1

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang Masalah

Selama Pemerintahan Orde Baru berkuasa, telah terjadi berbagai distorsi

dalam persaingan usaha sebagai akibat kebijakan Pemerintah yang memperlakukan

segelintir pelaku usaha tertentu dengan pemberian berbagai fasilitas kemudahan dan

hak-hak istimewa. Tidak dapat dipungkiri kalau selama itu pula telah menyuburkan

praktek bisnis yang tidak sehat, melalui pemberian fasilitas yang mengakibat

terciptanya monopoli tertentu kepada pengusaha/konglomerat yang dekat dengan

“Soeharto”. Sebagai contoh Liem Sie Liong memonopoli komoditi terigu, makanan

fast food, semen dan kertas, serta “Keluarga Cendana” menguasai tata niaga cengkeh,

jeruk, bioskop dan jalan tol.1

Ada beberapa fakta lain menurut Abdul Fickar Hadjar yang menunjukkan

bahwa Pemerintah dominan menciptakan monopoli dan persaingan usaha tidak sehat,

yaitu:2 Pertama, penunjukan usaha swasta sebagai produsen dan importir tunggal

tepung terigu (Bogasari ditunjuk oleh Bulog). Kedua, izin dan dorongan

berkembangnya asosiasi produsen yang berfungsi sebagai kartel atau mengatur harga

(seperti Organda, Apkindo, Asosiasi Produsen Semen dan lain sebagainya). Ketiga, 1 Teguh Sulistia, 2006, Aspek Hukum Usaha Kecil Dalam Ekonomi Kerakyatan , Cetakan Pertama,

Andalas University Press, Padang, hlm.76

2 Abdul Fickar Hadjar, Hukum Acara Persaingan Usaha, Makalah disampaikan pada Pedidikan Khusus

Profesi Advokat, di Hotel Matoa Jayapura, Papua , 30 Agustus 2008, kerjasama Foker Papua – PERADI.

2

sengaja membiarkan satu perusahaan menguasai pangsa pasar mie instan 50% (lima

puluh persen) lebih (Indofood). Keempat, entry barrier bagi pemain baru pada

industri tertentu (kebijakan Mobil Nasional). Kelima, proteksi pada industri hulu

produksi barang tertentu dengan menaikkan bea masuk terhadap barang yang sama

yang diimpor dari luar negeri (PT.Candra Asri untuk produk berupa Bahan Kimia).

Berdasarkan hasil penelitian yang dilakukan oleh Achmad Shauki, Indonesia

merupakan negara dengan tingkat konsentrasi ekonomi tinggi di dunia mencapai 56%

(lima puluh enam persen), lebih tinggi lagi untuk Bidang Ekonomi mencapai 69%

(enam puluh sembilan persen), bahkan untuk produk tertentu angka itu nyaris mutlak

yakni, otomotif 95% (sembilan puluh lima persen), tepung terigu 100% (seratus

persen) dan mie instant 95% (sembilan puluh lima).3 Sehingga, keadaan semacam ini

tidak menumbuhkan iklim persaingan usaha yang sehat dan sama sekali tidak

memberikan peluang bagi pelaku usaha lain untuk dapat tumbuh, berkembang serta

mampu bersaing.

Persaingan merupakan bagian dari suatu proses kehidupan yang alamiah.

Tanpa disadari manusia dalam kesehariannya harus dihadapkan pada persaingan

untuk mempertahankan hidup dan eksistensinya sebagai individu. Dinamika

kehidupan senantiasa menuntut adanya perubahan yang terus-menerus, bersamaan

dengan itu manusia harus mampu secara kreatif berusaha menyesuaikan dan mencari

pemecahan-pemecahan permasalahan yang timbul sebagai akibat terjadinya

3 Yoserwan, 2006, Hukum Ekonomi Indonesia Dalam Era Reformasi dan Globalisasi , Andalas

University Press, Padang, hlm.3

3

perubahan. Begitupun pula yang terjadi dalam sektor ekonomi dan dunia usaha,

setiap pelaku usaha atau kelompok pelaku usaha akan bersaing atau berkompetisi

guna mendapatkan hasil keuntungan yang sebesar-besarnya.

Undang-Undang Dasar 1945 (setelah amandemen ke-IV) sebagai landasan

konstitusional telah memberikan arah perekonomian nasional yang dapat dilihat dari

maksud ketentuan Pasal 33 ayat (1), perekonomian disusun sebagai usaha bersama

berdasar atas asas kekeluargaan, serta ditambah lagi dengan ke tentuan Pasal 33 ayat

(4), yang menyatakan perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas

demokrasi ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan,

berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan menjaga

keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional. Menurut pendapat Jimly

Asshiddiqie:4 prinsip usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan menekankan

pentingnya kerja sama (cooperation), sedangkan efisiensi menekankan pentingnya

persaingan (competition). Jika yang diutamakan hanya kerja sama saja (cooperation),

tanpa persaingan terbuka, niscaya individualitas manusia akan ditelan oleh

kebersamaan yang dapat berkembang menjadi kolektivitas yang dipaksakan sehingga

terbentuk otoritarian. Sebaliknya, jika yang diutamakan hanya persaingan saja

(competition), maka setiap orang akan saling memakan orang lain (survival of the

fittest) yang merusak tatanan hidup bersama. Kedua mekanisme persaingan dan kerja

4 Jimly Asshiddiqie, 2010, Konstitusi Ekonomi, Kompas, Jakarta, hlm.259

4

sama itu dihimpun dalam apa yang dimaksud oleh Pasal 33 ayat (4) UUD 1945

sebagai prinsip “efisiensi berkeadilan”.

Adanya kompetisi inilah yang menimbulkan dorongan pelaku usaha untuk

saling bersaing menguasai pasar dengan tujuan agar memperoleh keuntungan yang

maksimal, bahkan tidak menutup kemungkinan dengan cara-cara yang tidak sehat

agar dapat mematikan usaha pesaingnya. Di sinilah arti pentingnya campur tangan

pemerintah untuk membuat kebijakan guna mengatur persaingan secara sehat.

Kebijakan persaingan usaha dibuat dengan tujuan guna menumbuhkan dan

melindungi para pengusaha melakukan “persaingan sehat” dalam kegiatan ekonomi. 5

Oleh karena itu, kehadiran perangkat hukum yang dapat menjamin

persaingan usaha yang sehat dan mencegah praktek bisnis tidak sehat sangat

diperlukan. Perangkat hukum tersebut menjadi sarana pencapaian demokrasi

ekonomi, yang memberikan peluang bagi semua pengusaha untuk berpartisipasi

dalam proses produksi dan atau jasa dalam iklim usaha yang sehat, efektif dan efisien

guna mendorong pertumbuhan ekonomi yang wajar.6

Pembentukan Undang-Undang No.5 Tahun1999 tentang Larangan Praktek

Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat ini mempunyai tujuan sebagaimana

dinyatakan dalam Pasal 3, yaitu:

5 Teguh Sulistia, Op.Cit,hlm.70

6 Jamal Wiwoho, 2007, Aspek Hukum Dalam Bisnis, Cetakan 1, Sebelas Maret University Press,

Surakarta, hlm.68

5

“a.menjaga kepentingan umum dan meningkatkan efisiensi ekonomi nasional sebagai salah satu upaya untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat;

b.mewujudkan iklim usaha yang kondusif melalui pengaturan persaingan usaha yang sehat sehingga c.menjamin adanya kepastian kesempatan berusaha yang sama

bagi pelaku usaha besar, pelaku usaha menengah, dan pelaku usaha kecil; d.mencegah praktek monopoli dan atau persaingan usaha tidak sehat yang

ditimbulkan oleh pelaku usaha; dan

e.terciptanya efektifitas dan efisiensi dalam kegiatan usaha.”

Undang-Undang No.5 Tahun 1999 ini secara substansi materi di dalamnya

mengatur tentang prinsip-prinsip utama bagi terselenggaranya persaingan sehat,

yakni meliputi perjanjian yang dilarang, kegiatan yang dilarang, posisi dominan,

Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) dan penegakan hukum. Selanjutnya,

untuk melakukan pengawasan pelaksanaan Undang-Undang No.5 Tahun 1999 ini,

maka sebagaimana ketentuan Pasal 30 ayat (1) dibentuklah KPPU. Pembentukan

KPPU, susunan organisasi, tugas dan fungsinya diatur lebih lanjut dengan Keputusan

Presiden (Pasal 34 ayat (1) Undang-Undang No.5 Tahun 1999). Keberadaan Komisi

Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) memegang peranan penting, karena menjadi

ujung tombak dalam penegakan hukum anti monopoli. KPPU mempunyai tugas

salah satunya yaitu menyusun pedoman yang berkaitan dengan Undang-Undang No.5

Tahun 1999 (Pasal 35), juga mempunyai kewenangan melakukan pemeriksaan,

memutus dan menjatuhkan sanksi terhadap adanya dugaan pelanggaran terhadap

undang-undang ini (Pasal 36).

Proses penegakan hukum yang telah dilakukan oleh KPPU dapat dilihat dan

dipelajari melalui beberapa produk pedoman, peraturan komisi maupun putusan-

6

putusan perkara yang telah dikeluarkan oleh KPPU. Dengan melakukan kajian

putusan-putusan perkara KPPU dapat diketahui bagaimana penerapan asas-asas

hukum persaingan usaha dan pendekatan teori yang digunakan oleh KPPU dalam

melakukan penafsiran terhadap ketentuan pasal, serta ruang lingkup pemberlakuan

suatu pasal dari Undang-Undang No.5 Tahun 1999. Salah satunya yaitu mengenai

Posisi Dominan. Penyalahgunaan posisi dominan, baik secara langsung maupun tidak

langsung dilarang:7

a. Menetapkan syarat-syarat perdagangan dengan tujuan untuk mencegah dan atau

menghalangi konsumen memperoleh barang atau jasa yang bersaing, baik dari

harga maupun kualitas.

b. Membatasi pasar dan pengembangan tekhnologi.

c. Menghambat pelaku usaha lain yang berpotensi menjadi pesaing untuk memasuki

pasar bersangkutan.

Pelaku usaha dapat dikatakan memiliki Posisi Dominan, jika:8

a. Satu pelaku usaha atau satu kelompok pelaku usaha menguasai 50% (lima puluh

persen) atau lebih pangsa pasar satu jenis barang atau jasa tertentu, atau

b. Dua atau tiga pelaku usaha atau kelompok usaha menguasai 75% (tujuh puluh

lima persen) atau lebih pangsa pasar satu jenis barang atau jasa tertentu.

7 Pasal 25 ayat (1) Undang-Undang No.5 Tahun 1999

8 Pasal 25 ayat (2) Undang-Undang No.5 Tahun 1999

7

Penulis tertarik untuk mengangkat permasalahan Penyalahgunaan Posisi

Dominan, karena berangkat dari adanya kasus dugaan pelanggaran terhadap

ketentuan Pasal 25 ayat (1) Undang-Undang No.5 Tahun 1999, salah satunya yang

dialamatkan kepada PT.Carrefour Indonesia setelah peritel raksasa asal Perancis ini

melakukan akuisisi terhadap PT.Alfa Retailindo,Tbk. secara resmi pada 21 Januari

2008. Dugaan pelanggaran tersebut kemudian bergulir menjadi perkara yang

diperiksa oleh KPPU dengan register Perkara Nomor:09/KPPU-L/2009.

Berdasarkan hasil putusan perkara KPPU No.09/KPPU-L/2009 pihak

PT.Carrefour Indonesia antara lain dinyatakan terbukti telah melakukan

Penyalahgunaan Posisi Dominan. Putusan tersebut kemudian oleh PT.Carre four

Indonesia diajukan keberatan dan Majelis Hakim Pengadilan Negeri Jakarta Selatan

yang memeriksa perkara keberatan tersebut melalui putusan perkara

No.1598/Pdt.G/2009/PN.Jkt.Sel. pada pokoknya telah membatalkan putusan KPPU,

serta menyatakan PT.Carrefour Indonesia tidak terbukti melakukan pelanggaran

ketentuan Penyalahgunaan Posisi Dominan. KPPU kemudian melakukan upaya

hukum kasasi ke Mahkamah Agung RI dengan register perkara No. 502

K/Pdt.Sus/2010. Pada tanggal 21 Oktober 2010, Mahkamah Agung RI telah

menjatuhkan putusan yang pada pokoknya menolak permohonan kasasi yang

diajukan oleh KPPU dan menguatkan putusan Pengadilan Negeri Jakarta Selatan.

Selain dalam perkara akuisi PT. Alfaretailindo, Tbk. oleh PT. Carrefour

Indonesia seperti telah tersebut di atas, ada beberapa perkara dugaan penyalahgunaan

8

posisi dominan yang telah diperiksa dan diputus oleh KPPU serta telah dinyatakan

terbukti, antara lain yaitu: Perkara No.04/KPPU-I/2003 (Jasa terminal pelayanan

bongkar muat petikemas dengan Terlapor I PT. Jakarta International

Container Terminal); Perkara No.06/KPPU-L/2004 (Program Geser Kompetitor

baterai dengan Terlapor PT. Panasonic Global Indonesia); dan Perkara

No.17/KPPU-I/2010 (Industri Farmasi Kelas Terapi Amlodipine dengan

Terlapor I PT. Pfizer Indonesia).

Putusan perkara-perkara tersebut di atas, akan menjadi bahan kajian bagi

penulis dalam penelitian. Hal ini dimaksudkan untuk mengetahui bagaimana

sesungguhnya penerapan definisi pasar bersangkutan dan perhitungan penguasaan

pangsa pasar yang telah digunakan oleh KPPU guna menentukan telah terjadinya

posisi dominan dan penyalahgunaan posisi dominan.

Dalam menentukan ada atau tidaknya Posisi Dominan dan Penyalahgunaan

Posisi Dominan apabila menggunakan cakupan pasar bersangkutan dan perhitungan

penguasaan pangsa pasar yang berbeda hasilnya akan berbeda pula. Sebagai contoh

adanya perbedaan tersebut, terlihat dari cakupan pasar bersangkutan yang berbeda

antara yang digunakan oleh Majelis KPPU dengan Majelis Hakim Pengadilan Negeri

Jakarta Selatan (yang juga telah dikuatkan oleh putusan pada tingkat kasasi) dalam

perkara akuisisi PT.Alfa Retailindo oleh PT.Carrefour Indonesia telah menghasilkan

putusan yang berbeda pula. Putusan tersebut dijatuhkan berdasarkan hasil survey

yang dilakukan oleh lembaga survey yang berbeda terhadap penguasaan pangsa

9

pasar. Karena menyangkut hasil suatu survey, maka sangat dipengaruhi pula oleh

metode survey yang digunakan. Hal ini tentunya akan menimbulkan suatu

permasalahan untuk memilih lembaga survey mana yang harus dipercaya dan siapa

yang mempunyai otoritas untuk menentukan lembaga survey yang kredibel untuk

dijadikan dasar pegangan dan pertimbangan dalam membuat keputusan Perkara

Persaingan Usaha? Unsur apa sajakah yang diperlukan untuk dapat menyatakan

pelaku usaha atau kelompok usaha tertentu telah menyalahgunakan posisi

dominannya?

Undang-Undang No.5 Tahun 1999 tidak diikuti dengan peraturan pelaksanaan

yang mengatur secara detail dan terperinci menyangkut teknis operasional, khususnya

mengenai pelaksanaan Pasal 25 ayat (1) dan ayat (2), namun demikian undang-

undang ini telah mengamanatkan dan memberikan kewenangan kepada KPPU untuk

menyusun pedoman. Rumusan Pasal 25 ayat (2) menggunakan pendekatan bersifat

kuantitatif. Konsekwensi dari rumusan pasal ini memerlukan lebih lanjut pengukuran

terhadap penguasaan pangsa pasar. Sehingga, akan sangat terbuka kemungkinan

perbedaan dalam melakukan perhitungan tentang penguasaan pangsa pasar dalam

pasar bersangkutan dan dalam menentukan pelaku usaha berada pada posisi dominan.

Pedoman Pelaksanaan Pasal 25 baru kemudian diterbitkan oleh KPPU melalui

Peraturan KPPU No.6 Tahun 2010, sehingga bagaimana terhadap kasus-kasus yang

terjadi sebelum tahun 2010 mengingat belum adanya pedoman Pasal 25 ini?

10

Pertanyaan-pertanyaan tersebut telah mendorong penulis untuk melakukan kajian

lebih mendalam tentang permasalahan Penentuan Penyalahgunaan Posisi Dominan.

B. Rumusan Masalah

Dalam menentukan ada atau tidaknya penyalahgunaan posisi dominan masih

ada persoalan di dalam proses penentuannya, sehingga diperlukan kajian yang lebih

mendalam melalui penelitian ini. Agar penelitian ini lebih terarah, maka rumusan

permasalahannya adalah sebagai berikut:

1. Bagaimana penerapan ketentuan penyalahgunaan posisi dominan yang diatur

dalam Pasal 25 Undang-Undang No.5 Tahun 1999?

2. Bagaimana pembuktian yang dipergunakan oleh Komisi Pengawas Persaingan

Usaha (KPPU) dalam menentukan telah terjadinya penyalahgunaan posisi

dominan?

C. Tujuan Penelitian

Penelitian ini dilakukan untuk mengkaji dan menjelaskan secara analisis

yuridis berkaitan dengan Penentuan Penyalahgunaan Posisi Dominan dalam Hukum

Persaingan Usaha di Indonesia yang terimplementasi melalui putusan perkara Komisi

Pengawas Persaingan Usaha (KPPU).

Sebagaimana permasalahan yang telah dikemukakan pada rumusan masalah

di atas, maka penelitian ini dilakukan dengan tujuan sebagai berikut:

11

1. Untuk mendapatkan kejelasan penerapan ketentuan penyalahgunaan posisi

dominan sebagaimana yang diatur dalam Pasal 25 Undang-Undang No.5

Tahun 1999.

2. Untuk mendapatkan kejelasan bagaimana pembuktian yang dipergunakan

oleh KPPU dalam menentukan telah terjadi penyalahgunaan posisi dominan.

D. Manfaat Penelitian

Manfaat penelitian yang dapat diharapkan dari penulisan tesis ini adalah sebagai

berikut:

1. Secara teoritis

Pembahasan terhadap permasalahan dalam penelitian ini diharapkan dapat

memberikan sumbangan pemikiran dalam pengembangan Ilmu Hukum

Bisnis, khususnya Hukum Persaingan Usaha tentang pemahaman ruang

lingkup Posisi Dominan yang diatur dalam Pasal 25 Undang-Undang No.5

Tahun 1999.

2. Secara praktis

Penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan masukan bagi pembuat

kebijakan di bidang persaingan usaha dan bagi para penegak hukum yang

terlibat dalam pemeriksaaan perkara persaingan usaha, khususnya untuk

kepentingan pembuktian suatu perkara dalam menentukan telah terjadi

penyalahgunaan posisi dominan.

12

E. Keaslian Penelitian

Berdasarkan penelusuran dan pengamatan yang telah dilakukan penulis,

memang sebelumnya sudah pernah ada penelitian dalam lingkungan Fakultas Hukum

Universitas Gadjah Mada (UGM) terkait Posisi Dominan, antara lain tesis dengan

judul: “Posisi Dominan Menurut Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang

Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat”, yang ditulis oleh

Tony Yohanes Worek pada tahun 2003. Sedangkan, penelitian yang penulis lakukan

dalam tesis ini dengan judul: “Analisis Yuridis Penentuan Penyalahgunaan Posisi

Dominan Dalam Hukum Persaingan Usaha di Indonesia (Studi terhadap

putusan Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU))”, yang menurut

sepengetahuan penulis hal ini belum pernah diteliti. Sehingga baik dari sisi judul,

metode pendekatan maupun sudut pandang penelitiannya berbeda dengan penelitian

yang telah tersebut di atas. Dengan demikian penelitian ini dimaksudkan dapat

menambah khasanah dan melengkapi penelitian sejenis yang sebelumnya sudah ada.

13