PARTEA I-A

STATUL ŞI ORDINEA JURIDICĂ

CAPITOLUL I

STATUL DE DREPT - SINTAGMĂ ADEMOCRAŢIEI CONTEMPORANE

1. Consideraţii generale

Ideea statului de drept a fost formulată încă din anul 1789, în articolul 2 al Declaraţiei franceze a drepturilor omului, însă ca şi concept a fost elaborat şi fundamentat de doctrina germană, în a doua jumătate a secolului XIX, propunându-şi să promoveze ca valori sociale fundamentale umanismul, libertatea şi demnitatea persoanei umane, pluralismul politic, în cadrul unui sistem în care puterile statului să fie limitate prin autoritatea dreptului. Bunăoară în concepţia filozofului german I. Kant "statul are ca scop numai ocrotirea dreptului şi garantarea libertăţii prin asigurarea aplicării şi împiedicării violării lui". Prin urmare statul trebuie să recunoască valoarea personalităţii şi să-şi limiteze acţiunea sa acolo unde ar distruge această valoare care este de asemenea un drept.(1)

În epoca contemporană statul de drept a devenit, sub imperiul democraţiilor liberale, fundamentul societăţilor politice şi civile. Orice măsură, acţiune sau dispoziţie a puterilor în stat, de la Preşedinte şi Parlament, Guvern, autorităţi judecătoreşti până la organele locale, trebuie să se bazeze pe lege. Măsurile luate în afara unui astfel de cadru legislativ, constituie o încălcare a principiilor ce definesc statul de drept şi duc la instaurarea abuzului şi a arbitrariului.

Potrivit dispoziţiilor constituţionale “ România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989 şi sunt garantate”. “Nimeni nu este mai presus de lege”. “În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”. “Statul are ca fundament unitatea poporului român şi solidaritatea cetăţenilor săi.” Prin urmare, Constituţia României conţine importante prevederi legale, esenţiale care jalonează cu multă concreteţe cadrul juridic de edificare a statului de drept în ţara noastră.

În materia drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale legea fundamentală prevede că “cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări”. În caz de încălcare a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti Constituţia reglementează căile de recurs la care

7

se poate recurge printre care amintim dreptul de petiţionare şi dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, de a se adresa instanţei de contencios administrativ, pentru recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim ori pentru anularea actului şi repararea pagubei.Prin reglementarea instituţiei Avocatului Poporului se suplimentează la nivelul legii fundamentale garantarea drepturilor individuale.

Aceste prevederi constituţionale sunt câteva din garanţiile ce definec exigenţele statului de drept în România. Pentru înţelegerea guvernării în statul de drept, a raporturilor dintre guvernanţi şi guvernanţi este necesară o analiză ştiinţifică, succintă atât a fenomenului juridic,cât şi a fenomenului statal, cu structura sa organizatorică şi funcţională.

2. Dreptul şi ordinea juridică

2.1. Fenomenul juridic: societatea şi dreptul

Omul îşi alege modul de a trăi într-un grup organizat, prin natura sa socială şi sociabilă. În acest sens Aristotel spunea că dorinţa de a se asocia a individului face parte din însăşi fiinţa umană. "Înainte de toate - afirma marele filozof - fiinţele care se simt atrase una de cealaltă cum ar fi femeia şi bărbatul... se unesc pentru a forma familia, apoi mai multe familii se asociază şi lucrează împreună, constituind un sat; în sfârşit mai multe sate, pentru a se apăra de duşmanii comuni formează oraşul" (înţeles ca şi polis deci ca entitate politică autonomă).

Fiecare grupare socială urmăreşte realizarea unor scopuri comune şi de natură diferită (asistenţă reciprocă, muncă, ordine socială etc.). Pentru realizarea stabilităţii fenomenului asociativ comunitatea socială crează o serie de reguli de comportament pentru disciplinarea atât a relaţiilor dintre membrii care trăiesc împreună, cât şi a raporturilor dintre indivizi şi dintre ei şi comunitate, unitar înţelese. În baza unei asemenea premise se poate afirma că oriunde locuieşte un grup de indivizi există o organizare socială care presupune o convieţuire bazată pe reguli de conduită (adică dreptul) după principiul "acolo unde există societate există şi lege".

Viaţa în cetate se dezvoltă normal în condiţiile în care se dă curs principiului umanitar de viaţă impus de marele gânditor al antichităţii Lucius Annacus Seneca potrivit căruia “homo res sacre homini”, adică omul este ceva sfânt pentru om. Regulile de conduită ocrotesc fiinţa umană, drepturile şi libertăţile sale încă din perioada concepţiei şi până la moarte sau chiar şi după trecerea în nefiinţă. Ele garantează dezvoltarea fiinţei umane şi îi permit să convieţuiască în cadrul comunităţii, cu respectarea onoarei şi demnităţii sale, impunând totodată răspunderi pentru cei cu comportament potrivnic.

În consecinţă elementele necesare pentru producerea fenomenului

8

juridic sunt: a) un grup de indivizi legaţi între ei prin interese comune care au decis să trăiască împreună; b) existenţa unui ansamblu de reguli de conduită adoptate de către comunitate; c) o autoritate socială în măsură să impună anumite reguli şi să asigure respectarea lor chiar şi prin constrângere; d) un ansamblu de mijloace şi agenţi ai comunităţii care să dispună de autoritatea publică pentru a tutela o decizie şi a pacifica convieţuirea.

În ambianţa socială, raporturile dintre indivizi şi cele dintre aceştia şi comunitate devin raporturi juridice, când fac obiectul unor reglementări prin norme juridice. Norma juridică reperezintă condiţia irepresibilă a raportului juridic şi condiţia imanentă a dreptului(2).Dreptul cuprinde totalitatea normelor juridice care fixează cadrul juridic de organizare a statului, a activităţii acestuia într-o societate dată a căror aplicare şi respectare obligatorie este garantată de către stat, putând fi impuse la nevoie prin forţa coercitivă a acestuia.(3) În consecinţă, regulile de conduită ce formează dreptul sunt reguli generale, impersonale şi obligatorii.

Dreptul cunoaşte anumite delimitări. Bunăoară se face distincţie între dreptul natural şi dreptul pozitiv, dreptul obiectiv şi dreptul subiectiv, dreptul public şi dreptul privat.

Statul şi dreptul ca fenomene sociale sunt cercetate împreună, neputând fi înţelese unul fără celălalt întrucât existenţa lor este strâns împletită şi intercondiţionată. Statul este organizat şi funcţionează pe baza unor principii structural-funcţionale care sunt date în norme juridice, el înfăţişându-se a fi un organism îmbrăcat în haina juridică. Dreptul este o expresie a formei statale, un instrument al statului. Între stat şi drept există o legătură organică care reflectă legitatea internă, comună funcţionării şi dezvoltării ambelor fenomene. În acelaşi timp statul şi dreptul sunt două fenomene relativ independente, de sine stătătoare.(4)

2.2. Dreptul natural şi dreptul pozitiv

Dreptul natural a apărut pe baza anumitor precepte religioase fundamentate pe morala creştină, cărora li s-au adăugat anumite necesităţi de ordin social, în scopul asigurării individului, un anumit statut social, fără nici o discriminare. Creştinismul ca doctrină religioasă şi morală s-a răspândit în câteva secole în cea mai mare parte a lumii, producând o profundă schimbare în perceperea dreptului. Dar dreptul natural având o valoare profund morală, pentru a fi opus terţilor, normele sale trebuie să fie consacrate juridic adică să devină drept pozitiv.

Dreptul pozitiv cuprinde totalitatea normelor juridice adoptate de către autoritatea statală, în vigoare la un moment dat în societate. Aceste norme sunt reunite de către legiuitor în instituţii juridice şi ramuri ale dreptului, după obiectul şi metoda lor de reglementare. Prin sintagma drept pozitiv se face distincţie în sfera dreptului obiectiv, dintre categoriile de

9

norme juridice care au ieşit din vigoare şi nu se mai aplică, şi respectiv categoria normelor ce sunt în acţiune.

2.3. Dreptul obiectiv şi dreptul subiectiv

Această delimitare a dreptului este strâns legată de asigurarea ordinii de drept şi de realizarea dreptului pozitiv. Bunăoară dreptul obiectiv cuprinde ansamblul normelor juridice instituite şi sancţionate de către stat a căror aplicare poate fi asigurată la nevoie prin forţa de constrângere a statului.(5) Când termenul “drept” este întrebuinţat fără nici un alt atribut se înţelege că se are în vedere ansamblul normelor juridice existente în societate, adică dreptul obiectiv. În acest context atributul obiectiv nu are semnificaţia filozofică a termenului care să exprime o existenţă independentă a ansamblului, de voinţa şi acţiunea omului ci presupune un sens restrâns, cu referire numai la independenţa normelor faţă de voinţa sau dorinţa celor cărora li se adresează.(6)

În cadrul dreptului obiectiv se face distincţie între dreptul substanţial sau material şi dreptul procesual sau procedural. Prin drept substanţial sau material se înţelege ansamblul normelor juridice cu conţinut normativ ce se aplică subiectelor unui raport juridic, în timp ce expresia drept procesual(procedural) desemnează categoria normelor juridice care se referă la proceduri, modalităţi şi mijloace prin care se aplică normele dreptului substanţial sau material.

Dreptul subiectiv aparţine unor anumite persoane, ca subiecte de drept şi reprezintă prerogativa conferită de o normă juridică, în temeiul căreia titularul dreptului poate pretinde unei alte persoane o anumită conduită juridică, în scopul valorificării unui interes personal, direct, născut şi actual, legitim şi legal protejat, în acord cu interesul public şi cu normele de convieţuire socială (7). În consecinţă dreptul subiectiv există numai în măsura în care este recunoscut de legiuitor printr-o normă aparţinând dreptului obiectiv. Dreptul subiectiv este protejat de ordinea juridică întrucât titularul dreptului are posibilitatea de a-şi face dreptul respectat sau de a-l realiza prin intermediul acţiunii în justiţie.(8)

Prin urmare deşi între dreptul obiectiv şi dreptul subiectiv există o strânsă corelaţie, nu toate normele dreptului pozitiv creează drepturi subiective şi nici obligaţii subiective, legate de un drept determinat. Dreptul pozitiv are o sferă mai largă decât totalitatea drepturilor şi obligaţiilor subiective, norma juridică având în astfel de cazuri efecte reflexe. (9)

Ordinea juridică creează drepturi subiective în baza unor drepturi naturale şi morale care asigură perenitatea sistemului juridic. Drepturile subiective pot fi clasificate după mai multe criterii.(10) Astfel după obiectul dreptului deosebim drepturile subiective patrimoniale şi nepatrimoniale. Drepturile patrimoniale au un conţinut economic şi pot fi măsurate în bani pe când drepturile nepatrimoniale nu sunt evaluate pecuniar fiind de

10

natură morală, în strânsă legătură cu viaţa, identitatea şi relaţiile esenţiale ale unui subiect de drept. Drepturile patrimoniale pot fi drepturi reale, drepturi de creanţă şi drepturi intelectuale.

În funcţie de conţinutul ramurii căreia îi aparţin, drepturile subiective se împart în drepturi publice, drepturi civile şi drepturi economice şi sociale. În categoria drepturilor publice includem drepturile fundamentale prevăzute de Constituţie, drepturile politice care conferă titularilor posibilitatea de a participa la gestionarea afacerilor publice şi drepturile administrative care iau naştere din instituirea şi funcţionarea serviciilor publice. Drepturile civile sunt protejate de legislaţia ce alcătuieşte dreptul privat iar drepturile economice şi sociale sunt cuprinse în legislaţia muncii şi a protecţiei sociale. Această clasificare determină în anumite situaţii competenţa jurisdicţiilor în soluţionarea conflictelor juridice.

Din punct de vedere al criteriului opozabilităţii, drepturile subiective se împart în drepturi abstracte ce sunt opozabile tuturor şi drepturi relative, opozabile inter partes, adică doar subiectului pasiv determinat în condiţiile şi limitele legii.

În raport de corelaţia dintre drepturile subiective, deosebim drepturile principale care au o existenţă de sine stătătoare şi drepturile accesorii ce depind de existenţa altor drepturi subiective.

Mai subliniem că drepturile subiective pot fi clasificate în funcţie de gradul de certitudine oferit titularului în drepturi eventuale, drepturi în curs de formare, drepturi afectate de modalităţi – termen sau condiţie – şi drepturi câştigate, care sunt inviolabile fiind impuse atât unor terţe persoane, cât şi autorităţilor publice şi chiar legiuitorului.

2.4. Dreptul public şi dreptul privat

Tradiţional, în cadrul regulilor de drept se face distincţie între regulile dreptului public şi regulile de drept privat. Această distincţie este preluată din dreptul roman fiid acceptată şi în alte sisteme de drept. Ulpian afirma că " publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem pertinent " (dreptul public este cel care se referă la organizarea statului roman iar cel privat la interesele particularilor).

La baza distincţiei dintre ramura dreptului public şi cea a dreptului privat stau mai multe criterii.(11) Bunăoară criteriul organic este bazat pe calitatea subiectelor relaţiilor sociale, criteriul material are ca temei interesul acestora iar criteriul formal vizează forma raporturilor juridice în care intră aceste subiecte de drept.

Din punct de vedere organic dreptul public cuprinde normele ce privesc statutul autorităţilor publice, raporturile dintre autorităţile publice şi raporturile dintre aceste autorităţi şi particulari. Dreptul privat vizează raporturile dintre particulari. Prin urmare în baza acestui criteriu se poate afirma că în sens larg, dreptul public reglementează activitatea guvernanţilor iar dreptul privat priveşte relaţiile dintre guvernaţi.

11

În baza criteriului material dreptul public cuprinde normele juridice care pun în valoare interesul public general, iar dreptul privat vizează interesele private ale particularilor.

După criteriul formal dreptul public se caracterizează prin procedee de constrângere bazate pe acte unilaterale ale autorităţilor publice, spre deosebire de dreptul privat care se aplică raporturile juridice ce i-au naştere prin liberul acord de voinţă al părţilor.

Pe lângă criteriile distinctive ale celor două ramuri de drept este de subliniat că normele dreptului public sunt superioare celui de drept privat, au o mai largă aplicare, fiind prin esenţa lor imperative şi impuse unilateral iar legiuitorul poate oricând să modifice sau să abroge normele de drept public, afectând astfel situaţiile juridice create pe baza lor.

Normele de drept privat au o aplicabilitate mai restrânsă, se bazează pe acordul liber de voinţe şi ele pot suplini aceste voinţe, neexprimate sau echivoce, dând naştere la situaţii juridice care nu pot fi modificate unilateral.

Luând în considerare dihotomia drept public - drept privat, prin prisma acţiunii administrative şi a criteriilor distinctive ale celor două ramuri, putem concluziona că de la regulile generale se desprind numeroase excepţii, care pot fi grupate în două categorii.

În primul rând o parte a activităţii autorităţilor publice este reglementată de dreptul privat. Bunăoară administrarea bunurilor proprietate privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale, se realizează prin utilizarea procedeelor contractuale de natură civilă.

În al doilea rând o parte a activităţii particularilor este supusă unui regim de drept public fie prin încheierea unor contracte administrative, fie prin realizarea unor activităţi de interes general. În consecinţă distincţia dintre cele două ramuri nu este absolută ci relativă.

Pe baza celor ce preced, dreptul public poate fi definit ca fiind ansamblul normelor juridice care privesc formarea, organizarea şi activitatea statului şi a altor autorităţi publice, precum şi raporturile lor cu particularii, în care statul şi autorităţile publice se află pe poziţii de supradonare, ca urmare a învestirii lor cu autoritate publică. Dreptul privat conţine ansamblul normelor juridice care reglementează raporturile dintre subiectele de drept aflate pe poziţie de egalitate juridică.

După obiectul lor de reglementare, normele juridice ale dreptului public sunt sistematizate şi cuprinse în diferite ramuri autonome. Astfel normele care reglementează raporturile statului cu alte state sau entităţi suprastatale ori organizaţii internaţionale alcătuiesc ramura dreptului public internaţional. De asemenea normele juridice aplicabile raporturilor sociale interne dintre stat, alte autorităţi publice şi particulari alcătuiesc dreptul public intern.

Dreptul public intern este constituit din dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul penal, dreptul procesual, dreptul financiar, dreptul asigurărilor sociale şi altele.

12

2.5. Ordinea juridică

Ansamblul normelor juridice raţional organizate care disciplinează o anumită societate, alcătuieşte ordinea juridică impusă de autoritatea statală.

Ordinea juridică are un caracter necesar, firesc şi natural, pentru orice spaţiu societal, fapt ce rezultă din tendinţa firească a oamenilor de a-şi organiza astfel acţiunile încât să corespundă cu legile vieţii, ale raţiunii, în scopul asigurării condiţiilor de convieţuire socială.

Transpunerea normelor juridice în cadrul relaţiilor sociale, reprezintă o chestiune de viaţă normală, comunitară, realizându-se atât prin executarea dispoziţiilor legale sau prin respectarea lor de către cetăţeni, cât şi prin aplicarea acestora de către organele abilitate, în limitele competenţelor lor. În acest context ştiinţa şi practica juridică operează cu noţiunile de instituţie juridică, instituţie politică sau instituţie administrativă ori instituţie politico - administrativă etc.

Prin instituţie se înţelege o entitate socială ce are o structură, o ordine, o organizare mai mult sau mai puţin stabilă şi permanentă care reduce la unitate elementele componente şi îi conferă o individualitate proprie sau o formă de organizare a raporturilor sociale, repetate şi tipizate, potrivit normelor juridice ori organizaţia care desfăşoară o activitate de interes public.

Din punct de vedere semantic termenul de instituţie îşi are originea în verbul latin instituţio ce înseamnă a întemeia, a ridica, a aşeza cu temei sau în cuvântul institutum care are semnificaţia de principiu de organizare, de rânduială , aşezământ, obicei.

Conceptul de instituţie are accepţiuni particulare în sociologie, politologie şi ştiinţa dreptului. Bunăoară în sociologie, termenul de instituţie se referă la regulile de influenţare şi control social ale comportamentelor individuale, la modelele specifice şi stadiile de organizare şi desfăşurare a interacţiunilor între indivizi şi grupări sociale, orientate spre satisfacerea unor nevoi de bază şi la valorile şi interesele esenţiale pentru menţinerea colectivităţilor sociale. În politologie termenul de instituţie vizează organismele învestite cu autoritatea de a exercita puterea politică pe când ştiinţa juridică dă termenului sensul de ansamblu unitar de norme general obligatorii care reglementează anumite relaţii sociale.(12)

Prin urmare instituţia juridică este o componentă a sistemului de drept în alcătuirea căreia se includ totalitatea normelor juridice care, reglementând un mănunchi unitar de relaţii sociale, instaurează o categorie aparte de raporturi juridice.(13) Instituţia juridică poate fi simplă, când grupează norme dintr-o singură ramură de drept sau complexă, când normele sale aparţin mai multor ramuri de drept.

În procesul de exercitare a puterii publice un rol deosebit revine instituţiei politice, ca modalitate de influenţare şi modificare a vieţii sociale potrivit trebuinţelor generale ale societăţii. Noţiunea de instituţie politică se referă în sens larg la stat, la organele de guvernare şi partidele politice iar

13

în sens restrâns, numai la organismele învestite prin lege cu autoritatea sau puterea de comandă generală.

Instituţiile politice au apărut ca modalităţi de soluţionare a unor probleme cu care se confruntă viaţa socială fiind rezultatul manifestării voinţei politice a poporului. Totodată ele au rolul de a influenţa şi modifica viaţa socială în conformitate cu necesitatea realizării “Binelui comun “ şi a opţiunilor acestor instituţii.

În virtutea dreptului de a exprima voinţa suverană a poporului, instituţiile politice transpun această voinţă în norme de conduită general-obligatorii sau acţionează în modalităţi şi cu instrumente specifice pentru aplicarea şi respectarea acestora. (14)

Instituţiile administrative pot fi privite în sens material, ca desemnând normele juridice referitoare la acţiunea administrativă şi în sens organic la autorităţile ce realizează activitatea de organizare a executării şi de executare a legilor.

Instituţiile politico-administrative cuprind în mod organic autorităţile politice înzestrate cu putere de comandă socială şi prerogativele executării legilor sau în limitele legii, să prestreze servicii publice.

3. Statul şi societatea civilă

3.1. Conceptul de stat

Noţiunea de stat previne din verbul latin "statuo" care are semnificaţia de a pune, a aşeza, a întemeia. La romani cuvântul "satatus" a capătat o semnificaţie politică, adăugându-i-se sintagma "res publica" ce însemna lucru public. "Status civitas" exprima modelul de guvernare a Cetăţii iar "Res publica" definea ideea de conducere a vieţii publice.(15)

În accepţiunea sa modernă cuvântul "stat"a fost întrebuinţat pentru prima dată în secolul al XVI-lea de către Nicolo Machiavelli în opera sa fundamentală "Il Principe" unde susţine că toate stăpânirile asupra oamenilor sunt "stato", ele fiind republici sau principate.(16)

Statul este forma perfecţionată a societăţii şi a apărut pe o anumită treaptă a dezvoltării omenirii atunci când puterea politică a devenit instituţionalizată, dobândind astfel caracterul de putere publică, oficială, legitimă.(17) Prin urmare statul se manifestă în interiorul său şi faţă de membrii comunităţii ca o instituţie:

-politică: pentru că direcţionează interesele generale şi transformările sociale, în relaţie cu fiecare moment istoric după alegeri, potrivit unui anumit program politic;

-juridică: pentru că îşi găseşte fundamentul său în drept, fiind o persoană morală publică şi ca urmare subiect de drept, adică titular de prerogative şi responsabilităţi;

-originară: în măsura în care îşi elaborează propria ordine juridică; Statul se naşte în momentul în care o comunitate umană îşi afirmă propria suveranitate printr-un act politico-juridic adoptat de un organism

14

reprezentativ care poate fi declaraţie, tratat, acord după care urmează recunoaşterea internaţională. Prin această caracteristică statul se deosebeşte de alte comunităţi umane;

-suverană şi independentă: în măsura în care nu recunoaşte pe propriul său teritoriu nici o autoritate superioară sau nici o altă putere externă supraordonată acesteia. Chiar dacă este suverană şi independentă, comunitatea statală acţionează în sensul respectării principiilor fundamentale universal recunoscute şi acceptate de către comunitatea internaţională (exemplu: respectarea drepturilor omului, etc.);

-efectivă: adică are posibilitatea de a impune tuturor subiectelor de pe teritoriu său propria ordine juridică. Bunăoară nu poate fi vorba de putere efectivă în cazul teritoriilor ocupate de organizaţii de eliberare sau de forţe secesioniste (exemplu: situaţia Transnistriei din statul Moldova);

Fiind un fenomen social foarte complex şi având o existenţă milenară, extinsă la scară planetară, statul a capătat de-a lungul timpului o diversitate de definiţii din perspectivă politică, sociologică şi juridică.(18)

Strict juridic statul este ansamblul autorităţilor publice care asigură guvernarea, adică aparatul de direcţionare a societăţii politice.(19)

Statul nu este suprapus societăţii civile ci este chiar societatea însăşi. Prin urmare statul poate fi definit ca fiind comunitatea umană, stabilită pe un teritoriu determinat şi organizat într-o ordine juridică, independentă şi efectivă.

3.2. Accepţiuni ale noţiunii de stat

Termenul de stat nu este întrebuinţat întotdeauna cu aceiaşi semnificaţie. Bunăoară de cele mai multe ori această noţiune desemnează comunitatea statală în complexitatea sa, sau autorităţile guvernamentale ori aparatul administrativ. Ca urmare statul apare în următoarele accepţiuni:

-Statul-Comunitate care indică comunitatea statală, sintagmă sinonimă cu statul societate;

-Statul-Aparat (aparatul de stat) care indică ansamblul autorităţilor constituţionale ale statului;

-Statul-Administrator (administraţia statală) care indică ansamblul organelor administrative sau executive care acţionează pentru înfăpuirea scopurilor concrete ale statului.

3.3. Elementele constitutive ale statului

Pentru a şti dacă o anumită colectivitate umană constituie un stat este necesar a cunoaşte elementele definitorii ale acestuia. Bunăoară doctrina constituţională evidenţiază trei elemente constitutive ale statului care condiţionează atât apariţia statului, cât şi dispariţia sau resurecţia lui.

15

(20) Aceste elemente sunt următoarele:-un element personal - populaţia sau naţiunea;-un element spaţial sau material - teritoriul;-un element organizatoric sau organic - guvernarea sau

puterea politică suverană. Teritoriul de stat este spaţiul geografic alcătuit din sol, subsol,

ape, precum şi din coloana aeriană de deasupra solului şi apelor, asupra căruia un stat îşi exercită suveranitatea sa exclusivă şi deplină.(21)

Orice modificare a unui teritoriu este admisibilă, potrivit dreptului internaţional contemporan, numai dacă are la bază voinţa suverană a poporului care locuieşte pe acel teritoriu.(22)

Asupra teritoriului său, statul exercită prerogativele puterii publice sub trei aspecte esenţiale: plenitudine, exclusivitate şi opozabilitate faţă de orice alt stat.

Plenitudinea evidenţiază exercitarea neîngrădită şi în totalitate a prerogativelor statului în limitele sale teritoriale.

Exclusivitatea pune în evidenţă limitele competenţelor statului suveran pe teritoriul său. În baza acestui principiu statul îşi exercită liber întreaga autoritate statală, însă aceasta poate fi restrânsă prin liberă opţiune, pe baza unor tratate internaţionale. Bunăoară potrivit articolului 20 din Constituţia României, "dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor sunt interpretate şi aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte. Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile."

Această limitare a exclusivităţii prerogativelor statului, nu înseamnă o atingere adusă suveranităţii acestuia, întrucât statul este liber să accepte sau să nu fie de acord cu astfel de imixtiuni.

Teritoriul statului prezintă două importante caracteristici juridice şi anume: indivizibilitatea şi inalienabilitatea .

Indivizibilitatea evidenţiează faptul că teritoriul statului nu poate fi divizat şi înstrăinat altor entităţi statale, întrucât s-ar afecta însăşi suveranitatea acelui stat. Prin urmare fiecare stat îşi exercită suveraniatea pe întreg teritoriul său, fără amestecul altor state sau organizaţii internaţionale.

Inalienabilitatea teritoriului este în strânsă legătură cu indivizibilitatea lui şi evidenţiează imposibilitatea juridică de înstrăinare în parte sau în totalitate a teritoriului statului.

În practica internaţională este acceptată posibilitatea modificării frontierelor ca urmare a acordului dintre statele suverane independente.

Populaţia (naţiunea). Pe teritoriul unui stat pot convieţui mai multe categorii de locuitori: unii au cetăţenia statului respectiv, alţii nu au calitatea de cetăţean iar alţii au o dublă cetăţenie.

Comunitatea umană legată prin anumiţi factori materiali, rasă,

16

limbă, religie, obiceiuri, situaţia geografică şi în unitate cu factorii spirituali, tradiţii, amintiri, aspiraţii comune, alcătuieşte naţiunea unui stat. Voinţa de a trăi împreună, tradiţiile, aspiraţiile şi conştiinţa aceloraşi interese formează temelia legăturii naţionale care poate exista chiar dacă originea, limba, obiceiurile colectivităţii sunt diferite.(23)

În toate statele, naţiunea constituie un ferment puternic al coeziunilor iar faptul că în prezent se constată tendinţa unor state de a depăşi limitele naţionale, arată că naţiunea constituie o componentă a lor.(24)

Puterea politică suverană (guvernarea). În interiorul frontierelor sale statul exercită prerogativele puterii politice în mod exclusiv, nefiind controlat de nici o autoritate străină. El îşi manifestă liber opţiunea pentru o anumită politică şi ia deciziile esenţiale care angajează viitorul naţiunii. În acest scop statul deţine puterea suverană, de comandă socială, de control şi de coerciţiune.

3.4. Rolul şi funcţiile statului

Rolul statului este de a exprima şi realiza ca voinţă generală, obligatorie, voinţa poporului prin mijloacele prevăzute de Constituţie, în scopul asigurării "interesului general sau public", a "Binelui comun".

Pentru a-şi îndeplini această misiune, statul recurge la specializarea unor activităţi concrete, în vederea eficientizării acţiunii sociale statale. Fenomenul statal cunoaşte în epoca contemporană o deosebită amploare şi diversificare. Statul este astăzi sub impulsul doctrinei neoliberale, factorul decisiv al înoirilor sociale, în cele mai diverse domenii: educaţie, urbanism, resocializare, sănătate, industrie, finanţe etc. În economie statul intervine pentru amplificarea sectorului public şi creşterea deciziei politice, în reglementarea activităţii agenţilor economici privaţi.

Neoliberalismul modern presupune îmbinarea pârghiilor pieţii care acţionează direct asupra agenţilor economici, cu intervenţia indirectă şi globală a statului, însă libertatea de decizie a acestora şi funcţionarea economiei pe baza mecanismelor pieţei sunt întru totul respectate.

Prin buget statul influenţează dezvoltarea procesului tehnologic, cercetările fundamentale în ştiinţă şi tehnică, sprijinind asemenea demersuri întreprinse chiar de marile companii private.

În acest context interesul stabilirii funcţiilor statului este de a asigura ca acelaşi gen de activitate să se desfăşoare în mod repetat, de organisme specializate, potrivit unor norme şi metode clare şi bine stabilite.(25)

Prin funcţie a statului se înţelege ansamblul atribuţiilor de aceiaşi natură, stabilite prin lege în sarcina unei autorităţi publice, potrivit unei anumite competenţe. Atribuţia este învestirea legală cu anumite prerogative.

Evitarea arbitrarului şi fixarea regulilor fundamentale de funcţionare a statului se realizează prin intermediul Constituţiei a cărei adoptare

17

constituie un moment cu ample semnificaţii politice şi juridice în istoria fiecărui popor. Astfel Constituţia este un act politico-juridic şi fiind rezultatul unor voinţe politice, se aplică numai pentru viitor şi are o mare stabilitate în timp.

Constituţiile moderne contemporane relevă existenţa unor reglementări asemănătoare atât în ce priveşte metodologia tehnico-legislativă, cât şi în privinţa formulării unor instituţii juridice, însă fiecare prezintă anumite particularităţi în ce priveşte viziunea ştiinţifică asupra puterii, potrivit specificului naţional şi realităţilor socio-politice din fiecare ţară.

Pornind de la analiza juridică a reglementărilor constituţionale, doctrina europeană evidenţiează mai multe funcţii ale statului.

În opinia majoritară se apreciază că din punct de vedere formal, potrivit teoriei separaţiei puterilor, statul îndeplineşte trei funcţii: funcţia legislativă, funcţia executivă şi funcţia jurisdicţională.(26)

În alte opinii se susţine că distincţia clasică a funcţiilor statului, nu mai reflectă noile realităţi statale, evidenţiate de doctrina neoliberală, adăugându-se încă o funcţie, funcţia guvernamentală sau politică(27) ori mai multe funcţii, potrivit categoriilor autorităţilor constituţionale independente care realizează anumite activităţi statale.(28)

În ceea ce priveşte clasificarea tripartită a autorităţilor din România, potrivit teoriei clasice, în literatura de specialitate se recunoaşte că nu este uşor a se susţine şi a argumenta existenţa a trei puteri în stat ci mai degrabă s-ar putea vorbi de autoritatea legislativă, autoritatea executivă şi autoritatea jurisdicţională, incluzând aici alături de organele judecătoreşti, Curtea Constituţională, în cadrul unei structuri mai largi – puterea jurisdicţională. Totodată se remarcă dificultăţile în legătură cu determinarea naturii juridice a funcţiilor pe care le realizează Preşedintele României pentru a se putea ajunge la concluzia fermă a existenţei, în ţara noastră, a unui executiv bicefal, reprezentat de Guvern şi Preşedintele României, şi se mai subliniază faptul că natura unei puteri este determinată de acea funcţie care îi este încredinţată cu titlu principal (29)

Se mai precizează că în sistemul nostru constituţional instituţia Prezidenţială şi Guvernul au legitimităţi diferite care provin din voinţe politice diferite. Astfel Preşedintele beneficiază de o legitimitate populară – rezultat al alegerii sale, direct de către corpul electoral – iar Guvernul în ansamblul său este numit de şeful statului pe baza votului de învestitură acordat de Parlament.(30)

Instituţia Preşedintelui României, rolul şi locul Preşedintelui în sistemul autorităţilor publice ale statului român par a fi reglementate atipic în raport cu sistemele constituţionale clasice iar această instituţie trebuie analizată şi calificată în baza reglementărilor constituţionale care o alcătuiesc.(31)

În analiza funcţiilor fundamentale ale statului român trebuie avut în vedere faptul că în realitate autorităţile publice sunt reglementate distinct în Constituţie, ca autorităţi independente, precizându-li-se nuanţat rolul şi structura, atribuţiile şi mijloacele juridice de care dispun în cadrul entităţii

18

statale. Fiecare autoritate este specializată în realizarea unei activităţi statale specifice pe care o realizează în principal, alături de alte activităţi conexe sau derivate, specifice altor autorităţi cu activitatea cărora se interferează. În acest mod se realizează colaborarea, echilibrul şi controlul reciproc al autorităţilor statului. Constituantul român a optat pentru o structură statală modernă, specifică statului de drept, deschisă înnoirii, potrivit evoluţiei fenomenului statal în epoca contemporană.

Aceste argumente ne îndreptăţesc să ne îndepărtăm de doctrina clasică a separaţiei puterilor, în prezentarea funcţiilor fundamentale sau esenţiale ale statului şi să le analizăm în consonanţă cu noua orientare din dreptul public şi în special cu doctrina occidentală modernă.(32)

Constituţia României din anul 1991 a fost elaborată pe baza unei noi concepţii filozofice, politice, ideologice şi morale, asimilând, în condiţii concret istorice, experienţa constituţională şi valorile democraţiei din cele mai avansate ţări.(33) Totodată ea prezintă elemente de originalitate fiind o constituţie reală şi realistă, pusă sub semnul efectivităţii şi al posibilităţilor economice şi sociale în devenire, deschisă impulsurilor interne şi externe.(34) Prin urmare în stabilirea corectă a funcţiilor autorităţilor statale din România, trebuie să se ţină seama atât de principiile dreptului public, care reprezintă constante ale dreptului, evidenţate de doctrina occidentală şi tendinţele actuale neoliberale, cât şi de elementele specifice ale organizării statale din ţara noastră. Bunăoară poziţia Preşedintelui în structura autorităţilor statale, rolul Parlamentului de organ reprezentativ suprem şi unica autoritate legiuitoare a ţării, delegarea legislativă, administraţia publică, Curtea Constituţională şi alte instituţii, particularizează organizarea statală din România faţă de alte sisteme constituţionale.

Constituţia din 1991 nu a prevăzut expressis verbis separaţia puterilor în stat, însă modul de organizare şi de exercitare a puterii, evidenţiează raţiunile şi implicaţiile acestui principiu, ca factor structurant în ordinea constituţională românească.

Prin legea de revizuire a Constituţiei României se prevede că “statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterior – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale”.

Între categoriile de organe ale statului şi formele fundamentale de activitate evidenţiate, potrivit principiului separaţiei puterilor, nu există o corespondenţă perfectă deoarece organele unei anumite categorii de autorităţi publice, nu se mărginesc să îndeplinească doar forma fundamentală de activitate pentru care au fost create ci exercită şi alte activităţi, ce intră în obiectul specific al altor categorii de organe prin utilizarea unor metode specifice. Bunăoară Parlamentul exercită activităţi de executare a legii, Guvernul legiferează în baza delegării legislative, instanţele judecătoreşti desfăşoară activităţi administrative etc. În literatura de specialitate această interferenţă este prezentată prin sintagma "zonelor mixte" ale activităţii organelor statului(35).

În consecinţă principiul separaţiei puterilor "sugerează doar o delimitare suplă a funcţiilor - nu neapărat trei - derivând din una şi aceiaşi

19

putere, funcţii intercondiţionând pentru atingerea aceloraşi scopuri şi reglate, în cele din urmă, de un organ special constituit reprezentanţa naţională”.(36)

Pentru stabilirea şi clasificarea funcţiilor fundamentale ale statului, nu este suficient -în opinia noastră- să se aibă în vedere doar natura activităţii autorităţilor statului, ci este necesar ca în acest demers să se ia în considerare şi criteriul naturii autorităţilor care îndeplinesc activităţile esenţiale ale statului, întrucât ambele criterii sunt în ultima analiză, determinate de sfera competenţei fiecărei autorităţi.

În titlul al III lea din Constituţia României sunt reglementate autorităţile publice fundamentale ale statului de drept: Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul, autorităţile administraţiei publice şi autorităţile judecătoreşti. Reglementarea constituţională cuprinde şi alte autorităţi esenţiale pentru statul de drept cum sunt: Avocatul poporului, Curtea de Conturi şi Curtea Constituţională.

Prin urmare legiuitorul - autonomizând autorităţile publice, precizându-le rolul şi structura, partajându-le funcţiile şi atribuţiile care le revin, şi totodată stabilind raporturi de colaborare şi de control mutual între ele - evidenţiează aplicarea regulilor ştiinţifice ale democraţiei constituţionale moderne în organizarea statală din ţara noastră.

Titularul puterii publice fiind poporul, toate autorităţile publice statale primesc exerciţiul puterii sau al altor prerogative ale autorităţii numai prin delegaţie. Potrivit articolului 2 alin. 2 din Constituţie, nici un grup şi nici o persoană, nu poate exercita suveranitatea poporului în nume propriu.

În înfăptuirea voinţei poporului, statul realizează scopurile sale prin mai multe activităţi specifice. Bunăoară activitatea de organizare a statului se realizează cu ajutorul Constituţiei prin funcţia constitutivă. Această funcţie este o funcţie originară, fiind liberă atât în scopurile sale, deoarece nu este limitată de nici o altă funcţie, cât şi în cauza sa, neexistând norme sau reguli dinainte determinate care să o disciplineze.

Importanţa deosebită a Constituţiei şi supremaţia ei faţă de toate celelalte acte politice şi normative, impun proceduri constituţionale speciale de adoptare şi revizuire a acesteia care să împiedice o adoptare facilă sau posibilitatea revizuirii ei permanente, ce ar genera pe plan juridic instabilitatea instituţiilor constituţionale. O constituţie nouă se adoptă odată cu formarea unui nou stat ori când în viaţa statului are loc o schimbare importantă cu caracter politic sau social-economic, ce nu afectează însă esenţa statului sau regimul politic.(37)

În regimurile politice democratice, puterea constituantă este deţinută de popor, în baza suveranităţii sale şi o exercită în modalităţi care diferă de la un sistem constituţional la altul. Bunăoară poporul exercită această putere prin reprezentaţii săi aleşi într-o adunare constituantă sau convenţie prin sufragiu universal, cu mandatul concret de a adopta Constituţia. Acest organism îşi încetează activitatea după îndeplinirea mandatului. De regulă adunarea constituantă este Parlamentul în întregul său.

20

Poporul poate exercita direct funcţia constitutivă prin referendum constituant, aprobând proiectul de Constituţie întocmit de un organism învestit cu această atribuţie sau aprobă o Constituţie întocmită şi adoptată anterior de o adunare constituantă.

Activitatea de elaborare a normelor de conduită socială, impersonale şi obligatorii, necesare menţinerii integrităţii statale şi dezvoltării sale, prin care de altfel se conduce într-o manieră abstractă viaţa întregii comunităţi se înfăptuieşte prin funcţia legislativă.

Această funcţie are un caracter originar având în vedere că legile adoptate sunt expresia voinţei organului reprezentativ constituit pe plan naţional şi apar ca o manifestare directă a suveranităţii poporului.(38)

Titularii funcţiei legislative, în ordinea noastră constituţională sunt:-Parlamentul care potrivit articolului 73 din Constituţie are

prerogativa de a adopta legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare. Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării (articolul 61 din Constituţie);Preşedintele României este titularul unor prerogative legislative limitate în baza dispoziţiilor constituţionale privind mobilizarea parţială sau generală a forţelor armate şi a instituirii stării de asediu sau de urgenţă (art.92 alin.2, art.93 alin.1).

-Guvernul este titular al unei funcţii legislative derivate şi limitate, în baza instituţiei constituţionale a delegării legislative (articolul 115 din Constituţie). Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice, în care se prevede în mod obligatoriu domeniul şi data până la care are loc delegarea. Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanţei.

În situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.

Activitatea de reprezentare a statului român, de garantare a independenţei naţionale, a unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării, de veghere la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice precum şi de mediere între puterile statului şi între stat şi societate, se realizează printr-o funcţie distinctă, originară, bazată pe neutralitate şi imparţialitate care nu poate fi integrată în nici una din celelalte puteri ale statului. Această funcţie de sine stătătoare poate fi denumită funcţia de reprezentare a statului sau funcţia de şef al statului .(39)

Funcţia de reprezentare a statului român se deduce din modul specific de reglementare a rolului Preşedintelui României ca autoritate statală. Preşedintele României reprezintă statul român atât în relaţiile interne, cât şi în cele externe. In această calitate el este împuternicitul statului pentru a-l reprezenta şi acţiona în numele său, ca autoritate politică a puterii publice.

21

Ca reprezentant al statului Preşedintele României este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării atât în faţa Parlamentului – ca organ reprezentativ suprem, cât şi a poporului român ca titular al suveranităţii naţionale.

Această activitate statală se exercită prin mijloace constituţionale specifice. Astfel Preşedintele României este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de Preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării. În această calitate poate declara mobilizarea parţială sau generală a forţelor armate. In caz de agresiune armată împotriva ţării, Preşedintele ia măsuri pentru respingerea acesteia. Totodată Preşedintele poate institui starea de asediu ori starea de urgenţă în întreaga ţară ori numai în localităţile unde se impune luarea acestor măsuri.

Calitatea de reprezentant al statului conferă Preşedintelui funcţia de mediere prin care acesta armonizează relaţiile dintre autorităţile care exercită prerogativele puterii statale precum şi între stat şi societate.

Preşedintele fiind o putere neutră şi imparţială acţionează ca un factor regulator al sistemului statal. În acest scop el nu poate fi membru al unui partid politic şi nu poate îndeplini nici o altă funcţie publică sau privată. Prin urmare, în sistemul nostru constituţional, titularul funcţiei de şef al statului este Preşedintele României ca autoritate politico-juridică, unipersonală ce exercită prerogativele puterii publice prin delegaţie. În caz de vacanţă a postului sau de suspendare din funcţie a Preşedintelui României ori dacă acesta se află în imposibilitate temporară de a-şi exercita atribuţiile, această funcţie este îndeplinită în ordine de către preşedintele Senatului sau preşedintele Camerei Deputaţilor. Aceşti titulari însă pe perioada interimatului, nu pot adresa mesaje Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii, după cum nu pot dizolva Parlamentul şi nu pot cere poporului să se exprime prin referendum asupra problemelor de interes naţional.

Doctrina de drept administrativ nu este întotdeauna în consonanţă cu doctrina constituţională, în ce priveşte puterea executivă şi chiar cu rolul Preşdintelui în această putere. Partea majoritară a doctrinei consideră că legea noastră fundamentală a instituţionalizat modelul executivului bicefal sau dualist, în care puterea executivă este repartizată echilibrat între şeful statului şi Guvern.(40)

Din modul de instituţionalizare a autorităţilor publice de către constituantul român, în altele opinii se apreciază că Preşedintele României nu face parte din puterea executivă chiar dacă are unele atribuţii de natură executivă, şi nici din puterea legislativă. Exercitând atribuţii atât de natura puterii legislative, cât şi a cele executive, Preşedintele face parte din ambele puteri, fiind în acelaşi timp deasupra acestora pentru că el este ales prin vot universal de întregul popor şi nu poate fi demis decât tot de către popor prin referendum. Prin urmare în această opinie Preşedintele deţine în stat magistratura cea mai înaltă.(41)

În realitate nici una dintre autorităţile statului nu este deasupra alteia şi nici nu poate fi suprapusă societăţii civile. După cum am precizat mai sus Preşedintele României este o autoritate de sine stătătoare,

22

independentă cu un rol constituţional bine precizat care exercită pe lângă funcţia fundamentală şi activităţi conexe, specifice altor autorităţi publice.

Actele preşedintelui . În activitatea sa Preşedintele României emite acte juridice care se publică în monitorul oficial al României şi acte exclusiv politice. Actele juridice ale Preşedintelui sunt: decretele cu conţinut normativ sau individual iar actele politice pot fi: mesaje, declaraţii, scrisori, comunicate etc.

Decretele prezidenţiale prezintă următoarele caracteristici:-sunt manifestări unilaterale de voinţă în scopul producerii de

consecinţe juridice;-unele dintre ele se contrasemnează de către primul-ministru

care astfel îşi angajează răspunderea politică pentru emiterea lor;-după publicare decretele au un caracter executoriu.

Administraţia prezidenţială. Pentru exercitarea de către Preşedintele României a prerogativelor sale constituţionale prin legea 47/1994, republicată (42)s-a organizat şi funcţionează Administraţia prezidenţială, ca instituţie publică cu personalitate juridică. Potrivit legii Administraţia prezidenţială cuprinde serviciile publice aflate la dispoziţia Preşedintelui României pentru îndeplinirea atribuţiilor sale.

Compartimentele şi funcţiile din structura Administraţiei prezidenţiale precum şi organizarea, funcţionarea şi atribuţiile acestora se stabilesc prin Regulamentul de organizare şi funcţionare al Administraţiei Prezidenţiale, care se aprobă de Preşedintele României.

Funcţiile de conducere specifice Administraţiei prezidenţiale sunt cele de consilieri prezidenţiali, cu rang de ministru şi de consilieri de stat cu rang de secretar de stat. Celălalt personal al Administraţiei prezidenţiale poate fi încadrat numai pe baza încrederii acordate de Preşedintele României şi cu condiţia semnării unui angajament de loialitate.

Administraţia prezidenţială desfăşoară o activitate specifică administraţiei subsidiare în vederea înfăptuirii prerogativelor şi exercitării competenţelor ce-i revin Preşedintelui României.

Actualizarea şi realizarea concretă a scopului instituţionalizat şi stabilit prin lege se realizează prin funcţia administrativă sau executivă a statului.

Titularii funcţiei administrative sunt autorităţile care realizează administraţia publică şi acţiunea administrativă, ca formă esenţială de activitate statală şi autorităţile care realizează administraţia subsidiară, ca activitate conexă sau derivată.

Activitatea de stabilire şi individualizare a scopurilor generale de conducere a societăţii se realizează prin funcţia politică a statului. Ea constă în elaborarea de acte politice în slujba îndeplinirii acestor scopuri. Caracterele activităţii politice sunt: libertatea scopurilor şi libertatea formelor. Libertatea scopurilor nu poate fi însă considerată absolută întrucât această activitate trebuie să urmărească spiritul şi litera principiilor constituţionale iar libertatea formelor este limitată de observarea formelor procedurale stabilite de lege.

Titularii funcţiei politice sunt:

23

-Corpul electoral constituit din totalitatea electorilor care prin alegerea propriilor reprezentanţi atât la nivel central, cât şi local, participă la delimitarea scopurilor statului;

-Parlamentul: în activitatea sa Parlamentul adoptă exclusiv acte politice cum sunt declaraţiile, apelurile, moţiunile, mesajele, scrisorile, declaraţii de apel, rezoluţii etc. Despre această categorie de acte nu se face vorbire în Constituţie fiind deci acte "numerus opertus", ca expresie a libertăţii politice:

-Guvernul: potrivit programului de guvernare acceptat de Parlament asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării (art. 102 din Constituţie). În plenul său Guvernul adoptă şi acte exclusiv politice care pot fi declaraţii cu privire la poziţia Guvernului faţă de anumite probleme internaţionale sau declaraţii de politică generală, când Guvernul îşi angajează răspunderea politică în faţa Parlamentului;

-Preşedintele României: în exercitarea prerogativelor sale constituţionale realizează numeroase acte politice. Astfel Preşedintele adresează mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii (art. 88 din Constituţie); poate consulta Guvernul cu privire la probleme urgente şi de importanţă deosebită (art. 86 din Constituţie) etc.;

-Curtea Constituţională: este un organism politico-juridic iar în măsura în care declararea neconstituţionalităţii unei legi implică în consecinţă şi puterea de a determina o anumită cale politică, realizează atribuţii ale funcţiei politice.

Pe lângă aceste organisme constituţionale, la realizarea funcţiei politice a statului mai concură şi alte entităţi constituite spontan, în condiţiile legii (partide, sindicate, asociaţii profesionale etc.).

Actele politice sunt manifestări de voinţă efectuate în exerciţiul guvernării pentru producerea unor efecte sociale cu o largă rezonanţă în viaţa socială şi politică. Ele nu crează, nu modifică şi nu sting efecte juridice. Actele politice se caracterizează prin două elemente: unul formal şi altul material. Elementul formal evidenţiază provenienţa actelor politice de la autorităţile care realizează funcţia politică a statului iar elementul material ne arată că aceste acte emană în exerciţiul puterii politice. Totodată actele politice prezintă mai multe caracteristici:

-numerus clausus: actele politice sunt în număr limitat, nefiind admise de regulă acte politice în afara celor permise de Constituţie;

-libertatea în scopuri: actele politice sunt libere în scopurile lor atunci când acestea sunt circumscrise sferei lor de acţiune;

-neasimilarea lor categoriei actelor administrative: pentru acest motiv actele politice nu sunt supuse verificării instanţelor de contencios-administrativ.

Aplicarea normelor juridice în raporturile dintre stat şi cetăţeni în activitatea de soluţionalizare a conflictelor juridice se realizează prin funcţia jurisdicţională. Funcţia jurisdicţională a statului este alcătuită din activitatea specifică a autorităţilor judecătoreşti de înfăptuire a justiţiei şi din activitatea de verificare a constituţionalităţii legilor exercitată de către Curtea Constituţională, ca activităţi jurisdicţionale principale, exhaustive

24

precum şi din activitatea de jurisdicţie administrativă şi jurisdicţie arbitrală, ca activităţi jurisdicţionale, subsidiare.

Potrivit legii fundamentale justiţia este unică, imparţială şi egală pentru toţi cetăţenii. Ea se înfăptuieşte în numele legii de către judecători independenţi şi inamovibili, de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie precum şi de la celelalte instanţe judecătoreşti prevăzute de lege. Prin actul de justiţie înfăptuit în numele legii, judecătorul stabileşte ce este legal şi ceea ce nu concordă cu prevederile legale, delimitează ceea ce este just de ceea ce este injust, restabileşte drepturile încălcate şi sancţionează juridic pe cel vinovat.

Termenul de justiţie desemnează atât actul de dreptate, cât şi ansamblul instanţelor ce exercită puterea judecătorească. Pe lângă instanţele judecătoreşti, legiuitorul constituant a inclus în cadrul autorităţii judecătoreşti Ministerul Public - cu rolul de a reprezenta în activitatea judiciară interesele generale ale societăţii şi de a apăra ordinea de drept - şi Consiliul Superior al Magistraturii, ca instanţă administrativă a autorităţii judecătoreşti.

Ministerul Public a fost instituţionalizat pentru prima dată în Franţa de unde apoi instituţia a fost împrumutată şi în legislaţia altor ţări. În dreptul românesc Ministerul Public a fost instituit prin regulamentele organice şi a fost menţinut până în anul l948 când a fost înlocuit cu organele de Procuratură. Prin Constituţia din anul 1991 Ministerul Public a fost reînfiinţat fiind integrat în cadrul autorităţii judecătoreşti.

Potrivit articolului 131 alin.2, din Constituţie Ministerul Public îşi exercită atribuţiile prin procurori constituiţi în parchete, în condiţiile legii iar în articolul 132 alin.1 se prevede că procurorii îşi desfăşoară activitatea potrivit principiului legalităţii, al imparţialităţii şi al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiţiei.

Modul de reglementare al Ministerului Public prin dispoziţiile constituţionale şi cele ale legii organice (43) a dat naştere, în literatura de specialitate, la opinii diferite privind natura juridică a acestei instituţii publice. Bunăoară, într-o opinie s-a afirmat şi susţinut apartenenţa Ministerului Public la puterea executivă întrucât procurorii fiind constituiţi în parchete îşi desfăşoară activitatea sub autoritatea ministrului justiţiei (44).

Cele mai multe opinii s-au exprimat în sensul apartenenţei Ministerului Public la puterea judecătorească avându-se în vedere voinţa legiuitorului – constituant şi organic – de aşezare a competenţelor şi activităţii sale în sfera imparţialităţii şi a scoaterii acestuia de sub influenţa şi acţiunea partizanatului politic.(45)

Într-o altă opinie se apreciază că legiuitorul constituant a conceput Ministerul Public ca un organ executiv cu nuanţe şi accente aparte faţă de natura Ministerului Public francez deoarece “legiuitorul organic cu privirea mereu în trecut de teama de a nu mai înfeuda activitatea procurorilor organelor administrative, a realizat un compromis juridic care însă nu se înscrie în preceptele clasice ale statului de drept”. De aceea Ministerul

25

Public este o instituţie de putere sui generis, cu dublă natură executivă şi judecătorească (46).

Prin decizia 339 din 1997(47) Curtea Constituţională a decis că Ministerul Public reprezintă o magistratură specială care nu îndeplineşte atribuţii de natură jurisdicţională, iar autoritatea ministrului justiţiei asupra procurorilor presupune subordonarea care se exercită în condiţiile legii.Pe baza atribuţiilor specifice, între Guvern şi Ministerul Public există o legătură executivă .

Odată cu modificările aduse legii de organizare judecătorească(48), natura juridică a Ministerului Public a căpătat nuanţe mai clare. Potrivit legii, Ministerul Public este o autoritate publică independentă cu rolul de a reprezenta interesele generale ale societăţii şi a apăra în activitatea judiciară ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor. Cu toate că această autoritate publică este situată generic în sfera autorităţii judecătoreşti, Ministerul Public îşi desfăşoară activitatea sub autoritatea ministrului justiţiei avându-se în vedere că puterea judecătorească este separată de celelalte puteri ale statului şi se realizează prin instanţele judecătoreşti, singurele organe care înfăptuiesc justiţia, în conformitate cu principiile şi dispoziţiile prevăzute de Constituţie şi de celelalte legi ale ţării (49). Prin urmare Ministerul Public neavând atribuţii de înfăptuire a justiţiei, nu poate face parte intrinsecă din puterea judecătorească(propriu zisă).

Reglementarea actuală a Ministerului Public se încadrează în optica legiuitorului constituant, de autonomizare a autorităţilor publice, în condiţiile legii şi de precizare nuanţată a atribuţiilor specifice, a căror realizare este supusă controlului autorităţii cu activitatea căreia se interferează. În acest sens Camera Deputaţilor în punctul de vedere privind constituţionalitatea prevederilor care consacră dependenţa Ministerului Public de ministrul justiţiei apreciază că autorităţile publice nu sunt altceva decât expresii ale puterii de stat, îndeplinind diverse funcţii specifice statului. Reglementând autorităţile publice, constituantul român Ie-a învestit, implicit cu atribuţii care, deşi concură la realizarea unei anumite puteri, nu se confundă cu aceasta. În acest mod se realizează conlucrarea între autorităţile statului echilibrul ce trebuie să existe între autorităţile publice potrivit concepţiei moderne despre separaţia puterilor (M.of.nr.170 din 25 iulie 1997).

Ministerul Public fiind o autoritate independentă în relaţiile cu celelalte autorităţi publice îşi desfăşoară activitatea prin procurori constituiţi în parchete, subordonaţi pe linie ierarhică şi dependenţi de ministrul justiţie. În esenţă autoritatea ministrului justiţiei asupra Ministerului Public constă în dreptul de a da dispoziţii obligatorii şi dreptul de control.

Ministrul justiţiei are dreptul să dea dispoziţie scrisă, în mod direct sau prin Procurorul General, procurorului competent să înceapă, potrivit legii, procedura de urmărire penală pentru infracţiunile despre care are cunoştinţă şi să promoveze în faţa instanţelor judecătoreşti, acţiuni şi căi de atac pentru apărarea interesului public. Ministrul justiţiei nu poate da însă dispoziţie pentru oprirea procedurii de urmărire penală. Aceste dispoziţii privesc exclusiv respectarea şi aplicarea legii în activitatea

26

Ministerului Public iar cele care nu îndeplinesc cerinţele legale, nu sunt obligatorii pentru procurori. De altfel, actele procurorului efectuate pe baza dispoziţiilor ministrului justiţiei sunt supuse, ca şi celelalte activităţi controlului judecătoresc.

Autoritatea ministrului justiţiei asupra Ministerului Public urmăreşte orientarea politicii penale a statului în scopul combaterii fenomenului infracţional şi apărării ordinii de drept. Politica judiciară a statului este realizată de către Guvern prin programul de guvernare acceptat de Parlament iar politica judiciară este o componentă esenţială a oricărui program de guvernare, în orice stat democratic.

Ministrul justiţiei ca membru al executivului răspunde solidar cu Guvernul, în faţa Parlamentului pentru realizarea acestei politici, întrucât în actuala reglementare legală Procurorul General de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu este supus controlului parlamentar în privinţa activităţii Ministerului Public.

În consecinţă Ministerul Public este o autoritate independentă, de specialitate, în cadrul autorităţii judecătoreşti la fel ca şi Consiliul Superior al Magistraturii, care realizează activităţi specifice funcţiei jurisdicţionale a statului, sub controlul şi îndrumarea unei autorităţi executive, fără a face parte intrinsecă din această autoritate.

Consiliul Superior al Magistraturii este instituţia administrativă independentă a autorităţii judecătoreşti care nu are atribuţii de înfăptuire a justiţiei (50). Totodată consiliul este un organism ce se interpune între puterea judecătorească şi puterea executivă pentru asigurarea deplinei independenţe a justiţiei. Potrivit articolului 133 alin.1, din Constituţie Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei şi justiţiei.

Fiind parte a autorităţii judecătoreşti, Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din 19 membri aleşi pentru o durată de 6 ani din care: a) 14 sunt aleşi în adunările generale ale magistraţilor validaţi de senat; aceştia fac parte din două secţii, una pentru judecători şi una pentru procurori; prima secţie este compusă din 9 judecători, iar cea de-a doua din 5 procurori; b) 2 reprezentanţi ai societăţii civile specialişti în domeniul dreptului, care se bucură de înaltă reputaţie profesională şi morală, aleşi de senat; aceştia participă numai la lucrările în plen; c) ministrul justiţiei, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii este ales pentru un mandat de un an, care nu poate fi reînnoit, dintre magistraţi judecători şi procurori iar hotărârile consiliului se iau prin vot secret şi sunt definitive şi irevocabile, cu excepţia celor care privesc răspunderea disciplinară a magistraţilor.

La fel ca şi în cazul Guvernului, Preşedintele României prezidează lucrările Consiliului Superior al Magistraturii la care participă în calitatea sa de şef al statului care şi a rolului constituţional de a veghea la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice.

Consiliul Superior al Magistraturii fiind garantul independenţei justiţiei, propune Preşedintelui României numirea în funcţie a judecătorilor

27

şi procurorilor, cu excepţia celor stagiari şi îndeplineşte rolul de instanţă de judecată, prin secţiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare a magistraţilor. Totodată Consiliul Superior al Magistraturii îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin legea sa organică.

Activitatea Consiliului Suprem al Magistraturii se desfăşoară la sediul Ministerului Justiţiei iar când exercită atribuţii de consiliu de disciplină, la sediul Curţii Supreme de justiţie.

Instanţele judecătoreşti, Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii fac parte din complexul organelor care realizează funcţia jurisdicţională a statului.

Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor sale legitime, şi nici o lege nu poate îngrădi accesul liber la justiţie (art. 21 din Constituţie). Prin urmare actele jurisdicţionale prin care se materializează activităţile jurisdicţionale subsidiare, au deschisă calea verificării lor de către instanţele judecătoreşti în baza acestui principiu constituţional.

Corespunzător activităţilor care compun funcţia jurisdicţională a statului deosebim mai multe forme de jurisdicţie: jurisdicţia judiciară, jurisdicţia constituţională, jurisdicţia administrativă şi jurisdicţia arbitrală.

Jurisdicţia judiciară se realizează de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, curţile de apel, tribunale şi judecătorii.

Jurisdicţia constituţională se înfăptuieşte de către Curtea Constituţională care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor atât înainte de promulgarea acestora, la sesizare, cât şi după intrarea lor în vigoare, prin soluţionarea excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti.

Jurisdicţia administrativă este dată în competenţa unor autorităţi adminsitrative în domenii care reclamă o riguroasă pregătire de specialitate, soluţionarea mai rapidă a unor categorii de litigii şi protejarea justiţiabililor prin evitarea cheltuielilor de judecată.

În România jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite.

Jurisdicţia arbitrală este una din trăsăturile caracteristice ale vieţii juridice şi economice de după cel de al doilea război mondial, cunoscând o spectaculoasă dezvoltare mai ales în comerţul internaţional, fiind reglementată şi în legislaţia noastră după revoluţie, în condiţiile privatizării şi a instaurării unei economii de piaţă.

Arbitrajul este astăzi o cale din ce în ce mai folosită pentru soluţionarea litigiilor patrimoniale fiind reglementat amănunţit în Codul de procedură civilă modificat prin Legea nr. 59/1993 şi în alte acte normative.

Activitatea jurisdicţională a statului este organizată ca serviciu public şi este întemeiată pe principiile fundamentale de organizare şi funcţionare a justiţiei, în scopul realizării drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor.

3.5. Autorităţile publice în concepţia statului contemporan

28

Teoria separaţiei puterilor a fost elaborată în perioada în care nu existau partide politice, în forma modernă care să fie într-un cadru instituţional, angajate în competiţia pentru deţinerea puterii publice. Ca urmare, în statul contemporan tradiţionalele funcţii (legislativă, executivă şi judecătorească) au cedat locul unor funcţii noi, moderne, exercitate de autorităţi statale independente, adaptate noilor realităţi economico-sociale, politico-diplomatice, militare, interne şi internaţionale. Aceste autorităţi, unele ferite de jocul politic se bucură de o autonomie funcţională, nefiind subordonate nici unui alt organ superior.

Prin Constituţie se reglementează mecanismele de interferenţă între autorităţile statale care fac imposibilă concentrarea puterii în mâinile uneia dintre ele, iar relaţiile ce se stabilesc între acestea permit colaborarea şi controlul lor reciproc, în exercitarea funcţiilor şi competenţelor ce le revin.

Legiuitorul constituant a structurat autorităţile statale într-o nouă concepţie filozofică şi politică, bazată pe o legitimitate populară, receptând raţiunile şi finalităţile principiului separaţiei puterilor şi nu esenţa lui. Puterea este una singură şi aparţine poporului care o exercită prin intermediul statului, ca titular al autorităţii publice exclusive.

Potrivit legii fundamentale “suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum”.

Aparatul de stat care exercită puterea publică este alcătuit dintr-un grup special de oameni investiţi cu capacitatea -şi autoritatea- de-a transforma decizia politică în decizie statală şi de a o impune ca măsură necondiţionată, obligatorie.(51)

Odată cu apariţia partidelor politice moderne care au un rol deosebit în configurarea instituţiilor juridice şi politice, în majoritatea sistemelor constituţionale, problema reală nu este aceea a separării puterilor şi a echilibrului dintre acestea, ci a raportului dintre majoritate şi minoritate, dintre guvernământ şi opoziţie.(52)

Partidele învingătoare în alegeri care formează guvernământul deţin majoritatea în Parlament şi controlează Guvernul, asumându-şi astfel exerciţiul întregii puteri publice instituţionalizate.

Partidele politice - reprezentând un curent de opinie bazat pe un program de dezvoltare economico-socială şi asigurând o stategie de apărare a valorilor naţionale şi de colaborare cu alte state - servesc ca intermediari între popor şi puterea publică iar când au întrunit adeziunea electoratului îşi asumă prerogative reale de conducere şi de a stabili " direcţia politicii naţionale ".(53)

Opoziţia reprezintă voinţa politică a unui segment însemnat al populaţiei şi trebuie să aibă la dispoziţie mijloace constituţionale, de-a influenţa puterea şi de-a conlucra la adoptarea deciziilor majore privind întreaga activitate statală, pentru realizarea voinţei poporului, ca voinţă de stat. Totodată opoziţia parlamentară este o cerinţă esenţială a democraţiei fiind expresia pluralismului politic. Ea trebuie să-i împiedice pe guvernanţi

29

să exercite puterea în mod abuziv sau arbitrar.Mijloacele constituţionale prin care opoziţia îşi poate exercita rolul

său sunt multiple. Bunăoară parlamentarii opoziţiei se pot organiza în grupuri parlamentare, potrivit regulamentelor în vigoare iar în funcţie de configuraţia politică a Parlamentului, pot activa în comisiile permanente, de anchetă sau alte comisii speciale ori pot face parte din alcătuirea birourilor permanente ale celor două camere. De asemenea parlamentarii opoziţiei se bucură la fel ca cei ai majorităţii de imunitate parlamentară şi de independenţa opiniilor. Când pentru adoptarea unei legi sau hotărâri se cere un cvorum calificat iar majoritarea este relativă sau absolută, adoptarea acestora nu se poate face fără participarea opoziţiei. Guvernul şi fiecare dintre membrii săi sunt obligaţi să răspundă la întebările sau la interpelările formulate de către deputaţi sau senatori. Retragerea încrederii acordată Guvernului se realizează de către Camera Deputaţilor şi Senat în sedinţă comună, prin intermediul moţiunii de cenzură, care poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor.

Parlamentarii majorităţii sau opoziţiei sunt reprezentanţii naţiunii dar fiind aleşi pe listele partidelor politice ei, continuă să fie membrii de partid şi se conformează ordinelor transmise de conducerile acestora, în scopul acţionării potrivit programelor lor politice.

Partidele din opoziţie îşi asumă în Parlament rolul de-a critica, de a lupta împotriva comportamentului guvernamental şi de a-şi impune propriul program politic. În situaţie de criză, prin moţiunea de cenzură, partidele din opoziţie urmăresc să răstoarne Guvernul şi să declanşeze alegeri anticipate, în scopul convingerii electoratului că ele sunt capabile să conducă mai bine decât Guvernul condus de partidul majoritar sau coaliţia existentă.

Prin urmare, în statul modern contemporan, interesul public nu constă în separarea rigidă a puterilor ori echilibrarea acestora, ci în asigurarea funcţionalităţii aparatului de stat, potrivit cadrului constituţional existent, într-un climat de stabilitate politică.

În sistemul nostru constituţional autorităţile publice independente sunt următoarele:

- Parlamentul cu cele două camere Senatul şi Camera Deputaţilor, rezultate în urma competiţiei pentru putere. El este organul reprezentativ suprem a poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării (articolul 61 din Constituţie). Pe lângă funcţia legislativă Parlamentul îndeplineşte funcţii derivate sau conexe, realizând atribuţii atât ale funcţiei politice, cât şi ale funcţiei administrative , de executare a legii(administraţia subsidiară);

- Preşedintele României îndeplineşte funcţia de reprezentarea statului, ca funcţie esenţială fiind o autoritate rezultată în urma jocului politic (articolul 80 din Constituţie). Preşedintele României este şeful statului şi în această calitate, fiind o autoritate neutră şi imparţială, realizează ca activitate derivată sau conexă, atribuţii specifice funcţiei legislative, politice şi administrative;

- Guvernul este autoritatea publică colegială alcătuită din prim-

30

ministru, miniştri şi alţi membrii stabiliţi prin legea organică. El este format de către partidul care are majoritatea absolută în Parlament, rezultată în urma competiţiei pentru putere iar dacă nu există o asemenea majoritate, de către partidele reprezentate în Parlament.

Funcţia esenţială exercitată de către Guvern este cea administrativă, asigurând conducerea generală a administraţiei publice. Pe lângă această funcţie specifică Guvernul, exercită activităţi derivate sau conexe, aparţinând altor funcţii, ca urmare a rolului său în structura autorităţilor statale şi în realizarea voinţei poporului. Astfel Guvernul exercită funcţia politică, asigurând realizarea politicii interne şi externe a ţării, potrivit liniei politice stabilită în programul de guvernare acceptat de Parlament. Totodată Guvernul realizează o funcţie legislativă, limitată, în baza delegării legislative iar prin intermediul autorităţilor din subordine, o funcţie jurisdicţională privind o categorie limitată de litigii dintre administraţie şi administraţi;

- Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi celelalte instanţe judecătoreşti sunt autorităţi publice independente care înfăptuiesc justiţia, ca serviciu public, în numele legii. Pe lângă funcţia jurisdicţională instanţele judecătoreşti realizează activităţi conexe de executare a legii, specifice funcţiei administrative (administraţia subsidiară) iar prin intermediul jurisprudenţei îndeplinesc chiar o funcţie normativă atipică sau nontextuală:

- Ministerul Public realizează funcţia jurisdicţională a statului reprezentând în activitatea judiciară, ca autoritate independentă, interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept precum şi drepturile şi libertăţile cetăţeneşti, fiind un auxiliar al serviciului public de realizare a justiţiei.(art.131 din Constituţie). Totodată Ministerul Public realizează funcţia administrativă a statului ca funcţie conexă, îndeplinind activităţi de executare a legii sub autoritatea ministrului justiţiei;

- Consiliul Superior al Magistraturii este organul colegial independent al puterii judecătoreşti, care îndeplineşte rolul de autoritate administrativă. În această calitate Cosiliul Superior al Magistraturii propune Preşedintelui României, numirea în funcţie a magistraţilor, în condiţiile legii şi reprezintă instanţa de disciplină a judecătorilor ;

- Curtea Constituţională este autoritatea publică independentă care realizează funcţia jurisdictională a statului, prin verificarea constituţionalităţii legilor constituind garantul supremaţiei Constituţiei. Totodată Curtea Constituţională fiind un organ politico-juridic îndeplineşte în subsidiar atribuţii ale funcţiei politice, ca funcţie derivată, şi atribuţii administrative, ca activitate conexă în îndeplinirea prerogativelor constituţionale;

- Curtea de Conturi este autoritatea administrativă independentă, care realizează administraţia publică de specialitate, autonomă, prin exercitarea controlului asupra modului de formare, administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public.

- Avocatul Poporului îndeplineşte atribuţii ale

31

administraţiei publice de specialitate, autonome, fiind o autoritate publică independentă, unipersonală. Avocatul Poporului îşi exercită atribuţiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile şi libertăţile lor, în limitele stabilite de lege;

- Consiliul Legislativ este organul consultativ de specialitate al Parlamentului care realizează o activitate administrativă, autonomă, de avizare a proiectelor de acte normative, în vederea sistematizării legislaţiei. Totodată Consiliul Legislativ ţine evidenţa oficială a legislaţiei României;

- Consiliul Suprem de Apărare a Ţării este autoritatea administrativă de specialitate, autonomă, care organizează unitar activităţile ce privesc apărarea ţării şi siguranţa naţională, sub controlul Parlamentului.

3.6. Societatea civilă

Noţiunea de societate desemnează totalitatea oamenilor dintr-un anumit spaţiu teritorial care trăiesc laolaltă şi sunt legaţi între ei prin anumite relaţii sociale.

" O societate este - în opinia lui M. Ralea - o stare de mulţime, tipizată prin repetiţie şi instituţiuni, sancţionată prin reguli de constrângere şi condusă de valori comune".

Sintagma societate civilă a fost utilizată încă din secolul al XV-lea, incluzând caracteristici referitoare atât la societate, cât şi la stat. Odată cu dezvoltatea comunităţilor umane pe baza unor noi relaţii de producţie, societatea civilă a generat o ordine economică şi socială bazată pe individualism, cu principii proprii independente de cerinţele etice, juridice sau politice.

Pentru Hegel " Societatea civilă este diferenţa care intervine între familie şi stat, deşi desăvârşirea ei este mai târzie decât aceea a statului; căci fiind diferenţa, ea presupune mai înainte statul, pe care, pentru ca să subziste, ea trebuie să-l aibă în faţa sa ca pe ceva de sine stătător. Când statul este reprezentat ca o unitate de persoane diferite, ca o unitate ce se reduce la viaţa în comun, prin aceasta se are în vedere numai determinaţia proprie societăţii civile. În societatea civilă fiecare îşi este sieşi scop, tot restul nu este pentru el nimic. Totuşi fără recursul la alţii, individul nu îşi poate realiza sfera scopurilor sale: aceşti alţii sunt de aceea mijloc în slujba particularului. Însă prin raportarea la alţii scopul particular dă formă universalităţii şi el nu se satisface decât dând în acelaşi timp satisfacţie binelui urmărit de celălalt... Particularitatea, limitată prin universalitate, este singura măsură prin care fiece particularitate îşi promovează binele propriu... Deşi particularitatea şi universalitatea s-au desfăcut una din alta în societatea civilă, ele sunt totuşi legate împreună şi condiţionate reciproc... Societatea civilă conţine următoarele trei momente: a) împăcarea trebuinţelor şi satisfacerea individului singular, prin munca sa şi prin munca şi satisfacerea trebuinţelor tuturor celorlalţi -sistemul

32

trebinţelor; b) realitatea universului libertăţii, conţinut în acest sistem; ocrotirea proprietăţii prin exerciţiul justiţiei; c) asigurarea împotriva accidentalităţii persistând încă în acele sisteme şi grija privind interesul particular ca fiind un interes comun, prin mijlocirea administraţiei şi a corporaţiei."(54)

În epoca contemporană conceptul de societate civilă a căpătat alte conotaţii, având un rol important în evoluţia societăţilor democratice, desemnând aspectele non-politice ale ordinii sociale şi economice separate faţă de stat.(55)

Statul este forma politică instituţionalizată de organizare a societăţii. Puterea politică aparţine poporului care o exercită fie direct (democraţia directă), fie indirect (democraţia semidirectă sau reprezentativă) prin mijloace politice şi juridice constituţionale.

Pe lângă instituţiile puterii publice în societate există structuri neinstituţionalizate pe plan statal, care reprezintă într-un fel sau altul diferite pături sociale ale naţiunii sau structuri autonome non-politice. Bunăoară sindicatele se constituie şi îşi desfăşoară activitatea potrivit cu statutele lor, în condiţiile legii. Cultele religioase sunt libere şi se organizează potrivit statutelor proprii, fiind autonome faţă de stat. În baza dreptului de asociere cetăţenii se pot asocia liber în diferite forme de asociere.

Pentru a determina societatea politică să o slujească cât mai bine, societatea civilă trebuie să aibă un mare grad de cunoaştere, organizare, responsabilitate şi, în conformitate cu legea, să furnizeze mijloace de a frâna puterea politică, în eventualele sale tendinţe de a-şi subordona societatea civilă.(56)

Între societatea politică şi societatea civilă există raporturi de interferenţă şi interdependenţă care crează astfel sisteme de comunicare şi transfer de interese. Uneori segmente ale societăţii civile trec în sfera societăţii politice şi invers. Când puterea politică este preocupată să asigure un cadru democratic de realizare a drepturilor şi îndatoririlor fundamentale, de dezvoltare a personalităţii umane, bazată pe egalitatea şanselor, există premisele dezvoltării şi afirmării componentelor societăţii civile.

Practica politică democratică a impus necesitatea creării unor organisme instituţionalizate de mediere între stat şi societatea civilă. În acest sens Constituţia instituie funcţia de mediere a Preşedintelui României între stat şi societate şi a fost reglementat Consiliul Economic şi Social, ca organ consultativ al Parlamentului şi al Guvernului, în domeniile de specialitate stabilite de legea organică de înfiinţare organizare şi funcţionare. Prin legea 109 din 7 iulie 1997(57) s-a constituit Consiliul Economic şi Social în scopul realizării dialogului social dintre Guvern, sindicate şi patronat pentru asigurarea climatului de pace socială, fiind un organism tripartit, autonom şi de interes public.

33

3.7. Personalitatea juridică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale

3.7.1. Consideraţii generale

Personalitatea este recunoaşterea şi reflectarea pe planul dreptului a unor realităţi sociale. Ea este o noţiune juridică şi prin urmare abstractă. Strict juridic, personalitatea morală reprezintă capacitatea titularilor de a avea drepturi subiective şi obligaţii, în raporturile juridice. Exercitarea drepturilor subiective se realizează în baza unor acte de voinţă. Indivizii având o voinţă proprie pot fi subiecte de drepturi şi obligaţii, adică persoane din punct de vedere al dreptului care au capacitatea de a dobândi drepturi şi de a-şi asuma obligaţii.

Alături de persoanele fizice viaţa socială cunoaşte un mare număr de grupări umane cum sunt: statul, unităţile administrativ teritoriale, diferite asociaţii, societăţi comerciale, sindicate, etc. care deşi lipsite de o voinţă proprie li se recunoaşte, în condiţiile legii, capacitatea de a avea şi exercita drepturi şi, după caz, de a îndeplini obligaţii în nume propriu.

În consecinţă personalitatea juridică se recunoaşte unor subiecte de drept pentru a putea exercita în nume propriu drepturi şi obligaţii, în cadrul unor raporturi juridice iar în caz de litigii, să poată sta în justiţie fie ca reclamant, fie ca pârât.

Un grup social dobândeşte personalitate juridică printr-o dispoziţie legală care îi conferă calitatea de titular de drepturi şi obligaţii distincte de cele ale membrilor care îl compun. Pe lângă calitatea de subiect de drept, personalitatea juridică oferă grupului permanenţă şi unitate.

Persoana juridică îşi exercită drepturile şi îşi îndeplineşte obligaţiile, prin organele sale iar actele acestora realizate în limitele puterilor ce le-au fost conferite, sunt ale persoanelor juridice însăşi. (58) Orice persoană juridică are o capacitate de drept prin care se înţelege aptitudinea de a avea drepturi şi obligaţii şi a le exercita în condiţiile legii.

Spre deosebire de persoanele fizice care în principiu au o capacitate juridică deplină şi egală, persoanele juridice au o capacitate de folosinţă limitată, prin natura lor şi prin regula specialităţii, în conformitate cu scopul pentru care au fost create. Drept urmare nici o persoană juridică nu este în principiu abilitată cu o capacitate de folosinţă deplină şi dacă săvârşeşte acte juridice cu încălcarea acestui principiu, acestea vor fi lovite de nulitate absolută.

Persoanele juridice au apărut în cadrul dreptului public ca o consecinţă a prerogativelor de putere publică. Din punct de vedere istoric prima persoană juridică este considerată statul roman, toate celelalte grupări de persoane au fost apoi concepute ca o prelungire a statului. Prin “Lex Iulia de collegiis” crearea oricărei corporaţii era supusă autorizării Senatului sau Principelui, iar caracterul licit al grupării avea ca urmare beneficiul personalităţii.

34

Revoluţia franceză a proclamat libertatea de asociere, dar a suprimat personalitatea morală a grupărilor fiind înlocuită de Napoleon cu un sistem (Legea le Chaplier) în care asociaţiile şi societăţile cu scop lucrativ erau supuse unor regimuri juridice diferite de autorizare. (59)

Alături de stat şi unităţile administrativ-teritoriale, de-a lungul timpului s-au dezvoltat ca persoane de drept public stabilmentele publice şi stabilmentele de utilitate publică. Acestea din urmă nu erau considerate servicii publice, dar satisfăceau prin mijloace private interese generale. Apoi, ca urmare a creşterii rolului statului în economie, au apărut serviciile publice exploatate în regie şi întreprinderile naţionalizate.

Persoanele juridice s-au dezvoltat sub forma grupărilor de persoane –corporaţiile – şi grupări de bunuri afectate unui scop – fundaţiile. In cadrul corporaţiilor, grupările care urmăresc un scop patrimonial s-au separat de cele non-profit iar acestea din urmă au devenit asociaţii. Totodată societăţile comerciale s-au separat de societăţile civile, pe baza naturii activităţii şi a societăţii constituite (pe acţiuni, cu răspundere limitată, în nume colectiv, în comandită).

3.7.2. Personalitatea juridică a statului şi a unităţilor administrativ- teritoriale.

Teoria personalităţii juridice de drept public este prea puţin dezvoltată şi în consecinţă sistemul juridic public împrumută în mare parte regulile dreptului comun pe care le adaptează la concepţiile sale de bază. Ca şi în dreptul privat, personalitatea juridică de drept public apare ca un procedeu tehnic care conferă drepturi şi obligaţii în sarcina unor entităţi distincte de elementele ce le compun.

Preocupările pentru delimitarea personalităţii juridice a subiectelor colective de drept privat, de personalitate morală a subiectelor colective reglementate în regim de drept public au existat începând cu evoluţia sistemului de drept şi divizarea lui în drept public şi drept privat.

Încă din dreptul roman prin “Lex Iulia Collegis” s-a realizat reglementarea libertăţii de asociere, impunându-se o limitare a dreptului privat. După punerea bazelor dreptului administrativ modern şi consacrarea autonomiei sale s-au conturat demersurile pentru delimitarea personalităţii juridice de drept public, faţă de cea de drept privat.

Bunăoară în literatura juridică interbelică de la noi se aprecia că la persoanele juridice politico-teritoriale şi la alte persoane morale de drept public, personalitatea este mai largă decât la persoanele de drept privat, avându-se în vedere că la persoanele de drept privat, personalitatea presupune doar recunoaşterea unor drepturi patrimoniale, singurele de care acestea au nevoie pentru realizarea scopului lor, pe când la persoanele morale de drept public pe lângă drepturile patrimoniale, personalitatea cuprinde şi prerogativele de putere publică, bazate pe dominaţiune şi comandă, pe care prin natura lor, le au aceste persoane (60).

35

Caracteristic pentru persoanele de drept public este faptul că aceste subiecte de drept se creează numai prin lege fiind obligate de legiuitor să fiinţeze, spre deosebire de cele private care sunt înfiinţate şi desfiinţate din iniţiativă particulară şi totodată, ele exercită un comandament al puterii publice strict determinat.

În timp ce persoanele juridice de drept privat sunt supuse dreptului comun, persoanele juridice de drept public sunt guvernate de un regim juridic special întrucât pentru aceste entităţi juridice calitatea de subiect de drept public prevalează celui de subiect de drept civil, tocmai datorită sarcinilor şi funcţiilor specifice pe care trebuie să le îndeplinească. Delimitarea dintre persoanele de drept privat şi persoanele de drept public, nu prezintă nici un interes dacă nu există reglementat pentru persoanele publice, un regim juridic special, derogatoriu de la dreptul comun.

Tot prin lege se reglementează capacitatea procesuală a autorităţilor publice şi calitatea de subiect de drept în raporturile juridice .( legitimatio ad causam). Atât capacitatea procesuală, cât şi calitatea procesuală a autorităţilor publice sunt fundamentate pe recunoaşterea capacităţii de drept administrativ potrivit căreia, în temeiul unor dispoziţii speciale faţă de cele de drept comun, autorităţile publice, chiar şi în lipsa personalităţii juridice pot sta în justiţie, în nume propriu (proprio nomine), în calitate de titular al dreptului, în raportul juridic dedus judecăţii (calitate procesuală activă) sau de persoană obligată în acel raport (calitate procesuală pasivă) după caz.

Pentru realizarea administraţiei publice persoanele juridice sunt înzestrate cu o capacitate de drept public (administrativă), reglementată prin dispoziţii speciale şi o capacitate civilă,potrivit dreptului comun. În consecinţă capacitatea civilă şi cea administrativă fiind capacităţi juridice distincte, în realizarea acţiunii administrative, ele privesc una şi aceeaşi entitate instituţională, având o personalitate juridică unică.(61)

Capacitatea de drept a persoanelor juridice fiind una specială ea este limitată de principiul specialităţii, potrivit scopului stabilit prin legea de înfiinţare sau statutul acestora.

Capacitatea administrativă reprezintă aptitudinea autorităţilor administraţiei publice de a fi subiecte de drept în raporturile juridice de realizare a acţiunii administrative. Totodată capacitatea administrativă presupune prerogativa de putere publică, în temeiul căreia subiectul de drept, în raporturile administrative îşi impune în mod unilateral voinţa. Spre deosebire de capacitatea civilă care aparţine numai persoanei juridice, capacitatea administrativă este proprie şi unor entităţi structurale ale persoanei juridice.

De subliniat că în legislaţia actuală nu există o reglementare unitară privind capacitatea administrativă, asemenea reglementării capacităţii civile de drept comun. Prin urmare pentru a şti dacă o anumită formaţiune colectivă are sau nu capacitate de drept administrativ este necesar să se analizeze în fiecare caz în parte, cadrul legal de reglementare care îi conferă sau nu posibilitatea de a intra în raporturile juridice administrative proprio nomine.(62)

36

Ordinea juridică modernă presupune participarea statului contemporan la viaţa publică, internă şi internaţională, ca subiect de drept înzestrat cu personalitate juridică. Calitatea de persoană juridică a statului este consacrată expres în art. 25 al Decretului nr.31/ 1954 care prevede că “statul este persoană juridică în raporturile în care participă nemijlocit, în nume propriu, ca subiect de drepturi şi obligaţii”. El nu este o persoană reală înzestrată cu o voinţă proprie. Ceea ce se numeşte “personalitatea morală” a statului este numai un procedeu tehnico-juridic, menit să facă cu putinţă ca în anumite situaţii această masă de oameni care este organizată pe un teritoriu determinat, să fie tratată ca o singură unitate (63) .

Personalitatea juridică a statului se deosebeşte, de cea a celorlalte persoane juridice, nefiindu-i aplicabile dispoziţiile comune referitoare la înfiinţare, capacitate, atribuţiile de identificare sau cele referitoare la modurile de reorganizare şi de dizolvare a persoanelor juridice. Astfel, în timp ce personalitatea juridică a statului se dobândeşte odată cu constituirea lui, celelalte persoane juridice iau fiinţă ulterior în temeiul legii.

Particularitatea personalităţii statului nu antrenează sau anihilează în nici un fel această personalitate, ci îi conferă calitatea de persoană juridică sui-generis - cum este denumită în literatura de specialitate – evidenţiindu-se “cu mult mai mult decât o persoană juridică “. (64)

În unele opinii se consideră că statul, ca persoană juridică are atribuţii şi de drept public, care se înfăptuiesc prin posibilitatea recunoscută de lege de a comanda tuturor autorităţilor pe care le înfiinţează şi persoanelor fizice sau juridice care au domiciliul ori sediul pe teritoriul statului.

În realitate când statul îşi impune voinţa în mod unilateral, el nu se manifestă ca persoană juridică şi subiect de drept întrucât nu are un drept subiectiv de comandă pe teritoriul său. Ca ansamblu organizat statul impune voinţa poporului, ca voinţă de stat, prin distribuirea funcţiilor sale, pe baza normelor juridice, autorităţilor publice independente, în temeiul suveranităţii naţionale. Suveranitatea statului nu poate fi concepută ca un drept subiectiv ci ca o prerogativă inalienabilă a naţiunii (65) .

În calitate de subiect de drept internaţional, statul are anumite drepturi şi obligaţii evidenţiate de actele juridice internaţionale la care este parte şi ţara noastră.

Pentru realizarea funcţiilor sale executive statul îşi împarte teritoriul în unităţi administrative, cărora le recunoaşte personalitatea juridică înzestrată atât cu atribuţii de drept public,cât şi atribuţii de drept privat.

Elementele ce definesc personalitatea morală a statului, se întâlnesc la fiecare subdiviziune administrativă a teritoriului statului. În consecinţă fiecare unitate administrativ-teritorială constituie o persoană juridică distinctă, cu un statut juridic propriu, atribuit de stat.

Potrivit articolului 3 aliniatul 3 din Constituţie, teritoriul României este organizat sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe iar unele oraşe sunt declarate municipii în condiţiile legii.

Comunele, oraşele şi judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează

37

autorităţile administraţiei publice locale. Autonomia locală priveşte administrarea şi gestionarea resurselor colectivităţilor locale în mod independent atât în raport cu structurile guvernamentale ale statului, cât şi cu autorităţile administrativ-teritoriale organizate la nivel superior. Colectivitatea locală este alcătuită din totalitatea locuitorilor care compun unitatea administrative-teritorială.

Legea administraţiei publice locale (66) conferă comunelor, oraşelor şi judeţelor, calitatea de persoane juridice cu patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină. Prin urmare, unităţile administrativ-teritoriale a căror calitate de persoană juridică reiese direct din lege, dispun de un patrimoniu, de un buget propriu precum şi de organe cu un statut aparte prin care îşi exercită atribuţiile de persoană juridică. Întocmai ca şi statul, unităţile administrativ- teritoriale, nu sunt supuse condiţiilor prevăzute de dreptul comun privind persoanele juridice fapt ce a făcut ca în literatura de specialitate să fie considerate persoane juridice sui generis.

3.8. Simbolurile naţionale

Simbolurile naţionale sunt semne convenţionale distinctive care reprezintă indirect statul român, având menirea de a trezi sentimente de dragoste şi devotament faţă de patrie şi de popor. Potrivit Constituţiei României simbolurile naţionale sunt: drapelul României, ziua naţională, imnul naţional, stema ţării şi sigiliul statului.(67)

Drapelul României este tricolor: albastru, galben şi roşu, culorile fiind aşezate vertical în formă dreptunghiulară. El se arborează în mod permanent: pe edificiile şi în sediile autorităţilor şi instituţiilor publice; la sediul partidelor politice, al sindicatelor, al instituţiilor de învăţământ şi cultură; la punctele pentru trecerea frontierei precum şi la aeroporturile cu trafic internaţional; ca pavilion pentru navele de orice fel şi alte ambarcaţiuni care navighează sub pavilionul românesc. Totodată drapelul României se arborează temporar cu prilejul zilei naţionale a României şi a altor sărbători naţionale, cu ocazia festivităţilor şi ceremoniilor oficiale cu caracter local, naţional şi internaţional, în locurile unde acestea se desfăşoară precum şi cu prilejul vizitelor oficiale întreprinse în România de şefii de stat şi de Guvern sau de înalte personalităţi politice reprezentând principalele organisme internaţionale interguvernamentale, la aeroporturi, gări, porturi şi pe diferite trasee.

De asemenea drapelul tricolor se arborează în cadrul ceremoniilor militare sau cu ocazia desfăşurării competiţiilor sportive, pe stadioane şi alte baze sportive ori în timpul campaniilor electorale, la sediul birourilor, comisiilor electorale şi ale secţiilor de votare.

Drapelul României se mai arborează la sediul misiunilor diplomatice şi oficiilor consulare ale statului român din străinătate precum şi la reşedinţa şefilor misiunilor diplomatice şi oficiilor consulare, potrivit uzanţelor de protocol. Sub formă de fanion "tricolorul" se arborează pe mijloacele de transport ale şefilor de misiuni diplomatice şi oficii consulare

38

române, în deplasările oficiale ale acestora.În zilele de doliu naţional stabilite de către Guvern, drapelul

României se arborează în bernă. Drapelul României poate fi arborat şi de către persoane fizice sau juridice, la domiciliul, reşedinţa sau sediile acestora.

Prin Legea 96 din 20 mai 1998 (68) ziua de 26 iunie a fost proclamată “ziua drapelului naţional”, fiind marcată de către autorităţile publice şi celelalte instituţii ale statului prin organizarea unor programe şi manifestări cultural-educative, cu caracter evocator sau ştiinţific, consacrate istoriei patriei, precum şi prin ceremonii militare specifice, organizate în cadrul unităţilor Ministerului Apărării Naţionale şi ale Ministerului de Interne.

În această zi, drapelul României se arborează ca şi în zilele de sărbătoare naţională iar în capitală şi în municipiile reşedinţă de judeţ se organizează ceremoniale publice de înălţare a drapelului României, pe baza normelor convenite între prefecturi, primării şi comenduirile de garnizoană.

Drapelele altor state se pot arbora pe teritoriul României numai împreună cu drapelul naţional şi numai cu prilejul vizitelor cu caracter oficial de stat sau a unor festivităţi şi reuniuni internaţionale. În acest caz drapelul României se arborează în următoarea ordine: când se arborează alături de un singur drapel de stat străin, drapelul tricolor se va aşeza în stânga, privind drapelele din faţă; când se arborează alături de mai multe drapele de stat străine şi numărul drapelelor este impar, drapelul tricolor se va aşeza în mijloc, iar când numărul drapelelor este par, drapelul naţional va fi aşezat în stânga drapelului împreună cu care ocupă centrul, privind drapelele din faţă. Toate drapelele de stat care se arborează vor avea dimensiuni egale şi vor fi amplasate la acelaşi nivel. În locurile în care se arborează drapelul României poate fi arborat şi drapelul Consiliului Europei.

Arborarea drapelului României la manifestările care se desfăşoară sub egida organizaţiilor internaţionale se face potrivit reglementărilor şi uzanţelor internaţionale.

Ziua naţională a României este 1 Decembrie şi simbolizează lupta pentru unitate şi independenţă a poporului român, fiind totodată un prilej de cinstire a eroilor neamului.

Imnul naţional al României este cântecul "Deşteaptă-te române" care se intonează în momente solemne simbolizând ideea de unitate naţională. El se intonează vocal şi se publică oficial numai în limba română. Intonarea vocală poate fi prescurtată, iar în interpretarea fanfarelor sau a altor formaţii instrumentale, muzica imnului naţional se intonează o singură dată.

Imnul naţional al României se intonează: la festivităţile şi ceremoniile oficiale naţionale, precum şi la ceremoniile oficiale cu caracter internaţional; la deschiderea şi închiderea emisiunilor staţiilor "Radio România" şi "Televiziunea Română" în interpretare vocală; cu prilejul vizitelor întreprinse în România de şefii de stat şi de Guvern; în cadrul

39

ceremoniilor militare conform regulamentelor militare; pe stadioane alte baze sportive oficiale internaţionale în care este reprezentată România; la deschiderea fiecărei sesiuni a Camerelor Parlamentului şi la începutul programului zilnic în şcolile primare şi gimnaziale. De remarcat că imnul naţional poate fi intonat şi la alte manifestări festive organizate în unităţi de învăţământ sau alte instituţii de cultură.

Imnul naţional al altor state se intonează cu prilejul vizitelor, festivităţilor şi ceremoniilor oficiale cu caracter internaţional, împreună cu imnul naţional al României, înaintea acestuia.

Cetăţenii României sunt datori să manifeste respect faţă de drapel şi imnul naţional şi au obligaţia de a nu comite nici un act prin care s-ar aduce ofensă acestora.

La ceremoniile de arborare a drapelului, precum şi la intonarea imnului naţional, cu prilejul solemnităţilor asistenţa va sta în picioare, bărbaţii se vor descoperi, iar militarii de toate gradele vor da onorul conform regulamentelor militare.

Stema României simbolizează statul român naţional, suveran şi independent, unitar şi indivizibil. Ea este însemnul heraldic compus din două scuturi suprapuse: scutul mare şi scutul mic. Scutul mare are pe un fond albastru o acvilă de aur cu capul spre dreapta, cu ciocul şi ghiarele roşii, cu aripile deschise, ţinând în cioc o cruce ortodoxă din aur, în gheara dreaptă o sabie, iar în gheara stângă un buzdugan. Pe pieptul acvilei se găseşte scutul mic sfertuit cu insiţiune. În primul cartier este stema Ţării Româneşti care pe un fond albastru prezintă o acvilă de aur cu ciocul şi ghearele roşii, ţinând în cioc o cruce ortodoxă de aur, însoţită de un soare de aur la dreapta şi de o lună nouă de aur la stânga. În cartierul doi apare stema Moldovei unde pe un fond roşu se evidenţiază un cap de bour negru, însoţit de o stea de aur între coarne, cu cinci raze, apoi de o rază cu cinci foi la dreapta şi de o lună conturată la stânga, ambele de argint. În cartierul trei este stema Banatului şi Olteniei fiind alcătuite - pe un fond roşu, peste valuri naturale - dintr-un pod de aur cu două deschideri boltite, din care iese un leu de aur ţinând un paloş în laba dreaptă din faţă. În cartierul patru este stema Transilvaniei, cu Maramureşul şi Crişana. Ea reprezintă un scut tăiat de un brâu roşu îngust. În partea superioară pe un fond albastru apare o acvilă neagră cu ciocul de aur, ieşind din brâul despărţitor, însoţită de un soare de aur la dreapta, de o lună de argint conturată la stânga , iar în partea inferioară apare pe un fond auriu şapte turnuri roşii, crenelate, dispuse pe două rânduri, patru şi trei. În insiţiune sunt reprezentate ţinuturile Mării Negre. Pe un fond albastru apar doi delfini de aur afrontaţi, cu cozile ridicate.

Sigiliul statului simbolizează suveranitatea naţională şi garantează autenticitatea actelor statului. Pe sigiliul statului de formă rotundă este reprezentată stema ţării, cu România, în exergă, în partea inferioară.

Sigiliul statului se păstrează la Ministerul Afacerilor Externe şi se aplică, potrivit dispoziţiilor ministrului afacerilor externe, pe actele internaţionale încheiate de România.

40

3.9. Patrimoniul naţional

3.9.1. Consideraţii generale

Potrivit legii patrimonial naţional cuprinde patrimonial public şi cel privat, inclusiv solul, bogăţiile naturale, zăcămintele şi alte bunuri cu potenţial economic, evaluate în expresie bănească. Patrimoniul public aparţine statului şi persoanelor politico-teritoriale, iar patrimoniul privat se află în proprietatea statului, unităţilor administrativ-teritoriale persoanelor juridice şi persoanelor fizice.

Pentru a putea participa, în nume propriu, la circuitul civil, statul la fel ca orice persoană juridică trebuie să aibă un patrimoniu iar unităţile administrativ-teritoriale, comuna, oraşul şi judeţul sunt persoane de drept public care au un patrimoniu constituit din bunurile mobile şi imobile precum şi din drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial. Patrimoniul propriu şi distinct este un element constitutiv al persoanei juridice, ce constă în totalitatea drepturilor şi obligaţiilor cu conţinut economic fiind alcătuit dintr-o parte activă, care cuprinde drepturile patrimoniale (reale şi de creanţă) şi una pasivă, vizând obligaţiile patrimoniale (contractuale şi extra contractuale).

În cadrul patrimoniului locul central îl ocupă dreptul de proprietate, reprezentând acea parte a suprastructurii societăţii, care exprimă pe planul dreptului, conţinutul raportului social de apropriere. Proprietatea exprimă, în sens economic, raportul de însuşire a bunurilor materiale, care constituie o condiţie fundamentală de existenţă a unei societăţi (69).

Potrivit legii fundamentale proprietatea este publică sau privată. Proprietatea publică aparţine numai statului sau unităţilor administrativ teritoriale. Proprietatea privată poate aparţine persoanelor fizice sau juridice, iar unele bunuri private pot forma obiectul proprietăţii statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale. În acest caz din punct de vedere juridic , atât statul cât şi unităţile administrativ teritoriale se află pe o poziţie de egalitate cu oricare alt titular al unui asemenea drept.

Prin urmare proprietatea statului, comunei, oraşului şi judeţului, ca personae juridice, este alcătuită din proprietatea publică şi proprietatea privată deosebindu-se doar în ce priveşte componenţa acestora şi regimul juridic aplicabil.

3.9.2. Proprietatea publică, domeniul public şi domeniul privat

Instituţia proprietăţii este specifică dreptului civil, dar la fel ca şi alte instituţii, cum este bunăoară contractul, odată ce au fost reglementate prin

41

dispoziţii derogatorii de la dreptul comun, în regim de putere publică, ele devin instituţii ale dreptului administrativ. Potrivit legii proprietatea publică este reglementată într-un regim juridic administrativ, derogatoriu de la dreptul comun, având în vedere că bunurile ce fac obiectul acestei proprietăţi sunt inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile(69).

În consecinţă proprietatea publică este o proprietate administrativă supusă regulilor juridice administrative. Chiar dacă regimul său juridic este diferit, proprietatea administrativă este de aceeaşi natură ca şi proprietatea privată reglementată de codul civil .(70)

Pentru desemnarea conceptului de proprietate, în literatura de specialitate se foloseşte termenul de domeniu. Acest cuvânt derivă din latinescul "dominium", care exprimă noţiunea de proprietate, stăpânire, posesiune.(71)

În secolul al XIX-lea odată cu dezvoltarea jurisdicţiilor administrative şi autonomizarea dreptului administrativ, în doctrina juridică s-a făcut distincţie între domeniul public şi domeniul privat. Această distincţie a pătruns în jurisprudenţă şi apoi în dreptul pozitiv, dându-i-se un câmp de aplicare asemănător dualismului drept public-drept privat.(72)

De-a lungul timpului noţiunea de domeniu public a comportat numeroase discuţii, conturându-se diferite teorii privind conţinutul noţiunii şi regimul juridic aplicabil bunurilor publice.(73)

În doctrina actuală s-a impus concepţia privind "dreptul de proprietate" al "statului administrator" asupra domeniului public.(74) Bunurile care fac obiectul domeniului public reprezintă categoria bunurilor administrative iar cealaltă categorie de bunuri ale statului, formează domeniul privat al administraţiei.

Constituţia României a adoptat această concepţie în privinţa bunurilor destinate uzului şi interesului public. Locuţiunea domeniu public sau privat exprimă ideea de grupare a bunurilor ce compun un patrimoniu după titlul de proprietate, regimul juridic al acestuia şi destinaţia lor.

Doctrina actuală din ţara noastră nu este unitară în abordarea conţinutului noţiunii de proprietate publică. Bunăoară într-o opinie pe care o împărtăşim se consideră că termenii proprietate şi domeniu sunt sinonimi având în vedere că echivalenţa acestor noţiuni este dată prin legea fundamentală iar legile ordinare nu pot să utilizeze aceşti termeni, cu un alt înţeles decât cel dat de legiuitorul constituant (75).

Legea proprietăţii publice şi regimul juridic al acesteia (76) întrebuinţează noţiunea de domeniu public, pentru a desemna bunurile care fac obiectul proprietăţii publice, evidenţiind ideea fundamentală potrivit căreia domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale reprezintă regula, spre deosebire de domeniul public, ce constituie excepţia. Prin urmare ori de câte ori legea se referă generic la proprietatea statului şi a unităţilor administrativ teritoriale, ne aflăm în prezenţa proprietăţii private a acestor persoane de drept public, supusă regimului juridic de drept comun, dacă prin lege nu se dispune altfel.

Într-o altă concepţie se stabileşte un raport de la întreg la parte, între noţiunea de domeniu şi noţiunea de proprietate. Această concepţie

42

are două nuanţări. Una de drept administrativ şi alta specifică dreptului civil.

În accepţiunea de drept administrativ noţiunea de domeniu public nu coincide pe deplin cu aceea de proprietate publică întrucât domeniul public cuprinde pe lângă bunurile proprietate publică şi bunurile imobile (terenuri agricole, păduri) sau mobile (tablouri, sculpturi) care sunt proprietate privată, dar ţin de domeniul public, fiind în paza unei persoane de drept public (77).

În opinia unui autor de drept civil se apreciază că proprietatea publică poate fi de domeniu public, adică bunurile prevăzute în articolul 135 punctul 4 din Constituţie şi de domeniu privat, respectiv totate celelalte bunuri care aparţin proprietăţii publice (78). Se are în vedere concepţia “bunurilor domeniale” care alcătuieşte domeniul administrativ al statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, ce cuprinde atât domeniul public, cât şi cel privat spre deosebire de domeniul civil format numai din bunurile particularilor iar bunurile care alcătuiesc domeniul, nu trebuie confundate cu res communes adică bunurile neapropriabile ca aerul, lumina, apa mărilor (79).

De subliniat că bunurile proprietate privată supuse conservării şi transmiterii generaţiilor viitoare, nu pot fi incluse în domeniul public, chiar dacă sunt supuse unor reguli de ordine publică, după cum nici bunurile proprietate privată ale persoanelor juridice de drept public, nu pot intra în alcătuirea domeniului public, întrucât o asemenea abordare este contrară legii.

Regimul juridic special, aplicabil bunurilor care necesită conservarea şi transmiterea lor generaţiilor viitoare, nu se bazează pe inalienabilitate, specifică proprietăţii publice, şi astfel aceste bunuri pot fi înstrăinate în condiţiile legii, iar bunurile proprietate privată a statului şi unităţilor administrativ-teritoriale sunt supuse dreptului comun, cu unele reguli derogatorii, în privinţa formelor de înstrăinare şi a modalităţilor de achiziţionare.

Proprietatea privată a statului şi unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuită din bunurile imobile şi mobile, altele decât cele publice, care se găsesc în circuitul civil general, putând fi înstrăinate, concesionate şi închiriate în urma organizării unei licitaţii publice, în condiţiile legii.

Bunurile din domeniul public pot fi date după caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, a altor instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local. Darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre a Guvernului sau a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local. Titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească bunul şi să dispună de acesta, în condiţiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare. Dreptul de administrare poate fi revocat numai dacă titluarul său nu-şi exercită drepturile şi nu-şi execută obligaţiile născute din actul de transmitere.(80)

Potrivit legii consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca

43

bunurilie ce aparţin domeniului public sau privat, de interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să fie concesionate ori să fie inchiriate. Totodată aceste entităţi publice hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeţean, în condiţiile legii şi pot da în folosinţă gratuită, pe termen limitat, bunurile mobile şi imobile proprietate publică sau privată ori judeţeană, după caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitatăţi de binefacere sau de utilitate publică ori serviciilor publice.

3.9.3. Regimul juridic al proprietăţii publice

Regimul juridic al proprietăţii publice este un regim administrativ de drept public, derogatoriu de la regulile dreptului comun. Potrivit dispoziţiilor constituţionale bunurile proprietate publică sunt inalienabile, adică nu pot ieşi din proprietatea statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, prin acte juridice şi să fie transmise în proprietatea altor titulari sau să se constituie asupra acestora dezmembrăminte ale dreptului de proprietate ori drepturi reale accesorii, decât în condiţiile legii, pe când bunurile din proprietatea privată a persoanelor juridice de drept public pot fi înstrăinate, ca orice alt bun particular potrivit legii.

Bunurile inalienabile fiind scoase din circuitul civil nu pot fi grevate de de nici o servitute, cu excepţia situaţiei în care “servituţiile sunt compatibile cu uzul sau interesul public, căruia îi sunt destinate bunurile afectate”.

Textul de lege a dat posibilitatea ca în literatura de specialitate să se pună problema dacă legea restrânge la servituţi, dezmembrămintele care pot fi constituite cu privire la bunurile proprietate publică sau din moment ce legea nu interzice alte dezmembrăminte, ele se pot constitui asupra unuia sau altuia din bunurile proprietate publică.

Într-o opinie se apreciază că prin constituirea de pildă a unui drept de uz şi uzufruct asupra unui bun public, nu se realizează o înstrăinare a bunului şi nu are loc o circulaţie juridică stricto sensu, adică o transmitere de proprietate de la o persoană la alta. Prin urmare nu se contravine caracterului inalienabil al bunurilor aparţinând proprietăţii piblice iar dacă pot lua naştere aceste dezmembrăminte, ele nu trebuie să contravină naturii pentru care bunurile în discuţie aparţin proprietăţii publice, ci dimpotrivă să dea expresia destinaţiei lor şi anume uzului sau interesului public (81).

Un asemenea punct de vedere nu poate fi primit având în vedere că regimul juridic al bunurilor proprietate publică este unul administrativ, de strictă interpretare a legii iar criteriile ce determină apartenenţa bunului la proprietatea publică sunt expresia apărării unui interes general, în dauna interesului particular.

Bunurile publice inalienabile au semnificaţia unor valori de interes general care prin natura şi destinaţia lor trebuie protejate şi transmise

44

generaţiilor viitoare. În consecinţă generaţia actuală are obligaţia de a lua măsurile necesare pentru realizarea acestui deziderat, mai cu seamă în privinţa bunurilor care au o deosebită importanţă ecologică, culturală, arhivistică, istorică, documentară, edilitară etc., ferindu-le de factorii distructivi naturali sau umani. În acest sens se face distincţie între domeniul public natural (mediul ambiant, apele, bogăţiile subsolului) şi domeniul artificial (valorile istorice, artistice, ştiinţifice, documentare etc.).

Inalienabilitatea bunurilor publice determină caracterul insesizabil al acestor bunuri, în urma scoaterii lor din circuitul civil. În consecinţă bunurile publice nu pot fi urmărite silit de către creditori, considerându-se că statul este întotdeauna solvabil.

Bunurile publice sunt imprescriptibile sub aspect achizitiv, neputând fi dobândite prin uzucapiune (imobile) sau posesie de bună credinţă (mobile) spre deosebire de bunurile proprietatea privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale asupra cărora prescripţia se aplică în aceleaşi condiţii ca şi asupra bunurilor particularilor.

Inalienabilitatea, insesizabilitatea şi imprescriptibilitatea sunt prevăzute în mai multe acte normative care reglementează regimul juridic aplicabil unor categorii de bunuri publice. Bunăoară în Legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia se prevede că “bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imperceptibile după cum urmează: a)nu pot fi înstrăinate ci pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condiţiile legii; b) nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale; c) nu pot fi dobândite de către alte personae prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună credinţă asupra bunurilor mobile”.

Actele juridice încheiate cu încălcarea regimului juridic al bunurilor domeniului public sunt lovite de nulitate absolută.

3.9.3. Sfera domeniului public

Legea fundamentală prevede că proprietatea în România este publică sau privată iar cea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. În consecinţă domeniul public poate fi de interes naţional, când proprietatea publică aparţine statului sau de interes local, atunci când proprietatea aparţine comunelor, oraşelor, municipiilor sau judeţelor. În calitate de proprietar, statul şi unităţile administrativ-teritoriale exercită posesia, folosinţa şi dispoziţia asupra bunurilor care alcătuiesc domeniul public, în limitele şi în condiţiile legii.

Potrivit dispoziţiilor constituţionale bunurile care fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice sunt: “bogăţiile de orice natură ale subolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental şi alte bunuri stabile prin lege”. Caracterul proprietăţii bunurilor enumerate de legea fundamentală nu poate fi schimbat de legiuitorul

45

ordinar. Prin urmare bunurile proprietăţii publice nu pot fi trecute în proprietatea privată, nici chiar a statului, decât tot printr-o dispoziţie constituţională, ceea ce ar presupune modificarea constituţiei.

Legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia prevede că domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute de dispoziţiile constituţionale, din cele stabilite expres în anexa legii şi din orice alte bunuri care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public şi sunt doândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale, prin modurile prevăzute de lege.

Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute de dispoziţiile constituţionale, din cele anumerate la pct. 1 din anexa Legii privind proprietatea publică precum şi alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege. Bunurile enumerate de lege sunt următoarele: 1)bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ; 2)spaţiul aerian; 3) apele de suprafaţă, cu albiile lor minore, malurile cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi cu potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime, căile navigabile interioare; 4) pădurile şi terenurile destinate împăduririi, celor care servesc nevoilor de cultură, de producţie ori de administraţie silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum şi terenurile neproductive incluse în amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naţional şi nu sunt proprietate privată; 5) terenurile care au aparţinut domeniului public al statului înainte de 6 martie 1945; terenurile obţinute prin lucrări de îndiguiri şi de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor şi staţiunilor de cercetări ştiinţifice şi ale unităţilor de învăţământ agricol şi silvic, destinate cercetării şi producerii de seminţe şi de material săditor din categoriile biologice şi de animale de rasă; 6) parcurile naţionale; 7) rezervaţiile naturale şi monumentele naturii; 8)patrimonial natural al Rezervaţiei Biosferei “Delta Dunării”; 9)resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental împreună cu platoul continental; 10) infrastructura căilor ferate, inclusiv tunelele şi lucrările de artă; 11) Tunelele şi casetele de metrou, precum şi instalaţiile aferente acestuia; 12) drumurile naţionale, autostrăzi, drumuri expres, drumuri naţionale europene, principale, secundare; 13) canalele navigabile, cuvetele canalului, construcţiile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, apărările şi consolidările de maluri şi taluzuri, zonele de siguranţă de pe malurile canalului, drumurile de acces şi teritoriile pe care sunt realizate acestea; 14) reţelele de transport al energiei electrice; 15) spectre de frecvenţă şi reţele de transport şi de distribuţie de telecomunicaţii; 16) canalele magistrale şi reţelele de distribuţie pentru irigaţii cu prizele aferente; 17) conductele de transport ale ţiteiului, al produselor petroliere şi ale gazelor naturale; 18) locurile de acumulare şi barajelor acestora, în cazul în care activitatea de producere a energiei electrice este racordată la sistemul energetic; 19) digurile de apărare împotriva inundaţiilor; 20) lucrările de regularizare a cursurilor de apă; 21) cantoanele hidrotehnice, staţiile hidrologice,meteorologice şi de calitate a apelor; 22)posturile maritime şi

46

fluviale civile şi militare, terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri şi alte construcţii hidrotehnice pentru acostarea navelor şi pentru alte activităţi din navigaţia civilă, bazine, acvatorii şi şenale de acces, drumuri tehnologice în porturi, monumente istorice aflate în porturi, cheiuri şi pereuri situate pe malul căilor navigabile, în afara incintelor portuare destinate activităţilor de navigaţie; 23) terenurile destinate exclusiv instrucţiei militare; 24) pichetele de grăniceri şi fortificaţiile de apărare a ţării; 25) pistele de decolare, aterizare, căile de rulare şi platformele pentru îmbarcare-debarcare situate pe acestea şi terenurile pe care sunt amplasate; 26)statuile şi monumentele declarate de interes public naţional; 27) ansamblurile şi siturile istorice şi arheologice; 28) muzeele, colecţiile de artă declarate de interes public naţional; 29) terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea Parlamentul, Preşedenţia, Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi instituţiile publice subordinate acestora; instanţele judecătoreşti şi parchetele de pe lângă acestea şi unităţi ale Ministerului Apărării Naţionale şi ale Ministerului Administraţiei şi Internelor, ale serviciilor publice de informaţii, precum şi cele ale Direcţiei generale a penitenciarelor; serviciilor publice decentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale precum şi prefecturile, cu excepţia celor dobândite din venituri proprii extrabugetare care constituie proprietatea privată a acestora.

Domeniul public al judeţelor este alcătuit din drumurile judeţene, terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliul judeţean şi aparatul propriu al acestuia, instituţiile publice de interes judeţean cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judeţene şi alte asemenea bunuri, dacă nu au fost declarate de uz sau interes public naţional sau local, precum şi alte bunuri de uz sau interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean.

Bunurile domeniului public al comunelor oraşelor şi municipiilor sunt următoarele: 1)drumurile comunale, vecinale şi străzile; 2)pieţele publice, precum şi zonele de agrement; 3) lacurile şi plajele care nu sunt declarate de interes public naţional sau judeţean; 4) reţelele de alimentare cu apă, canalizare, termoficare, gaze, staţiile de tratare şi epurare a apelor uzate, cu instaţaţiile, construcţiile şi ternurile aferente; 5) terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea consiliului local şi primăria, precum şi instituţiile publice de interes local, cum sunt: teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile şi altele de asemenea natură; 6) locuinţele sociale; 7)statuile şi monumentele, dacă nu au fost declarate de interes public naţional; 8) bogăţiile de orice natură ale subsolului, în stare de zăcământ, dacă nu au fost declarate de interes public naţional; 9) terenurile cu destinaţie forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului şi dacă nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; 10)cimitirele orăşeneşti şi comunale precum şi alte bunuri de uz sau interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt prevăzute prin lege ca fiind bunuri de uz sau interes

47

public naţional sa judeţean.Prin bunuri de uz public se înţelege acele bunuri care sunt destinate

prin natura lor să fie folosite de către toţi cetăţenii care au acces la acestea iar bunurile de interes public sunt acele bunuri care au menirea de a fi folosite la unele activităţi care interesează pe toţi membrii unei comunităţi. Din categoria bunurilor de uz public amintim pieţele, parcurile publice, străzile, căile de comunicaţii etc. iar cele de interes public sunt bunăoară terenurile pe care au fost amplasate unele instituţii culturale, ştiinţifice artistice etc.

Dreptul de proprietate publică se dobândeşte pe cale naturală, prin achiziţii publice, prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, prin acte de donaţie sau legate, acceptate de Guvern, de consiliul judeţean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză intră în domeniul public, prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică şi prin alte moduri prevăzute de lege.

Trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora pentru o cauză de utilitate publică se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti ori a consilului local iar trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se face la cererea consiliilor respective, prin hotărâre a Guvernului.

În situaţia trecerii unui bun din domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale, în domeniul public al statului, această operaţie juridică se realizează la cererea Guvernului prin actul administrativ al consiliilor respective.

Dreptul de proprietate publică încetează numai dacă bunul a pierit sau a fost trecut în domeniul privat, conform legii.

Note bibliograficePARTEA I-ACAPITOLUL I

Statul de drept - sintagmă a democraţiei contemporane

1. Dorel Moţiu, Teoria generală a dreptului, Cluj-Napoca, 1995, p. 44;2. Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii publice, tratat, vol. I, Editura

Nova, Bucureşti, 1996, p. 17;3. Gheorghe Boboş, Teoria generală a statului şi dreptului, Editura didactică şi

pedagogică, Bucureşti, 1983, p. 35;4. ibidem;5. I. Deleanu, op. cit., p. 29;6. Sida p.12;7. ibidem, p. 43;8. ibidem;9. Pierre Pescatore, Instrucţion a la science du droit, Centr universitaire de

48

l’Etat, Louxenburg,1978,p.243;10. I.Dogaru; D.C. Danişor, Teoria generală a dreptului, Ed.Ştiinţifică, Bucureşti

1999,p.294;11. I Deleanu,p.43;12. Ibidem13. Gheorghe Boboş, Teoria generală a dreptului, Editura Dacia, Cluj-

Napoca, 1994, p. 166;14. I.Ionescu, Op.cit.,p.27.15. Henri Brun, Guy Tremblay, Droit constitutionel, Les Éditions Yvon Blais Inv.,

Quebec, 1990, p. 61;16. Ovidiu Ţinca, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Imprimeria

de vest Oradea, 1994, p. 35;17. Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii publice, tratat, vol. II, Editura

Nova, Bucureşti, 1996, p. 3;18. Cristian Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, Editura

Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p. 33;19. I. Deleanu, op. cit., p. 8;20. ibidem, p. 13;21. Romulus Seişanu, Istoria frontierelor, Cartea Românească, Bucureşti, 1940,

p. 5;22. Grigore Geamănu, Drept internaţional contemporan, vol. I, Editura didactică

şi pedagogică, Bucureşti, 1975, p. 475;23. Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I,

Universitatea ecologică "Dimitrie Cantemir", Tg. Mureş, 1993, p. 63;24. O. Ţinca, op. cit., p. 44;25. I. Deleanu, op. cit., vol. I, p. 92;26. ibidem, p. 94;27. ibidem, p. 98;28. Diritto Constituzionale, X Edizione, Simone, 1995, p. 19;29. A se vedea Genovea Vrabie, Posibile clasificări ale autorităţilor publice din

România, în revista Studii de drept românesc, nr.1-2/1997 p.41.30.A se vedea Cristian Ionescu, Rolul şi funcţiile Preşedintelui României în

sistemul constituţional românesc, în revista Dreptul nr.11/1996,p.3731.A se vedea MariaVesmas, Rolul şi locul Preşedintelui României în sistemul

autorităţilor publice ale statului român, în revista de Drept public nr.1/1998,p.69;32. Diritto Constituzionale, op.cit.p.30;33. I. Deleanu, op. cit., vol. II, p. 97;34. ibidem;35. I. Deleanu, op. cit., vol. I, p. 89;36. ibidem, p. 91;37. ibidem, p. 129;38. T. Drăganu, op. cit., p. 100;39. În acest sens a se vedea Maria.Vesmaş. Op.cit.p.71;40. Toate tratatele şi cursurile de drept constituţional;41. Valentin I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, partea generală,

Editura All, 1996, p. 4; 42. Publicată în Monitorul Oficial nr.210 din 25 aprilie 2001;

43. Legea nr.92/1992 republicată, publicată în Monitorul Oficial nr.259 din 30.09.1997;

44. A se vedea I.Vida,comentariu, în Constituţia României, comentată şi adnotată, Editura Regia Autonomă, ”Monitorul Oficial”, Bucureşti 1992,p.289; T.Drăgan,Drept constituţional şi instituţii politice Vol.II,Editura Lumina Lex 1998 p.357.

45. A se vedea Al.Tuculeanu, Raporturile Ministerului Public cu autoritatea legislativă şi autoritatea executivă ,în Dreptul nr.11/1996 p.56; Virgil Pop, Despre relaţia de autoritate a Ministerului Justiţiei cu Ministerul Public în Studii de drept românesc,nr.4/1994,p.355; Virgil Pop,

49

Din nou despre relaţia de autoritate a Ministerului Justiţiei cu Ministerul Public, în studii de drept românesc,nr.4/1995 p.295; Horia Diaconescu, Din nou cu porivire la natura juridică a Ministerului public în revista Dreptul nr.4/1996 p.19; Vasile Păvăleanu, Rolul Ministerului Public în lumina recomandărilor Comitetului de Miniştri al statelor membre ale Consiliului Europei, în revista Dreptul, nr.11/2001 p.85. G.Mateuţ, Procedura penală, vol.I, Editura Chemarea Iaşi,1993,p.55, Genoveva Vrabie, Drept constituţional şi instituţii politice, Vol.II,Editura Cugetarea Iaşi 1996,p.55,Grigore Teodoru, Drept procesual penal, Editura Cugetarea, Iaşi 1996,p.112; Nicolae Cochiinescu, Totul despre Ministerul Public,Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000,p.37, N.Volonciu, Tratat de procedură penală, Vol.I, Ed. Paideia,Bucureşti 1993. Pag.l6 şi altele.

46. Mihai Ruja, Natura juridică a Ministerului Public, în revista Dreptul,nr.4/1995 p.45.47. Publicată în Monitorul Oficial nr.170 din 25 iulie 1997;48. Legea nr.92/1992 republicată, cu modificările ulterioare, în Monitorul Oficial

nr. 259 din 30.09.1997;49. Art.1, din Legea nr.142/1997, Publicată în Monitorul Oficial nr.170 din 25

iulie 1997;50. A se vedea Regulamentul de funcţionare a Consiliului Superior al

Magistraturii, publicat în Monitorul Oficial nr.442 din 20 noiembrie 1998;51. I. Deleanu, op. cit., vol. I, p. 69; 52. ibidem, p. 32;53. Antonie Iorgovan, Drept constituţional şi instituţii politice, Teorie generală,

Editura "Galeriile J. L. Calderon", Bucureşti, 1994, p. 130;54. Hegel, Principiile filozofiei dreptului, Editura All, Bucureşti, 1996, p. 187;55. D. Moţiu, op. cit., p. 49;56. ibidem, p. 50;57. Publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 141 din 7 iulie 1997;58. Decretul nr.31/1954;59. . H. şi L. Mazeaud, Jean Mazeaud, Leçons de droit civil, t. I, Paris, Editura

Montchréstien, 1959, p. 595;60. P.Negulescu, Tratat de drept administrative, vol.I, ed.IV-a, Editura Marvan,

1934,p.9;61. P. Negulescu,Tratat de drept administrativ, Vol.I ed.III-a Tipografiile Române

Unite, Bucureşti,1925,p.134; A Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Vol.I, ed.a III-a.Institutul de arte grafice Eminescu SA Bucureşti 1929,p.187; M.Preda,Autoritatea adm.pubnlice,Edit.Lumina Lex.1999,p.464.

62. Ilie Iovănaş, Drept administrative, Editura Servo-Sat, Arad, 1997,p.35.63. T. Drăganu, op. cit., p. 59 şi urm.;64. Traian Ionaşcu, Organizaţiile socialiste ca persoane juridice în România,

Bucureşti, Editura Academiei, 1967, p. 9;65. T.Drăganu, Actele de drept administrative, Ed.Ştiinţifică, Bucureşti, 1959

p.61;66. Legea 215/2001, Publicată în M.Of. partea I nr.204 din 23 aprilie 2001;67. A se vedea Legea nr. 102 din 24 septembrie 1992 privind stema ţării şi

sigiliul statului, Monitorul Oficial nr. 236/1992; Legea nr. 75 din 26 august 1994, publicată în Monitorul Oficial nr. 237/1994;

68. Dicţionar de drept civil, Editura ştiinţifică şi pedagogică Bucureşti, 1980, p.410;

69. Yves Brard, Domaines public et prive… Dalloz,1994,p.35; 70. Yves Brard, op.cit.p.37;71. Dicţionar romn latin, Editura ştiinţifică, Bucureşti, 1973;72. Yves Brard, op.cit.p,1;73. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrative, vol.II, Editura Nemira,

1996,p.5;74. A.Iorgovan,op.cit.,p.28;75. V.I. Prisăcaru,op.cit.,p.55 şi alţii;76. Yves Brard, op. cit., p. 37;

50

77. Dicţionar latin-român, Editura ştiinţifică, bucureşti, 1973, p. 191;78. Yves Brard, op. cit., p. 1;79. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 1996,

p. 5;80. A. Iorgovan, op. cit., p. 28;81. V. I. Prisăcaru, op. cit., p. 55, şi alţii;82. A. Iorgovan, op. cit., p. 5; I. P. Romoşan, Drept civil, drepturile reale, Editura Imprimeria de vest, Oradea, 1996, p. 54;83. I. P. Filipescu, Drept civil, Dreptul de proprietate..., Editura Actami,

Bucureşti, 1994, p. 81.

CAPITOLUL II

FUNCŢIA ADMINISTRATIVĂ

51

1. Consideraţii generale

Statul ca instituţie se autolegitimizează funcţionând în baza unor scopuri comune, pentru întreaga colectivitate, scopuri denumite şi interese generale sau publice.(1) Urmărirea concretă a scopurilor, a intereselor generale şi actualizarea lor se realizează prin intermediul funcţiei administrative sau executive a statului.

Această funcţie fiind complexă şi dinamică, constă în realizarea concretă de către structurile guvernamentale şi cele autonome a intereselor publice stabilite de către autoritatea legislativă. Prin urmare, realizarea acestor interese are loc în cadrul acţiunii administrative care cuprinde atât mijloacele juridice de concretizare a acestei funcţii şi regulile de organizare şi funcţionare a instituţiilor administrative, cât şi formele pe care le îmbracă această acţiune.

Existenţa oamenilor este condiţionată de satisfacerea trebuinţelor lor într-un cadru social în care unii îşi asumă funcţii de conducere, alţii aplică deciziile luate de cei care conduc iar cei mai mulţi au nevoie de serviciile, create ce sunt esenţiale pentru viaţa lor.

Acţiunea administrativă impune condiţia obligatorie a aplicării şi respectării legii atât de către cei care administrează, cât şi de către cei administraţi. Operaţiunea de administrare este proprie autorităţilor ce realizează servicii publice, comandate de către puterea politică, în funcţie de percepţia unor nevoi sociale, care astfel realizează administraţia publică, dar şi particularilor care prin administratori acţionează în scopul unor interese personale, înfăptuind o administraţie privată.

Administraţia publică acţionează în mod dezinteresat, urmărind realizarea interesului general, utilitatea publică sau cu alte cuvinte "binele comun" într-un regim de putere publică, pe când administraţia privată, prin propria putere şi sub controlul autorităţilor publice, care veghează la respectarea ordinii publice, realizează satisfacerea unor interese private(2)

Distincţia dintre administraţia publică şi cea privată se realizează prin intermediul legii de către autoritatea legislativă.

Pe lângă cele două forme de administraţie, în cadrul statului se realizează şi o administraţie subsidiară înfăptuită de către alte autorităţi publice, ca activitate derivată sau conexă realizării competenţelor ce le revin potrivit Constituţiei şi legilor organice care le reglementează activitatea specifică.

Conceptul de administraţie. În accepţiunea curentă, prin administraţie se înţelege atât o activitate, acţiunea de administra, cât şi organele care realizează această activitate.(3) De regulă, autorităţile ce realizează o anumită activitate poartă denumirea acelei activităţi. Bunăoară administraţia finanţelor se realizează de către administraţia financiară, aplicarea regimului vamal pe întreg teritoriul statului şi în zonele libere se înfăptuieşte de către administraţia vamală, etc.

Cuvântul administraţie derivă din latinescul "minister" care înseamnă servitor şi este în legătură cu cu cuvântul "magister" care arată o stare superioară, îl desemnează pe stăpân, evidenţiindu-se astfel subordonarea primului faţă de celălalt. Cuvântul "administer" format din prepoziţia "ad" care înseamnă la, către şi "minister", semnifică ajutor al cuiva, slujitor, executant, instrument.(4) Cu alte cuvinte semnificaţia noţiunii de administraţie este o

52

activitate care serveşte la ceva şi o persoană care realizează această activitate.Noţiunea de administraţie are o sferă foarte largă cuprinzând toate formele

de administrare, de gestionare sau gospodărire a bunurilor.Acţiunea de a administra este o activitate socială, de satisfacere a unor

trebuinţe sociale, fiind prin definiţie o activitate subordonată. Datorită complexităţii fenomenului social, acţiuni de natură administrativă întâlnim atât în cadrul realizării acţiunilor productive sau comerciale, cât şi odată cu efectuarea operaţiunilor cu caracter cultural ori sanitar. Prin urmare orice activitate adminstrativă constă în acţiunea unor oameni, în raport cu alţi oameni, în cadrul unei colectivităţi sociale organizate, în vederea atingerii unui anumit scop.

În acest context, fiecare activitate administrativă presupune acţiuni de organizare, coordonare şi control, luarea unor decizii şi realizarea materială a unor obiective sociale stabilite de către o autoritate superioară, evidenţiindu-se astfel legătura dintre activitatea administrativă şi diviziunea socială a muncii.

Conceptul de administraţie publică. Noţiunea de administraţie publică este o specie a activităţii administrative şi o formă a funcţiei administrative a statului. Valorile pe care le realizează administraţia publică sunt valori politice, stabilite de către stat, potrivit specificului organizării politice a societăţii. Aceste valori privesc satisfacerea trebuinţelor de interes general, într-un regim de putere publică, pe baza prerogativelor constituţionale, care fac să prevaleze interesul public faţă de cel privat.

Delimitarea administraţiei publice de alte activităţi sociale se poate realiza atât prin raportarea locului acesteia în cadrul activităţilor publice, cât şi prin raportarea ei la conţinutul activităţilor administrative.

Odată cu diversificarea funcţiilor statului modern apare necesitatea înfiinţării de noi servicii publice. Reglementarea uniformă a raporturilor sociale dintre membrii societăţii se realizează prin activitatea de legiferare a normelor primare realizată de către Senat şi Camera Deputaţilor. Activitatea normativă a administraţiei publice este "secundum legem" şi "praeter legem". Soluţionarea litigiilor care apar între membrii societăţii şi pedepsirea celor ce încalcă legea, se realizează de către serviciul public judiciar, alcătuit din sistemul instanţelor judecătoreşti, singurele autorităţi prin care se înfăptuieşte justiţia. Litigiile dintre administraţie şi administraţi, soluţionate de către administraţia publică se realizează prin organele cu activitate jurisdicţională, constituite potrivit legii, fără a se îngrădi accesul liber la justiţie.

Prin urmare, serviciile publice administrative sunt create pentru satisfacerea intereselor generale, de apărare a ordinii publice şi a securităţii statului, de asigurare a trebuinţelor de instruire, cultură şi sănătate a populaţiei, precum şi asigurarea condiţiilor materiale de viaţă ale cetăţenilor, într-un regim de drept public, printr-o activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legilor.

Conţinutul activităţii administraţiei publice se realizează prin acte juridice şi operaţiuni materiale, prin care se execută legea, precum şi prin emiterea de norme subsecvente sau organizarea ori prestarea directă de servicii publice.

Acţiunea administrativă este continuă şi concretă, distingându-se prin aceste elemente de activitate legislativă. Dreptul constituie pentru administraţia publică un mijloc şi nu un scop, acţiunea administrativă desfăşurându-se în cadrul

53

dreptului, pentru satisfacerea intereselor publice, în continuă diversificare şi în anumite condiţii de oportunitate.

În literatura de specialitate, administraţia publică este definită din punct de vedere material sau organic. Bunăoară din punct de vedere material se consideră că administraţia publică desemnează ansamblul activităţilor juridice şi materiale, realizate în regim de putere publică, pentru satisfacerea intereselor generale ale societăţii, iar din punct de vedere organic, aceasta cuprinde ansamblul mijloacelor instituţionale, umane şi materiale, puse în serviciul activităţii administrative.

În realitate, administraţia publică - cum arată E. Forsthoff - poate fi descrisă dar nu definită cuprinzător, întrucât ea se află într-o evoluţie continuă şi se manifestă în forme diverse. Prin urmare, administraţia publică este atât din punct de vedere subiectiv, cât şi obiectiv proteiformă.

Proteiformitatea administraţiei publice reiese şi din următoarele consideraţii:

- autorităţile administraţiei publice au prerogative multiple, complexe şi eterogene care determină atât acţiuni administrative diverse, cât şi un regim juridic diferit al actelor pe care le pun în aplicare;

- administraţia publică îndeplineşte pe lângă funcţia esenţială şi alte funcţii derivate: a) funcţia organizatorică, prin intermediul actelor normative "secundum legem"; b) funcţia de legătură între activitatea politică şi cea administrativă; c) funcţia de urmărire concretă şi imediată a realizării prin intermediul actelor administrative şi a celor de drept privat, a intereselor publice predeterminate de puterea legislativă.

Strâns legate de noţiunea de administraţie publică sunt şi noţiunile de putere publică, serviciul public şi interes public.

Noţiunea de putere publică se referă la ansamblul prerogativelor acordate administraţiei publice de a asigura realizarea interesului public (general) prin crearea şi aplicarea normelor juridice subsecvente, care la nevoie pot fi puse în aplicare prin forţa de constrângere a statului. Regimul de putere publică nu exclude căile de atac puse la dispoziţia celor administraţi în legătură cu apărarea intereselor lor. Bunăoară contenciosul administrativ, care defineşte litigiile juridice dintre administraţia publică şi cei administraţi, reprezintă o dimensiune a acestui regim.

Noţiunea de serviciu public se referă la o prestaţie şi la autoritatea care realizează acea activitate în interes public. În general serviciul public este definit ca fiind o activitate asumată de o autoritate publică în vederea satisfacerii unei trebuinţe de interes general. Nu orice activitate de interes public este serviciu public, ci numai acele prestaţii care satisfac o nevoie socială, apreciată de guvernanţi ca fiind de interes public.

Organizarea unui serviciu public nu exclude desfăşurarea unei activităţi private cu acelaşi scop. La baza funcţionării serviciilor publice stau principiile continuităţii şi adaptării, a neutralităţii şi egalităţii de tratament. Potrivit principiului continuităţii, serviciul public trebuie să funcţioneze fără întrerupere, în mod continuu. Totodată serviciul public trebuie adaptat la schimbările survenite în practică, potrivit intereselor generale. În faţa serviciilor publice toţi cetăţenii sunt egali, iar în general aceste servicii sunt gratuite.

54

Interesul public (general) reprezintă sinteza calitativă a intereselor politice, economice, religioase, etnice sau naţionale, privite în integralitatea lor şi puse în slujba colectivităţii. Ca să capete calitatea de interes general, interesele sociale trebuie să aibă o importanţă sau o motivaţie fundamentală pentru întreaga naţiune, să exprime aspiraţiile vitale ale acesteia, să fie durabile(.5)

Aceste interese diferă de la un stat la altul sau chiar în cadrul aceluiaşi stat, de la o etapă la alta a dezvoltării sale. Conţinutul şi modalităţile de realizare a intereselor publice, depind de condiţiile social-istorice concrete ale unui stat, de raporturile dintre forţele politice angrenate în procesul de conducere socială, de caracterul regimului politic, de raporturile dintre guvernanţi şi guvernaţi, precum şi de poziţia internaţională a statului respective.(6)

2. Organizarea şi funcţionarea administraţiei publice2.1. Consideraţii generale

Fiecărui tip de stat îi este proprie o anumită organizare administrativă, potrivit modului de exercitare a puterii publice şi a necesităţii instituţionalizării acesteia.

Legea fundamentală reglementează două componente ale administraţiei publice: administraţia directă, alcătuită din administraţia guvernamentală şi administraţia autonomă, şi administraţia indirectă realizată de către organizaţiile nonguvernamentale (asociaţii, fundaţii etc.).

Administraţia guvernamentală este înfăptuită de către Guvern şi autorităţile administrative din subordine, de la nivel central şi teritorial, iar administraţia autonomă este realizată de către autorităţile administrative centrale, autonome de specialitate şi organele administraţiei publice teritoriale, constituite potrivit principiului autonomiei locale.

Pe baza atribuţiilor îndeplinite de administraţia publică, în procesul deosebit de complex al conducerii societăţii, deosebim administraţia publică generală şi administraţia publică specializată, precum şi administraţia publică activă, consultativă şi jurisdicţională.

Administraţia publică generală urmăreşte interesul general al societăţii şi înfăptuirea binelui comun, în toate domeniile şi ramurile de activitate, iar administraţia publică specializată, alcătuită din administraţia ministerială, extraministerială şi cea autonomă de specialitate, realizează trebuinţele sociale dintr-o anumită ramură sau domeniu ale activităţii sociale, în cadrul legal existent.

Administraţia publică activă, administraţia consultativă şi cea jurisdicţională se realizează de către organe care fac parte din structura autorităţilor publice, în condiţii procedurale şi cu metode de lucru specifice. Astfel, administraţia activă se înfăptuieşte în principal, în cadrul unor structuri ierarhice care presupun subordonarea organului inferior faţă de cel superior. Administraţia consultativă se realizează pe bază de avize, de către autorităţi din cadrul administraţiei publice, având un rol deosebit în apărarea legalităţii. Administraţia jurisdicţională are ca obiect soluţionarea litigiilor dintre administraţie şi administraţi, de către autorităţi anume prevăzute de lege, prin hotărâri ce poartă denumirea de acte administrativ-jurisdicţionale.

55

În epoca contemporană procedura convenţională de administrare şi gestionare a patrimoniului statului şi a autorităţilor administrative a luat o deosebită amploare, impunându-se o nouă formă de administraţie, administraţia contractuală.

Procedeul contractual are noi şi multiple aplicaţii, administraţia utilizându-l tot mai mult, pentru a atrage acţiunea particularului, în scopul servirii interesului public (general).

Administraţia guvernamentală centrală este înfăptuită de către Guvern, ca autoritate supraordonată a administraţiei publice, care realizează o administraţie generală şi activă, ministere, care realizează administraţia ministerială de specialitate şi celelalte organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a ministerelor, ce poartă denumiri diferite (secretariate, comisii, oficii, agenţii etc.), care realizează administraţia extraministerială de specialitate.

În subordinea organelor de specialitate se află diferite regii autonome, societăţi comerciale cu capital de stat, şi instituţii publice care realizează serviciile publice de interes naţional.

Administraţia guvernamentală teritorială este realizată de către prefect, comisia judeţeană consultativă şi serviciile publice decentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului.

Administraţia autonomă se realizează la nivel central de către autorităţile administrative autonome, ca administraţie de specialitate (unele având şi structuri locale) cum sunt bunăoară Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Serviciul Român de Informaţii etc. iar, la nivel teritorial această administraţie se realizează de către autorităţile administraţiei publice constituite pe baza principiului autonomiei locale. Din această ultimă categorie de autorităţi fac parte consiliul local şi primarul, care realizează administraţia locală, şi consiliul judeţean care realizează administraţia judeţeană.(7)

2.2. Principii generale

Principiile generale de organizare administrativă sunt centralizarea, deconcentrarea şi decentralizarea administrativă.

Organizarea administraţiei publice se realizează în concordanţă cu necesitatea satisfacerii intereselor generale ale societăţii şi ale particularilor, persoane fizice sau juridice. Această organizare reprezintă un important mijloc de garantare a drepturilor şi intereselor esenţiale ale cetăţenilor care alcătuiesc societatea.

Modul de rezolvare a acestui deziderat fundamental al societăţii a fost conceput, discutat şi experimentat, în decursul timpului, în variante multiple, toate axate în jurul instituţiilor "centralizării" şi "decentralizării administrative". (8)

Centralizarea se justifică pentru realizarea intereselor generale ale societăţii, iar decentralizarea pentru realizarea problemelor locale. Orice guvernare democratică presupune îmbinarea centralizării cu decentralizarea, ca fenomene relative în viaţa oricărei societăţi.

În regim centralizator toate deciziile administrative emană direct de la autorităţile centrale guvernamentale şi presupun subordonarea ierarhică a

56

autorităţilor locale faţă de cele superioare. Ori de câte ori actele emise de autorităţile locale, nu sunt în concordanţă cu cele ale autorităţilor centrale, acestea pot fi anulate, abrogate, modificate, suspendate sau chiar reformate de către autoritatea ierarhică, în temeiul dreptului de control ierarhic, al superiorului asupra activităţii inferiorilor. Acest control priveşte întreaga activitate a organului controlat atât sub aspectul legalităţii, cât şi a oportunităţii măsurilor luate. În practică, acest sistem de organizare administrativă este aproape imposibil de menţinut, datorită îmbinării sale organice cu deconcentrarea administrativă.

Deconcentrarea presupune un regim administrativ situat între centralizare şi decentralizarea administrativă, bazat pe regula generală de repartiţie a atribuţiilor şi mijloacelor de acţiune, între diferite organe ale administraţiei guvernamentale. Domeniul de competenţă a administraţiei centrale rămâne neschimbat, însă deciziile la anumite eşaloane teritoriale sunt luate în numele administraţiei guvernamentale, de către agenţi subordonaţi ierarhic. Prin urmare, deconcentrarea este o simplă metodă tehnică de luarea deciziilor, conferită reprezentanţilor locali ai administraţiei centrale. Ea se bazează pe relaţii ierarhice, de la superior la subordonat. Superiorul ierarhic poate adresa subordonatului instrucţiuni, poate să-i anuleze deciziile sau să le reformeze, potrivit principiilor legalităţii şi oportunităţii.

Decentralizarea este un transfer de atribuţii, persoanelor publice independente de autorităţile guvernamentale (şi nu faţă de stat cum greşit se susţine în unele lucrări de specialitate) care, sub controlul acestor autorităţi, beneficiează de o reală autonomie gestionară. Această decentralizare poate să fie teritorială, care se aplică colectivităţilor locale, şi tehnică sau funcţională, ce consacră autorităţile specializate autonome, dotate cu personalitate juridică, şi organizaţiile nonguvernamentale (asociaţii, fundaţii...).

Decentralizarea administrativă este pe de o parte rezultatul necesităţii eficientizării acţiunii publice, iar pe de altă parte, a apropierii administraţiei de administraţi. Totodată decentralizarea teritorială reprezintă voinţa cetăţenilor de participare democratică la procesele de luarea deciziilor. Decentralizarea trebuie făcută cu prudenţă, stabilindu-se cu grijă care sunt competenţele ce se transferă entităţilor teritoriale, în ce limite şi sub ce control. Scopul urmărit fiind menţinerea unităţii colectivităţilor locale, care să ducă la crearea unei societăţi bogate în iniţiative, conştientă de libertatea şi responsabilitatea ei.

Colectivităţile sociale constituite în unităţile administrativ-teritoriale au nevoi specifice care îi solidarizează pe membrii lor. Totodată interesele locale sunt mai bine cunoscute şi satisfăcute de către autorităţile locale, fapt ce duce la creşterea spiritului de iniţiativă individuală şi la accentuarea spiritului de libertate. Administraţia guvernamentală nu poate să soluţioneze ansamblul acestor nevoi şi interese, prin mijloacele de care dispune şi în condiţii de oportunitate şi eficienţă.

Determinarea gradului de decentralizare se face în funcţie de mai mulţi factori: întinderea teritoriului, mărimea populaţiei, condiţiile politice, economice şi sociale existente, tradiţii şi obiceiuri, specificul local etc.(9) Aceşti factori pot varia de la o ţară la alta, de la un moment istoric la altul.

Decentralizarea administrativă teritorială şi tehnică sau funcţională, presupun competenţe proprii şi recunoaşterea unei independenţe funcţionale reale autorităţilor decentralizate, faţă de autorităţile guvernamentale. Această

57

decentralizare nu implică şi decentralizarea politică statală. Activitatea politică a comunităţilor locale, de constituire a autorităţilor locale şi de fixare a obiectivelor sociale, se înscrie în activitatea politică a statului şi se desfăşoară în cadrul legal constituit de către stat.

Decentralizarea politică priveşte doar statele federative unde puterea politică este împărţită între autorităţile federale şi cele ale statelor membre.

Pentru a preveni abuzurile care pot prejudicia interesul general, autorităţile guvernamentale, în numele statului, exercită o putere veritabilă de supraveghere a autorităţilor decentralizate, în special prin controlul de tutelă administrativă.

Spre deosebire de controlul ierarhic, tutela administrativă nu se poate exercita fără un text de lege, care să precizeze acest control şi limitele lui. De asemenea tutela administrativă se exercită de autorităţile anume prevăzute de lege sub controlul judecătoresc şi priveşte numai legalitatea, nu şi oportunitatea actelor emise.

În România, organizarea administraţiei guvernamentale este întemeiată pe principiul centralizării care decurge din caracterul unitar şi suveran al statului şi a deconcentrării serviciilor publice de specialitate centrale.

Principiul decentralizării administrative stă la baza organizării administraţiei autonome de specialitate, care nu se află în subordinea Guvernului şi a administraţiei autonome teritoriale, ce se întemeiază pe principiul autonomiei-locale, a eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, legalităţii şi consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. Controlul de tutelă administrativă este exercitat de către prefect care poate ataca în faţa instanţelor de contencios-administrativ, actele ilegale ale autorităţilor autonome locale, cu excepţia celor de gestiune curentă. Actul atacat este suspendat de drept.

2.3. Structura administraţiei publice

Termenul de structură provine din cuvântul latin "struere" care înseamnă a construi, a clădi. Prin structură a administraţiei publice înţelegem modalitatea de alcătuire şi de organizare a autorităţilor ce realizează activitatea de organizare a executării şi de executare în concret a legilor.

Pentru realizarea acţiunii administrative autorităţile administraţiei publice sunt organizate după două criterii: criteriul teritorial şi criteriul funcţional. Totodată la baza alcătuirii autorităţilor administrative stă o anumită organizare administrativă a teritoriului.

În temeiul criteriului teritorial căruia îi corespunde o structură ierarhică, autorităţile administraţiei publice sunt împărţite în autorităţi centrale şi autorităţi locale. Autorităţile centrale acţionează pentru realizarea interesului general al societăţii iar autorităţile locale gestionează interesele comunităţilor locale, în acord cu interesele naţionale.

Criteriul funcţional sau al competenţei materiale evidenţiază împărţirea autorităţilor administraţiei publice, în autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi cu competenţă de specialitate, determinând astfel structura funcţională a administraţiei publice.

58

Pe baza criteriilor de mai sus, în actuala reglementare legală, desprindem următoarea structură externă a autorităţilor care realizează administraţia publică directă:

I. Autorităţi centrale a căror competenţă se întinde asupra întregului teritoriu al ţării, din care fac parte:

- Guvernul României;- ministerele şi celelalte organe de specialitate

subordonate Guvernului;- autorităţile centrale de specialitate autonome;- organele centrale de specialitate subordonate ministerelor

sau celorlalte autorităţi de specialitate care se află în subordinea Guvernului;- alte instituţii centrale, regii autonome şi societăţi comerciale.

II. Autorităţi teritoriale cu competenţă într-o anumită unitate administrativ-teritorială şi anume:

- prefectul;- Comisia judeţeană consultativă;- serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi a

celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea Guvernului, conduse de prefect;

- instituţiile teritoriale ale autorităţilor centrale de specialitate autonome;

- autorităţile administrative, constituite pe baza principiului autonomiei locale: consiliul judeţean, consiliul local şi primarul.

După cum am mai subliniat, dintre aceste autorităţi Guvernul, consiliul judeţean, consiliul local şi primarul au o competenţă administrativă generală, exercitându-şi autoritatea în orice domeniu al administraţiei publice,pe când organele de specialitate sunt competente doar într-o anumită ramură sau domeniu ale activităţii sociale.

Potrivit art. 102 din Constituţie, Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice, fapt ce evidenţiază raporturile administrative dintre Guvern şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice.

Sub aspectul conţinutului, aceste raporturi diferă potrivit principiilor care stau la baza structurii administraţiei publice. Bunăoară unele raporturi sunt de subordonare ierarhică, altele sunt de colaborare sau de autoritate administrativă. Totodată Guvernul, în realizarea atribuţiilor sale administrative, cooperează cu organismele sociale interesate care pot realiza o administraţie publică indirectă.

2.4 Sarcinile administraţiei publice

Organizarea societală a unei colectivităţi umane, într-un stat de drept, presupune stabilirea trebuinţelor sociale de interes general, printr-o activitate politică de către autorităţile statale prevăzute de lege. Fiecare autoritate are de realizat anumite sarcini specifice, potrivit atribuţiilor legale. Între sarcini şi atribuţii există o strânsă legătură, având în vedere că atribuţia este învestirea legală cu o anumită competenţă, pentru realizarea unei anumite sarcini.

59

România fiind un stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, care sunt garantate, orice activitate statală pentru a fi constituţională trebuie să se bazeze pe aceste valori.

Administraţia publică are ca scop, materializarea concretă a sarcinilor de interes genaral, stabilite pe cale politico-normativă prin mijloacele juridice prevăzute de lege. Prin urmare, sarcinile administraţiei publice sunt obiectivele ce trebuie să le realizeze administraţia prin mijloacele instituţionalizate. Aceste obiective sunt nevoile sociale realizate de către autorităţile administraţiei publice, potrivit atribuţiilor conferite de lege.

Pornind de la conţinutul administraţiei publice - ca activitate - sarcinile administraţiei pot fi clasificate în sarcini de conducere şi organizare, care se realizează prin acţiuni dispozitive, şi sarcini de prestaţie prin care se satisfac necesităţi sociale, prin intermediul serviciilor publice.

Sarcinile de conducere şi organizare presupun şi alte sarcini, bunăoară de pregătire a acţiunilor, de informare şi documentare, de planificare, de decizie şi control.

Sarcinile de prestaţie pot fi realizate atât prin acte juridice, cât şi prin fapte juridice materiale sau operaţiuni administrative.

Realizarea sarcinilor de către administraţia publică, în cadrul organizării executării şi a executării în concret a legilor, presupune folosirea unor mijloace umane, materiale şi financiare, asigurându-se astfel finalitatea îndeplinirii atribuţiilor de către autorităţile administrative.

2.5 Relaţiile din cadrul administraţiei publice

2.5.1 Consideraţii generale

Realizarea administraţiei publice presupune mai multe categorii de relaţii, care se stabilesc între autorităţile administrative, între acestea şi cetăţeni sau cu alte autorităţi publice. O primă categorie de relaţii o formează relaţiile de autoritate care pot fi de autoritate externă faţă de alte autorităţi, ce fac parte din aceiaşi formă de administraţie şi de autoritate internă faţă de structurile organizatorice interne şi funcţionarii acelui organ.

În cadrul relaţiilor de autoritate se disting relaţiile ierarhice determinate atât de structura ierarhică a autorităţilor administrative, cât şi de necesitatea subordonării funcţionarului inferior celui superior, ca o prerogativă a asigurării conducerii unitare a unui organ administrativ, şi relaţii funcţionale, bazate pe o anumită competenţă specifică.

Conţinutul relaţiilor ierarhice constă în dreptul organului supraordonat de a conduce, de a îndruma, de a coordona şi de a controla activitatea organului subordonat care în mod corespunzător are obligaţii corelative, decurgând din aceste drepturi. Subordonarea administrativă poate fi directă şi indirectă, pe orizontală sau pe verticală.

Subordonarea directă priveşte acele părţi ale raportului ierarhic între care

60

nu se interpune nici o altă autoritate administrativă, pe când subordonarea indirectă presupune una sau mai multe trepte ierarhice care mijlocesc relaţia ierarhică.

Subordonarea pe orizontală sau pe verticală a unor autorităţi administrative se distinge în funcţie de poziţia teritorială a acestor autorităţi. Bunăoară subordonarea pe orizontală presupune relaţii ierarhice între autorităţile de la acelaşi nivel teritorial (Guvern- ministere) iar subordonarea pe verticală se întemeiază pe relaţii între autorităţi de la nivel teritorial diferit (Guvern-prefect).

O altă categorie de relaţii este alcătuită de relaţiile de colaborare statornicite între autorităţile administrative, indiferent de forma de administraţie, care pot fi: obligatorii, având ca temei o prevedere legală sau facultative.

Mai distingem relaţiile de coordonare care nu izvoresc dintr-un raport ierarhic, ci dintr-o prevedere legală. Aceste relaţii privesc corelarea, armonizarea şi sincronizarea unor activităţi sociale de interes comun într-o unitate de scop şi acţiune, prin atribuţii de îndrumare şi orientare. Bunăoară consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor locale, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.

În raporturile dintre administraţie şi administraţi iau naştere şi relaţii de prestări servicii care au pondere însemnată în înfăptuirea administraţiei publice.

Mai amintim relaţiile de control care pot fi de control extern sau control intern.

2.5.2. Relaţiile din cadrul administraţiei guvernamentale

Autorităţile care înfăptuiesc administraţia guvernamentală,ca administraţie de interes naţional, sunt sobordonate ierarhic, având în fruntea lor Guvernul, care are menirea de a asigura realizarea politicii interne şi externe a ţării, precum şi conducerea generală a administraţiei publice. Între aceste autorităţi se stabilesc relaţii ierarhice atât pe orizontală, cât şi pe verticală, precum şi relaţii directe şi indirecte.

În baza dreptului de conducere, autorităţile supraordonate pot emite acte obligatorii pentru autorităţile subordonate şi au obligaţia verificării executării măsurilor dispuse, pentru a asigura unitatea de acţiune a administraţiei. Totodată autorităţile supraordonate pot da îndrumări obligatorii, în legătură cu toate aspectele ce privesc activitatea autorităţilor inferioare. Aceste îndrumări se emit fie sub forma unor reguli generale, fie a unor îndrumări operative curente, chiar cu privire la unele cazuri concrete ce le are de soluţionat autoritatea subordonată.

De remarcat că prerogativele relaţiilor ierarhice sunt limitate de independenţa operativă a organelor inferioare, în sensul că deşi organul supraordonat poate interveni în activitatea celui subordonat, el nu poate să-l înlocuiască şi să-i exercite atribuţiile.

De la această regulă există şi excepţii. Bunăoară organul supraordonat, în baza dreptului de autoritate normativă, poate abroga actele normative cu forţă juridică inferioară şi chiar le poate înlocui cu alte reglementări. De asemenea actele individuale ale autorităţilor inferioare pot fi suspendate, revocate sau anulate în condiţiile legii.

61

Relaţiile ierarhice presupun şi dreptul de control general asupra activităţii organului subordonat atât sub aspectul legalităţii, cât şi al oportunităţii.

2.5.3. Relaţiile din cadrul administraţiei autonome

Autorităţile care alcătuiesc administraţia autonomă de specialitate sunt organizate pe principiul independenţei având fiecare o autonomie funcţională. Între aceste autorităţi nu există relaţii ierarhice, ci doar funcţionale, determinate de o competenţă specifică.

Relaţiile dintre administraţia publică judeţeană şi cea locală au la bază principiile autonomiei, legalităţii şi colaborării, în rezolvarea problemelor comune. În relaţiile dintre administraţia publică locală şi cea judeţeană, nu există raporturi de subordonare.

Consiliul local şi primarul sunt autorităţi care au aceiaşi legimitate fiind constituite prin votul direct al cetăţenilor. Între aceste autorităţi nu există relaţii de subordonare, ci relaţii de colaborare şi de control reciproc.

În cadrul fiecărei autorităţi administrative autonome se stabilesc relaţii de autoritate internă bazate pe principiul subordonării ierarhice.

2.5.4 Relaţiile dintre administraţia guvernamentală şi cea autonomă

Guvernul potrivit programului său de guvernare, acceptat de către Parlament, exercită conducerea generală a administraţiei publice, pentru a asigura realizarea interesului general la nivel naţional.

În acest scop, între Guvern şi autorităţile administrative autonome de specialitate, se stabilesc relaţii de autoritate funcţională şi nu de subordonare ierarhică. Bunăoară Guvernul, în baza delegării legislative emite ordonanţe obligatorii pentru toate autorităţile administraţiei publice. De asemenea hotărârile normative ale Guvernului sunt obligatorii şi pentru autorităţile administraţiei autonome, în măsura în care nu încalcă principiul autonomiei funcţionale şi a independenţei acestora.

În baza dreptului de conducere generală a administraţiei publice, Guvernul exercită o supraveghere generală asupra activităţii autorităţilor autonome de specialitate şi un drept de control de tutelă administrativă, asupra autorităţilor constituite potrivit principiului autonomiei locale.

Între autorităţile administraţiei guvernamentale şi cele ale administraţiei autonome, se pot stabili şi relaţii de colaborare privind desfăşurarea anumitor activităţi.

Autorităţile centrale autonome fiind specializate în anumite domenii ale activităţii sociale, pot da îndrumări obligatorii celorlalte autorităţi administrative, chiar dacă nu se află în raporturi ierarhice, în problemele de specialitate strict determinate de lege. Totodată ele au un drept de control specific, asupra acestor autorităţi administrative.

62

2.5.5 Relaţiile dintre administraţia guvernamentală şiorganizaţiile nonguvernamentale

Între Guvern şi organizaţiile nonguvernamentale se stabilesc relaţii de autoritate funcţională. În activitatea lor, organizaţiile nonguvernamentale trebuie să respecte măsurile normative ale Guvernului, fără ca acesta să le încalce independenţa funcţională.

Organizaţiile nonguvernamentale, realizând însă o administraţie publică indirectă, relaţiile Guvernului cu aceste organisme pot fi şi de colaborare, fie obligatorie potrivit legii, fie facultativă.

2.5.6 Relaţiile administraţiei publice cu cetăţenii

Relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni pot fi: relaţii de colaborare directă sau indirectă, relaţii de utilizare a serviciilor publice şi relaţii de autoritate, administraţii subordonându-se autorităţilor administrative.

Cetăţenii sprijină realizarea administraţiei publice semnalând în baza dreptului de petiţionare, deficienţele manifestate în activitatea administraţiei, în vederea adoptării măsurilor necesare pentru remedierea acestora şi îmbunătăţirea acţiunii administrative.

În baza accesului participativ a cetăţenilor la realizarea treburilor publice, administraţii pot contribui prin mijloace specifice, la realizarea unor interese generale fie individual, fie grupaţi în diferite forme organizatorice.

2.6 Autoritatea normativă a administraţiei publice

Puterea normativă a autorităţilor administraţiei publice constă în posibilitatea de a reglementa anumite relaţii sociale, prin norme cu caracter general şi impersonal, în condiţiile prevăzute de lege. Aceste norme sunt secundum legem şi praeter legem fiind cuprinse în acte administrative normative.

Titularii acestei "puteri de reglementare" cum se exprimă autorii francezi sunt: Guvernul, care adoptă ordonanţe şi hotărâri; miniştrii, ce emit ordine şi instrucţiuni; alţi conducători ai autorităţilor centrale, ce înfăptuiesc administraţia nuministerială, iar la nivel teritorial, prefectul, care emite ordine, comisia judeţeană consultativă, ce adoptă hotărâri şi autorităţile constituite potrivit principiului autonomiei locale care adoptă hotărâri (consiliul judeţean şi consiliul local) sau emit dispoziţii (primarii şi preşedinţii consiliilor judeţene).

O asemenea autoritate normativă trebuie recunoscută şi organelor de conducere a serviciilor publice,organizaţiilor profesionale şi altor organisme, în vederea asigurării bunei lor funcţionări. Măsurile luate de către aceste organisme se deosebesc faţă de cele ale autorităţilor administrative prin aceea că ele nu sunt impuse unui ansamblu de cetăţeni, ci numai acelora care intră în relaţii cu aceste organisme.

În exercitarea autorităţii normative trebuie să se ţină seama de principiul legalităţii, care impune respectarea limitelor prevăzute de lege şi faptul că

63

exerciţiul acestui drept este o obligaţie, ce poate angaja responsabilitatea administraţiei în caz de abstenţiune ilegală.

2.7. Principiul legalităţii

Principiul legalităţii reprezintă un principiu fundamental al activităţii statale care reflectă voinţa poporului în necesitatea apărării intereselor sale. Desfăşurarea normală a vieţii sociale nu este posibilă fără respectarea strictă a acestui principiu, întrucât în caz contrar s-ar ajunge la arbitrariu şi la dezordine socială.

Legea fundamentală instituie în art.1 alin.5 obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, ca îndatorire fundamentală. Totodată în art.16 alin.2 se arată că nimeni nu este mai presus de lege.

Respectarea Constituţiei şi a legilor este o cerinţă a statului de drept, care reclamă ca cetăţenii patriei să cunoască cu precizie drepturile şi obligaţiile ce le revin, iar statul să le creeze cadrul organizatoric adecvat pentru exercitarea acestor drepturi şi îndeplinirea obligaţiilor. În acest context, cetăţenii trebuie să aibă la dispoziţie mijloace şi proceduri suficiente pentru apărarea drepturilor lor, faţă de orice încălcare, iar mecanisme prompte să poată fi puse în acţiune atât pentru tragerea la răspundere a celor care încalcă drepturile altora, sau nu-şi respectă obligaţiile proprii,cât şi pentru neîntârziata stabilire a drepturilor încălcate. Prin urmare toate autorităţile statale au un rol deosebit în apărarea legalităţii, potrivit specificului activităţii pe care o desfăşoară.

În baza principiului legalităţii acţiunea administrativă trebuie să se întemeieze pe lege. Legea este baza de referinţă a aprecierii administraţiei publice atât ca activitate, cât şi ca sistem de organizare.

Respectarea legii presupune o conduită conformă cu Constituţia şi legile adoptate de Parlament dar şi cu actele şi faptele bazate pe acestea, care au generat drepturi şi obligaţii juridice.

Acţiunea administrativă constă într-o activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legilor şi se bazează pe principiul legalităţii întrucât acesta reiese din însăşi menirea administraţiei publice, de a realiza interesele generale ale societăţii exprimate în lege.

Principiul legalităţii acţiunii administrative presupune trei tipuri principale de restricţii pentru autorităţile administraţiei publice şi anume a) respectarea ierarhiei normelor juridice; b) limitarea libertăţii de acţiune sau de abstenţiune; c) limitarea dreptului de apreciere (puterea discreţionară) conferit acestor autorităţi.(10)

a) În sistemul de drept actele juridice au o forţă juridică diferită, în funcţie de organul de la care emană şi de mijloacele formale de solemnitate, ce privesc adoptarea actelor normative (legi organice, legi ordinare, ordonanţe, acte administrative normative). Ierarhia autorităţilor publice determină şi ierarhia actelor lor. Prin urmare în baza acestui principiu, autorităţile de la nivel inferior nu pot contraveni măsurilor dispuse de autorităţile supraordonate, întrucât în caz contrar actele lor sunt lipsite de valabilitate juridică, fiind ilegale.

Principiul legalităţii impune ca şi actele individuale ale autorităţilor publice să fie conforme regulilor generale şi impersonale, cu forţă juridică superioară şi

64

chiar cu propriile acte normative, potrivit adagiului " patere legem quam fecisti" (respectă regulile pe care le-ai făcut). De asemenea acest principiu presupune respectarea drepturilor de care trebuie să se ţină seama şi în cazul abrogării, revocării sau anulării actelor administrative.

b) Principiul legalităţii impune restricţii şi în ceea ce priveşte libertatea de acţiune a autorităţilor administraţiei publice. Bunăoară în situaţia în care regulile generale prescriu intervenţia autorităţilor administraţiei publice, într-un anumit domeniu de interes public, abstenţiunea acestora de intervenţie constituie o ilegalitate.

De asemenea refuzul de a lua un act individual de aplicare a legii constituie o ilegalitate. Administraţia publică este ţinută să ia măsurile normative necesare pentru executarea legii, dispunând de un "răgaz rezonabil" pentru a acţiona. În cuprinsul multor legi se stabilesc termene precise, în care bunăoară Guvernul este obligat să adopte acte de aplicare a legii. Când nu există prescripţii legale, administraţia publică apreciează liber asupra acţiunilor sale, în funcţie de fiecare caz în parte şi de oportunitatea acestor măsuri. Prin urmare, în cazurile expres prevăzute de lege, autorităţile administraţiei publice trebuie să ia atât măsurile normative, cât şi cele individuale. Abstenţiunea sau refuzul de acţiune pot fi vătămătoare, fiind interpretate ca refuz de exercitare de către administraţia publică a propriei competenţe.

c) Pentru a-şi putea realiza menirea, administraţia publică trebuie să aibă posibilitatea unei aprecieri, în activitatea de organizare şi de executare în concret a legii. O administraţie nu poate funcţiona într-o manieră mecanică sau automatică. Atunci când scopul interesului public este respectat, administraţia publică trebuie să aibă un drept de apreciere, în aplicarea legii la cazuri concrete.

Aprecierea din partea administraţiei publice a alegerii soluţiei corespunzătoare de executare a legii, nu înseamnă o abatere de la principiul legalităţii, întrucât această libertate rezultă din lege. Prin dreptul său de apreciere, administraţia publică nu încalcă legea ci o aplică în funcţie de condiţiile de timp şi de loc, în raport cu cerinţele sociale concrete ce trebuie satisfăcute în acel moment.

Dreptul de apreciere presupune un proces de detaliere a prevederilor cuprinse în actele juridice cu forţă juridică superioară. Procesul de detaliere este un proces creator, având în vedere că actul administrativ conţine unele elemente în plus faţă de actul pe care-l execută, însă conţinutul creator al actului de executare nu poate depăşi limitele şi sensul actului de executat.

Dacă în acţiunile sale administraţia publică nu are posibilitatea de apreciere, ea este cu rapiditate paralizată iar deciziile sale devin inutile.

Înfăptuirea principiului legalităţii, în cadrul acţiunii administrative, presupune existenţa unui regim democratic care trebuie să se bazeze pe lege, pe ordinea de drept, ca o garanţie a realizării sarcinilor privind dezvoltarea generală a societăţii, a realizării binelui comun.

2.7.1. Teoria circumstanţelor excepţionale

65

Această teorie este o creaţie a jurisprudenţei fiind născută în legătură cu războiul (teoria puterii de război) dar nu se limitează numai la această ipoteză.

În unele situaţii, administraţia publică nu este obligată să se supună strict regulilor ordinare de legalitate, întrucât în caz contrar s-ar risca paralizarea acţiunii administrative, prin neluarea măsurilor necesare sau la timpul potrivit. Prin urmare, circumstanţele excepţionale sunt acele situaţii de fapt, cărora nu li se mai aplică regulile ordinare, în cadrul acţiunii administrative, care sunt supuse unui regim special de legalitate. Astfel de circumstanţe se manifestă în situaţii de pericol public cum sunt bunăoară cele care privesc războiul, grevele generale, tensiunile politice, tulburările sociale sau catastrofele naturale etc.

În toate aceste cazuri se regăsesc aceleaşi elemente, adică o situaţie anormală ce-i impune administraţiei publice să acţioneze sub presiunea posibilităţii compromiterii interesului general şi acest fapt nu-i permit să observe regulile ordinare.

În categoria restricţiilor principiului legalităţii se înscriu şi actele care interesează relaţiile internaţionale ale statului sau raporturile dintre Parlament şi Guvern ori dintre Preşedinte şi Guvern sau Parlament. În realitate aceste acte nu constituie excepţii de la principiul legalităţii întrucât ele privesc doar controlul judecătoresc ce se poate exercita asupra lor.

Note bibliograficePARTEA I-ACAPITOLUL II

Funcţia administrativă 1. A se vedea, p. 8 şi urm.; 2. J. Rivero, P. Waline, Droit Administrativ, 14 éditions, Dalloz, 1992, p. 10; 3. J. Rivero, P. Waline, op. cit., p. 9; 4. Dicţionar latin-român, p. 38; 5. C. Ionescu, op. cit., vol. I, p. 92; 6. ibidem; 7. A se vedea infra punctul 185, pagina 166; 8. V. Pătulea, Coordonatele juridice de evoluţie a instituţiei descentralizării administrative, Dreptul nr. 9/1991, p. 53; 9. D. Apostol, Probleme actuale ale descentralizării administrative, Studii

de drept românesc, 1/1993, p. 43;10. Gustave Peiser, Droit administrativ, Dalloz, 1994, p. 30.

66

CAPITOLUL III

INTRODUCERE ÎN STUDIUL DREPTULUI ADMINISTRATIV

67

1. Consideraţii generale

Statul, fiind un sistem complex de organizare şi conducere a societăţii, realizează o multitudine de activităţi, corespunzător funcţiilor îndeplinite, prin autorităţi constituite în acest scop. Bunăoară administraţia publică, privită ca activitate statală şi ca formă de organizare socială, realizează acţiunea administrativă în cadrul a numeroase şi variate relaţii sociale.

Multitudinea şi varietatea formelor de organizare a administraţiei publice presupune cu necesitate reglementarea juridică a raporturilor sociale care se stabilesc în cadrul exercitării acţiunii administrative. Administraţia publică nu poate exista fără o astfel de reglementare fiind de neconceput o administraţie arbitrară, lăsată la bunul plac al guvernanţilor.

În procesul complex al administrării iau naştere relaţii sociale care au o reglementare juridică, iar altele, nu impun o asemenea reglementare. Normele juridice care stau la baza acţiunii administrative sunt diferenţiate după obiectul şi metoda lor de reglementare.

Particularitatea reglementării juridice a relaţiilor sociale care alcătuiesc administraţia publică constă în organizarea executării şi executarea în concret a legilor, de către autorităţile administrative, într-un regim juridic special, de drept public administrativ.

Dreptul administrativ cuprinde un nucleu omogen de norme de drept public, ce derivă din voinţa statului care reglementează raporturile sociale administrative, prin reguli şi principii proprii, deosebite de ale altor ramuri.

Odată cu amplificarea acţiunii administrative, în sistemul social global, apar condiţiile intersectării normelor dreptului administrativ cu alte norme de drept public care aparţin altor ramuri şi chiar cu norme ale dreptului privat, ca urmare a sporirii rolului statului în conducerea societăţii. Bunăoară dreptul constituţional reglementează administraţia publică din punct de vedere al principiilor generale, referitoare la organizarea şi funcţionarea acesteia. Raporturile financiar-bugetare din cadrul administraţiei publice sunt supuse normelor dreptului financiar, iar cele patrimoniale au la bază normele dreptului civil. Relaţiile de familie, starea civilă şi autoritatea tutelară sunt reglementate de dreptul familiei etc.

Necesitatea reglementării juridice a administraţiei publice, în condiţiile statului de drept, reiese din natura şi obiectul acestei activităţi. Prin intermediul normelor juridice se instituie o modalitate importantă de introducere a ordinii şi disciplinei, în organizarea şi funcţionarea sistemului autorităţilor administraţiei publice. Acest sistem are menirea organizării şi executării în concret a legilor, fiind astfel instrumentul cu care se realizează dreptul, supus totodată dreptului. În acest fel se dă expresie principiului legalităţii, specific statului de drept, care constituie piatra unghiulară a administraţiei publice.

2. Conceptul şi caracterele dreptului administrativ2.1. Noţiunea şi definiţia dreptului administrativ

Noţiunea dreptului administrativ poate fi privită din două puncte de vedere.

68

În primul rând prin drept administrativ se înţelege acea ramură a dreptului public, care cuprinde normele specifice aplicabile sistemului administraţiei publice şi în al doilea rând, dreptul administrativ, ca ramură a ştiinţei juridice, cercetează normele dreptului administrativ.

Supunerea administraţiei, în problemele sale esenţiale, unui drept specific, diferit de cel care reglementează activitatea privată, evidenţiază autonomia dreptului administrativ şi caracterul său derogatoriu de la dreptul comun. Prin urmare, acţiunii administrative îi sunt inaplicabile normele dreptului privat, a Codului civil, fapt ce subliniează originalitatea regulilor la care este supusă activitatea administrativă.(1)

Dreptul administrativ modern îşi are originea în celebra hotărâre dată în cazul Blanco de către Tribunalul de conflicte din Franţa, în anul 1873, care a consacrat practic autonomia dreptului administrativ, a cărui baze au fost puse odată cu instituirea separaţiei între funcţia administrativă şi cea judecătorească a statului, administraţia devenind propriul său judecător prin crearea jurisdicţiilor administrative.

În doctrina clasică franceză, la începutul secolului al XX-lea, doi mari autori au căutat să fundamenteze noţiunea dreptului administrativ şi câmpul său de aplicare. Astfel pentru Leon Duguit, dreptul administrativ este dreptul serviciului public, în timp ce Maurice Hauriou consideră că acest drept priveşte puterea publică. Aceste două teze sunt considerate doctrine clasice ale dreptului administrativ.

Teoria serviciului public defineşte dreptul administrativ plecând de la obiectul său şi anume gestionarea activităţilor de interes general, iar teoria puterii publice consacră mijloacele juridice de acţiune ale administraţiei, ce sunt procedee exclusive ale autorităţilor publice. Ambele teorii sunt considerate concepţii materiale ale dreptului administrative.(2)

Un alt autor G. Vedel defineşte administraţia şi dreptul administrativ pornind de la trei criterii: un criteriu organic, potrivit căruia dreptul administrativ vizează activitatea guvernanţilor; un criteriu material ce exclude din activitatea guvernanţilor tot ce este consacrat diplomaţiei precum şi raporturile cu alte autorităţi publice constituţionale; un criteriu juridic care exclude ajutorul şi procedeele dreptului privat în activitatea administrativă. Această teorie cunoscută sub denumirea de "doctrina bazelor constituţionale" a dreptului administrativ este o versiune modernă a teoriei puterii publice.

Concepţia franceză modernă despre dreptul administrativ combină noţiunile de putere publică şi serviciul public. Ca efect, dreptul administrativ nu există decât în măsura în care finalitatea acţiunii administrative (interesul general), nu se conciliază cu regulile dreptului privat. De aici rezultă mai multe consecinţe: în cazul în care aceste procedee sunt suficiente pentru servirea interesului general, administraţia poate utiliza dreptul privat; deoarece scopul acţiunii administrative este serviciul de interes general, apare dificil de a include scopul serviciului public în aceeaşi definiţie a dreptului administrativ, întrucât serviciul public se prezintă deseori fie ca mijloc, fie ca scop; scopul interesului general este totuşi bine justificat de recurgerea la procedeele juridice străine dreptului privat. Este adevărat că organismele private pot fi învestite cu prerogative de putere publică, de către autorităţile publice, pentru a asigura

69

realizarea serviciului public şi este de necontestat că aceste organisme sunt supuse cel puţin în parte, dreptului administrativ. Deci, în această concepţie, dreptul administrativ se prezintă ca un drept specific, îndreptat către satisfacerea interesului general, care se caracterizează prin utilizarea de prerogative şi cauze exorbitante dreptului comun şi al cărui câmp de aplicare este străin conduitei relaţiilor internaţionale şi raporturile între persoanele publice constituţionale.(3)

Concepţiei franceze privind existenţa unui drept administrativ autonom i-a fost opusă mult timp, concepţia anglosaxonă, conform căreia administraţia şi agenţii săi sunt supuşi regulilor de drept comun (common law).(4) Ca urmare şi litigiile administrative sunt soluţionate de către instanţele judiciare de drept comun şi nu de instanţe specializate. Astăzi acest sistem este mult diminuat, administraţiei aplicându-i-se un drept administrativ specific, cu reguli de drept public şi chiar o jurisdicţie administrativă, distinctă de tribunalele ordinare.(5)

Modelul francez de drept administrativ a influenţat legislaţia şi doctrina din cele mai multe ţări, dezvoltându-se astfel această concepţie, cu unele nuanţări.

Bunăoară în Italia, dreptul administrativ este definit în general ca o disciplină care cuprinde un nucleu omogen de norme de drept public, referitoare la puterea executivă şi activitatea administraţiei publice, desfăşurată de către Guvern şi organele din subordine, precum şi de către alte instituţii publice. (6)

În ţara noastră, în doctrina antebelică, în principal, s-a susţinut că "dreptul administrativ cuprinde totalitatea normelor juridice, în conformitate cu care se exercită activitatea administrativă a statului” (7) sau că "dreptul administrativ cuprinde regulile după care statul exercită funcţia executivă, precum şi acelea care guvernează raporturile dintre stat şi individ, născute în urma unui act administrativ" (8) ori că "dreptul administrativ se ocupă în special de determinarea regulilor după care se exercită funcţia administrativă a tuturor puterilor statului şi în special a puterii executive". (9)

În prezent, în literatura de specialitate, dreptul administrativ este definit diferit, în funcţie de stadiul dezvoltării legislaţiei noastre, a influenţelor doctrinare şi a opţiunilor autorilor. Bunăoară profesorul Antonie Iorgovan defineşte dreptul administrativ "ca ramură a dreptului public care reglementează, concret sau cu valoare de principiu, relaţiile sociale din sfera administraţiei publice sau structuri private, învestite cu autoritate publică, pe de o parte, şi cei vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte".(10)

Într-o altă opinie se arată că dreptul administrativ este "ramura sistemului de drept care cuprinde normele juridice ce reglementează raporturile sociale referitoare la organizarea şi activitatea administraţiei publice pe baza şi în executarea legii". (11)

Un alt autor apreciează că "dreptul administrativ este ramura dreptului care cuprinde normele juridice ce reglementează relaţiile sociale care se formează în legătură cu organizarea şi exercitarea competenţei în sistemul administraţiei publice, în regim de drept administrativ, în activitatea de organizare a executării şi de executarea legii.” (12)

Într-o altă definiţie se consideră "că dreptul administrativ este acea ramură a dreptului public român care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementează organizarea şi activitatea organelor de stat înfiinţate pentru realizarea sarcinilor puterii executive, raporturile dintre aceste organe şi

70

particulari (persoane fizice şi juridice) precum şi răspunderea şi sancţiunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme" sau mai sintetic "dreptul administrativ este acea ramură de drept care reglementează organizarea şi activitatea organelor de stat ce realizează sarcinile puterii executive".(13)

Mai amintim că profesorul I. Santai consideră că dreptul administrativ este" acea ramură a sistemului de drept constituită din totalitatea normelor juridice care reglementează raporturile sociale din cadrul organizării şi funcţionării administraţiei publice şi a înfăptuirii activităţii executive a statului prin utilizarea metodei subordonării (autoritare) în desfăşurarea relaţiilor juridice"(14) iar profesorul Ilie Iovănaş defineşte dreptul administrativ" ca o ramură a sistemului unitar al dreptului cuprinzând un ansamblu de norme juridice care reglementează o categorie aparte de raporturi sociale - raporturile administrative - ce se nasc în cursul şi pentru realizarea activităţii executive a statului".(15)

Aceste definiţii, indiferent de nuanţele lor, evidenţiază în principal faptul că dreptul administrativ - ca ramură a dreptului public- este aplicabil acţiunii administrative de interes general, ce nu poate fi reglementată de normele dreptului comun. Normele dreptului administrativ, instituite de stat şi autorităţile abilitate, cuprind regulile aplicabile acţiunii administrative şi mijloacele sale de realizare, umane şi materiale, precum şi formale pe care le ia această acţiune. Totodată dreptul administrativ cuprinde principiile de supunere a administraţiei dreptului, în toate componentele sale şi regulile controlului jurisdicţional.

Prin urmare, într-o definiţie sintetică putem afirma că dreptul administrativ este o ramură autonomă a dreptului public intern, care cuprinde ansamblul normelor juridice, distincte de cele ale dreptului comun, aplicabile acţiunii administrative de interes general şi autorităţile ce realizează această acţiune, pe baza puterii publice.

2.2. Caracterele dreptului administrativ

De la originea sa şi până în prezent, dreptul administrativ a cunoscut numeroase caractere proprii, unele cu conţinut tehnic, tocmai datorită evoluţiei sale, mult mai rapidă decât a dreptului privat şi a faptului că are un conţinut dificil de cunoscut, în urma necodificării sale.

Din cele arătate mai sus desprindem următoarele caractere ale dreptului administrativ:

a) dreptul administrativ este o ramură a dreptului public intern care cuprinde norme juridice edictate de către stat şi alte autorităţi publice;

b) dreptul administrativ este o ramură autonomă a sistemului de drept. Această autonomie se manifestă atât faţă de celelalte ramuri ale dreptului public, cât şi faţă de dreptul privat;

c) dreptul administrativ are caracterul de drept comun aplicabil tuturor raporturilor administrative de interes general, fără a deosebi subiectele ce realizează acţiunea administrativă;

d) normele dreptului administrativ au un caracter instabil, ce constă în rapiditatea modificării sau înlocuirii acestora, după adoptare, datorită necodificării lor. Aceste norme se găsesc în diferite acte normative ce reglementează aspecte

71

diverse ale relaţiilor sociale;e) normele dreptului administrativ au un caracter autoritar. Pe baza acestor

norme, raporturile de drept administrativ se caracterizează prin subordonarea particularilor faţă de autorităţile ce înfăptuiesc administraţia publică. Aceste autorităţi pot da ordine şi lua decizii unilaterale iar în materie contractuală pot în multe situaţii să modifice unilateral elementele contractului. În caz de neexecutare, pe baza normelor dreptului administrativ se poate recurge la forţa publică. Cu toate acestea, impunerea interesului public nu se face arbitrar, existând norme speciale ale dreptului administrativ care apără particularii în relaţiile cu administraţia publică. Bunăoară teoria impreviziunii în materia contractelor administrative, dă posibilitatea cocontractantului să obţină o indemnizaţie din partea administraţiei publice, atunci când în interes public, nu se mai poate continua serviciul public;

f) dreptul administrativ este un drept evoluat. Regimul administrativ obligă să se statueze prin reguli scrise cu suport constituţional. Odată cu dezvoltarea societăţii şi apariţia unor noi nevoi sociale, mai diversificate şi mai complexe, în epoca contemporană au loc transformări ale instituţiilor administrative tradiţionale, recurgându-se la noi modalităţi de acţiune administrativă. Bunăoară în domeniul economic şi social, statul sub influenţa ideologiilor liberale caută să substituie progresiv, metodelor autoritare, procedee contractuale. Astfel se pune bazele unei noi forme de administraţie, administraţia contractuală.

3. Normele dreptului administrativ

3.1. Consideraţii generale

Normele juridice sunt reguli de conduită -generală, impersonală şi obligatorie- edictate de către autorităţile statale competente, în scopul asigurării ordinii sociale care pot fi aduse la îndeplinire prin exerciţiul forţei publice.(16)

Normele administrative reprezintă o categorie, aparte a normelor juridice, referitoare la acţiunea administrativă de interes general şi la autorităţile care realizează această acţiune, în regim de drept public. Aceste norme sunt instituite în baza şi pentru executarea legii.

Pe lângă trăsăturile generale comune tuturor normelor juridice, normele dreptului administrativ prezintă şi alte trăsături specifice. Bunăoară ideea de supunere faţă de interesul public este dominantă în aceste norme. Unele norme administrative au un grad scăzut de generalitate, iar altele numai în conexiune cu alte dispoziţii pot fi considerate norme de drept administrativ.(17)

Aplicarea unor norme de drept administrativ la cazurile concrete presupune mai întâi o succesiune de norme de executare.(18) De asemenea, existenţa unui mare număr de autorităţi administrative în domenii variate ale vieţii

72

social-economice, duce la diversitatea normelor administrative şi la relativa lor stabilitate, în dinamica acţiunii administrative.

Normele dreptului administrativ nu se confundă cu actul de drept administrativ care poate să conţină şi alte norme, bunăoară de drept civil, de dreptul familiei, etc, iar actul administrativ poate fi act individual, fără a cuprinde norme juridice.

3.2. Structura normelor de drept administrativ

Pentru cunoaşterea specificului normelor dreptului administrativ se impune evidenţierea structurii acestor norme.

Orice normă juridică are o structură internă prin conţinutul căreia, voinţa legiuitorului, cu privire la un anumit comportament, ajunge la subiect şi o structură exterioară de formulare în texte normative, care reflectă construcţia tehnico-legislativă a normei juridice.

Structura internă priveşte logica internă a normei juridice care ţine seama de logica acţiunii şi impune o anumită conduită pentru subiectele de drept, precum şi consecinţele juridice ce decurg din nerespectarea conduitei prescrise. Această structură a normei juridice este cunoscută sub denumirea de structura logico-juridică.

Normele juridice se exprimă în acte normative. Ca urmare, structura exterioară, ce poartă denumirea de structură tehnico-legislativă, priveşte modul de exprimare a conţinutului unei norme juridice şi integrarea ei într-un act normativ. Actele normative sunt structurate pe părţi, titluri, capitole, secţiuni, articole şi alineate. Dintre aceste elemente articolele reprezintă mijlocul de bază al alcătuirii unui act normativ. El conţine de regulă o normă juridică dar sunt situaţii când mai multe articole alcătuiesc o normă juridică sau un articol poate conţine mai multe norme juridice; această structură nu coincide în toate cazurile cu structura logico-juridică.

3.3. Elementele structurii logico-juridice ale normei administrative

Ca şi alte norme juridice, normele dreptului administrativ au o structură logico-juridică trihotomică, cuprinzând trei elemente: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.

Ipoteza este acea parte a normei de drept administrativ care precizează condiţiile, împrejurările sau faptele la care se referă dispoziţia, subiectele cărora li se adresează precum şi unele definiţii, principii, scopul activităţii unui organ, înţelesul unor termeni pentru ca pe baza acestora să se poată înţelege prescripţiile normei.

În funcţie de precizarea detaliilor ipoteza de drept administrativ poate fi absolut determinată sau relativ determinată. Absolut determinată este acea ipoteză a normei de drept administrativ care precizează cu exactitate condiţiile şi împrejurările în care se va aplica norma. Ipoteza relativ determinată prevede doar

73

cadrul general al împrejurărilor în care dispoziţia devine incidentă, iar conţinutul concret al acestor împrejurări va fi stabilit de către autoritatea care aplică norma de drept administrativ.

În funcţie de complexitatea împrejurărilor cuprinse de legiuitor în norma juridică administrativă, ipoteza poate fi simplă sau complexă, iar cea complexă poate fi cumulativă sau alternativă.(19) Ipoteza ce descrie o singură împrejurare apare ca o ipoteză simplă. Când însă pentru realizarea prescripţiei normei administrative, împrejurările descrise trebuie avute în vedere împreună, ipoteza este complexă cumulativă. Ipoteza este complexă alternativă atunci când ea descrie mai multe împrejurări, însă pentru realizarea prescripţiei este de ajuns îndeplinirea uneia dintre aceste împrejurări.

Dispoziţia, ca element al normei de drept administrativ, cuprinde drepturile şi obligaţiile corespunzătoare care revin subiectelor indicate în ipoteză. Ea este, de regulă, imperativă întrucât relaţiile sociale reglementate de dreptul administrativ se desfăşoară în cadrul realizării puterii publice. Prin dispoziţie se impune o anumită conduită sau se prescrie o inacţiune la care este ţinut subiectul.

În funcţie de caracterul conduitei prescrise dispoziţia poate fi de două feluri:

- dispoziţie absolut determinată, nefiind îngăduită nici o derogare de la drepturile şi obligaţiile stabilite;

- dispoziţie relativ determinată când se prevăd mai multe variante posibile de conduită, alegerea acestora rămânând la latitudinea celor pe care o vizează.

Sancţiunea, ca ultimă parte a normei de drept administrativ, prevede consecinţele care decurg din nerespectarea dispoziţiei.

În timp ce ipoteza şi dispoziţia prescriu acţiuni, sancţiunea reprezintă modul de reacţie a societăţii, prin autoritatea statului, faţă de comportamentul potrivnic dispoziţiilor care reglementează ordinea socială unanim acceptată.

Normele de drept administrativ au ca specific faptul că sancţiunea nu apare întotdeauna în mod expres ci ea trebuie dedusă în mod logic din conţinutul normei juridice respective şi poate fi aceeaşi pentru mai multe norme.(20)

În funcţie de gradul lor de determinare sancţiunile normelor de drept administrativ pot fi absolut determinate sau relativ determinate. Sunt absolut determinate acele sancţiuni care sunt prevăzute categoric, printr-o formulare fixă şi ele nu pot fi nici mărite nici micşorate, în timp ce sancţiunile relativ determinate, variază între un anumit minimum şi un maximum.

În cazul sancţiunilor alternative, organul abilitat are posibilitatea să aleagă între două sau mai multe soluţii, iar când pentru aceeaşi încălcare de lege se aplică mai multe sancţiuni, acestea sunt cumulative.(21)

Privită sub aspectul conţinutului său, sancţiunea normei de drept poate fi negativă, în considerarea urmărilor nefavorabile care survin în cazul nerespectării dispoziţiei şi pozitivă, când aprecierea ei priveşte măsurile de stimulare şi cointeresare a subiectului pentru adoptarea conduitei prescrise. (22)

Caracterele sancţiunii normei de drept sunt: legalitatea- orice sancţiune se aplică numai potrivit legii, efectivitatea- o sancţiune se aplică o singură dată pentru aceeiaşi faptă, globalitatea- sancţiunea se aplică potrivit gradului de

74

pericol social al faptei şi făptuitorului în conexiune cu legalitatea, şi obligativitatea.De remarcat că sancţiunea, ca element al structurii logico-juridice a normei

de drept, nu trebuie confundată cu sancţiunea, ca element al răspunderii juridice, între aceste două elemente existând un raport de la întreg la parte.(23)

Sancţiunea normei de drept administrativ poate îmbrăca mai multe forme: sancţiuni administrativ-disciplinare, sancţiuni contravenţionale, sancţiuni administrativ-patrimoniale, măsuri de constrângere cu caracter protector sau preventiv, măsuri de executare silită şi măsuri privind valabilitatea actelor juridice.(24)

Pentru a-şi spori eficienţa socială sancţiunile juridice trebuie să acţioneze împreună şi în consonanţă cu sancţiunile morale, religioase şi politice. Sancţiunea juridică reprezintă un avertisment ante factum pentru cei care sunt tentaţi să eludeze prescripţiile normei juridice în vigoare. Prin urmare ea contribuie la păstrarea ordinii sociale, având un efect prohibitiv şi crează sentimentul care îl înfrânează pe subiect de la săvârşirea faptelor neconforme cu legea.

3.4. Clasificarea normelor de drept administrativ

Prin clasificarea normelor de drept administrativ se urmăreşte definirea categoriilor juridice specifice dreptului administrativ pentru fiecare clasă de norme şi evidenţierea consecinţelor lor juridice.

O astfel de clasificare prezintă atât un interes teoretic, cât şi practic, luând în considerare rolul diverselor reguli juridice, în reglementarea relaţiilor sociale şi în prescrierea conduitei de urmat.

Orice clasificare are în vedere anumite criterii, bazându-se totodată pe o operaţie logică, prin care se dezvăluie categoriile juridice, ţinându-se seama de esenţa conţinutului şi a formei normelor de clasificat.

Normele de drept administrativ pot fi clasificate atât după criteriile generale aplicabile normelor de drept, cât şi după criteriile specifice acestor norme. Bunăoară printre criteriile generale aplicabile normelor de drept administrativ amintim: izvorul de drept sau a forţei juridice, normele de drept administrativ grupându-se în norme cuprinse în legi -Constituţie, legi organice, legi ordinare; norme cuprinse în decrete; norme juridice cuprinse în ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului precum şi norme cuprinse în alte acte normative administrative.

După sfera de aplicare şi gradul lor de generalitate normele dreptului administrativ pot fi deosebite în norme constituţionale, norme generale, norme speciale şi norme de excepţie.

Normele constituţionale reglementează raporturile sociale administrative care se constituie, se modifică sau se sting în procesul exercitării puterii de stat. Reglementarea acţiunii administrative prin alte norme trebuie să se realizeze în conformitate cu regulile şi principiile stabilite în legea constituţională. (25)

Normele generale sau de drept comun au o sferă largă de aplicabilitate şi privesc regulile acţiunii administrative.

Normele speciale cuprind regulile aplicabile unei sfere restrânse a acţiunii administrative, având un caracter derogatoriu de la normele generale.

75

Normele de excepţie se referă la situaţii derogatorii atât în privinţa normelor generale, cât şi a celor speciale, completându-le cu alte reguli.

Având în vedere că normele speciale şi normele de excepţie derogă de la cele generale, ele nu pot fi aplicate la alte cazuri, invocându-se principiul analogiei, deoarece "excepţione est strictissime interpretaţions" (excepţiile sunt de strictă interpretare). (26)

Această clasificare prezintă o deosebită importanţă practică întrucât atunci când există mai multe norme juridice care reglementează aceleaşi relaţii sociale, trebuie să se recurgă la o operaţie logică de analiză, pe baza criteriilor unanim acceptate, de aplicare a unei norme înaintea celeilalte. Bunăoară norma specială se aplică înaintea celei generale, iar norma de excepţie are aplicabilitate atât faţă de norma generală, cât şi faţă de cea specială.

O altă clasificare a normelor de drept, deosebit de importantă, aplicabilă şi normelor administrative, se bazează pe caracterul conduitei prescrise. În funcţie de acest criteriu normele de drept administrativ se grupează în norme imperative şi norme dispozitive.

Normele imperative sunt acele norme de la care subiectele nu se pot abate şi pot fi la rândul lor onerative sau prohibitive.

Normele onerative impun în mod expres obligaţia de a săvârşi o anumită acţiune, iar normele prohibitive interzic săvârşirea unei fapte sau a unei acţiuni.

Normele dispozitive sunt acele norme care fără a obliga sau a interzice, lasă posibilitatea subiectelor de exercitare a anumitor drepturi şi de satisfacere a unor interese consacrate de legiuitor. Ele pot fi permisive sau supletive.

Normele permisive permit o anumită conduită, iar cele supletive suplinesc voinţa subiectelor când acestea nu şi-au manifestat-o.

După criteriul modului în care sunt redactate normele juridice distingem norme complete sau norme incomplete care la rândul lor pot fi norme de trimitere sau norme în alb.

Normele complete sunt acele norme cuprinse în întregul lor în aceeiaşi reglementare.

Normele incomplete sunt regulile care trimit pentru completare la o altă normă juridică şi împreună cu norma de trimitere reglementarea devine completă.

Norma în alb priveşte norma incompletă care urmează să se completeze cu o reglementare ulterioară, de regulă printr-o normă cu o forţă juridică inferioară. Normele incomplete mai poartă denumirea de norme imperfecte.

Un criteriu specific de clasificare a normelor de drept administrativ este obiectul de reglementare al acestei norme. (27) În funcţie de acest criteriu normele administrative sunt norme organizatorice cuprinse în legile organice, ordinare sau în reglementările proprii ale autorităţilor administrative. şi privesc înfiinţarea, organizarea, funcţionarea şi atribuţiile organelor administrative, norme procedurale care reglementează modul de realizare a acţiunii administrative şi norme materiale care privesc atât drepturile, obligaţiile şi responsabilităţile autorităţilor administrative şi ale funcţionarilor săi, cât şi ale administraţiilor în cadrul raporturilor administrative.

Un alt criteriu specific de clasificare a normelor administrative este locul în care aceste norme îşi produc efectele.(28) Bunăoară normele administrative pot fi producătoare de efecte interne, când consecinţele juridice se răsfrâng în interiorul

76

autorităţii administrative, ca urmare a regulilor proprii cuprinse în actele de administraţie internă şi norme producătoare de efecte externe, în afara autorităţilor administrative şi în raporturile acestora cu administraţi, de regulă în baza actelor normative ale autorităţii legiuitoare, cărora li se asigură o executare unitară.

4. Izvoarele dreptului administrativ

În ştiinţa juridică, noţiunea de izvor desemnează din punct de vedere etimologic, sursa, originea, factorii de determinare şi creare a dreptului. Prin urmare sursele dreptului sunt procedeele prin care se elaborează regulile de drept. Bunăoară regulile cutumiare au la bază o elaborare spontană şi o aplicare îndelungată în temeiul convingerii privind necesitatea lor. Regulile scrise sunt elaborate de către autorităţile publice având ca prototip legea. În fine, regulile jurisprudenţiale sunt elaborate în procesul de aplicare a dreptului.

Conceptul de izvor poate fi privit în două accepţiuni. În sens material, noţiunea de izvor al dreptului desemnează factorii sociali care determină elaborarea normelor juridice, iar în sens formal cuprinde formele exterioare pe care le îmbracă aceste norme, ce au o anumită forţă juridică.

Forţa juridică a unui izvor de drept este dată de conţinutul şi caracterul acestuia fiind totodată determinată de natura şi poziţia autorităţilor publice de la care emană.

În literatura de specialitate întâlnim diferite clasificări ale izvoarelor formale. Astfel se face distincţie între izvoarele scrise şi nescrise, oficiale şi neoficiale, directe şi indirecte (mediate), creatoare şi interpretative.

Analiza izvoarelor formale ale dreptului evidenţiază diversitatea acestora, ca urmare a multitudinii şi diversităţii relaţiilor sociale supuse reglementării juridice. Ponderea unora sau altora dintre aceste izvoare, diferă de la un sistem la altul, în funcţie de perioada istorică şi realităţile existente precum şi de complexitatea relaţiilor sociale.

Studiul izvoarelor formale interesează ştiinţa dreptului administrativ pentru a explica modul de creare a normelor administrative şi condiţiile ce trebuie îndeplinite de acestea.

Izvoarele formale ale dreptului administrativ pot fi considerate ca fiind principale şi secundare, iar cele secundare sunt externe sau interne.

În categoria izvoarelor principale se includ: Constituţia, legea organică şi ordonanţa Guvernului emisă în temeiul delegării legislative. Aceste izvoare sunt acte juridice normative care conţin norme primare referitoare la administraţia publică şi acţiunea administrativă. Ele sunt izvoare scrise, oficiale şi directe fiind adoptate în temeiul puterii publice.

Izvoarele secundare ale dreptului administrativ sunt expresia"puterii normative" a autorităţilor administraţiei publice şi conţin norme "secundum legem" şi "praeter legem" fiind emise pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor.

Izvoarele secundare externe sunt constituite din actele emise de administraţia publică, pe baza autonomiei normative de care dispune în

77

reglementarea acţiunii administrative. Aceste acte sunt: hotărârea Guvernului, ordinele şi instrucţiunile autorităţilor centrale de specialitate ale administraţiei publice, ordinul prefectului, hotărârea consiliului judeţean, dispoziţia preşedintelui consiliului judeţean, hotărârea consiliului local şi dispoziţia primarului.

Izvoarele secundare interne sunt alcătuite din actele referitoare la organizarea internă a autorităţilor administrative, ca expresie a "puterii de autoorganizare" a acestor autorităţi. Ele sunt constituite sub forma regulamentelor şi statutelor fiind actele de decizie ale autorităţilor care realizează acţiunea administrativă. În această categorie includem şi actele interne ale organelor de specialitate, deconcentrate la nivel teritorial, ale regiilor autonome şi instituţiilor publice prin care se reglementează drepturi şi obligaţii impersonale. Când prin aceste acte se afectează drepturi subiective şi interese legitime, ele pot fi atacate la instanţele de contencios administrativ.

În ce priveşte tratatele şi convenţiile internaţionale este de subliniat că ele sunt izvoare scrise ale dreptului administrativ, în măsura în care au fost ratificate potrivit dispoziţiilor constituţionale şi au o aplicaţie directă, nemijlocită, în realizarea acţiunii administrative. Când tratatul sau convenţia internaţională conţin norme contrare reglementării normei interne, acestea se vor aplica prin derogare de la legislaţia existentă, întrucât ele exprimă ultima voinţă a statului semnatar. Potrivit art. 11 din Constituţie, statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile ce îi revin din tratatele la care este parte, iar cele ratificate fac parte din dreptul intern.

Obiceiul juridic (cutuma) este cel mai vechi izvor de drept fiind sursa tipică nescrisă de drept consuetudinar, ce constă în repetarea unor reguli de conduită formate spontan şi aplicate continuu, de către o colectivitate umană, într-o perioadă de timp relativ îndelungată.

În legislaţia actuală din ţara noastră, cutuma nu constituie izvor al dreptului administrativ datorită acţiunii principiului legalităţii administraţiei. Pentru a deveni izvor al dreptului administrativ consuetudinea trebuie prevăzută expres de lege şi aplicată în cazurile în care nu sunt reglementate reguli scrise.

Doctrina (ştiinţa juridică) are un rol însemnat în aplicarea şi interpretarea dreptului, aducându-şi contribuţia la dezvoltarea şi adaptarea reglementărilor juridice la realităţile vieţii cotidiene. Prin urmare ea nu este izvor al dreptului administrativ ci constituie un important mijloc de influenţare a jurisprudenţei.

Jurisprudenţa şi precedentul judiciar au avut de-a lungul timpului un rol important în formarea dreptului şi continuă să fie şi astăzi izvoare importante ale ordinii juridice. Bunăoară în sistemele naţionale de civilizaţie juridică anglo-saxonă, jurisprudenţa este izvor de drept, alcătuind împreună cu obiceiurile juridice dreptul comun (Common Law) al acestor sisteme.

În ţările care au adoptat sistemul de drept romano-germanic, odată cu realizarea codificărilor principalelor reguli de drept, jurisprudenţa şi-a pierdut din însemnătate. Ea îşi păstrează calitatea de sursă de drept numai cu privire la cele mai importante decizii ale tribunalelor sau curţilor constituţionale, ale curţilor supreme şi ale consiliilor de stat.

Jurisprudenţa sau practica judiciară este alcătuită din totalitatea hotărârilor judecătoreşti, iar hotărârile cu caracter de îndrumare pronunţate de instanţa supremă, care au forţă obligatorie pentru cazurile similare, poartă denumirea de

78

precedente judiciare.În literatura de specialitate din ţara noastră jurisprudenţa nu este

considerată izvor de drept, recunoscându-i-se doar un important rol în stabilirea sensului legii şi a aplicării uniforme a acesteia.

Odată cu reinstaurarea în ţara noastră a instituţiilor democratice, a creării unui nou cadru legislativ, jurisprudenţa poate fi considerată izvor a dreptului administrativ. În acest sens se pronunţă şi alţi autori.(29)

În urma modificării Codului de procedură civilă, prin Legea nr. 59/1993 s-a statuat că dezlegarea dată problemelor de drept, de către secţiile unite ale Curţii Supreme de Justiţie - prin deciziile pronunţate în recursurile în interesul legii - este obligatorie pentru instanţele judecătoreşti. De asemenea Curtea Constituţională printre atribuţiile ei hotăreşte şi asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti, privind neconstituţionalitatea legilor şi ordonanţelor iar deciziile acesteia sunt obligatorii şi au putere numai pentru viitor.

În art. 4 din Legea nr. 29/1990 se prevede că actele jurisdicţionale pot fi atacate cu recurs, după epuizarea căilor administrativ-jurisdicţionale, în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie, iar hotărârea este definitivă. După intrarea în vigoare a Legii 59/1993 care nu a modificat în mod expres această prevedere, instanţa supremă, prin decizia nr. 86 din 3 februarie 1994, a statuat că art. 4 din Legea contenciosului administrativ este modificat implicit şi ca urmare, competenţa de soluţionare în primă instanţă, a litigiilor ivite în legătură cu actele jurisdicţionale, revine curţii de apel. (30) Aceste aspecte evidenţiază rolul jurisprudenţei ca sursă a dreptului administrativ.

În privinţa principiilor generale ale dreptului şi în special ale dreptului administrativ ca sursă de drept este necesar să facem deosebire între acele principii care sunt cuprinse într-un act normativ şi cele ce se desprind prin generalizare din mai multe acte normative.(31) Dacă un principiu este formulat ca o normă într-un act juridic, bunăoară în Constituţie, atunci izvor al dreptului administrativ este actul în care se consacră acel principiu şi nu principiul însuşi. Când însă anumite principii sunt desprinse prin generalizare din prevederile mai multor acte normative, ele capătă valoarea unor izvoare distincte de actele în care sunt consacrate. Bunăoară excepţia de ilegalitate sau principiul revocabilităţii actelor administrative ori principiul controlului ierarhic, nu au consacrare expresă într-un act normativ ci valoarea de izvor de drept se desprinde din economia mai multor reglementări legale, prin generalizare.

5.Raporturile de drept administrativ

5.1. Definiţia şi trăsăturile caracteristice ale raportului de drept administrativ

79

În general prin raport juridic înţelegem relaţiile sociale ce cad sub incidenţa unei norme juridice. Normele de drept administrativ reglementează o categorie distinctă de raporturi juridice şi anume raporturile de drept administrativ.

Raporturile de drept administrativ pot fi definite ca fiind acele raporturi juridice care se nasc în sfera administraţiei publice, pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor, pe baza subordonării unuia dintre subiecte faţă de celălalt, în temeiul puterii publice.(32) Deci, raporturile de drept administrativ se nasc în sfera administraţiei publice, sunt raporturi de subordonare şi de putere, deoarece organul supraordonat acţionează în calitate de subiect învestit cu atribuţii de putere publică. Prin aceste trăsături raporturile de drept administrativ se deosebesc de celelalte raporturi juridice de drept public, de drept civil, de dreptul muncii şi altele, care prezintă unele asemănări, în reglementarea relaţiilor sociale.

În realizarea acţiunii administrative, autorităţile administraţiei publice pot intra şi în raporturi de colaborare, atât cu alte autorităţi publice, cât şi cu persoane juridice şi fizice. În aceste raporturi părţile se află pe aceeaşi poziţie. Astfel de raporturi pot să apară între două autorităţi administrative, între o autoritate administrativă şi altă autoritate publică, pentru aplicarea legii, în limitele competenţelor lor. Asemenea raporturi se pot stabili chiar între o autoritate administrativă şi o persoană juridică civilă sau persoană fizică, atunci când acestea din urmă sunt atrase la realizarea acţiunii administrative, prin prestarea unor servicii publice.

Ca urmare, raporturile de colaborare au mai multe trăsături specifice şi anume: în aceste raporturi subiectul purtător al autorităţii publice colaborează de pe o poziţie de egalitate cu celălalt subiect, în temeiul legii, pentru realizarea acţiunii administrative; naşterea şi realizarea concretă a raporturilor este determinată de manifestarea voinţei ambelor subiecte, iar modul de manifestare a voinţelor este prevăzut de lege.(33)

5.2. Elementele raporturilor de drept administrativ

Raportul de drept administrativ ca oricare alt raport juridic este alcătuit din trei elemente: părţile raportului administrativ, obiectul şi conţinutul acestuia.

Părţile raportului de drept administrativ pot fi subiecte supraordonate şi subiecte subordonate. Subiectele supraordonate sunt de regulă autorităţile administraţiei publice cu personalitate juridică. Funcţionarul public poate fi subiect supraordonat al raportului de drept administrativ, atunci când prin lege i se stabileşte anumite atribuţii care nu sunt ale organului din care face parte, ci a funcţiei pe care o ocupă. (34) Subiectele subordonate ale raportului de drept administrativ pot fi persoane juridice şi fizice, inclusiv autorităţi ale administraţiei publice, cu excepţia Guvernului care potrivit Constituţiei, asigură conducerea generală a administraţiei publice.

Obiectul raportului juridic administrativ îl constituie acţiunea sau inacţiunea subiectelor acestui raport.

Conţinutul raporturilor de drept administrativ este exprimat de drepturile şi

80

obligaţiile părţilor. Exercitarea drepturilor subiective ale autorităţilor publice este obligatorie, acestea neavând posibilitatea legală de a renunţa la drepturile lor, care fac parte din conţinutul raporturilor juridice la care participă, spre deosebire de celelalte subiecte, persoane juridice sau persoane fizice care au această facultate.

5.3. Naşterea, modificarea şi stingerea raporturilor de drept administrativ

Raporturile de drept administrativ se nasc, fie din iniţiativa unuia dintre subiectele raportului, fie din iniţiativa unui terţ. Ele sunt generate de fapte juridice, adică de acte juridice individuale sau normative şi de fapte materiale juridice.

În literatura de specialitate domină punctul de vedere potrivit căruia dintr-un act juridic normativ nu poate rezulta drepturi şi obligaţii subiective, ci drepturi şi obligaţii legale. Ca urmare, prin emiterea unei norme juridice nu ia naştere, nu se modifică şi nu se sting raporturi juridice concrete. Acest punct de vedere este însuşit în mod justificat de către penalişti, deoarece raportul juridic de drept penal, concret nu ia naştere, decât dacă intervine un alt fapt juridic – infracţiunea.(35).

Cu toate acestea sunt autori care susţin şi punctul de vedere că legea poate da naştere, modifica ori stinge drepturi şi obligaţii subiective. Se are în vedere că prin lege se pot naşte, modifica sau stinge drepturi subiective, îndeosebi în domeniul relaţiilor sociale din sfera administraţiei publice, şi ca urmare, în acelaşi mod se pot naşte, modifica sau stinge şi raporturi juridice concrete, deoarece drepturile subiective nu pot exista decât ca elemente ale conţinutului unor astfel de raporturi juridice.

Atunci când raportul juridic de drept administrativ a luat naştere în baza unui act normativ, modificarea acestuia duce la modificarea raportului de drept administrativ, fie în privinţa obiectului, fie în privinţa conţinutului.

Modificarea raportului de drept administrativ intervine de regulă în situaţia în care atribuţiile unei autorităţi publice sunt preluate de alt organ administrativ şi ca urmare, subiectele raportului devin altele, decât cele iniţiale, cu drepturile şi obligaţiile specifice.

Stingerea raporturilor de drept administrativ se realizează prin mai multe moduri. Astfel, când raportul juridic a luat naştere în baza unui act administrativ, revocarea sau anularea actului atrage după sine stingerea raportului respectiv. De asemenea în situaţia în care raportul de drept administrativ a avut ca obiect o acţiune determinată, realizabilă într-un anumit timp, stingerea raportului intervine în momentul realizării obiectului acestuia. Moartea subiectului persoană fizică sau desfiinţarea persoanei juridice pot constitui cauze de stingere a raporturilor de drept administrativ.

Note bibliograficePARTEA I-ACAPITOLUL IIIIntroducere în studiul dreptului administrativ

1. J. Rivero, P. Waline, op. cit., p. 35;

81

2. Jean-Michael de Forges, Droit administrativ, Presses Universitaires de France, 1993, p. 10; 3. ibidem; 4. Georges Vedel, Pierre Delvolvé, Droit administrativ, Presses Universitaires de

France, 1982, p. 99; 5. J. Beatson, "Public and Private...", 1987, p. 34 şi urm.; 6. L. Delpino, Diritto administrativo, Edizione Simone, 1994/1995, p. 47; 7. P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1934, vol. I, p. 41; 8. A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1929, vol. I, p. 14; 9. M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Bucureşti, 1928, p. 13;10. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, vol.

I, p. 128;11. R. M. Petrescu, Drept administrativ, vol. I, Editura Cordial Lex, 1994, p. 15;12. Al. Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, 1992, p. 13;13. V. I. Prisăcaru, op. cit., p. 15;14. Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Sibiu, 1994, p. 10;15. Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura didactică şi

pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 12;16. Gh. Boboş, Teoria generală a dreptului, op. cit., p. 183;17. V. Gilescu şi alţii, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1986, p. 155;18. ibidem, p. 158;19. Gh. C. Mihai, R. I. Motica, Fundamentele dreptului..., Editura All, 1997, p. 28;20. V. Gilescu, op. cit., p. 161; 21. I. Dogaru, Teoria generală a dreptului, Editura Europa, Craiova, 1995, p. 153;22. ibidem, p. 153;23. A. Iorgovan, op. cit., p. 147;24. ibidem, p. 148;25. O. Ţinca, op. cit., p. 7;26. Gh. C. Mihai, R. I. Motica, op. cit., p. 39;27. A se vedea V. Gilescu, op. cit., p. 164; I. Santai, op. cit., p. 15; A. Iorgovan, op. cit., p. 148;28. Al. Negoiţă, Ştiinţa administraţiei, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 45; I. Santai. op. cit., p. 16;29. A. Iorgovan, op. cit., p. 150; R. N. Petrescu, op. cit., p. 20;30. Voicu Bara, Controlul activităţii administraţiei publice, Editura Transilvanica, 1995, p.

72;31. I. Iovănaş, op. cit., p. 23;32. ibidem, p. 24;33. A. Iorgovan, op. cit., p. 157;34. I. Iovănaş, op. cit., p. 27;35. F. Oancea, Drept penal, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1995, p. 304;

L. Biro, M. Basarab, Curs de drept penal, Editura didactică şi pedagogică, Bucureşti, 1965, p. 35; ş. a.

82

PARTEA II-A

ACŢIUNEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

CAPITOLUL I

83

ACŢIUNEA ADMINISTRATIVĂ

1. Consideraţii generale

Activitatea administraţiei publice fiind deosebit de complexă, ca urmare a sarcinilor ce le au de îndeplinit autorităţile administrative, procesul de executare a legii şi al celorlalte acte bazate pe lege are un conţinut bogat iar înfăptuirea lui reclamă diferite forme de activitate.

Acţiunea administrativă cuprinde atât mijloacele juridice de concretizare a funcţiei administrative a statului şi regulile de organizare şi funcţionare a instituţiilor politico-administrative, cât şi formele pe care le îmbracă această acţiune.

Actul administrativ, ca act de organizarea executării şi executare propriu-zisă a legilor, constituie principalul mijloc juridic care stă la baza activităţii autorităţilor administraţiei publice.

Actele juridice sunt manifestări de voinţă unilaterale, bilaterale sau multilaterale prin care iau naştere, se modifică, se transmit ori încetează anumite drepturi şi obligaţii, în cadrul unor raporturi de drept cu caracter general sau concret.

Autorităţile administraţiei publice realizează în activitatea lor atât acte juridice administrative, cât şi acte juridice civile. Din punct de vedere formal, acte administrative sunt toate actele care provin de la autorităţile administrative, realizate în activitatea de organizare a executării legii şi de executare în concret a acesteia. Astfel în această categorie includem actele administrative de autoritate, actele administrative preparatorii, actele administrative consultative, actele administrative de executare, actele doveditoare, dispoziţiile curente de serviciu şi actele de îndrumare curentă, actele de procedură, actele administrative de gestiune şi actele administrativ-jurisdicţionale.

Actele administrative de autoritate sunt emise în mod unilateral de organele administrative, în temeiul puterii publice pentru naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice. Ele pot fi normative sau individuale.

Actele preparatorii determină elaborarea unui act juridic administrativ, învederând necesitatea măsurilor luate, oportunitatea şi raţiunea lor practică. Amintim printre acestea, actele în care se consemnează cercetările ce se efectuează în urma unor reclamaţii ori sesizări, anchetele administrative, actele de revizie contabilă şi cele care cuprind verificările sau constatările făcute de organele competente.

Actele administrative consultative au un rol deosebit în apărarea legalităţii şi ele sunt: avizul, acordul, aprobarea, confirmarea şi ratificarea unui act juridic.

Avizele sunt păreri pe care organul care emite un act le cere altui organ sau unei persoane putând fi: facultative, consultative şi conforme (obligatorii). Cererea avizului facultativ rămâne la latitudinea organului emitent al actului iar dacă l-a cerut, nu este obligat să ţină seama de opinia pe care o exprimă. Avizele consultative trebuie cerute de organul emitent al actului, altfel actul respectiv devine ilegal. Cu toate acestea, organul emitent nu este ţinut să respecte conţinutul avizului consultativ. Avizele conforme conţin opinii obligatorii pentru

84

organul emitent al unui act care trebuie să le ceară celui îndrituit de lege, însă aceste avize nu obligă la emiterea actului. Prin urmare, dacă organul emitent nu este de acord cu conţinutul avizului, poate să nu emită actul respectiv.

Actele administrative care condiţionează caracterul executoriu al unui act de autoritate sunt: acordul, aprobarea. confirmarea şi ratificarea.

Acordul condiţionează legalitatea actului emis şi exprimă consimţământul altui organ administrativ în legătură cu acest act. El poate fi prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ. Acordul prealabil se deosebeşte atât de avizul facultativ, cât şi de cel consultativ. Bunăoară, spre deosebire de avizele facultative şi consultative, când organul emitent poate lua măsuri contrare opiniei exprimate prin aviz, în cazul acordului prealabil legea cere consimţământul unui alt organ şi nu numai opinia lui. Totodată acordul prealabil se deosebeşte şi de avizul conform. În timp ce avizul conform nu produce el însuşi efecte juridice, în cazul acordului acesta este o manifestare de voinţă care se alătură voinţei emitentului actului. Prin urmare, acordul prealabil nu obligă autoritatea emitentă să pună în executare acel act .

În dreptul nostru, de cele mai multe ori, organul al cărui acord se cere pentru valabilitatea unui act administrativ este superior în ierarhia administrativă, celui care emite actul. În acest caz, dacă acordul este cerut de lege înainte de emiterea actului, el este numit uneori şi autorizaţie. (1)

Aprobările sunt în general manifestări de voinţă ale organului superior prin care acesta se declară de acord cu un act emis de un organ inferior care fără această manifestare de voinţă posterioară lui nu ar produce conform legii efecte juridice. Aprobarea nu adaugă nimic la efectele juridice ale actului aprobat. (2)

Confirmarea presupune un act administrativ prealabil al unui organ inferior al administraţiei publice care devine valabil odată ce organul ierarhic superior s-a declarat de acord cu conţinutul lui. În dreptul administrativ confirmarea are trei accepţiuni. Uneori această noţiune este folosită pentru a comunica unei persoane interesate că organul emitent al unui act înţelege să-şi menţină punctul de vedere exprimat anterior. În acest caz confirmarea nu produce nici un efect şi nici nu condiţionează valabilitatea actului emis anterior. În alte cazuri confirmarea este dată pentru a acoperi un viciu al actului emis anterior. Această confirmare este de fapt un act administrativ distinct de cel confirmat şi produce efecte retroactive uneori, dacă sunt întrunite condiţiile de retroactivitate ale actelor administrative. De asemenea noţiunea confirmării are semnificaţia unei forme procedurale, atunci când organul superior dă de fapt o aprobare, fără care actul anterior nu poate fi pus în executare.

Ratificarea este manifestarea de voinţă a unui organ administrativ superior prin care îşi dă acordul cu privire la conţinutul actului administrativ al unui organ inferior care însă se bucură din momentul emiterii lui de toate caracteristicile actelor administrative, fiind executoriu prin el însuşi. Prin urmare, ratificarea constituie modalitatea prin care organul ierarhic superior îşi exercită dreptul de control asupra acestor acte şi descarcă de răspundere organul emitent.

Actele de executare sunt manifestări de voinţă ale organelor administraţiei publice prin care se aduc la îndeplinire actele juridice administrative ori judecătoreşti sau chiar direct dispoziţiile legii, fără a crea raporturi juridice noi, dar producând anumite efecte de drept. Asemenea acte sunt bunăoară poprirea

85

executorie, sechestrul aplicat pentru recuperarea unor creanţe, luarea unei inscripţii ipotecare asupra unui imobil, etc.

Actele doveditoare sunt înscrisuri cu putere probatorie ce provin de la autorităţile administrative, prin care se atestă existenţa unui raport sau act juridic, ori a unei situaţii de fapt sau de drept, purtând în general denumirea de certificate sau adeverinţe.

Dispoziţiile curente de serviciu şi actele de îndrumare curentă sunt manifestări de voinţă care vizează buna funcţionare a autorităţilor administraţiei publice. Aceste dispoziţii nu sunt acte juridice pentru că nu crează drepturi sau obligaţii noi, ci au ca scop numai realizarea unor drepturi sau obligaţii stabilite anterior prin alte acte cu caracter juridic.

Actele de procedură au menirea de a asigura legalitatea elaborării sau executării actelor administrative şi de a ocroti drepturile persoanelor care se află într-un litigiu sau între care s-a legat raportul juridic dat. Aceste acte deşi nu au caracter juridic pot produce unele efecte de drept. Bunăoară, somaţia adresată debitorului înainte de chemarea în judecată atrage obligarea acestuia la cheltuielile de judecată, chiar dacă a recunoscut datoria la prima înfăţişare. Deasemenea înştiinţarea de plată ori somaţia adresată de organele financiare unui contribuabil, care nu a plătit impozitul are ca efect punerea în întârziere şi trecerea la executarea silită, în cazul în care debitul nu este acoperit în termenul prevăzut de lege.

Actele administrative de gestiune sunt acte juridice încheiate de organele administrative pentru gospodărirea şi dezvoltarea patrimoniului aparţinând proprietăţii publice, având ca prototip contractele administrative.

Actele administrativ-jurisdicţionale sunt emise de organele de jurisdicţie administrativă în soluţionarea litigiilor apărute între administraţie şi administraţi în condiţiile legii

Autorităţile administraţiei publice au sarcini nu numai în conservarea şi dezvoltarea proprietăţii publice, ci şi în gospodărirea, mărirea sau micşorarea patrimoniului proprietăţii private a statului sau a unităţilor administrativ teritoriale. În realizarea acestei activităţi autorităţile administrative pot intra în relaţii cu particularii, încheind acte civile fie sub forma contractelor civile, fie comerciale.

Diversitatea căilor juridice de realizare a activităţii administrative evidenţiază faptul că pe lângă asemănări, între ele există şi deosebiri. Principala deosebire o constituie regimul juridic aplicabil acestor acte. În timp ce actelor administrative unilaterale şi contractelor admnistrative li se aplică un regim de drept public, actelor de natură civilă li se aplică un regim de drept civil sau comercial.

Activitatea materială a administraţiei publice se realizează prin fapte materiale juridice producătoare de efecte juridice, ca urmare a transformărilor ce se produc în lumea materială înconjurătoare, operaţiuni materiale tehnice sau administrative care au semnificaţia unor lucrări de birou, efectuate de personalul autorităţilor administraţiei publice, şi servicii publice, create pentru satisfacerea unor nevoi de interes general.

Mijloacele instituţionale ale administraţiei publice cuprind instituţiile politico-administrative, înzestrate atât cu puterea de comandă socială, cât şi cu prerogativele executării legilor, şi autorităţile administrative care asigură

86

organizarea executării şi executarea în concret a legilor sau prestarea de servicii publice.

Prin natura activităţii pe care o desfăşoară, instituţiile politico-administrative sunt inseparabil legate de înfăptuirea politicii statului în domeniul administraţiei publice, având un rol important în structurarea interesului general ca valoare politică.

Conform art. 102 din Constituţie, Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. Deci Guvernul fiind în principal o autoritate politică, în baza dreptului de comandă socială stabileşte valorile politice de interes general pentru întreaga societate, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament. Ca autoritate administrativă Guvernul realizează atât valorile politice exprimate în legile Parlamentului, cât şi în propriile sale acte adoptate în baza delegării legislative sau a autonomiei normative.

Guvernul numeşte câte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti. Prefectul este o autoritate politico-administrativă care reprezintă pe plan local administraţia guvernamentală, având menirea de a realiza valorile politice stabilite în programul de guvernare şi de a conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale de specialitate din unităţile administrativ-teritoriale.

Consiliile locale şi primarii fiind autorităţi administrative autonome, constituite în urma jocului politic, rezolvă trebuinţele publice din comune şi oraşe, în condiţiile legii, având un rol determinat în structurarea interesului public local, ca valoare politică.

Consiliul judeţean constituit în urma alegerilor este autoritatea administraţiei publice care coordonează activitatea consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.

Autorităţile administrative realizează trebuinţele sociale, valorizate politico-normativ, în conformitate cu dispoziţiile legale.

Asigurarea ordinii publice prin măsuri de poliţie administrativă şi gestionarea serviciilor publice, reprezintă formele acţiunii administrative ale autorităţilor administraţiei publice.

2. Personalitatea juridică şi acţiunea administrativă

Potrivit articolului 26 din Decretul nr.31/1954 privitor la persoanele fizice şi juridice(3) organele centrale şi locale ale administraţiei de stat, dacă au un plan de cheltuieli propriu şi dreptul să dispună independent de creditele bugetare acordate sunt în condiţiile legii persoane juridice. Astfel de persoane pot fi înfiinţate prin legi ale Parlamentului, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului precum şi prin acte administrative ale organelor centrale sau locale ale administraţiei publice.

Persoana juridică îşi exercită drepturile şi îşi îndeplineşte obligaţiile prin organelle sale iar actele acestora realizate în limitele puterilor ce le-au fost conferite, sunt ale persoanelor juridice însăşi(4).

Capacitatea administrativă reprezintă aptitudinea autorităţilor administraţiei

87

publice de a fi subiecte de drept în raporturile juridice de realizare a acţiunii administrative. În astfel de situaţii când apar litigii în legătură cu actele administrative ale acestor organe, calitatea de subiect de drept, în contenciosul administrativ, o poate avea autorul actului. Când însă se solicită şi plata unor despăgubiri civile, în proces, alături de autorul actului trebuie să figureze şi persoana juridică din care face parte organul administrativ, întrucât instanţa nu poate obliga la plata despăgubirilor civile, decât un subiect de drept civil(5).

Potrivit art.13 din Legea contenciosului administrativ, acţiunile în justiţie prevăzute de această lege pot fi formulate şi personal împotriva funcţionarului autorităţii publice care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere. În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi obligată la plata daunelor în solidar cu autoritatea administrativă.

Persoanele juridice pot fi clasificate în persoane de drept privat şi persoane de drept public. Această distincţie, nu prezintă nici un interes dacă nu există reglementat, pentru persoanele publice, un regim juridic special, derogatoriu de la dreptul comun.

În literatura de specialitate se consideră, că persoane juridice publice sunt autorităţile care se încadrează în categoria colectivităţilor teritoriale şi a grupărilor de persoane fizice dotate cu personalitate juridical(6).

Colectivităţile teritoriale sunt prevăzute în Constituţie şi în legea organică ce le reglementează activitatea, au personalitate juridică iar legiuitorul este cel care le determină statutul, organizarea şi atribuţiile.

Prin urmare, persoane de drept public sunt autorităţile statale ce exercită funcţiile statului şi care cu puţine excepţii au personalitate juridică. Astfel de persoane morale publice sunt bunăoară Camera Deputaţilor, Senatul, Preşedenţia României, Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate din subordinea Guvernului, autorităţile de specialitate autonome etc.

Grupurile de persoane fizice dotate cu personalitate juridică sunt cunoscute sub denumirea de stabilimente publice sau, cum sunt calificate de numeroşi autori străini, corporaţii.

În România persoanele juridice de drept public se creează numai prin lege şi poată denumirea generică de autorităţi publice sau instituţii publice. Potrivit Ordonanţei Guvernului nr.26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, persoanele fizice şi juridice care urmăresc desfăşurarea unor activităţi de interes general sau în interesul colectivităţii locale ori, după caz, în interesul lor personal nepatrimonial, pot constitui asociaţii şi fundaţii care sunt persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial. Aceste persoane juridice pot fi recunoscute în condiţiile legii ca fiind de utilitate publică pe o durată nedeterminată

3. Noţiunea de autoritate administrativă

Pentru a înţelege noţiunea de autoritate administrativă este necesar a defini atât termenii de "autoritate", "organ", cât şi noţiunile de autoritate publică, "organ public" şi "putere publică".

Termenul de autoritate poate fi privit, din punct de vedere semantic, atât

88

într-un sens material, cât şi formal. În sens material prin autoritate înţelegem, un drept, o prerogativă, o împuternicire de a comanda, de a da dispoziţii sau de a impune cuiva ascultare. Sensul formal al termenului priveşte un organ al puterii publice abilitat să ia măsuri şi să emită dispoziţii cu caracter obligatoriu. Cuvântul provine din latinescul "auctoritas" şi are semnificaţia de putere, temei, prestigiu, garanţie, influenţă.

Prin autoritate publică înţelegem acea formă organizatorică a ansamblului autorităţilor statale, ce este alcătuită dintr-un grup instituţionalizat de oameni, care realizează, în temeiul puterii publice o anumită activitate socială, în conformitate cu competenţa stabilită de lege.

Termenul organ are mai multe accepţiuni. Din punct de vedere formal el desemnează o parte componentă a unui mecanism ce are o anumită funcţie.

Organul public priveşte o formă organizatorică statală creată în temeiul puterii publice, cu o anumită competenţă care poate fi realizată la nevoie prin constrângere.

Prin putere, în sens material, se înţelege forţa organizată aparţinând unui singur individ sau colectivităţi umane, concretizată în capacitatea proprie de a stabili şi înfăptui interesele generale ale comunităţii şi de a le impune la nevoie prin constrângere(7) În sens instituţional, puterea exprimă autoritatea publică exercitată prin organisme specializate, în conformitate cu anumite metode sau tehnici(8).

În literatura de specialitate, dându-li-se termenilor de mai sus şi alte semnificaţii sintagma autoritate administrativă este privită în mai multe accepţiuni.

Bunăoară într-o opinie se apreciează că termenul de autoritate administrativă este mai larg decât acela de organ al administraţiei publice. Se are în vedere că acest termen este folosit de Legea contenciosului administrativ, în mod restrictiv cu referire la controlul judecătoresc asupra actelor administrative de autoritate. Or astfel de acte pot să facă şi alte organe din sistemul de organizare al statului sau din sistemele de organisme nestatale(9).

Într-o altă opinie se consideră că orice organ al administraţiei publice este totodată şi o autoritate a administraţiei publice, dar nu orice autoritate a administraţiei publice este şi organ al administraţiei publice. Teza se bazează pe ideea că, noţiunea de autoritate publică întâlnită în legea fundamentală are o sferă de cuprindere mai mare decât cea de organ. În această optică, calitatea de organ nu o are orice structură organizatorică statală, chiar dacă ea realizează una sau alta din puterile statului iar această situaţie este mai nuanţată în sfera puterii executive. Se arată că Guvernul şi ministerele sunt atât autorităţi publice, cât şi organe întrucât potrivit articolului 116 alineatul 2 din Constituţie, au competenţa de a organiza în subordinea lor organe de specialitate ori o asemenea competenţă, nu ar putea să aibă dacă ele însele ar avea calitatea de organe. Totodată se susţine că în sfera activităţii administrative sunt organizate şi alte structuri pe care Constituţia nu le mai califică drept "organe" ci ca "autorităţi". Asemenea structuri sunt înfiinţate fie prin alegerea lor, fie potrivit legii, de o autoritate a statului. Deci autorităţile autonome nefiind organizate pe principiul subordonării ierarhice, nu au calitatea de organe. În concluzie autorul precizează că noţiunea de organ al administraţiei publice este specifică structurilor organizatorice constituite în sistem, bazate pe subordonarea ierarhică şi nu pe

89

autonomie(10)În opinia majoritară se consideră că legiuitorul constituant, în spiritul

constituţionalismului modern, identifică noţiunile de "putere publică," "autoritate publică" şi "organ public," având sensul de colectiv de oameni care exercită prerogativele de putere publică, în înfăptuirea unei activităţi statale. Prin urmare "organul administraţiei publice" este o categorie de autoritate care potrivit Constituţiei şi legilor este chemată să execute legea sau, în limitele legii, să presteze servicii publice, uzând în acest scop de prerogativele specifice puterii publice(11)

În general, în literatura occidentală făcându-se distincţie între autorităţile publice şi activităţile private sau activităţile private de interes public, pentru a se evoca acţiunea administrativă se utilizează mai multe noţiuni, cu aceiaşi semnificaţie cum sunt bunăoară, structuri administrative, instituţii administrative, putere administrativă etc. Totodată se face deosebire între persoanele morale de drept public şi persoanele morale private(12).

Într-o opinie se precizează însă, că pentru a se evita confuziile care se fac pe de o parte între persoanele morale (publice sau private) însărcinate cu activităţi administrative şi pe de altă parte persoanele fizice care le reprezintă în viaţa juridică, numai ultimele merită apelativul de autorităţi administrative, cu condiţia ca ele să fie abilitate să ia decizii unilaterale(13).

Pe baza legislaţiei în vigoare din ţara noastră, ce determină regimul juridic al actelor administrative şi controlul judecătoresc asupra acestora, noţiunea de autoritate administrativă poate fi privită într-un sens larg, cuprinzând toate autorităţile publice care realizează acţiunea administrativă şi într-un sens restrâns, vizând numai organele de decizie ale persoanei publice.

În cadrul realizării acţiunii administrative noţiunea de autoritate administrativă şi organ administrativ sunt identice fiind totodată utilizate şi alte noţiuni cu acelaşi înţeles, cum sunt instituţii administrative, structuri administrative, servicii publice etc.

Prin urmare autoritatea administrativă este o formă organizatorică a aparatului de stat dotată cu personalitate de drept public şi creată în temeiul puterii publice, pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor, într-o ramură sau domeniu ale activităţii sociale.

3.1 Clasificarea autorităţilor administrative

Între autorităţile administrative există mai multe deosebiri care sunt determinate în primul rând de modul lor de formare, organizare, funcţionare, atribuţii etc.Pentru evidenţierea acestor deosebiri avem în vedere mai multe criterii care stau la baza clasificării autorităţilor administrative.

Bunăoară după criteriul modului de formare, autorităţile administrative se împart în autorităţi alese cum sunt: consiliile judeţene, consiliile locale, primarii, şi în autorităţi numite atât la nivel central, cât şi local.

Privind natura lor autorităţile administrative se clasifică în autorităţi colegiale care sunt alcătuite din mai multe persoane (Guvernul, consiliile judeţene, consiliile locale etc.) şi autorităţi unipersonale, adică organe conduse de

90

o singură persoană (ministrul, prefectul, primarul etc).Autorităţile colegiale îşi desfăşoară activitatea în prezenţa unui anumit

cvorum şi deliberează cu o anumită majoritate în condiţiile legii. Autorităţile unipersonale emit acte administrative în realizarea atribuţiilor ce le-au fost conferite, pe baza opţiunii lor, potrivit competenţei stabilite de lege.

O altă clasificare a autorităţilor administrative se poate realiza după competenţa lor materială şi teritorială. Bunăoară după criteriul competenţei materiale autorităţile administraţiei publice se împart în autorităţi cu competenţă generală, ce au atribuţii în toate domeniile activităţii administrative şi autorităţi de specialitate care realizează administraţia publică, într-o ramură sau domeniu ale activităţii sociale.

La rândul lor autorităţile de specialitate se clasifică în autorităţi de ramură sau de domeniu. Deosebirea dintre aceste autorităţi constă în faptul că în timp ce organele de ramură vizează activitatea dintr-un anumit sector al administraţiei publice, organele de domeniu conduc sub anumite aspecte activitatea din mai multe ramuri. Organele de domeniu pot fi împărţite în organe de sinteză, organe de coordonare şi organe de control(14).

Organele de sinteză au ca sarcină principală realizarea unor generalizări a datelor celor mai substanţiale ale realităţii sociale, pentru ca în raport de aceasta, organele competente să adopte actele decizionale cele mai adecvate.

Organele de coordonare conduc activitatea altor organe centrale de specialitate ale administraţiei publice, cu care se conjugă ori sunt conexe.

Organele de control sunt create pentru verificarea activităţii economico-sociale a tuturor autorităţilor administrative, sub anumite aspecte.

După competenţa teritorială, autorităţile administraţiei publice se clasifică în autorităţi centrale, ce au competenţă pe întreg teritoriul ţării şi autorităţi locale care funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale.

3.2. Părţile constitutive ale autorităţilor administrative

Pentru realizarea acţiunii administrative fiecare autoritate este formată dintr-un colectiv de persoane fizice care poartă denumirea de funcţionari, organizaţi în diferite compartimente şi îndeplinind anumite funcţii. Unii funcţionari realizează activitatea de conducere, materializată prin acte de decizie iar alţii fiind funcţionari de execuţie, realizează operaţiuni administrative sau gestionează servicii publice.

Compartimentele şi categoriile de funcţionari alcătuiesc structura internă a autorităţii administrative. Compartimentele sunt grupuri compacte de persoane unite sub o unică autoritate pentru a-şi asuma, în mod permanent sau temporar, un anumit rol bine precizat(15). Între membrii grupului unui compartiment şi autoritatea de decizie iau naştere relaţii de subordonare ierarhică, în timp ce funcţionarii de execuţie, pentru realizarea atribuţiilor lor pot intra în relaţii de colaborare.

În raport de relaţiile care se stabilesc între funcţionarul de decizie din cadrul unui compartiment administativ şi funcţionarii de execuţie, distingem compartimentele elementare şi compartimentele complexe(16).

91

Compartimentele elementare presupun ca între funcţionarul de decizie şi cei de execuţie să nu se mai interpună nici o altă autoritate. Bunăoară biroul este o structură organizatorică administrativă elementară. Între şeful de birou şi funcţionarii de execuţie, ce compun biroul nu se interpune nici o altă autoritate.

Compartimentele complexe sunt alcătuite din mai multe compartimente elementare fiind supuse unei singure autorităţi, căreia i se subordonează funcţionarii de decizie şi cei de execuţie.

În cadrul autorităţilor administrative organizate în mai multe compartimente complexe, prin delegări succesive de autoritate se stabileşte o linie ierarhică între conducătorul compartimentului complex şi ceilalţi funcţionari de decizie. Bunăoară într-un minister o astfel de linie ierarhică se formează între următoarele structuri organizatorice: birou, serviciu, direcţie, direcţie generală şi departament.

Biroul se constituie atunci când îndeplinirea unor activităţi omogene reclamă o delimitare organizatorică iar volumul de muncă este mai mic decât al unui serviciu.

Serviciul se organizează pentru realizarea unei activităţi importante, cu un volum de muncă mai mic decât al direcţiei, şi cuprinde mai multe birouri.

Direcţia este alcătuită din mai multe servicii sau birouri independente şi desfăşoară diferite activităţi complementare.

Direcţia generală se constituie pentru delimitarea organizatorică a unui grup de activităţi ce reprezintă o ramură, subramură sau sector, dacă volumul şi importanţa activităţii reclamă aceasta.

Departamentul asigură conducerea unitară a unei ramuri sau a unui sector de activitate şi poate avea mai multe direcţii generale.

Având în vedere că într-un organism complex se stabilesc mai multe linii ierarhice, conducătorii compartimentelor cu acelaşi grad de independenţă faţă de conducerea organului administrativ se află la acelaşi nivel ierarhic(17)

Pentru ca fiecare funcţionar să cunoască locul pe care-l ocupă în ierarhia administrativă şi atribuţiile pe care le are de îndeplinit, în cadrul structurii organizatorice din care face parte, este necesar a întocmi şi cunoaşte organigrama autorităţii administrative respective.

Organigrama reprezintă o redare schematică în toate detaliile, a organizării, a subordonării şi a legăturilor dintre compartimentele unei autorităţi administrative.

Pe lângă organigramă, în cadrul fiecărei autorităţi administrative se realizează o descriere completă a structurii organizatorice interne, printr-un regulament de organizare şi funcţionare. Acest regulament este un act juridic care precizează atât atribuţiile şi legăturile directe şi indirecte pe care le are de îndeplinit fiecare funcţionar, cât şi relaţiile ce se stabilesc între compartimentele autorităţilor administrative.

Alături de personalul administrativ, mijloacele materiale şi financiare cu care sunt înzestrate autorităţile administrative şi competenţa de care dispun sau capacitatea pe care o exercită, constituie celelalte elemente ale acestor autorităţi.

Mijloacele materiale şi financiare ale autorităţilor administrative servesc la realizarea acţiunii administrative fiind stabilite prin lege. De regulă mijloacele materiale ale autorităţilor administrative sunt supuse unui regim derogatoriu de la dreptul comun, fiind scoase din circuitul civil. Dar pe lângă terenuri, clădiri şi alte

92

mijloace de domeniu public, autorităţile administrative sunt înzestrate cu mobilier şi echipament de birou care trebuie adaptate la cerinţele specificului acţiunii administrative realizate, fiind supuse unui regim juridic de drept comun.

Mijloacele financiare sunt primite de către autorităţile administrative de la buget, în funcţie de nevoile lor, sub forma creditelor bugetare. În acest scop autorităţile administrative îşi întocmesc planul financiar propriu, în care se prevede modul de utilizare a creditelor bugetare. Conducătorii autorităţilor administrative care pot dispune de creditele bugetare poartă denumirea de ordonatori de credite. Regimul juridic al acestor mijloace financiare este reglementat de normele dreptului financiar.

3.3. Competenţa autorităţilor administrative

Competenţa este categoria care desemnează ansamblul atribuţiilor unor organe administrative, compartimente sau persoane şi limitele exercitării lor(18). Pentru asigurarea unităţii de acţiune, exercitarea competenţei autorităţilor administrative se realizează în cadrul unei ierarhii interne, pe funcţii şi compartimente.

Competenţa nu trebuie confundată cu capacitatea administrativă care este aptitudinea autorităţilor administrative de a fi subiecte în raporturile juridice de realizare a competenţei lor. (19)

În timp ce capacitatea administrativă presupune posibilitatea autorităţilor administrative de a acţiona în nume propriu, atribuţiile ce formează conţinutul competenţei sunt repartizate compartimentelor interne şi funcţionarilor acestuia care asigură astfel unitatea de acţiune, în organizarea executării şi executarea în concret a legii. De asemenea capacitatea administrativă nu poate fi transmisă altui subiect de drept, spre deosebire de competenţă care poate fi delegată sau repartizată, în total sau în parte, altor organe administrative sau structuri organizatorice.

3.3.1. Caracterele competenţei

În procesul deosebit de complex al realizării acţiunii administrative, se evidenţiază mai multe însuşiri ale competenţei autorităţilor administrative şi anume: caracterul legal, caracterul autonom, caracterul obligatoriu, caracterul continuu şi necondiţionat.

Caracterul legal priveşte stabilirea competenţei autorităţilor administrative prin lege. Acest fapt presupune că odată ce legea a determinat competenţa unui organ administrativ acesta nu poate să o transmită altui organ decât în condiţiile legii. Bunăoară în cazul repartizărilor de atribuţii, organul colegial poate hotărî ca anumite atribuţii să fie exercitate în perioada dintre şedinţe sau chiar permanent, de către anumiţi funcţionari de decizie sau de alte organe de conducere. În situaţia în care legea prevede posibilitatea delegării atribuţiilor, funcţionarii de decizie pot încredinţa exercitarea atribuţiilor lor legale altor funcţionari fie în totalitate, fie numai în parte.

93

Când din diferite motive funcţionarii de decizie sunt împiedicaţi să-şi exercite atribuţiile, ei pot fi înlocuiţi cu alţi funcţionari. În unele situaţii această înlocuire poate fi făcută chiar de către cel înlocuit, care are astfel posibilitatea să-şi desemneze înlocuitorul sau legea prevede în mod expres cine este înlocuitorul de drept.

Caracterul autonom presupune independenţa autorităţilor administrative, în exercitarea atribuţiilor ce formează conţinutul competenţei lor. Prin urmare, organul ierarhic superior nu se poate substitui organului subordonat şi să-i exercite atribuţiile.

Caracterul obligatoriu al competenţei evidenţiază faptul că exercitarea competenţei nu este o facultate a organului administrativ, asemenea unui drept subiectiv, ci o obligaţie, întrucât drepturile conferite autorităţii faţă de celălalt subiect al raportului juridic sunt îndatoriri legale. Neîndeplinirea atribuţiilor legale de către autorităţile administrative reprezintă o ilegalitate. Cu toate acestea, caracterul obligatoriu al competenţei, nu contravine dreptului de apreciere recunoscut autorităţilor administrative în exercitarea atribuţiilor lor.

Caracterul continuu şi necondiţionat al competenţei presupune exercitarea de către autorităţile administrative a atribuţiilor lor legale, în mod permanent, fără întrerupere şi fără condiţii.

3.3.2. Clasificarea competenţei autorităţilor administrative

Competenţa autorităţilor administrative poate fi materială, teritorială şi temporară.

Competenţa materială (raţionae materiae) desemnează sfera atribuţiilor administrative stabilite prin lege. Această competenţă poate fi generală şi specială. Competenţa materială generală presupune exercitarea atribuţiilor în toate domeniile acţiunii administrative fie la nivel local, fie la nivel naţional. Competenţa materială specială se referă la situaţia în care autoritatea administrativă acţionează doar într-o ramură sau domeniu ale activităţii sociale.

Competenţa teritorială (raţionae loci) desemnează limitele spaţiale sau geografice ale acţiunii autorităţilor administrative, în care îşi exercită competenţa materială.

Competenţa temporară (raţionae temporis) se referă la perioada de timp în care o autoritate administrativă îşi exercită atribuţiile conferite de lege. De principiu, autorităţile administrative sunt constituite pe o perioadă de timp nelimitată. Prin excepţie, autorităţile eligibile îşi exercită atribuţiile legale, numai pe perioada mandatului pentru care au fost alese.

Note bibliograficePARTEA II-ACAPITOLUL I

Acţiunea administrativă

1. T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959,

94

p. 114; 2. ibidem; 3. Publicat în Buletinul Oficial nr. 8 din 30 ianuarie 1954, modificat prin Legea nr. 4/1956,

publicată în B. Of. nr. 11 din 4 aprilie 1956; 4. Decretul nr. 31/1954; 5. A se vedea supra, punctul 40, pagina 25; 6. J. M. de Forges, op. cit., p. 93; 7. T. Drăganu, op. cit., p. 61; 8. C. Ionescu, op. cit., vol. I, p. 208; 9. ibidem;10. Al. Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1993, p. 57;11. Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, Editura Lex, 1996, p.

292; 12. A. Iorgovan, op. cit., vol. II, p. 352;13. G. Vedel, P. Delvolve, op. cit., p. 1036;14. J. M. de Forges, op. cit., p. 102;15. I. Iovănaş, op. cit., p. 114;16. ibidem, p. 116;17. ibidem;18. ibidem;19. ibidem, p. 121;

CAPITOLUL II

ACTIVITATEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

A. Mijloacele juridice de realizare a acţiunii administrative

95

1. Actul administrativ unilateral

1.1. Noţiunea şi definirea actului

Actul administrativ unilateral este principalul mijloc juridic folosit de autorităţile administrative pentru realizarea atribuţiilor ce le revin în organizarea executării şi executarea în concret a legilor .

În activitatea practică pentru desemnarea actului administrativ unilateral se folosesc diferite denumiri , în funcţie de organul de la care emană actul sau de specificul activităţii administrative . Bunăoară, actele juridice ale Guvernului sunt ordonanţele, hotărârile şi regulamentele de aplicare a legilor, primul-ministru emite decizii cu caracter individual, organele centrale de specialitate emit ordine, instrucţiuni, norme metodologice, circulare, etc., prefectul emite ordine, comisia judeţeană consultativă adoptă hotărâri, consiliul local şi cel judeţean adoptă hotărâri, iar primarul şi preşedintele consiliului judeţean emit dispoziţii.

În literatura de specialitate pentru noţiunea actului administrativ unilateral se foloseşte şi denumirea de act de drept administrativ, subliniindu-se astfel regimul juridic al acestui act .

Actul administrativ unilateral este ca toate actele juridice un act de voinţă, destinat a produce o schimbare în raporturile de drept existente la un moment dat, adică o modificare a ordinei juridice. Fiind acte de autoritate, actele administrative unilaterale se adoptă sau se emit în realizarea funcţiei administrative a statului, de înfăptuire a intereselor generale ale societăţii. Executarea lor este asigurată de puterea publică, care în caz de nevoie poate recurge la mijloace de coerciţiune, întrucât nerespectarea prevederilor acestor acte atrage sancţionarea celor vinovaţi, în condiţiile legii.

Actele administrative unilaterale pot fi clasificate după mai multe criterii. O importanţă deosebită prezintă clasificarea acestor acte, în acte administrative normative şi acte administrative individuale, având în vedere întinderea efectelor juridice pe care le produc .

Actele normative cuprind reglementări de principiu, formulate în abstract, fără a se adresa unor persoane dinainte determinate .

Ori de câte ori efectul juridic al manifestării de voinţă, conţinută în actul administrativ constă în crearea, modificarea, suspendarea sau desfiinţarea unor drepturi şi obligaţii,pentru una sau mai multe persoane, dinainte determinate, actul juridic va avea un caracter individual.

Actele administrative individuale pot fi împărţite în: acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaţii determinate pentru subiectul sau subiectele cărora li se adresează; acte prin care se conferă un statut pesonal sau acte atributive de statut personal; acte prin care se aplică constrângerea administrativă; acte administrativ-jurisdicţionale.

1.2. Elementele actului administrativ unilateral

96

Principiul legalităţii activităţii administraţiei publice impune ca actul administrativ unilateral să fie realizat, ţinându-se seama de elementele caracteristice ale actului juridic.

Elementele actului administrativ unilateral sunt trăsături esenţiale care determină caracterul juridic al manifestării de voinţă a administraţiei publice. Aceste elemente pot fi formale sau materiale. Elementele de natură formală sunt competenţa organului emitent şi forma actului administrativ. Elementele de natură materială sunt motivele sau cauza deciziei administrative, obiectul actului şi scopul acestuia .

1.3. Condiţiile de legalitate ale actului administrativ unilateral

Actul administrativ fiind o categorie a deciziei administrative trebuie să îndeplinească atât condiţiile generale ale oricărei decizii, cât şi condiţiile speciale, caracteristice actului de drept administrativ.

Condiţiile de legalitate ale actului administrativ unilateral sunt următoarele: actele să fie emise de către autorităţile colegiale sau unipersonale în limitele competenţei lor materiale şi teritoriale; conţinutul actului să fie conform normelor legale; actele să fie emise în forma şi cu procedura cerută de lege; actele trebuiesc să corespundă scopului cerut de normele legale.

1.4. Trăsăturile caracteristice ale actului administrativ unilateral

Actele administrative unilaterale au mai multe trăsături caracteristice care le individualizează în categoria actelor juridice. Aceste trăsături sunt caraterul unilateral, legal, obligatoriu, executoriu şi oportun .

Actele administrative unilaterale sunt acte juridice emise în temeiul puterii publice pentru a da naştere, a modifica sau stinge raporturi juridice de drept administrativ. Caracterul unilateral al acestui act constă în faptul că el este emis în cadrul activităţii executive, de organizare a executării legii şi de executare în concret a acesteia, fără participarea sau consimţământul subiectelor de drept cărora li se adresează.

Caracterul legal al actului administrativ unilateral rezultă din obligativitatea emiterii lui, pe baza şi în conformitate cu legea care îl reglementează, cuprinzând o dispoziţie , un ordin pe care autoritatea administrativă emitentă îl dă particularilor sau altor organe administrative din subordine.

Actele administrative unilaterale sunt adoptate sau emise de regulă de către autorităţile administrative din sistemul administraţiei publice . Astfel de acte însă, pot fi adoptate sau emise, în condiţiile legii, şi de alte autorităţi.

Obligativitatea actelor administrative unilaterale rezultă din exerciţiul puterii publice, cu care sunt abilitate autorităţile administrative emitente. Această obligativitate priveşte atât organul emitent şi organul ierarhic superior, cât şi subiectele de drept, care cad sub incidenţa actului administrativ de autoritate.

97

Astfel actele administrative unilaterale sunt obligatorii pentru organul emitent, atâta timp cât sunt în vigoare, adică nu au fost revocate, anulate sau abrogate. Totodată, aceste acte sunt obligatorii şi pentru autorităţile ierarhic superioare celor emitente, cu precizarea că dacă actele normative ale organului emitent pot fi abrogate sau modificate de către organul ierarhic, actele individuale, deşi pot fi anulate ca ilegale, nu pot fi înlocuite cu altele de către acesta când au fost emise în limitele unei competenţe exclusive. De asemenea actele administrative unilaterale sunt obligatorii şi pentru toate subiectele de drept care desfăşoară o activitate ce intră sub incidenţa prevederilor lor.

Actele administrative unilaterale fiind acte de autoritate publică se execută din oficiu, fără a mai fi necesară intervenţia instanţelor de judecată, pentru a le învesti cu formulă executorie. Dacă însă acest act vatămă interesele legitime sau drepturile subiective ale persoanelor pe care le vizează, cei în cauză se pot adresa organului emitent pe calea recursului graţios sau organului superior, cu un recurs ierarhic, ori instanţelor judecătoreşti competente.

Caracterul oportun al actului administrativ unilateral se determină în funcţie de actualitatea actului emis care trebuie să fie în concordanţă deplină cu scopul legii şi necesităţile în continuă transformare ale societăţii iar realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale se înfăptuiesc într-un termen optim şi cu cheltuieli minime de resurse de muncă, materiale şi spirituale.

1.5. Procedura adoptării sau emiterii actului administrativ unilateral

1.5.1. Consideraţii generale

Procesul administrativ de realizare a sarcinilor complexe care revin autorităţilor administrative, în înfăptuirea funcţiei executive a statului presupune respectarea unui număr mare de reguli de procedură şi formă ale actului administrativ unilateral. Scopul acestor reguli şi formalităţi este acela de a permite administraţiei să statueze în bune condiţii şi să protejeze administraţii contra arbitrariului administrativ. Procedura administrativă poate să fie contencioasă sau necontencioasă.

Procedura administrativă necontencioasă cuprinde ansamblul regulilor şi formalităţilor impuse autorităţilor administrative , în elaborarea actelor juridice iar procedura jurisdicţională sau contencioasă constă în activitatea acestor autorităţi de a soluţiona pe baza principiului independenţei şi contradictorialităţii , litigiile dintre administraţie şi administraţi , date în competenţa lor potrivit legii .

Procedura adoptării sau emiterii actului administrativ unilateral este o procedură necontencioasă şi cuprinde mai multe activităţi desfăşurate de funcţionarii de decizie şi execuţie ai autorităţii care elaborează actul sau ai altor autorităţi ce concură la emiterea sau adoptarea acestuia. Această procedură poate să fie elementară presupunând simpla manifestare de voinţă a autorului actului, fără formalităţi deosebite sau complexă care cere îndeplinirea mai multor reguli şi formalităţi, pentru ca actul administrativ să producă efecte juridice valabile.

98

Spre deosebire de procedura civilă care este reglementată numai prin lege, regulile şi formalităţile procedurii administrative pot fi stabilite şi prin acte normative, subordonate legii, emise chiar de autorităţile administraţiei publice.

Bunăoară prin hotărârea Guvernului 555/2001 s-a aprobat Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptarea Guvernului.

Procedura administrativă se declanşează din oficiu, la sesizare sau la cererea celor interesaţi iar actele adoptate sau emise, în marea lor majoritate , sunt revocabile în condiţiile legii.

Principiile care stau la baza procedurii administrative sunt unele comune cu procedura jurisdicţională ca de pildă, principiul legalităţii, principiul egalităţii în faţa administraţiei, principiul dreptului la apărare, principiul rolului activ al autorităţilor administrative iar altele sunt specifice şi ţin de esenţa acestei proceduri. Bunăoară principiul necontradictorialităţii este un principiu de bază al procedurii administrative necontencioase care presupune subordonarea părţilor raportului juridic administrativ. Principiul nepublicităţii procedurii administrative necontencioase constă în elaborarea actului administrativ, fără participarea subiectelor cărora li se adresează iar principiul indisponibilităţii, nu îngăduie subiectelor pasive ale raportului juridic administrativ să dispună de crearea, modificarea, desfiinţarea şi realizarea acestor raporturi, datorită subordonării lor. Principiul paralelismului formelor procedurale obligă autorii actelor administrative să respecte aceleaşi reguli atât la adoptarea sau emiterea lor, cât şi la modificarea, revocarea sau abrogarea acestora.

În general, adoptarea sau emiterea actelor administrative unilaterale parcurge trei faze şi anume: procedura prealabilă, procedura concomitentă şi procedura posterioară, deosebindu-se unele de altele prin trăsături proprii .

Normele procedurale care reglementează elaborarea actelor administrative de autoritate sunt numeroase fiind cuprinse în diferite acte normative . Ele conţin o diversitate de reguli juridice şi au un caracter relativ stabil . Prin urmare , pentru înfăptuirea legalităţii, în activitatea administrativă şi înlăturarea arbitrariului, se impune codificarea acestor norme în vederea creării unei concepţii unitare care să stea la baza reglementării procedurii administrative de adoptare sau emitere a actelor administrative.

1.5.2. Procedura prealabilă adoptării sau emiterii actelor administrative

În această fază a procedurii administrative se desfăşoară toate activităţile necesare pregătirii adoptării sau emiterii actului administrativ de autoritate care diferă în funcţie de caracterul normativ sau individual al actului. Aceste activităţi se materializează în diferite acte preparatorii (pregătitoare) şi operaţiuni tehnico-materiale (administrative) care deşi nu produc efecte juridice prin ele însele, fără îndeplinirea acestora actele administrative unilaterale nu pot produce efecte juridice valabile.

În categoria actelor preparatorii includem sesizarea şi iniţiativa emiterii sau adoptării actului administrativ, propunerile, referatele, rapoartele, informările,

99

procesele verbale şi dările de seamă, proiectul actului juridic şi actele consultative, avizele facultative, consultative şi conforme .

Operaţiile tehnico-materiale fiind de regulă operaţiuni de birou cuprind : evidenţa actelor juridice normative şi individuale, statistica, studiile, expertizele, cercetările şi anchetele administrative, etc. .

1.5.3. Procedura concomitentă adoptării sau emiterii actelor administrative

Pentru ca actele administrative de autoritate să poată produce efecte juridice, în această fază a procedurii administrative are loc manifestarea de voinţă a autorilor acestora care se realizează în diverse modalităţi, în funcţie de natura organului care emite sau adoptă actul. Bunăoară în cazul autorităţilor unipersonale manifestarea de voinţă se înfăptuieşte prin semnarea înscrisului constatator al actului juridic iar organele colegiale îşi exprimă voinţa, în cadrul unei şedinţe prin mecanismul votului.

Faza concomitentă a adoptării actului administrativ unilateral de către autorităţile colegiale cuprinde trei etape şi anume: dezbaterea proiectului actului , deliberarea şi votarea lui.

Dezbaterea este etapa confruntării de idei dintre membrii organului colegial, pe marginea evaluării propunerilor cuprinse în proiectul de act normativ. Această dezbatere poate fi precedată de prezentarea unor materiale documentare ca de pildă referatele serviciilor de specialitate, expunerea de motive a elaborării actului, citirea proiectului actului şi a avizelor obţinute, etc.. În timpul discuţiilor se relevă însuşirea proiectului actului, se aduc amendamente privind modul de reglementare a obiectului actului sau se fac propuneri de completare ori chiar de respingere a acestuia. După confruntarea de idei şi cristalizarea poziţiei participanţilor la dezbatere, se trece la etapa următoare a deliberării .

Deliberarea ca etapă a adoptării actului administrativ unilateral nu are un cadru organizatoric reglementat distinct de etapa dezbaterii, având în vedere că participanţii la dezbateri îşi formează convingerile în funcţie de opţiunile proprii, pe parcursul conturării unei anumite variante sau alternative a reglementării obiectului actului administrativ. Prin urmare, deliberarea este procesul psihic prin care participanţii la adoptarea actului administrativ îşi formează opţiunile proprii, potrivit concepţiei pe care o au despre această opţiune.

Exprimarea voinţei organului colegial producătoare de efecte juridice se realizează prin mecanismul votului. Operaţiunea de votare presupune mai multe reguli. Astfel se impune verificarea cvorumului şi realizarea majorităţii necesare pentru adoptarea valabilă a actului administrativ de autoritate. Supunerea la vot a proiectelor actelor de autoritate trebuie să se facă de regulă în ordinea efectuării propunerilor. Deasemenea se supun la vot propunerile care se exclud în mod reciproc, evitându-se astfel repetarea votului de mai multe ori. Totodată operaţiunea votării presupune alegerea modalităţii de votare care diferă de la un sistem de vot la altul. Indiferent de modalitatea aleasă votul poate fi deschis sau secret. Votul deschis se exprimă prin ridicare de mâini , ridicarea în picioare sau

100

apel nominal iar votul secret se poate realiza prin buletin de vot, prin bile sau chiar electronic.

Votul prin ridicarea de mâini şi prin ridicarea în picioare prezintă avantajul simplităţii şi rapidităţii fiind modalitatea cea mai veche şi răspândită în lume, în luarea unor decizii .

Apelul nominal constă în exprimarea votului "pentru" sau "contra" deciziei, ce urmează a se lua, prin citirea numelui fiecărui participant la adoptarea acestuia şi înregistrarea votului.

Votul cu buletine sau cu bile are caracter secret fiind foarte precis, însă el nu permite cunoaşterea poziţiei fiecărui participant la adoptarea deciziei pentru informarea opiniei publice .

Votul este întotdeauna personal, neexistând delegare de vot. Prin urmare votul emis pentru alţii este nul şi chiar fraudulos.

Cvorumul de vot se referă la numărul de membri necesar pentru a vota, în vederea asigurării reprezentativităţii minime, impusă de principiul majorităţii. Acest cvorum poate să fie simplu, adică jumătate plus unul din numărul total al membrilor organului colegial sau calificat când legea prevede un număr mai mare de participanţi pentru adoptarea unor acte de autoritate .

În stabilirea rezultatelor votării, legea cere o anumită majoritate pentru ca decizia de adoptare a actului administrativ de autoritate să fie luată. Această majoritate poate fi simplă, absolută sau calificată.

Majoritatea simplă este majoritatea raportată la cvorumul de vot, adică pentru adoptarea valabilă a deciziei trebuie să voteze jumătate plus unul dintre cei prezenţi. Ea este deci inferioară cvorumului de vot.

Majoritatea absolută este majoritatea raportată la numărul total al membrilor organului colegial care trebuie să voteze în favoarea deciziei adoptate. Prin urmare această majoritate coincide practic cu cvorumul de vot şi asigură o stabilitate mai mare a măsurilor luate.

Majoritatea calificată este o majoritate mai mare de două treimi sau trei pătrimi, din numărul total al membrilor organului colegial şi este prevăzută de lege pentru adoptarea unor decizii de mai mare importanţă. Bunăoară, hotărârile privind bugetul local, stabilirea de impozite şi taxe locale, administrarea domeniului public şi privat al comunei sau oraşului, organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor, amenajarea teritoriului şi asocierea cu alte consilii sau cu agenţi economici din ţară şi străinătate se adoptă cu votul a cel puţin două treimi din numărul membrilor consiliului local.

Încălcarea formelor procedurale concomitente adoptării actului prevăzute de lege, atrage nulitatea absolută a actului juridic adoptat.

1.5.4. Procedura posterioară adoptării sau emiterii actului administrativ de autoritate

Această procedură constă în îndeplinirea unor formalităţi ulterioare etapei

101

de adoptare sau emitere a actelor administrative de autoritate. Ele privesc în principal semnarea sau contrasemnarea actului administrativ de autoritate, înregistrarea şi parafarea lui, obţinerea aprobării, confirmării sau ratificării actului din partea organului competent, când legea prevede acest lucru, aducerea la cunoştinţă publică a actelor normative şi comunicarea celor individuale, persoanelor interesate.

Semnarea actului administrativ este operaţiunea tehnico-materială prin care conducătorul organului administrativ sau persoanele prevăzute de lege consfinţesc transformarea proiectului actului administrativ într-un act juridic care poate fi pus în executare în mod valabil .

În cazul actelor adoptate de organele colegiale legea prevede uneori, pe lângă cerinţa semnării şi pe cea a contrasemnării actului de către alte persoane . Bunăoară , hotărârile şi ordonanţele Guvernului se semnează de primul-ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare .

Actele administrative de autoritate adoptate de organele colegiale pot fi semnate chiar de persoane care au votat împotriva actului, atunci când această obligaţie le revine ca urmare a funcţiei deţinute .

După semnare, actul administrativ este transmis serviciului specializat pentru a fi înregistrat, datat şi ştampilat. Numărul de înregistrare este şi numărul actului. Apoi se iau măsuri de păstrare a actului şi de aducerea lui la cunoştinţa publică sau de comunicare celor interesaţi .

Actele administrative ulterioare adoptării sau emiterii actului de autoritate, cât şi operaţiunile tehnico-materiale, nu produc efecte juridice prin ele însele ci au un rol deosebit în executarea actului administrativ de autoritate .

1.6. Competenţa adoptării sau emiterii actului administrativ de autoritate

Adoptarea sau emiterea actelor unilaterale se realizează de către autorităţile administrative în limitele abilitării lor legale.

Reglementarea legală a competenţei organelor administrative rezultă din actele normative ce le stabilesc atribuţiile, din legile speciale cu caracter derogatoriu sau completator a abilitării legale şi chiar din principiile de drept .

Exerciţiul competenţei organelor administrative este atât un drept, cât şi o obligaţie, ele neavând posibilitatea legală de a renunţa la dreptul lor sau de a pretinde, menţinerea acestor competenţe în caz de modificare .

Competenţa este permanentă şi nu se epuizează prin exercitare. Ea conferă organelor administrative dreptul de a hotărî sau de a dispune prin acte de decizie, asupra problemelor ce intră în sfera activităţii lor. Această competenţă poate avea un caracter exclusiv, când prin lege se stabilesc unele atribuţii, numai în sarcina unei autorităţi sau a unui funcţionar de decizie . În asemenea situaţii organul ierarhic superior nu se poate substitui organului inferior , având doar posibilitatea de îndrumare , coordonare şi control asupra actelor emise .

Încălcarea regulilor de competenţă constituie o ilegalitate de ordine publică. Caracterul de ordine publică a competenţei nu permite ca o decizie luată de o autoritate necompetentă să poată fi confirmată sau ratificată, a posteriorii, de

102

către autoritatea competentă.Funcţionarii de decizie au competenţa de a emite acte administrative,

numai după învestirea lor legală în funcţie. Când o astfel de învestire este viciată, funcţionarul respectiv apare ca un funcţionar de fapt a cărui acte sunt în principiu lovite de nulitate .

În pofida caracterului de ordine publică, "urgenţa" şi "teoria funcţionarului de fapt" corijează, în anumite cazuri excepţionale, rigorile extreme ale regulilor de competenţă. Bunăoară potrivit teoriei generale a urgenţei, este admisibil ca în unele situaţii urgente, deciziilor luate de o autoritate necompetentă, să li se recunoască producerea de efecte juridice.

Pe de altă parte, teoria funcţionarului de fapt fiind proprie materiei competenţei, constă în recunoaşterea validităţii actelor juridice încheiate de către o persoană neînvestită legal întrucât este considerată ca o autoritate de fapt. Fără intervenţia unei astfel de teorii, toate deciziile luate de către o autoritate fără învestire legală, ar fi considerate ca ilegale cu consecinţe practice deosebite.

Actele normative trebuie să fie emise sau adoptate de către autorităţile administrative, în limitele competenţei lor teritoriale şi materiale. În dreptul nostru administrativ nu există un principiu de determinare a competenţei teritoriale a autorităţilor administrative . Prin urmare această competenţă este stabilită, în unele cazuri, de domiciliul persoanei, de locul săvârşirii acţiunii sau inacţiunii ori de locul situării bunului.

Competenţa materială priveşte adoptarea sau emiterea actelor administrative în limitele abilitării legale şi poate fi generală sau de specialitate .

La nivel central Guvernul are o competenţă generală iar pe plan local aceasta aparţine consiliilor judeţene, locale şi primarilor.

Competenţa materială de specialitate priveşte obligaţiile legale ale organelor de specialitate, în adoptarea sau emiterea actelor administrative, şi în limitele impuse de specializarea lor .

Prin urmare competenţa ca element formal al actului administrativ unilateral este una din trăsăturile esenţiale (substanţiale) care determină caracterul juridic al manifestării de voinţă a autorităţii administrative .

1.7. Forma actului administrativ unilateral

Forma actului administrativ priveşte modalitatea în care se exprimă voinţa juridică cuprinsă în decizia autorului actului. Această voinţă poate fi exprimată în scris sau oral.

Actele administrative nu sunt supuse unei forme externe determinate, întrucât nu există o formă comună pentru toate deciziile administrative. Totuşi metodologia generală de tehnică legislativă obligă autorii actelor administrative să respecte mai multe reguli care privesc: exprimarea în scris a voinţei juridice; modul de alcătuire a actului care trebuie să aibă anumite părţi constitutive ca de pildă titlu, formula introductivă, dispoziţii generale sau de principiu, dispoziţii de conţinut, dispoziţii finale şi tranzitorii; structurarea actului pe capitole, secţiuni, articole, alineate; modalitatea de scoatere din vigoare a actelor administrative, impunându-se principiul abrogării directe şi exprese; modul de redactare a actului

103

care trebuie să se facă în limba română, într-o exprimare concisă şi accesibilă iar unde minorităţile naţionale au o pondere însemnată, conţinutul acestora se aduce la cunoştinţă publică şi în limba acestora.

Expunerea în scris a voinţei juridice permite autorului actului o manifestare clară a voinţei sale, o aplicare întocmai şi dovada existenţei acesteia, în caz de litigiu. Totodată se asigură o mai bună respectare a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti şi un control eficient de legalitate .

În unele situaţii manifestarea de voinţă a autorităţilor administrative se face oral, când urgenţa problemei nu îngăduie exprimarea acesteia în scris sau când există o prevedere legală. Bunăoară Ordonanţa Guvernului 2/2001 aprobată prin Legea 180/2002 reglementează posibilitatea aplicării orale a avertismentului, ca sancţiune contravenţională.

În cazul actelor normative forma scrisă este obligatorie şi reprezintă o condiţie de valabilitate a actului. Această obligativitate este impusă şi actelor administrative individuale, tot ca o condiţie a legalităţii acestora, când legea prevede astfel.

Sancţiunea nerespectării acestor condiţii este nulitatea absolută .

1.8. Motivarea actelor administrative unilaterale

Spre deosebire de actele jurisdicţionale, legea nu prevede obligaţia motivării actului administrativ de autoritate, dar această cerinţă rezultă din raţiuni de fapt şi de drept, constituind o garanţie a asigurării respectării drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.

Interesul motivării actului administrativ unilateral poate fi privit din mai multe puncte de vedere. În primul rând cunoscându-se motivele care au stat la baza adoptării sau emiterii actului se evită un eventual litigiu dintre administraţie şi administraţi. Apoi motivarea actului obligă administraţia să nu ia decizii din raţiuni inavuabile, fapt ce elimină arbitrariul din activitatea acesteia. Totodată motivarea actului permite un judicios control administrativ ierarhic sau jurisdicţional.

Conţinutul motivării trebuie să cuprindă consideraţiile de drept şi de fapt care au stat la baza emiterii sau adoptării actului. Această motivare nu trebuie să fie formulată în termeni generali ci ea implică dispoziţii explicite, astfel încât să permită cunoaşterea împrejurărilor care au determinat luarea deciziei.

Motivele actului administrativ reprezintă un element de natură materială, care asigură legalitatea internă a actului. Ele pot fi de fapt sau de drept. Motivele de fapt sunt împrejurările care au determinat adoptarea sau emiterea actului administrativ de autoritate iar motivele de drept vizează dispoziţiile legale care stau la baza elaborării actului.

Motivaţia actului administrativ de autoritate nu se confundă cu motivarea lui. În timp ce motivaţia este anterioară şi priveşte interesele care au stat la baza adoptării sau emiterii actului, motivarea este ulterioară şi se referă la acţiunea de evidenţiere a acestor interese sau motive.

Adoptarea sau emiterea actului administrativ de autoritate fără motive duce la inexistenţa actului iar caracterul ilegal al acestor motive are ca şi

104

consecinţă nulitatea actului. Sancţiunea nulităţii priveşte şi actele administrative de autoritate adoptate sau emise din eroare.

În contextul legislaţiei actuale nearătarea (nemotivarea) în înscrisul probator al actului administrativ de autoritate a motivelor care au stat la baza adoptării sau emiterii lui, nu atrage sancţiunea nulităţii actului .

1.9. Obiectul actului administrativ de unilateral

Obiectul actului administrativ de autoritate este unul din elementele de natură materială care determină efectele juridice ale actului.

Prin efecte juridice înţelegem acţiunea sau inacţiunea umană concretizată fie în crearea, modificarea sau desfiinţarea unor reguli generale de conduită umană, fie crearea, modificarea sau desfiinţarea unor drepturi sau obligaţii pentru unul sau mai multe subiecte de drept dinainte determinate .

Specificul acestui obiect constă în convergenţa activităţilor subiectelor raportului juridic administrativ şi a autorităţii statale. Prin urmare obiectul actului administrativ de autoritate constă în crearea, modificarea sau stingerea raportului juridic administrativ în temeiul legii şi a limitelor impuse de prevederile ei. Cu alte cuvinte, obiectul actului administrativ de autoritate îl constituie chiar obiectul raportului juridic administrativ .

Pentru realizarea obiectului actului administrativ de autoritate trebuie îndeplinite mai multe condiţii. Astfel, acest obiect are un caracter unic, fiind o manifestare unilaterală de voinţă a autorului actului, în realizarea unui interes stabilit de lege. Deasemenea obiectul actului administrativ de autoritate este strict determinat de lege, având în vedere că subiectele raportului administrativ, nu pot stabili alt obiect. Ca urmare,obiectul actului administrativ de autoritate trebuie să fie licit, adică în conformitate cu dispoziţiile imperative ale legii. Totodată obiectul actului administrativ de autoritate este impus unilateral de autoritatea administrativă, ca parte supraordonată a raportului juridic. Acest caracter evidenţiază obligativitatea obiectului actului de autoritate, întrucât este stabilit în temeiul puterii publice .

Datorită faptului că obiectul este un element esenţial (substanţial) al actului administrativ de autoritate, lipsa acestuia duce la nulitatea actului .

1.10. Modalităţile actului administrativ unilateral

În general actele administrative de autoritate, reglementând drepturi subiective pure şi simple îşi produc efectele după adoptarea sau emiterea lor de către organele competente. Astfel, actele normative îşi produc efectele juridice din momentul adoptării şi de la data aducerii lor la cunoştinţa publică, fiind supuse principiului neretroactivităţii, cu unele excepţii. Executarea actelor administrative individuale se poate realiza de la data adoptării sau emiterii lor, a comunicării acestora persoanelor interesate sau la data fixată prin actul juridic.

Complexitatea relaţiilor sociale din sfera administraţiei publice oferă însă situaţii când drepturile subiective ale adminstraţiei pot fi afectate de anumite

105

evenimente - termenul şi condiţia - denumite împreună modalităţi care afectează crearea, modificarea sau stingerea raportului juridic adminstrativ .

Unele acte administrative, de pildă autorizaţiile, cuprind termene de valabilitate iar după împlinirea lor, acestea îşi încetează existenţa, indiferent că titularii au realizat sau nu conţinutul actelor .

Alteori adoptarea sau emiterea actelor administrative ori executarea lor este condiţionată de îndeplinirea unor condiţii prevăzute de lege . Bunăoară pentru obţinerea autorizaţiei de construcţie cererea trebuie să fie însoţită de documentaţia tehnică, certificatul de urbanism, etc.

Termenul este un eveniment viitor şi sigur care întârzie producerea sau determină stingerea efectelor unui act administrativ. El poate fi cert când se cunoaşte dinainte data producerii lui sau incert, în sensul că deşi se ştie că se va împlini, nu se cunoaşte data împlinirii lui.Termenul, afectând producerea sau stingerea efectelor unui act administrativ, oferă titularului său mai puţină siguranţă decât un drept pur şi simplu cuprins într-o decizie administrativă. În acelaşi timp această siguranţă de realizare a dreptului afectat de termen este mai mare decât în cazul unui drept afectat de o condiţie.

Condiţia este un eveniment viitor şi nesigur, de a cărui îndeplinire depinde naşterea sau stingerea unui drept. Ea poate fi pozitivă, când naşterea dreptului subiectiv sau stingerea acestuia depinde de realizarea unui fapt pozitiv, în viitor dar nesigur, şi negativă, dacă efectele arătate depind de nerealizarea evenimentului.

Modalităţile actului administrativ pot avea un caracter suspensiv sau extinctiv. Caracterul suspensiv al termenului întârzie exercitarea dreptului iar condiţia suspensivă afectează însăşi natura acestui drept. Termenul extinctiv odată cu producerea evenimentului viitor duce la stingerea dreptului subiectiv faţă de modalitatea condiţiei rezolutorii când acest drept se consideră că nu s-a născut niciodată.

1.11. Aplicarea actelor administrative unilaterale

După adoptarea sau emiterea actelor administrative de autoritate, acestea produc efecte juridice cu o forţă juridică deosebită faţă de alte acte juridice. Ca urmare în procesul aplicării actelor de autoritate deosebim momentul intrării lor în vigoare şi executarea acestora din oficiu.

În principiu actele administrative intră în vigoare din momentul în care produc efecte juridice şi pot fi executate. Pentru organul emitent actul administrativ crează obligaţia aducerii lui la cunoştinţa celor interesaţi din momentul adoptării sau emiterii lui . Totodată după acest moment actul nu mai poate fi revocat decât cu procedura prevăzută de lege.

Legislaţia noastră consacră regula aducerii la cunoştinţă a actelor administrative prin publicitate, ca moment principal al intrării lor în vigoare, care diferă în funcţie de caracterul normativ sau individual al actului. Bunăoară actele normative se publică în Monitorul Oficial, în diferite ziare, prin afişare, etc. iar cele individuale se comunică persoanelor interesate. Numai din acest moment se poate pretinde persoanelor vizate, de conţinutul actului administrativ, o anumită

106

conduită, potrivit dictonului "nemo censetur ignorare legem".Prin ordonanţa Guvernului nr.75/2003 privind organizarea şi funcţionarea

serviciilor publice de editare a monitoarelor oficiale ale unităţilor administrativ-teritoriale s-a reglementat modul de aducere la cunoştinţă publică a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter normativ ale autorităţilor administraţiei publice locale şi judeţene, cu respectarea prevederilor Legii administraţiei publice locale. Monitorul oficial al judeţului şi al Municipiului Bucureşti este publicaţia oficială care are ca obiect de activitate producţia editorială, tipografică şi de difuzare a actelor şi documentelor emise sau adoptate de autorităţile administraţiei publice locale, preşedintele consiliului judeţean, prefect şi serviciile publice deconcentrate în plan teritorial ale administraţiei centrale de specialitate. Hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autorităţile autonome locale care sunt obligatorii şi pentru alţi cetăţeni, decât cei din unitatea administrativ-teritorială respectivă, se publică în monitorul oficial al judeţului iar publicarea se face prin grija secretarului.

De la regula generală a intrării în vigoare a atelor administrative există şi excepţii. Bunăoară în anumite situaţii autorităţile administrative au competenţa de a adopta sau emite acte cu caracter retroactiv. Astfel de acte sunt cele care nu crează drepturi şi obligaţii ci doar constată existenţa sau întinderea drepturilor şi obligaţiilor născute anterior ori inexistenţa lor. În această categorie de acte se încadrează actele administrative cu caracter jurisdicţional, actele de anulare şi actele de intrepretare. Totodată produc efecte retroactive acele acte care prevăd expres acest lucru .

Mai amintim actele administrative care prevăd în conţinutul lor o dată ulterioară de intrare în vigoare, cum este cazul actelor normative, sau de la care produc efecte juridice, în situaţia actelor administrative unilaterale.

Împotriva actelor administrative de autoritate se poate face plângere, numai din momentul în care acestea sunt susceptibile a fi executate întrucât până atunci nu au intrat în vigoare şi nu produc nici o consecinţă juridică.

Actele administrative unilaterale fiind emise în temeiul puterii publice se execută din oficiu de către autorităţile administrative iar persoanele fizice şi juridice au obligaţia de conformare .

În cazul în care obligaţia rezultată din decizia administrativă nu este executată de bună voie, cel îndreptăţit a pretinde această obligaţie poate cere intervenţia forţei de constrângere a statului, direct în baza actului respectiv, fără a mai fi nevoie de învestirea acestuia cu formulă executorie. Ca urmare, actul administrativ de autoritate fiind el însuşi un titlu executor, administraţia poate recurge la executarea lui silită.

Executarea silită este o măsură excepţională la care se recurge numai după ce au fost epuizate celelalte căi de punere în executare a actului administrativ.

1.12. Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative unilaterale

Efectele juridice ale actului administrativ unilateral pot să înceteze prin

107

intervenţia unui act juridic emis de autorul lui, organul ierarhic superior sau de instanţele judecătoreşti ori ca urmare a unor fapte materiale prevăzute de lege.

Modalităţile concrete de scoatere din vigoare a efectelor unui act de autoritate sunt suspendarea, revocarea şi anularea actului iar faptele materiale cărora legea le atribuie asemenea efecte sunt bunăoară moartea persoanei care are de plătit o amendă contravenţională, prescripţia sau expirarea termenului de valabilitate a unui act, etc. .

Încetarea efectelor juridice ale actului de autoritate are drept consecinţă desfiinţarea raportului administrativ creat şi stingerea drepturilor şi obligaţiilor specifice.

Suspendarea reprezintă operaţiunea juridică care determină încetarea temporară şi provizorie a efectelor actului de autoritate, ca urmare a unor dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea lui şi durează până la elucidarea cauzelor care au determinat-o. Ea poate fi dispusă şi ca o măsură de sancţionare ca de pildă suspendarea din funcţie a unor persoane ori suspendarea unei autorizaţii de funcţionare sau exercitarea unei profesii.

Suspendarea poate fi dispusă printr-un act juridic de organul emitent, organul ierarhic superior şi instanţele judecătoreşti. Ministerul Public poate suspenda actele administrative ale organelor de la locurile de deţinere sau executare a pedepselor.

Potrivit legii, suspendarea poate opera de drept. Bunăoară actele administrative de autoritate ale organelor constituite potrivit principiului autonomiei locale, atacate de prefect la instanţa de contencios administrativ sunt suspendate " ope legis ".

Procedura de suspendare a efectelor juridice ale unui act de autoritate este identică cu cea de adoptare sau emitere a actului.

Măsura suspendării poate înceta în urma repunerii în vigoare a actului suspendat sau când actul este revocat de autoritatea competentă. Totodată această măsură poate înceta de drept ori odată cu soluţionarea litigiului în care s-a luat această măsură.

Revocarea actului administrativ de autoritate presupune scoaterea lui din vigoare de către organul care l-a adoptat sau emis ori de către organul supraordonat, ca urmare a ilegalităţii sau inoportunităţii acestuia. Sunt supuse revocării atât actele administrative normative, cât şi cele individuale.

Cauza revocării poate să fie anterioară, concomitentă sau posterioară elaborării actului. Când aceasta este anterioară sau concomitentă, revocarea produce efecte "ex tunc". Ea implică şi dreptul de reformare sau modificare a actelor administrative. Acest drept aparţine atât autorului actului, cât şi organului ierarhic superior, în ce priveşte actele normative, iar în cazul actelor individuale numai asupra celor care nu sunt de competenţa exclusivă a organului inferior. Reformarea sau modificarea actului administrativ produce efecte "ex nunc" iar cele produse anterior se bucură de stabilitate.

Revocarea actului de autoritate se face cu procedura urmată pentru adoptarea sau emiterea actului şi reprezintă un principiu de bază al regimului juridic al actelor administrative , întrucât în dreptul nostru actele administrative sunt de regulă revocabile , fără a deosebi dacă acestea sunt normative sau individuale .

108

Acest principiu nu are o consacrare legală dar el s-a impus ca urmare a specificului activităţii administrative de organizare şi executare în concret a legilor. Principiul revocabilităţii actelor administrative are un caracter absolut în ce priveşte actele normative şi prezintă unele excepţii în cazul actelor individuale. Aceste excepţii privesc actele administrativ-jurisdicţionale, actele administrative pe baza cărora s-au format raporturi juridice de altă natură, actele administrative care au dat naştere unui drept subiectiv garantat de lege prin stabilitate, actele administrative realizate material şi actele de sancţionare contravenţională care pot fi doar reformate sau anulate.

Anularea este sancţiunea aplicată actelor administrative de autoritate de către organele supraordonate ale administraţiei publice, de instanţele judecătoreşti şi Ministerul Public pentru motive de ilegalitate. Ea poate fi dispusă din oficiu sau la cerere ori sesizare şi vizează atât actele normative, cât şi cele individuale.

Cauzele de anulare pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare elaborării actului şi pot privi unele încălcări a condiţiilor de formă sau procedură ori netemeinicia actului, ca urmare a unei aplicări greşite a legii. Anularea produce efecte atât pentru trecut, cât şi pentru viitor şi duce la încetarea definitivă a actului juridic.

1.13. Sancţiunile actelor administrative unilaterale

Actele de autoritate fiind emise în temeiul puterii publice se bucură de prezumţia de legalitate şi ca urmare, toate persoanele cărora li se adresează trebuie să se conformeze conduitei prescrise. Sunt situaţii însă, în care actul administrativ unilateral poate fi adoptat sau emis cu încălcarea dispoziţiilor legale şi acest fapt atrage sancţionarea atât a activităţii ilegale, cât şi a autorului actului.

Sancţionarea activităţii ilegale priveşte înlăturarea efectelor juridice ale actului administrativ ce prejudiciază drepturile şi interesele celor administraţi iar autorul actului poate răspunde disciplinar, contravenţional, penal, patrimonial sau material, după caz.

Constatarea încălcării dispoziţiilor legale, în adoptarea sau emiterea actelor administrative se face de către organul supraordonat al administraţiei publice şi instanţele judecătoreşti sau Ministerul Public, în unele cazuri.

Sancţiunile specifice actelor administrative de autoritate sunt nulitatea şi inexistenţa acestora. În cazul nulităţii deosebim nulităţile absolute şi nulităţile relative.

Nulitatea absolută priveşte sancţiunea actelor administrative care au fost adoptate sau emise cu încălcarea dispoziţiilor legale de fond şi de procedură, ce ocrotesc un interes general. Această nulitate se constată din oficiu, nefiind legată de nici un termen de prescripţie.

Nulitatea relativă este sancţiunea care vizează încălcări neesenţiale de legalitate, ce pot fi confirmate. Când legalitatea actului administrativ se verifică de instanţa de judecată, nulitatea relativă poate fi invocată numai de partea vătămată. Distincţia dintre nulitatea absolută şi cea relativă are o importanţă practică redusă, în cazul constatării acestora de către autorităţile administrative,

109

deoarece regimul lor juridic este asemănător.Anularea actului administrativ are de regulă efecte retroactive şi astfel,

actul anulat se consideră ca şi cum nu ar fi existat. Prin anulare se sting doar efectele juridice ale actului, nu şi faptele materiale produse, care pot da naştere la alte efecte juridice.

Unele acte administrative de autoritate sunt lipsite de elementele lor esenţiale referitoare la natura şi obiectul lor, nereprezentând nici o urmă de legalitate. Aceste acte sunt ca şi inexistente, ne mai fiind necesară constatarea nulităţii lor, ilegalitatea fiind evidentă, oricine poate sesiza acest fapt. Bunăoară când nu există nici o urmă a unui act administrativ, deci nu poate fi materialmente dovedit, actul este inexistent.

Actul inexistent nu poate fi pus în executare spre deosebire de actul nul care produce efecte juridice până în momentul constatării acestei nulităţi .

1.14. Verificarea legalităţii actelor administrative unilaterale

1.14.1. Consideraţii generale

Principiul legalităţii activităţii administraţiei publice, impune adoptarea actelor de autoritate, în concordanţă strictă cu legea şi celelalte acte normative, cu forţă juridică superioară.

Actele ilegale prin care se încalcă drepturile şi interesele legitime ale administraţilor pot fi desfiinţate, în cadrul procedurilor de verificare a legalităţii lor, declanşate pe baza dreptului de petiţionare şi al liberului acces la justiţie, garantate de Constituţie.

Dreptul de petiţionare se exercită prin cereri, reclamaţii, sesizări şi propuneri adresate autorităţilor administraţiei publice care au obligaţia să răspundă la aceste petiţii, în termenele şi în condiţiile stabilite de lege. Cetăţenii au dreptul să formuleze petiţii numai în numele semnatarilor iar organele legal constituite, exclusiv în numele colectivităţilor pe care le reprezintă. Orice petiţie trebuie să conţină atât datele de identificare a petiţionarului, cât şi semnătura acestuia. Acest drept nu priveşte petiţiile anonime, având deci un profund caracter moral.

Accesul liber la justiţie presupune sesizarea justiţiei pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale administraţilor care se poate realiza fie pe calea acţiunii directe, fie prin orice altă cale procedurală.

Prin urmare, verificarea legalităţii actelor administrative unilaterale se realizează atât pe cale administrativă, cât şi jurisdicţională .

Modalităţile generale de declanşare a procedurii administrative, privind verificarea legalităţii actelor şi faptelor administrative sunt: cererea, propunerea, reclamaţia şi sesizarea .

Cererea reprezintă solicitarea prin care o persoană se adresează autorităţilor administrative pentru a se lua anumite măsuri, în vederea realizării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim.

Propunerea vizează luarea măsurilor sau deciziilor prin care se realizează

110

sau se ocrotesc interese publice.Prin reclamaţie se urmăreşte să se determine autoritatea administrativă să

revină asupra deciziei luate, prin care s-a lezat un drept subiectiv sau un interes legitim.

Sesizarea este modalitatea prin care se apără drepturile şi interesele legitime lezate de autorităţile administrative, tinzându-se spre restabilirea legalităţii.

Pe lângă modalităţile generale de declanşare a căilor de verificare a actelor administrative, prin legi speciale s-au instituit şi alte modalităţi. Aceste modalităţi poartă denumiri specifice şi au reglementări juridice proprii. Ele sunt plângerea, contestaţia, apelul, etc.

Plângerea este modalitatea prin care se atacă procesele verbale de sancţionare contravenţională sau alte acte administrative prin care s-au dispus măsuri represive ori au fost încălcate drepturi subiective şi interese legitime.

Contestaţia priveşte actele administrative prin care s-au dispus fie măsuri sancţionatorii, fie măsuri care au lezat drepturi şi interese legitime ori au dus la nerealizarea lor.

Apelul este tot o contestaţie, ce vizează însă actele administrativ- jurisdicţionale, prin care s-au încălcat drepturi şi interese legitime .

Prin aceste modalităţi îndreptate împotriva actelor administrative ilegale se crează posibilitatea remedierii încălcărilor de lege şi a apărării drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor.

Aceste modalităţi sau căi de atac poartă denumirea generică de recurs administrativ. El poate fi graţios, când se adresează autorului actului sau ierarhic, dacă se introduce la autoritatea administrativă supraordonată.

În baza liberului acces la justiţie persoanele particulare se pot plânge împotriva actelor şi faptelor care le vatămă drepturile sau interesele lor legitime şi prin recursul contencios. Exercitarea recursului contencios duce la soluţionarea conflictului particularului cu autoritatea reclamantă de către o instanţă judecătorească.

În principiu recursul administrativ şi cel contencios sunt căi de atac autonome împotriva actelor administrative ilegale, însă în unele cazuri Legea contenciosului administrativ condiţionează promovarea recursului contencios de exercitarea în prealabil a reclamaţiei administrative.

Controlul judecătoresc al actelor şi faptelor administrative se realizează fie direct, prin introducerea acţiunilor în anularea actului administrativ ilegal şi în obligarea autorităţii administraţiei publice la efectuarea unor activităţi administrative, fie indirect, prin recursul împotriva actelor administrativ-jurisdicţionale sau prin ridicarea excepţiei de ilegalitate, în faţa instanţelor de drept comun.

1.14.2. Organizarea activităţii de soluţionare a petiţiilor

111

Prin Ordonanţa Guvernului nr.27/2002 (1) s-a reglementat modul de exercitare a dreptului de a adresa autorităţilor publice petiţii, formulate de către cetăţeni în nume propriu sau de către reprezentanţii organizaţiilor legal constituite în numele colectivităţilor pe care le reprezintă.

Potrivit legii, prin petiţie se înţelege reclamaţia, sesizarea sau propunerea formulată în scris sau prin e-mail, pe care un cetăţean ori o organizaţie legal constituită o poate adresa autorităţilor publice centrale şi locale, serviciilor publice decentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, societăţilor naţionale, societăţilor comerciale de interes judeţean sau local, precum şi regiile autonome, denumite generic autorităţi şi instituţii publice.

Autorităţile şi instituţiile publice menţionate sunt obligate să îşi organizeze un compartiment distinct pentru relaţii cu publicul, încadrat cu personalul necesar şi pregătit corespunzător pentru primirea, înregistrarea şi urmărirea rezolvării petiţiilor.

Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice sunt direct răspunzători de buna organizare şi funcţionare a activităţii de primire, evidenţiere şi rezolvare a petiţiilor care le sunt adresate precum şi de legalitatea soluţiilor şi comunicarea acestora în termenul legal. În consecinţă ei trebuie să dispună măsuri de cercetare şi analiză detaliată a tuturor aspectelor sesizate. Totodată, semestrial, autorităţile şi instituţiile publice sunt obligate să-şi analizeze activitatea proprie de soluţionare a petiţiilor, pe baza raportului întocmit de compartimentul de „Relaţii cu publicul”.

1.14.3. Procedura de soluţionare a petiţiilor

Petiţiile se adresează în scris direct sau prin poştă ori e-mail autorităţii sau instituţiei publice solicitate şi sunt înregistrate la compartimentul de „Relaţii cu publicul” care le va repartiza compartimentelor de specialitate cu precizarea termenului de trimitere a răspunsului.

Compartimentul de relaţii cu publicul este obligat să urmărească modul de soluţionare a petiţiilor şi redactarea în termen a răspunsului. Totodată, expedierea răspunsului către petiţionar se face prin intermediul acestui compartiment care are şi atribuţii de arhivare şi clasare a petiţiilor.

Petiţiile greşit îndreptate vor fi trimise în termen de 5 zile de la înregistrare de către compartimentul de relaţii cu publicul, autorităţilor şi instituţiilor publice în ale căror atribuţii intră rezolvarea problemelor semnalate în petiţie.

Petiţiile anonime sau cele în care nu sunt trecute datele de identificare a petiţionarului primite de către compartimentul de relaţii cu publicul, nu se iau în considerare ci se clasează şi arhivează.

După primirea petiţiei de către compartimentul de specialitate, şeful acestuia o va repartiza spre soluţionare unuia sau mai multor persoane de specialitate. Funcţionarii publici şi personalul contractual sunt obligaţi să rezolve numai petiţiile repartizate conform legii, fiindu-le interzis să primească astfel de petiţii direct de la petiţionari sau să intervină ori să depună stăruinţă pentru soluţionarea acestora înafara cadrului legal.

112

Dacă prin petiţie sunt sesizate anumite aspecte care privesc activitatea unui funcţionar public sau a unei persoane încadrată cu contract de muncă din acel compartiment, petiţia nu poate fi soluţionată de cel în cauză sau de către un subordonat al acestuia.

Potrivit legii, autorităţile şi instituţiile publice după ce au primit petiţia, au obligaţia să comunice petiţionarului în termen de 30 de zile, răspunsul, indiferent dacă soluţia îi este favorabilă sau nu, sub semnătura şefului compartimentului care a soluţionat petiţia. Răspunsul va cuprinde în mod obligatoriu temeiul legal al soluţiei adoptate.

În situaţia în care aspectele sesizate prin petiţie necesită o cercetare mai amănunţită, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice poate prelungi termenul de 30 de zile cu cel mult 15 zile.

Pentru petiţiile primite de la o altă autoritate sau instituţie publică ce au fost greşit îndreptate, termenul de soluţionare este tot de 30 de zile care curge de la data înregistrării la autoritatea sau instituţia publică competentă.

În cazul în care un petiţionar adresează mai multe petiţii, cu acelaşi conţinut, acestea se conexează la prima petiţie înregistrată, urmând să se comunice un singur răspuns. De asemenea dacă după trimiterea răspunsului, autoritatea sau instituţia publică competentă primeşte o nouă petiţie cu acelaşi obiect, aceasta se clasează la numărul iniţial cu menţiunea că s-a răspuns.

Modul de calcul al termenelor de soluţionare a petiţiilor se face conform art.101 din Codul de procedură civilă. În consecinţă termenul pe zile se calculează după sistemul exclusiv, adică pe zile libere neintrând în calcul nici ziua din care el începe să curgă (Dies a quo) şi nici ziua în care se sfârşeşte (Dies ad quem) întrucât termenele pe zile se socotesc totodeauna pe zile întregi.

Nerespectarea termenelor de soluţionare a petiţiilor şi intervenţiile sau stăruinţele pentru rezolvarea unor petiţii înafara cadrului legal, ori primirea direct de la petiţionar a unei petiţii,în vederea rezolvării, fără a fi repartizată de şeful compartimentului de specialitate constituie abateri disciplinare care se sancţionează potrivit legii.

2. Contractul administrativ2.1. Consideraţii generale

Pe lângă actele administrative unilaterale, autorităţile administraţiei publice efectuează, în activitatea de administrare şi gestionare a patrimoniului statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale, un număr mare de contracte, în acord cu voinţa celor interesaţi. Aceste contracte sunt identice cu cele pe care le încheie particularii, fiind reglementate în baza Codului civil cum sunt cele de vânzare - cumpărare, închiriere, asigurare, etc. Ele caracterizează gestiunea privată a bunurilor mobile sau imobile care fac parte din patrimoniul statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale.

Dar administraţia poate încheia şi contracte în care acordul de voinţă diferă faţă de celelalte fiind supuse unui alt regim juridic. Aceste contracte poartă denumirea de contracte administrative iar regimul lor juridic evidenţiază autonomia şi originalitatea dreptului administrativ. Procedeul contractual are noi şi

113

multiple aplicaţii, administraţia utilizându-l tot mai mult pentru a atrage acţiunea particularului, în scopul servirii interesului public (general) .

În dreptul public ca şi în cel privat contractul administrativ ia naştere în baza unui acord de voinţă, între două părţi sau mai multe şi este destinat a produce efecte juridice. Prin urmare, contractul administrativ este un act juridic încheiat între o autoritate administrativă şi un particular, pe baza unui acord de voinţă care dă naştere la drepturi şi obligaţii în sarcina părţilor contractante.

Caracterul administrativ al unui contract este determinat de lege iari părţile nu pot să modifice natura contractului şi clauzele stabilite "ope legis".

Spre deosebire de contractele civile, contractele de drept administrativ sunt supuse unui regim de drept public care conţine reguli derogatorii de la dreptul comun. Regimul de drept public presupune poziţia supraordonată a autorităţii administrative, ca parte contractantă, cu un mare număr de prerogative, ca o consecinţă a priorităţii interesului general faţă de cel particular.

După schema clasică a contractului civil, părţile elaborează în comun condiţiile acordului lor, în cursul unei discuţii libere. În cazul contractului administrativ această discuţie dispare, întrucât o parte fixează condiţiile contractului, iar cealaltă nu poate decât să accepte sau să refuze în bloc aceste condiţii. Prin urmare, autorităţile administrative, în temeiul puterii publice fixează unilateral ansamblul regulilor şi clauzelor contractului administrativ. Particularii nu pot să-şi manifeste inţiativa lor decât în stabilirea preţului contractului (redevenţa) prin participarea la licitaţie .

2.2. Elementele contractului administrativ

Elementele contractului administrativ sunt părţile, obiectul şi clauzele contractului .

Părţile contractului administrativ sunt autorităţile administraţiei publice, ca părţi supraordonate şi particularii care pot avea calitatea de persoane fizice sau juridice.

Bunăoară potrivit naturii juridice a contractului administrativ calitatea de subiecte supraordonate o pot avea:

- miniştrii şi conducătorii celorlaltor organe de specialitate ale administraţiei publice în calitate de ordonatori principali de credite;

- preşedinţii consiliilor judeţene care potrivit legii îndeplinesc atribuţiile ce revin judeţului în calitate de persoană juridică;

- primarii comunelor şi oraşelor care exercită drepturile şi îndeplinesc obligaţiile ce revin comunei sau oraşului în calitate de persoane juridice;

- conducătorii instituţiilor publice în calitate de ordonatori de credite pentru sumele alocate prin bugetul propriu de venituri şi cheltuieli, etc.

Pentru a avea calitatea de parte cocontractantă, particularii trebuie să participe la licitaţia organizată, acceptă caietul de sarcini şi îşi adjudecă licitaţia.

Obiectul contractului administrativ îl constituie concesionarea serviciilor publice, executarea de lucrări publice, achiziţiile publice, achiziţiile guvernamentale, închirierea de bunuri, locaţia de gestiune, împrumutul public (de

114

stat sau local), oferta de concurs, etc. Bunăoară potrivit Legii 15/1990 Guvernul aprobă prin hotărâre concesionarea unor servicii publice, unităţi de producţie ale unor regii autonome, terenuri, închirierea de bunuri din proprietatea statului iar în baza acestor hotărâri autorităţile administrative competente încheie contractele administrative.

Prin concesionarea unui serviciu public administraţia încredinţează unui particular sarcina de a face să funcţioneze acel serviciu fiind remunerat fie de către utilizatorii acestuia, fie de către administraţie.

Dacă particularul este însărcinat cu efectuarea unei lucrări necesare serviciului public (de pildă construirea unei reţele de tramvaie) este vorba de concesionarea de lucrări publice. În cazul în care administraţia încredinţează unui antreprenor privat construcţia sau întreţinerea unui imobil ori a unei lucrări imobiliare de interes public suntem tot în prezenţa concesionării de lucrări publice.

Achiziţiile publice (pieţele de furnituri) constă în procurarea de către administraţie a bunurilor mobiliare de orice fel.

Prin împrumutul public (de stat sau local) un particular împrumută unei persoane publice o sumă de bani, în condiţiile stabilite de lege.

Oferta de concurs priveşte angajamentul luat de către un particular de a coopera financiar sau material la realizarea unei lucrări publice.

În afara unor astfel de contracte care corespund unui tip determinat, cum ar fi contractele speciale de drept civil, administraţia publică poate utiliza procedeul contractual şi în alte situaţii, cu finanţări diverse, prin intermediul contractelor nenumite ale dreptului administrativ.

Clauzele contractului administrativ sunt derogatorii de la dreptul comun. Legea prevede modul de stabilire a clauzelor contractului şi procedura de încheiere a acestuia.

Ca regulă generală orice contract administrativ se încheie numai în urma organizării unei licitaţii publice. Prin licitaţie se realizează alegerea cocontractantului care oferă preţul cel mai bun şi asigură cele mai avantajoase condiţii de executare a contractului. Totodată se înlătură orice suspiciuni în privinţa autorităţii publice sau a organizatorului de licitaţie, în alegerea particularului.

La stabilirea clauzelor contractului se are în vedere atât capacitatea de a contracta , cât şi lucrul de contractat .

Clauzele contractului sunt cuprinse într-un caiet de sarcini, prevăzându-se drepturile şi obligaţiile cocontractanţilor. Prin urmare, activitatea contractuală se realizează de administraţie potrivit competenţei legale care nu este întotdeauna discreţionară.

2.3. Regimul juridic al contractului administrativ

Regimul juridic al contractului administrativ rezultă din concilierea intereselor părţilor contractului. Astfel autoritatea administrativă doreşte înfăptuirea interesului general iar particularul intenţionează realizarea unui interes personal. Ca urmare, regimul de drept public este un regim derogatoriu, de la

115

regimul de drept comun, în considerarea interesului general.În cazul concesionării, concesionarul este obligat să execute contractul

încheiat, în condiţii riguroase şi să asigure continuitatea serviciului şi egalitatea tuturor beneficiarilor serviciului public.

Contractul administrativ se compune din două documente: o convenţie care consacră acordul părţilor şi caietul de sarcini în care sunt cuprinse drepturile şi obligaţiile contractanţilor precum şi regulile de organizare şi funcţionare a serviciului public .

2.4. Executarea contractului administrativ

Prerogativele administraţiei decurg din contractul administrativ care conţine atât reguli generale de executare, cât şi sancţiunile aplicabile în caz de neexecutare normală.

Administraţia publică dispune chiar şi în materia contractelor de prerogative exorbitante dreptului comun, în numele interesului general, fiind legitimate de acesta. Dar cocontractantul administraţiei nu este lipsit de orice prerogative întrucât interesul său particular este respectat, având dreptul la echilibrarea financiară a contractului.

Pentru asigurarea respectării obligaţiilor părţilor contractului administrativ trebuie să prevadă şi sancţiunile aplicabile. Din acest punct de vedere dreptul administrativ prezintă o notă de originalitate prin reglementarea exercitării de către administraţia publică a unui drept de sancţionare unilaterală a contractantului.

2.4.1. Prerogativele administraţiei publice

Prerogativele administraţiei rezultă din clauzele contractului administrativ şi din actele normative în vigoare. Chiar dacă aceste prerogative nu sunt prevăzute în contract, administraţia publică nu poate renunţa la ele întrucât aparţin de plin drept persoanelor publice contractante. Aceste prerogative sunt:

- Dreptul de îndrumare şi control. În orice moment al executării contractului administraţia publică dispune de un drept de îndrumare şi de verificare a modului în care cocontractantul îşi respectă obligaţiile asumate. Dreptul de control se exercită în măsura în care se urmăreşte buna executare a contractului, iar administraţia nu poate renunţa la el. Existenţa dreptului de control nu creează numai drepturi în profitul administraţiei ci şi îndatoriri. Bunăoară responsabilitatea administraţiei publice poate fi angajată şi în cazul exercitării dreptului de control dacă prin această activitate se împiedică executarea normală a contractului;

- Dreptul de sancţionare. Contractele administrative prevăd expres că administraţia poate aplica numeroase sancţiuni cocontractanţilor săi, în cazul executării defectuoase a obligaţiilor asumate. Aceste sancţiuni sunt indispensabile asigurării continuităţii serviciului public, neputând fi aplicate decât în condiţiile legii şi în concordanţă cu gravitatea situaţiei constatate.

116

Administraţia publică poate aplica sancţiuni pecuniare, sancţiuni de natură coercitivă şi sancţiuni rezolutorii.

Sancţiunile pecuniare sunt mai puţin grave şi pot fi penalităţi de întârziere sau amenzi.

Sancţiunile de natură coercitivă urmăresc executarea contractului cu toate carenţele constatate în sarcina cocontractantului. În această situaţie administraţia fie că se substituie cocontractantului şi execută ea însăşi contractul, fie că substituie în locul acestuia un terţ. Sancţiunile coercitive pot fi aplicarea sechestrului, exploatarea în regie sau executarea silită.

Sancţiunea cea mai gravă este rezilierea contractului. Rezilierea ca sancţiune se aplică în defavoarea cocotranctantului potrivit legii. Această sancţiune este cea mai gravă întrucât cocontractantul pierde beneficiul contractului, fără a avea dreptul la despăgubiri. Totodată rezilierea este sancţiunea cea mai generală pentru că este susceptibilă de a fi aplicată tuturor contractelor administrative.

- Dreptul de modificare unilaterală a contractului. Acest drept al administraţiei a fost recunoscut de către jurisprudenţă încă de la începutul secolului nostru şi cu toate controversele, el există şi astăzi, însă se exercită într-o măsură limitată. Bunăoară administraţia nu va putea modifica unilateral clauzele financiare al contractului şi nici elementele sale fundamentale. În caz contrar cocontractantul este în drept să refuze executarea contractului şi să ceară rezilierea acestuia la instanţa competentă.

- Dreptul de reziliere a contractului. Administraţia poate uza de dreptul de reziliere numai în interesul serviciului public. Acest drept nu poate fi confundat cu rezilierea ca sancţiune. Rezilierea contractului administrativ se poate realiza fie pe cale administrativă, fie pe cale judecătorească.

Rezilierea pe cale judecătorească poate interveni la cererea particularului sau la cererea administraţiei, când aceasta renunţă voluntar la dreptul său de a pronunţa rezilierea ori la cererea unei alte părţi.

2.4.2. Drepturile cocontractantului

În executarea contractului administrativ cocontractantul beneficiază de anumite garanţii. Bunăoară particularul are dreptul de menţinere a echilibrului financiar al contractului. Totodată cocontractantul are dreptul de a primi din partea administraţiei, toate facilităţile referitoare la executarea contractului. Astfel, unele clauze ale contractului pot avea prevederi care să-l protejeze pe particular faţă de eventuali concurenţi, iar în materie financiară, drepturile sale faţă de administraţie sunt garantate cel mai bine.

Pe baza principiului echilibrului financiar al contractului administrativ s-a impus teoria impreviziunii care este o ilustrare a teoriei civiliste a îmbogăţirii fără cauză justă. De remarcat că nu orice eveniment imprevizibil, în executarea contractului administrativ, intră în conţinutul noţiunii de impreviziune. Pentru a se putea obţine indemnizaţia de impreviziune, circumstanţele invocate de cocontractant trebuie să fie nu numai excepţionale, ci ele trebuie să antreneze o mărire a redevenţei sau o creştere a cheltuielilor de exploatare, ne avute în vedere iniţial, la executarea normală a contractului.

117

Teoria impreviziunii se bazează pe principiul continuităţii serviciului. Acest fapt înseamnă că cocontractantul nu va putea invoca dificultăţile executării contractului pentru a întrerupe executarea acestuia, deoarece neasigurând continuitatea serviciului, el nu va putea obţine indemnizaţia de impreviziune. Această teorie se aplică atât contractelor ce privesc serviciile publice, cât şi altor contracte administrative ori de câte ori se poate invoca un deficit în executarea normală a acestora.

2.4.3. Încetarea contractului administrativ

Contractul administrativ poate înceta odată cu realizarea obiectului său sau la expirarea perioadei pentru care a fost încheiat. În unele cazuri însă contractul administrativ este susceptibil de a lua sfârşit, înainte de termen, prin voinţa părţilor sau în caz de forţă majoră.

Altă modalitate de încetare a contractului administrativ o constituie rezilierea acestuia de către administraţie fie cu titlu de sancţiune, fie că nu există o vină a cocontractantului, dacă acest lucru este cerut de interesul public, sau pe cale judecătorească, la cererea particularului ori a administraţiei, când aceasta renunţă voluntar la dreptul său de a pronunţa rezilierea.

În mod obişnuit contractele administrative au o durată determinată care se stabileşte în contract potrivit legii. Aceste contracte pot să conţină clauze privind posibilitatea reînoirii lor. Uneori reînoirea contractului administrativ poate fi rezultatul unei clauze tacite de continuitate.

Pe durata executării contractului administrativ cocontractantul poate să transfere unui terţ beneficiul şi sarcinile acestuia cu aprobarea autorităţilor competente. Cesionarea neautorizată este lovită de nulitate şi duce la desfacerea contractului administrativ, cocontractantul neputându-se prevala de drepturile contractului, fiind legat de obligaţiile asumate.

Pe lângă contractele cu durată determinată, administraţia poate încheia contracte administrative cu executare instantanee, cum sunt bunăoară cele privind livrarea unor bunuri sau acordarea unor împrumuturi, etc.

La încheierea contractului administrativ părţile procedează la efectuarea mai multor operaţii privind mijloacele materiale şi cele financiare. Astfel are loc transferul proprietăţii bunurilor ce au făcut obiectul contractului administrativ sau utilizarea acestora.

În cazul lucrărilor publice actul final al încheierii contractului administrativ îl reprezintă recepţia lucrării. Actul de recepţie determină transferul proprietăţii asupra lucrării şi momentul din care curge termenul de garanţie prevăzut de lege precum şi preluarea riscurilor lucrării.

Bunurile contractului de cesiune pot fi bunuri returnabile care datorită importanţei lor se restituie gratuit concedentului fiind ab initio proprietate publică. Alte bunuri prezintă un interes scăzut pentru persoana publică sau nu sunt amortizate la sfârşitul concesiunii fiind astfel calificate bunuri reluate. Ca urmare, în contul acestora colectivitatea publică are facultatea de a stabili şi încasa o indemnizaţie medie.

Totodată expirarea contractului administrativ antrenează clarificarea

118

conturilor financiare dintre părţi. De regulă părţile întocmesc un decont general şi definitiv care are ca scop încheierea relaţiilor contractuale.

2.4.4. Responsabilitatea contractuală a administraţiei

În dreptul administrativ regulile generale ale responsabilităţii contractuale sunt diferite faţă de cele ale dreptului comun. Datorită prerogativelor exorbitante, câmpul responsabilităţii contractuale a administraţiei este restrâns iar uneori legea prevede chiar iresponsabilitatea totală sau parţială a acesteia faţă de cocontractanţii săi.

La baza responsabilităţii contractuale a administraţiei stau două principii. În primul rând cocontractanţii administraţiei nu pot obţine reparaţie prin invocarea unui regim de responsabilitate extracontractuală care le este mai favorabil. Atât timp cât există relaţii contractuale particularii nu pot invoca, în sarcina administraţiei, decât regulile responsabilităţii contractuale. Cele mai multe cazuri de responsabilitate contractuală a administraţiei sunt fără angajarea culpei acesteia. În al doilea rând, în lipsa unei clauze contrare, responsabilitatea contractuală a administraţiei este angajată numai în situaţiile prevăzute de lege.

3. Contractul de concesiune 3.1. Consideraţii generale

În general prin concesiune se înţelege operaţiunea juridică care are ca finalitate punerea în valoare a unor activităţi economice, servicii publice, unităţi de producţie ale unor regii autonome şi terenuri proprietate de stat.(2)

În perioada interbelică regimul juridic al concesiunii a fost reglementat prin Legea pentru organizarea şi administrarea pe baze comerciale a întreprinderilor şi avuţiilor publice,(3) şi prin Legea contabilităţii publice şi asupra controlului bugetului şi patrimoniului public. (4)

Potrivit legii toate întreprinderile, instituţiile, exploatările şi aşezămintele publice care nu aveau atribuţii exclusiv administrative precum şi toate bunurile şi drepturile care făceau parte dintr-un domeniu public sau privat al statului, judeţelor comunelor sau din domeniul oricăror alte instituţii de utilitate publică, aflate sub controlul acestora erau obligate să se organizeze şi să se administreze în una din următoarele forme: a) arendare sau închiriere; b) concesiune; c) regie publică sau comercială; d) regie mixtă; e) regie cooperativă; f) o combinaţie din două sau mai multe astfel de sisteme. Durata concesiunii pentru bunurile domeniului public nu putea depăşi 30 de ari iar pentru cele ce aparţineau domeniului privat al statului, judeţelor comunelor şi instituţiile aflate sub controlul acestora de 50 de ani.

Concesiunile domeniului public au jucat un rol deosebit în crearea şi dezvoltarea statului modern şi a organizării sale, contribuind totodată la progresul civilizaţiei şi la îmbunătăţirea vieţii comunitare fără a greva bugetul public, ci dimpotrivă aducându-i venituri. (5) Experienţa franceză în domeniul concesionării

119

şi delegării serviciilor publice fiind deosebit de bogată şi destul de veche a fost receptată şi în sistemul nostru de drept.

O amploare deosebită a luat astăzi un nou concept în legătură cu administrarea patrimoniului public şi anume Parteneriatul Public/Privat (P.P.P), un nume nou dat unei idei mai vechi. Acest parteneriat are o largă aplicabilitate în domeniul serviciilor publice, fapt benefic recunoscut de altfel de organisme internaţionale, precum Banca Mondială sau B.E.R.D., luându-se în considerare că pentru dezvoltarea acestor servicii, resursele financiare bugetare sunt insuficiente.

Actul juridic care stă la baza concesiunii domeniului public este contractul de concesiune supus unui regim juridic derogatoriu dreptului comun, dominat de ideea apărării interesului public şi nu de realizare a unor beneficii.

Contractul de concesiune are ca obiect transmiterea dreptului şi corelativ a obligaţiei de a exploata un bun proprietate publică sau privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, a unei activităţi sau a unui serviciu public de interes naţional sau local, în schimbul plăţii unei sume de bani, cu titlu de redevenţă, pe o durată determinată.

În realizarea obiectului contractului de concesiune particularul acţionează pe riscul şi răspunderea sa dobândind un drept de folosinţă asupra acestuia care îi permite să culeagă fructele concesiunii.

În ţara noastră regimul general al concesiunii este reglementat prin Legea nr. 219/1998 (6) în aplicarea căreia s-au emis Normele Metodologice –cadru, aprobate prin Hotărârea Guvernului 216/1999.(7)

Potrivit legii concesionarea se face în baza unui contract prin care o persoană numită concedent, transmite pentru o perioadă determinată de cel mult 49 de ani, unei alte persoane numită concesionar, care acţionează pe riscul şi pe răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun, a unei activităţi sau a unui serviciu public, în schimbul unei redevenţe. Prin urmare, din definiţia legală a concesiunii rezultă trei variante ale acesteia şi anume: concesiunea de servicii publice, concesiunea de bunuri şi concesiunea de activităţi economice.

Pe lângă normele generale ale concesiunii prevăzute în legea cadru, dispoziţii legale privind concesionarea unor bunuri, servicii publice şi activităţi sunt cuprinse în legea fundamentală şi în alte legi speciale cum sunt:

- Legea nr15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii autonome şi societăţi comerciale;(8) Legea nr.50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor; (9) Legea nr.18/1991 privind fondul funciar; (10) Hotărârea Guvernului 1228/1990 pentru aprobarea metodologiei închirierii şi locaţiei de gestiune;(11) Legea nr. 134/1995 a petrolului;(12) Ordonanţa Guvernului nr.30/1995 privind regimul de concesionare a construirii şi exploatării unor tronsoane de căi de comunicaţie terestre, autostrăzi şi căi ferate ;(13) Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.63/1998 privind energia electrică şi termică;(14) Legea a minelor nr.85/2003;(15)

Bunurile proprietate publică fiind inalienabile pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate.

Potrivit legii, pot face obiectul unei concesiuni doar bunurile activităţile sau serviciile publice din următoarele domenii:

120

- a) transporturile publice; b) autostrăzile, podurile şi tunelurile rutiere cu taxă de trecere; c) infrastructurile rutiere, feroviare, portuare şi aeroporturile civile; d) construcţia de hidrocentrale noi şi exploatarea acestora inclusiv a celor aflate în conservare; e) serviciile poştale;f) spectrul de frecvenţe şi reţelele de transport şi de distribuţie pentru telecomunicaţii; g) activităţile economice legate de cursurile de ape naturale şi artificiale, lucrările de gospodărire a apelor aferente acestora, staţiile şi instalaţiile de măsurători hidrologice, meteorologice şi de calitate a apelor şi amenajările piscicole; h) terenurile proprietate publică, plajele, cheiurile şi zonele libere; i) reţelele de transport şi de distribuţie a energiei electrice şi termice; j) reţelele de transport prin conducte şi de distribuţie a petrolului şi gazelor combustibile; k) reţelele de transport şi de distribuţie publică a apei potabile; l) exploatarea zăcămintelor minerale şi a substanţelor solide şi fluide; m) exploatarea surselor termale; n) resursele naturale ale zonei economice maritime şi ale platoului continental; o ) bazele sportive, locurile de recreere, instituţiile profesioniste de spectacole; p) unităţile medico-sanitare, secţiile sau laboratoarele din structura acestora precum şi serviciile medicale auxiliare; r) activităţile economice legate de punerea în valoare a monumentelor şi siturilor istorice; s) colectarea, depozitarea şi valorificarea deşeurilor; t) orice alte bunuri , activităţi sau servicii publice care nu sunt interzise prin legi organice speciale. Totodată legea interzice concesionarea bunurilor, activităţilor sau serviciilor publice în privinţa cărora nu există autorităţi de reglementare, ale căror avize sunt obligatorii în ceea ce priveşte preţurile sau tarifele practicate de concesionari.

Guvernul, consiliile judeţene sau locale pot aproba prin hotărâre, ca act administrativ unilateral, concesionarea şi altor bunuri, activităţi sau servicii care aparţin proprietăţii private a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale ce nu sunt enumerate de legea cadru. Redevenţa obţinută prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz, iar modul de calcul şi de plată al acesteia se stabileşte de către ministerele de resort ori de către autorităţile administraţiei publice locale.

3.2. Natura juridică a concesiunii

În literatura de specialitate, natura juridică a concesiunii este privită diferit, din perspectiva dreptului civil şi a dreptului administrativ. În doctrina interbelică s-au exprimat 3 puncte de vedere şi anume: a)de acceptare a teoriei contractelor administrative în sens restrâns (J.H.Vermeulen, E.Tarangul, I.Vântu); b) de respingere a oricărei teorii a contractelor administrative (A.Teodorescu, P.Negulescu); c) de acceptare a teoriei contractelor administrative în sens larg (P. Strihan). (16) Teoria contractelor administrative este o construcţie a dreptului francez modern bazată pe jurisprudenţa Consiliului de stat care a fost preluată de doctrinari de seamă şi au dezvoltat-o în lucrări de mare valoare ştiinţifică. (17)

Odată cu intensificarea raporturilor juridice dintre administraţia publică şi particulari, teoria franceză a contractului administrativ a pătruns şi în România în legătură cu concesionarea unor servicii publice şi a unor lucrări publice, mai cu seamă în beneficiul unor firme cu capital străin. Însă lipsa unei legislaţii

121

corespunzătoare care să reglementeze expres existenţa contractelor administrative, mentalitatea vremii şi inexistenţa jurisdicţiei administrative speciale în subordinea executivului, au creat reticenţe atât în doctrină, cât şi în jurisprudenţă, în aplicarea teoriei contractelor administrative.

În prezent concesiunea este calificată ca fiind fundamentată pe regimul juridic al contractului administrativ, derogatoriu de la dreptul comun, opinie pe care o împărtăşim şi care este majoritară în doctrina de drept administrativ(18) sau este privită ca un act juridic de natură mixtă, de drept public şi de drept privat care este alcătuit din două părţi: partea reglementară, ce reflectă prerogativele de putere publică şi partea contractuală, ce dă expresie intereselor private ale celor două părţi.(19)

Legea cadru a concesiunii nu face distincţie între proprietatea publică şi cea privată fapt ce evidenţiază voinţa legiuitorului de a aplica acelaşi regim juridic concesiunilor celor două categorii de bunuri, în funcţie de interesul general şi opţiunea celor care administrează patrimoniul statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale.

Într-o părere pe care nu o împărtăşim se susţine că în ce priveşte contractul de concesiune a bunurilor din domeniul privat al statului şi a unităţilor administrativ teritoriale, acesta nu poate fi considerat drept un contract administrativ ci unul civil supus regulilor de drept comun.(20)

3.3. Procedurile de concesionare3.3.1. Procedura prealabilă concesionării

Pentru ţinerea evidenţei documentelor şi informaţiilor cu privire la desfăşurarea procedurilor de concesionare şi la derularea contractelor de concesiune, concedentul este obligat să întocmească şi să păstreze două registre: registrul Candidaturi şi oferte şi registrul Contracte.

Registrul candidaturi şi oferte cuprinde datele şi informaţiile referitoare la derularea procedurii prealabile încheierii contractului de concesiune iar în registrul Contracte se evidenţiază datele şi informaţiile privind derularea contractului de concesiune. Registrele se întocmesc şi se păstrează la sediul concedentului.

Documentele concesiunii se păstrează de concedent într-un dosar care se întocmeşte pentru fiecare concesiune în parte. Concedentul are obligaţia de a păstra confidenţialitatea documentelor din dosarul concesiunii.

Iniţiativa concesionării o poate avea concedentul sau orice investitor interesat. Concedentul poate iniţia procedura de concesionare prin întocmirea studiului de oportunitate, a caietului de sarcini şi prin publicarea anunţului privind organizarea licitaţiei. Investitorul interesat iniţiază procedura de concesionare prin înaintarea unei propuneri de concesionare adresate concedentului care se înregistrează în registrul Candidaturi şi oferte. Propunerea de concesionare se face în scris şi trebuie să cuprindă datele de identificare ale investitorului, manifestarea fermă şi scrisă a intenţiei de concesionare, obiectul concesiunii şi planul de afaceri.

122

Studiul de oportunitate este operaţiunea administrativă prealabilă care justifică concesiunea şi trebuie să conţină mai multe elemente: a) descrierea bunului , a activităţii sau a serviciului public care urmează să fie concesionat; b) motivele de ordin economic, financiar, social şi de mediu, care justifică acordarea concesiunii; c) investiţiile necesare pentru modernizare sau extindere; d) nivelul minim al redevenţei; e) modalitatea de a cordare a concesiunii avută în vedere; dacă se recurge la procedura licitaţiei publice deschise cu preselecţie sau la procedura de negociere directă, trebuie motivată această opţiune; f ) durata estimată a concesiunii; g) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare; h) avizul obligatoriul al Oficiului Central de Stat pentru Probleme Speciale şi al Statului Major General privind încadrarea obiectului concesiunii în infrastructura sistemului naţional de apărare, după caz. După întocmire, studiul de oportunitate se aprobă de către concedent printr-un act administrativ unilateral.

Când iniţiativa concesionării aparţine investitorului interesat, concedentul este obligat să procedeze la întocmirea studiului de oportunitate într-un termen de 30 de zile dacă părţile nu convin asupra unui alt termen în scopul unei decizii privind concesionarea. În cazul în care concedentul şi concesionarul convin ca studiul de oportunitate să fie redactat de o firmă de consultanţă independentă, costul acestuia va fi suportat de concesionar iar dacă obiectul concesiunii se atribuie prin procedura negocierii directe, concedentul nu mai este obligat să întocmească studiul de oportunitate.

Caietul de sarcini reprezintă partea reglementară a contractului de concesiune şi trebuie să cuprindă condiţiile minime pentru licitaţie. Caietul de sarcini, în funcţie de bunurile, activităţile sau serviciile ce fac obiectul concesiunii, trebuie să conţină în mod obligatoriu date cu privire la: a) condiţiile de exploatare a concesiunii şi obiectivele de ordin economic, financiar şi de mediu urmărite de către concedent privind exploatarea eficace a bunurilor, activităţilor sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii; b) investiţiile pe care concesionarul este obligat să le realizeze şi termenele de realizare a acestora; c) clauzele financiare şi de asigurări; d) regimul bunurilor utilizate de concesionar în derularea concesiunii; e) obligaţiile privind protecţia mediului, stabilite conform legislaţiei în vigoare. Totodată caietul de sarcini poate cuprinde : a) obiectul concesiunii: datele necesare pentru identificarea exactă a obiectului concesiunii, care se vor obţine din fundamentarea tehnico economică prevăzută în studiul de oportunitate, identificarea bunurilor rezultate în urma inventarierii: b) destinaţia bunurilor, activităţilor sau serviciilor ce fac obiectul concesiunii; c) obligativitatea asigurării activităţilor şi serviciilor publice în regim de continuitate şi permanenţă; d) interdicţia subconcesionării bunului, activităţii ori serviciului public concesionat; e) condiţiile în care concesionarul poate închiria bunul concesionat pe durata concesiunii; f) durata concesiunii, care nu poate depăşi 49 de ani; g) redevenţa minimă şi modul de calcul al acesteia; h) valoarea investiţiilor făcute până la data concesionării; i) condiţiile impuse de natura bunurilor, activităţilor sau serviciilor publice ce fac obiectul concesiunii, cum sunt: protejarea secretului de stat, materiale cu regim special, condiţii de siguranţă în exploatare, condiţii privind folosirea şi conservarea patrimoniului sau cele privind protejarea şi punerea în valoare a patrimoniului cultural naţional, după caz, protecţia mediului, protecţia

123

muncii, condiţii impuse de acordurile şi convenţiile internaţionale la care România este parte; j) modul de organizare a concesionarului : opţiunea autorităţii concedente pentru forma de organizare a concesionarului; k) cuantumul garanţiilor ce urmează a fi depuse de către concesionar în conformitate cu legea; l) clauze referitoare la încetarea contractului de concesiune; m) în cazul activităţilor sau serviciilor publice în derulare, clauze referitoare la personalul angajat şi la protecţia socială; n ) orice alte condiţii specifice care vor fi stabilite de către concedent.

Caietul de sarcini se aprobă prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean , orăşenesc sau comunal, după caz. Apoi caietul de sarcini este pus în vânzare de către concedent la sediul său sau în alte locuri stabilite de către acesta ce au fost prevăzute în anunţul publicitar. Preţul caietului de sarcini se stabileşte de către concedent.După aprobarea caietului de sarcini concedentul procedează la publicarea anunţului privind organizarea licitaţiei în Monitorul Oficial al României, partea a IV-a într-un cotidian de circulaţie naţională şi într-unul de circulaţie locală.

In cazul procedurii licitaţiei publice deschise anunţul publicitar trebuie să conţină în mod obligatoriu, date privind : a) denumirea şi sediul concedentului; b) obiectul şi durata concesiunii; c) locul unde poate fi studiată documentaţia prevăzută de lege; d) actele doveditoare privind calităţile şi capacităţile cerute ofertanţilor; e) data şi locul de primire a ofertelor; f) durata în care ofertanţii rămân angajaţi prin termenii ofertelor lor; g) data, ora şi locul de deschidere a ofertelor.

Când concedentul recurge la procedura licitaţiei publice deschise cu preselecţie, anunţul publicitar de primire de candidaturi cuprinde menţiuni referitoare la : a) obiectul concesiunii; b) obiectivele pe care şi le propune concedentul; c) actele doveditoare privind calităţile şi capacităţile solicitate candidaţilor; d) termenul de primire a candidaturilor; e) criteriile de selecţie a candidaţilor.

Termenul de primire a ofertelor de participare la licitaţia publică deschisă şi a primirii candidaturilor pentru licitaţia deschisă cu preselecţie, nu poate fi mai mic de 20 de zile calendaristice şi nu poate depăşi 60 de zile calendaristice, începând cu data publicării anunţului licitaţiei.

Pe lângă studiul de oportunitate şi caietul de sarcini, concedentul elaborează instrucţiunile privind organizarea şi desfăşurarea procedurii de concesionare care sunt puse la dispoziţia celor interesaţi, la sediul concedentului sau la locul prevăzut în anunţul publicitar, odată cu vânzarea caietului de sarcini. Instrucţiunile prevăd regulile după care se organizează şi se desfăşoară procedura licitaţiei publice şi procedura negocierii directe.

Pentru analizarea şi alegerea ofertelor investitorilor, legea prevede constituirea unei comisii de evaluare, prin decizia concedentului. Comisia de evaluare este alcătuită dintr-un număr impar de membri care nu poate fi mai mic de 5. Din comisie fac parte reprezentanţii concedentului, din care cel puţin unul trebuie să aibă pregătire juridică de specialitate, reprezentanţi ai Ministerului Finanţelor de la nivel central sau local numiţi în acest scop după caz, iar dacă obiectul concesiunii declanşează procedurile de mediu, potrivit legislaţiei în vigoare, şi un reprezentant al autorităţii competente pentru protecţia mediului. Comisia este condusă de un preşedinte numit de către concedent dintre

124

reprezentanţii săi care la rândul lui numeşte secretarul comisiei de evaluare. La şedinţele comisiei de evaluare preşedintele poate invita pentru consultare personalităţi recunoscute pentru experienţa şi competenţa lor în domeniul din care face parte obiectul concesiunii.

Legea privind regimul juridic al concesiunii reglementează anumite incompatibilităţi pentru membri comisiei de evaluare. Astfel reprezentanţii autorităţilor publice centrale sau locale ori invitaţii care sunt soţ/soţie, rude sau afini până la gradul al patrulea inclusiv cu persoanele fizice participante la licitaţia publică cu asociaţii, cu acţionarii care deţin poziţie de control în societăţile comerciale participante la licitaţia publică precum şi cu administratorii sau cenzorii, nu pot fi membri ai comisiei de evaluare.

În consecinţă membri comisiei de evaluare şi invitaţii sunt obligaţi să dea o declaraţie de compatibilitate, imparţialitate şi confidenţialitate pe propria răspundere, după termenul limită de depunere a ofertelor sau candidaturilor care se păstrează la dosarul concesiunii.

În caz de incompatibilitate, preşedintele comisiei de evaluare este obligat să-l sesizeze de îndată pe concedent, despre existenţa stării de incompatibilitate şi să propună înlocuirea acelei persoane.

3.3.2. Procedura concesionării prin licitaţie publică

Licitaţia publică prin concesionare a unui bun, a unei activităţi sau a unui serviciu public poate fi deschisă sau deschisă cu preselecţie. Potrivit legii licitaţia publică deschisă este licitaţia prin care orice persoană fizică sau persoană juridică de drept privat, română sau străină, poate prezenta o ofertă, pe când în cazul licitaţiei deschise cu preselecţie, concedentul selecţionează ofertanţii, pe baza unor criterii elaborate în prealabil.

Pentru desfăşurarea procedurii licitaţiei publice deschise este obligatorie participarea a cel puţin 2 ofertanţi iar şedinţa de desfăşurare a licitaţiei este publică. Ofertanţii transmit ofertele lor în două plicuri sigilate, unul exterior şi altul interior care se înregistrează în ordinea primirii lor, în registrul candidaturi şi oferte. Plicul exterior trebuie să conţină acte prin care se dovedeşte cumpărarea caietului de sarcini, o fişă cu informaţii privind ofertantul, declaraţia de participare semnată de ofertant şi acte doveditoare privind calităţile şi capacităţile acestuia precum şi garanţia de participaree la licitaţia publică deschisă. Pe plicul exterior se menţionează licitaţia publică deschisă pentru care se depune oferta. Plicul interior conţine oferta propriu-zisă, domiciliul sau sediul social al acestuia, după caz. Fiecare participant poate depune o singură ofertă, într-un număr de exemplare stabilit de către concedent şi semnate de către ofertant.

Plicurile închise şi sigilate se predau comisiei de evaluare, la data fixată pentru deschiderea lor în şedinţă publică. După deschiderea plicurilor exterioare, comisia de evaluare elimină ofertele care nu conţin totalitatea documentelor şi a datelor cerute de lege. Pentru continuarea licitaţiei este necesar să existe cel puţin două oferte legale. Apoi secretarul comisiei de evaluare întocmeşte procesul verbal în care consemnează rezultatul analizei.

Deschiderea plicurilor interioare se face numai după semnarea procesului

125

verbal de către toţi membrii comisiei de evaluare şi de către ofertanţi, cărora după analizarea ofertelor, li se poate cere în scris, precizări cu privire la conţinutul ofertei iar comisia de evaluare alege oferta pe care o consideră mai bună, din puct de vedere al satisfacerii criteriilor de selecţie, enunţate în instrucţiunile privind organizarea şi desfăşurarea procedurii de concesionare. În cazul în care există punctaje egale între ofertanţii clasaţi pe primul loc, departajarea acestora se face în funcţie de punctajul obţinut pentru criteriul cu ponderea cea mai mare.

Pe baza evaluării ofertelor, comisia de evaluare întocmeşte un raport şi procesul verbal de evaluare a ofertelor care se semnează de către toţi membrii acesteia. Raportul şi ofertele prezentate sunt transmise de către comisia de evaluare, concedentului care în termen de 5 zile calendaristice procedează la informarea ofertantului câştigător şi a celorlalţi ofertanţi despre respingerea ofertelor lor.

În cazul în care până la expirarea termenului limită de depunere a ofertelor, nu se depun cel puţin două oferte, concedentul este obligat să procedeze la republicarea anunţului publicitar iar procedura licitaţiei va fi reluată de la etapa depunerii ofertelor. Dacă licitaţia publică deschisă nu a condus la desemnarea unui câştigător, această situaţie se consemnează într-un proces-verbal, urmând ca în termen de 45 zile să se organizeze o nouă licitaţie. În situaţia în care nici cea de-a doua licitaţie nu a condus la desemnarea unui câştigător se recurge la procedura de negociere directă, decizia fiind luată pe baza procesului verbal în care s-a consemnat acest fapt.

Licitaţia publică deschisă cu preselecţie constă în selectarea candidaţilor la prezentarea unei oferte, ţinându-se seama de criteriile de selecţie precizate în anunţul de primire de candidaturi.

Potrivit legii, concedentul, după ce a întocmit lista candidaţilor admişi, are obligaţia ca în termen de 5 zile calendaristice să informeze candidaţii respinşi iar la solicitarea acestora, să le transmită în termen de 10 zile calendaristice, de la primirea comunicării de respingere, o copie de pe procesul-verbal. Totodată concedentul are obligaţia să informeze candidaţii ale căror candidaturi au fost selectate, despre perioada şi locul unde aceştia pot studia dosarul de prezentare a concesiunii.

Candidaţii ale căror oferte au fost selectate dispun de un termen care nu poate fi mai mic de 20 de zile calendaristice şi nu poate depăşi 60 de zile calendaristice, pentru a-şi prezenta ofertele, după care se trece la desfăşurarea licitaţiei publice deschise.

3.3.3. Procedura de contestare a licitaţiei publice deschise

Procedura de contestare a licitaţiei publice deschise cuprinde două etape: etapa administrativă şi etapa judecătorească.

În etapa administrativă ofertanţii a căror oferte au fost respinse au la dispoziţie mijlocul procedural al contestaţiei, adresată concedentului, în termen de 5 zile calendaristice de la primirea copiei de pe procesul verbal de evaluare a ofertelor care se transmite de către concedent, în termen de 10 zile calendaristice, la solicitarea scrisă a celor interesaţi.

126

Contestaţia poate privi modul în care au fost respectate dispoziţiile legale care reglementează procedura concesionării prin licitaţie publică deschisă, atât în privinţa alcătuirii şi întrunirii comisiei de evaluare, cât şi a modului de lucru a acesteia, de întocmire a raportului.

Pentru soluţionarea contestaţiilor concedentul numeşte prin actul său administrativ o comisie formată din 3 membri din care nu pot face parte membrii comisiei de evaluare. La verificarea documentelor comisia de soluţionare a contestaţiei va avea în vedere aspectele sesizatre de către contestatar şi modul de respectare a dispoziţiilor procedurale prevăzute de lege.

Potrivit legii, în termen de 10 zile calendaristice de la primirea contestaţiei, concedentul este obligat să soluţioneze contestaţia şi să comunice răspunsul său contestatorului. În cazul în care contestaţia este fondată, concedentul va revoca decizia de desemnare a ofertantului câştigător şi o va notifica tuturor ofertanţilor. Totodată concedentul va anula licitaţia în cauză şi va decide organizarea unei noi licitaţii. Dacă contestaţia a fost respinsă, contestatorul poate introduce în condiţiile legii acţiune în anularea licitaţiei, la instanţa judecătorească competentă de drept comun, din raza teritorială în care se află sediul concedentului.

3.3.4. Procedura concesionării prin negociere directă

Dacă procedura licitaţiei publice nu a condus la desemnarea unui câştigător, concedentul atribuie concesiunea unui bun, a unor activităţi sau a unui serviciu public prin negociere directă, unei personae fizice sau juridice de drept privat, române ori străine pe care o alege în condiţiile legii. În acest scop concedentul are obligaţia să publice intenţia de a recurge la procedura negocierii directe, păstrând caietul de sarcini aprobat pentru licitaţie iar condiţiile negocierii, nu pot fi inferioare celei mai bune oferte respinse la licitaţia publică.

La data prevăzută în anunţul publicitar, concedentul programează ofertanţii şi îi informează în scris, despre data negocierii directe. Negocierea se realizează cu fiecare ofertant în parte în condiţiile prevăzute în caietul de sarcini. După încheierea procedurii negocierii directe, concedentul întocmeşte un proces-verbal care cuprinde concluziile negociatorilor şi recomandarea pentru cea mai avantajoasă ofertă.

3.3.5. Finalizarea procedurilor de concesionare

Procedura de concesionare, în ambele ei forme, se finalizează prin încheierea contractului de concesiune care se încheie în termen de 30 de zile de la data la care concedentul a informat ofertantul despre acceptarea ofertei sale, dacă prin caietul de sarcini nu s-a prevăzut altfel. Ofertantul câştigător se consideră informat la data recepţionării scrisorii recomandate, cu confirmare de primire care conţine acceptarea ofertei sale.

După semnarea contractului de concesiune, concesionarul are obligaţia ca în termen de 90 de zile de la data semnării să depună cu titlu de garanţie, o sumă fixă reprezentând o cotă parte din suma obligaţiei de plată către concedent,

127

stabilită de acesta şi datorată pentru primul an de activitate. Din această sumă, în caz de nevoie, vor fi prelevate penalităţile şi sumele datorate concedentului de către concesionar, potrivit contractului de concesiune.

Concesionarul poate constitui drept garanţie şi titluri de credit asupra cărora se va institui gajul, cu acordul concedentului. În această situaţie se va constitui o garanţie similară, în funcţie de necesitatea acoperirii costurilor viitoare pentru îndeplinirea obligaţiilor privind protecţia mediului care pot apărea pe parcursul derulării concesiunii.

3.4. Regimul juridic al contractului de concesiune

Contractul de concesiune se încheie în formă scrisă sub sancţiunea nulităţii absolute şi conţine două părţi: partea reglementară care cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini şi partea referitoare la alte clause contractuale, stabilite de către părţi prin acordul lor.

Durata contractului de concesiune nu poate depăşi 49 de ani, începând de la data semnării lui şi se stabileşte în funcţie de perioada de amortizare a investiţiilor care urmează să fie realizate de către concesionar.

Contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa iniţială, prin simplul accord de voinţă al părţilor şi se va derula fie în condiţiile stabilite iniţial, fie în alte condiţii asupra cărora s-a convenit odată cu prelungirea.

Conţinutul contractului de concesiune îl constituie ansamblul drepturilor şi obligaţiilor părţilor contractante, ale concedentului şi respectiv a concesionarului. Relaţiile contractuale dintre concedent şi concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, ce constă în realizarea egalităţii între avantajele acordate concesionarului şi obligaţiile care îi sunt impuse.

Potrivit legii în derularea contractului de concesiune concedentul beneficiază: de dreptul de a obţine o redevenţă, odată cu transmiterea către concesionar a exploatării obiectului contractului care se face venit la bugetul de stat sau local, după caz; de dreptul de a impune clause contractuale de natură reglementară, pe cale unilaterală prin intermediul caietului de sarcini; de dreptul de a modifica unilateral contractul de concesiune pentru motive legate de apărarea interesului naţional sau local, după notificarea prealabilă a concesionarului şi de dreptul de a verifica modul în care sunt respectate clauzele contractului de concesiune, pe toată perioada derulării acestuia.

În acelaşi timp concedentul este obligat să nu îl tulbure pe concesionar în exerciţiul drepturilor rezultate din contractul de concesiune şi să nu modifice în mod unilateral acest contract, în afară de cazurile prevăzute de lege. De asemenea concedentul este obligat să notifice concesionarului apariţia oricăror împrejurări de natură să aducă atingere drepturilor acestuia.

În temeiul contractului de concesiune concesionarul dobândeşte dreptul de a exploata, în mod direct, pe riscul său şi pe răspunderea sa, bunurile activităţile şi serviciile publice care fac obiectul contractului, potrivit obiectivelor stabilite de către concedent. De asemenea concesionarul are dreptul de a folosi şi de a culege fructele bunurilor ce fac obiectul concesiunii potrivit naturii bunului şi

128

scopului stabilit de părţi prin contractul de concesiune. Totodată concesionarul are dreptul de a încheia contracte cu terţii pentru asigurarea şi valorificarea exploatării bunurilor, activităţii şi serviciilor publice care fac obiectul concesiunii, fără a putea transfera acestora drepturile dobândite prin contractul de concesiune.

Pe durata derulării concesiunii obligaţiile generale ale concesionarului sunt următoarele: a) să administreze şi să exploateze obiectul concesiunii cu diligenţă maximă, în regim de continuitate şi de permanenţă; b)să conserve şi să dezvolte valoarea obiectului concesiunii pe durata contractului, fără a putea subconcesiona unei alte persoane în total sau în parte obiectul concesiunii; c) să plătească redevenţa (preţul concesiunii) la valoarea prevăzută în ofertă şi în modul stabilit în caietul de sarcini; d) să despăgubească pe concedent pentru pagubele produse prin culpa sa, în condiţiile stabilite în caietul de sarcini; e) să pună la dispoziţia organelor de control toate evidenţele şi informaţiile solicitate; f) să suporte toate cheltuielile ocazionate de instituirea concesiunii; g) să plătească pe toată durata concesiunii, taxele şi impozitele datorate bugetului public; h) obligaţia de raportare şi evidentă; i) obligaţia de a păstra anumiţi furnizori şi beneficiari; î) obligaţia de a-şi menţine pe toată durata concesiunii, sediul principal sau secundar în România; k) să prevadă în actele juridice pe care le încheie şi îşi asumă obligaţii faţă de terţi sau dobândeşte drepturi prin prestaţii succesive, în legătură cu exploatarea obiectului concesionat, o clauză specială potrivit căreia autoritatea concedentă se va substitui concesionarului la încetarea concesiunii din orice cauză; l) să restituie concedentului, la data încetării concesiunii, bunurile de retur, cu toate instalaţiile, dependinţele şi anexele lui, în mod gratuit şi liber de orice sarcini şi să încheie cu concedentul, un contract de vânzare-cumpărare având ca obiect bunurile de preluare prevăzute ca atare, în caietul de sarcini şi stabilite prin contractul de concesiune, în privinţa cărora concedentul şi-a manifestat intenţia de a le dobândi; m) să asigure continuitatea prestării activităţii sau serviciului public, în caz de încetare a contractului de concesiune din alte cauze decât prin ajungere la termen, potrivit condiţiilor stipulate în contract, până la preluarea acestora de către concedent; n) să notifice de îndată pe concedent în vederea luării măsurilor care se impun pentru asigurarea continuităţii acrtivităţii sau serviciului public, dacă sesizează existenţa unor cauze sau iminenţa producerii unui eveniment de natură să conducă la imposibilitatea realizării obiectului concesiunii.

Încetarea contractului de concesiune poate fi generată de un fapt juridic cum ar fi bunăoară expirarea duratei acestuia sau de un act juridic, fie prin manifestarea de voinţă a unei părţi sau a ambelor părţi contractante, fie ca o sancţiune, în urma neîndeplinirii clauzelor contractuale.

Contractul de concesiune încetează de drept la expirarea perioadei pentru care a fost încheiat, în măsura în care părţile nu convin, în scris, prelungirea acestuia în condiţiile legii.

Concedentul poate denunţa unilateral contractul de concesiune în cazul în care interesul naţional sau local o impune, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile de către concedent. În această situaţie concedentul va notifica intenţia de a denunţa unilateral contractul şi va menţiona cauzele care au determinat această măsură.

129

În cazul nerespectării din culpă a obligaţiilor asumate de către una dintre părţi, prin contractul de concesiune sau al incapacităţii îndeplinirii acestora, cealaltă parte este îndreptăţită să ceară instanţei judecătoreşti sau arbitrale să se pronunţe cu privire la rezilierea contractului şi plata de daune interese.

Contractul de concesiune poate înceta prin renunţarea concesionarului, dacă a intervenit faptul dispariţiei, dintr-o cauză de forţă majoră a bunului concesionat sau în cazul imposibilităţii obiective a concesionarului de a exploata obiectul concesiunii. În această situaţie concedentul nu poate fi obligat la plata vreunei despăgubiri pentru prejudiciul suferit de concesionar.

B. Mijloacele materiale de realizare a acţiunii administrative1. Faptele juridice materiale

Faptele materiale ale administraţiei publice prin care se produc transformări în lumea materială, fără o manifestare de voinţă expresă sau tacită, produc efecte juridice în cazul în care prin lege li se recunoaşte o semnificaţie juridică.

Faptele juridice materiale pot fi acţiuni sau inacţiuni atât ale funcţionarilor publici din cadrul administraţiei, cât şi ale particularilor, persoane fizice sau juridice, făcute în scopul de a da naştere, modifica sau stinge raporturi juridice administrative. Aceste fapte pot fi licite sau ilicite.

Faptele administrative licite sunt acţiunile sau inacţiunile prevăzute de lege care nu atrag răspunderea autorilor lor.

Faptele administrative ilicite sunt acele acţiuni sau inacţiuni, contrare legii, ce presupun atât aplicarea sancţiunilor administrative, cât şi obligarea la plata despăgubirilor cauzate.

Faptele juridice materiale produc efecte juridice proprii neputând fi revocate sau anulate datorită consecinţelor lor, ce nu pot fi înlăturate.

În funcţie de criteriul conduitei autorilor faptelor juridice materiale distingem fapte comisive, fapte omisive şi fapte comisiv-omisive.

Bunăoară faptele juridice materiale comisive presupun o conduită activă a subiectelor de drept ce constă fie într-o acţiune licită, fie ilicită.

Faptele juridice materiale omisive se caracterizează printr-o atitudine pasivă a autorilor lor şi se pot manifesta atât prin inacţiuni licite cât şi prin inacţiuni ilicite.

Faptele juridice materiale comisiv-omisive presupun atât o conduită activă, cât şi o atitudine pasivă în realizarea unei obligaţii legale. Spre exemplificare putem aminti bunăoară întocmirea incompletă a unui certificat de urbanism sau a unei autorizaţii de construcţie.

2. Operaţiunile tehnico-materiale (administrative)

Prin operaţiuni tehnico-materiale sau administrative înţelegem acele acţiuni materiale ce sunt efectuate de către funcţionarii publici, în cadrul realizării acţiunii administrative de autoritate ori aplicarea lor presupune efectuarea unor

130

operaţiuni fără de care actul administrativ nu s-ar putea realiza sau nu şi-ar putea produce efectele.

Faţă de momentul adoptării sau emiterii actului administrativ unilateral, operaţiunile administrative pot fi clasificate, corespunzător fazelor procedurii administrative, în operaţiuni premergătoare adoptării sau emiterii actului, operaţiuni concomitente cu procedura de adoptare şi operaţiuni posterioare fazei de adoptare sau emitere a actului administrativ de autoritate.

Astfel de operaţiuni administrative se efectuează şi în legătură cu actele administrativ-jurisdicţionale sau cu încheierea contractelor administrative.

Operaţiunile administrative deşi produc transformări în lumea materială, se deosebesc de faptele juridice materiale întrucât cele din urmă produc efecte juridice.

De asemenea operaţiunile tehnico-materiale, deşi sunt manifestări de voinţă se deosebesc de actele administrative privind regimul juridic aplicabil. Actele administrative pot face obiectul unei acţiuni în justiţie în timp ce legalitatea operaţiunilor administrative se verifică odată cu actul la baza căruia au stat.

Note bibliograficeCAPITOLUL II

Activitatea administraţiei publice

1. Publicată în M.of nr.84 din 1 februarie 20022. A se vedea M.N. Costin, M.C. Costin Dicţionar de drept civil Vol.I, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997,p.231;

3. Publicată în Monitorul Oficial partea I nr.62 din 16.03.1929;4. Publicată în monitorul Oficial partea I nr.167 din 31 iulie 1929 modificată la

31.12.1932,31.03.1937, 5.01.1938,11 şi 31.03.1938;5. A se vedea Ilie St. Mândreanu, concesiunile asupra domeniului public.Natura lor

juridică, Tipografia Remus Cioflec, Bucureşti 1943,p.63;6. Publicată în monitorul oficial partea I nr.459 din 30.11.1998;7. Publicată în Monitorul Oficial nr.140/ 6 aprilie 1999;8. Publicată în monitorul Oficial nr.98/8.08.1990;9. Republicată în Monitorul Oficial partea I nr.3/1997;10. Republicată în Monitorul Oficial paretea I nr.1/1998;11. Publicată în Monitorul Oficial partea I nr.140/12.12.1990;12. Publicată în Monitorul Oficial partea I nr.301/29.12.1995;13. Publicată în Monitorul Oficial Partea I nr.203/01.09.1995 aprobată prin Legea

nr.136/1996 publicată în Monitorul Oficial nr.271/31.10.1996;14. Publicată în Monitorul Oficial nr.519/30.12.1998;15. Publicată în Monitorul Oficial nr.113/16.03.1998;16. A se vedea A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ,Ed.Nemira, Bucureşti 1996

Vol.I, p.358;17. A se vedea Gaston Jeze, Les Contrates Administratifs, Ed. Girard, Paris 1927;18. A se vedea A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol.II, Ed.All Bek, Bucureşti,

2002,P.220; R.N. Petrescu Drept administrativ Editura Cordial Lex, Cluj Napoca 2001,p.308 şi altele;

19. A se vedea A.Sebeni, Noţiunea contractului de concesiune şi încheierea acestuia, în Revista Dreptul nr.8/1999,p.17.

20. Ibidem.

131