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初探公共政策與混合方法論之應用
－水權費開徵評估過程的個案研究
張筵儀、陳金哲*
《摘要》
本文針對混合方法論應用於經濟部水利署之水權費開徵政策評估委外研究
為例，嘗試結合質化研究與量化研究來探索水權費公共政策。首先，國內採取質
化與量化方法相容的研究文獻中，多數是以內容分析（content analysis）法為主，
例如：選舉研究、政治傳播、教育等研究主題幾乎佔去多數的研究成果，而我國
共行政學領域運用內容分析法的研究文獻也屬少數，其中公共政策研究方面的文
章更是鳳毛麟角，也因此為本文嘗試進行寫作的主要動機之一。其次，從國外的
研究案例中，發現已經有不少研究者使用混合方法論的文獻，例如：教育研究、
社會工作、醫療衛生、健康照護、大眾傳播等，不僅廣泛討論兩者如何結合運用
的問題，給本文另一個重要啟示，就是量化與質化研究，雖有差異性存在，但兩
者本身並不衝突，而兩者的結合，將更有益於擴大研究廣度，甚至產生兩種研究
方法間的互補可能性，此為第二個主要動機。
再者，透過水權費徵收之政策評估個案，來討論混合方法論在政策評估時的
執行及應用可行性。透過質化方法及量化方法的結合，分成兩個階段的執行，從
第一階段執行對水權費開徵的有關利害關係人進行的焦點訪談，並將所獲得的資
料，採取內容分析之後，並在公共行政或是公共政策研究幾乎很少運用到質性軟
體 Nvivo 來進行變項間的因果關係分析，而取得利害關係人的政策偏好，並依此
作為第二階段採取量化分析的研究設計基礎，進行問卷設計及執行問卷調查，將
所得的資料運用 SPSS 統計軟體進行統計論證分析，作為與前一階段焦點訪談資
料分析的對照及比較。本文的目的，除希望對於政策研究提供實用有效的評估及
檢視評估效度的多元途徑外，更抱持拋磚引玉的態度，讓公共政策研究者能不拘
泥在方法論簡化的二元典範問題，大膽嘗試結合質化研究及量化研究的可行性。
關鍵字：水權費開徵、公共政策、政策評估、混合方法論、實用主義
* 作者為中正大學政治系博士候選人。
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壹、前言
本文針對混合方法論應用於政策研究的可行性作一初探性的討論，並藉由作
者等參與經濟部水利署委外研究之水權費開徵之政策評估為例子1做為說明的內
容，嘗試結合質化研究與量化研究來探索公共政策。
國內採取質化與量化方法相容的研究文獻中，多數是以內容分析（contentanalysis）法為主，例如選舉研究、政治傳播、教育等研究主題幾乎佔去多數的
研究成果，而我國共行政學領域運用內容分析法的研究文獻也屬少數，其中公共
政策研究方面的文章更是鳳毛麟角，也因此激起本文嘗試進行寫作的主要動機之
一。其次，從國外的研究案例中，發現已經有不少研究者使用混合方法論的文獻，
例如教育研究、社會工作、醫療衛生、健康照護、大眾傳播等，不僅廣泛討論兩
者如何結合運用的問題，這些研究成果帶給本文另一個重要啟示，就是量化與質
化研究，雖有差異性存在，但兩者本身並不衝突，而兩者的結合，將更有益於擴
大研究廣度，甚至產生兩種研究方法間的互補可能性，此為第二個主要動機。
盱衡前述，本文除介紹國內外的相關研究文獻外，主要是透過水權費徵收之
政策評估個案，來討論混合方法論在政策評估時的執行及應用可行性。前述提到
的應用案例，透過質化方法及量化方法的結合，分成兩個階段的執行，從第一階
段執行對水權費開徵的有關利害關係人進行的焦點訪談，並將所獲得的資料，採
取內容分析之後，並在公共行政或是公共政策研究幾乎很少運用到質性軟體
Nvivo 來進行變項間的因果關係分析，而取得利害關係人的政策偏好，並依此作
為第二階段採取量化分析的研究設計基礎，進行問卷設計及執行問卷調查，將所
得的資料運用 SPSS 統計軟體進行統計論證分析，作為與前一階段焦點訪談資料
分析的對照及比較。
綜合而言，Keith F. Punch（林世華等譯，2005）認為量化研究方法與質化研
究方法混合之運用，癥結在於：l、研究問題是否已被回答？2、提出這樣的答案
我們有多少信心？ 3、研究能做什麼結論是基於研究發現了什麼？如果依照
King, Keohane, and Verba（1994）的看法，他們認為量化研究方法與質化研究方
法在推論邏輯（the logic of inference）是一樣的。本文的目的，除希望對於政策
研究提供實用有效的評估及檢視評估效度的多元途徑外，更抱持拋磚引玉的態
度，讓公共政策研究者能不拘泥在方法論簡化的二元典範問題，大膽嘗試結合質
化研究及量化研究的可行性，因此，本文選擇水權費開徵的個案，作為討論的標
的，期待能以本土的政策個案來深化台灣公共政策的研究廣度與深度，以實用主
義的內涵來實踐研究方法之理論與公共政策之實務的結合。
1 個案資料部分，以經濟部水利署委託中正大學財稅法研究中心進行之「水權費
徵收之政策評估（ 1/2）」 (黃俊杰等， 2006)為例，作為說明混合方法論（mixed
methodology）在政策評估研究的使用可行性。
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貳、混合方法論之內涵及應用
有關混合方法論的探討，最近幾年來才逐漸加溫，但此種結合質化及量化研
究的途徑，坦白說還是嘗試性的成分較高，仍有待持續的反覆檢證及應用。基本
上，量化研究方法與質化研究方法結合的最根本且難解的問題，在於兩種研究方
法背後的方法論典範問題（paradigm）會涉及到認識論、本體論等基本假定的差
異。（Margarete Sandelowski，2000: 264）以下茲先就混合方法論的哲學基礎及特
質討論如下：
一、實用主義的精神
相對於自然科學家喜愛探索科學理論的發展過程，社會科學家則可能更關心
其實用性，以及能否有效解釋社會行為與現象。換言之，社會科學研究對於絕對
之科學標準必須保持明智的態度，不宜將之視為無限上綱，社會事務及現象的複
雜性也不宜用簡化之方法加以處理。換言之，應以如何接近事實，符合時空要件
及有效解決問題等作為研究的目的，達成前述目的的要件，就在於如何選擇一種
或一序列有效解決問題的科學方法。
盱衡前述，科學哲學家羅登（Lauden）就認為：「科學進步的判準，既不是
邏輯實證論者的可證實性，也不是波柏的可否證性，而是理論對於解決問題的效
力（effectiveness of problem solving）」。科學的目的在於解決問題，科學的進步就
在於後繼的理論比前區的理論能夠解決更多的問題。（黃光國，2002:261）基本
上，羅登（Lauden）的主要理論延續演繹假設的途徑，探索二十世紀已降，科學
哲學家所關懷的共同焦點議題－「知識累積與科學進步」，他認同科學發展的連
續性，但跟孔恩（Kuhn）一樣，認為科學的進步是非累積的，後繼理論不會把
前驅理論整個保留下來（黃光國，2001:225），但這並不影響知識的成長與進步，
他採取開放的角度來看待科學，認為科學無須扮演追求真理的角色，科學進步重
在能夠實踐與有效解決問題，羅登（Lauden）認為只要一理論在一個推論綱領中
具有重大意義，能夠發生作用，而且推論結果又是其所欲解決之經驗性問題的一
項近似性陳述（an approximate statement of the problem），此一理論便可以說是已
經解決了該問題（黃光國，2001: 441）。而「推論綱領」非僅指某一理論而已，
也可能是一組理論序列。
再者，科學進步在於其知識之累積，而且無論在深度或層次上可以促成進
步。其次，科學進步必然會涉及將人類已獲之受益當成是科學知識的成果
（result），而受益與成果兩者乃是因將科學應用到技術的發展，或人與社會機制
間的分歧（diversity）、複雜、及特別差異（specialization）等所構成之彼此關連
（Smith, 1998: 36），換言之，科學進步代表的是，如何促成人類知識的成長與實
踐多數人的利益的關連性上。此一期望當然與研究者對於科學方法的周延性與解
決問題的能力息息相關。而對於科學信仰的內容與科學方法，薛沛爾（Shapere）
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更指出：不論是預設先驗的、亙古不變的是判準（criteria），或是因判準隨時代
改變便認定其純屬相對，都各有所偏，因為知識判準與實際研究的成果之間有一
理性的回饋機制（rational feedback mechanism），相互影響、彼此修正（黃紀，
2000：112；Shapere, 1984: 211-212）。毫無疑問，研究方法非屬固定或單一，唯
有不斷修正與辯證，來符合實際問題所需，才符科學進步的本義。
以美國古典實用主義學派2為例，該學派強調兩大重點，認為實用主義的精
髓在於能檢證實務結果（practical consequences）及經驗發現（empirical findings）等，如此，才能能有助於瞭解實用主義在各種哲學間的地位。另一方面，它也能
作為研究者想要瞭解實際界的各種現象（real-world phenomena）時，提供採取如
何作為或採行應如何作為的步驟。盱衡前述，在研究上採取混合方法論的目的，
無非就是希望藉由實用主義的討論，來產生更具解決問題的方法，尤其它在哲學
內涵及方法論上具有立即及有用的中庸地位（middle position）特質；其次，他
也是務實及結果取向的研究調查方法（outcome-oriented method of inquiry），有助
於研究者針對研究問題，尋求可行方法的選擇及思考，進而提供剴切有用或更佳
的問題解答內容（Johnson ＆ Onwuegbuzie, 2004: 17）。但實用主義也非全然沒有缺點，首先，例如過於強調應用研究的立場，或是
只重視實務結果的取向，往往會有忽略基礎研究的根本重要性；其次，它只能提
升漸進的變遷研究；第三、研究者只是從一種「轉換－脫離」的架構
（transformative- emancipatory framework）提出研究建議，有時候並無法提供令
人滿意的建議；第四、有時其研究結果或建議是含糊不清；第五、實用性理論有
時很難處理唯真的信仰及定理（true beliefs and propositions）；第六、混合方法論
雖然是尋求規避傳統哲學及倫理的一些爭議，但對於微觀範疇的研究，仍無法有
效提供適當的解答；第七、有些當代的新實用主義論者如羅狄（Rorty）或主張
後現代論者，一味反對任何形式上的一致（ correspondence truth），只是恐是徒
生困惑而已。（Johnson ＆ Onwuegbuzie, 2004: 19）綜合而言，本文同意前述對於實用主義的優缺論述，但就政策議題的研究而
言，實用主義的精神仍是最接近實務的觀點，誠如政策規劃者如無法親臨其境，
實地深入問題真相，所做出來的政策規劃及執行步驟，都只能說是空中樓閣般或
是不切實際而已，因此，從事公共政策研究，必須顧及實際可行的層面，而這也
是實用主義可借取的重要精髓之一。
二、混合方法論的特質以及相關文獻的分析
2 美國古典實用主義的調表性人物例如 Char les Sanders Pierce,Willam James 及
John Dewey 等，他們大致主張採取實用、平衡及多元論的觀點作為學術研究研
究者間所持的各種 不 同典範間的溝通與 相 容（參閱 Johnson ＆ Onwuegbuzie,
2004）。
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上述的實用主義之精神必須予以落實到研究方法之運用，接者討論分析混合
方法論之特性。首先，誠如 Margarete Sandelowski 認為為什麼要有混合方法或方
法論（why mix methods and/or methodologies）（2000: 264），他認為有五個理由：
1、三角定位法（triangulation）；2、互補性（complementarity）；3、擴張性
（expansion）；4、嚴謹性（rigor）：5、可信度（credibility）。換言之，將兩種研
究方法的精髓概念化（conceptualization）後，運用於研究過程之中，可以發現量
化研究方法與質性研究方法之相似性與差異性，也同時隱含有歸納（inductive）與演繹（deductive）的推論。
另外，美國醫療健康服務研究領域的學者如史東（P. Lynne Johnstone）（2004）就認為混合方法論（mixed-method）在技術層面（technique level）上是可以操作
化（operationalized），而且混合方法論並不是要混合典範（paradigm），而是要將
典範所反應出的技術加以來結合並運用。再者，從典範層面（paradigm level）、方法層面（method level）以及技術層面（technique level）等方面來看，兩種研
究方法所涉及到的也是方法論典範的問題，以及如何能將方法論轉成可以利用的
技術面層次。而史東（2004: 253）更進一步指出「量化」（quantitizing）與「質
化」（qualitizing）的解釋問題，他認為「量化」所指的是質化資料使用量化技術，
並將質化資料轉化成量化資料的過程。反之，「質化」所指的是量化資料轉換成
質化資料的過程。再者，在教育研究方面，通常將學校的學生當成是受試者，可
以經過量化研究的，因此，量化研究是需要具有信度與效度的，最終的目的則是
要探討學生在學校的教育是否會造成學生行為改變。進一步而言，在國外的教育
行為相關研究上，很多是具備有有兩者如何運用在學校學生之研究與看法，並涉
及到背後的典範相容與衝突之觀點，例如孔恩（Kuhn）所說的背後的典範不同
之爭論，兩種研究方法之融合成三角定位法（triangulation），增加兩者的信度與
效度。
在技術層面上，針對受試者，發出問卷，經過相關統計軟體的檢定，例如：
SPSS 或是 STATA 等軟體，受試者雖足以代表樣本所推出來的母體有效性。但有
時仍不足以解釋受試者個人的行為模式，而需要輔以相關質化研究方法。其中，
面談（interview）成為質化研究方法的使用方法之一。此外，教育學的相關量化
與質化研究方法之探討，雖涉及到兩者研究方法之典範概念，但多加以存而不
論，只從經驗上來判斷與運用。
大體說來，運用量化的教育研究主要在三方面有其限制：其一，在教育領域
中有些問題是量的研究所未及，譬如：教師的教學信念，學生的學習生活；其二，
量的研究結果對某些教育問題的解釋失諸表相，不能令人信服，譬如：有關學生
家庭背景對學業成就的影響，教師期望興學生學習表現的相關；其三，量的研究
報告中常是一大堆統計數字，數字儼然成為人類行為與社會現象的化身，而教育
研究也似乎成為數學與統統計學的習作。於是，約在一九六○年代末有關量的研
究之批評逐漸響亮，而以相對於「量」之名稱的「質」的研究也逐漸妥到重視（吳
明清，2004：77）。另外，我們也可以看到在圖書管理學、資訊傳播，大量運用
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兩種研究方法之結合。3在公共行政及政策評估的方法論探討方面（江明修，
1992；李允傑、丘昌泰，2002），對於有關社會科學之多重典範爭辯，以及質化
政策評估過程與方法論等，均論及質與量研究方法的整合，皆對於本研究深具啟
發性。
進一步，我們可以以 Tashakkori and Teddlie（1998）提出 Mixed Methodology
一書，將量化與質化的研究方法加以整合，以達到「截長補短」之效。以圖 1.10
說明如下：
圖 1.10 混合研究方法（Mixed Method）
如果再一步以 Gary King, Robert O. Keohane, and Sidney Verba（1994:）所著
一書 Designing Social Inquiry: Scientific Inference in Qualitative Research 所探討
到的研究設計的要素有四點：1、研究問題：個人的經驗與價值可以提供給研究
者動機去選擇特定的研究問題；2、理論：理論是被推論來回答研究問題，包含：
為什麼答案是正確的陳述。理論本身的意涵就是推論以及因果假設。理論的發展
被視為是研究的第一步；3、資料：資料是一種有系統的資訊（information），資
料可以用來評估理論或假設；4、與資料的使用：改善資料收集，推論統計就可
以被應用在質化研究，這四個要素可以幫助研究者改善研究設計（research
3 詳細內容請參見相關論著 Horn, Jim.（1998）.Qualitative Research Literature: A Bibliographic
Essay. Library Trends, 46(4): 602-615.; Liebscher, Peter（1998）. Quantity with Quality？Teaching
Quantitative and Qualitative Methods in an LIS Master's Program. Library Trends: 1-9.; Westbrook,
Lynn（1994）. Qualitative Research Method: A Review of Major Stages, Data Analysis Techniques, and
Quality Controls. Library & Information Science Research, 16: 241-254.; 林麗娟（1997）。質化研究
取向與讀者資訊尋求」。資訊傳播與圖書館學，4(1): 52-59。葉乃靜（1996）。從量化走向質化的
圖書館學與資訊科學研究。資訊傳播與圖書館學，2(4): 73-81。
QualitativeMethod
QuantitativeMethod
Mixed Method
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design），而研究設計也就是量化研究與質化研究都需要注意的面向之一。
綜合而言，「量化」及「質化」的研究方法都非常重視方法的論證及思考如
何合理解決問題，並建構合適之理論。假如量化及質化方法的二元分立說可以成
立，那麼社會或事物本質豈不是可以用兩套標準來推論，這對於複雜多元之社會
現象，勢必會形成一種各自表述的結果，反而是悖離研究問題。盱衡前述，既然
社會科學研究必須是奠立在合理的科學程序及檢證之上，才能印證研究主題或研
究論點是否有效，就如同比較研究法的真正核心概念為有效性（validity）( Pennings, Keman and Kleinnijenhuis ,1999: 6)一樣。因此，對於社會科學研究而
言，最重要的部分，自然是落實在研究結論的有效性上，而無須拘泥在兩種研究
方法的爭論漩渦中，只要遵循科學研究應有的驗證程序，以及資料內容的比較分
析與推論，得到有效解決問題的方法即為己足。
至於為何要結合、又應該如何結合研究方法？David March and Gerry Stoker等人（陳義彥等譯，2007：284-290）認為研究方法的結合是基於以下兩種理由：
一、使用一種方法，可能讓研究者無法強調所研究問題中的所有層面。二、許多
研究者認為將兩種方法結合在一起，可增加研究本身的效度（validity）。因為同
時採用許多研究方法，意味這些方法可以彼此檢驗對方的正確性。兩種方法之間
確實有所差異，然而這種差異性卻常常被過分強調。其中的問題之一，在於這種
差異性經常被提及，卻很少有人真正去深入探討，而很多的學術評論者，似乎也
只是預先假定這種強烈差異性的存在。但是，要如何結合兩者，卻是很少被探討
到。如果依照 King, Keohane, and Verba（1994）的看法，他們認為量化研究方法
與質化研究方法在推論邏輯（the logic of inference）是一樣的。因此，本文以水
權費開徵之政策評估為例，運用推論邏輯來嘗試說明量化與質化研究方法如何在
水權費之研究形成混合方法論。
三、研究設計－如何將量化與質化研究方法運用於水權費開徵評估
Punch（林世華等譯，2005）整理相關學者之論述發現目前已有十一種混合
方式的使用，分別為：1、一角檢測的邏輯（logic of triangulation）研究取向所得
到的發現，可以使用另一種類型的研究取向加以檢驗。例如，一個質化調查的結
果可以使用量化研究加以檢驗。它的目的一般說來是為了增加研究發現的效度。
2、質化研究幫助量化研究，質化研究它可以提供研究的 相關脈絡和受試者的背
景訊息、扮演研究假設的資源、幫助量表的建構。3、量化研究幫助質化研究一
般說來這是指量化研究協助質化調查研究選取合適的受試者。4、結合量化研究
與質化研究以提供一般性的描述量化研究可以被使用於質化研究的空缺處以提
升研究效果，例如，研究者在同一時間不可能出現在一個以上的地方，因此任何
的議題不可能單獨只依量化調查研究或是單獨只依質化調查研究。5、結構和過
程量化研究在獲取社會生活特徵的「結構」是特別有效的，然而質化研究在「過
程」方面則較強。這些各自的強處可以在單一研究中加以結合在一起使用。6、
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研究者和受試者的觀點量化研究通常是從研究者較關心的角度驅使，然而質化研
究較採取受試者的觀點作一出發的立論。而這些不同的強調處是可以在單一研究
中加以聚合在一起的。7、通則性的問題增加一些量化研究的證據可以幫忙緩和
質化研究結果無法概推（一些統計的效用）的現象。8、質化研究可以幫助變項
之間關係的說明量化研究可使研究者快速地建立變項間的關係，但當要探索這些
關係的理由時總是效果微弱。而質化研究則可以被使用來幫助說明這些已建立關
係的因素間較基礎明確的關係。9、鉅觀與微觀層次問的關係應用量化與質化方
法可以提供一種結合「鉅觀一微觀」鴻溝間橋樑的方法。量化研究總是與大的等
級、社會生活的結構化特徵有關，然而質化研究通常傾向於描述小的等級、行為
方面。當研究是要探索這兩個層次時，整合量化與質化研究使成一體便是必要
的。10、研完過程的階段量化與質化研究可以適用於縱貫性研究的不同階段。11、混合的這主要的例子傾向於當質化研究的產生是在一個準賞驗（即量化）的研究
設計中。
Keith F. Punch（1998）認為量化研究方法與質化研究方法混合之運用，癥結
在於：l、研究問題是否已被回答？2、提出這樣的答案我們有多少信心？ 3、研
究能做什麼結論是基於研究發現了什麼？
根據以上相關文獻之分析，本文將量化與質化研究方法運用於水權費開徵評
估之政策研究。首先，第一階段先運用質化研究方法，從執行對水權費開徵的政
策利害關係人進行焦點訪談（interview），並將所獲得的會議記錄資料進行內容
分析（content analysis）後，並在公共行政或是公共政策研究幾乎很少運用到質
性軟體質性軟體 Nvivo 來進行變項間的因果關係分析，而取得利害關係人的政策
偏好。其次，第二階段針再運用量化研究方法，對第一階段取得水權費開徵的質
化研究政策偏好資料，並依此作為第二階段採取量化分析的研究設計基礎，形成
量化問卷設計，並執行問卷調查，將問卷調查結果的資料運用社會科學統計套裝
軟體（Statistical Package for Social Science, SPSS），進行統計論證分析，作為與
第一階段質性研究方法焦點訪談資料分析的對照及比較。
參、以水權費開徵之政策評估為例－混合方法論之運用
在進入水權費政策評估研究個案之前，我們先討論政策評估之相關定義與看
法。國內公共政策學者曾綜合當代美國政策學者的普遍性看法，對於政策評估作
一定義，認為政策評估的概念，除了涉及客觀「科學方法的應用」與「資訊的蒐
集」過程外，尚蘊含有主觀「人為價值判斷」的活動。另公共政策學者威廉‧唐
恩（William Dunn）也剴切指出，評估是政策分析程序中的一環，目的在蒐集各
種相關資訊，藉以進行價值判斷的活動4。
4 翁興利、施能傑、官有垣、鄭麗嬌，《公共政策》，1997，台北：國立空中大學，
頁 438。另見，Will iam N. Dunn. 2004. Publ ic Pol icy Analys is: An Introduction. N.J . :
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而根據 Guba and Lincoln 對於政策評估理論的發展時程及理論焦點的介
紹，大略將政策評估理論的演進分為四個階段，每一階段的評估內涵及定向均有
差異，從第一代強調「測量」（measurement）、第二代著重「描述」（description）、第三代注重「判斷」（judgment）到第四代迄今主張「建設性的評估回應」（theresponsive constructive evaluation）5。尤其第四代的評估理論非常注重利害關係
人（stakeholder）的訴求、關注點及衝突點的回應，並透過利害關係人之論證、
批判與分析，來建構政策議題的共識。
利害關係者評估途徑（stakeholder-based evaluation），認為應讓評估者與使
用者有更充分溝通的機會，並使受政策影響的人員得以參與政策討論，於是主張
政策評估標準的訂定，應該重視利害關係者的溝通與諮商6。才能匯集各方意見，
避免產生政策誤差。換言之，採行利害關係者評估途徑有三項目的：
(一) 讓評估者能敏感地感受地方的需求，而不是以自己的願望或某些團體（尤其
是中央政府組織及所屬）的標準來控制政策評估；
(二) 依不同使用者之需求設計不同評估研究；
(三) 將不同使用者的價值和資訊的優先順序（information priorities）予以有系統
排列與涵蓋，俾使每位成員或團體能夠瞭解他人的政策目標和價值，促進政
策學習。
而魏斯（Weiss）對於利害關係者評估途徑的提倡，融合多元民主論點及實
用取向，讓與政策議題有關之利害關係個體與團體，均能適度表達意見，以多元
參與之過程，修正傳統評估理論只重執行之效率、效能的評估重點，不僅符合民
主原理，也是相當務實的評估方法。其次，對於本研究以課徵水權費而言，魏斯
的見解將提供選擇評估方法及蒐集資訊方面的一些重要基礎。而且課徵水權費的
政策指標，必須是聚焦在水資源分配使用是否符合「公共利益」及「永續發展」
的核心價值上。
基於前述的討論及思考，政策評估的內涵，若完全以經驗檢證作為評估標
準，難免會有評估內容不夠深刻的批評產生。換言之，政策評估如何才能使政策
的目標，展現正確及被接受的特質，無疑是進行政策評估時最需注意的地方，也
就是政策的制訂或制度的設計，必須排除少數人受益的問題。例如郝斯（E.R.House）曾說：「政策評估的本質，基本上是一種政治活動，除了在提供決策者服
務外，亦在產生資源的重分配以及合理化由誰得到什麼。其中的主要用意乃在分
配社會的基本財貨（basic goods）。因此，它不但是一種理念的陳述，更是一種
分配的社會機制（a social mechanism for distribution），而這是吾人所企盼的制度
Pearson Prentice Hall .
5 Guba, E. G. , and Lincoln, Y. S. 1989. Fourth genera t ion evaluat ion. Newbury
Park, CA: Sage.
6 林鍾沂，《政策分析的理論與實踐》，1994，台北：瑞興，頁 122。另見，Weiss.
1993.
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性地位。評估不應只是真實的，它更應是正義的，目前的評估架構不論其真實價
值（truth value）如何，都應以不同的程度去回應正義，更何況，正義是政策評
估應考量的一個重要標準。」7。
綜合公共政策學者對於政策評估的內涵、目的及功能，將之應用到課徵「水
權費」的評估上，除去最基本的效率、效能外，更應注意到公道合理的價值。而
且因為本研究的政策評估屬於政策立法階段的評估，偏重政治性評估及財政評
估，所以，採取多元的方法，進行資料蒐集及分析，對於課徵水權費政策的策略
步驟及可行性進行評估研究。因此，本文將先論述焦點訪談法之質化研究，在接
以統計模式之量化研究之混合步驟，依序論述如下：
一、混合方法論之執行步驟
本研究擬採取混合方法論（mixed methodology）的思維，以質化研究為主軸，
並引用量化方法為輔，針對以開徵「水權費」作為政策工具的可行性，進行評估，
茲從研究假設到資料之收集分析，分成下列圖 1.1 研究步驟循序進行，如下分析：
7 林鍾沂，《政策分析的理論與實踐》，頁 125。另見 House, E.R. 1980. Evalua ting
wi th Val idi ty. Bever ly Hil l s : Sage.
11
圖 1.1 研究執行步驟
資料來源：改寫自 Creswell, J.W. 2002: 574
發展質的及量的研究問題
步驟４
確認資料收集策略及研究類型
質的資料（兼採量的分
析方法）、量的資料蒐集
（輔以質的研究方法）
課徵「水權費」的政策
評估，可用混合方法進行研究。
同時或分開進行資料分析
以一或二階段研究來撰寫報告
假如一種混合方法
（Mixed method）是可行的
步驟５
步驟６
步驟３
步驟２
步驟７
步驟１
12
二、第一階段運用質化研究方法：政策評估資料收集之策略及執行方法
（一）焦點團體訪談法
質性研究法中最常使用的訪談方法，以「個別訪談」及「集體訪談」兩者為
主，而「集體訪談」有別於「個別訪談」，是以一到三位研究者同時對於類似背
景的群體成員進行互動式的問題探討，而焦點團體訪談法則是最常被使用的方
式。在這種訪談中，訪談的問題通常集中在一個焦點上，研究者組織一群參與者
就這個焦點進行討論8。他的特色是能夠在短時間內針對研究議題，觀察到大量
的語言互動和對話。研究者可以從對話和互動取得資料和洞識（insight），對於
「探索性」（exploratory）的研究而言，是一項有利的方法9。
早期社會科學領域使用焦點團體訪談法最具代表性的研究，以社會學者莫頓
（R. Merton）最著名，他應用了此法檢視戰爭宣傳品的效果10，後來此法也受到
市場調查研究者及實務者所重視，特別是傳播媒體為最，近年來社會科學研究採
取的情況也愈來愈普遍，學者胡幼慧指出：「此法能披露被訪問者的『反應』及
他們對情境或傳播刺激的定義。對研究者而言，這些反應可提供『超乎學者預期』
的反應，並提供更有系統、更嚴謹的探討（investigation）」11。換句話說，社會
大眾對情境的主觀定義（subjective definition of situations）。使研究者得以探索其
思考邏輯、符號意義，以及不同層次的緊張關係。此外受訪者提供的絕非『初步』
的原始資料（raw data），而是根據其以往經驗和情境分析後，所得出的「解釋」
（interpretation）12。
從以上討論，可以明白焦點團體訪談法的應用範圍甚廣，對於政策方案的規
劃評估相當有助益，尤其訪談的目的就是希望從受訪者的刺激反應中推論參與者
的政策偏好。誠如奧斯本（Alex Osborn）早在 30 年代就創設腦力激盪法，至今
仍被廣泛地運用在問題建構或方案設計方面。奧斯本認為數量可以培植品質
（Quantity breeds quality），最好的觀念通常都是經過千錘百鍊，不可能一次提出
理想的政策方案13。其次，本研究案延續以往的計畫14，研究者本身已具備對「水
8 陳向明，《社會科學質的研究》， 2005，台北：五南，頁 285。
9 胡幼慧，《質性研究：理論、方法及本土女性研究實例》， 2005，台北：巨流，
頁 224。
10 Mer ton and Kendall , 1946; 另參考 胡幼慧，《質性研究：理論、方法及本土
女性研究實例》，頁 227。
11 胡幼慧，《質性研究：理論、方法及本土女性研究實例》，頁 227。
12 Mer ton et al . ; 1990；胡幼慧，《質性研究：理論、方法及本土女性研究實例》，
頁 228。
13 丘昌泰，《當代政策科學理論之研究》， 1995，台北：巨流，頁 206。14 黃俊杰、辜仲明，《水權費開徵行政作業之研究》（二之一）， 2004，經濟部
水利署；《水權費開徵行政作業之研究》（二之二）， 2005，經濟部水利署。
13
權費」的內涵及特別公課性質十分熟稔，所以採焦點訪談即著重於情境模擬，設
計相關議題讓相關利害關係人或機關之代表或焦點訪談之參與人，盡情發表個人
意見或機關之意見，藉此收集受訪人參與訪談之反應及表達意見。盱衡前述，此
一方法的主要建立在以下特徵上：受訪者有涉入某種事務的認知能力；訪問進行
之前就已經知道受訪者對焦點所在有興趣；主持人必須將討論集中於焦點上；非
常強調受訪者本身的主觀經驗。換言之，群體之間完全沒有任何決策壓力，也不
需要達成共識，而是盡情發揮，讓受訪者自己的經驗能夠充分抒發出來15。
由於焦點團體訪談法，對於社會科學研究具有不能事先預設結論的特質，而
且容許受訪人不必依循一定的路徑回應問題，這是有利於知識的創造，而非由研
究者依一定的理論框架來預測結果，所以運用於政策評估上更具潛在爆發力，有
利於找出政策爭議的焦點及解決的可能性。當然，本研究更看重其以下的長處16：（1）省時間，也較容易執行；（2）較易探索到較廣的議題，並且引導出新的
假設；（3）對研究者有興趣的議題，較易探出各種團體的討論和互動特徵；（4）對具有爭議性（controversial）的議題，較易激發受訪者的各種不同反應，和進
一步的討論17。
（二）焦點訪談之執行
有鑑於焦點訪談法可以就議題進行對話及交互討論，而且可以彌補個別訪談
在知識建構上的效度問題，而藉由研究者與受訪者立於平等的位置上進行交互溝
通、意見交換或辯論等，來產生一些思想或意見，形成一些具體的認知或知識內
容，對於政策規劃有相對的實踐價值存在。因此，研究團隊自九十五年五月底集
積極著手展開研究分工及計畫執行，擬以本研究團隊之主持人與協同主持人二至
三人及受訪者（含團體）六至十名組成，開始展開第一階段的政策評估資料收集
程序，並達成以下的作為：
1、訪談前的準備
訪談前研究團隊進行多次會前會，確立研究者在焦點團體訪談中只是扮演輔
助及參與協調的角色，必須將談話的主動權交給參與者，鼓勵他們積極參與，研
究者盡量旁觀傾聽、觀察並記錄，遇有需引導或問題澄清時，可以加入討論，增
加彼此間的互動。
15 石之瑜，《社會科學方法新論》，2003，台北：五南。
16 但在另一方面也顧及其存在的一些弱點例如（ 1）團體的互動情境，和「自然
社會情境」間仍有差距；（ 2）討論的方向和內容，研究者的控制，仍有限制；（ 3）
各組的資料不一，彈性大，較無法進行嚴謹的對照和比較分析；（ 4）團體的情境，
由於對話言詞內容的可信度，仍有其不確定性。，因此研判使用此法的妥適性，
最快捷的方法便是去試一試，如果團體反應熱烈，大家都熱切參與討論，那便顯
示此法的「合適性」與「可行性」是很高的。
17 胡幼慧，《質性研究：理論、方法及本土女性研究實例》，頁 227。
14
2、訪談設計
本次的焦點訪談設計針對各焦點訪談團體，以相同訪談問題，比較不同參與
者呈現的意見表達是否存在差異性。其次，因為三組參與訪談的焦點團體屬於不
同性質，但面對相同的議題。因此，原則上訪談議題盡量一致，惟研究者可嘗試
變換問題的順序或在語言上的表達方式，觀察在這種情況下參與交談者的反應為
何。
3、抽樣
將與水權費徵收有關之利害關係人或團體為標的，進行二或三場訪談，每一
場除研究者二至三人外，參與人以六至十團體為原則，人數上可不限制十人以
內，以便達到廣泛收集意見的目的。
4、實施
地點：國立中正大學法學院會議室。時間安排：九十五年六月十九日下午二
時至四時止，邀請農田水利會組（共計發函邀請農田水利會聯合會、桃園農田水
利會、石門農田水利會、新竹農田水利會、台中農田水利會、南投農田水利會、
彰化農田水利會、雲林農田水利會、嘉南農田水利會及高雄農田水利會等）進行
焦點訪談；九十五年六月二十三日上午十時起至十二時止邀請工業用水單位（共
計發函林口工業區服務中心、新竹科學工業園區管理局、中部科學園區開發籌備
處、彰濱工業區服務中心、台塑石化股份有限公司、南部科學工業園區管理局、
台南科技工業區服務中心、林園工業區服務中心、經濟不佳工出口區管理處高雄
分處、中國鋼鐵股份有限公司）參加訪談；九十五年六月二十三日下午二時至四
時邀請事業用水及相關水權費開徵利害關係人主管機關與水權狀核發之地方政
府（如財政部、農委會、經濟部水利署、經濟部工業局、台灣電力有限公司、台
灣省自來水股份有限公司、桃園縣政府、台中縣政府、台南縣政府等）進行焦點
訪談。
三、資料分析之執行
雖然本研究第一階段係以質性研究的途徑，來蒐集徵收水權費之相關利害關
係人的政策偏好與意見表達，本研究在分析方法上，採取內容分析法來檢視焦點
訪談過程中，參與人對於開徵水權費的態度及可能產生的執行問題。以下茲就內
容分析法的定義、相關文獻回顧及運用，予以扼要介紹，同時介紹此一方法的操
作方式；其次，針對前述方法的執行結果，分在後續章節依序臚列敘述：
(一)內容分析法
內容分析（content analysis）在早期的定義係指一種蒐集以及分析文本內容
的技術，「內容」（content）指的是文字、意義、符號、圖片、想法、標題或是其
他可以溝通的訊息。「文本」（text）指的是任何寫下來的、視覺上的或是語言上
作為溝通媒介物，包含書本、雜誌、官方文件、信件、日記、報紙文章、會議記
錄、實況新聞報導、影片、電視廣播節目、電腦網際網路資料、音樂中的歌詞、
15
照片等，都可以做為分析的對象18。由前述的界定即可瞭解內容分析法為何最早
被運用於分析大眾傳播媒介的訊息，特別是用在以報章雜誌的文字內容加以分析
的研究方法上。
近年來內容分析法在社會科學界普遍使用下，其分析範圍也從研究傳播內容
「說的是什麼」，發展迄今已擴展至「潛在內容」分析，即「構成文件材料中推
論的、蘊含的及潛在的意義」之定性研究。尤其近年來許多不同社會科學領域的
學者採取此一方法投入研究，而逐漸建立普遍性的意義，因此，內容分析早已超
越傳統的內容分析法，傳統的內容分析法和晚近發展出來的文本分析（textualanalysis）和論域分析（discourse analysis）都包括在內19。
此外，在「傳播研究方法總論」中認為內容分析已廣泛地應用於各種社會科
學中，成為行為科學資料分析方法中一個主要的資料分析方法。因此內容分析法
是20：
1、在方法上：注重客觀、系統及量化的一種研究方法。
2、在範圍上：不僅分析傳播內容的信息，而且分析整個傳播過程。
3、在價值上：不只是針對傳播內容作敘述性的解說，而且是在於推論傳播內容
對於整個傳播過程所發生的影響。
4、在分析單位上：主要在於分析傳播內容中的各種語言特性
扼要地說，內容分析屬於以計量方式，就獲得的文獻資料找出研究所關注之
議題或關鍵字詞，透過簡易之的計算，透過統計得出相關性分析，讓資料經過處
理而有助於讓人瞭解資料的背景及其內在的意涵，來瞭解表達方式和態度之間，
或是情感和態度之間存在何種關係。這是一種科學化、普遍化、跨時空的研究方
式21。換言之，內容分析是一種量化的分析過程，但並不表示是一種純粹的「定
量分析」，它是以文獻內容「量」的變化來推論「質」的變化。因此，也可以說
是一種「質」與「量」並重的研究方法22。
18 王佳煌等譯，頁 501-502；石之瑜，《社會科學方法新論》，頁 184-197
19 王石番，《傳播內容分析法－理論與實證》，1991，台北：幼獅。
20 楊孝濚，〈內容分析法〉，載於楊國樞、文崇一、吳聰賢、李亦園編，《社會及行為科學研究法
下冊》，1989，台北：東華。
21 請參閱石之瑜著社會科學方法新論第八章。
22 此一研究可以是量化（ quanti ta t ive）研究方法，也可以是質化（ quali ta t ive）
（結構）文本分析研究方法，或者是兩者相互運用。內容分析為「對相關理論的
訊息作系統性及客觀性的推理」之一種研究法，強調內容分析最好和其它研究法
一樣：應用假設檢定、能推論與理論有關之事件的意義。透過「定量」的技巧及
「定性」的分析，以客觀且系統的態度，對文件內容進行研究分析，藉以推論該
文作內容的環境背景及意義。內容分析是針對傳播的明顯內容，做客觀、系統、
定量的描述」（張紹勳， 2001）：
(1)客觀性指的是在研究過程中，每一個步驟的進行都必須基於釐訂明確的規則
16
(二)相關文獻回顧與應用
Bernard Berelson 於 1952 年出版 Content Analysis in Communication Research一書，即是最早探討內容分析運用於傳播溝通之研究23。其後，O. R. Holsti 於 1969年在其所著一書Content Analysis for the Social Science and Humanities則是運用內
容分析於社會科學與人文學科之中。一直到八○年代，Klaus Krippendoff 於 1980年 Content Analysis: An Introduction to Its Methodology 一書，就直接針對方法論
問題進行探討。R. P. Weber 於 1985 年 Basic Content Analysis 對內容分析之意義、
步驟等作一分析與探討。
我國有關內容分析之研究的相關文獻及介紹性文章中，例如楊孝濚 1989 年
所著「內容分析法」，載於楊國樞、文崇一、吳聰賢、李亦園編，可以說是比較
針對內容分析法進行探討。在同一年之中，尚有林義男、陳淳文 1989 年則是翻
譯 R. P. Weber 原著之內容分析法導論，屬於簡明的基礎經點入門書籍。另王石
番 1991 年的「傳播內容分析法－理論與實證」，則是較有系統地針對傳播之內容
分析法進行分析，並有理論與實證關係之檢證。而歐用生 1996 年所著『內容分
析法』一章，則是將內容分析運用於教育研究之上。
公共行政以及政治學領域在近幾年來也有幾篇學術論文採取此一方法，例如
透過對於公共行學期刊來台灣公共行政研究成果的回顧與評估，以及就台灣公共
行政研究的智能活動與主旨作一分析24，另政治學研究從早期的競選政見之研究25、政治傳播、大陸政策等26等均是應用內容分析法進行研究的例子。
和秩序。
(2)系統性是內容或類別的採用和捨棄，必須符合始終如一的法則。
(3)定量性則是分析內容可按規則對擬訂之類別和分析單位加以計量，用數字比
較符號文字出現的次數，以達到準確的要求內容分析法同時採用定性分析及定量
分析，定量研究適用於「顯著內容」之「構成文作之物質的非推論的材料」，它
較重視系統性、客觀性的分類。定性研究適用於「潛在內容」之構成文作的材料
之推論的、蘊含的、及潛在意義」。內容分析是一科學研究方法，它不只分析傳
播內容，尚且根據研究目的、設計假設來收集資料，予以分析結果，証實或推翻
假設。
23 Berelson, Bernard. 1952. Content Analysis in Communication Research. Glencoe, Illinois: The Free
Press.
24 參見孫同文，1998a，〈台灣公共行政研究成果的回顧與評估〉，《暨大學報》，2(1):
133-159+328-329。孫同文，1998b，〈台灣公共行政研究的智能活動與主旨〉，
《理論與政策》，12(2): 96-108。黃朝盟、王嫚謙，2004，〈公共行政資訊科技教
育之研究：我國公共行政課程暨期刊論文之內容分析〉，中國政治學會年會暨學
術研討會（9 月 18 日），台南：中國政治學會。詹中原，2003，《新公共政策－史、哲學、全球
化》，台北：華泰。
25 黃紀，1979，《無黨籍人士競選言論之研究－民國六七年增額中央民意代表選舉競選
17
在應用軟體的介紹方面，Matthew B. Miles and A. Michael Huberman 合寫的質性
研究資料分析27，就是一本介紹如何以有系統的研究方法進行質性研究，也介紹
對幾種質性軟體提供研究者進行分析時應用。
(三)研究步驟及執行
內容分析主要是讓研究者透過溝通來源（即，書本、文章、電影等）揭露內
容（即，訊息、意義、符號等），讓研究者用不同的方式，從最基本的閱讀書籍
到觀看電影等方法來深入探索或發現內容。本文所採的水權費開徵之政策評估個
案，係採用內容分析法分析三場焦點訪談的內容，其研究方法的步驟28有：（1）設計分析單位：設計出「水權費」、「量水設備」、「移用」、「違法取水查緝」、「費
率」、「水權狀記載之引用水量」以及「重複課徵」等分析單位；（2）進行抽樣：
針對全國農業單位的母群體、工業單位的母群體、政府單位的母群體進行抽樣；
（3）製作編碼29；（4）計算分析單位出現的次數，針對焦點訪談的內容的會議
記錄，找出上述關鍵性子句之分析單位，加以測量其頻率（frequency）、方向
期間無黨籍人士宣傳品之內容分析》，台北：國立政治大學政治學研究所碩士論文。
26 許禎元，〈內容分析法的研究步驟與在政治學領域的應用〉，《師大政治論叢》，
2003， 1: 1-29。
27 張芬芬譯， Matthew B. Miles and A. Michael Huberman 原著，《質性研究資料
分析》，2006，台北：雙葉。譯自 Quali ta t ive data analys is : an expanded sourcebook.
Thousand Oaks: Sage。
28 研究方法的步驟有：（ 1）設計分析單位，可以是一個字、一個段落、一個主
題、一個情節、一篇新聞報導、一個角色等，其結構是以「編碼系統」（ coding
system）在運作，是一組指示或是規則指導如何有系統地從文本中觀察並記錄其
內容；（ 2）進行抽樣，採取隨機抽樣，先界定母群體與抽樣單元；（ 3）製作編碼，
將內容轉換成數字的變項，就是將原始資料賺化成標準資料的過程；（ 4）計算次
數，可以加以測量的特質有頻率（ f requency）、方向（ Direc t ion）、密度（ Intens i ty）
以及空間（ Space）；（ 5）資料分析，針對內容分析的資料，進行推論。參考自王
佳煌等譯， 2002，頁 501-517。
29 針對內容分析之「編碼方案」（ coding scheme）有八個必要步驟：（ 1）界定登
錄單位（ define the recording uni ts）：如單字（ word）、字義（ word sense）、句子
（ sentence）、主題（ theme）、段落（ paragraph）、全文（ whole text）；（ 2）界定
類目（ define the categories）：先必須考量兩個前提，此乃互斥性（類目之間需
要彼此互斥）與類目範圍的廣狹；（ 3）以文本樣本來測試編碼（ test coding o n
sample of text）；（ 4）評估正確性或信度（ assess accuracy or rel iab il i ty）；（ 5）修
訂編碼規則（ revise cording rules）；（ 6）回到第三個步驟（ return to s tep 3）；（ 7）
為全文編碼（ code al l the text）；（ 8）評估成就信度或正確性（ assess achieved
rel iabi l i ty or accuracy）。
18
（Direction）、密度（Intensity）以及空間（Space）；（5）資料分析，針對三場焦
點訪談的內容分析的資料，進行推論。
此外，在資料內容之分析上，本文操作的軟體以林本炫、周平 2005 年，所
編著的「質性研究方法與議題創新」之第十章「質性研究資料分析電腦軟體
NVivo」操作手冊為例，並運用質性軟體 NVivo30，進行三場焦點訪談的內容分
析之質性研究資料分析，並探討其關係強弱度。
(四)資料內容之分析
1、農田水利會代表參與焦點訪談會議內容分析
（1） 第一場焦點訪談於九十五年六月十九日舉行，共邀請全國水利會聯合
會、桃園農田水利會、石門農田水利會、新竹農田水利會、台中農田水
利會、南投農田水利會、雲林農田水利會、嘉南農田水利會、高雄縣農
田水利會等西部地區的水利會代表及業務主管與會，與會代表對於開徵
水權費皆明確表達立場及看法，透過分析步驟，可以發現農田水利會代
表有幾個非常明顯政策偏好取向，第一場焦點座談會關鍵字之次數分
配、方向、密度，如表 1.1 所示：
表 1.1 第一場焦點座談會關鍵字之次數分配、方向、密度31
30 許多研究者最常質疑質性研究方法毫無科學可言，因此，質性研究方法模仿
量化研究方法而創設出許多質性分析軟體來提升質性研究之科學性，NVivo 即為
質性研究之中的一套軟體。還有其它相關質性軟體，詳見張芬芬譯（ 2006）。
Matthew B. Miles and A. Michael Huberman 原著，質性研究資料分析，台北：雙
葉。譯自 Quali tat ive data analys is : an expanded sourcebook. Thousand Oaks: Sage。
。 NVivo 這 套 軟 體 全 名 為 NUDIST Vivo ， 其 中 NUDIST 為 Non-numerical
Unstruc tured Data by techniques of Indexing Searching and Theorizing 的簡稱，意
指可供非數值、非結構性資料的索引搜尋系統及幫助形塑理論的輔助工具。其發
展公司 QSR 長期且有計劃地與全球的質性研究工作者一起努力開發一系列的質
性研究輔助軟體， NVivo 是由 NUDIST 改良三次後於 1999 年發行之質性軟體。
參考自劉世閔、吳璟， 2002，頁 3-4。31 （1）次數分析
本次第一場焦點座談會之關鍵字，「水權費」出現次數 129 次；「費率」出現次數 16 次；「水
權狀記載之引用水量」出現次數 15 次；「移用」出現次數 27 次；「水利法」出現次數 12 次；「地
下水」出現次數 12 次；「實際用水量」出現次數 4 次；「水權人」出現次數 23 次；「水源保育與
回饋費」出現次數 5 次；「量水設備」出現次數 7 次；「配套措施」出現次數 16 次；「專款專用」
19
關鍵字 次數
水權費 129
移用 27
水權人 23
費率 16
配套措施 16
水權狀記載之引用水量 15
水利法 12
地下水 12
環境保護 11
轉嫁 9
編列預算補助 9
違法取水查緝 8
量水設備 7
專款專用 7
出現次數 7 次；「重複課徵」出現次數 5 次；「轉嫁」出現次數 9 次；「環境保護」出現次數 11
次；「家用及公共給水」出現次數 2 次；「違法取水查緝」出現次數 8 次；「編列預算補助」出現
次數 9 次；「違法取水」出現次數 7 次；「水權分配」出現次數 2 次；「水權重分配」出現次數 2
次；「編列預算代繳」出現次數 6 次；「有權無量」出現次數 4 次；「三生功能」出現次數 4 次。
（2）方向
農田水利會組之焦點訪談資料分析，相當集中於討論針對農業用水開徵水權費可能遭遇的問
題，包括開徵水權最直接因果的價格及繳費支出的項目如「費率」、「水權狀記載之引用水量」等，
出現的頻率最高；另外涉及目前多數農田水利會配合國家政策的公共給水、民生用水及工業用水
等產生的農業用水「移用」現狀，也相當明確顯示其趨向，建議修正「水利法」；再者，農田水
利會認為水權費開徵後勢必進行費用「轉嫁」及請政府「編列預算補助」；最後，如不針對不具
水權狀者進行「違法取水查緝」，徵收水權費屬於不公平的作為，而且因為必須受到課徵費用，
將來必然大幅用水達到水權狀的記載量，如此一來，不僅無法節水，甚至造成「環境保護」的問
題。
（3）密度
第一場焦點座談會很關心水權費的徵收問題，與會者強調有條件支持水權費開徵，密度相當
集中；但也有反對徵收者則集中在農田水利會係歷代先民集資開墾而成的水利灌溉體系，而且農
田水利會也長期配合國家政策在枯水期讓農業用水宜用於其他急需性的用水，目前實在不宜開徵
水權費。其次農業用水具有「三生」的環境保護效果，如果開徵，導致大量使用，反而會造成水
源保護及管理的挑戰，因此不宜開徵。再者，費用的「轉嫁」勢必招致民怨，徒增行政及社會成
本，以上三方面的意見表示密度也相當集中且明確。
20
違法取水 7
編列預算代繳 6
水源保育與回饋費 5
重複課徵 5
實際用水量 4
有權無量 4
三生功能 4
家用及公共給水 2
水權分配 2
水權重分配 2
圖 1.2 所示為利用 Nvivo 來進第一場會議記錄所顯示的變項間的分析：
水權費徵收
費率
實際用水量
水權狀記載之引用水量
重複課徵
不宜開徵水權費
水源保芒與回饋費收費辦法
配套措施
專款專用
移用給工業用水
農業用水移用
宜開徵水權費
地下水
量水設備
地表水（河川取水）
違法取水
圖 1.3 第一場「關鍵性子句之分析單位」會議記錄圖
從會議記錄路徑圖來解析，可以分成幾個層面來討論：
（1） 參與者對於開徵水權費之前，最關心及需釐清的問題焦點大致有五項：
21
A、「開徵水權費的配套措施」例如開徵的手續、水權費之管理及使用；B、「量水設備」的裝設；C、「費率」的高低及適當標準；D、「重複課徵」
例如目前已經開徵水源保育與回饋收費辦法，如課徵水權費豈不是重複課
徵；E、「違法取水的查緝」等關鍵意見表達。
（2） 前述資料顯示不贊成開徵水權費的比例頗具一致性，而前述五大焦點問題
均直接及間接影響到農田水利會站在反對開水權費一方，其中對於無法遏
止沒有水權狀者的違法取水部分，參與者普遍認為此一問題無法解決前，
開徵水權費對於農田水利會等依法登記水者是不公平的。但是對於「量水
設備」的設置則視為是公平課徵水權費的前提要件，主要原因出現水利會
代表一致認為，開徵水權費應以實際使用量為基準是最合理的制度；此外
「費率」的因素則是參與本次焦點訪談與會者的聚焦所在，特別是與會者
多數仍認為「費率」的高低，勢必會影響到依水權狀記載的水量使用，況
且「量水設備」的裝設及普及程度也間接影響到引用水的實際數量多寡，
不宜在配套不足的情形下，就率先開徵水利會的水權費。與會者甚至表
達，若從實際各地農田水利會的水權狀登記量來看，目前農業用水的實際
用水量是有相程度的差距，尤其是農業用水在枯水期移做工業用水的部分
最具爭議，也有待設計機制來解決問題。綜合而言，與會的農田水利會代
表，對於先民篳路藍縷所開闢的水利建設及灌溉自治體系，一直存在是固
有水權的所有者概念，對於水權費開徵之議，持反對的立場十分明確。
（3） 但開徵水權費似乎也存在某種可能性，例如焦點訪談的資料分析顯示，可
能出現另一可能的發展，特別是「專款專用」的制度設計、「違法取水的
查緝」及農業用水移用為「工業用水」等三方面的可行性。尤其農田水利
會與會代表認為目前中央政府對於農田水利會的財政補助，是農田水利會
可以繼續發揮功能的重要支柱，而且農田水利會一直都配合國家發展的政
策，枯水期辦理農田休耕，並釋出用水移做工業用水使用，或者提供民生
用水等，所以不應再對農田水利會開徵水權費。然而如一定要執行開徵水
權費，對於「專款專用」的制度設計則對於農田水利會具有相當程度的期
待，與會者認為該費用若回饋提供農田水利公共工程及設備維護，理論上
將是有益於農水的維護及提供工業及民生方面的必要需求。最好的情況，
當然是政府要能解決當前違法取水的問題，才能保障農田水利會的合法水
權，水利會也將支持政府的政策的立場來配合推動。反之，前述的問題及
配套若仍然欠缺，就讓政策貿然上路，徒增各農田水利會的財政負擔，水
利會也只能將費用「轉嫁」給農民，平心而言，以目前農民應繳的水權費
均由政府編列預算代繳的現況，開徵水權費將無法避免遇到抗爭或民意代
表的反彈，政府還是要編列預算代繳水權費，如此只是徒增行政作業的成
本及招致民怨而已。
2、工業用水代表參與焦點訪談會議內容分析
22
九十五年六月二十三日上午十時來自新竹科學園區、中部科學園區、台南科
學園區、經濟部加工出口區高雄分處屏東分區、台塑石化公司、中鋼公司、林園
工業區在中正大學法學院參與本研究團隊所舉辦的第二場焦點訪談會議，不僅出
席率高且熱烈程度不亞於幾天前同一地點所舉辦有關農業用水開徵水權費的焦
點訪談會議，尤其民間企業能夠共襄盛舉，更加有所助益。而焦點訪談過程中，
與會者都是負責工業用水管理、調度的負責人，對於水資源管理的熟悉及未來發
展都提供包括個人在內的寶貴意見，極具參考價值。第二場焦點座談會關鍵字之
次數分配、方向、密度，如表 1.2 所示：
表 1.2 第二場焦點座談會關鍵字之次數分配、方向、密度32
32 （1）次數分析
本次第二場焦點座談會之關鍵字，「水權費」出現次數 96 次；「費率」出現次數 13 次；「水
權狀記載之引用水量」出現次數 13 次；「移用」出現次數 13 次；「水利法」出現次數 15 次；「地
下水」出現次數 21 次；「實際用水量」出現次數 10 次；「水權人」出現次數 0 次；「水源保育與
回饋費」出現次數 6 次；「量水設備」出現次數 2 次；「配套措施」出現次數 0 次；「專款專用」
出現次數 5 次；「重複課徵」出現次數 7 次；「轉嫁」出現次數 3 次；「環境保護」出現次數 5 次；
「家用及公共給水」出現次數 10 次；「違法取水查緝」出現次數 3 次；「編列預算補助」出現次
數 0 次；「違法取水」出現次數 0 次；「水權分配」出現次數 5 次；「水權重分配」出現次數 0 次；
「編列預算代繳」出現次數 0 次；「有權無量」出現次數 1 次；「三生功能」出現次數 0 次。
（2）方向
工業用水與會者，包括各科技園區、石化工業、鋼鐵工業、加工出口區等代表，在討論水權
費徵收問題上，呈現一致性的方向，即各工業用水單位目前尚可滿足所需，不宜開徵水權費，甚
至一些傳統產業代表者，如開徵水權費，將來經營成本提高及加速產業外移的問題將更令人憂
心。因此就制度面認為如要開徵必須先朝解決「違法取水查緝」及「地下水」、農業用水「移用」
的制度設計、充足穩定的「家用及公共給水」及「水利法」之修正等方向努力，這樣子阻力較小
也符合公平性。其次，直接影響開徵時的執行阻力，則集中在「費率」、「水權狀記載之引用水量」、
「實際用水量」、「水源保育與回饋費」、「重複課徵」等主要趨向。
（3）密度
第二場焦點座談會很關心水權費的徵收問題，與會者強調條件足夠才可開徵水權費，特別是
要求「公平性」原則，尤其非法取水者的取締，中央及地方政府必須正視。
其次，只要能建立「專款專用」、「實際用水量」、「量水設備」及農業用水「移用」的合理機
制，工業用水單位及與會個人認為這將有助於取得穩定水源及水質，基於使用者付費可以贊成開
徵水權費的政策，倘無法解決前述問題，以目前的機制運行即可無須開徵水權費。
23
關鍵字 次數
水權費 96
地下水 21
水利法 15
費率 13
移用 13
水權狀記載之引用水量 13
實際用水量 10
家用及公共給水 10
重複課徵 7
水源保育與回饋費 6
環境保護 5
專款專用 5
水權分配 5
轉嫁 3
違法取水查緝 3
量水設備 2
有權無量 1
編列預算補助 0
編列預算代繳 0
違法取水 0
配套措施 0
水權重分配 0
水權人 0
三生功能 0
第二場焦點座談會關鍵字之次數分配，如下圖 1.4 所示：
第二場會議記錄圖，如圖 1.3 分析：
24
專款專用
家用及公共給水
農業用水移用
地下水
水權費之徵收
水源保芒與回饋費
費率
變更水權狀記載之引用水量
量水設備
目前水權分配不均
重複課徵
轉嫁
不宜開徵水權費
違法取水
圖 1.3 第二場「關鍵性子句之分析單位」會議記錄圖
從會議記錄路徑圖來解析，可以分成反對及贊成開徵兩個層面來分析：
（1）不宜開徵水權費
這一場焦點訪談的結論類似於農業用水的焦點訪談結果，但關注焦點卻是有
部分的差異，基本上，工業用水的水權人在現行登記制度下，登記之水權量只是
備而不用或應付急需、枯水期的用水。而且因為水資源的存量或水權之申請制度
一直為工業用水單位視為管理不善，導致分配不均，所以為數眾多的企業或工業
用水人的水權登記並不確實，實際用水與申請登記之所需用水之間差距甚多，但
擁有水權者的立場極為一致，就是既然要開徵水權費，那政府必須提供水權狀的
登記量，並解決有權無量的現象。透過資料的內容分析，工業用水單位也大致傾
向不宜開徵，其主張重點與農業用水焦點訪談時的主要課題類似，即「量水設備」
的裝設欠缺，無法估計實際使用量；「費率」的高低及適當標準；「重複課徵」的
問題，同樣是因為目前已經開徵水源保育與回饋收費辦法，如課徵水權費豈不是
重複課徵，除以上的焦點外，工業用水單位最在意「水權狀記載之引用水量」及
「水權分配不均」的問題，認為企業體最需要的就是公平的對待及獲得豐富的水
量供給。
（2）穩定的水源供給及水權費的開徵
25
工業用水單位在開徵水權費政策上，則以實際所需或因應工業發展需要等為
考量。換言之，如有穩定的供水或豐富的水量，多數傾向可以接受，惟必須有一
些配套條件，例如科學園區、工業區的與會代表及業者如台化等對於地下水的使
用及違法用水查緝相當關切，而且對於農業用水的移用如能更密切且穩定機制，
他們不會吝於排斥「使用者付費」的原則。再者，對於加強違法取水查緝雖然不
敢抱持太高的成功期待，但認為這是有助於其主要用水來源的維護，所以公權力
若能發揮遏止非法的取水，並保障水權人的權益，在公平合理的機制下，也支持
繳交水權費，而且普遍認為透過成立專款專用的基金管理機制運作，應能夠提升
水質及水量的儲存及維護，長期而言是有益於工業用水的需求及發展。
3、事業用水及相關主管機關
九十五年六月二十三日下午二時，參與出席焦點訪談的團體包括水權主管機
關經濟部水利署、經濟部工業局、台灣電力公司、台灣自來水公司、台中縣政府
等，參與單位所關注的焦點呈現類似農業用水及工業用水兩場焦點訪談時的核心
問題，但在結論上卻呈現強烈的反對態度。這些意見呈現事業機關對於配合國家
政策及民生用水的需求，例如水費無法合理反應成本的情況下，若貿然開徵水權
費，勢必引發更大的經營衝擊，而且水、電價格有國家機制的介入，開徵水權費
徒然增加政府部門間的行政及預算成本，尤其是成本轉嫁給民眾時的反彈則不可
不慎。
第三場焦點座談會關鍵字之次數分配、方向、密度，如表 1.3 所示：
表 1.3 第三場焦點座談會關鍵字之次數分配、方向、密度33
33（1）次數分析
本次第三場焦點座談會之關鍵字，「水權費」出現次數 110 次；「費率」出現次數 44 次；「水
權狀記載之引用水量」出現次數 23 次；「移用」出現次數 10 次；「水利法」出現次數 17 次；「地
下水」出現次數 10 次；「實際用水量」出現次數 27 次；「水權人」出現次數 7 次；「水源保育與
回饋費」出現次數 12 次；「量水設備」出現次數 13 次；「配套措施」出現次數 4 次；「專款專用」
出現次數 6 次；「重複課徵」出現次數 5 次；「轉嫁」出現次數 5 次；「環境保護」出現次數 0 次；
「家用及公共給水」出現次數 1 次；「違法取水查緝」出現次數 1 次；「編列預算補助」出現次數
0 次；「違法取水」出現次數 1 次；「水權分配」出現次數 0 次；「水權重分配」出現次數 4 次；「編
列預算代繳」出現次數 0 次；「有權無量」出現次數 0 次；「三生功能」出現次數 0 次。
（2）方向
本組與會者以中央政府所屬機關及地方政府為主要的參與互動對象，討論意見呈現一致性的
趨向，主要集中幾個關鍵性因素如「費率」、「水權狀記載之引用水量」、「實際用水量」、「量水設
備」、「水利法」之修正、「地下水」與「違法取水查緝」、「水源保育與回饋費是否重複課徵」等，
基本上持反對的意見，並表示如果一定開徵，希望主管機關做好相關「配套措施」及「專款專用」，
26
關鍵字 次數
水權費 110
費率 44
實際用水量 27
水權狀記載之引用水量 23
水利法 17
量水設備 13
水源保育與回饋費 12
移用 10
地下水（違法抽取） 10
水權人 7
專款專用 6
重複課徵 5
轉嫁 5
配套措施 4
水權重分配 4
家用及公共給水 1
違法取水查緝 1
違法取水 1
環境保護 0
編列預算補助 0
水權分配 0
編列預算代繳 0
有權無量 0
三生功能 0
而且台電及自來水公司必須思考「轉嫁」費用的評估。總體而言，政府部門的橫向意見與中央地
方的垂直意見上，均有集中焦點討論水權費徵收問題，並有一致性。
（3）密度
第三場焦點座談會很關心水權費的徵收問題，與會者強調先解決共同性問題及做好執行的配
套措施如「量水設備」及「費率」的訂定標準，否則不宜立刻執行。
27
第三場會議記錄圖，如圖 1.4 所示：
水源保芒與回饋費
水權狀記載之引用水量費率
重複課徵水權重分配 轉嫁
實際用水量
配套措施
不宜開徵水權費
水權費徵收（水利法第84條）
違法取水的問題（地下水）量水設備
圖 1.4 第三場「關鍵性子句之分析單位」會議記錄圖
從會議記錄路徑圖來解析，各利害關係人的共同問焦點分述如下：
（1）反對開徵的焦點這一場焦點訪談的參與者無論是中央政府部門或地方政府，對於沒有水權狀
而違法抽取地下水的情形相當關心，甚至以實際案例指出，幾乎每 5000 口地下
水井就有高達 4000 口是違法取水，因此認為若無法解決違法取水的問題，發揮
公權力查緝違法時，開徵水權費是不公平的政策。
其次，以台電公司及自來水公司而言，水力發電的取水多數屬於循環用水的
一種，實際的用水量應如何計算才屬合理，仍然有待商榷所以不贊成現制，同時
認為此舉將增加發電成本，其結果勢必會有成本轉嫁的問題，在民生物資通貨膨
脹的前提下，電價的提高必然會遭致責難，台電公司立場上認為要不要開徵必須
從長計議；自來水公司也與台電公司持相類似看法，尤其是成本轉嫁的問題不解
決，水權費的開徵不宜貿然實施。
再者，與會的參與者對於量水設備的設置有相當一致的看法，認為唯有一致
的標準及估測設備，才有開徵水權費的條件，目前連違法取水的問題都無法解
決，守法者即使裝置量水設備，還是有不公平的情形存在。
（2）反對開徵的焦點集中於「實際用水量」
28
這一場與會者立場極為鮮明，關鍵焦點為「量水設備」的裝設；「費率」的
標準；「重複課徵」的問題，就是前述有關在已經開徵水源保育與回饋收費辦法
下，為何還開徵水權費；再者，「水權狀記載之引用水量」及實際用水之間的關
連性等。其中費率的標準會影響到水權應否重配的考量，其次重複課徵的質疑，
也多少造成水權分配的適當性。綜合前述的關鍵焦點問題，均會影響與會相關利
害關係人對於實際用水量的估算及以此為標準才可開徵的訴求，所以若無良好的
配套措施，不宜開徵。
平心而論，這一場焦點訪談展現較一致性的分析脈絡，對於贊成開徵的空間
似乎較小，若與農業用水佔有 70％的水權量，以及工業用水多數取自民生用水
（即自來水）或使用地下水為主，而且在枯水期或其他急需時，又有移用農業用
水的情形等事實情況等，來進行比較，則這一場參與者呈現一個值得深思的結構
性問題，也就是包括台電、自來水公司在內，都認為長期本身扮演的是政府政策
配合者，不宜另開徵水權費徒生困擾，否則將來還是會有費用「轉嫁」，產生自
來水費及電費漲價問題，而衍生一些後續在行政及政治上的問題。
4、綜合討論
本研究將三場焦點訪談的資料進行整合處理時（如表 3.4），
29
表 3.4 三場焦點座談會關鍵字之次數分配、方向、密度34
關鍵字 次數
水權費 335費率 73水權狀記載之引用水量 51移用 50水利法 44地下水 43實際用水量 41水權人 30水源保育與回饋費 23量水設備 22配套措施 20專款專用 18重複課徵 17轉嫁 17環境保護 16
34（1）次數分析
關鍵字次數分配，「水權費」出現次數 335 次；「費率」出現次數 73 次；「水權狀記載之引用水量」
出現次數 51 次；「移用」出現次數 50 次；「水利法」出現次數 44 次；「地下水」出現次數 43 次；
「實際用水量」出現次數 41 次；「水權人」出現次數 30 次；「水源保育與回饋費」出現次數 23
次；「量水設備」出現次數 22 次；「配套措施」出現次數 20 次；「專款專用」出現次數 18 次；「重
複課徵」出現次數 17 次；「轉嫁」出現次數 17 次；「環境保護」出現次數 16 次；「家用及公共給
水」出現次數 13 次；「違法取水查緝」出現次數 12 次；「編列預算補助」出現次數 9 次；「違法
取水」出現次數 8 次；「水權分配」出現次數 7 次；「水權重分配」出現次數 6 次；「編列預算代
繳」出現次數 6 次；「有權無量」出現次數 5 次；「三生功能」出現次數 4 次。
（2）方向
這三場焦點訪談，與會者的意見內容分析，均能針對開徵水權費的執行問題、對於現狀的衝
擊、開徵的公平性等，以及未來是否有更好的配套例如「費率」訂定標準、「專款專用」的機制、
「水利法」的修正等問題，進行討論，並呈現明顯趨向。
（3）密度
三場焦點座談會很關心水權費的徵收問題，與會者得意見表達密度，雖是集中傾向不開徵，
但卻也強調可以有條件支持水權費開徵，這將提供本研究未來進一步討論開徵水權政策的制度設
計及政策選擇得重要基礎，並提出政策建議。
30
家用及公共給水 13違法取水查緝 12編列預算補助 9違法取水 8水權分配 7水權重分配 6編列預算代繳 6有權無量 5三生功能 4
由以上可知，水權費的開徵（包括水利法第 84 條）最受到關注，其次就是
三場會議中被討論最多的「費率」問題，其他則以「水權狀記載之引用水量」、「實
際用水量」、「地下水與違法取水查緝」、「水源保育與回饋費與重複課徵」、「轉
嫁」、「編列預算補助」、「配套措施」、「環境保護與三生功能」等最受利害關係人
的注意及依此來反對水權費的開徵。另外，調和水權分配及尋求可行的開徵條件
上，則頻頻出現農業用水與工業用水之間關係最密切的「移用」，具有回饋水利
設備維護及水資源管理方面的「專款專用」，發揮公權力來維護「水權人」權益
及「違法取水」的「違法取水查緝」，亦屬於開徵可能性的因果要件之一。
而三場焦點座談會中，與會者部分強調可以有條件支持水權費開徵，整體而
言則都傾向反對徵收。所以，這三場焦點訪談的會議資料分析有一致性的脈絡，
確實有集中焦點討論水權費徵收問題，在優勢、劣勢、機會及威脅方面均有其發
展趨向產生。
四、第二階段運用量化研究方法：問卷調查之設計、執行與分析
綜合前述由焦點訪談資料所做成的分析，並以之為基礎作為設計水權費開徵
的問卷調查內容，此一問卷包含水權費開徵作為 1 個自變數，其對於包括水利
法、實際用水量、量水設備、費率、重複課徵、違法取水的查緝、轉嫁、專款專
用以及移用等 9 個依變數的影響，根據前述，則自變數與依變數共形成 27 個項
目（items）加上性別、學歷以及年齡 3 個項目，總共為 30 個項目。問卷調查內
容如附件一。35水權費徵收自變數與依變數之關係圖，如下圖 1.9 所示：
35除了年齡、學歷為「連續變數」（ continuous variab le）之外，其他變數皆屬於
「質變數」（ qual i ta t ive var iab le），故須以「虛擬變數」（ dummy variable）登錄
之。
31
圖 1.9 水權費徵收自變數與依變數之關係圖
（一）抽樣方式及調查回收說明
本研究抽樣設計採取分層抽樣法（stratified sampling），即是將母體先依據一
種或幾種特性將總體分成幾個互斥的層（strata）或次群體，從其中各層中隨機
抽取樣本的方法。最佳的分層是在層與層之間的差異最大，在層內差異最小。換
言之，分層的原則是增加層內的同質性和層間的異質性（古永嘉譯，民 85：164）。根據這樣的定義，本研究的母體為擁有水權狀的使用人，將母體分為地下水權狀
擁有者、地表水權狀擁有者以及農田水利會水權狀擁有者，正好符合分層抽樣的
條件。換言之，本研究針對三個母體分開的水權狀擁有者已符合層內的同質性以
及三個不同水權狀擁有者已符合層間的異質性。
再者，依本次水權費開徵問卷調查，母群體（population）為地下水權狀擁
有者總共 247 個母群體、地表水權狀擁有者總共 210 個母群體以及 17 個農田水
水權費開徵
實際用水量
量水設備
費率
重複課徵
違法取水的查緝
水利法
轉嫁
專款專用
移用
32
利會總共 57 個母群體。36其中，抽樣出地下水權狀擁有者、地表水權狀擁有者
各 60 份樣本及 17 個農田水利會（含農田水利會聯合會、行政院農委會），總共
57 份問卷。地下水水權狀擁有者回收 33 份水權費開徵問卷調查，問卷回收率達
55%；地表水權狀擁有者回收 38 份水權費開徵問卷調查，問卷回收率達 63%；
農田水利會回收 45 份水權費開徵問卷調查，問卷回收率達 79%。問卷回收率最
高為農田水利會，接著是地表水權狀擁有者，問卷最低則為地下水權狀擁有者。
地下水水權狀擁有者回收 33 份水權費開徵問卷調查、地表水權狀擁有者回收 38份水權費開徵問卷調查以及農田水利會回收 45 份水權費開徵問卷調查，也已達
到中央極限定理要求的最低 30 份問卷樣本37。
總觀上述之分析，本研究統計分析方式為水權費開徵自變數（質變數）與水
利法、實際用水量、量水設備、費率、重複課徵、違法取水的查緝、轉嫁、專款
專用以及移用等九個依變數（質變數）之關係，運用社會科學套裝統計軟體
(Statistical Package for the Social Sciences, SPSS) 12.00 版本，以 Person Chi-Square做統計檢證，顯著水準係採雙側檢定（level of significance for two-tailed test），如
果 P＜0.05 即是自變數對於依變數具有顯著性（significance）影響。因此，本研
究分別針對地下水水權狀擁有者回收 33 份水權費開徵問卷調查、地表水權狀擁
有者回收 38 份水權費開徵問卷調查、農田水利會回收 45 份水權費開徵問卷調查
36 地下水水權狀是以全台工業大縣桃園縣為範圍，以全桃園縣工廠擁有地下水
水權狀，即為母體（ populat ion）（名單係依據主管機關水利署提供之資料為基
礎）。全台 17 個農田水利會加上經濟部水利署，即為 57 個母體。
37 根據中央極限定理 (Cent ral Limi t Theorem)，n＜ 30，即為小樣本。如果樣本數
n 的值越大，則平均抽樣分佈圖會越趨近於常態分佈（ normal dis tr ibut ion）； n
≧ 30，即為大樣本。當然，由小樣本推論到大樣本會有推論上的問題產生。在理
論上，可以發現樣本足夠大時，樣本的分布和群體分布會很接近；但樣本數較小
時，樣本和群體，還是會有些差距存在，即是小樣本代表性問題。相反地，如果
不是隨機樣本，即使樣本大過 10,000 個樣本，也不一定具有代表性。一方面，
小樣本容易導致推論失真；另一方面，小樣本敏感度常常不夠，即使未達到統計
顯著性並不代表其效應不存在，只是沒有找到合理證據支持，而小樣本常常會漏
掉總體中確實存在的效應，這些都是顯著性檢驗特別要注意的一些問題。另外，
從統計方面來說，高受訪率、高品質的小樣本，代表性往往可能高於低受訪率、
低品質的大樣本。最後，本文認為即使是小樣本仍然可以做為推論的參考。因此，
針對三個特定的母群進行抽樣，三個特定母體皆達到回收樣本數達 30 個以上，
雖不至於視為是大樣本，但至少樣本不是少於 30 個之小樣本。本研究更不能因
此而籠統地說樣本數大於 30 稱為大樣本，小於 30 稱為小樣本。至少就本次調查
而言，尤其以農田水利會之推論最有可信度，因為母群體總共為 57 個，回收 45
份。
33
以及三者加總進行統計分析。38
（二）統計分析結果39
1、水權費全面開徵－農業用水部分
（C2C5）對於以水權登記量作為水權費的課徵基礎，達 62.2％持不同意或非常
不同意。Chi-Square 為 0.001，反對意見相當顯著。
（C2C12）對於開徵初期採低費率，並賦予政府彈性調整的空間，Chi-Square 為
0.003 具有顯著性，超過五成不同意政府可擁有彈性調整費率的空間。
（C2C21）在專款專用的制度設計方面，讓專款專用款項回饋於水利設施的維護
及水源保護，而同意開徵水權費，呈現 Chi-Square 為 0.004，顯著性頗高，甚至
不贊成全面開徵水費者也有 46.7%同意此一看法。
2、水權費全面開徵－地表水部分
（B2B5）水權費全面開徵對於以水權狀記載的登記量作為水權費之計算基礎的
影響，具有 Chi-Square 顯著性 0.000；顯示出 44.7%不同意對水權狀記載的登記
量作為水權費之計算基礎，而且同意開徵者不同意為 7.9%。
（B2B12）水權費開徵之初期採取低費率，並授權政府彈性調整費率的空間的影
響，具有 Chi-Square 顯著性 0.021；顯示出地表水業者採取低費率，並授權政府
彈性調整費率的空間的影響是具有相關性的，總數同意 42.1%，
（B2B21）水權費全面開徵對於如果在制度誘因的設計上，讓專款專用於水利設
施之維護及水源之保護的影響，具有 Chi-Square 顯著性 0.000；顯示出總數 65.8%
地表水問卷業者同意專款專用於水利設施之維護及水源之保護。
3、水權費全面開徵－地下水部分
(A2A5)取用地下水源的業者對於以水權狀記載的登記量作為水權費之計算基礎
的影響，顯著性並不明確，Chi-Square 為 0. 647 不同意及非常不同意為 48.5%。
(A2A12)水權費開徵之初期採取低費率，並授權政府彈性調整費率的空間的影
響， Chi-Square 為 0.467 不具有顯著性，其中不同意全面開徵者，也不同意此
一議題者也有 42.2%的比例；此一現象的合理推論解釋應是，地下水使用單位，
38 根據統計原理，當自變數與依變數皆是質變數（ quali ta t ive var iable），則以
Person Chi-Square 做統計檢證，顯著水準係採雙側檢定（ level o f s igni ficance for
two-tai led test）。統計分析為硬資料（ hard data）之數據，有別於一般軟資料（ soft
data）。硬資料也會比軟資料更具有說服力。39 量化問卷如附錄一 水權費開徵問卷。
34
對於費率的價格及上下限未給予明確定價，但是否採彈性費率正反意見相當，值
得政策主管機關另案研議。
(A2A 21)地下水使用者認為如果在制度誘因的設計上，讓專款專用於水利設施之
維護及水源之保護的影響，同意水權費全面開徵呈現 Chi-Square 為 0.005 恰達到
顯著性標準；此一現象值得主管機關深入專款專用制度的研議及立法時重視。
（三）政策論證－統計通則化模式
根據前述水權費開徵政策評估個案的問卷調查執行顯示，在抽樣方面計有地
下水權狀擁有者、地表水權狀擁有者各 60 份樣本及 17 個農田水利會（含農田水
利會聯合會、行政院農委會）共 57 份問卷。而回收結果為地下水水權狀擁有者
回收 33 份水權費開徵問卷調查，問卷回收率達 55%；地表水權狀擁有者回收 38份水權費開徵問卷調查，問卷回收率達 63%；農田水利會回收 45 份水權費開徵
問卷調查，問卷回收率達 79%。
由以上的資料收集，透過唐恩（William Dunn）（2004: 400）提出的政策論
證模式40（policy argumentation）中的統計模式（Statistical Mode）為政策論證基
礎：在該模式中，政策主張以樣本（sample）作為論證基礎。「資訊」以假定作
為基礎而被轉化為「主張」。政策相關資訊（policy-relevant information）包含事
件、人、團體或組織可以代表較大的母體，政策主張即為這些樣本是足夠
（adequate）代表這些母體。例如，隨機抽樣 30 個樣本或更多的樣本，藉以代表
他們的母群體（母體通常是無法觀察，或者不打算直接進行觀察）。因此，以水
權費開徵研究的案例而言，例如政策相關資訊即是三場焦點團體訪談，所形成的
政策主張即為這三場地下水權狀擁有者、地表水權狀擁有者以及三場加總形成政
策論證之統計通則化模式。這些結果均呈現在附錄四的分析內容上。（再斟酌文
字）
五、混合方法論於水權費開徵之運用
本文將上述混合方法論之研究過程，依對象、方法以及結果，整理成下表所
示：
40 William Dunn 認為政策論證可作為將政策相關資訊轉化為政策主張的工具，
他 指 出 將 政 策 相 關 資 訊 轉 化 為 政 策 主 張 的 方 法 至 少 有 十 一 種 ： 權 威 式
（ authori ty ）、 方 法 式 （ method ）、 統 計 通 則 化 式 （ general izat ion ）、 分 類 式
（ c lassi f ica t ion）、因果式（ cause）、符號式（ s ign）、動機式（ motivat ion）、直觀
式（ intui t ive）、類比式（ analogy）、平行個案式（ paral le l case）以及倫理式（ ethics），
這十一種模式的不同之處在於運用不同形式的論證將「資訊」轉化為「主張」。
（ Dunn,2004）
35
質化研究方法 量化研究方法
對象 1、農田水利會代表
2、新竹科學園區、中部
科學園區、台南科學
園區、經濟部加工出
口區高雄分處屏東分
區、台塑石化公司、
中鋼公司、林園工業
區
3、水權主管機關經濟部
水利署、經濟部工業
局、台灣電力公司、
台灣自來水公司、台
中縣政府
1、農田水利會代表
2、地下水
3、地表水擁有水權狀者
方法 內容分析、焦點訪談 問卷設計
結果 1、反對水權費全面開徵
2、不同意對水權狀記載
的登記量作為水權費
之計算基礎
1、反對水權費全面開徵
2、不同意對水權狀記載
的登記量作為水權費
之計算基礎
資料來源：作者自行整理
Keith F. Punch（林世華等譯，2005）認為量化研究方法與質化研究方法混合
之運用可以做為混合方法論之評判標準，癥結在於：l、研究問題是否已被回答？
2、提出這樣的答案我們有多少信心？ 3、研究能做什麼結論是基於研究發現了
什麼？上述三個問題來分析水權費開徵過程，如下：
（一）研究問題是否已被回答？
本文研究發現，質化研究方法確實能為量化研究作一基礎。特別是在以質性
焦點訪談會議記錄做為量化問卷設計的基礎。從第一階段執行對水權費開徵的有
關利害關係人進行的焦點訪談，並將所獲得的資料，採取內容分析之後，以質性
軟體 Nvivo 來進行變項間的因果關係分析，而取得利害關係人的政策偏好，並依
此作為第二階段採取量化分析的研究設計基礎，進行問卷設計及執行問卷調查，
將所得的資料運用 SPSS 統計軟體進行統計論證分析，作為與前一階段焦點訪談
資料分析的對照及比較。
（二）提出這樣的答案我們有多少信心？
對於三場焦點訪談之內容，確實與農業用水、地表水與地下水統計結果吻合
度相近。換句話而言，具備了 King, Keohane, and Verba（1994）的看法，質化研
36
究方法之三場焦點訪談之內容與量化研究方法之問卷設計在推論邏輯（the logicof inference）是一樣的。本研究認為質化研究方式確實能增加量化研究內容的效
度（validity）。例如：質化研究與量化研究均顯示出反對水權費全面開徵以及不
同意對水權狀記載的登記量作為水權費之計算基礎等。
（三）研究能做什麼結論是基於研究發現了什麼？
研究結論是本文發現，質化研究確實有如 Punch（林世華等譯，2005）發現
目前已有十一種混合方式的使用之一。換言之，就是質化研究幫助量化研究，質
化研究它可以提供研究的相關脈絡和受試者的背景訊息、扮演研究假設的資源、
幫助量表的建構。以及質化研究可以幫助變項之間關係的說明量化研究可使研究
者快速地建立變項間的關係，但當要探索這些關係的理由時總是效果微弱。而質
化研究則可以被使用來幫助說明這些已建立關係的因素間較基礎明確的關係。
六、混合方法論運用於水權費開徵評估之分析
（一）混合方法論運用於水權費開徵評估之優點
從前述的執行步驟及資料的收集分析，第一階段的焦點訪談，乃是典型的質
性研究步驟，但在資料分析上，仍秉持質化研究與量化研究應有一致的推論邏輯
認知。因此，採取內容分析法，並運用運用質性軟體 Nvivo 進行資料分析，整理
涉及水權費開徵的利害關係人意見及政策偏好順序。而前述質性研究的結果，即
是第二階段量化研究時，提供採取封閉型的問卷設計及資料收集的基礎，最後資
料的檢證及分析，則透過政策論證模式的統計模式，來釐清水權開徵的優、劣條
件，以及開徵的機會可行性與潛在威脅因素等。盱衡前述，這兩個階段的結合，
對於政策評估研究而言，可以提供更貼近事實的推論分析，並作為政策研擬的基
礎而增加水權費政策評估研究之效度（validity），或進行策略轉換時的重要參考
依據，而這也是本文認為混合方法論運用在政策研究具有可行性的重要立論基
礎。
（二）混合方法論運用於水權費開徵評估之缺點
無論是單獨使用量化或是質化研究方法，任何一種都有其限制性產生，本文
嘗試將此兩種研究方法形成之混合方法論運用於水權費政策評估研究。當然，亦
會承接各自研究方法本身所帶來的缺點。此外對於使用混合方法論，其缺點就是
需要大量投入相關人力成本，例如：焦點訪談的人力使用以及問卷回收的人力分
析；經費成本，例如：統計問卷的印製與回收；時間成本的投入，例如：對於焦
點訪談後之會議記錄的內容分析，以及避免這兩種方法結合所帶來的混淆之處。
因此，混合方法論之使用，換句話，也就是投入時間與成本是兩倍於任何一種研
究方法。
肆、混合方法論在政策評估個案的研究結果與政策建議
37
一、研究結果
根據上述的水權費評估的量化與質性研究方法之運用，本文認為兩者之間是
可以相輔相成的。進一步而言，研究方法指的是量化（quantitative）研究方法與
質化（qualitative）研究方法。Campbell and Stanley（1963）提出的這一本著作
Experimental and Quasi-Experimental Designs for Research，則可被視為是量化研
究方法的經典之作。研究方法（research method）與方法論（methodology）之間，
可以區分三種關係：一是方法論主要研究本體論、認識論與宇宙論等；研究方法
則為量化研究方法與質化研究方法，方法論可以是為研究方法的指導原則。第二
種關係則是認為方法論與研究方法是相等的。最後一種關係則是研究方法與方法
論被視為是分離的或是兩者毫不相關的，方法論是位於抽象哲學層面。本文持第
一種觀點，亦即方法論本身並無法脫離實際情況而獨立，方法論是研究方法的指
導綱領，研究方法則根據實際運用情形回饋到方法論層次，對方法論本身做一修
正。
對此，方法論本身並無法脫離實際情況而獨立，本文將方法論視為是研究方
法的指導綱領，研究方法則根據實際運用情形回饋到方法論層次，對方法論本身
做一修正。又如，黃紀（2000）提出〈實用方法論芻議〉一文，其認為方法論並
不是什麼高高在上的原則，而是要與實際證據結合，具有實用性（pragmatism）
的特質。另外，黃紀（2001）〈一致與分裂投票：方法論之探討〉一文，運用跨
層次推論（cross-level inference）從集體資料推論到個體行為之表現，與研究方
法相結合，資訊（information）的取得便成為能否從集體資料推論到個體行為的
關鍵。因此，方法論不應該被視為與研究方法分離，而是一種相互指導的關係。
方法論作為研究方法的指導，反之，研究方法遇到實際情況無法解釋，反過頭來
探討方法論指導原則的適當性。
可以進一步說明量化研究方法的擁護者與質化研究方法擁護者有一陣子形
成各說各話，老死不相往來的情況。相關學者各自擁護各自的研究方法，因此，
造成隔閡與對立的現狀產生。另外，有一些相關的學者則是嘗試在找出之間對話
的可能性。如果依照 King, Keohane, and Verba（1994）的看法，他們認為量化研
究方法與質化研究方法在推論邏輯（the logic of inference）是一樣的，不一樣的
只是在技術（technical）的不同，例如：量化研究方法是使用統計（statistics）等，
相反，質化研究方法是使用訪談（interview）等。
除了上述的說明之外，David March and Gerry Stoker 等人（陳義彥等譯，
2007：295）在其所著《政治學方法論與途徑》一書中，認為儘管量化研究方法
與質性研究方法的結合逐漸躍居正統，然而在進展的過程中並非風平浪靜。這個
38
關鍵的議題，又將我們帶回了「本體論與知識論上的差異性」這個老問題上面。
這些差異性究竟有多重要？這些差異性對於研究方法的選擇又有何影響？基本
上，這些問題似乎有三種答案：第一種觀點認為許多學者忽略了本體論與知識論
的議題，他們之所以選擇特定的方法論，是由於他們將焦點放置於他們有興趣的
經驗層面問題之上。第二種觀點則是都承認這種差異性的存在，而卻對其不甚重
視。第三種觀點認為本體論與知識論上的立場，就像是表皮一樣依附在學者的研
究途徑之中，而非像是外衣一樣可隨意穿脫。這種觀點也認為本體論、知識論與
方法論的使用之間，的確有著明顯的相關性。這種觀點值得我們多加留意，因為
它確實突顯出結合研究方法的核心問題。
依據上述的第三種觀點，在同一段時間、或是在進行同一個研究計畫時，一
名研究者不能同時抱持兩種不同的立場。話雖如此，在兩段時間的交會之際，研
究者還是時常出現立場上的擺盪。如果要同時採用量化與質性研究法，則我們必
須先確定自己基本上的本體論與知識論立場，並不會因此而有所讓步。我們不能
因為蒐集並分析量化資料，就以為自己是實證主義者；也不能因為正在分析質性
資料，就把自己當成是一位詮釋主義者（interpretist）（陳義彥等譯，2007：297）。從這種觀點來看，一個人的本體論、知識論立場，將會影響到研究過程中的所有
層面。
二、水權費徵收研究個案的政策建議
綜合上述分析，有關反對全面開徵之理由，透過實證的分析可以推論出以下
幾點共通的特性：（一）擁有水權狀之利害關係人消極抵制，認為開徵水權費，
徒增支出及財政負擔；（二）相關利害關係人並不認同「以價制量」的可行性，
且認為無助於水資源管理；（三）擁有多數水權的農水單位，對於農水的認知是
「固有權」，對於水利法第 84 條的適用，表達強烈的抵制態度；（四）水權分配
的公平性及因違法取水的公權力取締，未達理想，也造成擁有合法水權狀之利害
關係人，無法接受水權費全面開徵的訴求。
其次，在統計數據上，表達可以有條件支持部分開徵者，以工業用地下水權
狀擁有人，最具顯著性。盱衡問卷所表達的意見分析，主要集中在以「實際用水
量開徵水權費」、「自行裝設量水設備」、「彈性費率」及「專款專用」基金回饋機
制等的配合。
最後，有關行政執行面的政策建議：（一）建議水利署在政策執行大方針方
面，初期階段採取「部分開徵」，並以地下水的開徵為對象。（二）採區域性的規
劃，以具生產性的產業用水為對象。（三）召開中央及地方政府的協調，加強監
督地方政府的地下水權管理或誘因工具的設計。（四）加強中央部會的部際聯繫
及協調，集中資源進行地下水權的管理及監督執行。
伍、結論
39
本文嘗試將量化與質性研究方法運用於水權費開徵評估，本文發現兩者方法
的結合，確實可以增加研究者之廣度，這也是混合方法論的重要優點之一 。然
而，本研究並不是要去凸顯或挑起量化研究方法與質性研究方法背後的方法論問
題（methodology），本文只是點出在研究過程中兩者結合的可行性，最重要的是
可以增加研究本身的效度與廣度，以及促成研究方法的多元主義。但是，其缺點
可能為研究方法後的方法論位置（position）混淆的問題產生。也就是本文上述，
所討論到的帶回了「本體論與知識論上的差異性」這個老問題上面。即使面對這
樣的窘境存在，本文仍然認為使用兩種研究方法，亦即混合方法論運用於水權費
開徵評估，是可行的，亦是將混合方法論運用於公共政策（水權費開徵評估政策）
的一個例子的開始。其次，本文認為方法論不可與實際脫節，否則，方法論何來
實用之說。同時，方法論的落實則需要靠研究方法的運用。若是研究方法沒有落
實實用主義，研究方法則會面臨到沒有規範的地步。同時，量化與質化研究方法
則是需要由研究問題所決定。因此，無論是量化研究方法或是質化研究方法都是
要具備實用主義的特徵。最後，本文認為不要因為方法論的典範問題或可能的窒
礙之處，而阻卻採用混合方法論的嘗試，對於公共政策研究而言，本文主張視公
共政策本身的特質條件來擴大研究的廣度及深度，乃是落實公共事務的重要條
件，因此，兼容質化及量化研究法，無疑將使台灣公共政策的實用層面，得到更
深入的驗證及接近事實，有助於提升台灣政策建議的品質及實際面的落實與考
量。
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43
附錄一 水權費開徵問卷
44
45
The Application of Public Policy and Mixed Methodology:
The Preliminary Study of the Case of Water Rights Fee
Chang, Yan-Yi and Chin-Cher Chen*
Abstract
This paper tries to explore the mixed methodology how to apply in the case of
Water Rights Fee. Firstly, we could see qualitative research method and quantitative
research method used in past years, most of them applied in content analysis method,
for example, election study, political communication, education research, and etc.
However, the used content analysis method in Public Administration was very few
from the past. Secondly, there are many related articles have touched the issues of
qualitative research method and quantitative research method how to apply to, such as
education research, social work, medical, nursing and etc. Most of them not only
touched how to mix the two methods, but also touched to how to complementary of
them.
Thirdly, we applied the case of Water Rights Fee which used the combination of
qualitative research method and quantitative research method in this paper. The
details we used into second steps. One step is held a qualitative Focus Group
Interview to collect the information from the stakeholders, and used the content
analysis software of Nvivo to analyze that information. According to the information
of Focus Group Interview, we got the qualitative result of content analysis method to
design the quantitative questionnaire. Therefore, we could know the inference logic of
qualitative research method and quantitative research method in this paper are the
alike. Finally, we found that pragmatism could be the bridge between the mixed
methodology and public policy.
Keywords: Mixed Methodology, Policy Evaluation, Pragmatism, Public Policy,
Water Rights Fee
* Ph. D. Candidate , Dept . of Poli t ical Science, National Chung Cheng Universi ty.
