上海民建经济社会发展研究中心 主办

总第 196期

DIAO YAN JIAN YAN

电子刊物 内部交流

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工作动态

民建湖南省委来沪调研小贷行业发展

9 月 1 日至 3 日，民建湖南省委副巡视员、参政议政处处长杨继烈率课题组来沪调研小

贷行业发展情况。民建上海市委副主委张兆安接待课题组一行。此次课题组旨在深入了解上

海小贷公司发展现状以及存在的困难和问题，借鉴相关经验并为湖南同行提出对策建议，进

而为民建中央即将举行的中常委会议形成相关材料。张兆安代表民建上海市委欢迎课题组一

行，并介绍了上海经济社会发展情况，希望进一步加强合作，通过课题调研等参政议政平台，

不断推动跨省市交流。

课题组先后与民建静

安区委相关企业家会员、市

金融办有关同志进行专题

座谈。民建静安区委主委、

静工集团副总经理张辉介

绍了静安区发展情况和民

建静安区委基本情况，并就

区内小贷行业发展情况进

行详细阐述。静安区工商联

副主席龚晓鸣具体介绍了 2008 年金融危机后静安区牵头组建的小贷公司生存情况和政府政

策支持及特色做法。市金融办地方金融管理处副处长徐霄和相关分管同志从全市层面系统说

明了上海小贷行业现状以及针对现有问题出台的相关管理办法。双方还就小贷公司运作情况、

经营范围、服务对象、风险控制、审批流程等畅所欲言。

课题组还赴松江实地

调研九和小额贷款公司。民

建松江区委副主委、上海万

宇房地产（集团）有限公司

董事长、九和小额贷款公司

董事长王久林接待并主持

调研座谈会，公司负责人介

绍了基本情况和股权结构、

重点经营领域、人员组成

等。课题组详细询问了公司

经营回报预期、担保方式、面临瓶颈、对政府预期等，并就上述问题进行深入交流。

杨继烈对上海民建的热情接待和调研安排深表感谢，认为此次调研扎实有效，通过与政

府部门和企业家的座谈交流，听到了许多支持小贷公司发展的意见建议，课题组将学习借鉴

了上海经验，为推动湖南小贷行业健康稳定发展提出可操作性的建议。

“中心”举行年内第三次沙龙活动

9月 11日上午，“上海民建经济社会发展研究中心”举行年内第三次沙龙活动，围绕“2014

上海中小微企业生存发展状况”问卷调查报告（初稿）和“2014版上海自贸区负面清单”进

行深入探讨和交流。

会上，市委调研部部长陈海林介绍了调查问卷总体情况以及相关解读报告，就中小微企

业生存发展综合指数、分类评价、统计标准等作了说明。此次问卷调查报告作为即将在奉贤

举办的“2014上海中小企业发展论坛”的重点发布内容，是继去年首次发布上海中小微企业

生存发展指数后的第二次指数发布。

“中心”轮值主任吴光伟建议参考现有相关同类指数，将“上海中小微企业生存发展指

数”打造成“中心”品牌，报告的具体内容要与当前宏观形势紧密结合，做到权威性和常态

化。执行主任陈坚、陈建安等与会专家先后发言，对报告内容予以肯定，认为问卷思路正确，

简明扼要，建议分类指标要统一、表述一致，对选项内涵作一定说明，并在文字上进一步斟

酌，做到严谨细致，条理清晰。

张兆安在详细听取大家的建议后，希望调查报告结合中小企业在整个国民经济和上海经

济发展中的地位变化等背景，进一步扎实理论依据，寻找可类比、可参照的统计方法和相关

做法，对调查所得结果进一步整理归类，深入解读，并分别对政府和企业提出可操作性建议。

会议还就“2014版上海自贸区负面清单”的继续改进进行专题讨论。“负面清单”这一

制度创新带来的积极意义已经初显，负面清单调整的过程，也是中国进一步改革开放的过程。

“中心”将围绕如何进一步完善上海自贸区负面清单提出意见建议，为推动自贸区建设发展

起到积极作用。

（调研部整理）

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总第 196期

主 办 上海民建经济社会

发展研究中心

编 辑 民建上海市委调研部

责任编辑 叶君易

地 址 上海市静安区

陕西北路 128 号 1207 室

电 话 62672035

邮 编 200041

投稿信箱 mjswdyb@vip.163.com

印发日期 2014 年 9 月 16 日

民建上海市委网址

www.mjshsw.org.cn

承 印 宇捷数码图文有限公司

刊名题字 黄关从

目 录

专题研究 从上海新梅事件谈控制权争夺市场的法律制度

陈 欣（交大）………………………………1

议政集锦

从十大维度入手建立法治政府评价体系

李卫华（华政）………………………………7

依法治国要加强全社会法制氛围营造

顾晓敏（长宁）………………………………9

司法改革要有效调动司法人员积极性

洪冬英（松江）………………………………10

建议完善本市餐饮行业食品安全投诉处理机制

欧阳晓（浦东）………………………………11

百家论坛 关于职业教育的几点思考

施红霞（杨浦）………………………………13

关注国民心理健康刻不容缓

谈 翔（虹口）………………………………16

取消发放月饼与加强国企福利改革统筹管理

裔徐炯（金融）………………………………19

谈上海小学语文教材改革

刘 悦（静安）………………………………21

有话就说 十八亿亩耕地红线不能突破

陈海林（机关）………………………………22

国内部分航空公司有点“牛”

滕兴宝（黄浦）………………………………24

垃圾分类从袋装化开始

江 虹（普陀）………………………………26

工作动态 封二 民建湖南省委来沪调研小贷行业发展

封三“中心”举行年内第三次沙龙活动

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专题研究

从上海新梅事件谈控制权争夺市场的法律制度

陈 欣

（民建交大委员会）

控制权争夺已被证明是减少代理成本、增进公司价值的有效外部治理机制。然而，

上海新梅的控制权争夺事件显示我国现有法律制度尚难以保障控制权争夺市场有效运

行，尤其是有关网络投票、公司章程中设立反收购条款及征集投票委托权的有关立法仍

待改善。

近年来我国股票市场的上市公司控制权争夺事件开始大幅增加。一方面，是进入全

流通时代后许多上市公司大股东进行了大量减持，导致其控股比例大幅下降，对公司的

控制能力减弱，加上近期大量传统行业的股票估值低迷，这都给外部投资者带来了“狙

击”的良机。较为典型的案例有：永辉超市在 2013 年年末至 2014年年初通过二级市场

大量买入中百集团股份，和武汉国资争夺控制权；今年 3月以来中科创多次举牌新黄浦，

与公司原大股东新华闻争夺对上市公司的控制权。另一方面，是随着我国资本市场的快

速发展，机构投资者乃至个人投资者的股东意识逐步觉醒。面对于不称职的上市公司管

理层，他们敢于发出自己不同的声音，希望通过行使股东的基本权利，使公司的经营状

态得到改进。 比如，在 2012 年 5 月的格力电器股东大会上，公募基金与 QFII 等机构

投资者联手否决了格力集团推荐的董事候选人周少强。再比如，今年“泽熙系”投资者

在投资工大首创、黔源电力、宁波联合等上市公司后，提出临时提案提名董事候选人或

要求调整利润分配方案。这些案例都说明 A股市场的股东积极主义正在增强。

上海新梅（SH.600732）的控制权争夺是近期在市场极为抢眼的一起经典事件。既

有上海开南投资发展有限公司（下称“上海开南”）及其一致行动人通过二级市场增持

股票，与上海新梅的原控股股东上海兴盛实业集团公司（下称“兴盛集团”）进行控制

权争夺，也有北京正谋咨询有限责任公司（下称“北京正谋”）公开征集委托投票权的

股东积极主义活动，争取在公司未来新成立的董事会中获取一定席位。三方都在尽量利

用各种法律规则增强自身优势，限制对手话语权，在即将召开的临时股东大会上夺取更

多董事席位。通过对事件过程中各方行为的分析，可以反映出当前我国控制权争夺市场

有关法律制度存在的不足。

一、上海新梅的控制权争夺

在 2013年 2月至 11 月期间，上海新梅给中小股东制造了三次重组预期，但最终都

未能兑现。有媒体质疑前两次上海新梅的原控股股东兴盛集团是为了拉高股价后高位减

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持；而第三次则是针对 11月 27日刚触及举牌红线的上海开南，利用 6个月的重组停牌

来阻止对方继续增持并增加其持仓成本。由于兴盛集团连续高位减持后仅持有上海新梅

11.19%的股份，其对公司的控制力大幅减弱。今年 6月 9日，兰州鸿祥建筑装饰材料公

司（下称兰州鸿祥）与上海开南等五家公司签署《一致行动人协议》（下称举牌方），

合计持有上海新梅的股票 6352.35万股，共占总股本的 14.23%，已超出兴盛集团成为上

海新梅的第一大股东。面临突如其来的“夺权者”，兴盛集团一方面在今年 4月举报举

牌方涉嫌信息披露违规，希望能通过质疑其投票资格来狙击对方；另一方面在 5 月 31

日提出议案在股东大会修改公司章程，希望能通过对其有利的条款来增加举牌方接管的

难度。

7月 31日，北京正谋突然宣布对股东公开征集委托投票权，提出要修改公司章程，

将董事会成员总数从原本的 6席增至 9席，其中独立董事数目增至 5席来建立由专业独

董占多数的董事会。北京正谋的高调参与给正在进行时的上海新梅控制权争夺增添了不

少变数。

二、上海新梅公司章程之争

长期以来我国公司章程在公司治理中的作用未得到充分重视，上市公司的章程大都

趋于雷同。2006年 1 月 1日起施行的新公司法大幅增加了任意性规范，强化了公司章程

的自治功能。证监会也于 2006年对 1997版《上市公司章程指引》进行了修订，接着在

2010年及 2014年又进行了后续修订，要求上市公司据此修改各自的章程。在不违反现

有法律规定的前提下，上市公司的股东有权利根据各公司的特殊性制定其章程。

在上海新梅控制权争夺事件中，涉及三方的争执焦点之一就是公司章程的修改。

2014年 5月 31日兴盛集团控制的上海新梅董事会提出修订公司章程的议案。不约而同

的是，兰州鸿祥等举牌方在 7月底提请召开 2014 年第一次临时股东大会时提出了《关

于修改公司章程的议案》，而北京正谋也提出要修改公司章程中的董事会人数。

其中，兴盛集团方新设臵的反收购条款引发了市场较大争议。一方面，上海新梅的

现有董事会希望限制新增股东的提案权与投票权。新章程的第五十三条对股东大会召开

前 10日提出临时提案的股东进行了持股时间上的限制，对原有“单独或者合计持有公

司 3%以上股份股东”新增条件“连续 12个月”持有股份。且新章程的第八十二条对于

采用累积投票制进行董事、监事选举，也限制为“须由连续持股超过 12 个月有提案权

股东书面提出，经董事会审议通过后实施”。因为上海开南及其一致行动人的持股时间

均不足一年，这些条款变更的目的主要是阻止举牌方在未来提出临时提案，并限制累积

投票制的采用。新章程的第八十二条还增加规定“提名人应按董事会提名委员会的要求，

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提交候选人适合任职的专项说明，董事会提名委员会对人选提出审议意见，提出董事候

选人的推荐人选”，赋予现任董事会审核其他股东对董事和监事提名的权力。

另一方面，兴盛集团一方还计划通过章程的修改增加上海新梅董事会被接管的时间

与难度。新章程的第九十六条大幅缩小了董事会换届选举的董事更换比例，规定：“董

事会换届选举时，更换董事不得超过全体董事的三分之一；每一提案所提候选人不得超

过全体董事的三分之一；非董事会换届选举时，选举或更换（不包括确认董事辞职）董

事人数不得超过现任董事的四分之一”。新章程第一百一十一条取消了副董事长的职务，

并将董事长由董事会以全体董事的“过半数选举产生”增加为“三分之二以上多数选举

产生”。此外，新章程第一百一十二条将关于董事长职权中的原有规定“董事长有权批

准单笔金额为人民币 1000万元以下的对其他公司出资和单笔金额为人民币 3000万元以

下的其他对外投资事项”的两项单笔金额分别增加至 2000万元及 5000万元。

三、规范公司章程的有关立法不足

在上交所发函要求上海新梅说明这些章程修改的依据后，公司提供了国浩律师（上

海）事务所的法律意见，认为“相关法律法规并未对该条款的修订作出禁止性规定”。

如果该法律意见准确，根据市场主体 “法无禁止即可为”的法理，这些章程修订似乎

不应被禁止。

兴盛集团一方提出新章程中的第五十三条对提出临时提案的股东进行了持股时间

的限制，要求其“连续 12个月”持有股份，理由是现有法律法规未有禁止该限制。但

举牌方认为上海新梅的做法“公然违反了《公司法》的规定”--单独或合计持有上市公

司 3%以上股权的股东有向股东大会提出临时提案的权利。如果允许这样的做法，是否意

味着上市公司的控股股东还可以将限制时间延长至两年甚至更长？那么还有什么异议

股东能进行临时提案呢？这说明我国现有法律法规对持股时间限制的立法不足，有待弥

补。新章程第一百一十一条规定董事长由董事会以全体董事的“三分之二以上多数选举

产生”，会在股东具有较大分歧时导致新任董事长难产。《上市公司章程指引（2014

年修订）》第一百一十一条规定董事长由董事会以全体董事的过半数选举产生。新章程

中董事长的选举规定与上市公司章程指引不符，但按照国浩律师事务所的法律意见，仍

不违反现有法律法规。这是否说明上市公司章程指引的法律强制性不够？

此外，新章程的第八十二条对采用累积投票制进行了限制，第九十六条采用了分级

董事会制度，这两项反收购措施在英美上市公司的章程中也属常见。然而，这些措施会

极大地限制股东的基本权力，降低公司的治理水平。哈佛大学商学院的 Gompers 等教授

在 2003年发表的论文中，发现公司章程和制度中反映的公司治理水平对经营决策，公

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司业绩以及股东长期回报都有促进作用。因此限制累积投票制的使用或采用分级董事会

制度会损害公司的价值与长期发展。

《上市公司章程指引（2014年修订）》的第八十二条规定“股东大会就选举董事、

监事进行表决时，根据本章程的规定或者股东大会的决议，可以实行累积投票制”。同

时，《上市公司治理准则》第三十一条规定，“在董事的选举过程中，应充分反映中小

股东的意见，股东大会在董事选举中应积极推行累积投票制度。控股股东控股比例在 30%

以上的上市公司，应当采用累积投票制”。但现有规定强制性不足，控股比例在 30%及

以下的上市公司仍有不采用累积投票制的选择，而这些恰恰是最可能产生控制权争夺的

公司，对保护中小投资者利益不利。此外，目前法律法规中并未提及或限制分级董事会

制度的使用。在我国目前资本市场的环境下，控股股东及管理层作为内部人较外部投资

者已占有太多优势，分级董事会制度会更大地加深这种不公平。一旦允许上市公司采用

分级董事会制度，敌意收购等控制权争夺将几乎无法进行。因此，从保护中小投资者、

加强公司治理水平的角度，我国应立法严格规范公司章程，保障累积投票制的采用，并

限制分级董事会制度的使用。

最后，《上市公司章程指引（2014年修订）》的第四十四条中规定，“公司还将提

供【网络或其他方式】为股东参加股东大会提供便利”；且《上海证券交易所上市公司

股东大会网络投票实施细则》规定，应当向股东提供网络投票方式的情形共有十条，包

括对上市公司和社会公众股股东利益有重大影响的相关事项，以及上市公司章程规定需

要提供网络投票方式的事项等。然而，上海新梅的公司章程中的相关用词为“公司还可

以提供互联网投票系统等方式为股东参加股东大会提供便利”，导致其最初不打算采用

网络投票方式方便中小股东参与。这说明我国现有相关制度规定并不足以保障中小投资

者的便捷参与投票权。

尽管在 6月 20日发布的公告中上海新梅最终决定采用网络投票并取消了《关于修

改公司章程的议案》，但这是出于上交所、举牌股东及社会舆论等多方面的压力所致，

并非现有法律法规禁止公司按原有计划进行股东大会安排。这说明我国资本市场在规范

公司行为时，仍部分处于人治而非法治时代，相关法律法规有待完善。

四、征集委托投票权的相关法规不明晰

对于北京正谋公开征集上海新梅股东投票权一事，上海新梅董事会的法律顾问国浩

律师(上海)事务所的观点是，鉴于相关法律法规未就向股东征集关于提请召开临时股东

大会及提出议案的授权委托书的行为作出明确规定，北京正谋向上海新梅全体股东征集

关于提请召开临时股东大会及提出议案的授权委托书的行为不存在法律依据。而北京正

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谋认为，我国现行的法律、法规对采取公开征集的形式向上市公司全体股东征集投票权

的行为并无禁止性规定。

《公司法》第一百零七条规定“股东可以委托代理人出席股东大会会议，代理人应

当向公司提交股东授权委托书，并在授权范围内行使表决权”。这说明股东有委托他人

代为投票的权力。《股票发行与交易管理暂行条例》第六十五条也提及了征集股票委托

书的概念。另外，《上市公司章程指引（2014年修订）》第七十八条及《上市公司股东

大会规则（2014年修订）》第三十一条中均规定：公司董事会、独立董事和符合相关规

定条件的股东可以公开征集股东投票权。征集股东投票权应当向被征集人充分披露具体

投票意向等信息。禁止以有偿或者变相有偿的方式征集股东投票权。公司不得对征集投

票权提出最低持股比例限制。对于独立董事征集股东投票权的规定较为详细，例如《上

市公司股权激励管理办法》的第三十六条规定独立董事应当就股权激励计划向所有的股

东征集委托投票权；《上市公司监管指引第 3号—上市公司现金分红》也规定独立董事

可以征集中小股东的意见，提出分红提案，并直接提交董事会审议。然而，对于“符合

相关规定条件的股东”是何样股东，就何事宜可以公开征集投票权、可以征集多少投票

权等操作性问题，现有法律法规并未有详细规定。

对征集者的资格或征集数量进行限制具有两面性：一方面，限制过严会导致中小投

资者难以发起征集股东投票权，不利于对大股东及管理层形成制约；但另一方面，限制

过松则容易干扰公司的正常运营，甚至产生一定的道德风险。基于自由契约原则，美国

对于征集者的资格以及所征集的代理权数量并无限制；而我国台湾地区则对两者都进行

了较严格的限制。例如，对于将决议选举董事或监事的议案，台湾对征集者的资格进行

两方面的限定：一是在股东会的停止过户日之前持续持有六个月；二是持股千分之二且

不低于十万股或不低于八十万股。

在缺乏相关法律细则的情况下，我国股票市场出现的一些委托投票权征集事件基本

都属于“摸着石头过河”。1998年的金帝建设董事会选举事件、2000年的胜利股份投

票委托书之争等事件中的委托投票权征集基本都由主要股东发起，小股东发起的委托投

票权征集更为罕见。今年 6月戚梦捷作为小股东发起对天健集团(000090.SZ)股东的委

托投票权征集，虽然仅征集到了 2.18%的股本，未能满足公司章程所要求总股本 3%的临

时提案要求，但说明了 A股市场的中小股东的股东意识正在增强。此次北京正谋公开征

集上海新梅股份投票权，根据上海新梅回复“经查阅 2014年 8月 4日的公司股东名册，

未发现以北京正谋名义持有公司股份的股东”，表明其即使持股也比例较低。随着近年

委托投票权征集现象增多，有关部门出台详细的法律法规加以规范实属必要。

6

五、控制权争夺是有效外部治理机制

控制权争夺在英美等成熟市场被普遍认为是约束管理层、缓解代理问题的有效外部

治理机制。英美等国的上市公司股权非常分散，许多公司缺乏具有较高持股比例的大股

东，公司的董事会多被职业管理层所掌控，而这些经理人自身持有的股权却十分有限，

导致公司的控制权与所有权分离，有时会引发高昂的代理成本。股东则通过加强监督、

设立股权激励、完善公司治理等机制来缓解股东与管理层之间的代理问题。然而在内部

人控制问题比较严重的公司，内部机制难以制约管理层的不称职行为。股东可以通过控

制权争夺市场来对管理层施压，甚至夺取公司的控制权，从而实现对无效率管理层进行

替换或惩戒的目的。常见的方式有要约收购及以包括征集投票委托权为重要手段的股东

积极主义活动。在取得相当比例的股票所有权或投票权后，股东可以在董事会取得相应

话语权，避免因缺乏大股东带来的“搭便车”问题，加强对管理层的监督。大量研究表

明，在英美的股票市场，控制权争夺往往能大幅增加公司价值，为中小投资者提供保护。

六、应完善控制权争夺市场的相关法律法规

与英美不同，我国上市公司大都存在一股独大的控股股东，此时大股东与管理层之

间的代理问题被弱化，而中小股东与控股股东之间的代理问题成为了主要冲突。由于大

股东对董事会和管理层往往具有非常强的控制，导致内部治理机制对大股东的约束有效

性较差。加上我国法律制度为中小投资者提供的保护多流于形式，面临大股东所指派的

管理层懈怠、无能甚至侵吞其利益时，投资者难以用法律诉讼的方式来保障自身合法权

益，往往束手无策，只能“用脚投票”一走了之。在法律保护偏弱和内部治理机制失效

的情况下，控制权争夺市场如果能顺利运行，将能有效减少上市公司的代理成本，提高

公司的运营效率，增加公司价值。从这个角度来看, 我国在目前资本市场的发展阶段应

从制度上鼓励敌意收购和股东积极主义活动，而不是进行限制。

然而，一股独大的股权结构会导致外部的控制权争夺非常困难，因此传统上我国股

票市场中多数上市公司控制权的变更是通过协议收购进行。由于敌意收购或通过征集投

票委托权进行控制权争夺的案例均不多见，导致相关法律法规也并不完善，许多领域的

规定还属空白。近年来我国上市公司控制权争夺事件的大幅增加对相关制度规定提出了

更高的要求。正所谓“工欲善其事，必先利其器”。只有将控制权争夺市场的相关法律

法规进一步完善，才能使其充分发挥作用。

（作者系上海交通大学安泰经济与管理学院副教授）

7

议政集锦

从十大维度入手建立法治政府评价体系

李卫华

（民建华政支部）

依法治国这一基本方略的落实，关键在于法治政府评价指标的撷取，要以行政权运

行过程为主线选定。这是因为，行政权的运行过程，构成法治政府建设的主轴；行政法

对行政权力的规范，是通过对行政过程的调整实现的。

权力是行政过程的核心要素；离开了权力，行政过程将不复存在。所以，对行政权

力的规束和制约一直是行政法制建设的主旨。这种约束大多指向两个方面：其一，适度

性。在主体自觉、社会自治、市场竞争等力量都不足以有效调节社会矛盾时，政府的干

预是必要的；但在上述因素能够发挥作用、解决社会问题时，政府的干预就是不必要的。

因此，应该建立政府与社会、市场的良性互动机制，从而形成有效调节社会矛盾的系统

机制。其二，有限性。应通过程序制度、救济制度、监督制度的建立，实现公民权利对

行政权力的制约，以及其他公共权力对行政权力的有效制约和监督。从约束和制约权力

的角度看，适度性和监督性也是法治政府的基本要求。

因此，建立法治政府评价体系刻不容缓，建议从以下十大维度入手：

1、从人民主权角度看，依法行政的政府应当是人民政府。依法行政原则是法治政

府建设的基础，法治政府首先应当是依法行政的政府。这是因为，法律规范是行政权运

行过程的逻辑起点，行政权力来源于人民、来源于反映人民意志的法律，而不是来自于

政府本身，在行政过程中并不存在行政权力的自洽逻辑。“良好”的法律是对人民意志

的集中反映，政府在行政过程中必须执行法律的规定，并努力追寻法律背后的人民意旨；

同时，基于弥补成文法的滞后、僵化等局限性，政府还应最大程度地保障和实现行政过

程的公民参与。

2、从行政组织的系统性角度看，法治政府应当是统一政府。行政组织作为行政权

力的承载主体，只能以行政目标、公共利益作为行为方向，而不允许“权为己所用，利

为己所谋”。任何行政组织都不是单个的点，而是统一于人民、法律之下的政府系统，

必须有全局性和贯通性。

3、从政府与社会关系角度来理解，依法行政的政府应当是适度政府。国家和政府

的存在只在于解决社会成员不能独力解决的问题，而对于能够通过社会自治和市场竞争

解决的问题，国家和政府当然不应该干预。

4、从权力应受制约角度来理解，依法行政的政府应当是有限政府。不受制约的权

8

力无异于洪水猛兽。可以说，从古典法治主义强调“行政权应受立法权的事前约束和司

法权的事后监督”，到近代行政程序法建立的“通过程序性权利的行使形成对行政权行

使过程的事中监督”，政府权力的有限性一直是行政法治的首要追求。

5、从法的安定性角度来理解，依法行政的政府应当是信用政府。法治比较人治的

优势之处就在于，调整社会关系的行为准则是既定的、公开的行为规范，从而使得人们

对于社会关系的发生发展具有了预见性和期待性；作为社会核心权威的政府行为，当然

也要保持一定的稳定性和可预期性。因而，政府必须避免朝令夕改、反复无常，应当信

守承诺、始终如一。

6、从知情权实现角度来理解，依法行政的政府应当是开放政府。人民作为主权者，

有权利知道他们的代表和代理人“正在做什么、已经做了什么以及为什么这么做”。无

论是主动发布、还是应请求而公布相应的行政信息，行政过程都应当是透明的、开放的、

保障利害关系人充分参与的。

7、从政府职能定位角度来理解，依法行政的政府应当是服务政府。基于政府与公

民的关系是手段与目的关系的古典法治观念，政府行使公共权力是否适当的基本标准，

就是作为主权者的人民是否满意。20世纪中后期席卷全球的公共行政改革浪潮的核心理

念，也是强调政府应确立一种“顾客至上”的服务意识、提升行政服务，以适应市场化

的社会需求。

8、从权责统一角度来理解，依法行政的政府应当是责任政府。政府接受人民的委

托行使行政权力，人民则按照法定程序对政府及其公职人员行使权力的行为予以监督，

对其违法、不当行为依法追究责任；人民追究政府责任的机制，既包括授权其他公权力

主体对行政过程予以监督，也包括授权公民和社会团体以诉权启动救济程序。

9、从高效便民的角度理解，依法行政的政府应当是效能政府。在目标价值不变的

前提下，效率和效益就成为衡量政府服务水平的两个坐标。“效率是行政权的生命，没

有基本的行政效率，就不可能实现行政权维护社会所需要的基本秩序的功能”；效益则

强调的是，用最小的成本获得最大的收益，以最小的投入获得最大的产出；这要求政府

用最低廉的成本实现公共利益的最大化和公民权益的最大彰显。

10、从避免偏私角度来理解，依法行政的政府应当是廉洁政府。由于人性中有自利

的倾向，由人所组成的政府组织同样有追求自身官僚利益的内在驱动力；但是，法治行

政的基本要求是“权为民所用、利为民所谋”，政府在行政过程中必须避免“自利执法”、

避免偏私，做到利益无涉。从根本上看，廉洁是政府及其正当性的根基。

（作者系华东政法大学政府法治与理论法学研究所所长）

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司法改革要有效调动司法人员积极性

洪冬英

（民建松江区委）

中国梦的很大一部分是“法治梦”，近期，包括上海在内的六地正式启动司法体制

改革试点，改革方案备受各界瞩目。司法改革要取得成功，司法主体必须积极参与其中，

要高度重视法官和检察官队伍的正规化、专业化、职业化。

为此，建议：

1、有序推进员额制。员额制是此次改革的亮点，但 33.3%的比例让不少法官有了

后顾之忧。比如，上述比例中检察长、副检察长是当然人选，剩下的名额显然有限，相

当部分现有人员不能进入名单，对于工作积极性会有一定影响。建议：一是对此比例的

确定依据明确说明，并对候选人加以公示；二是针对其他未进入的人员出台配套措施，

如增加培训机会，帮助其提高业务能力等，特别是对于年轻的从业人员，要引导其摆正

心态；三是避免出现权力垄断，实现员额制后，人数少了，权力反而更集中了，需要未

雨绸缪，统筹考虑；四是吸纳社会优秀人才加入，如律师等，打破现有封闭状态。

2、明确错案鉴定界限。严格错案责任追究能有效保障案件当事人的合法权益，大

大降低冤假错案发生几率。但在实践中，要明确错案界限和负责底线。例如，某些案件

根据当地政府建议进行判决，采用错案追究终身制后，办案法官反而要负责全部责任，

难免有失公允。建议：一是划定错案界限，如在程序上公正、中立，符合法律规定或精

神，即认为不是错案；二是避免行政干扰，防止不可预知的因素影响，淡化上访、领导

批示等的作用，即去行政化。

3、完善司法独立措施。一是在法官层面，建议在法官独立、合议庭独立基础上，

进一步改革审判委员会制度，下放权力，出台法院内部的“权利清单”，提高法官独立

性和自由裁量权。二是在执法层面，切实做到“执法必严、违法必究”。例如在非典时

期对随地吐痰罚款，取得良好效果，但现在却基本不执行。这种选择性执法，必须改变，

加强执法环节。

4、提高司法人员保障。目前法院、检察院进入门槛高，但待遇却不高，要调动司

法界主体积极性，就必须让其成为体面职业。这包括有形和无形两方面，有形方面如提

高工资薪酬，拓展晋升空间，无形方面如提高社会地位，增加司法主体的办案成就感等。

此外，改革现有晋升机制，如 3 年考核期内没有犯错即可晋升，形成正常的晋升通

道，也可考虑建立退休保障金，从经济上保证司法队伍廉洁高效。

（作者系“中心”常务副主任，民建松江区委主委，华东政法大学法律学院副院长）

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依法治国要加强全社会法制氛围营造

顾晓敏

（民建长宁区委）

1997年党的“十五大”提出了依法治国的基本方略，这一方略于 1999 年 3月载入

宪法成为了国家意志。应该讲十多年来，我国整体法制水平有了很大程度的提高，中国

特色社会主义法律体系已经形成。但是，站在依法治国的高度以及面临的新形势，仍然

不容十分乐观。此次中央宣布十八届四中全会的主题是依法治国，社会普遍感到及时、

正确、期盼。国家的长治久安和改革开放事业，需要能与之配套、与时俱进的中国特色

现代化法制体系来保驾护航。现将建议反映如下:

1、充分发挥主渠道作用，进一步加强法制教育。法制教育要注重两头，一头是党

员干部，一头是学生。学校法的教育要与社会的普法教育相连接，以培养现代公民意识。

要注重培养干部树立法律信仰。法不是简单的知识，更重要的是一种精神。这种精神即

法律信仰，是一种发自内心的对法的崇尚。它是法治的精神根基，是法治社会中的最高

层次的理念问题。因此，法的教育应以培养现代法治理念、树立法律信仰为根本目标。

同时，注重国家和社会精英群体的垂范作用。应该看到，这方面我们成人和政府是不太

合格的。因此，要注重培养社会的法律意识，树立现代公民意识，形成自治自律的能力，

并进一步培养人们对法律的崇尚和信仰，将法律内化为一种民族精神，一种社会责任感，

从而促进法制社会的真正实现。

2、加强执法，严格依法办事。当下社会执法不严、有法不依、违法不究等漠视法

律的现象还是屡见不鲜。特别是政府部门和公务员领导，漠视法律、选择性执法或不作

为现象时有发生。我们认为，法律体系是一个严密的整体，它应当由立法、司法及法律

监督等部分组成，相互间要有机协调、密切配合，切不可形成“立法长腿，执法短腿”。

毋庸讳言，现在的执法和法律监督就是“短腿”。立再好、再多的法律，如果得不到严

格执行，长此以往，法将不法。因此，全国人大及地方各级人大要适当转移工作重心，

从重立法转向法律监督、立法并重，加强法律执行的监督检查，特别要加强对政府行政

执法部门的法律监督和质询，加强对行政不作为和乱作为情况的查处。

3、加强空缺领域立法力度并及时完善现有法律。其中，相应司法解释及地方法规

细则滞后的问题尤其值得重视。一定要先修法或释法，切不可借改革名义随便突破，切

记现在的改革已不是早期，要在法制框架内改革。各级政府要把依法治国、依法行政作

为工作目标，并建立科学有效的考核指标向社会公布，接受社会监督，人大、政协要加

强对此工作的检查力度和评议。

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4、适时建立中国特色的宪法法院机构。也可在全国人大中设立类似专门委员会，

以加强对《宪法》的解读和研究。同时，对有关违宪法律条款和事实予以审查，力争及

时纠正和查处，从而维护根本大法的威信。

5、干部组织人事工作要把领导干部的法律知识和执法守法情况，作为干部考核、

提升和处分的一项重要依据，力争公务员带头形成全社会守法、敬法、护法的氛围。

6、及时研究总结正在开展的司法体制改革试点的情况，力求形成可复制、可借鉴

的经验和做法，提供全国改革。

（作者系“中心”执行主任，民建长宁区委主委，上海开放大学副校长）

建议完善本市餐饮行业食品安全投诉处理机制

欧阳晓

（民建浦东区委）

食品安全对于餐饮行业来讲至关重要，为强化社会监督，促进上海市餐饮企业自律

诚信经营和提高食品安全水平，早在 2009年，上海市食品药品监管局就在全市公共餐

饮单位全面推行食品安全监督检查结果公示制度，将被监督单位的食品安全检查结果以

简洁的形式向社会公布：卫生状况良好的以“笑脸”表示；卫生状况一般的以“平脸”

表示；卫生状况较差的以“哭脸”表示。监督检查结果以公示牌的形式在餐饮单位门口

或店堂醒目处张贴。

据此，消费者可以轻松判断一个餐饮单位的食品安全等级。同时也针对公示结果相

应设立了食品安全投诉热线 12331，以处理消费者对本市食品安全引发的投诉事件。在

该公示制度运行的 5年间，本市食品安全的基本情况得到了显著的改善，“笑脸”单位

逐年增加，“哭脸”单位逐年减少，但在处理消费者投诉事件时尚存在以下问题：

1、投诉结果不直接与公示结果挂钩。目前 12331热线处理投诉的基本流程是先记

录消费者的具体投诉内容，包括商家，时间，事件等信息，再将此信息反馈给各行政区

的卫生监督检查部门，最后由各行政区的卫生监督检查部门将处理结果反馈消费者，由

于消费者反映的情况都是过去发生的事件，所以所谓处理结果无非是强调在今后的检查

中予以重视等务虚内容。而今后的检查中是否会发现类似消费者投诉的事件一方面我们

不得而知，另一方面检查本来主要是抽查，具有随机性，所以结果是投诉尽管投诉，但

“笑脸”依然是笑脸。

2、投诉热线的服务性缺乏。目前 12331投诉热线主要是由基层公务员负责接听，

一方面存在服务态度不够热情，语言生硬的情况，另一方面也存在专业性缺乏，处事方

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式简单、粗陋、官僚的现象。本来对单个消费者来说每次遇到的食品安全投诉事件就不

是什么“大事”，久而久之消费者也就不愿意来打这个电话了。结果是“笑脸”依然是

笑脸。

3、投诉结果核实存在一定困难。由于消费者投诉的事件一般都已经过去，同时消

费者一般也不会在现场就地采集证据，或者说采集证据的意识比较薄弱，这一方面给投

诉结果的核实带来一定的困难，另一方面也使得商家有侥幸心理，只要不承认也没有证

据。结果是“笑脸”依然是笑脸。

针对以上食品安全投诉中存在的问题，我们认为究其原因是目前的投诉处理机制中

存在缺漏，需要进一步完善，使得消费者日益增长的投诉需求与投诉处理机制相匹配。

就此我们提出以下完善本市食品安全投诉机制的建议：

1、建立食品安全投诉违规积分制度。将消费者投诉的食品安全事件直接与商家的

食品安全检查公示结果，也就是和“笑脸”、“平脸”、“哭脸”挂钩。设定一定的违

规积分，经核实的客户投诉事件将扣减一定的积分，当扣减积分达到一定程度将取消“笑

脸”，取消“平脸”，直至“哭脸”，以此将消费者的投诉直接与商家的公示结果进行

挂钩，使得商家重视消费者的权益。

2、将处理消费者投诉的热线客服外包。与其由基层公务员负责 12331 投诉热线的

接待，不如将投诉热线的接待外包给更专业的客服公司，这一方面因为专业的客服外包

公司拥有专业的礼仪、专业的话术、亲和的服务态度可以提升消费者的体验，增强客户

的满意度；另一方面也可以充分使用公务员的编制，运用到更加需要的岗位。同时这只

是客户服务的外包，不能免除对其管理的职责，建议政府部门可以定期检查客户服务的

质量。

3、实行餐饮食品安全可追溯机制。消费者投诉事件的核实离不开食品安全可追溯

机制的建立，餐饮行业从食品采购，挑拣、制作，传递等一系列处理过程都应是可追溯

的，比如消费者在老鸭煲中发现一只烟蒂，如果没有可追溯机制的话，我们就不能确定

这只烟蒂到底是在采购时混入的，还是在制作时，甚至是传递时混入的。如果建立了可

追溯机制，我们对菜品的整个上桌流程都会很清楚，也就可以得知这只烟蒂是在哪个处

理过程中混入的，这一方面可以帮助商家准确地发现具体失误环节，以便今后可以进行

改善；另一方面消费者投诉的事件也就能准确的进行核实。

（作者系东亚银行（中国）有限公司总行法规监督部经理）

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百家论坛

关于职业教育的几点思考

施红霞

（民建杨浦区委）

2013年，党的十八届三中全会提出要“加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、

校企合作，培养高素质劳动者和技能型人才。创新高校人才培养机制，促进高校办出特

色争创一流。”2014年两会期间，李克强总理在国务院常务会议上再次重申发展现代职

业教育不仅仅是个教育问题，还是推动工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展

的一环。在随后的政府工作报告中也提出，要加快构建以就业为导向的现代职业教育体

系。

事实上，从上世纪 90年代中后期高校扩招以来，高等教育飞速发展。相比较而言，

职业教育培训相应落后，特别是高级技工的培养。如今，每年毕业的 700 万大学生就业

的压力和焦虑与能符合企业需要的人力资源的紧缺形成鲜明的对比。

因此，不论从应然还是实然的角度，职业教育培训机制改革正面临迫切的压力和机

遇。

1、职业教育改革不是职业学校的独角戏

职业教育改革的命题最近不断被聚焦，受到空前关注，但参与讨论和思考的仍以教

育界人士为主，鲜见其他界别的态度和声音。

横向看，职业教育的直接参与者有职业学校、接受教育的学生和接收职业教育产品

（合格劳动者）的企业。职业教育改革必须听取学生和企业的意见，并在充分沟通的基

础上形成符合学生学习心理和习惯，顺应企业需求的教育模式和培养内容。这样才能充

分发挥各方的积极性，优化改革。

纵向看，职业教育发生在基础义务教育完成以后。虽然目前我国还没有形成职业教

育与高等教育的顺畅连接，但随着教育体制改革的推进，两者的贯通是可以预见的。这

样看来，职业教育处于义务教育和高等教育之间。因此，职业教育的改革也应该取得基

础义务教育和高等教育的配套支持与合作。具体地说，基础义务教育阶段不应该把进入

学术类大学作为唯一的最高教学目标，应该兼顾对学生职业意识的启迪。高等教育也要

给从职业教育渠道进入高校的学生提供合适的深造课程。

总之，脱离与职业教育紧密相连的其他方面的积极参与，职业学校的独角戏不能带

来职业教育面貌的根本改观，改革也很难成功。

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2、制度设计应避免“急就章”

在今年“两会”后，一系列政策规划的出台使职业教育改革不再仅仅是个热点话题，

我们的职业教育制度该何去何从，已经成为一个非常现实的问题。

职业教育作为一类教育现象已经在世界上存在了 300多年。在中国，从 1902年确

立职业教育制度起（《钦定学堂章程》，时称“实业教育”），至今也已经发展了 100

余年。国际上，有德国、美国、澳大利亚等国家的先进经验可以参考；国内，计划经济

时代国有企业自己组织实施职业培训的经验也很值得挖掘。

在吸收和利用这些经验的时候，要充分意识到我国现有环境的特殊性，不能盲目照

搬。比如，特别受人推崇的德国“双元制”职业教育体系在德国非常成功，但照搬到中

国未必适用。因为作为“双元制”法律依据的德国《联邦职业教育法》是德国法律体系

的一个部门，与德国的其他法律，特别是民法典紧密相连。我国目前显然不存在这样的

法律环境，盲目学习德国的“双元制”，将导致新制度水土不服。

因此，尽管改革的要求很紧迫，但新制度的出台必须有充分的理论和实践依据，对

将要发生的或暂时不能解决的问题和矛盾，应当预见到解决的路径。

3、创造企业参与职业教育的动因

企业是职业教育最直接的消费者和受益者。社会经济发展对职业教育的需求直接转

化为企业对劳动力资源的要求。在我国现有的制度下，企业通过缴纳教育费附加成为职

业教育的支持者。但似乎大多数企业对职业教育的参与也仅限于此。近年来，根据国家

政策指导，企业和学校之间开展了一些校企合作，如订单式培养等。但这些探索开展的

范围有限，而且在类型上也比较分散，尚不能形成可推广可复制的制度。形成现在的局

面，根本的原因是大多数企业缺乏直接参与并推动职业教育的动因。参照国外成熟经验，

要改变现在的局面，需要首先改变立法，以法律的形式给予企业行为上的指引。

比如德国的《联邦职业教育法》其实就是针对企业从事职业教育涉及的相关事项的

法律。法律既规定了企业参与职业教育的义务，同时也给予了其税收、培训资助等经费

支持；既约束企业从事职业教育，又鼓励企业乐于参加职业教育。因此，企业是德国职

业教育法中重要的法律主体，德国职业教育之所以能取得成功，与企业是职业教育重要

的“一元”是分不开的。

我国《职业教育法》中虽然有关于企业、行业组织参与职业教育的一些规定，但内

容过于笼统，关于企业权利义务的规定多是原则性的，不够明确，缺乏可操作性，因此

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在实践中形同虚设。另外，尽管出台了一些政策，如《国务院关于大力发展职业教育的

决定》，要求推行“工学结合、校企合作”。但政策既没有改变企业在职业教育中的法

律地位，也没有改变以学校为主的职业教育模式，企业只是学校的一个合作伙伴。实践

中，导致这种模式被一些企业滥用，成为企业获得廉价劳动力，逃避税收的一个途径。

从另一个角度来说，完全由学校主导的职业教育，让企业在招生、设臵培养计划、

考核等环节没有发言权，地位相当被动，当然没有参与的动力。

要从根本上改变目前企业游离于职业教育体系以外的局面，职业学校，实际上是政

府要向企业让渡一部分权力，并以立法的形式加以固定。从法律上确定企业在职业教育

中的法律主体地位，约束其义务，保障其权利，发生问题时能追究其责任。

4、加快课程标准化，重视职业素养教育

课程标准体系的是课程本身的要求，是课程资源良好运转的前提，更是课程改革的

平台。课程标准建立过程中不可避免出现部门间的协调问题和利益的均衡问题，但尽快

建立一套课程标准有利于职业教育的正规化发展和其在教育系统中地位的确立，减少教

育资源的浪费。

在课程标准建设过程中，不能缺少职业素养教育的内容。目前，比较公认的是我国

的职业教育偏重知识传授，缺乏实践操作，导致学生的操作性技能薄弱。提升学生的操

作技能成为职业教育体制改革的当务之急和主要目标之一。在重视操作技能培养的同

时，同时应该重视全面的职业素养教育。

中国知网将职业素养定义为：职业素养是指职业内在的规范和要求,是在职业过程

中表现出来的综合品质，包含职业道德、职业技能、职业行为、职业作风和职业意识等

方面 。应该说，其中的职业道德、职业作风（意识）、职业行为习惯是职业素养中最

根基的部分，而职业技能是支撑职业素养的表象内容。在衡量一个人的时候，企业通常

将二者的比例以 6.5—3.5 进行划分。前几项属世界观、价值观、人生观范畴的产物，

从出生到退休或至死亡逐步形成，逐渐完善。而后一项，是通过学习、培训比较容易获

得。例如，计算机、英语、建筑等属职业技能范畴的技能，学习者可以通过三年左右的

时间掌握入门技术，在实践运用中日渐成熟而成专家。可企业更认同的道理是，如果一

个人基本的职业素养不够，比如说忠诚度不够，那么技能越高的人，其隐含的危险越大。

职业道德、职业作风和行为习惯的培养固然是一个贯穿整个人生的过程，不能仅依

靠职业教育阶段的培养和努力。也正因为如此，职业教育阶段作为人生中一个重要阶段，

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应重视给学生提供职业技能以外全面的职业素养教育，加强学生的职业素养意识。

这方面，我们应该学习德国的务实做法，把相关的法律和财务知识作为职业教育不

可或缺的内容，特别是针对一些学生学成后可以独立开业的专业，如烘焙、烹饪等食品

制作类，汽车保养、修理等手工业类。学生在学习操作技能的同时应该掌握独立开业必

备的法律和财务知识，以及特定的行业规范、行业风险。这不仅是一种最积极的创业鼓

励，还能有效降低创业风险和社会管理的成本，意义深远。

（作者系上海伯阳律师事务所律师）

关注国民心理健康刻不容缓

谈 翔

（民建虹口区委）

8月 11日，美国著名影星罗宾〃威廉姆斯在加州家中身亡，警方调查怀疑其因严重

抑郁症自杀，消息一出，引发全球震惊。8月 29 日，翻译家孙仲旭因抑郁症自杀，享年

41岁。关于抑郁症和心理健康的话题再次被媒体关注和热议。上周，笔者所在的虹口区

发生一起命案，19岁的学生在室内持刀将其爷爷杀害，母亲身上多处被砍伤。经调查，

该学生平时性格过分内向，疑患精神分裂症。

焦虑症、抑郁症、双相情感障碍（躁狂和抑郁）、精神分裂症等一系列精神疾病已

然成为了现代社会人类健康的最大威胁之一。根据卫生部门统计，2013 年我国各类精神

疾病患者总计 1亿多人，其中重度精神病人大约有 1600万人，即每 13个中国人中就有

一位患有某种精神疾病。据世界卫生组织统计，单相抑郁症已经成为社会第三大疾病负

担，并将在 2020年成为仅次于冠心病的第二大健康杀手。

精神疾病对一个人的摧毁力与传统意义上的躯体疾病相比有过之而无不及。以抑郁

症为例，它能让患者长时间情绪低落、缺乏兴致、无自信心、绝望无助，同时有些患者

会出现食欲不振、四肢乏力、全身疼痛、失眠、早醒、哈欠连连等躯体化症状，而这些

症状都是非器质性的。由于国人对精神疾病十分忌讳，很少有人会鼓足勇气去专科医院

（市级或区级精神卫生中心）或者各大医院心身科就诊，而其他科室的医生则无法通过

躯体化症状发现患者的精神疾病，进而耽误治疗。中度抑郁症患者会失去部分社会功能，

例如工作、社交，重度患者则会对自身进行伤害，需要专员看护。除患者之外，精神疾

病还往往给其家人带来巨大痛苦。因此，普及心理健康教育从而使社会对精神疾病有正

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确的认识是对精神疾病宣战的第一步。其次，加强预防措施可以有效地将精神疾病扼杀

在萌芽状态中。最后，提高医疗水平和从医人员数量质量、集全社会之力是战胜精神疾

病的有力武器。而笔者通过调研认为，这几方面我国都存在严重不足，甚至定位为全球

城市的上海都捉襟见肘。

首先，虽然我市的初高中开设心理课程，并设有心理咨询室，但心理课在老师和学

生心中的地位甚至及不上一些传统的副科，被主科老师“征用”更是家常便饭。该课的

设立似乎更是一种形式。通过对一些老师的访问，笔者了解到学生从早上进校后开始交

作业做早操到放学后留校补课，已经筋疲力尽，几乎没有去心理咨询室的时间，使其沦

为教育部门检查时的摆设。学生走出校门进入社会后，雇主对于员工的帮助也很少涉及

心理健康建设，往往侧重于技能、管理、财务等实务操作培训。即便公司工会设专人负

责员工心理疏导工作，员工也大多会因为种种顾虑而放弃该福利。由此，社会对心理健

康的认知存在很大盲区。

其次，学校、雇主每年会为学生、雇员提供体检，但检查几乎不涉及任何心理健康

的指标。当然，精神疾病与传统疾病的最大区别之一就是没有量化指标。而由于心理健

康教育的普及存在很大短板，老师、单位领导往往会忽视学生、员工的心理问题，即便

发现也会由于自身认知有限而爱莫能助。即便发现自己的心理异常，亦或由于无知亦或

由于碍于情面，多数人不愿意寻求专业帮助。这给预防工作带来了很大难度。

最后，即使患者主动治疗，寻求专业的精神科医生帮助，医生也往往会让患者失望

甚至绝望。举一个例子，笔者的一位好友因患抑郁症近期前往上海市精神卫生中心就医，

为了与医生能够充分交流，自费挂特需门诊号，排了一个小时队见到医生，交谈 2分钟

后医生一语惊人，“你这是第三次犯病，终身吃药。”经过心理专业训练的医生给患者

的建议就是终身吃药，全然不考虑对方在患病情况下能否接受这一事实（姑且作为事

实）。上海最专业的医院的专家不免让人大跌眼镜。而普通门诊的医生则往往询问两三

句后便做出诊断并开药，患者往往得不到急需的心理辅导。由此导致的误诊也是很可怕

的。不同的精神疾病，例如抑郁症和双相情感障碍，治疗方法完全不同。该现象反映了

一个严峻的事实：中国有职业资格的精神科医生为两万人，他们要面对一亿多病人群体，

供需比严重失衡。

要根本上改变以上现象，需要政府各部门配合，从源头抓起。教育部门应加强对中

小学生心理健康教育的重视度，增加心理课课时数，普及常见心理疾病知识和治疗手段。

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学校应严格执行，杜绝心理课为主课让路的现象发生，甚至可以将其体现在对老师的考

核中，毕竟老师有义务在规定课时内完成授业。学校心理咨询室可以化被动为主动，与

各班主任联系，了解并约谈班上的“问题”学生。同时，学校应考虑在学生体检指标中

加入心理状态评估这一指标，以便及员工及早发现自身心理问题。企业和其他单位员工

也应及时了解自己的心理健康状况。世界 500强企业中有 80%以上为员工提供了 EAP服

务（EMPLOYEE ASSISTANCE PROGRAM，员工帮助计划），旨在帮助员工缓解工作压力、

调节情绪、提升自信心等。这不仅是一项针对员工心理健康的福利，也是对公司的“福

利”。研究显示，1美元 EAP的投入可以将运营成本降低 5至 16美元，可见员工身心健

康可以大大提高企业竞争力。如能将该理念在国企、大型民企中推广，将有效地预防精

神疾病的发生，缓解医疗资源稀缺的窘境。

专业医院和大型医院心身科对患者的治疗也不能仅仅停留在药物治疗的层面上，而

应结合心理咨询和社会功能恢复训练。药物只是调节了患者的神经递质例如五羟色胺、

多巴胺和去甲肾上腺素，彻底的治疗需要患者排除心理障碍、转变思维方式、改变生活

习惯等等，而这些需要专业的咨询乃至社会的力量。鉴于市面上各类心理咨询机构存在

良莠不齐和乱收费现象，而相关职业医生资源又十分短缺，笔者建议相关医院和科室与

各高校心理系建立联系，由高校心理系专业学生协助医生与患者进行沟通并提供后期心

理辅导，医生根据沟通情况判断患者病症程度，对症下药，这样既能帮助患者治标亦治

本，同时还能使心理学专业学生获得临床实践，让医生降低误诊率。另外，目前社会上

尚无精神疾病康复协会/俱乐部，而严重的精神疾病对患者的社会功能是有摧毁作用的。

卫生局、专业医院和高校可以考虑建立该协会，由专业的精神疾病医生、心理咨询师做

顾问，核心力量由曾经的患者（可包括社会名人），因为他们甚至比医生都了解此类疾

病的痛苦，可以为病人提供很多正能量，倾听、陪伴和理解是他们最需要的，而这些唯

有亲身经历过才最能感同身受。协会可以组织体育比赛、社区服务、心理讲座等活动，

帮助患者一步一步回归正轨，找回那个失去的自己。最后，监管部门要对心理咨询机构

乱收费、民营医院乱开药及借所谓高端仪器治疗之名收取不正当医疗费用现象采取严惩

措施，建立公正透明的市场秩序，树立正面的心理健康产业舆论。

让我们清楚地认识到，向抑郁宣战，向精神疾病宣战并不只是患者和医生的责任，

而是全社会的使命。中国梦的实现离不开国人健康强大的心理。

（作者系上海绿地恒欣投资有限公司总裁助理）

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取消发放月饼与加强国企福利改革统筹管理

裔徐炯

（民建金融工委）

总体上看，国企广大职工对取消公款月饼福利是支持的，这不仅是对反“腐利”的

积极响应，而且也出于新时代职工对健康饮食的科学理解，是一种进步。

取消发放月饼是国企福利改革的一部分，与基层凝聚力建设并不矛盾。但此次国企

大规模取消月饼福利也确实引发了各方对福利改革工作的议论，亟需在基层调研的基础

上加强对国企福利改革的统筹管理，凝心聚力促进国企的改革发展。

一、现状

1、宣传不足、沟通偏向

一是不少国企事先没有做好相关福利取消的通知工作，人为造成基层职工的“干等”

与失望感；二是一些国企的沟通方式不妥，比如通过召开全体职工大会声称按中央精神

取消全体职工福利、包括月饼，然而事实上中央精神并不针对民俗和基层职工、而只针

对“腐利”，此类沟通造成了国企职工对中央精神的曲解。

2、出现压力下传趋势

国企基层职工福利不如中高层干部多，福利改革对他们的影响相对不大。此次国企

大规模取消月饼福利，表达不满相对更多的恰恰是一些干部，而其中少数干部也不是向

上级坦率提想法，而是将自己的不满情绪向基层传导，比如在传统节日前无端斥责基层

职工等，从而可能引发国企基层职工对福利改革、乃至对国企改革政策的误解。

3、普惠型显性福利去除，非普惠隐性福利多样化

国企福利包括很多事项，应有改革重点与先后次序。以月饼为代表的普惠型显性福

利是社会熟知的，但大众与改革者对非普惠的国企隐性福利则不一定十分清楚，而这往

往造成基层群众感觉不公，引发干群间的信任与团结问题。

面向国企部分人群的隐性福利有几种：一是学习型，即报销几万元的个人在职学历

教育费或干部公款出国；二是政策运用型，即部分国企干部优先享受个人所得税返还，

这一政策在一些大都市的金融领域已合法存在多年，存在分配不公；三是超标准享受型，

现时较典型的是部分国企不经制度规定，在国家法规之外随意为部分生活条件较好、生

育二胎的国企职工提供超标休息福利，有的地方甚至多休息者还多升职加薪；在国企改

革发展背景下，这势必增加普通职工的工作负担与分配矛盾。

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二、建议

1、国资委统领国企福利改革工作，出台原则方法

国企改革不应一味向下放权，关乎基层群众的改革举措仍宜由国资委牵头、国企集

团党委统一口径，而不是简单交付给二、三级国企单位领导及中基层干部根据自己的理

解来任意解释、用权。建议国资委出台一个国企福利改革的总体原则方法，说明福利改

革的必要性，强调国企改革从长远来说有利于广大基层职工，同时对各级国企的福利改

革工作提出引导与监督思路。

2、建立国企集团党委第一责任人制

在国资委的督导下，建议各国企集团党委切实担起国企改革第一责任人的职责。由

于不同国企的福利需求可能有所不同，所以国企集团党委应根据本集团的现实情况决定

福利改革的要点与改革次序。为此，党委应优先完善与国企基层的沟通机制，深入群众

了解基层存在哪些福利、福利的分配与公平情况、以及广大职工对福利改革的真实看法，

然后才可在充分调研的基础上推进福利改革工作。

3、优先改革国企面向少部分人的隐性福利

国企月饼福利既已改革无须再走回头路，广大基层职工都是能理解的。然而，惠及

少部分人员的国企隐性福利若再不改革，则势必影响广大群众的感受。建议国资委开展

专项督导、国企集团党委组织专项检查，对类似公款学历报销、出国培训、干部优先享

受个税返还等隐性福利进行改革，对国企目前仍可报销、受益人为个人且单次报销额达

万元以上的款项坚决取消。

4、统一国企的宣传战线，反对基层宣传垄断

目前，国企的一些好传统正被淡忘，如内刊开始极度缩量发行（同时不开通电子版），

广大职工阅读不到企业内刊、对企业集团乃至对党和国家的政策要求缺少第一手学习材

料；在部分国企，宣传成为部分基层领导的专利，领导说什么似乎就完全代表了上级党

组织的精神，群众被误导：改革似只面向群众。为配合福利改革，国企亟需统一宣传战

线，在国资委与国企集团党委的领导下，从宣传渠道、宣传覆盖面、宣传工作人员、有

效倾听与反映群众呼声等方面，统一国企的宣传工作，特别要反对国企的宣传工作由基

层干部垄断。

（作者系申能集团财务有限公司风险合规管理部高级主管）

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谈上海小学语文教材改革

刘 悦

（民建静安区委）

从今年 9月新的学期开始，上海教委以减轻学生负担为目标，对小学一年级的语文

教材进行了“瘦身”，目的是为了让学生有更多的时间在完成基本识字后能自主自由的

进行阅读，但作为一名开学即将升入二年级的学生母亲，对过去一年亲历的一年级语文

学习以及这次的语文教材改革谈一下自己的感受。

教材改革之前的小学语文教材是根据 2004 版《上海市中小学语文学科课程标准（试

行稿）》编写而成。根据上海教委的规定，小学入学“零起点”，所谓“零起点”也就

意味着幼儿园阶段的三年不进行任何学习的教学工作，作为一个没有育儿经验的妈妈，

我们也完全遵从了快乐童年的成长理念，在幼儿园阶段我们没有参加过任何形式的课外

培训班，可当孩子真正升入小学后，才发现我们完全低估了小学语文的难度，相比较 80

年代我们上学时的语文教材，这已经是三四年级的难度，每天一篇新课文不说，单说每

篇课文的生字量也是超过了对学生“零起点”的要求，因为每天都有新的课文需要学习，

旧的知识根本来不及复习，这时我们才发现，班里大部分的学生基本上在幼儿园中班开

始就在课外参加各种培训班，在小学入学时拼音、数学、英语都已达到一年级下学期的

程度，因此学习起来会轻松很多，而我们如果要赶上班里其他孩子的进度，则要花费更

大的精力，学习的压力一下提高了很多，孩子的学习积极性也大受打击。

从今年 9月 1日开始，新的一年级教材将“瘦身”，但从“瘦身”的内容来看，课

文从 45篇减为 40篇，识字量从 353个减为 296 个，写字量由 296个减为 118个，古诗

不再以书面形式呈现在教材中，单从上述数字来看，一年级的教材确实进行了大幅的缩

减，但“瘦身”后的教材还是与“零起点”的入学水平不能衔接。

对小学一年级语文教材，我个人认为还应进一步“瘦身”，以真正让“零起点”落

到实处，主要有调整的内容有：

1、加重拼音的学习课时

汉语拼音知识既是学生学好语文的基础，又是学好语文的重点，但现行的教材，拼

音教学比重相对较轻，主要原因除了有课文内容偏多，教学时间所限外，也有大部分的

学生已在幼儿园阶段提前参加了课外的拼音学习。

拼音是识字的基础、是阅读、习作的前提、也是学好中文不可缺少的部分。如果一

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年级的课程将拼音的学习课时加大，让校外的拼音培训无用武之地，家长不但免去了奔

波参加课外培训班的辛苦，也让教委的教学方针得到了切实的执行。

2、缩减课文的比例

“瘦身”后的课文的篇目仍有 40篇，这也意味着仍有每三天二篇课文的学习任务，

这对于“零基础”的学生而言，仍存在一定的难度，如果能将课文的学习放在拼音学习

之后，可以体现由易到难，由基础到深入的逐步学习过程，也更能提高孩子的阅读效率。

3、提高幼小衔接的过渡过程

要真正做到“零基础”入学，一年级的课程及教材的安排就要真正适用“零基础”

的学生学习，并充分考虑幼小衔接的过渡，对认读识字的要求要从易到难，从基本笔画

及书写汉字的笔顺规则开始，使学生逐步掌握汉字的基本笔画和书写汉字的笔顺规则，

打好坚实的写字基础。

（作者系国浩律师（上海）事务所律师）

有话就说

十八亿亩耕地红线不能突破

陈海林

（民建市委机关总支）

近闻 17名土改专家联合撰写的土地改革建议报告已提交至中央全面深化改革领导

小组。其中一项重要内容就是对国家制定的十八亿亩耕地红线提出质疑。

从初步了解的情况看，该报告对新土改的一些看法和建议确实有可取之处，但就对

十八亿亩耕地红线的质疑，其理由却是主观 、片面的，甚至明显带有赌徒式的心态。

为什么有如此多的人热衷于质疑十八亿亩土地红线？目的只有一个，就是目前经济

发展速度下降了，各地都对建设用地充满了渴望，只有继续突破现有耕地指标，才能获

得更多的建设用地，从而满足更多企业圈地、造房的要求，说到底，以资源换增长、以

土地换政绩的思路和套路没有改变。

针对反对方的忧虑，专家们提出可以通过提高单产、开垦新地、用足存量（主要是

启用休耕农田），达到维护粮食安全的目的。一句话，就是把耕地的地力和面积榨干到

极限，以把农业和粮食安全臵于极限位臵来换取建设用地指标的放宽。

无论从国家安全，还是经济安全，直至农业和粮食、食品安全角度来考量，这种赌

徒心态下提出的建议是不可取的，理由如下：

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1、我国建设用地总量并不缺乏。大量开发区闲臵土地数量惊人，大量厂房的土地

使用效率极低。城市、农村房屋空臵率极高，多地出现的“鬼城”就是明证。继续扩充

建设用地指标，只会继续助长效率低到不能再低的粗放式发展模式，继续诱导经济效率

滑向没有最低、只有更低的陷阱。

2、优质耕地资源极为紧缺。城市周边的优质耕地面积已经压缩到无法满足居民基

本生活的地步，其导致的食品价格飞涨局面，已经严重影响到中低收入民众的生活质量。

3、农业单产接近极限。单位面积耕地的产量一定是有限度的，通过技术手段可以

提高产品数量，但一定要以降低产品质量为代价，我国农产品、副食品质量的下降已经

到了令人难以接受的地步。多年来的连续增产已经严重透支了地力，继续提高单产的空

间已经非常有限。

4、新垦耕地尚未成熟。新开垦的土地虽然可以使土地数量有所增加，但土地质量

距离正常农作物产出要求的地力尚有很大差距，而且，新垦土地大多位于偏远贫瘠之处，

形成正常产能需要更多的时间和投入。

5、农副产品质量堪忧。虽然我国目前粮食总产量巨大，甚至暂时出现“粮多为患”

的现象，但面对十几亿人口的巨大消费，这种富裕只是表面的、暂时的，而且虚假的富

裕是因为大量低价进口国外农产品而造就的。而我国高质量农产品总量缺乏却是真实

的、持久的。

6、粮食安全形势严峻。虽然我国近期农业安全形势相对稳定，但随着各种天灾出

现的频率和范围的增加，旱涝灾害多发趋于常态化，粮食安全形势趋于恶化的风险正不

断增加，更加需要以相应的耕地储备来应对。

7、部分耕地亟待休养。随着资源开放和使用的无序、无度，因各种污染而无法正

常产出的耕地总量不断上升，为追求当前产量而长期过度使用化学产品而造成污染的耕

地面积不断增加，合格耕地的紧缺程度进一步加剧。

8、红线就是转型底线。几十年来始终不变的牺牲农业、牺牲乡村、牺牲长远的发

展模式，其后果已经显露无遗，十八亿亩耕地红线，应该就是逼迫经济由数量型、粗放

型，向质量型、集约型转变的底线。

为此，我们建议，让市场在现有建设用地资源配臵方面发挥决定性作用，以切实提

高资源利用效率；同时发挥好政府作用，坚决守住十八亿亩耕地的红线。

（作者系民建市委调研部部长）

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国内部分航空公司有点“牛”

滕兴宝

（民建黄浦区委）

暑期是出行高峰，不少旅客想订张经济实惠的机票，虽多次与航空售票处联系，可

均被告知：全价经济舱没有出票，若需要只有 9.9 折机票可选。而事实上，据业内人士

透露：不少航班经济舱需求量较大，航空公司明明可按全价出售，可为何非要打了 9.9

折之后才出售，难道是让利与消费者？不可能！这样不痛不痒的折扣，对消费者来说完

全可以忽略不计。说实话，还真不知这些航空公司葫芦里卖的是什么药！

路遥知马力，日久见人心。事实很快教育了消费者，不是航空公司“傻”有钱不会

赚，而是精心设计、守株待兔，耐心等待着消费者“自投罗网”。其真正目的：就是有

意识地剥夺消费者的合法权益，在改签上可获得绝对主导权、在退票上又可获取高额的

手续费，故别有用心、全力以赴、全方位地推出打折机票。

根据东方航空官方网站发布的规定：全价经济舱机票可以自己签转，如果在离起飞

2小时前退票，手续费仅为票面价值的 5%，离起飞 2小时以内退票，手续费也这是票面

价值的 10%。相比之下，打折机票享受的待遇就完全不同了，不仅不可以签转，而且退

票手续费也比全价票高的离谱；如在离起飞 2小时前退票，收取手续费是票面价值的

20%；离起飞 2小时以内退票，手续费更是高达 30%。也就是说，若一张由国家有关部门

审核定价为 1000元的全价机票，打了 9.9折后出售，从表面上看消费者是得利虽少支

付 10元钱，但如想签转是绝对不可能、要退票，高额的手续费在“等候”着你，此时

此刻消费者才恍然大悟：天上掉馅饼、地上有陷阱。这其中的“猫腻”是不言而喻。难

怪目前仍有多家航空公司在热门旅游线路上，均采取这种只售“9.9折机票”的做法，

利用手中的垄断资源，迫使广大出行者只能成为这些较“牛”的航空公司砧上鱼肉、任

人宰割。

按理说，企业利用手中垄断的资源、实施唯利是图的这部分航空公司，以出售 9.9

折机票之机而侵害了消费者的合法权益，既涉嫌又违反了国家颁布的《消费者权益保护

法》和《反垄断法》。政府和有关部门完全可以行政干涉和依法整治。然而，国家发布

并实施的《反垄断法》虽有 6年，在这期间也取得一些成效，但总体上与当初民众对该

法的强烈期待相比，明显存在较大的差距。现行反垄断法中某些规范权力的法律法规，

虽有原则性规定，但缺乏实际操作性，如缺乏具体完善的配套措施和具体规范的操作程

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序，有的只是禁止性、规定性的要求，缺失实质性的条款，尤其缺少具体责任人追究制

等条款，故而使不少企业经营者或主要负责人看在眼里、记在心里、实施在行动里，不

是今天练“南拳”、就是明日展“北腿”，能忽悠多少是多少、能欺骗多少是多少，等

到消费者举报、新闻媒体曝光、社会舆论四起，有关部门及行业协会才来清理“门户”

时，从表面上看其早已“金盆洗手”隐退江湖、与世无争，而实际上又在他处“赤膊上

阵、舞刀弄枪”，继续以不正当的手段坑蒙拐骗地挣“辛苦”钱了，仅这一点：就使不

少有关部门及行业协会疲于奔命、监管执法效果甚微，只能头痛治头、脚痛治脚，隔靴

搔痒医表难除根。

为此建议：

1、抓住契机整合资源

由全国人大、政协及相关部门等牵头，利用目前政府机构改革整合之契机，将现有

的一些相关部委或机构，如国家工商总局、商务部、国家发改委等与地方反垄断、监管

执法等机构或部门，进行资源优化整合，构建统一领导、统一布臵的反垄断机构，并实

施权益清晰、责任分明，一级对一级负责制，既可弥补以往“龙多不治水”的不足，又

可集中优势力量对这些违反《反垄断法》的企业，依法展开有计划、有步骤、有效地清

查和整治工作。

2、完善法规落实措施

政府和有关部门需对症下药地进一步补充《反垄断法》的法律法规，完善其法律的

科学性、严密性和可操作性，并制定相配套法规、具体整改方案和应急措施等。同时，

组建一支精明强干的监管执法队伍，对民众较关注、社会呼声较高的事件，进行深入仔

细地调查分析，并及时向社会公布调查、监管及执法等情况。这样，不仅使监管、执法

及整治等权力在阳光下运行，而且使各种流言蜚语不攻自破，甚至还能提升政府的公信

力、亲和力。

3、重拳出击违法必究

反垄断机构需针对一些想方设法钻法规空子，在经营上缺乏诚信、在承担社会责任

方面严重失缺、特别“牛”的垄断企业及违法单位，依法进行重拳打击，做到违法必究，

对于各种违法行为“零容忍”，在提高对违法违纪成本惩处力度的同时，对特别“牛”

的垄断企业或违法单位的经营者及主要负责人，需依法严惩，即便当事人离职、转行或

退休等，也将一查到底、不能让其逍遥法外，须追究相应的法律责任。

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总之，反垄断的工作与反腐倡廉工作如出一辙，既要拍苍蝇更要打老虎，尤其是打

“大老虎”，对一些违反了《反垄断法》企业的经营者及主要负责人，要坚决防止以组

织处理代替司法追究、以纪律处分代替法律制裁，需做到实事求是秉公执法、责任到人

违法必究，才能有效地保护好广大消费者合法权益不受侵害，才能更彰显出反垄断法的

尊严性和威慑性，使我国依法治国及社会的公平、公正、公开等得到进一步地发扬和光

大。

（作者系百联集团新华联大厦有限公司区域经理）

垃圾分类从袋装化开始

江 虹

（民建普陀区委）

日前，上海市公布了《上海市促进生活垃圾分类减量办法》，并定于今年 5月 1日

起实施。《办法》进一步明确了生活垃圾分类标准（可回收物、有害垃圾、湿垃圾和干

垃圾等四类）和不同区域生活垃圾分类收集容器设臵要求，同时建立了生活垃圾分类责

任人制度。就垃圾分拣，《办法》中也给予了明确说明，“住宅小区生活垃圾分类投放

管理责任人在必要时，可以安排生活垃圾分拣员进行辅助分类”。

此次颁布的《办法》，表明了市政府垃圾处理的迫切性和决心。但本人认为，有些

不切合实际而难以落实。这是由于没能涉及到如何指导市民处理生活垃圾的缘故。目前

市民在处理生活垃圾时，有意识地将袋子扎牢、扎紧的为少数，大都是敞开式地将垃圾

堆放在小区的垃圾桶中，有些居民仍按老方法直接将垃圾倒在住宅小区的垃圾桶中，更

见有居民直接将猫砂倒入垃圾桶中等等。这种随心所欲的生活垃圾处理方式，如何让生

活垃圾分拣员徒手作辅助分类？据此，依照目前状况，跳跃式地提出生活垃圾的分类处

理、生活垃圾收费化方法等，其结果则有可能成为难以执行的《办法》。

本人认为，目前应该首先解决的是生活垃圾处理时的环境二次污染问题，并且，这

也是垃圾分类化的基础。目前到处可见上海住宅小区的垃圾桶中生活垃圾散乱堆放，成

为拾荒人员翻捡废品、野猫觅食及蚊蝇集聚的场所；刮风起雨时，这些垃圾便纷纷从垃

圾桶中涌出并散落在四周；垃圾车在驶向垃圾处理厂的路途中不断地将装载着的散装垃

圾再次溢出或散落在大街上，造成了生活垃圾的再次环境污染。

应对生活垃圾的再次环境污染问题，首先就要提倡生活垃圾的袋装化。垃圾的袋装

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化，首先要动员全体市民的积极参与。建议参照日本经验，分如下两步进行：

第一步：制定市民在处理生活垃圾时必须将垃圾袋扎牢、扎紧的有关规定。具体步

骤：作为过渡期间，可规定暂时利用塑料购物袋包装垃圾。

第二步：在建立了将生活垃圾袋（塑料购物袋）扎牢、扎紧意识的基础上，同时推

进生活垃圾分类化和生活垃圾收费化。这是由于生活垃圾分类化，一定是伴随着生活垃

圾收费化同时进行的。生活垃圾收费化，就是在政府指定的地点销售生活垃圾袋的规定，

为将收取费用的一部分真正落到实处的有效方法。具体步骤：根据上述垃圾分类标准，

相应地按四种标识设计垃圾袋。可将垃圾量最多的湿垃圾和干垃圾规定为每天处理；将

垃圾量较少的回收物和有害垃圾规定为每周或每月处理，等等方法。作为正式执行期间，

市民必须按分类要求严格执行使用统一垃圾袋包装垃圾的规定，保证生活垃圾分类化和

收费化的同步进行。

（作者系上海商学院外语学院副教授）

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