la estrategia para preVenir y erradiCar las peores formas de trabajo infantil en el departamento del tolima

Lecciones aprendidas y buenas prcticas de la transferencia

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Copyright Organizacin Internacional del Trabajo 2012Primera edicin 2012

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IPECLa estrategia para prevenir y erradicar las peores formas de trabajo infantil en el departamento del Tolima. Lecciones aprendidas y buenas prcticas de la transferencia. Ciudad: Bogot. Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil (IPEC), Organizacin Internacional del Trabajo, 2012. 125 pginas.

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La presente publicacin ha sido elaborada con la colaboracin de Econometra consultores, en coordinacin con el Programa IPEC en Colombia.

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Impreso en: Gente Nueva, Colombia.

Ilustrado, diseado y diagramado por: Paola Velsquez, Colombia.

red de amigos de los nios y de las nias del tolimapor un maana mejor sin nios y nias trabajando.

Gobernacin del Departamento del Tolima

Alcalda Municipal de Cajamarca

Alcalda Municipal de Chaparral

Alcalda Municipal de Espinal

Alcalda Municipal de Flandes

Alcalda Municipal de Honda

Alcalda Municipal de Lrida

Alcalda Municipal de Lbano

Alcalda Municipal de Mariquita

Alcalda Municipal de Melgar

Alcalda Municipal de Saldaa

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF

Fundacin Telefnica Programa Pronio

Oficina Internacional del Trabajo OIT

Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil IPEC

Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional ACDI

Fondo Canadiense para la Niez

tabla de Contenido

Introduccin 1

1. Tendencias de los indicadores globales de trabajo infantil de nios, nias y adolescentes de 5 a 17 aos en el perodo 20012011 31.1 Evolucin de los indicadores del trabajo infantil en Colombia 2001-2011 61.2 Trabajo infantil ampliado y oFicios de hogar por gnero y grupos de edad 101.3 Trabajo Infantil en TRECE ciudades y reas metropolitanas del pas 12

2. De los planes de accin a la estrategia: el recorrido de la poltica pblica para prevenir y erradicar el trabajo infantil 172.1 Antecedentes: primeros acercamientos institucionales al problema del trabajo infantil 192.2 Los planes de accin para erradicar el trabajo infantil y proteger al joven trabajador 212.2.1 Primer plan de accin (1996-1998): inclusin del trabajo infantil en la agenda pblica 222.2.2 Segundo plan de accin (2000-2002): el viraje hacia las peores formas de trabajo infantil (PFTI) 242.2.3 Tercer plan de accin (2003-2006): la consolidacin de la poltica 262.2.4 La Estrategia Nacional para Erradicar y Prevenir el Trabajo Infantil: hacia la descentralizacin de la poltica 29

3. La ENETI en los instrumentos que desarrollan las polticas pblicas en Colombia 333.1 La ENETI y el trabajo infantil en los planes de desarrollo 373.2 La ENETI y el trabajo infantil en los planes de accin institucionales 393.3 La ENETI y el trabajo infantil en los planes operativos anuales de inversin 403.4 La ENETI y el trabajo infantil en los comits para la prevencin y erradicacin del trabajo infantil y sus equivalentes como instancia operadora de la poltica 41

4. Puesta en marcha de la ENETI en NUEVE municipios del Tolima: experiencia piloto de la descentralizacin 454.1 El primer paso: identificacin de los nios, nias y adolescentes en peores formasde trabajo infantil o en riesgo y sus familias, para el establecimiento de la lnea base 474.2 Segundo paso: gestin urgente de medidas de restitucin de derechos 574.2.1 Intervencin de apoyo 574.2.2 Externado 664.2.3 Fortalecimiento familiar 724.3 Tercer paso: coordinacin y complementacin interinstitucional 77

4.4 Cuarto paso: fortalecimiento de los servicios, especialmente escolar, con nuevas metodologas 824.5 Quinto paso: registro peridico del acceso y permanencia de nios, nias y adolescentes y sus familias en servicios 884.6 Sexto paso: seguimiento a la gestin de alcaldes y gobernadores 92

5. Apuntes sobre la ejecucin de la ENETI en el mbito nacional 975.1 Contexto interno 995.1.1 Fortalezas de la ENETI 995.1.2 Debilidades de la ENETI 1005.2 Contexto externo 1015.2.1 Oportunidades para la ENETI 1015.2.2 Amenazas a la ENETI 102

6. Conclusiones y recomendaciones 1036.1 Nivel nacional 1056.2 Nivel departamental 1076.3 Nivel municipal 107

Bibliografa 109

Anexos 111Anexo 1: recomendaciones finales para la inclusin de la ENETI en los instrumentosde las polticas pblicas: planes de desarrollo, planes de accin institucionales, planes operativos anuales de inversin y en las instancias de coordinacin interinstitucional 113Anexo 2: informe de campo 117

1

introduCCin

El Estado colombiano avanza de manera progresiva en el desarrollo y consolidacin de una poltica dirigida a superar la problemtica de trabajo infantil que enfrenta el pas. Desde 1995, con el liderazgo del Ministerio de Trabajo y la participacin de organizaciones de gobierno, empleadores y trabajadores, diversos planes de accin han sido formulados y adoptados para orientar el quehacer institucional hacia el logro del objetivo de la prevencin y erradicacin del trabajo infantil.

En el ao 2008, y luego de haber realizado una valoracin del III Plan Nacional de Accin contra el Trabajo Infantil, se adopt la Estrategia Nacional para Prevenir y Erradicar las Peores Formas de Trabajo Infantil (ENETI), con una vigencia hasta el ao 2015. Este nuevo enfoque en el desarrollo de la poltica, pretendi centrar y ordenar el accionar de las entidades estatales y privadas que tienen competencia en el tema, en funcin del ingreso de los nios, nias y adolescentes en las peores formas de trabajo infantil o en riesgo, a la escolarizacin y a la oferta de servicios fundamentales para la restitucin de sus derechos y del acceso de sus familias a los beneficios que les otorga la poltica social, a fin de incidir en la desvinculacin de sus hijos e hijas de esta problemtica.

La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) al acoger el mandato nacional definido en la Estrategia, y en el marco del acuerdo de asistencia tcnica establecido con el Estado colombiano, desarroll herramientas e instrumentos que aportaran a la puesta en marcha de la poltica

con su nueva orientacin. Retomando estos desarrollos, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), la Fundacin Telefnica, el Fondo Canadiense para la Niez y la OIT, en acuerdo con la Gobernacin del Tolima, se propusieron realizar un proyecto piloto de transferencia de la Estrategia Nacional en el departamento del Tolima, que aportara lecciones aprendidas y buenas prcticas, para tener en cuenta en el proceso nacional. Este ente territorial adems de ser uno de los ms azotados por la violencia del conflicto armado interno, presenta altos ndices de pobreza y, en su ciudad principal, registra una de las tasas ms altas de trabajo infantil.

Culminada la intervencin y dado que la ejecucin de la Estrategia estaba en su cuarto ao de vigencia, el Ministerio de Trabajo, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), el ICBF, el Fondo Canadiense de la Niez y la OIT, establecieron la necesidad de llevar a cabo una evaluacin de la poltica que permitiera dar cuenta de sus logros y dificultades, y extraer lecciones aprendidas y buenas prcticas que orienten su ejecucin para el prximo cuatrienio. Las entidades unidas bajo este propsito acordaron las siguientes acciones: i) la realizacin de una evaluacin nacional de la Estrategia Nacional para Prevenir y Erradicar las Peores Formas del Trabajo Infantil 20082015 y ii) el levantamiento de buenas prcticas y lecciones aprendidas de la experiencia piloto de transferencia de la Estrategia Nacional en el departamento del Tolima.

2

El presente documento constituye el informe final del estudio Estrategia para Prevenir y Erradicar las Peores Formas de Trabajo Infantil en el Departamento del Tolima. Las Lecciones aprendidas y buenas prcticas de la transferencia, acordado entre el Ministerio de Trabajo, el ICBF, el DNP, el Fondo Canadiense de la Niez y la OIT, elaborado con el apoyo de la empresa Econometra S.A.

Esta publicacin comprende la sistematizacin de la experiencia de descentralizacin de la Estrategia, adelantada entre noviembre de 2010 y noviembre de 2011, en los siguientes nueve municipios del departamento del Tolima: Cajamarca, Chaparral, Espinal, Flandes, Honda, Lbano, Mariquita, Melgar y Saldaa. El informe est integrado por cinco captulos que se presentan a continuacin.

El captulo uno muestra un anlisis de las tendencias de los indicadores globales de trabajo infantil en Colombia, de acuerdo con las mediciones realizadas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) entre 2001 y 2011.

En el captulo dos, se hace un recorrido histrico por la poltica pblica nacional para prevenir y erradicar el trabajo infantil y proteger a los jvenes trabajadores. Como punto de partida de este proceso, se exponen los primeros acercamientos institucionales al problema y su relacin con el contexto internacional. Asimismo, en este apartado, se examinan los tres planes de accin que precedieron a la Estrategia, se analiza esta nueva orientacin de la poltica y los cambios que supuso respecto a lo que se haba avanzado con los planes de accin.

El captulo tres refiere el anlisis de la ENETI a la luz de los instrumentos que desarrollan las polticas pblicas en Colombia, entre stos, Planes de Desarrollo, planes de accin institucionales, planes operativos anuales de inversin y las instancias de coordinacin interinstitucional. Retoma las indicaciones realizadas por la Procuradura General de la Nacin sobre el tema, y tiene en cuenta los principales resultados arrojados por el seguimiento que dicha entidad ha realizado a la gestin de gobernadores y alcaldes de ciudades capitales para prevenir y erradicar el trabajo infantil durante los aos 2008, 2009 y 2010 de implementacin de la ENETI.

El captulo cuatro por su parte, examina la experiencia de descentralizacin de la ENETI en los nueve municipios del Tolima ya sealados, mediante el anlisis de la ruta de accin, los logros obtenidos, las herramientas empleadas, las buenas prcticas y las lecciones aprendidas. El captulo cinco presenta los hallazgos identificados en el taller y las entrevistas realizadas con los representantes de las entidades del nivel nacional para analizar la ENETI. Dado que el alcance del estudio no es nacional, tales evidencias se muestran como apuntes para contribuir a la posterior evaluacin nacional de la Estrategia. Finalmente, en el captulo seis, se presentan las conclusiones y recomendaciones del estudio.

1. tendenCias de los indiCadores globales de trabajo infantil de nios,

nias y adolesCentes de 5 a 17 aos en el perodo 20012011

5

En el mes de septiembre de 1996, el DNP, el Ministerio de Salud, el ICBF y el DANE con la colaboracin del Ministerio de Trabajo y la Consejera de Poltica Social, llevaron a cabo al interior de la Encuesta Nacional de Hogares (ENH) el mdulo sobre Niez y Adolescencia (ENAI) con 19 preguntas sobre TI, aplicada a 13.000 hogares con nios, nias y adolescentes menores de 18 aos de edad. A travs de este mdulo, se logr una primera caracterizacin global del problema y se realiz una serie de recomendaciones para fortalecer los instrumentos de medicin1.

Una de las principales sugerencias de dicho documento fue proponer el diseo y recoleccin de una encuesta en profundidad sobre TI, que ayudara a comprender la problemtica y permitiera la construccin de una plataforma de informacin que ofreciera datos peridicos sobre los avances o retrocesos de la poltica para la Erradicacin del Trabajo Infantil (IPEC).

Para el ao 19992, la OIT estableci en el mbito mundial el Programa de Informacin Estadstica y Monitoreo en Materia de Trabajo Infantil (SIMPOC), cuyo objetivo es ofrecer a los pases un instrumento para obtener y analizar datos, planificar actividades contra el trabajo infantil y evaluar los resultados conseguidos

1 DANE, IPEC. Encuesta Nacional de Trabajo Infantil 2001, hace referencia al documento: CEDE. Nios, nias y jvenes trabajadores. Colombia. 1996.

2 Desde 1999, SIMPOC forma parte del Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil (IPEC).

con la ejecucin del programa3. En Colombia, el gobierno a travs del DANE y el SIMPOC de la OIT-IPEC, unieron esfuerzos para llevar a cabo en 2001 la Encuesta Nacional de Trabajo Infantil (ENTI) sobre caracterizacin de la poblacin de nios, nias y adolescentes entre 5 y 17 aos. Se disearon y elaboraron dos formularios, uno para adultos y otro para tal grupo poblacional.

La encuesta se realiz entre el 21 de noviembre y el 22 de diciembre de 2001, con cobertura nacional y para cabeceras y resto de los municipios en cinco regiones4. Esta encuesta tuvo una muestra de 35.000 nios, nias y adolescentes entre 5 y 17 aos de edad y aproximadamente 19.000 adultos cabeza de hogar correspondientes.

En los aos 2003 y 2005, el DANE con el apoyo del ICBF y del Ministerio de la Proteccin Social, aplic en la Encuesta Continua de Hogares (ECH) un mdulo de TI cuya informacin da continuidad a la medicin de las principales variables de la

3 DANE, IPEC. Encuesta Nacional de Trabajo Infantil 2001, hace referencia al documento: Resumen Ejecutivo del Programa de Accin del Trabajo Infantil en Colombia. Anexo I del Acuerdo 89613 de la OIT - IPEC - DANE FONDANE.

4 DANE, IPEC. Encuesta Nacional de Trabajo Infantil 2001. Cuenta que las cinco regiones territoriales estn compuestas por varios departamentos: Atlntica: Atlntico, Bolvar, Cesar, Crdoba, Magdalena, Guajira y Sucre. Oriental: Boyac, Cundinamarca, Meta, Santander y Norte de Santander. Central: Antioquia, Quindo, Caldas, Risaralda, Tolima, Huila y Caquet. Pacfica: Cauca, Nario, Choc y Valle del Cauca. Bogot.

6

encuesta de 2001 y aadi algunas divisiones de variables por regiones y para las ciudades principales.

La evolucin de las encuestas sobre trabajo infantil (2001-2011) permiti cuantificar y categorizar las tres actividades bsicas que realizan los nios, nias y adolescentes: estudiar, trabajar y oficios del hogar. Estas investigaciones del DANE, enfocadas a sistematizar la informacin, fueron progresando hacia un mejor anlisis de la relacin entre las actividades bsicas y sus factores asociados5.

1.1 eVoluCin de los indiCadores del trabajo infantil en Colombia 2001-2011

El DANE ha venido cumpliendo desde el ao 2001 con el pas y con las recomendaciones de la OIT y otras agencias internacionales con la realizacin de una encuesta sobre trabajo infantil cada dos aos, con representatividad nacional, por zonas

5 Ministerio de la Proteccin Social, ICBF, DANE e IPEC en: Anlisis serial y de contrastacin de los resultados de las encuestas de trabajo infantil 2001, 2003 y 2005 hace referencia: La caracterizacin de la poblacin entre 5 y 17 aos en 2001, incluye un modelo de regresin logstica para conocer el peso de los factores asociados con el trabajo infantil y una estimacin de la prdida de productividad como consecuencia del mismo, elaborado por Deproyectos Ltda., y publicado por el DANE en 2003. Los resultados correspondientes al mdulo aplicado en 2003, estn publicados en Anlisis comparativo de los Principales Indicadores de trabajo infantil DANE 2006. Es de sealar que estos estudios sistemticos buscan y permiten comparabilidad de los resultados.

(cabeceras y resto) y para las 13 capitales y reas metropolitanas tradicionalmente investigadas en la Encuesta de Hogares. En este momento se han realizado 6 encuestas bianuales sobre trabajo infantil en los meses de noviembre de los aos 2001, 2003, 2005, 2007, 2009 y 2011.

A continuacin, se presentan los resultados ms importantes de la evolucin del trabajo infantil, con base en esta fuente de informacin.

poblaCin infantil de nios, nias y adolesCentes de 5 a 17 aos

La poblacin total de nios, nias y adolescentes de 5 a 17 aos se mantuvo relativamente estacionaria en la dcada 2001-2011 alrededor de los 11 millones de personas, lo que representa una proporcin decreciente de la poblacin total del pas, como resultado de la menor fecundidad observada en las ltimas dcadas. La poblacin de nios, nias y adolescentes pas de representar el 26,7 por ciento de la poblacin total en 2001 al 24,5 por ciento en 2011, segn las proyecciones del DANE6. Ver cuadro 1.1.

indiCadores globales de trabajo infantil de nios, nias y adolesCentes de 5 a 17 aos por zona

El concepto de trabajo infantil reportado por el DANE que se presenta a continuacin, incluye a todas las personas que en la semana anterior a la encuesta trabajaban por una hora o ms a la

6 Las cifras poblacionales son estandarizadas segn las proyecciones del censo general de 2005 realizado por el DANE.

7

semana, bien como empleadas u obreras, o en el servicio domstico en hogares de terceros, como independientes o en trabajos sin remuneracin en negocios de la familia, dentro o fuera del hogar. No incluye el trabajo domstico en el propio hogar, el cual se analiza ms adelante como parte de las actividades no econmicas de las personas.

Como puede observarse en el Cuadro 1.2, la evolucin de la tasa de trabajo infantil (porcentaje de nios, nias y adolescentes que trabajan) presenta una forma de letra u en el tiempo, con un mximo en el pas cercano al 13 por ciento en los aos 2001 y 2011 y un mnimo de 6,9 por ciento en el ao 2007. Este resultado se refleja por igual en cabeceras municipales y restos. Ver cuadro 1.2.

Cuadro 1.1 total poblaCin naCional y total naCional de nios, nias y adolesCentes (nna) entre 5 17 aos segn su partiCipaCin naCional.

aototal

poblaCin naCional

de 5 - 9 aosde 10 - 14

aosde 15 - 17

aostotal nna

% del total

naCional

2001 40 806 313 5 100 770 3 545 575 2 275 553 10 921 899 26,7

2003 41 847 421 4 500 849 4 290 315 2 134 766 10 925 930 26,1

2005 42 888 592 4 307 378 4 436 753 2 471 372 11 215 503 26,2

2007 43 926 034 4 260 257 4 453 986 2 643 811 11 358 054 25,9

2009 44 978 832 4 282 378 4 518 375 2 642 743 11 443 496 25,4

2011 46 044 601 4 286 387 4 343 148 2 661 191 11 290 726 24,5

Fuente: DANE. Modificado de Anlisis en Profundidad y trminos comparativos de los aos 2001, 2003, 2005 y 2007.DANE Encuesta Continua de Hogares Mdulo de Trabajo Infantil 2009.DANE Presentacin de Trabajo Infantil en Colombia, junio 2012.

La cada de la tasa de trabajo infantil entre 2001 y 2007 coincide con un perodo de expansin del empleo y la produccin, como indica el Cuadro 1.2a, mientras que el aumento de sta en el ao 2009 coincide con una fuerte contraccin de la economa, que vuelve a recuperarse en el perodo 2010-2011. El significativo aumento del trabajo infantil en el ao 2011 no se puede explicar en estos trminos. Ver cuadro 1.2a.

Por otro lado, como indica el Cuadro 1.3, los resultados de las tendencias de la tasa de trabajo infantil estn asociados con un cambio en la estructura del empleo de nios, nias y adolescentes por posicin ocupacional, donde se destaca la cada en la proporcin de empleo asalariado, con un incremento compensatorio en la participacin del empleo independiente, que pasa de 12,9 por ciento en el ao 2001 a 28,4 por

8

Cuadro 1.2 - indiCadores globales de trabajo infantil. total naCional, CabeCera y resto.

reas

nios, nias y

adolesCentes entre 5 17

aos

2001 2003 2005 2007 2009 2011

naCional

TotalNNA trabajan

% del total nacional

10 921 8991 409 777

12,9

10 925 9301 180 864

10,8

11 215 504999 896

8,9

11 358 054786 567

6,9

11 443 4971 050 147

9,2

11 340 7261 471 952

13,0

CabeCera

TotalNNA trabajan

% del total nacional

7 718 72080 808

10,4

7 763 228641 030

8,3

8 065 355530 902

6,6

8 174 505439 297

5,4

8 255 702542 206

6,6

8 143 523871 357

10,7

resto

TotalNNA trabajan

% del total nacional

3 203 178606 969

18,9

3 162 702539 834

17,1

3 150 149468 993

14,9

3 183 549347 270

10,9

3 187 795507 941

15,9

3 144 476600 595

19,1

Fuente: DANE. Modificado de Anlisis en Profundidad y trminos comparativos de los aos 2001, 2003, 2005 y 2007.DANE Encuesta Continua de Hogares Mdulo de Trabajo Infantil 2009.DANE Presentacin de Trabajo Infantil en Colombia, junio 2012.

Cuadro 1.2a - eVoluCin de la eConoma ColombianaVariacin porcentual del PIB (%)

ao 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

total ao

1,7 2,5 3,9 5,3 4,7 6,7 6,9 3,5 1,7 4,0 5,9

Fuente: DANE

9

ciento en el ao 2009; y del trabajo familiar sin remuneracin que pasa de 41 por ciento en el ao 2001 a 49,5 por ciento en el ao 2009.

Este resultado es consistente con las polticas de desestmulo a la contratacin de nios, nias y adolescentes, pero plantea un nuevo reto para la reduccin de las otras dos formas de participacin laboral (trabajo independiente y trabajo familiar sin remuneracin), que slo dependen de las decisiones del hogar y de los menores. Ver cuadro 1.3.

tendenCias Con una definiCin ms inCluyente de trabajo infantil por gnero y grupos de edad.

El trabajo infantil, con la definicin convencional de trabajo que maneja el DANE, excluye como trabajo, en un sentido ms amplio, otras formas de actividad no necesariamente econmicas que se quieren desestimular en el caso de los nios nias y adolescentes. En particular, la realizacin de oficios domsticos en el hogar por 15 horas a la semana o ms, ya que se considera que a partir de este nmero, a los nios, nias y adolescentes se les resta tiempo valioso que puede ser invertido en la escuela y la recreacin, como actividades importantes para su desarrollo.

De otra parte, analizar los indicadores globales de trabajo infantil sin tener en cuenta la edad de la persona, no permite examinar por separado las polticas que pretenden, por un lado, erradicar el trabajo infantil y, por el otro, proteger al joven trabajador entre los 15 y 17 aos, rango de edad en el cual el trabajo est permitido

con determinadas restricciones. La informacin reportada por el DANE en las encuestas de 2001 a 2009 permite hacer una indagacin preliminar sobre estos aspectos7.

El Cuadro 1.4 presenta informacin desagregada sobre la evolucin de las actividades econmicas y no econmicas de la poblacin de nios, nias y adolescentes por grupos de edad y gnero, que permite observar para el perodo 2001-2009, los fenmenos que se registran a continuacin.

La participacin de los nios y las nias en actividades econmicas es mayor para hombres que para mujeres. Sin embargo, la participacin en oficios de hogar por 15 horas o ms en la semana es significativamente mayor en mujeres que en hombres, siendo estos ltimos quienes salen ms a trabajar fuera, mientras que las mujeres trabajan ms al interior de los hogares.

El total de nios y nias entre 5 y 9 aos que realiza actividades econmicas y que no asiste a la escuela ha venido disminuyendo de forma notoria. Mientras que cerca de 34 mil nios trabajadores no asistan a la escuela en 2001, para el ao 2007 esa cifra se redujo de modo gradual hasta llegar a un mnimo de 1150; y, aunque en 2009 volvi a incrementarse a cerca de 7 mil, hay una cada neta significativa en el periodo completo. Algo similar ocurre, aunque en forma atenuada, con la poblacin entre los 10 y los 14 aos y con los jvenes entre los 15 y los 17 aos. Estos resultados positivos merecen incentivarse.

Con respecto a la bsqueda de empleo por parte de la poblacin menor de 18 aos de edad de nios, nias y adolescentes es importante destacar que sta se refiere a empleo asalariado.

7 Los resultados publicados por el DANE para la Encuesta de Trabajo Infantil de 2011, no permite estas desagregaciones.

10

Los resultados mostrados indican que la bsqueda de empleo asalariado por parte de nios y nias de 5 a 9 aos es prcticamente inexistente. Para los nios y nias de 10 a 14 aos, cuyo empleo est prohibido por ley, se mantuvo alrededor de 45 mil en 2001 y en 2003; se redujo a 25 mil en 2005; a 15 mil en 2007 y volvi a subir a 24 mil en 2009. Es por tanto un tema que requiere la continuidad en su desestmulo. Por ltimo, la bsqueda de empleo de jvenes de 15 a 17 aos indica fluctuaciones alrededor de las 140 mil personas, sin ninguna tendencia definida, lo cual es consistente con la ausencia de polticas para erradicarla.

El Cuadro 1.4 muestra tambin que la poblacin de nios, nias y adolescentes que slo estudia, dio un salto importante en el ao 2007 a ms de cuatro millones de personas, cifra que oscil entre 2.3 y 2.6 millones en el perodo 2001-2005. En 2009, este logro se mantuvo con ms de 3.7 millones de nios, nias y adolescentes que nicamente estudiaban. Las ganancias se presentan tanto para hombres como mujeres, aunque las mujeres muestran un mayor avance y se presenta en todos los grupos

de edad, an cuando las ganancias relativas son ms importantes para los grupos de 5 a 9 y de 10 a 14 aos de edad. Resultados por dems alentadores. Ver cuadro 1.4.

1.2 trabajo infantil ampliado y ofiCios de hogar por gnero y grupos de edad

El Cuadro 1.5 profundiza sobre las tendencias de la informacin sobre la poblacin de nios, nias y adolescentes que realiza actividades no econmicas en el hogar, donde se desagrega la poblacin de nios, nias y adolescentes que realiza oficios del hogar por 15 horas o ms a la semana, por gnero y por grupos de edad y se presenta su evolucin en el perodo 2001-2009.

Como puede observarse, en todos los grupos de edad las mujeres tienen una participacin significativamente mayor que los hombres en la realizacin de oficios del hogar. Este diferencial crece con la edad: es mayor para el

Cuadro 1.3 - porCentaje Con respeCto al total nios, nias y adolesCentes entre 5 y 17 aos en trabajo infantil segn posiCin oCupaCional

rea posiCin oCupaCional 2001 2003 2005 2007 2009 2011

naCional

Asalariado 46.1 36.9 43.0 43.7 22.1 28.3

Trabajador independiente 12.9 16.9 17.6 23.3 28.4 20.0

Trabajador familiar sin remuneracin

41.0 46.2 39.0 33.0 49.5 51.6

Fuente: DANE-EHMdulos de trabajo infantil 2001 a 2011. Asalariado incluye empleados obreros, jornaleros y servicio domstico; trabajador independiente incluye trabajador por cuenta propia, patrn o empleador y la categora otro.

11

Cuadro 1.4 - total naCional de nios, nias y adolesCentes (nna) entre 5 y 17 aos, segn grupos de edad y gnero, por asistenCia a instituCin eduCatiVa (ie), aCtiVidades eConmiCas y no eConmiCas.

grupos de edad y gnero

total de nna en aCtiVidades eConmiCas

aCtiVidades eConmiCas aCtiVidades no eConmiCas

trabajando busCando trabajo ofiCios hogar x 15 horas

o ms

solo estudia

otra aCtiVidad

asiste a ieno asiste

a ieasiste a ie

no asiste a ie

asiste a ieno asiste

a ie2001

total 967.428 629.876 846.361 563.415 121.067 66.461 716.563 2.338.201 248.001hombres 644.367 432.121 576.974 402.886 67.393 29.235 198.378 1.272.219 163.027mujeres 232.061 197.755 269.387 160.529 53.674 31.226 518.185 1.065.982 84.974de 5 a 9 179.998 33.778 176.358 33.778 3.640 - 57.125 1.668.403 204.541

de 10 a 14 426.212 169.105 391.154 158.866 35.058 10.239 265.257 452.329 19.947de 15 a 17 361.219 426.993 278.850 370.772 82.369 56.221 394.181 217.469 23.513

2003total 825.302 576.328 729.248 451.615 96.054 124.713 909.485 2.295.407 312.483

hombres 491.823 396.146 444.102 324.204 47.721 71.942 253.115 1.316.056 179.976mujeres 333.479 180.182 285.146 127.411 48.3330 52.771 656.370 979.351 132.867de 5 a 9 131.464 13.246 131.402 11.102 62 2.144 86.403 1.529.978 242.563

de 10 a 14 361.669 142.947 329.078 128.259 32.591 14.688 404.183 597.672 35.875de 15 a 17 332.170 420.136 268.769 312.255 63.401 107.881 418.899 167.757 34.423

2005total 630.684 521.407 566.768 433.128 63.916 88.279 886.745 2.592.692 283.989

hombres 404.792 366.600 369.408 312.227 35.384 54.373 242.244 1.516.703 159.595mujeres 159.232 92.442 131.270 68.357 27.962 24.085 644.501 881.208 71.965de 5 a 9 52.397 8.118 51.957 8.118 440 - 114.830 1.587.151 209.720

de 10 a 14 277.803 117.882 264.661 106.645 13.142 11.537 368.420 743.226 36.703de 15 a 17 300.485 395.407 250.150 318.665 50.335 76.742 403.495 262.315 37.566

2007total 507.994 409.137 452.631 333.936 553.363 75.201 841.732 4.026.608 449.223

hombres 330.681 305.625 295.862 261.245 34.819 44.380 189.666 2.348.398 245.420mujeres 177.313 103.513 156.769 72.692 20.544 30.821 625.066 1.678.211 203.802de 5 a 9 25.485 1.150 25.485 1.150 - - 41.876 2.345.478 301.179

de 10 a 14 190.365 75.036 182.549 67.777 7.816 7.259 317.708 1.215.641 52.953de 15 a 17 292.143 332.952 244.596 265.010 47.547 67.942 482.148 465.489 95.091

2009total 761.325 468.157 689.348 360.799 71.977 107.358 799.917 3.7553591 423.939

hombres 488.238 325.620 446.388 272.099 41.850 53.521 160.399 2.153.145 250.154mujeres 273.087 142.537 242960 88.700 30.127 53.837 639518 1.602.447 173.785de 5 a 9 78.082 6.768 78.082 6.768 - - 27.537 2.312.954 298.819

de 10 a 14 340.510 73.223 325.197 63.987 15.313 9.236 302.102 1.115.544 61.288de 15 a 17 342.732 388.165 286.068 290.044 56.664 98.121 470.278 327.093 63.833

Fuente DANE. Modificado de anlisis en profundidad y trminos comparativos de los aos 2011, 2003, 2005 y 2007.DANE. Encuesta continua de hogares. Mdulo trabajo infantil 2009.DANE. Maneja cuatro rangos de edad en sus cuadros de salida: De 5 a 9, 10 a 11, 12 a 14 y 15 a 17.

12

grupo de 15 a 17 aos, que para el de 10 a 14 aos y mayor en este grupo que en el de 5 a 9 aos. ste, es un patrn cultural arraigado en la sociedad colombiana y que pareciera no tender a reducirse. Por el contrario, las cifras histricas muestran que el diferencial en las tasas mujer/hombre que se mantuvieron alrededor de 2.5 en los aos 2001, 2003 y 2005, para el ao 2007 aqul subi a 2.9 y en el ao 2009, a 3.5 (17,4 por ciento para las mujeres frente a un 5 por ciento para los hombres). Ver cuadro 1.5.

1.3 trabajo infantil en treCe Ciudades y reas metropolitanas del pas

Un tema de inters para analizar es la variacin de las tasas de trabajo infantil (TTI) en las zonas urbanas del pas. Esto se puede examinar con las Encuestas de Trabajo Infantil realizadas por el DANE entre 2003 y 2009 en las trece ciudades y reas metropolitanas del pas presentadas en el Cuadro 1.6.

Como puede observarse, para el total de las trece ciudades y reas metropolitanas presentadas, la TTI se redujo de manera gradual, de 7,4 por ciento observada en el ao 2003 a 5,2 por ciento en el ao 2009; aunque dicha tasa tuvo un repunte de 4,9 por ciento con respecto al valor alcanzado en el ao 2007.

Las ciudades que histricamente han mostrado las TTI ms bajas son Bogot, Barranquilla y Cartagena, a las cuales se han sumado en los ltimos aos Manizales y Pereira. Las tasas ms altas las han tenido Bucaramanga, Cali, Ibagu, Montera y Villavicencio. Las otras tres ciudades incluidas en este anlisis, es decir, Ccuta,

Medelln y Pasto que fluctuaban en el ao 2003 entre 7,8 y 9,4 por ciento, en el ao 2009 han cado al rango entre 5, 3 y 6, 5 por ciento que contina siendo relativamente alto con respecto al resto de ciudades examinadas. Ver cuadro 1.6.

el Caso de bogot

Bogot D.C., es un caso de especial inters por la poltica social que ha desarrollado en la ltima dcada para incrementar la asistencia escolar, la cobertura de salud y de otros programas sociales para la ciudad y, en particular, por la poltica por la calidad de vida de nios nias y adolescentes promulgada en el ao 2004.

El Cuadro 1.7 presenta la evolucin de la magnitud del trabajo infantil en la ciudad segn el reporte del DANE en sus encuestas. Como puede observarse, los resultados obtenidos por la ciudad han tenido aspectos positivos tales como los que se sealan a continuacin.

El total de nios, nias y adolescentes que trabajan se ha reducido de manera gradual, en trminos absolutos de cerca de 77.500 personas observadas en 2003 a cerca de 46 mil en 2009.

Por grupos de edad los resultados son an ms positivos: el trabajo de nios y nias de 5 a 9 aos prcticamente ha desaparecido; el trabajo de menores de 10 a 14 aos se ha reducido a menos de la mitad de lo observado en 2003. El empleo se ha concentrado en el grupo de jvenes de 15 a 17 aos, edades en las cuales est permitido trabajar con restricciones y donde viene fluctuando sin una tendencia definida.

13

Cuadro 1.5 - total naCional de nios, nias y adolesCentes (nna) entre 5 y 17 aos, Con 15 o ms horas dediCadas a ofiCios del hogar y segn su partiCipaCin por sexo y grupos de edad.

ConCepto de 5 a 9 aos de 10 a 14 aos de 15 a 17 aos total

hombres mujeres hombres mujeres hombres mujeres hombres mujeres

2001

total nna 1.583.499 1.574.121 1.438.694 1.510.759 831.799 966.938 3.853.992 4.051.818

nna por 15 horas o ms

22.440 34.685 83.558 181.699 92.380 301.801 198.378 518.185

% 1.4 2.2 5.8 12 11.1 13.2 5.1 12.8

2003

total nna 1.316.512 1.393.812 1.737.364 1.795.186 814.392 894.119 3.868.263 4.083.117

nna por 15 horas o ms

25.264 61.139 128.619 275.564 99.232 319.667 253.115 656.370

% 1.9 4.4 7.4 15.4 12.2 35.8 6.5 16.1

2005

total nna 1.209.800 1.292.075 1.753.924 1.803.039 902.954 1.036.967 3.866.678 4.132.081

nna por 15 horas o ms

48.424 66.406 102.690 265.730 91.130 312.365 242.244 644.501

% 4.0 5.1 5.9 14.7 10.1 30.1 6.3 15.6

2007

total nna 743.313 861.235 1.472.919 1.631.528 799.544 1.041.936 3.015.776 3.534.699

nna por 15 horas o ms

10.840 31.036 82.110 235.598 96.716 385.432 189.666 652.066

% 1.5 3.6 5.6 14.4 12.1 3.7 6.3 18.4

2009

total nna 786.688 849.246 1.557.329 1.683.661 876.845 1.141.413 3.220.862 3.674.320

nna por 15 horas o ms

8.883 18.654 70.605 231.497 80.911 389.367 160.399 639.518

% 1.1 2.2 4.5 13.7 9.2 34.1 5.0 17.4

Fuente DANE. Modificado de anlisis en profundidad y trminos comparativos de los aos 2011, 2003, 2005 y 2007.DANE. Encuesta continua de hogares. Mdulo trabajo infantil 2009.DANE. Maneja cuatro rangos de edad en sus cuadros de salida: De 5 a 9, 10 a 11, 12 a 14 y 15 a 17.

14

El empleo se ha venido concentrando en la poblacin de jvenes de 15 a 17 aos, los cuales representaban el 48, 2 por ciento del empleo de nios, nias y adolescentes en el ao 2001; pasaron a ser el 72, 3 por ciento en 2009. ste, es un avance importante en la direccin de reducir la vinculacin laboral de nios y nias menores de 15 aos.

Es de igual importancia sealar que con la reduccin en el total de nios, nias y adolescentes que trabajan, su asistencia a la escuela tambin ha presentado una disminucin al pasar de casi 54 mil en 2001 a cerca de 28 mil en el ao 2009. De otra parte, en trminos relativos al total de nios, nias y adolescentes que trabajan, la proporcin que asiste a la escuela ha variado al pasar del 69,4 por ciento en 2001 al 61,3 por ciento en 2009. La razn de ello es la concentracin del trabajo infantil en el grupo de jvenes de 15 a 17 aos, donde el abandono de la escuela es mayor. Ver cuadro 1.7.

15

Cuadro 1.6 - tasa de trabajo infantil en 13 Ciudades y reas metropolitanas.

Ciudades y reas metropolitanas (a.m.)

ao

2003 2005 2007 2009 2011

total 13 Ciudades 7.4 5.7 4.9 5.2 9.0

Barranquilla A.M. 4.2 3.2 2.7 3.3 6.6

Bogot 5.9 4.8 3.4 2.8 8.0

Bucaramanga A.M. 11.6 8.9 7.3 12.1 14.4

Cali A.M 10.7 9.1 8.3 8.3 8.3

Cartagena 2.3 1.9 3.6 0.9 7.3

Ccuta A.M. 9.4 5.9 8.3 6.5 13.6

Ibagu 11.2 10.7 12.1 10.9 12.8

Manizales A.M. 7.1 3.4 4.5 3.3 9.1

Medelln A.M. 7.8 4.9 4.1 6.3 8.9

Montera 13.3 7.3 9.9 12.9 18.1

Pasto 8.0 5.2 5.9 5.3 12.0

Pereira A.M. 8.6 7.9 3.7 3.7 6.5

Villavicencio 8.7 9.1 5.6 8.8 10.0

Fuente: DANE. Presentacin de trabajo infantil en Colombia 2011 2012.

Cuadro 1.7 - eVoluCin de la magnitud del trabajo infantil en bogot d.C.

CaraCterstiCa 2001 2003 2005 2007 2009

total nna trabajadores 77.482 91.024 77.402 53.903 45.937

de 5 a 9 aos 14.025 8.406 701 3.572 -

de 10 a 14 aos 26.130 31.472 24.521 9.632 12.744

de 15 a 17 aos 37.326 51.146 52.180 40.699 33.193

asistenCia esColar 53.792 68.197 52.067 35.022 28.175

% de asistenCia esColar de nna trabajadores

69.4 74.9 67.3 65 61.3

% de nna entre 15 y 17 aos 48.2 56.2 67.3 75.5 72.3

Fuente DANE. Modificado de anlisis en profundidad y trminos comparativos de los aos 2011, 2003, 2005 y 2007.DANE. Encuesta continua de hogares. Mdulo trabajo infantil 2009.

2. de los planes de aCCin a la estrategia: el reCorrido de la poltiCa pbliCa para preVenir y erradiCar el trabajo infantil

19

Como seala el Observatorio de Infancia y Adolescencia de la Universidad Nacional (OIAUN)8, el reconocimiento del trabajo infantil como una situacin socialmente problemtica ha sido un proceso constituido por dos grandes momentos. El primero de ellos se inicia a comienzos del siglo XX y se extiende hasta 1994, perodo en el cual si bien se desarrollaron los fundamentos legales para regular el trabajo infanto-juvenil, no se avanz en la formulacin de una poltica pblica que planteara una visin del problema y del camino para su solucin. El segundo momento arranca en 1995, ao en el cual las instituciones reconocen el problema y la necesidad de dar comienzo a un proceso de coordinacin y concertacin interinstitucional e intersectorial para generar acciones y estrategias de prevencin y proteccin a los nios, nias y jvenes trabajadores9.

Colombia a partir de 1995, emprendi la ruta hacia la formulacin de la poltica pblica para prevenir y erradicar el trabajo infantil, lo que incluy la formulacin de tres planes de accin entre 1996 y 2003, y en modo ms reciente, la adopcin de la Estrategia Nacional para Prevenir y Erradicar las Peores Formas de Trabajo Infantil 2008-2015, objeto de este estudio.

8 UN Observatorio sobre la Infancia de la Universidad Nacional de Colombia. lvarez, Ldice; Durn, Ernesto; Torrado, Mara Cristina; Vargas, Esmeralda; Wilches, Rosa, 2003. Anlisis de la poltica pblica nacional frente al trabajo infantil en Colombia 1995-2002. Bogot: OIT/IPEC.

9 Ibdem. p. 29.

En este captulo se analizarn los dos perodos de dicho proceso. En primer lugar, se presentarn sus antecedentes en los mbitos nacional e internacional. Luego, se examinarn los tres planes de accin tomando en consideracin su estructura, foco de accin y resultados. Finalmente, se analizar la ENETI desde el punto de vista de los cambios que introdujo respecto a lo planteado en los planes de accin y su insercin en los instrumentos que construyen las polticas pblicas en el pas.

2.1 anteCedentes: primeros aCerCamientos instituCionales al problema del trabajo infantil

Los primeros pasos del pas hacia la construccin de una poltica pblica para la infancia se dieron en el ao 1968 con la creacin del ICBF10, y en el ao 1979, con el establecimiento del Sistema Nacional de Bienestar Familiar11. Fue precisamente a finales de la dcada de los setenta, que el Estado colombiano dio inicio al establecimiento de las condiciones necesarias para la aplicacin de la legislacin vigente de proteccin al menor

10 Ley 175 de 1968.

11 Ley 7a de 1979.

20

trabajador12. De acuerdo con el OIAUN, entre 1978 y 1990 se manifestaron dos concepciones distintas del trabajo infantil. As, mientras que en los gobiernos de Julio Csar Turbay (1978-1982) y Belisario Betancur (1982-1986) el trabajo infantil fue visto como un problema de trabajo y de trabajadores y, por tanto adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a partir del gobierno de Virgilio Barco (1986-1990) la situacin se percibe como un problema de pobreza que debe ser atendido por el ICBF, entidad [en ese entonces] adscrita al Ministerio de Salud, pues se crea que dicha entidad tena mayor competencia en la atencin de la situacin irregular de la infancia13. Con este enfoque de situacin irregular, en 1989 fue expedido el Cdigo del Menor que estableci que todo menor tiene derecho a ser protegido contra la explotacin econmica y el desempeo de cualquier trabajo que pueda ser peligroso para su salud fsica o mental, o que impida su acceso a la educacin14.

La Convencin Internacional de los Derechos del Nio, firmada en 1989 e incorporada a la legislacin colombiana mediante la Ley 12 de 1991, represent un hito en las polticas para la infancia al cambiar la concepcin de situacin irregular a la de proteccin integral, lo cual tuvo como resultado que el trabajo infantil comenzara a reconocerse como una forma de explotacin

12 UN Observatorio sobre la Infancia de la Universidad Nacional de Colombia. lvarez, Ldice; Durn, Ernesto; Torrado, Mara Cristina; Vargas, Esmeralda; Wilches, Rosa, 2003. Anlisis de la poltica pblica nacional frente al trabajo infantil en Colombia 1995-2002. Bogot: OIT/IPEC.

13 Obra Citada, p. 31.

14 Decreto 2737 de 1989, Artculo 14. Disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/codigo/codigo_menor.html

que viola los derechos fundamentales15 de los nios, nias y adolescentes. Aunque este cambio implica una visin intersectorial del problema, durante el gobierno de Csar Gaviria (1990-1994) el trabajo infantil fue abordado con un enfoque sectorial lo cual se evidencia en su adscripcin al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Con todo, entre 1990 y 1991 se dieron dos sucesos como antecedentes importantes. En primer lugar, en 1990, Colombia suscribi la Declaracin Mundial sobre la Supervivencia, Proteccin, Desarrollo y Participacin de los Nios comprometindose con ello a formular un plan de accin para mejorar las condiciones de vida de los nios, las nias y los jvenes y generar mundialmente una nueva tica a favor de la infancia en el decenio16. Como resultado, el Consejo Nacional de Poltica Social (CONPES) aprob el Plan de Accin a Favor de la Infancia (PAFI) 1991-1994, en el cual se estableci como responsabilidad del Estado la restitucin de derechos de los nios y nias que se encontraran vulnerados por diferentes causas, entre las cuales se expresaron el trabajo infantil, la explotacin sexual y la vinculacin al conflicto armado interno. Por otra parte, en 1991, Colombia proclam una nueva Constitucin poltica que elev a nivel constitucional los derechos de las personas menores de edad; as, en el Captulo 2 De los Derechos Sociales, Econmicos y Culturales qued establecido que los nios sern protegidos contra toda forma de abandono, violencia fsica o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotacin laboral o econmica y trabajos riesgosos 17.

15 Ibdem.

16 Ibdem.

17 Constitucin Poltica de Colombia, Artculo 44.

21

Esta primera fase del proceso nacional en la expedicin de poltica pblica a favor de la infancia colombiana, eminentemente normativa, sent las bases legales para proteger a los nios, nias y adolescentes en condicin de trabajo infantil. Sin embargo, el problema an no se haba incorporado a la agenda poltica del sector social y menos an se haba definido qu tipo de intervenciones deban realizarse para enfrentarlo, cules entidades seran las responsables de las intervenciones y el rol que cada una debera cumplir. En sntesis, la poltica pblica para prevenir y erradicar el trabajo infantil an estaba por gestarse.

2.2 los planes de aCCin para erradiCar el trabajo infantil y proteger al joVen trabajador

La formulacin de la poltica pblica para prevenir y erradicar el trabajo infantil slo pudo comenzar despus de una serie de esfuerzos de diferentes instituciones para posicionar el problema. Estos eventos se llevaron a cabo entre 1993 y 1994 con la participacin de instituciones del Estado, organismos internacionales y expertos en el tema. Ver cuadro 2.1.

Como resultado de este proceso, al finalizar el Seminario Nacional sobre Trabajo Infantil en Colombia se establecieron los siguientes tres compromisos:

1) Colombia creara una instancia permanente encargada de formular, impulsar el desarrollo y evaluar la poltica nacional en materia de trabajo infantil.

2) Esta instancia formulara el plan de accin.

3) La OIT impulsara el desarrollo del Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil (IPEC) en Colombia18.

De esta manera, bajo el gobierno de Ernesto Samper (1994-1998) la preocupacin por el problema de trabajo infantil fue incorporada en el Plan Nacional de Desarrollo19, y estableci as la necesidad de formular programas para atender menores en situacin irregular por sus condiciones de maltrato o abuso sexual, trabajo infantil, habitantes de calle o infractores20. El objetivo de los programas orientados a atender la problemtica se dirigira a desestimular el trabajo infantil, evitar la desercin escolar de los nios, nias y los jvenes trabajadores y erradicar su participacin en trabajos de alto riesgo21. Esta formulacin evidencia un avance importante en el reconocimiento del trabajo infantil como

18 UN Observatorio sobre la Infancia de la Universidad Nacional de Colombia, Obra Citada, pp. 33.

19 Plan Nacional de Desarrollo El Salto Social, el cual tuvo como prioridad los siguientes aspectos: i)beneficiar los sectores marginados y aumentar el gasto en salud, educacin, agua potable y vivienda; ii) el Estado pretenda compensar las desigualdades sociales producidas por desarrollo econmico y el proceso de apertura iniciada en la administracin anterior de Csar Gaviria Trujillo; iii) propuso un pacto social para controlar la inflacin consistente en concertar con los tres sectores encargados de la economa (el Estado, los empresarios y los trabajadores) y, iv) aumento anual de los precios de tal manera que en cada periodo fuera menor hasta lograr establecer el costo de vida.

20 Ibdem.

21 Documento CONPES 2776 de 1995 El Tiempo de los Nios, citado en: Torrado, Et. Al., Obra Citada, p. 33.

22

objeto de intervencin de la accin del Estado y un paso significativo hacia la concepcin de proteccin integral de la infancia22.

En el marco del surgimiento de la poltica en el ao 1995, mediante el Decreto presidencial 859, se crea el Comit Interinstitucional para la Erradicacin del Trabajo Infantil y la Proteccin del Joven Trabajador (CIETI), instancia de coordinacin interinstitucional a la que fueron convocados los organismos del Estado con competencia en el tema (Ministerios de Trabajo, Salud, Educacin y Comunicaciones, DNP,ICBF y SENA, entre otros), as como los representantes de las organizaciones de trabajadores y de los empleadores. En el mbito nacional, el Comit se encargara de disear y desarrollar la poltica pblica para erradicar el trabajo infantil y proteger a los jvenes trabajadores. Asimismo, para lo territorial, el Decreto estableci la creacin de comits coordinadores departamentales que orientaran la ejecucin de la poltica en sus respectivos municipios. Dicho decreto estableci que el CIETI nacional estara presidido por el Ministerio de Trabajo y tendra una Secretara Tcnica.

22 Torrado, Et. Al., Obra Citada, p. 33.

2.2.1 primer plan de aCCin (1996-1998): inClusin del trabajo infantil en la agenda pbliCa

El Plan Nacional de Accin para la Erradicacin Progresiva del Trabajo Infantil y la Proteccin del Joven Trabajador23 fue el primer ejercicio para la construccin de la poltica pblica para prevenir y erradicar el trabajo infantil. El Plan se defini como indicativo, entendiendo que por no contar con informacin suficiente sobre las caractersticas y magnitud del problema en los entes territoriales ni sobre las condiciones sectoriales, slo podra brindar unos lineamientos y estrategias generales para que cada sector y ente territorial desarrollaran su propio plan de accin de acuerdo con sus particularidades.

En esta primera formulacin de la poltica se plante focalizar las acciones en grupos a los que se les consideraba en situacin ms crtica. Ver cuadro 2.2.

El Plan propuso desarrollar programas en estas tres lneas de accin: prevencin, rescate y asistencia transitoria. Adems, se estableci la necesidad de desarrollar investigaciones sobre el tema, incluido un sistema de informacin que permitiera caracterizar y cuantificar el problema de forma exacta.

23 Ministerio de Trabajo, 1996. Plan Nacional de Accin para la Erradicacin Progresiva del Trabajo Infantil y la Proteccin del Joven Trabajador. Bogot: Comit Interinstitucional para la Erradicacin Progresiva del Trabajo Infantil y la Proteccin del Joven Trabajador, OIT/IPEC.

23

Cuadro 2.1 eVentos que impulsaron la gestaCin de la poltiCa pbliCa Contra el trabajo infantil

ao eVento entidades ConVoCantes

1993Seminario Interinstitucional sobre el Menor

Trabajador.PAFI, DNP y UNICEF

1994Taller de poltica para el desestmulo del trabajo

infantil.OIT

1994Seminario Nacional sobre Trabajo Infantil en

Colombia.Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ICBF,

DNP y OIT

Cuadro 2.2 - poblaCin foCalizada en el primer plan de aCCin

zona grupos foCalizados

rural: departamentos de antioquia, boyaC, Caldas,

Caquet, CundinamarCa, huila, meta, norte de santander,

quindo, risaralda, tolima y Valle.

Menores entre 12 y 14 aos vinculados a trabajos familiares sin remuneracin, especialmente los nios que estn en el sector

agropecuario, en minas y en chircales.

Jvenes hombres entre 14 y 18 aos, con menores tasas de escolaridad, ocupados en trabajos familiares sin remuneracin en el

sector agropecuario y mujeres trabajadoras de los servicios.

urbana: Ciudades de armenia, barranquilla, bogot,

buCaramanga, Cali, manizales, medelln, pasto y santa marta.

Nias menores de 14 aos empleadas domsticas (servicios).

Nios entre 12 y 13 aos que estn en el comercio o son obreros/empleados (operarios, trabajadores, comerciantes y vendedores) de la

construccin, en mecnica, en la calle.

Jvenes ocupados como obreros/empleados, comerciantes y vendedores, en la industria, en el comercio y en la prestacin de

servicios.

Mujeres jvenes laborando en los servicios como trabajadoras domsticas24.

Nota24

24 UN Observatorio sobre la Infancia de la Universidad Nacional de Colombia, Obra Citada, pp. 59-60.

24

De acuerdo con el Anlisis de la poltica nacional frente al trabajo infantil en Colombia 1995-200225, los principales avances logrados con este primer plan de accin fueron los que se resean a continuacin.

El establecimiento de corresponsabilidades entre las instituciones que trabajan en infancia.

Focalizacin de acciones por regiones del pas.

Identificacin clara de lneas de accin26.

Este plan represent un avance para la visibilizacin del problema y su posicionamiento en la agenda pblica; sin embargo, al ser meramente indicativo, careci de los mecanismos de gestin necesarios para poder realizar intervenciones efectivas desde las instituciones.

2.2.2 segundo plan de aCCin (2000-2002): el Viraje haCia las peores formas de trabajo infantil (pfti)

Colombia ratific en 1999 el Convenio nm. 138 de la OIT (1973) mediante la Ley 515 sobre la edad mnima de admisin a empleo. Ese mismo ao, la OIT promulg el Convenio nm. 182 sobre las peores formas de trabajo infantil el cual fue ratificado por Colombia mediante la Ley 704 de 2001.

25 UN Observatorio sobre la Infancia de la Universidad Nacional de Colombia, Obra Citada, p. 37.

26 Ibdem.

De acuerdo con el Convenio 182, se deben priorizar las acciones orientadas a erradicar las peores formas de trabajo infantil, dentro de las que se incluyen las siguientes.

Todas las formas de esclavitud o las prcticas anlogas a la esclavitud, como la venta y el trfico de nios y nias, la servidumbre por deudas y la condicin de siervo, y el trabajo forzoso u obligatorio, incluido el reclutamiento forzoso u obligatorio de nios y nias para utilizarlos en conflictos armados.

La utilizacin, el reclutamiento o la oferta de nios o nias para la prostitucin, la reproduccin pornogrfica o actuaciones pornogrficas.

La utilizacin, el reclutamiento o la oferta de nios o nias para la realizacin de actividades ilcitas, en particular la produccin y el trfico de estupefacientes, tal como se define en los tratados internacionales pertinentes.

El trabajo que por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo, es probable que dae la salud, la seguridad o la moralidad de los nios27.

Fue as como se produjo un viraje en el foco de la poltica pblica para erradicar el trabajo infantil y proteger a los jvenes trabajadores. Mientras que el primer plan de accin hablaba de erradicar de manera progresiva el trabajo infantil en sus mltiples dimensiones, en consonancia con el Convenio 182, el Plan Nacional de Accin para la

27 OIT, 1999. Convenio 182 Referente a las Peores formas de trabajo infantil. Disponible en: http://www.asocana.org/documentos/2112010-592df8c8-00ff00,000a000,878787,c3c3c3,0f0f0f,b4b4b4,ff00ff,2d2d2d.pdf

25

Erradicacin del Trabajo Infantil y la Proteccin de los Jvenes Trabajadores 2000-200328 plante la erradicacin de sus peores formas.

Por otra parte, si bien el segundo plan de accin tambin tuvo un carcter indicativo, defini de forma ms concreta los lineamientos para la accin institucional, tales como los siguientes.

Subsistema nacional de informacin.

Transformacin cultural.

Desarrollo de polticas pblicas en: educacin, salud, familia y niez y recreacin y aprovechamiento del tiempo libre.

Desarrollo legislativo.

Intervencin directa (acciones para la identificacin y atencin a nios, nias y adolescentes en PFTI).

De acuerdo con el anlisis hecho por el OIAUN29, el principal logro de este plan, fue la puesta en marcha de los planes operativos anuales por parte del CIETI nacional y su seguimiento. En la formulacin del plan, estas funciones fueron atribuidas de manera explcita al Comit, como parte de los mecanismos de gestin propuestos para garantizar la puesta en marcha del mismo.

28 Comit Interinstitucional para la Erradicacin del Trabajo Infantil, 2000. Plan Nacional de Accin para la Erradicacin del Trabajo Infantil y la Proteccin de los Jvenes Trabajadores 2000-2003. Bogot: Comit Interinstitucional para la Erradicacin del Trabajo Infantil, OIT/IPEC.

29 UN Observatorio sobre la Infancia de la Universidad Nacional de Colombia, Obra citada.

La evaluacin de la poltica para prevenir y erradicar el trabajo infantil entre 1995 y 200230 concluy que los dos primeros planes de accin permitieron hacer avances en la visibilizacin del problema y su inclusin en la agenda de las entidades pblicas y organizaciones de la sociedad civil. De igual manera, destac la conformacin de los CIETI como instancias de coordinacin interinstitucional en los mbitos nacional y departamental, sin dejar de mencionarse las dificultades que enfrenta dicha coordinacin. Tambin se registraron avances en el desarrollo de acciones puntuales para prevenir y erradicar el trabajo infantil (mejora en el acceso a servicios sociales, rescate y atencin a nios y nias en condicin de trabajo infantil); sin embargo, de acuerdo con la evaluacin, los objetivos planteados en este aspecto no pudieron cumplirse por polticas de carcter macroeconmico como la flexibilizacin laboral y los recortes fiscales, que afectaron el problema de manera estructural.

De otro lado, la evaluacin seal que en estos dos primeros planes de accin el enfoque de derechos fue dbil, lo cual se profundiz con la falta de integralidad en el abordaje de la problemtica que afecta a los nios y nias; se cuestion que se desarrollaran las polticas contra el maltrato infantil, el trabajo infantil y el desplazamiento forzoso de esta poblacin, entre otros aspectos. En ese sentido, una de las recomendaciones de dicha evaluacin fue la formulacin de una poltica de infancia y adolescencia que, bajo un enfoque de derechos, abordara la problemtica de los nios, nias y adolescentes de forma integral.

30 Ibdem.

26

Finalmente, la evaluacin recomend descentralizar la poltica hacia el mbito municipal, de manera que las acciones para el restablecimiento de derechos fueran coordinadas en lo local de acuerdo con las particularidades de cada municipio y en el marco del plan de desarrollo local. Como parte de este proceso de descentralizacin, la evaluacin recomend promover la participacin activa de las comunidades, y en particular de los nios y nias en el diseo, coordinacin, gestin y control local de la poltica.

2.2.3 terCer plan de aCCin (2003-2006): la ConsolidaCin de la poltiCa

Con base en la experiencia acumulada con los dos primeros planes de accin, el tercer plan31 fue estructurado con una perspectiva ms clara de poltica pblica, estableciendo los principios que orientan las acciones propuestas, los enfoques transversales que permitiran su formulacin y ejecucin, los objetivos general y especficos del plan, los campos de accin o tipos de actividades que se desarrollaran en su marco y las lneas de accin que se adelantaran en cada rea. De esta forma, se busc coherencia entre la perspectiva terica del problema (es decir, la forma en que era entendido) y las acciones orientadas a su superacin. ste fue, sin duda, un avance significativo para la poltica de erradicacin del trabajo infantil y proteccin de los jvenes trabajadores.

31 Comit Interinstitucional para la Erradicacin del Trabajo Infantil y la Proteccin de los Jvenes Trabajadores, 2003. III Plan Nacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil y la Proteccin del Trabajo Juvenil 2003-2006. Bogot: Comit Interinstitucional para la Erradicacin del Trabajo Infantil y la Proteccin de los Jvenes Trabajadores.

figura 2.1 - estruCtura del terCer plan de aCCin

prinCipios

enfoques transVersales

Campos de aCCin

lneas de aCCin

objetiVo

Adaptado del Comit Interinstitucional para la Erradicacin del Trabajo Infantil y la Proteccin de los Jvenes Trabajadores, 2003.

Los elementos constitutivos de cada uno de estos componentes fueron los siguientes:

principios

Enfoque de derechos

Perspectiva de gnero

Promocin del desarrollo humano integral como inclusin social

enfoques transversales

Participacin

Descentralizacin

Trabajo en redes (corresponsabilidad)

Evaluacin permanente (retroalimentacin)

27

Campos de accin

Prevencin

Restitucin de derechos

Proteccin y calificacin del trabajo juvenil

lneas de accin

Investigacin

Polticas pblicas en:

Salud

Educacin

Empleo e ingresos

Fortalecimiento institucional

Accin formativa

Accin normativa

Proyectos integrales

El tercer plan de accin mantuvo el enfoque de peores formas de trabajo infantil y present una categorizacin ms precisa de las actividades consideradas dentro de ese grupo. Ver cuadro 2.3.

Desde el punto de vista de la ejecucin, la valoracin de los avances del tercer plan realizada por Econometra32, identific los siguientes progresos en cada una de las lneas de accin.

accin investigativa Entidades gubernamentales y no gubernamentales contribuyeron a la caracterizacin del problema con estudios sobre trabajo infantil en actividades

32 Econometra, 2006. Valoracin de los avances del III Plan Nacional de Erradicacin del Trabajo Infantil y Proteccin del Trabajo Juvenil. Bogot: OIT/IPEC.

econmicas especficas, implicaciones mdicas de las peores formas de trabajo infantil e inclusin del trabajo infantil en los planes de desarrollo, entre otros. La evaluacin recomend adelantar acciones para incentivar estudios con perspectiva integral desde la academia y realizar una mayor divulgacin de los estudios existentes. De igual manera, se plante la necesidad de continuar con la aplicacin de los mdulos de trabajo infantil en la ENH cada dos aos y la realizacin de una encuesta en profundidad cada cinco aos.

accin formativa

Fueron adelantadas acciones para cambiar patrones culturales legitimadores del trabajo infantil a travs de la educacin formal, pero no se incluyeron actores centrales de manera suficiente en el contexto de los nios y nias, como padres de familia, docentes ni tampoco a los empresarios quienes podran adelantar acciones de divulgacin de la poltica.

accin en polticas pblicas

Se destacaron las acciones de revisin y control adelantadas por la Procuradura General de la Nacin as como la importancia de los CIETI en la inclusin del tema de trabajo infantil en los planes operativos anuales de las entidades. Sin embargo, la evaluacin seal la insuficiencia presupuestal respecto a la dimensin del problema; en tal sentido, se recomend avanzar en la formulacin de una poltica pblica de infancia y adolescencia como instrumento de orientacin, articulacin, unificacin y como mecanismo para propender por presupuestos ms adecuados a las necesidades33. Otro problema registrado fue la falta de continuidad

33 Ibdem, p. 136.

28

Cuadro 2.3 - CategorizaCin de peores formas de trabajo infantil (pfti) en el terCer plan de aCCin

Categoras tipos aCtiVidades

trabajos ilCitos

Explotacin sexual comercial

Induccin, constreimiento o estmulo a la prostitucin.

Pornografa

Turismo sexual

Trata para explotacin sexual

Actividades ilegales y asociadas a la

esclavitud

Produccin y trfico de estupefacientes

Utilizacin por delincuentes

Ventas para servidumbre

Reclutamiento forzoso para conflictos armados

trabajos peligrosos

Trabajos peligrosos por su naturaleza

Minera, trabajos bajo el agua, en calle

En alturas peligrosas, en espacios cerrados

Con maquinaria y equipos peligrosos

Transporte manual de cargas

Medios insalubres (qumicos, ruidos, entre otros)

Trabajos peligrosos por sus condiciones

Trabajo domstico en hogares de terceros

Jornadas de ms de ocho horas

Horario nocturno

Sin medidas de higiene y de seguridad industrial

Que impidan la asistencia a la escuela

Fuente: Comit Interinstitucional para la Erradicacin del Trabajo Infantil y la Proteccin de los Jvenes Trabajadores, 2003.

29

de los planes y programas ocasionada por la alta rotacin de las personas encargadas del tema en las entidades.

accin normativa

Fue definida una difusin aceptable de la normatividad existente aunque se recomend aumentarla en los medios de comunicacin con una perspectiva de derechos. La principal recomendacin en esta lnea fue adelantar una reforma del Cdigo del Menor para adaptarlo a los cambios en la normatividad internacional.

proyectos integrales

Se evidenciaron avances en proyectos dirigidos a erradicar el trabajo infantil en las actividades de la minera, servicio domstico en hogares de terceros y explotacin sexual, as como en acciones para restituir derechos a los nios y nias desvinculados del conflicto armado interno.

La descentralizacin de la poltica tuvo un avance con este plan de accin en la medida en que aument el nmero de CIETI departamentales conformados y de acciones puntuales en municipios, sobre todo, las orientadas a la sensibilizacin (accin formativa). Sin embargo, en las dems lneas de accin la descentralizacin an tena tareas pendientes.

2.2.4 la estrategia naCional para erradiCar y preVenir el trabajo infantil: haCia la desCentralizaCin de la poltiCa

Con la Estrategia Nacional para Prevenir y Erradicar el Trabajo Infantil y Proteger al Joven Trabajador34 (ENETI) se dio un nuevo viraje. Mientras que con el tercer plan de accin se alcanz un avance significativo en la formulacin de la poltica, la Estrategia se plante como un instrumento ms operativo con el que se busc profundizar en el proceso de descentralizacin, en especial en el mbito municipal.

figura 2.2 - estruCtura de la eneti

Criterios

mbitos

pasos

objetiVo estratgiCo

34 Comit Interinstitucional Nacional - Secretara Tcnica, 2008. Estrategia Nacional para Prevenir y Erradicar las Peores formas de trabajo infantil y Proteger al Joven Trabajador 2008-2015.

30

Respecto a la estructura del tercer plan de accin, pueden destacarse varias diferencias, tales como las que se indican a continuacin.

En primer lugar, los criterios de accin pueden equipararse con los principios del plan, en el sentido en que constituyen las nociones que rigen la concepcin del problema y de la forma de enfrentarlo; sin embargo, los criterios de accin, al igual que el resto de componentes de la estrategia, estn formulados en clave operativa as:

La familia debe ser la unidad de intervencin social

El ciclo vital

El reconocimiento de los derechos

El buen servicio educativo es la mejor forma de prevencin de las PFTI

La focalizacin de recursos

La articulacin de las herramientas de la poltica genera economa de esfuerzos

Los mbitos de accin se refieren a los sujetos de la poltica. Arriba se explic cmo a partir del segundo plan de accin, la poltica se focaliz sobre los nios y nias en peores formas de trabajo infantil. Un avance significativo de la Estrategia con respecto a aqullos, es que incluye a las familias como sujetos de la poltica, en coherencia con el primer criterio de la Estrategia: la familia debe ser la unidad de intervencin social. Asimismo, dentro de los mbitos de accin, se incluye a las entidades ejecutoras de la Estrategia, lo cual indica que no se dio por supuesto que las entidades estuviesen preparadas para la descentralizacin y que, por tanto, adems de las acciones orientadas a atender a los nios y nias en PFTI, se deban desarrollar otras actividades

adicionales para preparar a la institucionalidad existente. Los mbitos de accin establecidos en la Estrategia son los que se indican a continuacin.

Nios y nias escolarizados o no escolarizados que estn en las peores formas de trabajo infantil o en riesgo de vincularse, para escolarizarlos o mantenerlos en el sistema educativo si ya estn en ste, y cubrirlos con el tiempo alterno a la jornada escolar con los servicios que les permitan ocupar sanamente su tiempo.

Sus familias, para que accedan de manera condicionada a una mayor oferta de subsidios y servicios que fortalezcan la generacin de ingresos.

Las entidades ejecutoras de la Estrategia, para que se fortalezcan en el tema, coordinen y complementen su gestin35.

El elemento ms novedoso de la Estrategia es la formulacin de una serie de acciones o pasos que orientan a las entidades en la ejecucin de la poltica. Veamos:

paso 1: identificacin de los nios, nias y adolescentes vinculados a peores formas de trabajo infantil o en riesgo de serlo y el correspondiente establecimiento de la lnea de base.

paso 2: gestin de medidas urgentes para la restitucin de sus derechos.

paso 3: coordinacin interinstitucional que garantice su acceso a los servicios de educacin, uso creativo del tiempo libre y salud; y de las

35 Ibdem, pp. 69-70.

31

familias, a los programas de generacin de ingresos y fortalecimiento de los patrones de crianza protectores.

paso 4: fortalecimiento de la calidad de los servicios de educacin, uso creativo del tiempo libre, salud y proteccin, mediante el ofrecimiento de nuevas metodologas.

paso 5: registro peridico del acceso y permanencia en la oferta de servicios de los nios, nias y adolescentes identificados.

paso 6: seguimiento a la gestin de los alcaldes y gobernadores para eliminar el trabajo infantil, por parte de los organismos de control (Procuradura General de la Nacin).

Estos pasos reflejan la orientacin operativa de la Estrategia y su desarrollo en los tres entornos de accin propuestos. En cuanto a los planes de accin, representan no slo un planteamiento ms concreto acerca de cmo actuar en el nivel territorial frente a la problemtica del trabajo infantil, sino tambin una ruta de accin a la que se le puede hacer seguimiento con mayor facilidad en los mbitos territorial y nacional. La forma en que opera cada uno de los pasos de la Estrategia, se examinar en el captulo tres, en relacin con la experiencia de los 9 municipios del departamento del Tolima.

Finalmente y adicional al objetivo general que busca, como en los planes, prevenir y erradicar las peores formas de trabajo infantil y proteger a los jvenes trabajadores, la Estrategia plantea un objetivo estratgico relacionado con la forma de alcanzar dicha meta, en los siguientes trminos.

Focalizar y ordenar la accin de las entidades estatales y privadas que previenen y erradican las peores formas de trabajo infantil, en funcin del ingreso de los nios, nias y adolescentes

vinculados o en riesgo de vincularse en estas actividades nocivas, a la escolarizacin y a la oferta de servicios; y del acceso de sus familias a programas sociales que permitan que sus hijos e hijas no ingresen o se retiren de las peores formas, y puedan acceder a los beneficios que les otorga la poltica social en general36.

36 Ibdem, p. 70.

3. la eneti en los instrumentos que desarrollan las poltiCas pbliCas en

Colombia37

37 Este captulo fue realizado con la participacin de Maria Clara Melguizo, colaboradora externa de la OIT.

35

La gestin pblica hace referencia a las acciones que de manera concreta permiten materializar los objetivos de poltica. Dentro de la gestin, existen varios instrumentos que definen, planean y orientan la accin del Estado hacia el propsito de obtener las metas esperadas en relacin a determinado problema o anhelo social. En materia de trabajo infantil, la Procuradura General de la Nacin ha establecido dentro del seguimiento a la gestin de alcaldes y gobernadores38 algunos instrumentos clave sobre los cuales debe hacerse monitoreo, por su impacto en el desarrollo de la poltica de prevencin y erradicacin. Dentro de ellos se destacan los planes de desarrollo, planes de accin institucionales, planes operativos anuales de inversin, planes temticos y las instancias de coordinacin interinstitucional. A continuacin se realiza una breve descripcin de cada instrumento para luego analizarlo a la luz de la ENETI y del seguimiento realizado por el Ministerio Pblico.

plan de desarrollo

Es el documento que expresa y contiene el proyecto poltico del mandatario dominante. En ste, el gobierno, nacional o local, define sus prioridades en los diferentes mbitos (social, econmico y cultural) y establece objetivos, metas, polticas, programas, subprogramas,

38 Procuradura General de la Nacin Seguimiento a la gestin de gobernadores y alcaldes para la erradicacin del trabajo infantil En: http://www.pgnseguimientopfti.org/home.php

proyectos de desarrollo, inversiones e indicadores de impacto. Por su importancia como eje orientador y planificador del proyecto poltico, incluye expresamente todos los temas que se perciben como un problema relevante que debe enfrentarse a travs de diferentes acciones. As, el que un determinado problema social quede dentro del plan de desarrollo, garantiza un compromiso estatal por ejecutar acciones y asignar recursos a favor de su superacin.

De acuerdo con la Constitucin Poltica de Colombia (1991), toda entidad administrativa territorial (nacional, departamental, distrital y municipal) debe formular un plan de desarrollo y ser presentado dentro de los primeros noventa das de gobierno39.

plan de aCCin instituCional

Hace referencia al documento que define los objetivos y metas que las instituciones gubernamentales persiguen en el corto y mediano plazos, para responder al plan de desarrollo vigente y al objeto misional institucional. En la formulacin anual del plan de accin institucional, los organismos y niveles territoriales (nacional, departamental, distrital y municipal) precisan los programas y proyectos a travs de los cuales se ejecutarn las polticas, prioridades y dems propuestas centrales. En

39 DNP, Escuela Superior de Administracin Pblica ESAP (2007): Gestin pblica local. Imprenta Nacional. Bogot. Pp. 23.

36

particular, un plan de accin institucional, define metas, acciones, poblaciones a priorizar, recursos tcnicos y humanos, cronogramas y estrategias de seguimiento, entre otros aspectos.

plan temtiCo

Como su nombre lo indica, refiere aquel documento que permite ampliar, orientar o pormenorizar el desarrollo de temas compartidos por un nmero diverso de sectores unidos por un propsito comn. As, el plan temtico, permite coordinar acciones intersectoriales de destacado valor y efectividad a la hora de abordar problemas sociales que obedezcan a causas mltiples y complejas y que exijan intervenciones integrales.

Por lo general, el plan temtico se realiza en torno a fenmenos que la sociedad o el Estado detectan como problemas socialmente relevantes. Diversos son los planes que desarrollan temas que han sido incorporados en los planes de desarrollo o en los planes sectoriales, incidiendo en las formulaciones de estos instrumentos. Para constituirse en documento pblico de obligatorio cumplimiento, un plan temtico debe ser adoptado u ordenado por normas o actos administrativos.

plan operatiVo anual de inVersin

El plan operativo anual de inversin (POAI), es el instrumento mediante el cual se concretan las inversiones del plan de desarrollo. De esta forma, los niveles territoriales arriba sealados, hacen una programacin presupuestal en concordancia con las metas del plan de desarrollo, el Sistema General Presupuestal y el plan general de inversiones. En el contexto nacional, el POAI es elaborado por el DNP y aprobado por el CONPES.

Por su parte, en los departamentos y municipios, los POAI son definidos por las Secretaras de Planeacin. De manera especfica, los planes relacionan los proyectos de inversin clasificados por sectores, rganos y programas.

instanCias de CoordinaCin interinstituCional

Las instancias de coordinacin interinstitucional son espacios en los que confluyen varias instituciones y dependencias con el fin de abordar en comn un determinado fenmeno social. Tales instancias son instauradas por normas o actos administrativos. Su creacin es un mecanismo idneo para expandir la capacidad colectiva, maximizar los recursos tcnicos, humanos y econmicos existentes e incrementar la integralidad de las intervenciones, al dimensionar que muchos problemas sociales exigen de un enfoque plural que articule la accin y gestione sus causas mltiples.

Tal como se mencion, todos estos instrumentos son para la problemtica del trabajo infantil y de otras tantas, herramientas fundamentales a la hora de posicionar el tema en la poltica pblica colombiana, garantizando as su desarrollo mediante el cumplimiento de metas, la realizacin de acciones con el soporte de los recursos necesarios y la gestin de sus responsables. Como elementos de planeacin y gestin pblica, tales instrumentos pueden ser empleados de formas distintas y en contextos diferentes. En un proceso ideal, el plan de desarrollo se iniciara estableciendo como prioridad un determinado problema social; el plan temtico profundizara sobre el mismo y en las acciones que deberan llevarse a cabo interinstitucionalmente de acuerdo con las competencias de cada entidad.

37

Por su parte, el plan de accin institucional, retomara los compromisos establecidos en los anteriores instrumentos y definira los programas y proyectos para desarrollarlos, y el POAI, destinara los recursos pertinentes para ejecutarlos. Las instancias de coordinacin gestionaran y velaran por una realizacin articulada e integrada de las diversas etapas de la poltica. Sin embargo, la dinmica de la poltica se comporta de mltiples maneras; en ocasiones, son los planes temticos los que impulsan el avance de los temas en los planes de desarrollo, en otras, son los planes institucionales los que promueven y estimulan la priorizacin de determinadas problemticas. En otras palabras, no existe una manera nica para la aplicacin de tales instrumentos, pues aspectos como las demandas sociales, las apuestas del proyecto poltico dominante, los recursos o la voluntad institucional influyen en el posicionamiento y desarrollo de cada tpico dentro de la agenda de gobierno en cualquiera de sus mbitos ya sealados.

Para el caso de la poltica de prevencin y erradicacin del trabajo infantil, estos instrumentos han operado de diverso modo. Tal como se abord en el captulo anterior, en la dcada de los noventa los planes temticos fueron los que orientaron el quehacer de la poltica. Posteriormente, el tema a favor de la infancia colombiana se ha posicionado como una prioridad en los planes de desarrollo, en los planes institucionales y en los POAI. Por tanto, la necesidad de enfrentar el problema puede ser detectada por el rgimen poltico (que decide visibilizar el tema en el plan de desarrollo); por el Estado (que desde diferentes instituciones competentes en la proteccin de la infancia abordan el fenmeno en la formulacin de

planes o estrategias temticas o sectoriales) o por la sociedad civil (iniciativas comunitarias y de conformacin de redes de apoyo).

El trabajo infantil en un municipio determinado puede ser eje de poltica porque fue identificado en el plan de desarrollo local, lo que da paso a su abordaje en los dems instrumentos y la formulacin de planes o estrategias, que a su vez, amplan y precisan el tema incluido de manera genrica en el primero. En otros, el plan o la estrategia, se convierte en el instrumento puente entre los cambios de gobierno y como elemento movilizador para la inclusin del tema en las formulaciones de los instrumentos de la poltica que competen a los nuevos gobernantes.

De esta manera, todos los instrumentos se combinan, operan y hacen eco o presin para abordar la problemtica social, sin que exista una frmula exacta de aplicacin, pero an as comparten de manera fundamental el propsito de posicionar dentro de la poltica pblica, la prevencin y erradicacin del trabajo infantil. La dinmica de la ENETI en este contexto ha sido diversa, tal como se desarrolla a continuacin.

3.1 la eneti y el trabajo infantil en los planes de desarrollo

Al considerar la relevancia de estos instrumentos de planeacin de poltica pblica, resulta fundamental que la prevencin y erradicacin del trabajo infantil y sus peores formas se exprese de manera especfica en el plan de desarrollo del mandatario, cualquiera sea su mbito de gobierno.

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El trabajo infantil, tal como ya se indic, ha sido incluido de manera explcita en los planes nacionales de desarrollo a partir del Plan Nacional de Desarrollo 1994 1998 El Salto Social40, lo que propici en 1995 la creacin del Comit Interinstitucional para la Erradicacin del Trabajo Infantil y la Proteccin del Trabajo Juvenil (CIETI)41, como la mxima entidad encargada de la formulacin y puesta en marcha de la poltica nacional en la materia y la formulacin del Primer Plan Nacional de Accin de Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil 19961998.

Desde entonces se han vislumbrado procesos interesantes en relacin con la descentralizacin de la poltica de prevencin y erradicacin del trabajo infantil en los niveles departamental y municipal, y se registra la inclusin de la

40 En el captulo quinto El tiempo de la gente, el plan estableca programas especiales para personas menores de 18 aos en situacin irregular, donde contemplaban a los nios y nias trabajadores como poblacin a priorizar en materia de identificacin y acceso al servicio educativo. Al respecto vase: http://www.dnp.gov.co/Portals/0/archivos/documentos/GCRP/PND/Samper_tiempo_gente.pdf

41 Conformado por: Ministerios de la Proteccin Social, Educacin Nacional, Comunicaciones y Agricultura y Desarrollo Rural, los Departamentos Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) y Nacional de Planeacin, los Institutos Colombianos de Bienestar Familiar y de Geologa y Minera (INGEOMINAS), la Polica de Infancia y Adolescencia, COLDEPORTES, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), la Confederacin General del Trabajo (CGT) y la Confederacin de Trabajadores de Colombia (CTC), la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT), la Asociacin Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), la Asociacin Colombiana de Exportadores de Flores (ASOCOLFLORES), la Confederacin Colombiana de Organizaciones No Gubernamentales, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Programa IPEC de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT). En calidad de invitadas participan la Procuradura General de la Nacin y la Defensora del Pueblo.

temtica en los planes de desarrollo locales, en particular desde el ao 2002, momento en el cual a travs de un proceso participativo que involucr a un nmero importante de municipios y departamentos, se formul el Tercer Plan Nacional de Accin de Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil 2003200642.

De manera particular, la ENETI responde a los objetivos establecidos por el Plan Nacional de Desarrollo 20062010 Estado Comunitario: desarrollo para todos43 (Ley 1151 de 2007), que defini la necesidad de avanzar en la erradicacin de las peores formas de trabajo infantil mediante una estrategia integrada que prevenga y erradique, entre otras, la explotacin sexual infantil, y fij la meta de reducir la participacin de la poblacin econmicamente activa (PEA) de nios, nias y adolescentes de 5 a 17 aos en la PEA total, pasando del 7,2 por ciento de 2005 al 5,3 por ciento en 201044. El plan orden el diseo y desarrollo de una Estrategia Nacional para la Consolidacin de la Poltica de Prevencin y Erradicacin del Trabajo Infantil, a nivel nacional y territorial45. La ENETI como se denomin posteriormente, fue adoptada en el ao 2008 para una vigencia hasta 2015.

42 El seguimiento a la gestin de alcaldes y gobernadores realizado por la Procuradura General de la Nacin permite establecer que en 2005, el 37 por ciento de las gobernaciones, el 34 por ciento de alcaldas capitales, y el 20 por ciento de alcaldas municipales, tienen incluidos programas contra las peores formas de trabajo infantil.

43 En la administracin de lvaro Uribe Vlez.

44 SIVIFOM (2009) Curso Desarrollo y aplicacin de la Estrategia Nacional para prevenir y erradicar las peores formas de trabajo infantil. Mdulo de trabajo No. 2.

45 Plan Nacional de Desarrollo 20062010. Captulo 3, pgina 124.

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El siguiente Plan de Desarrollo 20102014 Prosperidad para todos, en el captulo cuatro estableci tambin que para avanzar en la erradicacin del trabajo infantil con especial atencin a sus peores formas, el Gobierno nacional desarrollar y fortalecer los pasos descritos en la Estrategia Nacional Para Prevenir y Erradicar las Peores Formas de Trabajo Infantil y Proteger al Joven Trabajador, 2008-2015 (ENETI), y promover la corresponsabilidad de su aplicacin en los departamentos y municipios del pas46.

La ENETI de la misma manera, ha ido incorporndose poco a poco dentro de los planes de desarrollo departamental y municipal como instrumento de la poltica de prevencin y erradicacin. Las cifras consolidadas por la Procuradura General de la Nacin advierten que para 2010 el 46 por ciento de las gobernaciones, el 37 por ciento de alcaldas capitales, y el 80 por ciento de alcaldas municipales, formularon una Estrategia integral para la prevencin y erradicacin de las peores formas de trabajo infantil47.

46 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para todos. Captulo cuatro. Igualdad de oportunidades para la prosperidad social. Pp. 280. En: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/LinkClick.aspx?fileticket=jj5MqU5TTF0%3d&tabid=1238

47 Procuradura General de la Nacin, Seguimiento a la gestin de gobernadores y alcaldes para la erradicacin del trabajo infantil En: http://www.pgnseguimientopfti.org/home.php

3.2 la eneti y el trabajo infantil en los planes de aCCin instituCionales

Teniendo en cuenta la dinmica y factores asociados al trabajo infantil y sus peores formas, la ENETI otorga especial relevancia a la necesidad de garantizar el direccionamiento de la oferta de servicios de educacin, uso creativo del tiempo libre, salud, proteccin y apoyo a las familias a nios, nias y adolescentes trabajadores o en riesgo de serlo. En otras palabras, la gestin estatal apunta a remover y debilitar los factores que se asocian a la existencia del trabajo infantil, con una apuesta por el restablecimiento integral de derechos. Es por ello, que la ENETI define compromisos sectoriales que requieren de su debida inclusin dentro de los planes de accin institucionales en educacin, salud, formacin para el trabajo, promocin del empleo adulto, uso creativo del tiempo libre, salud y proteccin a la familia y a la infancia. El llamado es para todos los sectores de los diversos niveles como el nacional, departamental, distrital y municipal.

La necesidad determinada por la ENETI de establecer un enfoque diferencial que permita identificar y atender de manera integral a los nios, nias y adolescentes trabajadores, orienta algunos planes institucionales, que entonces disponen de oferta especfica para la identificacin y atencin. Por ejemplo, el ICBF establece prelacin en la atencin a nios, nias y adolescentes identificados como trabajadores en sus programas de prevencin y proteccin, y hace identificacin y seg