을 회수하는 데 역점을 두어야 한
다.
그러나 낙후한 제 차 몰기지 시장을 점차로 개발하는 노력을 경주해야1
한다 정부는 주택을 구입하고자 저소득층을 낮은 로 장기간. down payment
상환할 수 있는 주택금융상품이 개발되어 나올 수 있도록 정부는 시장을 유도
하여야 할 것이다 이런 목적을 위하여 정부가 몰기지 보험 소유권 보험 전. , ,
세권 보험 등의 각종 보증을 몰기지 대출은행에 제공하는 방법을 구상하여야
한다.
한편 저소득층을 위한 주택 공급에는 국민주택자금이 전적으로 활용될
수 있을 것으로 생각한다 수도권 지역의 유휴 토지를 개발하여 일부는 중. ,
대형 아파트의 건설을 위하여 민간업자에게 불하하고 소형 아파트는 정부의,
보조를 제공해서 일부는 자가용으로 일부는 임대주택으로 개발하여야 할 것,
이다 정부의 보조는 주택공사뿐 만 아니라 민간업자들도 참여할 수 있도록. ,
문을 열어주어 시장의 다양성과 경쟁의 장점을 십분 이용할 수 있어야 한다.
특정지역의 저소득층 주택 공급을 늘리기 위하여는 민간 개발업자에게는 저소
득층의 주택건설을 강제하는 것 보다는 를 납부하여 그 의무를 대in-lieu fee
신할 수도 있게 하여 시장의 선택을 널피도록 하여야 할 것이다.
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참고문헌
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중요기관 홈페이지
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Ginnie Mae - www.ginniemae.gov
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U.S. Department of Veterans Affairs (VA) - www.va.gov
U.D. Department of Housing and Urban Development (HUD) - www.hud.gov
Federal Home Loan Bank System - http://www.fhlbanks.com/
주정부 주택금융공사 연합체 (National Council of State Housing Finance
Agencies) - http://www.ncsha.org/
뉴욕 주정부 주택관련기관 - www.nyhomes.org
위스콘신 주택 및 도시개발 공사 - www.wheda.org
캘리포니아 주택금융공사 - www.calhfa.org
부록
년 월 일 현재1. Fannie Mae (including Ginnie Mae) Charter Act (1992 10 28 )
년 월 현재2. Federal Home Loan Mortgage Corporation Act (2005 1 )
의 와 의 규제목표3. HUD Fannie Mae Freddie Mac
4. WHEDA: Consolidated Financial Statements for the Years Ended June 30,
2006
뉴욕주 주태금융공사의 보고서5. (New York State Housing Finance Agency
Annual Report and Budget Request)
캘리포니아주6. Housing Finance Agency Annual Report
매디슨시 규정7. Affordable Housing Trust Fund
8. City of Santa Cruz Affordable Housing Trust Fund: Administrative
행정지침Guidelines ( )
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