295

CƠ CHÊ PHÂN BỔ VỐN ĐẦU TƯ NHA NƯỚC:THỰC TRẠNG VA GIẢI PHÁP THÊ CHÊ75

TS. Vũ Sỹ Cường và các cộng sự76

pHầN Mở Đầu

Trong giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội vừa qua, nguồn lực đầu tư nhà nước là một trong những nguồn lực quan trọng nhất đóng góp cho tăng trưởng và phát triển của Việt Nam. Tuy nhiên, hiệu qua của đầu tư công lại chưa thực sự hiệu qua và đang đặt ra yêu cầu phai thay đổi.

Cùng với sự hoàn thiện về hệ thống thể chế liên quan đến quan lý nhà nước nói chung, các thể chế liên quan đến quan lý đầu tư công cũng dần dần được cai thiện. Những thay đổi trong cơ chế phân bổ đã hỗ trợ cho nguồn vốn đầu tư nhà nước được phát huy tác dụng tích cực. Tuy nhiên, những thay đổi trong cơ chế phân bổ vốn đầu tư nhà nước, đặc biệt là sự phân cấp mạnh mẽ từ trung ương xuống các cấp địa phương đã tạo ra nhiều bất cập sau một thời gian thực hiện, bao gồm: (i) lãng phí các nguồn lực quốc gia, không hiệu qua trong các hoạt động đầu tư phát triển; (ii) tình trạng tập trung quá nhiều vào một vài lĩnh vực, sự phát triển lộn xộn, bất hợp lý giữa các địa phương, vùng đang trở nên phổ biến; việc giai quyết tình trạng mất cân đối giữa các địa phương trở nên không hiệu qua; (iii) trách nhiệm giai trình và tính minh bạch trong hoạt động của chính quyền địa phương còn thấp, việc phân cấp và phân quyền đôi khi lại san sinh ra tình trạng tham nhũng, quan liêu, cửa quyền địa phương. Đặc biệt, sau những khó khăn và bất ổn của nền kinh

75Bài viết tóm tắt những kết qua chính của nghiên cứu về “Cơ chế phân bổ vốn đầu tư nhà nước: Thực trạng và giai pháp thể chế” trong khuôn khổ Dự án “Hỗ trợ nâng cao năng lực tham mưu, thẩm tra và giám sát chính sách kinh tế vĩ mô” của Ủy ban Kinh tế do UNDP tài trợ.76Nhóm tác gia gồm TS. Vũ Sỹ Cường, TS. Phạm Thế Anh, ThS. Nguyễn Trí Dũng, ThS. Lê Duy Bình, và PGS.TS Tô Trung Thành.

296

tế, Nghị quyết 11 của Chính phủ được thực hiện với phương châm “cắt giam đầu tư công” nhưng chưa đưa ra một cơ chế phân bổ mới đã làm tính hiệu qua từ các dự án đầu từ từ vốn đầu tư nhà nước càng trở nên nghiêm trọng. Nỗ lực cai thiện hiệu qua đầu tư trong bối canh tái cơ cấu nền kinh tế nói chung và tái cơ cấu đầu tư công nói riêng đang bị can trở lớn bởi điểm nghẽn về cơ chế phân bổ vốn đầu tư nhà nước.

Nghiên cứu sẽ đánh giá thực trạng cơ chế phân bổ hiện tại và đưa ra những khuyến nghị về thể chế giúp đẩy nhanh quá trình tái cơ cấu nền kinh tế nói chung và tái cơ cấu đầu tư công nói riêng.

I. TổNg QuaN Về Đầu Tư Của NHà NướC ở VIệT NaM

1. Khai quat về nguồn vôn đâu tư của nha nươc

Hiện nay, ở Việt Nam các chương trình, dự án sử dụng nhiều nguồn vốn nhà nước để đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh (đầu tư công) như: vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, vốn đầu tư từ công trái quốc gia, vốn đầu tư từ trái phiếu Chính phủ, vốn đầu tư từ trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bao lãnh, vốn đầu tư khác có tính chất ngân sách nhà nước, đầu tư từ các khoan vốn vay của ngân sách địa phương, đầu tư từ nguồn vốn của khu vực DNNN. Mặc dù Luật Đầu tư công đã cho phep thống nhất cách hiểu về vốn đầu tư nhà nước song do chưa có văn ban dưới luật nên nhiều quy định về đầu tư công ở Việt Nam vẫn tiếp tục được thực hiện theo quy định trước khi có luật.

Thực tế, vai trò của đầu tư công được thể hiện rõ ở các điểm như sau: (1) đầu tư công góp phần thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa - hiện đại hóa, phát triển kinh tế và đam bao an sinh xã hội; (2) đầu tư công góp phần định hình và phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội quốc gia; (3) đầu tư công làm gia tăng tổng cầu của xã hội. Tuy nhiên, đầu tư công cũng có những mặt trái như nguy cơ làm tăng thâm hụt ngân sách, nợ công và nguy cơ tham nhũng cao hoặc gây ra hiệu ứng chèn lấn với đầu tư tư nhân, nhất là khi đầu tư công kem hiệu qua.

297

2. Thưc trang đâu tư công ơ Việt Nam

2.1. Quy mô đầu tư

Tổng vốn đầu tư trong xã hội đã liên tục tăng lên trong thời gian qua và là nước có tỷ lệ đầu tư/GDP vào loại cao nhất. Tuy nhiên, kể từ năm 2000, chất lượng tăng trưởng của Việt Nam (hiệu qua sử dụng các nguồn lực, đặc biệt là vốn) đang dần suy giam và hiện ở mức thấp.

Về cơ cấu vốn trong tổng vốn đầu tư xã hội, qua các năm, tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư của các khu vực đều thường cao hơn nhiều tốc độ tăng trưởng GDP. Trong đó, khu vực kinh tế nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng đầu tư xã hội.

Từ năm 2011, trước những diễn biến kinh tế vĩ mô bất ổn nghiêm trọng, Chính phủ thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế trong 3 lĩnh vực cơ ban là đầu tư công, DNNN và ngân hàng tài chính. Kết qua của quá trình tái cơ cấu còn rất hạn chế.

Dù vai trò của đầu tư công vẫn còn rất lớn trong tổng đầu tư xã hôi nhưng hiệu qua của đầu tư, đặc biệt là đầu tư công lại đang có xu hướng giam và ở mức thấp.

2.2. Cơ cấu nguồn vốn đầu tư nhà nước

Trong thời kỳ 2002- 2013, tỷ trọng nguồn vốn từ ngân sách có xu hướng tăng liên tục, trong khi đó tỷ trọng vốn vay giam mạnh qua các năm (ngoại trừ năm 2010), tỷ trọng vốn đầu tư của các DNNN tăng mạnh trong hai năm 2006-2007 và bắt đầu giam dần từ năm 2008.

Nguôn vốn đâu tư từ NSNN

Vốn từ NSNN gồm 2 nguồn chủ yếu: vốn từ NSNN phân bổ cho các Bộ ngành và cho các địa phương; vốn NSNN dành cho các Chương trình mục tiêu quốc gia và các chương trình mục tiêu khác.

Đâu tư từ vốn trai phiêu Chinh phủ

Trong khi vốn tín dụng nhà nước (TDNN) và doanh nghiệp nhà nước (DNNN) có quy mô tăng chậm hơn rất nhiều so với kế hoạch đề ra thì tỷ trọng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN) và đặc biệt là

298

vốn trái phiếu Chính phủ (TPCP) lại cao hơn rất nhiều so với mục tiêu kế hoạch.

Vốn đâu tư từ nguôn vốn hỗ trợ phat triên chinh thức (ODA)

Vốn vay ODA đã chiếm từ 8-9% tổng vốn đầu tư xã hội trong giai đoạn 2009-2013 và bình quân trên 40% tổng vốn NSNN.

Đâu tư từ doanh nghiệp nhà nước

Vốn đầu tư của DNNN chỉ đứng sau vốn đầu tư từ NSNN. Mặc dù đã có những cai thiện đáng kể trong việc quan lý vốn đầu tư của DNNN nhưng những hậu qua của việc đầu tư dàn trai và ngoài ngành trước đây của các doanh nghiệp này là chưa thể khắc phục.

II. KINH NgHIệM QuốC Tế TroNg QuảN Lý Đầu Tư Của NHà NướC

1. Quan niệm về quan lý hoat đông đâu tư của nha nươc

Quan lý đầu tư công có thể được thống nhất hiểu là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, với mục đích là đam bao hiệu qua và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế.

2. Kinh nghiệm cac nươc trong quan lý đâu tư công

Trương hợp của Nhât Ban trong giai đoan 1970-2003

Trong thập kỷ 1970, đầu tư công tăng nhanh hơn so với GDP. Đến những năm 1980, tăng trưởng đầu tư công đã chậm lại. Đầu thập kỷ 1990 đầu tư công gia tăng nhưng kể từ năm 1995, lượng vốn đầu tư có xu hướng giam dần do áp lực thâm hụt ngân sách.

Các lĩnh vực an sinh xã hội chiếm tỷ trọng cao nhất trong tổng đầu tư công, luôn ở mức từ 40-50%. Tỷ trọng của đầu tư công nghiệp lớn thứ hai, chiếm khoang 20%. Trong khi đó, khu vực nông-lâm-ngư nghiệp và bao tồn đất đai có tỷ trọng tương đối thấp, trung bình khoang 10%/lĩnh vực mỗi năm. Đầu tư công ở Nhật Ban dường như không

299

được theo nguyên tắc chống chu kỳ. Nói cách khác, trong giai đoạn kinh tế khó khăn thì đầu tư công không được bành trướng và, ngược lại, trong giai đoạn kinh tế tăng trưởng nóng thì đầu tư được thắt chặt. Đầu tư công cho khu vực nông thôn được phân bổ nhiều hơn so với khu vực thành thị.

Trước năm 1973, hoạt động đầu tư công được phân biệt rõ ràng với hoạt động chi tiêu của Chính phủ Nhật Ban. Để đánh giá, sàng lọc dự án đầu tư công, các cơ quan Nhật Ban hiện sử dụng nhiều phương pháp phân tích chi phí - lợi ích để thẩm định hiệu qua của các dự án đầu tư công.

Trương hợp của Bra-xin

Đầu tư công ở Bra-xin (tỷ lệ so với GDP) đã liên tục giam trong giai đoạn kể từ năm 1984.Xu hướng cắt giam đầu tư công đã anh hưởng đến ca quy mô và chất lượng của các dịch vụ hạ tầng được Chính phủ Bra-xin cung ứng.

Trên thực tế, tỷ lệ đầu tư công so với GDP giam chủ yếu là do Bra-xin thực hiện cắt giam đầu tư của Chính phủ Trung ương. Nguyên nhân chính của tình trạng này là định hướng điều chỉnh tài khóa của Bra-xin. Kể từ năm 1994, Bra-xin thực hiện kiểm soát chặt chẽ hơn đối với tài chính công nhằm giam áp lực thâm hụt tài khóa.

Tuy nhiên, việc quan lý và thực hiện đầu tư công trong từng lĩnh vực còn một số hạn chế như ngành giao thông vận tai, ngành logistics. Vấn đề quan trọng ở đây là không nhận thức đầy đủ được tầm quan trọng của quan lý đầu tư công, bất cập về năng lực lập kế hoạch, khu vực tư nhân chưa chủ động tham gia các hoạt động đầu tư cơ ban, thủ tục hành chính, hai quan nhiêu khê, môi trường pháp lý - với nhiều cơ quan đề ra các thủ tục chồng cheo, trùng lặp - cũng tỏ ra thiếu hiệu lực, v.v …

Trương hợp của Trung Quốc

Tổng đầu tư hình thành tài san cố định của Trung Quốc đã liên tục tăng và trở thành một động lực quan trọng của tăng trưởng kinh tế trong nhiều thập kỷ vừa qua. Nguyên nhân là việc các cấp chính phủ Trung Quốc đều theo đuổi chính sách ưu tiên tăng trưởng kinh tế cao.

300

Tỷ lệ đầu tư cao trong một thời gian dài dẫn tới một số hệ qua tiêu cực:(i) làm meo mó quá trình phân bổ nguồn lực, và làm giam hiệu qua tăng trưởng; (ii) tạo động lực cho việc duy trì bong bóng giá.

Nguyên nhân chính dẫn đến tỷ lệ đầu tư ở mức cao:(i) Chính phủ thực hiện chiến lược tăng trưởng trong đó nhấn mạnh vai trò của cầu nội địa; (ii) lãi suất thấp được duy trì trong một thời gian dài; (iii) Chính phủ tăng mạnh chi ngân sách (kể ca đầu tư công) và thiếu giám sát chi tiêu công một cách chặt chẽ; (iv) chưa chú tâm đến việc xây dựng khung pháp lý nhằm khuyến khích sự tham gia của các nhà đầu tư tư nhân; (v) quá trình lập kế hoạch ở tầm quốc gia chưa được hài hòa hóa với các kế hoạch phát triển cấp ngành và cấp vùng.

Kinh nghiệm của Anh, Ai-len, Hàn Quốc

Nhằm bao đam hiệu qua thực thi và hiệu qua kinh tế - xã hội của hoạt động đầu tư công, Ai-len đã ban hành và vận dụng chiến lược ở tầm quốc gia để định hướng cho các quyết định đầu tư công. Trong khi đó, Anh lại dựa nhiều vào việc kết hợp hài hòa các quy trình lập kế hoạch ngân sách và lập kế hoạch cung ứng dịch vụ công trong dài hạn. Ca Anh và Ai-len đều có những tiêu chí thực tiễn nhằm xác định các ưu tiên đối với lĩnh vực giao thông trong dài hạn. Ca Anh và Ai-len ngày càng nhấn mạnh việc sử dụng hiệu qua nguồn lực từ đầu tư công. Do đó, các chiến lược giao thông được rà soát và/hoặc phan biện rất kỹ lưỡng từ phía bên ngoài. Hai nước đều bố trí vốn cho các dự án được thực hiện theo nguyên tắc nhiều năm, song có độ linh hoạt nhất định để đáp ứng tiến độ công việc.

Tại Vương quốc Anh, Hàn Quốc, Chi-lê, Ai-len…, việc kiểm tra, đánh giá hoàn thành dự án được thực hiện thông qua chính sách hậu kiểm. Ở Chi-lê và Hàn Quốc, quan chức thường giữ vai trò lớn trong việc kiểm tra tài san hoàn thành so với kế hoạch dự án. Tại Ai-len và Vương quốc Anh, đánh giá hoàn thành dự án là đánh giá tác động của dự án đầu tư dựa trên kết qua đầu ra. Tại bốn quốc gia này, các dự án đầu tư đều phai được kiểm toán. Riêng Ai-len và Vương quốc Anh, cơ

301

chế rà soát đặc biệt được thực hiện nhằm phát hiện những nhân tố mang tính hệ thống anh hưởng tới chi phí và chất lượng của dự án.

Tuy nhiên, một số vấn đề vẫn đang được tranh luận nhiều như: tác động bền vững của đầu tư nhà nước/chi tiêu nhà nước đối với tăng trưởng năng suất và tăng trưởng kinh tế; thể chế và chính sách quan lý đầu tư công một cách hiệu qua; đầu tư công cần phai được thực hiện hài hòa với khung khổ chính sách phát triển kinh tế - xã hội, ca cấp quốc gia và cấp vùng.

3. bai hoc tư kinh nghiệm cac quôc gia trong quan lý đâu tư công

Để cai thiện hiệu qua đầu tư công nói chung và phân bổ vốn đầu tư nhà nước nói riêng thì Việt nam cần thay đổi ca tất ca các giai đoạn của quy trình quan lý đầu tư công theo hệ thống quan lý đầu tư công tiên tiến.

III. THựC TrạNg Cơ CHế pHâN bổ VốN Đầu Tư NHà NướC

1. Quy đinh về phân bô vôn đâu tư nha nươc va hệ thông quan lý nha nươc

1.1. Hệ thống các văn bản về quản lý hoạt động đầu tư nhà nước

Về tổng thể, hoạt động đầu tư sử dụng vốn nhà nước nói riêng và phân bổ vốn đầu tư nói chung ở nước ta được quan lý theo quy định của nhiều văn ban quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật Ngân sách nhà nước; Luật Đầu tư; Luật Xây dựng; Luật Đấu thầu; Luật Đất đai; Luật Phòng, chống tham nhũng; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; Luật Quan lý và sử dụng tài san Nhà nước v.v… các Nghị quyết của Quốc hội, các Nghị định hướng dẫn thi hành các luật nêu trên và các nghị định khác của Chính phủ.

1.2. Hệ thống văn bản liên quan đến phân bổ vốn đầu tư nhà nước

Đó là các văn ban liên quan đến việc hướng dẫn Luật Ngân sách nhà nước 2002 và Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà

302

nước. Ngoài ra, việc phân bổ cụ thể vốn trái phiếu chính phủ cho các dự án được thực hiện dựa trên các Nghị quyết của Quốc hội, các chỉ thị của của Chính phủ.

1.3. Nguyên tắc, tiêu chí phân bổ vốn đầu tư bằng ngân sách nhà nước

Quyết định số 210/2006/QĐ-TTg và Quyết định số 60/2010/QĐ-TTg đã nêu ra những nguyên tắc cho việc phân bổ vốn đầu tư bằng ngân sách nhà nước giai đoạn 2006-2010. Sau đó, tình trạng dàn trai trong phân bổ vốn đầu tư tiếp tục diễn ra. Do vậy, Thủ tướng chính phủ đã phai ban hành Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 để xác định một số nguyên tắc mới trong quan lý, sử dụng vốn đầu tư nhà nước như: (1) các cấp có thẩm quyền chịu trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ phạm vi, quy mô của từng dự án đầu tư; (2) những dự án được quyết định đầu tư mà không xác định rõ nguồn vốn, mức vốn thuộc ngân sách nhà nước; vốn trái phiếu Chính phủ, làm cho dự án thi công phai keo dài, gây lãng phí thì người ký quyết định phai chịu trách nhiệm về những tổn thất do việc keo dài này gây ra; (3) kể từ năm 2012, tất ca các dự án đã được quyết định đầu tư phai thực hiện theo mức vốn kế hoạch được giao để không gây nên nợ đọng xây dựng cơ ban; (4) việc cấp phát và ứng chi vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ từ Kho bạc Nhà nước cho các dự án đầu tư (trong kế hoạch) phai theo khối lượng thực hiện; (5) việc bố trí vốn từ ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ phai được lập theo kế hoạch đầu tư 5 năm phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và được phân khai ra kế hoạch đầu tư từng năm.

2. Hệ thông cơ quan quan lý nha nươc liên quan đến phân bô vôn đâu tư tư ngân sach nha nươc

Các cơ quan quan lý Nhà nước và hoạt động quan lý có liên quan trực tiếp đến phân bổ vốn đầu tư nhà nước bao gồm: Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các Bộ/cơ quan ngang Bộ chuyên ngành, Ủy ban nhân dân các tỉnh và một số cơ quan khác có liên quan gián tiếp. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong quan lý, phân

303

bổ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước của các cơ quan quan lý nhà nước không giống nhau trong quá trình phân bổ vốn đầu tư nhà nước và được quy định trong Luật NSNN 2002.

3. Thưc trang quy trinh phân bô vôn đâu tư nha nươc

Quy trình thực hiện một dự án đầu tư hiện nay ở Việt Nam gồm tám bước như sau: (i) Xác định chủ trương định hướng chiến lược của đầu tư nhà nước phù hợp với các quy hoạch phát triển có liên quan; (ii) Đánh giá, thẩm định ban đầu đối với các đề xuất dự án, loại bỏ các dự án không phù hợp với chủ trương định hướng chiến lược, quy hoạch phát triển và khung quan lý đầu tư trung hạn; (iii) Thẩm định, đánh giá hiệu qua kinh tế - xã hội của dự án; (iv) Rà soát, đánh giá lại kết qua thẩm định dự án; (v) Lựa chọn dự án và lên kế hoạch ngân sách; dự toán vốn đầu tư của các dự án được chọn phai phù hợp với số vốn đầu tư kế hoạch có thể cân đối được trong cùng thời kỳ; (vi) Thực hiện đầu tư, thay đổi, bổ sung (nếu cần thiết); và (vii) Hoàn thành đưa vào sử dụng; và (viii). Theo dõi, đánh giá hiệu qua dự án, so sánh hiệu qua kinh tế - xã hội thực tế với hiệu qua kinh tế - xã hội theo thẩm định.

Xac đinh chủ trương, đinh hướng đâu tư, đề xuât dư an và sàng loc bước đâu

Từ trước đến nay chưa có văn ban quy phạm pháp luật riêng quy định cụ thể quy trình xác định chủ trương, đề xuất, sàng lọc bước đầu, phê duyệt chủ trương cho các chương trình, dự án đầu tư công. Điều này được nêu trong nhiều văn ban khác nhau. Trên thực tế, căn cứ chính cho xác định chủ trương, định hướng đầu tư là từ quy hoạch phát triển ngành, địa phương và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm cũng như hàng năm.

Về mặt pháp lý, việc xác định chủ trương đầu tư, xây dựng và sàng lọc dự án ở Việt Nam được lấy căn cứ từ trong rất nhiều văn ban ở các cấp khác nhau, với phạm vi khác nhau, bao trùm những khoang thời gian khác nhau. Hiện cũng chưa có quy định riêngvề cách thức cho việc sàng lọc bước đầu sau khi có chủ trương đầu tư. Vì vậy, dù đã có một

304

số quy định về việc đánh giá, thẩm định ban đầu đối với các đề xuất dự án, loại bỏ các dự án không phù hợp với chủ trương định hướng chiến lược, quy hoạch phát triển song bước này thường được làm mang tính định tính và chủ quan.

Thẩm đinh, đanh gia hiệu qua kinh tê xã hôi của dư an

Hiện nay việc lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng được quy định tại Luật Xây dựng. Các chương trình đầu tư công và các dự án đầu tư công không có cấu phần xây dựng chưa được quy định trong các văn ban pháp luật hiện hành. Ngoài ra, theo phân cấp hiện nay không có quy định riêng về thẩm quyền phê duyệt theo nguồn vốn mà tuân theo nguyên tắc chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn cấp nào quan lý thì cấp đó sẽ quyết định đầu tư.Về thẩm quyền, các bộ, ngành và địa phương có trách nhiệm tổ chức thẩm định những dự án do mình quyết định hoặc được ủy quyền quyết định đầu tư. Thực tế hiện nay không có văn ban quy định riêng về việc cần có đánh giá độc lập với đối với thẩm định dự án đầu tư công.Vì vậy, ở Việt Nam hiện nay không có hội đồng thẩm định đầu tư công thường trực, và càng không có hội đồng thẩm định hay đánh giá đầu tư công độc lập. Vai trò quyết định và giám sát này của các cơ quan dân cử còn hạn chế, đặc biệt là ở cấp địa phương.

Lưa chon dư an và lâp kê hoach ngân sach cho dư an đâu tư

Sau khi dự án được lựa chọn thì sẽ được cấp có thẩm quyền ra quyết định đầu tư. Cho tới trước khi có chỉ thị 1792/CT-TTg, việc lựa chọn dự án có hai đặc điểm quan trọng và hai đặc điểm này làm tăng mức phức tạp và độ bất định của kết qua lựa chọn dự án cuối cùng: (1) cấp quyết định đầu tư và cấp phê duyệt (hay chấp thuận) quyết định đầu tư có thể khác nhau. Sự phân cấp mạnh mẽ dẫn đến tình trạng có một tỷ lệ cao các dự án đầu tư do các địa phương quan lý và quyết định đầu tư, nhưng nhiều dự án trong số này cần có sự phê duyệt hay chấp thuận của trung ương; (2) có sự tách rời giữa hoạt động lựa chọn và lập dự toán cho dự án đầu tư công với hoạt động bố trí nguồn vốn dẫn tới

305

tình trạng quy hoạch mang tính duy ý chí, trong đó một phần động cơ là tranh giành nguồn lực từ ngân sách, dẫn đến nhiều hệ lụy tiêu cực. Mặc dù chỉ thị 1792/CT-TTg đã phần nào giai quyết vấn đề này song đây chỉ là một văn ban dưới Luật có tính pháp lý thấp hơn Luật. Trong quá khứ đã từng có một chỉ thị về chấn chỉnh quan lý đầu tư công là chỉ thị 29/CT-TTg của Thủ tướng ban hành ngày 23/12/2003 với nhiều nội dung giống như chỉ thị 1792. Do vậy, việc thực hiện Luật Đầu tư công sẽ là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc giai quyết mâu thuẫn giữa lựa chọn dự án đầu tư và bố trí nguồn vốn cho dự án.

4. phân câp trong quan lý đâu tư vôn nha nươc

Theo quy định của Luật NSNN:

- Cấp trung ương: Quốc hội giữ vai trò quyết định phương án bổ sung ngân sách trung ương, quyết định các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ ban quan trọng đầu tư từ NSNN và điều chỉnh dự toán NSNN khi cần thiết.

- Cấp địa phương: Việc phân quyền trong việc quyết định dự án đầu tư và phân bổ kế hoạch đầu tư phát triển đã được thực hiện mạnh mẽ kể từ năm 1997.

Môt số nguyên tăc trong phân câp trong quan lý đâu tư từ ngân sach nhà nước

Bên cạnh những quan điểm và nguyên tắc chính thống trên thực tế, chính sách phân cấp quan lý đầu tư công được định hướng bởi hai nguyên tắc quan trọng là “phân cấp từ trên xuống” và “nắm to, buông nhỏ”. Bên cạnh đó, chính quyền cấp tỉnh được quyền tự quyết gần như hoàn toàn đối với các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương. Tuy nhiên, do hầu hết chưa tự cân đối hoặc không tự cân đối được ngân sách chi thường xuyên, đa số các dự án đầu tư ở địa phương đều phai trông chờ vào nguồn trợ cấp từ trên xuống.

Nếu chỉ nhìn vào nguyên tắc thì có lẽ có có thể kết luận là tình trạng đầu tư tràn lan của các địa phương hiện nay có nguồn gốc từ chính sách phân cấp quá mức và chủ yếu do lỗi của địa phương. Mặc dù không thể

306

phủ nhận một thực tế là nhiều địa phương đã lợi dụng nhiều khe hở của quá trình phân cấp nhưng suy đến cùng, chính sự thiếu giám sát, điều phối và kỷ luật lỏng lẻo của trung ương cùng với chất lượng quy hoạch thấp là nguyên nhân quan trọng nhất dẫn tới tình trạng đầu tư tràn lan, chồng cheo và kem hiệu qua.

Phân câp trong quan lý đâu tư ODA

Theo các quy định pháp luật, nguyên tắc cơ ban trong phân bổ, quan lý và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam là nguyên tắc phân cấp. Sự phân cấp trong quan lý và sử dụng nguồn vốn ODA được thể hiện ở các nội dung chính như: (i) Thẩm quyền phê duyệt Danh mục tài trợ: Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền phê duyệt Danh mục tài trợ; (ii) Thẩm quyền phê duyệt văn kiện chương trinh, dư an ODA: Thủ tướng Chính phủ chỉ quyết định phê duyệt: Văn kiện chương trình, dự án quan trọng quốc gia; và Văn kiện chương trình kèm theo khung chính sách; chương trình, dự án trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, tôn giáo. Thủ trưởng cơ quan chủ quan phê duyệt văn kiện chương trình, dự án đối với các trường hợp không thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng. (iii) Thẩm quyền thẩm đinh văn kiện chương trinh, dư an ODA: cơ quan chủ quan tổ chức thẩm định văn kiện chương trình, dự án. (iv) Thẩm quyền quyêt đinh đâu tư dư an ODA: Thẩm quyền quyết định đầu tư được phân cấp theo loại dự án.

5. Đanh gia về cơ chế phân bô vôn đâu tư nha nươc

5.1. Một số kết quả đạt được

Thứ nhất, hệ thống văn ban pháp luật về quan lý đầu tư công nói chung và phân bổ vốn đầu tư nói riêng đã dần dần được hoàn thiện.

Thứ hai, có một số thay đổi theo hướng tích cực hơn của việc quan lý đầu tư công theo hướng quan lý chặt chẽ hơn việc phân bổ vốn đầu tư.

Thứ ba, tái cơ cấu đầu tư công theo hướng giam dần tỷ lệ vốn đầu tư nhà nước trong nền kinh tế đã nhận được sự đồng thuận.

307

Thứ tư, trong giai đoạn 2011-2013việc quan lý các dự án sử dựng vốn NSNN và vốn trái phiếu Chính phủ đã được chấn chỉnh từng bước.

5.2. Những hạn chế, tồn tại

Thứ nhất, những hạn chế trong hệ thống văn ban pháp lý liên quan đến quan lý đầu tư công:quy định chưa đầy đủ, có những điểm chồng cheo hoặc mâu thuẫn với nhau; không có cơ sở pháp lý cần thiết để có thể ngăn chặn, kiểm soát và đẩy lùi tình trạng đầu tư tùy tiện, giàn trai, nợ đọng trong đầu tư, đầu tư không hiệu qua, gây ra lãng phí, thất thoát trong đầu tư; không có quy định rõ về các tiêu chí và cách đánh giá hiệu qua đầu tư, hiệu qua kinh tế - xã hội và tác động của dự án đầu tư; quy định về các loại chi phí khác nhau, không đầy đủ, hoặc thiếu tính thực tiễn; phù hợp với các dự án đầu tư lớn, chưa phù hợp với các dự án đầu tư nhỏ ở cấp huyện, cấp xã; luật pháp về đầu tư xây đựng cơ ban không ổn định, đặc biệt các văn ban dưới luật; các quy định về phân bổ trái phiếu chính phủ liên tục được bổ sung và điều chỉnh.

Thứ hai, những hạn chế trong quy định về nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư nhà nước: mới chỉ tập trung vào vốn đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước; chưa lưu tâm tới năng lực hấp thụ của các nguồn vốn đầu tư; các tiêu chí mang tính “chia một cách công bằng” nhiều hơn là khuyến khích hoạt động đầu tư công đạt được những hiệu qua cần thiết.

Thứ ba, tình trạng đầu tư dàn trai, chậm tiến độ, nợ đọng trong xây dựng cơ ban vẫn chưa được xử lý triệt để.

Thứ tư, tình trạng đầu tư khep kín và điều chỉnh vốn đầu tư còn phổ biến

Thứ năm, tình trạng thiếu minh bạch trong quy trình quan lý, phân bổ vốn đầu tư dẫn đến tình trạng trùng lắp của các dự án đầu tư.

Thứ sáu, những hạn chế trong phân cấp đầu tư vốn nhà nước: phân cấp mang tính đồng loạt, tính đặc thù rất thấp; phân cấp không đồng bộ về quyền và nghĩa vụ; phân cấp mạnh nhưng phối hợp giữa các địa phương lại yếu; phân cấp nhưng không có cơ chế giám sát thích hợp.

308

5.3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế

Thứ nhất, công tác lập quy hoạch, xây dựng kế hoạch phát triển chưa tốt, không phù hợp thực tiễn và thiếu tầm nhìn.

Thứ hai, chưa có những chỉ tiêu rõ ràng cụ thể để xác định thứ tự ưu tiên cho phân bổ vốn đầu tư nhà nước.

Thứ ba, công tác thẩm định dự án đầu tư cũng còn có rất nhiều hạn chế.

Thứ tư, sai sót trong quyết định đầu tư, tổ chức thực hiện và tham nhũng.

Thứ năm, công tác quan lý giám sát đầu tư vốn nhà nước chưa tốt, đôi khi khá lỏng lẻo.

Thứ sáu, công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán chưa thường xuyên, liên tục, công tác đánh giá sau đầu tư chưa được coi trọng.

Thứ bay, việc chấp hành quy định pháp luật về đầu tư không tốt và sai phạm trong quan lý đầu tư công chưa được xử lý nghiêm minh.

Thứ tám, sự hạn chế về đội ngũ nhân sự và năng lực quan lý, phân bổ vốn đầu tư.

IV. Cơ Cấu VốN Đầu Tư NHà NướC Và TáC ĐộNg ĐếN NềN KINH Tế

1. Thưc trang cơ câu phân bô vôn đâu tư nha nươc

1.1. Cơ cấu ngành của đầu tư công

Cơ cấu đầu tư công trong các ngành chưa thể hiện rõ được vai trò “bà đỡ” cho nền kinh tế. Trong giai đoạn 2000-2012, đầu tư cho lĩnh vực kinh tế luôn chiếm trên 77% vốn đầu tư của Nhà nước, đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội liên quan trực tiếp đến sự phát triển của con người còn rất khiêm tốn. Như vậy, đầu tư công vẫn chủ yếu tập trung vào một số ngành mà khu vực tư nhân có kha năng và sẵn sàng đầu tư, trong khi đầu tư vào phát triển nguồn lực con người còn chưa được chú trọng và chưa tương xứng.

309

“Vận tai, kho bãi, thông tin & truyền thông” và “san xuất, phân phối điện, khí đốt” là hai ngành luôn chiếm vị trí đầu tiên của khu vực đầu tư nhà nước trong suốt giai đoạn 17 năm (1995-2013). Ngành mất dần tầm quan trọng mà lẽ ra cần tiếp tục được ưu tiên là “giáo dục & đào tạo” và “nông nghiệp lâm nghiệp, thủy san”. Ngành chiếm dần vị trí quan trọng trong là “Hoạt động của Đang Cộng san, tổ chức chính trị - xã hội; quan lý Nhà nước, an ninh quốc phòng; đam bao xã hội bắt buộc”.

Trong các ngành công nghiệp, đầu tư vào các ngành công nghệ cao, các ngành có kha năng dẫn dắt chuyển đối cơ cấu kinh tế theo hướng hiện đại hóa còn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra, thậm chí đi ngược lại những nguyên tắc cơ ban của đầu tư công.

1.2. Cơ cấu phân bổ vốn đầu tư nhà nước theo phân cấp hành chính

Quá trình phân cấp trong quan lý ngân sách nói chung và phân cấp trong quan lý vốn đầu tư nói riêng ở Việt Nam đã diễn ra mạnh mẽ trong giai đoạn vừa qua. Tỷ lệ chi tiêu của ngân sách địa phương trong tổng chi ngân sách nhà nước đã liên tục được duy trì ở mức cao.

Đồng bằng sông Hồng và Đông Nam Nộ liên tục là những vùng chiếm tỷ lệ cao nhất trong tổng số vốn đầu tư của nhà nước.

Do tiêu chí số thu ngân sách ở địa phương, loại đô thị có vai trò lớn trong phân bổ ngân sách nên có thể thấy rõ sự chênh lệch về tổng mức chi đầu tư trong cân đối ngân sách bình quân đầu người giữa các địa phương.

1.3. Đánh giá mức độ tập trung trong phân bổ vốn đầu tư

Trong phần này để đánh giá mức độ tập trung hay phân tán của vốn đầu tư nhà nước, nghiên cứu sử dụng chỉ số HHI (Herfindahl - Hirschmann Index), hay còn gọi là Chỉ số Herfindahl, là một thước đo thông dụng về mức độ tập trung kinh tế.

310

Hình 1. Chỉ số HHI theo ngành kinh tế (1995-2013)

Nguôn: tính toán của các tác gia.

Kết qua tính toán cho thấy mức độ tập trung ngày càng giam của đầu tư nhà nước theo ngành. Điều này khẳng định nhận định về tính dàn trai trong đầu tư vốn nhà nước. Trong điều kiện một quốc gia đang phát triển với nguồn lực hạn chế, có vẻ như Việt nam đang thực hiện cơ chế phân bổ vốn đầu tư cho nhiều ngành, lĩnh vực nhằm đam bao sự đồng đều mà không có ưu tiên rõ rệt. Hệ qua tất yếu sẽ dẫn tới tình trạng không đủ vốn để tạo ra những dự án đột phá. Tình trạng dàn trai vẫn đã diễn ra liên tục và vẫn chưa có dấu hiệu giam đi trong giai đoạn gần đây.

Nghiên cứu cũng thực hiện việc tính toán chỉ số HHI cho vốn đầu tư nhà nước theo địa phương. Kết qua tính toán cũng giống như đầu tư theo ngành, vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam cũng được thực hiện một cách dàn trai, đồng đều giữa các địa phương. Tuy nhiên, có sự khác biệt lớn nhất là từ năm 2010 đến này có vẻ như mức độ tập trung đang có xu hướng tăng lên.

2. Đâu tư công va tăng trương

Nghiên cứu sử dụng mô hình định lượng theo thời gian (time series) để phân tích quan hệ giữa đầu tư công và tăng trưởng đồng thời tính toán mức đầu tư công tối ưu cho tăng trưởng.

Mô hinh thưc nghiệm

311

Để kiểm định lại vai trò của tỷ trọng đầu tư công đến tỷ lệ tăng trưởng, trước tiên, tác gia xây dựng mô hình tuyến tính ước lượng mối quan hệ giữa tăng trưởng với tỷ trọng đầu tư công/đầu tư tư nhân và một số biến giai thích khác.

gt = α + β.Xt + γ.zt + εt

Trong đó: Xt là PURI (tỉ lệ đầu tư công trên đầu tư tư nhân). PUTPR - đầu tư công/ đầu tư tư nhân (cộng thêm vốn FDI); Ztlà 1 vectơ của biến giai thích (có thể bao gồm DLZ - tốc độ tăng trưởng năng suất lao động; hoặc DLLA- tốc độ tăng trưởng lao động,).

Bảng 1. Kiểm định oLS kiểm định mối quan hệ giữa đầu tư côngđến tăng trưởng kinh tế

Mô hình (1) (2) (3) (4)

PURI -1.243*

DLZ 52.916*** 48.718*** 50.254***

PUTI -6.301** -5.375** -6.346**

PRTI -7.287***

D1 -1.215** -2.161***

DLLA -36.806**

Constant 6.058*** 10.294*** 7.733*** 11.438***

R² 0.716 0.794 0.768 0.411

Ghi chú: Số trong ngoặc là giá trị p-value, (***), (**), (*): có ý nghĩa thống kê ở mức 1%, 5% và 10%.

Kết qua chạy mô hình tuyến tính để kiểm định lại vai trò của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế được thể hiện ở Bang 1.

Mô hình (1) cho thấy tỷ lệ đầu tư công so với đầu tư tư nhân có tác động đến tăng trưởng kinh tế (kết qua có ý nghĩa thống kê ở mức 10%) theo hướng tiêu cực. Khi sử dụng biến số tỷ lệ đầu tư công so với tổng đầu tư ở các mô hình (2), (3) và (4) thì các kết qua ước lượng đều mang dấu âm và có ý nghĩa về mặt thống kê. Điều này hàm ý tỷ lệ đầu tư công càng lớn thì càng làm giam tốc độ tăng trưởng GDP. Như vậy, nếu như kết qua ở phần 2 cho thấy đầu tư công càng lớn thì giá trị

312

san lượng GDP (tuyệt đối) gia tăng thì ở phần kiểm định này, tỷ lệ tăng đầu tư công càng lớn thì tốc độ tăng trưởng càng giam. Hai kết qua này không mâu thuẫn và thể hiện rõ net tình trạng đầu tư công hiện nay ở Việt Nam: gia tăng đầu tư công tiếp tục có thể gia tăng san lượng (do đầu tư là một thành tố quan trọng của tổng cầu), nhưng do hiệu qua đầu tư công suy giam và lãng phí nên tốc độ tăng trưởng do đầu tư công mang lại lại có xu hướng giam dần.

Bang 2 tóm tắt kết qua ước lượng mô hình phi tuyến với các một số biến gia phan ánh những biến động lớn về kinh tế tại Việt Nam. Có 4 mô hình phi tuyến khác nhau được ước lượng để mang lại kết qua chính xác và thuyết phục hơn. Các mô hình đều cho thấy các kết qua về hệ số co giãn tương tự nhau (trung bình 0,367). Từ đó, tỉ lệ đầu tư công so với đầu tư tư nhân tối ưu cho phúc lợi xã hội được xác định: * = αkg

/ (1- αkg) = 0.367/ (1-0.367) = 0.579. Điều này tương đương với tỉ trọng đầu tư công trong tổng đầu tư xã hội tối ưu là 36.3%.

Bảng 2. Mô hình phi tuyến - hồi quy bình phương nhỏ nhât phi tuyến

Mô hình (5) (6) (7) (8)

Ft 46.546 142.809*** 56.356** 40.514

0.356*** 0.367*** 0.370*** 0.364***

DLZ 51.477*** 58.727*** 59.797***

DLLA -53.480***

D88 -3.019*** -1.934***

D11 1.734**

D1 2.033*

Constant -23.197 -77.885*** -29.536** -20.098

R^2 0.732 0.5615 0.893 0.769Ghi chú: Số trong ngoặc là giá trị p-value, (***), (**), (*): có ý nghĩa thống kê ở

mức 1%, 5% và 10%.

Trước năm 2010, tỷ trọng đầu tư công/tổng đầu tư xã hội là quá lớn so với mức tối ưu về mặt xã hội. Tuy nhiên, ngay sau năm 2011, tỷ trọng này trên thực tế lại giam xuống quá nhanh, dưới mức tối ưu trong

313

giai đoạn nghiên cứu, trong khi chất lượng đầu tư nói chung và đầu tư công nói riêng chưa được cai thiện, dẫn đến quá trình suy giam kinh tế trong những năm gần đây.

3. Đanh gia hiệu qua của đâu tư công vơi thưc hiện cac vân đề kinh tế xã hôi

Nghiên cứu sử dụng mô hình hồi quy dữ liệu bang với biến giai thích là hhinc là thu nhập bình quân của hộ gia đình hoặc tỷ lệ hô nghèo (hhpoor). Các biến phụ thuộc là pubinv và priinv lần lượt là đầu tư công và đầu tư ngoài nhà nước; pci là chỉ số phan ánh năng lực cạnh tranh cấp tỉnh; t biểu thị hiệu ứng cố định theo thời gian; charj là các biến số kiểm soát thể hiện đặc điểm j của chủ hộ, interj là các biến tương tác giữa biến gia vùng địa lý và biến đầu tư công và; uit là sai số của mô hình.

Bên cạnh đó, chúng tôi cũng thực hiện hồi quy phân vị để đánh giá vai trò của đầu tư công và các biến giai thích khác đối với các nhóm thu nhập khác nhau. Vai trò tích cực của đầu tư công trong việc phát triển cơ sở hạ tầng, hỗ trợ cho phát triển kinh tế là không thể chối bỏ. Tuy nhiên, bên cạnh đó sự đầu tư tràn lan và năng suất thấp của nó cũng gây ra những rủi ro vĩ mô nhất định.

Bảng 3. Kết quả hồi quy tác đông của đầu tư công tới thu nhập và tỷ lệ hô nghèo

Phương phap: Dữ liệu mang với hiệu ứng ngẫu nhiên theo tỉnh

Số Thơi gian: 2010 và 2012

Số tỉnh/thành phố: 63 Tổng số quan sat:126

Biến phụ thuôc:

Thu nhập bình quân Tỷ lệ hộ nghèo

Biến giải thích: (1) (2) (3) (4)

Hằng số 9.074*** 12.379*** 0.601*** 0.589

Đầu tư công -0.196 -0.943** -0.027 -0.024

(Đầu tư công)2 0.051* 0.000

Đầu tư ngoài nhà nước 0.322** 0.245* -0.008 -0.009

pci 0.011*** 0.012*** -0.002* -0.002*

t 0.269*** 0.247*** 0.023*** 0.023***

314

ĐB sông Hồng -0.016 -0.008 -0.030** -0.029**

Tây Bắc 0.008 0.013 0.003 0.004

Bắc Trung bộ -0.073 -0.066 -0.034 -0.033

Nam Trung bộ 0.164** 0.174** -0.073** -0.073**

Tây nguyên 0.290*** 0.304*** -0.016 -0.015

Đông Nam bộ 0.245*** 0.243*** -0.106*** -0.106***

ĐB sông Mêkông 0.200*** 0.198*** -0.109*** -0.109***R2 điều chỉnh:

Thống kê DW:

0.636

1.931

0.639

1.981

0.288

1.415

0.287

1.432Ghi chú: *, **, *** lần lượt phan ánh tham số có ý nghĩa thống kê ở mức 10%,

5% và 1%.Nguôn: Tính toán của các tác gia.

Các kết qua phân tích cho thấy: (i) đầu tư công cấp tỉnh thiếu hiệu qua trong việc cai thiện thu nhập hộ gia đình và giam đói nghèo ở địa phương; (ii) đầu tư ngoài nhà nước trong khi giúp làm tăng thu nhập nhưng lại không giúp làm giam tỷ lệ hộ nghèo; (iii) sự cai thiện của các yếu tố phan ánh môi trường kinh doanh vừa làm tăng thu nhập vừa làm giam tỷ lệ hộ nghèo ở các địa phương; và (iv) ca đầu tư công và đầu tư ngoài nhà nước, đều không có tác dụng làm giam chênh lệch giữa các nhóm thu nhập.

V. CáC gIảI pHáp NHằM ĐổI MớI Cơ CHế pHâN bổ VốN Đầu Tư NHà NướC Và TrIểN KHaI HIệu Quả CHươNg TrìNH TáI Cơ Cấu Đầu Tư

1. Hoan thiện hệ thông khung phap lý cho quan lý đâu tư công

Cần nhanh chóng hoàn thiện khuôn khổ pháp lý nhằm đẩy nhanh các nội dung tái cơ cấu đầu tư công nói chung và đổi mới phân cấp quan lý đầu tư công nói riêng.

Một số nội dung hiện có trong khuôn khổ pháp lý hiện nay cũng cần được điều chỉnh nhằm tăng hiệu qua thực hiện các chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm được phân cấp ở các Bộ, ngành và địa phương.

Chuẩn hóa quy trình hình thành, phê duyệt, tổ chức triển khai, vận hành duy tu bao dưỡng một dự án đầu tư công.

315

Hoàn hiện cơ chế pháp lý cần thiết cho việc thực hiện quan lý, cân đối vốn đầu tư theo kế hoạch trung hạn.

2. Đôi mơi công tac lâp quy hoach, kế hoach phat triên

Cách làm quy hoạch hiện nay vừa làm tăng tính cục bộ của các bộ, ngành, địa phương vừa làm giam kỷ luật và kha năng phối hợp của trung ương. Kết qua là nguồn lực đầu tư công của quốc gia trở nên phân tán, chồng cheo, kem hiệu qua.

Đổi mới việc lập quy hoạch theo hướng:

Xác định rất rõ ràng các mục tiêu và ưu tiên chiến lược của đầu

tư công, để từ đó có cơ sở loại bỏ những đề xuất đầu tư không thích hợp ngay từ đầu.

Xác lập cân đối ưu tiên giữa quy hoạch kinh tế với quy hoạch xã

hội (đặc biệt là giáo dục, y tế và môi trường).

Quy hoạch phai có tính kha thi, nghĩa là những đề xuất đầu tư

nhưng không có cơ sở rõ ràng và thuyết phục về nguồn lực sẽ không được đưa vào trong quy hoạch.

Tuân thủ kỷ luật quy hoạch, nghĩa là không cho phep điều chỉnh,

bổ sung quy hoạch nếu như không có luận chứng thực sự xác đáng.

Quy hoạch phai có tính điều phối giữa các cấp, các ngành. Cụ

thể là các quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội, quy hoạch ngành, vùng lãnh thổ đặc biệt, địa phương v.v. phai có đầu mối tổng hợp và phối hợp để tránh sự chồng cheo, phân tán.

Cần cơ chế để thực hiện yêu cầu thẩm định độc lập với những

dự án quy hoạch có vai trò quan trọng trong phát triển ngành, lĩnh vực, địa phương.

3. Tăng cường công tac thâm đinh, đanh gia kết qua kinh tế xã hôi của dư an

Tập trung thẩm quyền và năng lực thẩm định dự án vào một cơ quan quan lý, tốt nhất là Bộ Tài chính hoặc Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

316

Áp dụng các chuẩn mực quốc tế về thẩm định dự án đối với tất ca các dự án đầu tư công.

Áp dụng chế độ thẩm định khác nhau với ba nhóm dự án

Xây dựng bộ tiêu chí để đánh giá hiệu qua kinh tế - xã hội cho các nhóm dự án để làm căn cứ cho việc đánh giá hiệu qua kinh tế - xã hội của dự án cũng như có thể so sánh được giữa các dự án.

4. Đôi mơi cơ chế lưa chon dư an va lâp kế hoach ngân sach

Cần tiếp tục tuân thủ nguyên tắc chỉ phê duyệt dự án nếu như nó có phương án bố trí nguồn vốn đầy đủ và đáng tin cậy.

Bộ Tài chính (phối hợp với các bộ ngành hữu quan) cần thẩm định chặt chẽ về kha năng bố trí vốn, đặc biệt là đối với các dự án đầu tư công quan trọng.

Có chế tài xử lý nghiêm minh các trường hợp quyết định chủ trương đầu tư không đúng quy định, bố trí dự án khi chưa cân đối được nguồn vốn.

5. Đôi mơi va hoan thiện cơ chế phân câp trong đâu tư công

Phân cấp nhiều hơn cho các Bộ, ngành và địa phương không có nghĩa là các cơ quan, đơn vị này có thể phê duyệt mọi dự án. Yêu cầu về bố trí vốn theo thẩm quyền quan lý vốn nhằm tránh việc phê duyệt dự án tràn lan. Tuy nhiên, ngay ca khi các dự án bố trí đủ vốn thì vai trò điều phối ở cấp vùng và cấp toàn quốc là rất cần thiết để tránh dự án trùng lặp, đồng thời giúp từng dự án được phê duyệt sẽ mang lại tính hiệu qua ngay ca sau khi hoàn thành. Chính ở đây, Quốc hội cần thể hiện vai trò mạnh mẽ hơn trong việc đưa ra các chủ trương lớn về các dự án quan trọng ở tầm quốc gia và giám sát quá trình thực hiện các dự án đó.

6. Tăng cường vai trò của cac bên hưu quan trong giam sat đâu tư công

Nâng cao hiệu lực và hiệu qua công tác giám sát các dự án đầu tư nhà nước thông qua việc tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội,

317

công tác kiểm toán các dự án đầu tư công cũng như cơ chế giám sát của người dân và các tổ chức xã hội đối với hoạt động đầu tư công.

7. Tăng cường kỷ luât trong thưc hiện cac dư an đâu tư công

Tăng cường hiệu qua của việc triển khai dự án.

Siết chặt kỷ luật đối với việc điều chỉnh dự án.

Tăng cường trách nhiệm với việc quan lý vận hành dự án.

8. Tăng cường hoat đông kiêm toan va đanh gia sau khi dư an kết thuc

Quy định đánh giá và kiểm toán dự án sau khi hoàn thành là một khâu quan trọng, không thể tách rời của quy trình quan lý đầu tư công.

Xem xet việc rút ngắn thời gian đánh giá và kiểm toán dự án để tăng hiệu lực của các biện pháp chế tài đối với những sai phạm nếu có./.