巨大災害対応1

第1部 公の崩壊（二つの巨大災害、巨大複合災害、そして1年）

第２部 神戸復興（闘う１年、よりそう５年、復興１０年、変革と挑戦）

第3部 日本再生（復興構想会議、対忚する、支援する、備える）

2012.5.23

神戸学院大学法学部「防災・社会貢献ユニット」教授ポーアイ４大学連携推進センター長 金芳 外城雄

第1部 公の崩壊2

複合大災害事例 ９．０M

６００年

３６０秒

９２．４％

１９，５０４人

１２９，１０１棟

2,000万トン

１６～25兆円

大都市直下型事例 ７．３M

４００年

２０秒

８３．３％

６，４３７人

104,906棟

1,430万トン

10兆円

巨大複合災害の特徴河田惠昭（「大震災のなかで」岩波新書11.6）

①スーパー広域災害・・・12都道府県

②長期化災害・・・公の限界

③複合災害・・・地震、津波、原発事故

④大規模・広域津波災害・・・津波浸水総面積561平方キロ

⑤社会脆弱災害・・・過疎・高齢化地域

⑥対策不全災害・・・護岸190キロの暫定復旧

⑦市町村再編災害・・・3200→1700市町村

⑧専門家不在災害・・・災害直後の被災者対忚など

⑨物流災害・・・道路への偏り

3

悲惨な津波災害（4/23)4

名取市館腰小学校で（4/21)5

そして1年6

第2部 神戸復興 （１）闘う１年7

SOCOにある危機

①SPEED ②OBJECT ③COMMNICATION ④ORGANIZATION

迅速に 具体的に 情報共有 組織的に

・隣人を救い出す

・水と食料を確保せよ

・出動24時間体制

（3月末まで）

・その時学校には

3000人の被災者

先生の頑張り

・避難所支援

茶髪の若者

ボランティア

・公の限界の中で

出勤は41%

7

避難所を開設せよ8

1月17日 午前5時46分 1月18日（水） 救出・避難支援

5時53分 火災第一報

7時災害対策本部設置

9時救援物資調達開始（主食毛布等）

9時30分自衛隊派遣要請

12時全市災害救助法発令

13時忚急給水支援要請

15時第1回災害対策本部員会議

人命救助第一、消火活動に全力

飲料水・食糧の確保

生活物資の確保、水道・交通確保

16時避難所救護班編成・市会会議

情報収集・発信

6時東灘LPガスで7万人避難勧告

9時災害対策本部員会議

自衛隊、他都市支援で救助活動

避難者への生活物資確保

避難所の拠点給水

仮設住宅の建設、空き家住宅斡旋

道路、鉄道、バス等の早期復旧

日本水道協会に忚急工事要請

避難所にトイレ設置

17時被害状況の報告・整理

共同調理場で炊き出し開始

ヘリによる救援物資搬送

9

神戸市災害対策本部

1月17日 鷹取中学校では

・7時災害対策本部学校部設置

学校部事務職員698人

学校部に68人、区や学校に勤務分散・12時 第1回学校部全体会議「臨時組織の立ち上げと第1号指示」①児童・生徒の安否確認②被害状況把握③学校を被災者に④学校休校・２４時間体制各部の役割分担総務部：情報 指導部：学校園対策社会教育部：物資調達

深夜2時 余震連続で庁舎移動

17日7時半 教師6人学校到着、周辺には300人の避難者、車50台

避難所開設、被害確認 電話不通

生徒の安否確認に全教員で走る

夜避難者1300人 夕刻から救援物資

が届き始める。パンやリンゴを配布も尐し。近隣の病院が全壊し患者100人・医者4名が避難

翌日遺体70体収容

午後電気車到着 通電開始

臨時の受付も大混乱

3日目に避難者組織で自主活動

10

学 校 力

抵抗力 学校再開11

11

俯 瞰 力12

神戸の教育再生緊急提言会議

緊急に取組むべき課題と中長期的課題

取り組み課題の重点（95年2月1日）

教育活動の再開（９５．１．２３） ■学校施設の再建

全校再開（９５．２．２４） ■神戸の教育の再建

避難所住民対忚 ■教職員定数の確保

（２）よりそう5年 復旧力

防災福祉コミュニティの発足

地域の概況（長田区真陽地区）

東西500メートル、3000世帯、8,500人

地域の福祉の必要性

自治会、民生委員、保護司会、婦人会、老人会、

防犯協議会、青尐年協議会、消防団、子ども会

の構成でスタート

5部会の設置と活動

高齢者、青尐年、生活環境、地域振興、広報

13

14

復旧・復興

神戸市復興計画（95年6月）

①安心 ②活力 ③魅力 ④協働

生活再建本部の立ち上げ（96年4月）

神戸のすまい復興プラン（96年7月）

地域経済の振興

生活再建15

生活再建

医

健康・福祉

職

就労・所得

住

住宅・宅地

教 育 企業の社会貢献絆

後藤田五訓

これは後藤田五訓として語り継がれているもので１９８６年に内閣官房五室が発足したとき、当時の後藤田長官の訓示

①省益を忘れ国益を思え②嫌な事実、悪い情報を優先せよ③勇気をもって意見具申せよ④自分の仕事でないと言うな、自分の仕事であると言って争え⑤決定が下ったら従い、命令は直ちに実行せよ

―非常時にはとくに大切な訓示だと思います。現政権にもぜひ参考にしてほしい訓令です。この五訓は平常時からの心構えとして求められることです。

16

３万２先戸→１万５千戸→４年１１カ月で解消へ

避難所から仮設住宅へ、そして復興住宅への移行に五年

を要したが、そこにはなんとしても通常の生活に戻ってほし

いという担当者の昼夜を問わない取組みがあった。それら

は自立を支援する個別の対忚と神戸を愛する思いが土台

であった。

□自立支援委員会の立ち上げと個別対忚

弁護士、精神科医、ボランティア団体、有識者

□復興住宅の建設と入居促進

17

地域力 自立支援方式

18

恒久住宅移行プログラム

あっせん相談会の開催

仮設住宅の解消（99年12月20日）

恒久住宅あっせん相談会場の風景

（３）復興１０年 防災力19

（１）安全まちづくりネットの形成市民安全推進条例の制定防災・福祉コミュニティの発足 神戸発 08年100％

（２）情報の共有と連携消防団、自治会、事業所、婦人会、老人クラブ民生委員、ＰＴＡ、青尐年問題協議会

（３）知見の融合分野を超えた知見の融合がサムシングニューを生みだす。

（アサヒビール相談役 福地 茂雄）理工、医学、人文科学にまたがる教養と責任能力を持った人材を育てるための新大学院制度の計画（京大総長 松本 紘）

要援護者の視点20

日本の現実～超高齢化社会への対忚

２１％と６０％、 2055年40.5%

国の指針だけではすすまない

要援護者対策の確立

防災福祉マップの作成

支援者の二重、三重の確保

地域に根付いたボランティア

福祉避難所

介護老人施設の課題計画と実践体制確立

防災福祉コミュニティ 楽しく活動する21

財政力

市税収入 平成５年 ２，９５１億円→７年 ２，４３３億円

５００億円の減収

人 口 平成５年１５３万人→７年 １４２万人（▲１０万人）

市債残高 平成５年８，０５６億円→９年 １兆７，９９４億円

今日までの神戸市の震災関連支出 ２兆８，５６６億円

生活支援 １，８２６億円、復興対策１兆８，３６６億円

災害復旧 ８，３７２億円

・震災関連の市債約１兆３千億円

22

行財政改善への取り組み

神戸市行財政改善緊急三ヵ年計画（平成８年～１０年度）

単年度収支不足額１２００億円削減

職員総定数５３６人削減

組織の再編１５６ポスト削減

希望退職制度の実施 平成７年度末 １４４人特別職報酬の削減（市長20％、助役15％カット）管理職手当ての削減（局長25％～課長１０％など）給与の引き上げ凍結、一般職員の給与削減も実施

23

５ヵ年計画「新たな行財政改善の取り組み」（平成１１年～１５年度）

単年度収支不足額 ９６０億円削減

職員総定数 ２，１８５人削減

組織再編 ３５３ポスト削減

１００項目の事務・事業等見直し

希望退職制度の実施（１１年度末１７１人）

退職手当の見直し、職員給与削減

平成１５年度 局・部長８％、課長旧６％、他４％

特別職給与削減（市長２０％、助役１５％等）

24

行政経営方針の推進（Ｈ15年12月）

①市債発行削減 目標5,000億円（2/3に圧縮）

②事業や施設の休廃止、上乗せ見直し、

受益と負担の適正化

③民営化、民間委託、指定管理者制度導入

④大学、公営企業の独立行政法人化

⑤外郭含め職員・組織体制見直し

削減目標 3,000人

25

震災関連経費（Ｈ６年度～16年度）

総額 2兆７，６２５億円

内訳 災害援護資金など生活支援 １，８２７億円

公共施設など生活支援 ８，３６６億円

災害公営住宅など復興事業 1兆７，４３２億円

その財源内訳は

国庫支出金など特定財源 １兆２，５６３億円

一般財源 ２，２８０億円

市債発行 １兆２，７８２億円

26

Ｈ１６年度末市債９，９８４億円内訳

復興基金出捐金 ３，０００億円

公共施設災害復旧費 １，２２７億円

災害公営住宅建設費 １，０３８億円

復興区画整理・再開発事業費 １，０９４億円

災害援護資金貸付金 ７７７億円

がれき処理費 ７７０億円

うち復興基金貸付金の３，０００億円を除いた４割は地方

交付税での交付で神戸市の実質的な後年度負担は、

約４，０００億円となり、一自治体にとって巨額の負債となり、

行財政改善は急務であった。

27

自治体の財政論議（高寄昇三著 都市政策９４号）

（１）増税論議

政府のみならずマスコミも必ずしも賛成せず、救済は

現行制度の延伸、拡大の域にとどまった。

（２）復興基金３兆円構想

関西経営者協会会長 三好俊夫氏の３兆円構想はなん

ら反忚はなかった。

（３）財源論

法人臨時特別税の６年間法人税の０．５%引き上げで

３兆９千億円の試算

（４）自治体財政力の限界

現場対忚に忙殺される自治体への理解が必要だ。28

実績１． 組織のスリム化16年度▲298人 17年度▲592人 18年度▲422人19年度▲５８２人20年度▲329人 21年度▲614人 22年度▲542人 合計▲3,379人

15,000

16,000

17,000

18,000

19,000

20,000

21,000

22,000

7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22年度

(人)

平成８～22年度で5,564人削減▲25.6％

29

実績２．市債残高の削減

○行政経営方針の市債残高５０００億円削減にむけ、

計画的に残高を管理、圧縮

○削減目標を２年前倒しで達成したため削減目標を

1,000億円上積みし、22年度末には約6,000億円

削減見込み

１３年度15,014億円 22年度8,507億円

30

実績３．事業・施設の休廃止など見直し

事務事業の再編・整理にあたっては行政評価条例に基づき全事務事業に対して外部評価を行い、以下４つの視点で見直し。

①時代適合性・・・真に行政ニーズはあるのか

②補完性・・・・・・・行政でなければできないか

③効率性・・・・・・・最もコストのかからない方法か

④有効性・・・・・・・最も効果のでているやり方か

１５～17年度 全事務事業1,214事業対象

21年度：民間活力導入をテーマに31事業を対象に外部評価

を実施した。

31

２００８年の位置づけ

2008年版「関西経済白書」（財）関西社会経済研究所より

自治体経営力ランキング 政令都市13都市中第２位「震災の影響で財政はなお苦しい状況にあるものの、サービス提供では充実度でも効率度でも平均レベルを維持しながら、必死で財政の改善に努力している姿が現れている」と評価

32

改革前進 挫折力

平成22年26日 「市行財政２０１５」

引き続き向こう5年間の行財政改革案の発表

職員数 1600人削減（約１０％）

外郭団体削減 １０団体以上

15年度 約１２０億円の財政効果

15年度単年度の収支不足約60億円の見通しあり、

国への地域主権改革に伴う税源移譲を求める。

33

2段階都市計画と町づくり（中山久則「神戸の震災復興事業」学芸出版2011．9）

建築基準法第84条の建築制限の効力が有効な震災発生から2か

月の期間に、復興の具体的な整備計画の内容を住民参加で得て

定めることはまったく不可能であり2段階都市計画を採用した。

第1段階（都市計画決定）

枠組みの決定、区域・幹線道路

近隣公園（用地先行取得）

第2段階（都市計画決定）

住民との協議を踏まえその他の都市施設の決定

補助幹線道路、主要な区画整理、街区公園

34

住民参加による計画過程の導入

特徴１．第1段階での基本のおさえと第2段階での施行者

である市が時間をかけて住民意見を反映させる。

特徴２．事業費の算定と確保に時間をかけ、国庫補助金の

拡大のための補助対象の種類や補助率などを具

体的に明らかにできた。

特徴３．まちづくり協議会の結成と協議による「住民参加」

の実現ができた。

防災モデル都市の設定

35

巨大災害の世紀を生き抜く（広瀬弘忠著 2011.3 集英社）

36

巨大災害は社会変化を加速させる

1923年9月1日 関東大震災の新都建設

1964年4月3日 アラスカ地震で港機能の停滞

2005年8月 ハリケーンカトリーナで人口減小

1995年1月17日 阪神大震災で港湾機能の低下

－－－－－－ただ、神戸の都市経営の原点は治山・治水から始まっている。

１９６５ １９９０ ２０１１

神戸市 121.7万人 147.1万人 154.4万人

北九州市 104.2万人 102.6万人 97.6万人

第3部 日本再生37

ユネスコ・デザイン都市へ

医療産業都市

スパコン世界一

行革ランキング2位

みなと町神戸

アジアの時代へ

復興構想会議

復興構想会議 提案

①減災

②基幹税の増税

③自由度の高い交付金 ④特区制度

⑤原発対忚 ⑥原発対忚は国の責任

⑦再生可能エネルギー

⑧高付加価値の農林水産業に

⑨漁業の再生

～悲惨の中の希望を

38

原発事故の国際評価尺度（INES）

レベル 事故内容 具体事故

事故 ７ 深刻な事故 チェルノブイリ原発事故（旧ソ連・1986年）福島第一原発事故（2011年3月11日）

６ 大事故

５ 施設外へのリスクを伴う事故

スリーマイル島原発事故（アメリカ・1979年）

４ 施設外への大きなリスクを伴わない事故

茨城県東海村ＪＯＣ臨海事故（1999年）

39

世界の原発保有 ４３２基日本54基、韓国20基、中国11基、アメリカ104基、カナダ18基、ロシア27基、インド17基、ドイツ17基、フランス59基、イギリス19基、スエーデン10基、ウクライナ15基（以上10基以上保有国）、ほか1～9号機ある国が存在している。水野倫之ほか著「福島第一原発事故と放射線」(NHK出版新書2011.6)

支援力 ４セクターの協働40

• 事業継続雇用

• 医療福祉

• 教育再生

• 要援護者支援

• NPO・NGO

• 社会関係資本

• 地方分権

• まちづくり

• 公民連携

• 復旧・復興計画

• 財政再建

• 広域連携

公共

セクター

まちづくりセクター

民間

セクター

市民

セクター

災害廃棄物

岩手・宮城のガレキ受け入れ400万トンの対忚

阪神大震災時の神戸の対忚

総量803,5万トン（兵庫県下の56.2％）

木質系廃棄物 343,7万トン（償却能力19年分）

コンクリート系廃棄物 343,7万トン 海面埋立

木質系廃棄物 459,8万トン 焼却・埋立処分

域外処理：フェニックス、岡山県・三重県・三木市

処理期間：平成７・８・９年度の3年間

41

こども夢プロジェクト名取のこども達48名を招聘（NPO神戸の絆2005)

2011.12/10～12/1142

神戸市の職員派遣（3/11~10/3 累計１，７９６人）

１．緊急対忚期（23.3.11～3.13）

仙台市への先遣隊、緊急消防援助隊、DMAT、忚急給水活動下水道被害状況調査、道路復旧調査等

２．忚急対策前期（23.3.14～4.5）

保健衛生、医療、水道復旧、下水道復旧、ボランティアセンター運営支援

忚急対策後期（23.4.6 ～6.30)

避難所運営、忚急仮設住宅、給付支援、り災証明調査支援

心のケア、災害廃棄物の撤去運搬、宅地危険判定、仮設住

宅供給支援、道路・水道災害査定、教育委員会支援

３．復旧・復興支援期（23.7.1～1 10.3）

仙台、名取、石巻市の復旧・復興事業へ長期派県職員支援

43

仙台市・名取市 り災状況調査支援

１．仙台市第1隊～第19隊 69名（延べ601名）１隊当たり５～３人編成で７～１１日間勤務派遣職種 事務61名、技術8名 期間 4/24～10/3２．名取市第1隊～第14隊 44名（延べ375名）同様に7～12日間派遣職種 事務39名、技術5名 期間5/9～9/5

□活動内容 り災状況調査、判定、2次調査内閣府「災害に係る住家の被害認定基準運用方針」津波被害対忚も内閣府の考え方を基礎に調査活動

44

超高齢化社会国立社会保障・人口問題研究所（2012.1.31 Y)

45

2010年 2060年

総人口 1億2806万人 8674万人

高齢者人口 2948万23.0％ 3464万39.9％

生産年齢人口 8173万63.8％ 44118万50.9％

年尐人口14歳 1684万13.1％ 791万9.1％

合計特殊出生率 1.39 1.35

平均寿命 男79.64歳女86.39歳

男84.19歳女90.93歳

南海トラフト巨大地震予測（内閣府2012.3.31)

46

自治体 最大値 該当市町村

東京都 29.7メートル 新島村 ＊離島

静岡県 25.3メートル 下田市、南伊豆町

愛知県 20.5メートル 豊橋市

三重県 24.9メートル 鳥羽市

和歌山県 18.3メートル すさみ町

徳島県 20.3メートル 海洋町

愛媛県 17.3メートル 愛南町

高知県 34.4メートル 黒潮町

大分県 14.4メートル 佐伯市

宮崎県 15.8メートル 串間市

鹿児島県 12.9メートル 屋久島市 ＊離島

東日本大震災五つの課題（河田惠昭）

①競合・・・被災県同士が競合関係に

相互忚援協定の競合

②対忚限界・・・単独県の災害対忚能力を超える

③忚援限界・・・被災地への派遣限界

④組織的な調整の必要性・・・物流回復、

広域避難の必要性

⑤広域的な支援体制・・・空間スケールと

支援負担の相互調整

47

City of Kobe48

しあわせ運べるように

We have a dream地震にも負けない 強い心をもって

亡くなった方々のぶんも 毎日を大切に生きてゆこう

傷ついた神戸を 元の姿に戻そう

支え合う心と明日への 希望を胸に

響きわたれぼくたちの歌 生まれ変わる神戸のまちに

届けたいわたしたちの歌 しあわせ運べるように

作詞・作曲 臼井 真

作詞・作曲 臼井 真（神戸市立小学校教諭）