Valeriu CHIȚAN,membru al Curții de Conturi

Administrarea finanțelor publice –

slăbiciuni instituționale și riscuri.

Sarcinile auditului public extern în

identificarea cauzelor.

Audit mai bun, pentru a promova o mai mare responsabilitate și o mai bună gestionare a fondurilor publice

chintesența

Planului de Dezvoltare Strategică

a Curții de Conturi pentru perioada 2011-2015 2

DE LA CONTROL LA AUDITCONTROL:Găsirea erorilorTrimitere în instanţăNeinformarea entităţii despre constatăriPuţin sau lipsa dialogului cu entitatea auditatăFără recomandări pentru îmbunătăţirea sistemelor sau proceselorErorile se repetă

AUDIT:Identificarea problemelorInvestigarea cauzelor şi soluţiilorDiscuţii cu entitatea în timpul audituluiRecomandarea remediilor şi îmbunătăţirilor de sistemUrmărirea ulterioară a situaţiei şi recomandărilor

3

Auditul reprezintă procesul desfășurat de persoane fizice sau juridice, legal abilitate,

numite auditori, prin care se analizează și se evaluează, în mod profesional, informații,

legate de o anumită entitate, utilizînd tehnici și proceduri specifice, în scopul

obținerii de dovezi, numite probe de audit, pe baza cărora auditorii emit într-un

document, numit raport de audit și o opinie responsabilă și independentă, prin apelarea

la criterii de evaluare, care rezultă din reglementările legale sau din buna practică, recunoscută unanim în domeniul, în care își

desfășoară activitatea entitatea auditată.4

FINANȚELE PUBLICETotalitatea fondurilor publice, care se formează

din plăți obligatorii (impozite, taxe, contribuții) ce se acumulează și se distribuie, după necesitate, de către stat pentru îndeplinirea funcțiilor și sarcinilor sale.

Sistemul bugetar - instrument consolidat, în cadrul finanțelor publice, de politică publică pentru realizarea priorităților economice și sociale ale unei țări în contextul resurselor disponibile aflate la dispoziția guvernului.

3 obiective de bază:respectarea disciplinei bugetare: menținerea cheltuielilor în limitele stabilite;eficiența alocativă prin promovarea priorităților.administrarea bugetară prudentă.

5

MANAGEMENTUL FINANȚELOR PUBLICEAcțiuni guvernamentale: sporirea capacităților subdiviziunilor cu atribuții de planificare strategică și celor

de planificare bugetară din administrația publică centrală de a analiza diferite opțiuni de perspectivă și a evalua impactul acestora, inclusiv impactul financiar;

introducerea practicii de raportare anuală despre realizarea obiectivelor programelor sectoriale și eficiența utilizării resurselor financiare;

introducerea sistemului de evaluare a performanțelor administrației publice centrale în raport cu mărimea resurselor financiare alocate.

Indicatori de performanță: prezentarea de rapoarte ce conțin indicatori de eficiență a utilizării resurselor

financiare; adoptarea cadrului regulator privind introducerea necesității prezentării

rapoartelor anuale, indicatorilor de eficiență și metodologie de analiză a acestora;

nivelul de implementare a sistemului de evaluare a performanțelor APC în raport cu mărimea resurselor financiare alocate;

gradul de eficiență a activității instrumentelor de coordonare a politicilor cu procesul de planificare bugetară;

gradul de acoperire financiară a documentelor de politici; ponderea fondurilor publice alocate pentru bugetele bazate pe program.

6

PROCESUL BUGETAR: REGULI ȘI INSTRUMENTE

set de reguli clare și cuprinzătoare privind evaluările și estimările; ținte macroeconomice de venituri și cheltuieli generale, datoria

publică, deficitul bugetar;obiective de politici economice naționale și politici sectoriale;obiective bugetare pe termen mediu (3 ani), inclusiv pentru anul

bugetat;convergența politicilor economice cu cele fiscale și bugetare;plafoane de cheltuieli pe ministere și domenii;gradul de fundamentare și viabilitatea bugetelor „pe programe”,

corespunderea acestora indicatorilor de eficiență și eficacitate;eficiența regulilor sau practicilor stabilite de negocieri dintre

ministerul Finanțelor și ministerele de profil/autoritățile locale.

7

posibile slăbiciuni instituționale• politici/reguli fiscale și bugetare impredictibile și instabile (consecințe – dezorientarea și descurajarea mediului de afaceri);• cadru normativ și metodologic irelevant pentru a asigura:

- evaluări (la macro- și micronivel) și prognoze (analitic modelate) credibile a indicilor macroeconomici și bugetari, inclusiv a bazei impozabile și veniturilor din impozite și taxe;- sisteme de evaluări și raportări la documentele de politici: indicatori de evaluare a performanței; indicatori de resurse; indicatori de eficiență; indicatori de produs; indicatori de rezultate; - studii de fezabilitate și evaluări a proiectelor investiționale; - identificarea elementelor de risc în documentele bugetului.

• ministerele de profil nu posedă abilități suficiente în materie de planificare sectorială strategică și bugetară, corelate la resursele disponibile;• programele sectoriale de finanțare (bugetul pe programe) reprezintă documente perfectate,preponderent în bază de deviz (istoric) pentru un domeniu sau o instituție;• lipsa sau disfuncționalitatea sistemelor de evaluare a performanțelor în raport cu resursele alocate;• grad necorespunzător de performanță a unităților pentru analiză, monitorizare și evaluare a politicilor (DAMEP).

BUGETUL DE STAT

8

•eventuale riscuri• ținte bugetare și fiscale ce nu întrunesc criterii suficient credibile;• scutiri fiscale (inclusiv taxe la vamă) ineficiente și nejustificate;• entități cu personal supradimensionat și costuri (mai ales administrative) excedentare – bugetofage;• calitatea prognozelor fiscale generează așteptări exagerate în finanțarea unor acțiuni; din lipsă de predictibilitate se atestă cazuri de nevalorificare a alocațiilor;• subestimarea/diminuarea veniturilor și majorarea cheltuielilor, de către autoritățile publice centrale și locale, pentru obținerea alocațiilor și transferurilor – generează dezechilibre bugetului de stat;• risipă de mijloace financiare, inclusiv la finanțarea investițiilor și susținerii BUAT, BASS și FAOAM;• favoritism și inegalități în efectuarea plăților și în restituirea TVA prin trezorerie.

BUGETUL DE STAT

9

Bugetele UAT posibile slăbiciuni instituționale

• autoritățile locale nu beneficiază de prerogative suficient specificate;• cadrul legal și regulator în vigoare aferent afirmării principiilor autonomiei financiare și decizionale – necorespunzător obiectivelor descentralizării. Autoritățile locale nu beneficiază de bază economică distinctă, descentralizarea fiscală nu are suport juridic și financiar;• procesul bugetar nu este însoțit de proceduri și tehnici;• autoritățile locale nu sunt încurajate să extindă baza impozabilă;• planificarea bugetară nu este bazată pe standarde de cost, orientate spre prestarea serviciilor calitative;•neasigurarea evidenței cantitativ-valorice a patrimoniului imobiliar: în aspect juridic, cadastral și tehnic. Lipsesc norme metodologice de evidență financiară a patrimoniului nominalizat.

eventuale riscuri• subestimări și diminuări de venituri;• rezerve și mijloace financiare nevalorificate;• cheltuieli neprevăzute, risipă și utilizarea contrar destinației a finanțelor publice;• proprietăți necadastrate, în rezultat integritatea bunurilor este compromisă și nu generează venituri bugetare; • nereguli financiar-contabile, raportări neautentice și necuprinzătoare;• alocațiile bugetare nu contribuie la calitatea serviciilor prestate cetățenilor (educație, cultură, asistență medicală, infrastructură etc.).10

posibile slăbiciuni instituționale• politicile sociale nu sunt corelate cu politicile bugetare și fiscale;• procesul bugetar, în calitate de institut de formare și administrare a BASS, nu este adaptat la rigorile managementului financiar, conform practicilor de bugetare;• lipsa sau nefuncționalitatea cadrului regulator în materie de procese și proceduri clare și cuprinzătoare de evaluare a bazei impozabile și veniturilor (contribuțiilor);• administrarea veniturilor este defectuoasă, raportările contribuabililor nu sînt credibile;• lipsa de motivație pentru depășirea fenomenului de salarizare neoficială și neimpozitată (fenomenul remunerării „în plic”).

eventuale riscuri• subestimări de venituri;• evaluări și calcule bugetare de o încredere reprobabilă;• diminuarea veniturilor aferente sistemului de asigurări sociale și majorarea alocațiilor generează dezechilibre;• cheltuieli nejustificate și risipă în gestiunea financiară;• costuri sociale și administrative nefundamentate - generatoare de inegalități contributive și rentabilitate necompetitivă pentru bussines;• denaturări în raportarea veniturilor și obligațiilor din contribuții;• raportări neautentice și necorespunzătoare;• indemnizații sociale neracordate la criterii de echitate și de stimulare;• tendințe generale de reducere anuală a contribuțiilor, sustenabilitatea bazei financiare în perspectivă fiind amenințată.

BASS

11

FAOAM posibile slăbiciuni instituționale

• proces bugetar neconform practicilor în materie de formare și administrare bugetară; • lipsa sau nefuncționalitatea cadrului metodologic privind procedurile și tehnicile de bugetare;• bază impozabilă neconcludentă și irelevantă;• proceduri netransparente în practica contractuală de servicii medicale și clauze irelevante din punct de vedere a criteriilor de calitate a serviciilor prestate; • standarde de cost neajustate/neelaborate.

eventuale riscuri• subestimări și prognoze bugetare irelevante; • cheltuieli nejustificate și risipă în administrarea mijloacelor;• instituții dotate necorespunzător;• cheltuieli ineficiente și neracordate la cost-beneficiu/cost - eficacitate;• contracte încheiate cu instituțiile sanitare ce nu întrunesc clauze (condiții) de evaluare și nu asigură calitatea serviciilor prestate pacienților;• servicii sociale necalitative și neconforme așteptărilor cetățenilor.

12

SĂNĂTATE

rezultate - detectarea timpurie a maladiilor; detectarea timpurie a cancerului; numărul de pacienți depistați; reducerea îmbolnăvirilor; durata șederii în spital;

externări din spital; chirurgia aplicată/utilizată neadecvat; rata de activitate chirurgicală în secțiile de profil chirurgie; rata cazurilor de zi; boli ce pot fi evitate; decese evitabile; prescripții eficace în raport cu costurile.eficiență - cost mediu/caz; cost mediu/pacient.

13

EDUCAȚIE

grădinițe,rezultate – gradul de cuprindere a copiilor cu vîrsta pînă la 5 ani; gradul de generalizare a grupei de pregătire pentru școală.eficiență – cost mediu/copil. școli,rezultate – gradul de cuprindere la lecții din totalul copiilor de vîrsta respectivă; rata de promovabilitate; număr elevi școlarizați; număr personal didactic perfecționat.de eficiență – cost mediu/elev.

școli profesionale și instituții superioare,rezultate – gradul de cuprindere a tinerilor în forme de școlarizare; rata de promovabilitate; numărul școlarizaților;

numărul absolvenților.eficiență – cost mediu/elev.

14

EVALUAREA PROIECTELOR INVESTIȚIONALE

conformitate a proiectului cu strategiile sectoriale și naționale;

fundamentare a studiilor de fezabilitate și formularea detaliată a proiectelor;

analiză cost-beneficiu sau cost-eficacitate; credibilitate a evaluărilor tehnice a proiectelor

și deciziilor privind investițiile; analize de sensibilitate la efectele schimbărilor

în principalele ipoteze economice; riscuri financiare identificabile; impact asupra mediului ambiant.

15

Administrarea veniturilor posibile slăbiciuni instituționale

• lipsa sau nefuncționalitatea cadrului normativ și metodologic departamental de reglementare a proceselor, procedurilor și tehnicilor în materie de: - evaluări a bazei impozabile/valorii în vamă; - planificare operativă și analiză a încasărilor pe categorii de venituri; - fundamentare a țintelor de colectare a veniturilor în aspect administrativ-teritorial; - disciplină fiscală a contribuabililor; - efectuare a controlului fiscal/vamal; - detectare a evaziunilor și fraudelor; - analiză și identificare a riscurilor de neplată și evaziune; - asistență juridică.• „reguli de joc” cu efect retroactiv generate de politici/proceduri impredictibile și instabile.

eventuale riscuri• planuri (sarcini) indicative de colectare a plăților nerelevante și nemotivate;• reducerea colectărilor în general, inclusiv pe componentele BPN (la scară națională în raport cu PIB-ul), inclusiv pe: domenii, categorii de plăți, unități teritorial-administrative ;• creșterea restanțelor fiscale în ansamblu și pe fiecare din componentele BPN;• randament scăzut în acțiunile anti-evaziune și anti-fraudă;• demotivarea contribuabililor disciplinați în rezultatul practicilor abuzive de tratament inegal în urmărirea obligațiilor fiscale și restituirile TVA;• lucru explicativ și de comunicare nesatisfăcător cu contribuabilii și grad scăzut de onorare voluntară a obligațiilor fiscale;• litigii judiciare compromise însoțite de prejudicii pentru buget.

16

ADMINISTRAREA FINANȚELOR PUBLICE:„radiografie” incompletă și posibile remedieri

• incoerență și instabilitate în materie de politici/proceduri;•calitatea managementului instituțional și financiar în sectorul public nu întrunește

rigorile cuvenite pentru realizarea principiilor unei gestiuni responsabile și performante;

•gradul colectărilor veniturilor publice a înregistrat o scădere pronunțată, comparativ cu creșterea PIB-ului;

• există riscuri majore privind sustenabilitatea finanțelor publice și, în primul rînd, privind sursele de constituire a BASS;

• este necesară realizarea măsurilor aferente cheltuielilor publice în aspect de respectare a disciplinei bugetare și de folosire eficientă prin prisma serviciilor prestate, conform criteriilor de calitate;

•orientarea activităților de administrare a veniturilor către procese generatoare de rezultate, conform exigențelor de performanță;

• îmbunătățirea gradului de colectare a veniturilor fiscale; • combaterea eficientă a evaziunilor și fraudelor fiscale;• extinderea (creșterea) bazei de impozitare și eliminarea scutirilor pentru anumite

genuri de activități și mărfuri;•menținerea neschimbată (cel puțin pentru următorii 3 ani) a legislației fiscale,

pentru a asigura predictibilitate și stabilitate;• eficientizarea procedurilor administrative pentru motivarea contribuabililor

• privind conformarea voluntară de onorare a obligațiilor fiscale.17

Curtea de Conturi promotor fidel al

schimbărilor cu impact financiar, managerial

și social

18