1. 거버넌스의 개념 1

2. 국가수준 교육거버넌스에 대한 선행연구 6

3. 국가수준 교육거버넌스로서의 국가교육위원회 17

4. 교육자치 24

5. 새로운 교육거버넌스 확립을 위한 과제 36

※ 참고문헌 40

※ 부록: 심층면담 결과 분석표 42

김 태 균(교육을바꾸는사람들)

[목 차]

Ch4. 미래의 교육거버넌스

- 1 -

생각해 봅시다!

거버넌스/교육거버넌스의 개념은 무엇인가?

다양한 개념 속에 들어있는 공통요소는 무엇일까?

교육거버넌스는 어떻게 분류될 수 있고, 어떤 흐름으로 변화되고 있는가?

Ⅴ. 미래의 교육거버넌스

- 국가수준을 중심으로 -

♠ 들어가면서

교육에 있어서 문제가 없었던 적은 없지만 현재는 ‘공교육의 위기’라는 말이 나올 정도로

그 위기의식이 팽배해졌다. 1장에서 확인했듯이 미국을 비롯한 주요 선진국들에서도 21세기

교육 생태계의 변화를 인식하고, 새로운 역량을 갖춘 인재를 육성하기 위해 분주히 노력을

하고 있다. 우리나라도 현재의 교육문제를 극복하고 공교육의 본질인 교육의 평등과 인간의

전면적 발달이 이루어질 수 있도록 새로운 교육 패러다임을 모색할 필요가 있다. 즉 우리가

그동안 교육에서 등한시해 온 공공성과 민주주의를 복원시키고 이를 강화하여 교육체제를

새롭게 정립해야 할 과제가 등장한 것이다. 이러한 공공성에 입각한 교육체제의 형성은 이

전과는 다른 새로운 교육거버넌스를 필요로 한다. Learning Futures(Keri Facer, 2011)의 저

자는 본인 책에서 미래를 만들어가는 학교가 되기 위한 조건 중의 하나로 “국가는 학교를

위한 새로운 거버넌스 및 책무성 제도를 마련해야 한다”고 하였다. 이는 지역사회와 학교가

교육 목적에 대하여 공동 참여하여 대화를 나눌 수 있도록 새로운 학교경영구조를 개발하는

것을 의미한다. 학생, 학부모, 그리고 지역사회 간의 의미 있는 대화를 바탕으로 하여 교육

목적과 가치에 대한 이야기는 물론 더 나아가 평가에 대한 대안적 아이디어들과 학업 성공

에 대한 협상과 대화가 이루어질 수 있어야 하는 것이다. 우리나라 역시 현재 협력적 거버

넌스 등 이와 유사한 개념의 교육거버넌스가 논의되고 있으며, 여기서는 ‘국가교육위원회’와

같은 국가 수준의 거버넌스를 먼저 언급하고자 한다. 그 외의 국제적 수준, 지역 수준, 학교

수준 등에서의 거버넌스는 지속적인 내부 학습과 외부의 도움을 통해 향후 서술할 예정임을

밝혀둔다.

1 장. 거버넌스의 개념

__________________________________________________________

- 2 -

l 거버넌스의 개념

거버넌스(governance)에 대해 Bevir(2007)는 “사회적 조정·관리의 양상”으로, Osborne와

Gabler(1992)는 “사회문제를 해결하고 사회수요를 충족시키는 과정”으로, Meuleman(2006)은

“사회적 문제를 해결하기 위해 정부, 공공기관, 사적 부문, 시민사회가 가담하는 상호작용의

총체”라고 각각 규정한 바 있다. 하지만 거버넌스는 공동 문제 해결을 위한 사회적 조정의

주체와 방식을 어떻게 상정할 것인가 하는 점에 있어 견해가 서로 다르기 때문에 국내에서

학문분야와 관심영역에 따라 다양하게 해석되어 왔다. 구체적으로 행정학 분야에서는 새로

운 국가통치 행위 및 방식을 의미하는 ‘국정관리’로, 정치학 분야에서는 다원적 주체들 간의

협력적 통치방식을 의미하는 ‘네트워크 통치’나 ‘협력적 통치’로, 경제학에서는 공동체적 ‘자

율관리체계’ 혹은 ‘자치제도’로, 그리고 사회학 분야에서는 국가나 시장과 구별되는 ‘사회의

자연스러운 조정양식의 원형’이나 ‘자기조직적 네트워크’로 정의하고 있다(신현석, 2010). 이

처럼 우리나라에서 거버넌스 개념은 그동안 ‘통치’, ‘협치’, ‘지배구조’, ‘국정운영’, ‘의사결정

구조’, ‘정책결정구조’ 등의 용어로 번역되어 왔고, 근래에는 영어 발음 그대로 사용하는 경

향을 보이고 있다. 거버넌스가 이같이 다양하게 정의되지만 여기에도 공통적으로 발견되는

요소가 있는데, 이를 정리하면 다음과 같다(신현석, 2010).

Ÿ 정부 혹은 정부를 넘어선 제도 및 행위자들과의 복합적인 상호작용

Ÿ 국가가 직면한 사회문제를 해결하는데 있어서 정부와 사회행위자들 간의 경계가 무너져

가는 일련의 패턴

Ÿ 국가가 집단행동을 해결하는데 있어서 정부와 사회행위자들 간의 연계된 권력관계를 포

함

Ÿ 정부를 넘어선 사회행위자들 간의 독립적인 자치네트워크를 포함

Ÿ 수직적 정부권력에만 의존하지 않는 또 다른 형태의 사회문제 해결방식

거버넌스의 의미를 밝히려는 논의들은 주로, 다스림(governing)의 과정에 누가 주체로 참

여하고 그들이 어떤 방식으로 다스리는지 즉, ‘주체’와 ‘방식’이라는 두 가지 측면에 관심을

집중해왔다.

l 거버넌스의 주체

공적 업무의 조정 기능을 담당하는 주체가 정부영역의 행위자에서 민간의 다양한 행위자

는 물론 국제기구, 다국적 기업, 초국가적 이익단체 등으로 이미 다변화되고 있다(Kooiman,

2003). 사회적 조정의 주체를 특정하기보다는 다양한 행위자들로 그 범위를 확대하고 있는

것이다.

- 3 -

l 거버넌스의 방식

사회적 문제를 해결하고 갈등을 관리하는 조정 방식은 수없이 다양하나, 그 방식을 크게

유형화하면 「1) 법규상의 근거에 따라 계층제적 위계에 의해 조정하는 방식, 2) 고객 만족

과 효율성을 주요 가치로 추구하면서 참여자의 자율과 자유경쟁 원리에 따라 조절되게 하는

방식, 3) 다양한 조직들이 자발적으로 상호 의존하면서 사회문제 해결에 협력하는 방식」

이렇게 셋으로 구분할 수 있다. 이 세 가지 방식의 특징은 각각 계층제, 시장, 네트워크로

명명할 수 있는데, 이 가운데 무엇이 주도적인 방식으로 통용되는가 하는 점은 시기적으로

차이를 보인다. 즉, 서구에서 공공행정의 진화를 세 단계로 구분한 바에 따르면(Meuleman,

2006), 1950년대 이후 1980년대 초까지를 계층제 거버넌스의 시대, 1980년대 초에서 1990년

대 중반까지를 시장 거버넌스의 시대, 1990년대 중반 이후를 네트워크 거버넌스의 시대로

각기 규정한다. 그러나 거버넌스의 방식 변화가 항상 계층제→시장→네트워크의 순서로 진

행된 것은 아니다. 그 변화는 정치 시스템이나 정책의 영역에 따라 다른 모습으로 나타났기

때문이다(Jordan et al., 2005). 마찬가지로, 특정 거버넌스 방식이 각기 다른 거버넌스 방식

을 완전히 대체하고 독점적으로 통용된 적은 없으며, 항상 세 가지 거버넌스 양식이 혼재되

어 왔다(Exworthy et al., 1999). 하지만 모든 정치 시스템에서 공통적으로 나타나는 현상은

시장과 네트워크가 계층제의 대안으로 대두되고 있다는 것이다.

다양한 유형의 거버넌스가 존재하겠지만, 대표적인 분류를 보면 아래와 같다.

<표-1> 거버넌스의 모형 비교1)

운영주체 Peters&Pierre(2005) Kooiman(2003) 권기헌(2008)

국가

(국가중심)국가통제모형 계층제 거버넌스모형 전통적 거버넌스모형

사회

(시장 및

시민사회

중심)

자유민주주의모형

국가중심조합주의모형

사회중심조합주의모형

협력 거버넌스모형 NPM적 거버넌스모형

네트워크 자기조정네트워크모형 자치 거버넌스모형 뉴 거버넌스모형

l 교육거버넌스의 개념

교육 분야에서 “거버넌스”라는 말을 처음 사용한 학자는 Sergiovanni로, 그는 공동 저술

한 「Educational Governance and Administration」에서 교육거버넌스를 연방정부, 주정부,

지방정부에서의 정책형성 과정과 정치체제로서의 학교 그리고 공립학교의 법률적 관계를 포

1) 전통적 행정모형이 관료적 계층제에 의존하고, 신공공관리(New Public Management: NPM)가 시장기제(가격,

경쟁, 유인)를 강조한다면, 뉴거버넌스는 시장과 시민사회와의 보다 많은 협력과 조정, 타협과 연계, 참여와 네

트워크에 의한 문제해결 방식을 추구하는 대안적 거버넌스 모형임(권기헌, 2008)

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괄하는 교육 전반에 관한 국정운영 혹은 통치로 보았다(1980). Cooper 등(2004)은 교육거버

넌스를 교육활동이 전개되는 다양한 장면에서 누가(who) 무슨 수단과 방법을 사용하여 어

떤 과정을 거쳐 교육(기관)을 통제하는지에 관한 의사결정을 내리고 정책을 개발하는 과정

이라고 하였다. 국내에서 교육거버넌스는 ‘교육에 대한 국정운영’(안기성, 1997), ‘교육통치’

(이일용, 1997), ‘지배구조’(서정화, 2007), ‘결정구조와 결정과정 혹은 결정방식’(주삼환,

2007), ‘네트워크 조직과 공·사적 부문의 파트너십’(조동섭, 2007) 등과 같이 다양하게 해석이

되어 왔다. 교육거버넌스에 대한 이러한 다의적인 이해는 거버넌스에 대한 개념적 혼란에서

오는 문제임을 알 수 있다. 이와 같은 어려움이 있음을 밝히며, 여기에서는 교육거버넌스를

“조직 공동의 교육문제 해결을 위한 다양한 참여 주체 간의 사회적 조정 방식”으로 정의하

고자 한다. ‘조직’이라 함은 공동목적을 추구하는 구성원 사이의 모든 결합체를 통칭하는 것

이다. 그러므로 전통적인 공공행정 조직인 국가나 정부뿐만 아니라 개별 국가나 정부를 구

성원으로 하는 UN과 같은 초국가 조직과 EU나 APEC 같은 지역 국가 조직도 포함한다.

이를 수준별로 분류해보면 다음과 같이 나눌 수 있다.

Ÿ ‘국제적 수준의 거버넌스’(global or regional governance)

Ÿ ‘국가 수준의 거버넌스’(national governance)

Ÿ ‘지역 수준의 거버넌스’(local governance)

Ÿ ‘학교 수준의 거버넌스’(school governance 혹은 university governance)

여기서 ‘공동의 교육문제’라 함은 하나의 조직을 운영하고 관리하는 과정에서 대두되는 여러

가지 교육문제 가운데 조직 전체의 공통 관심사와 관련된 문제를 의미한다. 그러므로 적어

도 조직의 일부 분파나 구성원에 국한된 문제를 해결하기 위해 동원하는 조정 기제에 대해

서는 거버넌스 개념이 적용되지 않는 것으로 본다. ‘다양한 참여 주체’라 함은 그 공동의 교

육문제를 해결하는 일과 관련하여 제도적인 권한이나 전문적 식견 혹은 이해관계를 가지고

그 해결과정에 참여하는 모든 집단이나 구성원을 가리키며, 이들은 각각 합당한 정도만큼

참여하고 또한 그 정도만큼의 권한과 책임을 지는 것으로 충분하다. ‘사회적 조정 방식’은

문제해결 과정에 참여하는 다양한 집단과 구성원의 사고와 행위를 규율하고 안내하는 여러

가지 방식을 함께 가리킨다. 가장 이상적인 조정 방식으로 말하자면, 자율적인 참여자들이

호혜적인 의존성에 기반을 두어 자발적으로 협력하는 것이다. 그러나 이러한 조정 방식이

실제로 얼마나 실현가능한가에 대해서는 확실히 말하기 어려우며, 사회적 조정이 오직 그러

한 호혜적 협력으로만 이루어진다고도 할 수 없다. 그러므로 거버넌스를 ‘협력에 의한 통치

[協治]’라고 하거나 ‘공동 통치[共治]’라고 하는 것은 거버넌스의 일부 특징만을 부각시킨 것

이라고 할 수 있다. 다양한 참여 주체가 상호 협력만 하는 것은 아니기 때문이다. 즉, 그 상

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호 작용과 사회적 조정은 손익 계산, 정치적 협상, 회유와 설득 등을 포함하여 다양하고 복

합적으로 이루어지는 것이다.

이와 함께 거버넌스의 개념과 구별이 모호한 용어로 리더십이 있는데, 이들 용어 사이의

차이점을 구별하면 다음과 같다(Paul T. Hill, 2011). 리더십이 조직에 변화를 야기할 수 있

는 조직을 이끄는 관리인의 재량권 사용이라고 한다면, 거버넌스는 확립된 정책과 절차, 분

산된 권한, 요구되는 협의, 그리고 다수의 독립적인 승인 활동에 따른 리더십에 대한 제한이

라고 볼 수 있다. 이와 같은 정의에 따르면 리더십과 거버넌스는 음과 양의 관계와 같다. 거

버넌스는 예측가능성과 명료함을 만들어내고, 리더십을 제한하고 때로는 억압하기도 한다.

리더십은 거버넌스가 주는 제한들 내에서 발휘될 수 있지만, 때로는 그 제한들을 피하거나

없애려는 노력으로도 나타날 수 있다.

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세계적 영향(Global influences) 예) IEA(International association for the Evaluation of Education), OECD(Organization for Economic

Cooperation and Development), UNESCO, 인권과 환경 NGO 단체

주(State) (입법, 주 보조, 규제)

연방정부(Federal) 시민단체(Civil society) (규제, 개별보조금, (재단, think-tanks, 이익단체들, 입법부의 판정) 전문가 단체 혹은 노조단체)

지역 학구(學區) (Local school districts)

학교 위원회(School boards) 시장의 권한(Mayoral control)

생각해 봅시다!

교육거버넌스에 관한 국·내외 선행연구에서는 무엇이 논의되고 있는가?

선행연구를 통해 교육거버넌스의 새로운 방향을 확인할 수 있는가?

2 장. 국가수준 교육거버넌스에 대한 선행연구

___________________________________________________________

앞서 개념에서 설명한 교육거버넌스의 주체별 영향력을 그림으로 나타내면 다음과 같다.

이는 미국의 상황을 설명한 ‘The politics of American Education (Joel Spring, 2011)’에서의

내용을 정리한 것이다.

국제적으로 국가 간 교육을 비교하는 데이터를 제공하는 두 단체는 IEA와 OECD, 그리고

이 두 기관에서 제공하는 시험들이다(TIMSS, PIRLS, PISA). UNESCO나 UN과 같은 정부

간 기관(intergovernmental organization)들은 평생학습(Learning throughout Life), 모든 학

생들을 위한 교육(Education for All), 유아교육, 기술과 직업교육 및 훈련, 과학과 수학, 리

터러시, 교사교육, 통합교육, 인권교육, 지속가능한 개발을 위한 교육(Education for

Sustainable Society) 등 세계적 교육문제를 다루며, 이러한 교육적 담론과 이슈들은 전 세

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<그림-1> The Triple P Core Components

계의 교육정책에 영향을 미친다. 이처럼 현재의 교육은 다양한 주체들과 서로 영향을 주고

받고 있다. 하지만 세계교육문화에 대한 PISA와 TIMSS의 영향력 연구에서 David Baker와

Gerald LeTendre는 이와 같은 시험들이 독일을 국가교육위기에 처하게 만들었고, 전 세계

가 국제시험의 결과를 사용하여 학교교육을 평가하게 되었다고 주장하기도 하였다. 이는 한

국 역시 마찬가지로, 여기서 짚고 넘어가고 싶은 것은 교육의 중앙집권화와 세계화가 인적

자본 이데올로기를 옹호하며, 학교 거버넌스를 국가가 중앙에서 관리하는 것은 사회적 정의

문제, 삶의 질 향상추구 등을 교육의 목적으로 두는 집단에게는 별 혜택을 주지 못한다는

점이다.

Michael Fullan, Peter Hill, Crevola는 미국의 교육 개혁이 지속성을 지니지 못한 점을 고

민하며 연구를 통해 새로운 교육 시스템의 모델을 제시하였다(Breakthrough, 2006). 그들은

직접 교수(Direct Instruction)2) 접근법이 학생들을 독립적인 학습자가 되지 못하게 하고, 새

로운 것을 마주할 때 학생들 스스로 무엇을 해야 하는지를 알지 못하게 방해한다고 보았다.

이를 바탕으로 제안한 것이 Breakthrough System이다. 이는 아래의 그림처럼 세 개의 핵

심요소로 이루어져 있다.

여기에서 도덕적 목적(Moral Purpose)은 이 세 개

의 P요소들을 묶어주는 구심점 역할을 하며, 그 요

소들 각각은 서로 상승작용을 하도록 연결되어 있

다. Personalization은 학습자 개개인을 교육의 중심

에 두고 매 순간에 학생의 학습 수준에 맞는 교육

을 제공하고, 동기부여를 해주는 것이다. 학생은 물

론 교사, 가정, 학교가 서로 협력하여 학생을 중심

에 두는 맞춤형 학습을 구현해야 하며, 이것이 가

능하게 되면 학교선택제에서 발생하는 불화들이 사

라지거나 혹은 모두가 납득할만한 수준으로 낮아질

것이다. Precision은 각 개인의 학습적 필요를 정확하게 나타내기 위한 것으로 최근의 ‘학업

성취도 평가(assessment for learning)’의 결과가 각각의 학생들 학업향상으로 연결되지 못

하고 있는 약점을 극복하기 위해서 필요하다. 즉, 산발적으로 발생하고 있는 데이터를 능률

적으로 묶고, 그 분석을 자동화하여 개인맞춤교육이 모든 교실에서 지속적으로 일어날 수

있도록 교실 수업에 대한 환경을 마련하기 위해 필요한 것이다. Professional Learning은 교

사의 전문성 개발을 위한 것으로 이를 위해 NSF(National Science Foundation)는 ‘Six

2) Direct Instruction(직접 교수): 원리나 내용을 깨닫게 하는 것이 아니라 행동주의 이론에 입각하여 연속적이고

구조화된 학습 자료를 명시적이고 반복적으로 제공하는 교사 중심의 수업방법 (네이버 지식사전)

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<그림-2> Breakthrough Framework

Drivers Model’을 제시하였다. ‘1) 포괄적이고 표준에 근거한 교육과정의 이행, 2) 광범위한

개혁을 지원하는 시종일관된 흔들림 없는 정책 개발, 3) 개혁을 뒷받침하도록 계획된 모든

자원들의 집중, 4) 학부모, 정책입안자, 고등교육 연구소, 경제/산업계, 재단으로부터의 폭넓

은 지원, 5) 해당 프로그램이 학생 성취도에 긍정적으로 영향을 미친다는 넓고 깊은 증거들

의 모음, 6) 과거에 충분히 제공하지 못했던 것을 포함하여 모든 학생들의 성취도를 향상시

키는 것’으로 이를 통해 교사들의 전문성 개발이 교실현장으로 연결되도록 노력하였다. 이처

럼 이들의 연구는 교실과 학생을 중심에 두고 이루어졌다.

아래의 <그림-2>은 위의 Breakthrough 3개의 핵심요소를 기초로 한 틀이다. 그림에서

보듯이 내부에는 3개의 핵심요소가 있고, 이를 6개의 핵심 기능들이 지원하고 있다. 그리고

그 안의 내용들을 학교, 지역, 국가 세 수준에서 조화롭게 조직화하도록 리더십과 코디네이

션이 존재한다. Assessment Literacy는 학습의, 학습을 위한 평가를 통해 학습에 대한 정보

를 주는 기준과 대상, 그리고 데이터의 사용을 포함한다. 기준과 대상은 학생 성취도에 대한

기대치를 나타내며, 평가 데이터의 사용은 각 개인별 학생의 학습 상황을 파악하고 앞으로

의 학습계획 수립을 위해 필요하다. School and Classroom Organization은 맞춤형 학습에

대한 명시적 지원을 하는데 도움이 되는 조건들을 확립하고 지속적으로 개선하는 것을 포함

한다. Classroom Teaching은 교실에서 개별 학생들이 필요로 하는 학습에 맞춰 체계화된

효과적인 교수법으로 이루어져 있다. Professional Learning Communities는 학교 내에 존재

하는 것뿐만 아니라 다른 학교, 지역

사회, 주(국가)를 연결하는 전문적 네

트워크와의 관계를 통해 규정될 수

있는 모든 학습에 대한 것들을 포함

한다. Intervention and Assistance는

최상의 교실환경에서 가르침에도 불

구하고 학생들이 만족스런 성과를 보

이지 못할 때 요구된다. 장애를 가진

학생, 결손 가정의 학생, 또는 정서가

불안한 학생 등은 적시의 효과적인

개입이 필요하며, 낮은 성취를 보이

는 학생들은 일대일이나 소그룹의 학

습을 통해 동기를 부여하고 참여적인

학습자로 변화시킬 수 있다. Home, School, and Community Partnerships는 가정과 학교,

지역 사회가 함께 연결하여 학생의 학습을 돕는 것을 의미한다. 이러한 모델을 통해 현재의

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표준화 중심의 교육을 새롭게 바꾸고자 하는 연구가 이루어지고 있다.

아래의 그림은 국내 교육거버넌스의 구조를 나타낸 것이다. 이를 바탕으로 국내의 교육거

버넌스에 대한 선행연구를 살펴보도록 하겠다.

<그림-3> 국가 수준의 거버넌스에서의 국가기관과 비국가기관의 상호작용3)

신현석(2010) 등은 ‘교육 공동체 거버넌스 모형’을 제시하였는데, 이 교육공동체 거버넌

스 모형은 교육정책을 추진함에 있어서 교육공동체의 구성원인 정부, 학교(교원), 지역사회,

학부모, 기업의 참여와 협력을 바탕으로 긴밀한 의사소통과 네트워크를 강조하며(권대봉·신

현석, 2003), 협력 거버넌스가 정부와 민간의 상호존중의 원리(principle of reciprocity)에 기

초한 협력관리(co-governance)를 중시하는 것(권기헌, 2008)과 마찬가지로 교육공동체 거버

넌스도 이러한 원리와 거버넌스를 지향한다(신현석, 2006). 즉 교육공동체 거버넌스 모형은

교육공동체의 개념에 거버넌스의 실제적 의미를 결합한 모형이다. 거버넌스의 본질적 의미

와 거리는 있지만 파생된 부분적 개념으로서 교육의 통치구조 혹은 교육 정책 추진 체계에

대한 교육공동체적 접근 논의는 그동안 계속 있어 왔다.

교육의 통치구조 혹은 교육정책 추진과 관련하여 교육공동체에 대한 논의는 문민정부에서

‘학교공동체’라는 이념을 지향하여 학교자치의 혁신방안으로 제안된 학교운영위원회에서 비

롯되었다. 그리고 국민의정부에서는 학교자치의 차원을 넘어 기초자치단체 수준의 지역차원

으로 확대하여 본격적인 교육공동체에 의한 정책추진을 기획하였다(이종태, 1999). 국민의정

부는 교육개혁의 철학을 ‘교육공동체 형성을 통한 교육개혁의 추진’으로 설정하고, 중앙교육

3) 출처: 이종재·이차영·김용·송경오(2012), 한국교육행정론

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거버넌스의

개념쟁점 대립 당사자 대표적 정책사안

교육지배구조

방식국가통제 vs 지방통제

중앙정부 vs

시·도 교육청(일부)

교원능력개발평가, 국가

수준 학업성취도 평가,

학생인권조례, 자사고 지

정과 특목고 신설 등

교육통치

이념보수이념 vs 진보이념

정부·여당 vs

야당·진보교육감무상급식

개혁기구인 ‘새교육공동체위원회’를 설치하여 교육공동체 시민운동을 통한 교육개혁 추진을

도모하였다. 동 위원회는 시·군·구 기초자치구역에 지역별 모임을 만들어 지역의 교원, 학생,

학부모, 지역주민들이 교육개혁의 추진 주체가 되는 ‘현장중심’의 ‘상향식’ 교육개혁이나 ‘범

시민운동 방식’의 교육개혁을 추진하고자 하였다. 참여정부에 들어와서는 교육공동체의 필

요성이 주로 공교육의 내실화(이종재 외, 2001; 교육인적자원부, 2002)와 교직사회의 갈등해

소(이군현 외, 2004; 서정화, 2003)를 위한 목적으로 운위되었다. 참여정부 말기에 대통령 선

거를 앞두고 이인규(2007)는 새 정부에서는 국민교육주권 실현을 위해 교육 지배구조가 바

뀌어야 한다고 주장하면서 문제 해결의 새 패러다임으로 ‘좋은 거버넌스(good governance)’

를 제안하였다. 즉, 국가, 시장, 시민사회로 구성된 외부적 거버넌스 정착을 위해 국가교육혁

신기구, 교육부, 교육청, 단위 학교에 이르기까지 대대적인 교육 지배구조의 혁신이 필요하

다고 주장한 것이다. 이것이 MB정부에 와서는 학교 자율화 정책의 추진과 관련하여 정책

취지에 부합되는 교육공동체의 역할이 거버넌스 관점에서 새롭게 조명되기도 하였다(박정

주, 2008; 정제영, 2008).

또한 신현석(2010)은 이러한 교육공동체의 개념을 담은 모형이 제도화되어 운영될 때 반

드시 ‘1) 구성원 간의 상생의식 공유, 2) 구성원의 자발적인 참여, 3) 구성원이 민주적이고

합리적으로 의사소통을 할 수 있는 구조의 창출’ 이라는 세 가지 요인을 갖추어야 한다고

강조하였다. Kooiman(1993), 진동섭(2004), 조동섭(2007) 등은 공동체적 관점의 협력 거버넌

스로서 교육공동체 거버넌스는 공동체 구성원들이 통치하거나 정책을 추진하는 각 수준에서

형성된 네트워크에서 자발적으로 함께 방향을 정하고(co-steering), 문제 해결의 내용과 과

정을 함께 규제하며(co-regulation), 서로를 함께 지도하는(co-guidance) 모습을 갖추어야 한

다고 보았다.

앞에서 언급하였듯이 ‘거버넌스’란 협치가 주요 특징이지만 그 안에서 발생하는 갈등 조

정 역시 필요하다. 다음의 선행 연구는 교육거버넌스가 갖는 갈등의 쟁점을 살펴보고, 그에

대한 대안을 제시한 것이다.

l <표-2> 거버넌스의 갈등과 쟁점

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관계 법규의 정비와 명확화 (단기 과제)

1. 교원능력개발평가의 갈등: 법규적으로 평가의 시행 근거를 법률이나 대통령령에 근거

하지 않고 시·도 교육감이 제·개정하는 시·도 규칙으로 한다.

지방교육자치

권한일반자치 vs 교육자치

시·도지사협의회 및 정치권

vs 시·도교육감협의회 및

교육계

시·도교육감 선출, 지방교

육행정의 권한

이 중에서 몇 가지 정책 사안을 살펴보면 다음과 같다. 교원능력개발평가를 둘러싼 갈등

은 법규적인 관점에서 평가시행 근거를 법률이나 대통령령에 근거하지 않고 시·도 교육감이

제·개정하는 시·도 규칙으로 하였기 때문에 나타난 현상으로, 거버넌스적 관점에서는 정부의

정책으로 이미 천명한 교원능력개발평가에 대한 국가통제와 시·도 교육감의 자치적 권한 간

의 갈등으로 해석할 수 있다. 국가수준 학업성취도평가를 둘러싼 갈등은 표면적으로 교과부

와 지방자치단체의 교육에 관한 권한이 관계 법령에 추상적 내지는 일반적으로 기술된 데서

기인되었다. 즉, 초중등교육법 제9조의 해석에 대한 이견, 교육기본법 제17조의 애매모호한

규정, 지방교육자치에 관한 법률 중 교육감의 권한(제20조)의 일반적인 규정 등에서의 법규

해석 차이에서 비롯된 것으로, 거버넌스적 관점에서는 국가수준 학업성취도평가는 지역 학

교의 교육과정 운영을 둘러싼 교육지배구조의 방식이 국가 중심적이어야 하는가 아니면 지

방자치 중심적이어야 하는가에 대한 갈등이 내재화되어 있다고 볼 수 있다. 거버넌스적 관

점에서 학생인권조례의 제정은 지방교육자치권의 적극적인 발동이라고 볼 수 있고, 조례의

내용이 초중등교육법 상의 조항과 일부 배치된다는 점에서 상위법 제·개정을 통해 정책을

추진하는 정부의 통제방식에 대한 도전으로 비춰질 수도 있다. 자사고 지정과 특목고 신설

에 있어서 법률적 관점에서는 초·중등교육법시행령에 자사고의 지정·고시 절차에 관한 규정

은 있으나, 지정·해제에 관한 절차 규정은 없어 갈등이 발생한 것으로, 거버넌스적 관점에서

는 시·도 교육청의 자사고 지정·해제는 정부가 추진하고 통제하는 학교정책에 대한 지배구

조의 재편을 요구하는 신호탄이라 할 수 있다. 이처럼 현재의 교육거버넌스 구조에서는 많

은 갈등이 쟁점화 되고 있으며, 그 쟁점이 문제해결을 위한 정책화에 이르지 못하여 소모적

인 정쟁으로 장기화될 경우 예견될 수 있는 국민의 분열과 그에 따른 사회비용 그리고 교육

의 희생은 큰 문제가 될 수 있다. 따라서 이러한 비용과 희생을 최소화하기 위하여 교육거

버넌스의 갈등 해소를 위해 합리적인 의사소통의 과정을 통한 대화와 협력, 이를 바탕으로

한 새로운 정책의 설계가 필요하다. 따라서 여기에서는 교육거버넌스에서 쟁점이 되고 있는

정책을 중심으로 단기적으로 해결 가능한 과제에서부터 중기 및 장기적으로 해결할 수 있는

과제의 형식으로 의제화하여 정리해본다(신현석, 2010).

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Ÿ 차후 교원능력개발평가 시행 근거를 법률(초중등교육법)에 두고, 구체적인 사항은 대통령령으

로 명시해야 한다.

2. 국가수준 학업성취도평가의 갈등: 법규적으로 교과부와 지방자치단체의 교육에 관한

권한이 관계 법령에 추상적이고 일반적으로 기술되어 있어 법률 해석에서의 이견이 발

생한다.

Ÿ 법령에 국가사무와 지방사무의 권한 근거를 명확히 구분하여 명시하는 것이 우선 필요하다.

3. 학생인권조례의 갈등: 학생인권, 체벌에 관한 교육적 합의가 미흡한 상태에서 나타난

이념적 쟁점이기도 하지만 학생인권 관련 근거를 시·도의회에서 제정하는 조례로 하였기

때문에 나타난 필연적 현상이다.

Ÿ 교육적 논의와 사회적 합의를 통해 합리적인 수준에서 합의하여 초중등교육법 등 법령에 의해

그 권한 근거를 구체적으로 명시하는 것이 급선무이다.

Ÿ 학습자, 수요자 중심의 교육개혁을 위해서는 학생인권에 대해 적극적인 자세로 임하고, 교육적

목적의 체벌을 인정하는 현 규정(초중등교육법 제18조)은 어떤 형태로든 변화가 불가피하다.

4. 자사고 지정과 특목고 신설에 관한 갈등: 법규적으로 초중등교육법시행령에 자사고

지정·고시 절차에 관한 규정은 있으나 지정해제에 관한 규정이 없는데서 비롯되었다.

Ÿ 향후 교육적 논의와 사회적 합의를 통해 교육감의 재량권 한계에 대한 합리적 수준의 대안을

도출하여 초중등교육법 및 지방교육자치에관한법률 등에 자사고 지정 및 특목고 신설에 관한

권한 근거를 구체적으로 명시해야 한다.

지방교육 자치의 발전적 정착을 위한 교육행정체제의 개선 (중기 과제)

1. 교과부와 교육청 간에 교육발전 및 개혁을 위한 동반적 관계 구축이 모색되어야 한다

(교육과학기술부, 2010.7).

Ÿ 국가-지방 간 권한 및 책임 명확화를 위한 원칙과 기준을 확립하고 행정 기능의 분명한 배분

이 필요하다.

Ÿ 단기적으로는 법규 정비를 위한 노력을 함과 동시에, 법해석의 시각 차이를 최소화하기 위해

주요 정책별로 ‘핵심 추진사항’과 ‘협의·조정사항’을 명기하여 정책 혼선과 갈등이 야기되는 사

안에 대해서는 반드시 사전 정책 협의를 통해 조정해 나가도록 한다.

Ÿ 중앙-지방간 교육정책 협력·조정의 창구로 전국교육감협의회를 임의적 단체에서 법정기구로 전

환하는 것도 하나의 방법이다.

Ÿ 시·도 자율통제라는 지방교육자치의 원칙이 구현될 수 있도록 기존의 책무성 제고 수단인 학교

정보공시, 시·도 교육청 평가, 지방교육재정 분석·진단 등을 합리적으로 개선하고 서로 연계하

여 시너지 효과를 제고할 수 있도록 해야 한다(교육과학기술부, 2010.7).

Ÿ 지방교육의 발전을 위하여 지역적 특수성을 교육행정에 적극 반영할 수 있도록 지방교육행정

기관에 최대한 자율성이 부여되고, 시·도 교육청도 교과부의 정책추진에 따른 중간 기점의 역

할에서 벗어나 교육기획과 정책개발 기능을 수행할 수 있도록 자체 역량을 키워나가야 한다(윤

정일, 2000).

2. 교육자치와 일반자치 간에 연계·협력 활성화(교육과학기술부, 2010.7)

Ÿ 교육청과 시·도청의 지방교육발전에 대한 책임의식의 공유와 쌍방의 교육협력에 대한 마인드의

전환을 통해 동반자로서의 관계를 모색해야 한다.

Ÿ 시·도 교육청과 시·도청에 연계협력을 위한 전담부서를 설치하며, 교육협력관 제도 등을 통해

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상호 이해를 위한 인사교류를 활성화한다(교육과학기술부, 2010.7).

Ÿ 해당 시·도에 교육정책 자문기구를 교육청과 시·도청에 각각 설치하지 말고 두 기관이 공동으

로 운영하는 것도 하나의 방법이다.

3. 지방교육행정의 재원 확보를 위한 중앙 및 지방 정부의 협력이 실질적이어야 함

Ÿ 무상급식을 비롯한 교육복지 정책에 대한 합리적인 이해와 교육재정의 현실을 감안하여 그 정

책을 재정수준에 따라 단계적으로 추진해나갈 필요가 있다.

Ÿ 여야, 중앙정부 및 지방정부, 교과부와 진보 교육감의 책임 있는 대화와 이해의 공유 그에 따

른 정책 소통이 지방교육행정의 재원확보를 위한 실질적인 협력을 이끌어 낼 수 있을 것이다.

협력적 교육거버넌스의 구축 (장기 과제)

Ÿ 협력적 거버넌스의 구축은 ‘구조 혹은 제도의 개선’이 아니라 ‘참여와 신뢰 그리고 파트너십의

형성’을 의미하므로 단기, 중기 과제를 통해 어느 정도 협력적 거버넌스의 조건이 성숙되어야

가능할 수 있다.

Ÿ 현재는 여전히 형식적인 다양한 계층의 참여가 있을 뿐, 여전히 최소한의 진입만 허용되는 정

부주도의 국가통제를 기반으로 하는 계층제 거버넌스모형(Kooiman, 2003)을 따르고 있다.

Ÿ 학교자율화정책에서도 나타나듯이 교과부는 여전히 신공공관리적 정책추진을 선호하는데 이러

한 교육정책의 추진방식은 ‘자율화’라는 교육정책기조에 맞지 않을 뿐만 아니라 교육공동체 구

성원의 역할을 간과하고 있다는 지적을 받고 있다(박정주, 2008; 정제영, 2008).

Ÿ 공동체적 관점의 협력적 거버넌스로서 교육공동체 거버넌스는 공동체 구성원들이 통치(혹은 정

책추진)의 각 수준에서 형성된 네트워크에서 자발적으로 함께 방향을 정하고(co-steering), 문

제해결의 내용과 과정을 함께 규제하고(co-regulation), 서로 함께 지도한다(co-guidance).

구분 협력적 거버넌스 참여적 거버넌스

이념 기반 공동체주의 자유주의

정책 결정지방정부, 이해당사자(지역주민),

시민단체

지방정부, 이해당사자(지역주민),

(시민단체)

정책 집행지방정부, 이해당사자(지역주민), 시장,

시민단체지방정부, (시장), (*시민단체)

정책 평가 **과정적 **사전적

정책 책임 분명 불분명

행정투명성 높음 중간

다음의 선행연구로는 현재 가장 많이 논의되고 있는 ‘협력적 거버넌스’에 대해 알아보고

자 한다. 협력적 거버넌스는 정부와 민간의 상호존중의 원리(principles of reciprocity)와 파

트너십에 기초한 협력관리와 의사소통을 중시한다는 점에서 국가관료제 중심의 계층제를 토

대로 하는 위계적 거버넌스보다 국가중심성에서 사회중심성으로 진일보한 형태의 거버넌스

이다(Kooiman, 2003).

l <표-3> 협력적 거버넌스와 참여적 거버넌스의 비교

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하나. 네트워크 관리 주체

둘. 네트워크 운영 형태

* 참여적 거버넌스에서는 정책집행이 주로 정부에 의해 정책집행이 이루어지며, 간혹 민간은 정부의

위탁을 받아 집행에 참여할 수 있다.

** 정책평가 단계에서 협력적 거버넌스 하에서는 정책과정 내내 지속적인 의견교환과 협력을 통해 정

책평가가 진행되는 반면, 참여적 거버넌스에서는 사전적으로 정책의 필요성을 인식하고 타협을 이끌어

내는 데 그치며 정책평가 과정에는 개인으로 참여하는 경우가 많다.

신현석(2011)이 제시한 협력적 거버넌스의 설계 방향을 정리해보면 다음과 같다.

Ÿ 협력적 거버넌스는 “교육행정 시책을 결정 및 집행하는 과정에서 정부, 시민, 기업 등과

같은 다양한 이해당사자들이 참여하고 협력하여 (교육)발전을 추구해 가는 네트워크 체

제”이다(최영출 외, 2006).

Ÿ 위 개념으로부터 협력적 거버넌스의 구성요소는 다양한 행위자들의 상호작용에 의해 형

성되는 네트워크라는 것을 알 수 있다.

Ÿ 신현석(2010)은 교육정책의 추진과정에서 정부는 네트워크의 관리자 역할을 수행하되 다

른 당사자들과 같은 평등한 당사자 자격으로 참여하는 것이 바람직하다고 하였다. 여기

서 네트워크 관리의 역할은 기존의 거버넌스에서처럼 위계적 통제 혹은 정치적 영향력을

발휘하여 소기의 목적을 달성하는 데 있는 것이 아니라 ① 네트워크의 소집과 지원, ②

전문적인 지식과 기술 및 정보의 제공, ③ 네트워크 소통에서 중재 및 조정 등 수평적

입장에서 관리 업무를 수행하는데 초점을 맞추는 것이 바람직하다고 보았다.

Ÿ 현실적으로 교육의 협력적 거버넌스를 선도하는 실질적인 대의적 상설 기구가 최고 의사

결정기구로서 필요하다(예: 국가교육위원회).

Ÿ 교육의 전문적인 사안이나 특별한 이슈 등에 대해서는 상설 기구를 통해 특별 전문기구

가 상황에 따라 설치되어 융통성 있게 구성·운영되는 것이 바람직하다(예: 교육청 차원

의 교원평가 기구).

Ÿ 기존의 위원회처럼 무엇을, 어떻게, 어디까지 다루어야 하는지 모르는 명목적인 운영조

직, 1년에 한두 차례 보고만 받고 헤어지는 일방소통형 위원회, 정책의 결정과 집행 그리

고 성과평가로 이어지지 않는 무늬만 화려한 위원회가 되어서는 안 된다.

Ÿ 협력적 거버넌스에서의 위원회는 자율성을 가진 자기조직적인 조직간 네트워크 형태로

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민주성

참여성

§ 주요 이해당사자가 참여하는가?

§ 참여의 방식은? 공청회, 위원회, 시위 등 합법적 혹은 불법적 참여

§ 정책 결정의 어느 단계에서 가장 많은 참여가 있었는가?

§ 새로운 참여집단을 지속적으로 모색하고 있는가?

투명성§ 문제 해결에 필요한 정보와 자료를 공개하였는가?

§ 공개회의를 주최하였는가?

셋. 참여자의 범위

넷. 책임 소재

운영되어야 한다.

Ÿ 협력적 교육거버넌스의 참여자는 대의적 상설기구에는 정부와 학교, 민간 그리고 시민사

회의 대표가 두루 참여하게 하고, 사안에 따라 운영되는 임시 기구에는 관련 이해당사자

들과 공정성·객관성을 담보할 수 있는 인사를 중심으로 융통성 있게 구성하는 것이 효율

적이다(예: 교육기관의 설치·이전 및 폐지에 관한 사항).

Ÿ 협력적 거버넌스 하의 참여는 단순한 자문이 아니라 정책추진을 공조·협력하는 파트너로

참여하는 적극적 방식이므로 책무성 확보 차원에서 책임 소재와 범위가 분명하게 조례

혹은 규칙으로 설정되고, ‘정책 실명제’와 같은 사후 검증을 하기 위한 전문적인 정책평

가 장치를 대의적 거버넌스 기구의 산하에 설치하는 것이 바람직하다.

서현진(2010)은 교육정책에서의 굿 거버넌스를 모색하였는데, 그는 국가와 시민사회 간의

굿 거버넌스란 정치과정에 다양한 행위자들의 참여가 보장되는 동시에 이해관계가 얽혀 있

는 상황 속에서 효율적으로 협조와 합의가 이루어지는 즉, 민주성과 효율성이 동시에 제고

되는 체제라고 정의하였다. 이처럼 굿 거버넌스는 정책결정과정에서 불필요한 갈등을 줄이

는 효율성을 중시하는 동시에 참여의 확대와 정보 공유, 의견 수렴을 통한 합의 도출과 반

응성 같은 민주적 가치도 지향한다. 이 두 가지 목표를 동시에 달성하는 것은 매우 어려운

일이며 정책 사안에 따라 어떤 측면이 더 많이 고려될 수도 있지만, 이 두 지표가 동시에

고려되었을 때 좋은 거버넌스에 근접했다고 본다. 다음은 최근 한국 정책 사례를 중심으로

한 연구들에서 개발되고 사용된 평가 지표를 정리한 것이다.

<표-4> 굿 거버넌스 지표와 평가요소

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반응성

§ 참여성의 증가로 정책결정과정에 영향이 있는가?

§ 참여성 증가로 변화된 결정의 내용이 피드백 되었는가?

§ 반대하는 정당과 언론, 시민단체 등의 의견이 얼마나 수용되었는가?

§ 반대하는 정당과 언론, 시민단체 등의 의견 수렴 시도는 있었나?

효율성

네트워킹

§ 행위자들의 네트워크가 있고, 참여하는가?

§ 정책 결정과정의 어느 단계에서 네트워크가 가장 잘 작동하였는가?

§ 네트워크의 성격은? bridge형/bond형? 양자적인가? 다자적인가?

조정력

§ 정책 의제를 설정하고 결정하는 과정 뿐 만 아니라 집행과정에서 발

생하는 갈등을 관리하고 조정할 메커니즘이 존재하는가?

§ 정부와 시민단체 간 갈등을 조정할 위원회 또는 리더십 존재 여부?

전문성 § 전문적인 외부 인력으로부터의 자문제도가 있는가?

서현진(2010)은 효율적이고 민주적인 좋은 거버넌스 체제를 구축하기 위해서 정책 수립과

시행과정에서 다음의 노력이 필요하다고 보았다. 첫째, 정책결정과 집행 과정에서 발생하는

첨예한 갈등을 관리하고 조정할 메커니즘이 절실히 필요하며, 갈등을 최소화하기 위해 정책

결정 이전에 정책 내용에 대한 충분한 의견 수렴이 이루어져야 한다. 둘째, 정책 시행과정에

서 다차원적 검증 절차를 거치고 반대 입장을 적절히 수용하여 정책에 반영하려는 노력이

필요하다. 셋째, 정부는 신뢰를 바탕으로 일선 학교와 시민단체 등 다양한 교육 관련 주체들

의 참여를 허용하고 이들과 지속적인 상호작용을 할 수 있는 네트워킹을 제도화해야 한다.

이처럼 우리가 지향하고 있는 교육거버넌스는 그 명칭은 달라도 공통점을 지니고 있다.

바로 ‘협력과 소통’을 추구한다는 점이다. 교육거버넌스를 통해 다양한 참여주체를 포함시키

고, 그 안에서 원활한 소통이 이루어지고 갈등을 조정할 수 있게 하며, 서로 협력하며 발전

해나가기를 원하는 것이다. 이를 위해서 원칙을 정하고, 법적·제도적 뒷받침을 마련하는 것

임을 알 수 있다.

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생각해 봅시다!

국가교육위원회, 그 실체는 무엇인가?

국가수준의 교육거버넌스로서 ‘국가교육위원회’는 적합한가?

3 장. 국가수준 교육거버넌스로서의 국가교육위원회

___________________________________________________________

현재 정도의 차이는 있지만 대부분의 교육정책분야에서 시민단체들의 참여는 활발하며,

정부 정책에 대해 반대하는 단체들은 시위, 공청회, 토론회 등 매우 다양한 방법을 통해 반

대 의사를 표명하고 있다. 정책에 반대하는 시민단체들의 공통의견을 정리해보면 다음과 같

았다. 첫째, 다양한 의견을 수렴하는 절차를 거치지 않고 정책이 결정되었다. 즉 정부 측 자

료가 모두에게 공개되지 않았고 공청회나 정책입안에 필요한 자문회의 등에 반대 측 시민단

체들이 초대받지 못했으며 제도적으로 이들의 요구를 수렴하려는 시도가 없었다는 것이다.

둘째, 정부가 반대 의견을 수렴하여 정책내용에 반영하려는 노력을 하지 않았다. 사례별로

차이는 있지만 정부는 반대 측 의견을 부분적으로 수렴하려는 시도만 있을 뿐, 정책내용을

변화시킬 만큼 전반적으로 반영하지는 않아 반응성이 낮게 나타났다는 것이다. 셋째, 효율성

측면에서 정부 정책에 반대하는 집단과 찬성하는 집단 간 협상이나 대화의 장을 열어줄 네

트워크가 존재하지 않았으며, 유사한 생각을 가진 집단 간 연대는 매우 견고한 것으로 나타

났다. 이러한 연대집단 간의 갈등과 대립은 엄청난 사회적 비용을 야기하였으며, 이런 상태

를 효율적으로 조정해 줄 메커니즘이나 리더 또한 없었다. 이러한 문제점들을 해결하고, 보

다 효율적이고 민주적인 좋은 거버넌스 체제를 구축하기 위해서는 정책 수립과 시행 과정에

서 다음의 노력이 필요하다.

첫째, 정책결정과 집행 과정에서 발생하는 첨예한 갈등을 관리하고 조정할 메커니즘이 절실

히 필요하며, 갈등을 최소화하기 위해 정책결정 이전에 정책 내용에 대한 충분한 의견 수렴

이 이루어져야 한다.

둘째, 정책 시행과정에서의 다차원적 검증 절차를 거치고 반대 입장을 적절히 수용하여 정

책에 반영하려는 노력이 필요하다.

셋째, 정부는 신뢰를 바탕으로 일선 학교와 시민단체 등 다양한 교육 관련 주체들의 참여를

허용하고 이들과 지속적인 상호작용을 할 수 있는 네트워킹을 제도화해야 한다.

이러한 필요성으로 인해 지난 대선과 2012 총선 등에서 국가수준의 거버넌스로서 ‘국가교

육위원회’가 공약으로 제시되었다. 또한 주민직선 교육감 취임 1주년 “교육혁신 공동선언

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문”(2011년 6월 30일)에서 진보교육감들은 교육에 대한 사회적 합의를 위해 민간독립기구

(가칭 국가교육위원회)를 구성해야 한다고 한 목소리를 냈다. 이들은 "교육백년지대계가 정

권이 바뀔 때마다 요동치는 교육행정은 이제 끝내야 한다"며 "이를 위해 교육계, 지자체, 경

제계, 중앙정부, 국회, 시민사회 등 책임 있는 주체들이 모이는 민간독립기구가 필요하다"고

주장하였다. 김상곤 경기교육감은 2012년 1월18일 기자회견에서 범정부 차원의 독립기관인

‘(가칭)국가교육위원회’를 설치할 것을 제안하며, “국가 교육의 방향을 올바르게 세우고 정책

을 집행하기 위해서는 여야와 정파를 떠난 국가교육종합발전계획이 필요하다”고 강조하였

다. 교육희망넷의 안승문은 이러한 준비를 위해 “한국 교육혁신 사회 협약 및 국가 프로젝

트 수립 추진 방안”을 통해 그 추진 계획을 제시하기도 하였다. 한국교원단체총연합회(이하

교총)도 2002년 ‘국가교육위원회’ 설치를 제안한 바 있다. 이처럼 ‘국가교육위원회’의 마련은

오래전부터 제안, 요구되어 왔음을 알 수 있다. 당시 교총은 ‘교육의 자주성 보장을 위한 초

정권적 국가교육위원회 설치·운영 방안’ 보고서를 발표하였고, 여기서 ‘교육정책의 안전성과

일관성을 유지하고 특정 정권이나 정파의 이익으로부터 벗어나 교육 본래의 목적을 실현할

수 있도록 교육정책을 심의·평가할 수 있는 법률적 권한과 기능을 갖는 ’국가교육위원회‘의

설치·운영을 제안하였다. 교총이 제안한 국가교육위원회 구성 방식은 크게 두 가지로 다음

과 같다.

① 현행 교육부를 대체해 의결권과 집행권을 함께 갖는 ‘합의제 행정형’ 방식

② 현행 교육부를 유지하면서 주요 정책에 대한 심의·의결권을 갖는 ‘심의·의결기관형 방식’

교총은 후자에 무게를 두었으며, 대통령 직속기관으로 국가위원회를 둬서, 초·중등교육에서

고등교육에 이르기까지 국가적 교육정책을 종합적으로 수립·평가하고, 법률의 제·개정 기능

을 담당해야 한다는 것이었다. 그리고 그 위원회 구성과 관련해서는 교육계, 학부모단체, 시

민단체 등에서 추천한 전문가를 대통령이 임명하도록 하되, 정치에 관여할 수 없도록 하고

임기를 달리해 정권교체와 관계없이 교육정책이 영속성을 갖도록 할 것을 제안했다. 2012년

5월에는 ‘교육개혁 100인 위원회’에서 대선 공약으로 제시한 것 중에 “정권과 독립한 국가교

육위원회 설치”가 포함되어 있어 다시금 그 필요성이 강조되었다. 이와 함께 정치권에서는

2012년 7월 1일 이해찬 민주통합당 대표가 기자간담회를 열어 “이명박 정부 들어 교육제도

에 너무 많은 손을 대 혼선을 빚고 있다”며, “국가교육위원회를 만들어 정책은 여야를 떠나

국가 차원에서 만들고 교육과학기술부는 이를 실행하는 체계로 이원화해야 한다”고 밝혔으며,

최근 김상곤 교육감은 “현재 교과부가 가지고 있는 집권성, 권위주의성, 관료주의의 병폐를

견제하고 해소하기 위한 중장기적인 교육정책을 수립해야할 필요성이 있다”면서 국가교육위

원회 설립의 필요성을 재차 강조하였다.

국가교육위원회와 관련된 기존의 유사한 사례를 정리해보면 다음과 같다.(김용일, 2012)

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제57조 국가교육의 중요정책을 심의하기 위하여 중앙교육위원회를 둔다.

제63조 중앙교육위원회의 심의를 요하는 사항은 다음과 같다

1) 문교행정에 관한 제법령의 제정 또는 개폐에 관한 사항, 2) 중요문교정책에 관한 사항,

3) 교육재정에 관한 사항, 4) 예산심의에 관한 사항, 5) 교육공무원에 대한 중요시책, 6) 국

제문화교류에 관한 사항, 7) 하급위원회의 신청 또는 교육 관련 청원에 관한 사항, 8) 법령

에 의하여 그 직무권한에 속하는 사항, 9) 기타 필요하다고 인정되는 사항

제64조 중앙교육위원회는 교육에 관한 중요시책에 관하여 문교부장관 또는 대통령에게

건의할 수 있다.

제65조 의장은 회의록의 사본을 첨부하여 회의의 결과를 문교부장관에게 통고하여야 한

다.

제66조 중앙교육위원회에서 심의된 안건을 문교부장관이 수정 또는 변경하고자 할 때에

는 중앙교육위원회의 의견을 들어야 한다.”

하나. 국내의 유사 사례

Ÿ 미군정기 조선교육심의회(National Committee on Educational Planning)

총 70여명의 위원과 교육이념, 교육제도 등 10개의 분과위원회로 구성된 집행적 성격이 강

한 자문기구로 교육정책 전반을 관장하였다. 군정청 학무국(현재의 교과부 역할)에서 심의내

용을 제시하면 조선교육심의회에서 전체회의를 통해 최종심의·의결하여 최종건의안을 다시

군정청 학무국으로 보내는 것이었다.

Ÿ 교육법(1949. 12. 31 제정·공포)상의 중앙교육위원회

30인의 위원으로 조직하며, 특별시와 도의 교육위원회에서 추천한 자와 문교부장관이 제청

한 자를 국무회의의 의결을 거쳐 대통령이 위촉하였다. 위원회 임기는 4년이며, 의장 1인과

부의장 1인은 위원 중에서 선출하고 그 임기는 2년이었다. 권한 등에 관한 주요 내용을 정

리하면 다음과 같다.

Ÿ 문민정부의 교육개혁위원회

교육개혁위원회규정(제정 1993. 8. 10, 대통령령 제13955호)에 의거한 대통령 소속 자문기구

로 25인 이내의 위원으로 구성하였다. 위원의 임기는 2년으로 연임가능하며, 위원은 “교육개

혁에 관한 신념이 확고하고 학식과 경험이 풍부하며, 교육에 관한 각계각층의 견해를 대표

할 수 있는 사람 중에서 대통령이 임명 또는 위촉한다”고 되어있다. 여기서 주목할 점은 유

관 부처의 고위 공무원으로 간사와 ‘교육개혁실무협력위원회’를 두어 대통령 자문기구의 한

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둘. 해외의 유사 사례

계를 극복하고 강력한 추진력을 확보하는 장치를 마련하고 있다는 것이다.

Ÿ 일본의 중앙교육심의회

중앙교육심의회령에 의거한 문부과학대신의 자문기구로 30인 이내의 위원으로 구성되고, 위

원의 임기는 2년으로 재임 가능하며, 학식과 경험이 풍부한 자 가운데 문부과학대신이 임명

한다. ‘교육제도, 평생교육, 초·중등교육, 대학, 스포츠·청소년’ 등 5개의 분과위원회를 두고

있는데, 이 위원들의 분과위원회 소속도 문부대신이 결정한다. 따라서 심의회의 지위나 역할

이 확대될수록 행정은 위원 인선이나 운영에 개입하려는 경향이 생기고, ‘어용심의회’와 같

은 평가를 받기도 한다. 또한 교육개혁에 관한 중요한 제안이 점차 사라지고 존재감이 미약

해지고 있다는 비판을 받기도 한다(平原春好 編, 2007).

Ÿ 핀란드의 국가교육위원회(The Finnish National Board of Education)

국가교육위원회4)는 교육부(Ministry of Education and Culture, 2010년 5월부터 현재의 명

칭)의 산하 행정기구로 교육부는 정책을 결정하고 국가교육위원회는 집행을 담당하고 있다.

국가교육위원회의는 국가교육과정(유아, 의무, 후기중등), 직업교육 훈련자격기준, 학력평가

등을 관장하며, 12개의 국립교육기관에 대한 행정지도를 수행하고 있다.

비록 각각의 사회적 상황과 환경 및 역사적 배경 등이 모두 차이가 나기 때문에, 국가교

육위원회의 역할과 목적, 특징이 다를지라도 위와 같은 사례는 국가수준의 거버넌스에 대한

관심과 필요성이 현재에 국한된 것이 아니며, 우리나라뿐만 아니라 외국에서도 오래전부터

고민해 온 것임을 다시금 확인해주는 것이다.

김용일(2012)은 한국 현실에서 정부, 입법기관, 시민사회, 기업과 같은 특정 집단의 교육에

대한 도를 넘은 부당한 간섭이 너무 많지만 그 어떤 경우라도 민주적인 정치과정이 문제를

해결해 줄 수 있으므로, 국가와 시민사회 등의 협치 역량 강화가 중요하다고 보고 그와 같

은 협치 역량을 기르기 위해서라도 교육의 과정(過程, process)에서 실천적 내지 체험적인

민주시민교육이 절실히 요청된다고 하였다. ‘국가교육위원회’의 상(像)에 대해선 아래와 같

은 역할을 수행할 기구여야 한다고 하였고, 다른 무엇보다 정부의 교육 독점 내지 독재 경

4) 국가교육위원회는 1991년 일반교육위원회(National Board of General Education, 1869년 설치)와 직업교육위원

회(National Board of Vocational Education, 1966년 설치)가 통합되어 만들어졌다. 통합이 되면서 지방자치단

체와 학교에 권한을 대폭 위임하였고, 그 결과 통합이전 두 개 교육위원회의 직원은 총 560명이었는데, 현재

는 260명 수준이고 예산도 과거의 절반 수준으로 줄었다.(Sirkka Ahonen, 2001 참조)

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향을 완화시키고, 합법적인 절차에 의해 선출된 정부라 하더라도 주요 의제에 대해서는 민

주적인 거버넌스 시스템을 거치게 함으로써 초당적인(bipartisan) 지지를 이끌어내야 하며

이는 명실상부한 백년대계를 도모할 수 있도록 하기 위해서라고 밝혔다.

Ÿ 대통령 소속 국가교육위원회(가칭)를 신설하여 정책 수립·평가 및 주요 정책에 대한 심

의 기능을 부여한다.

Ÿ 교육부는 국가적 수준의 정책 집행 기능과 행정지원 기능을 중심으로 축소 재편한다.

Ÿ 국가교육위원회에는 전체회의와 초·중등교육위원회, 고등교육위원회, 평생교육위원회 등

3개의 소위원회를 둔다.

Ÿ 국가교육위원회의 구성은 해당 부문의 이해당사자 대표와 정부 대표 및 공익대표를 참여

시킴으로써 교육정책에 대한 민주적 토론의 장이 되도록 한다.

Ÿ 이럴 경우 종전의 교육부, 시·도교육청, 단위 학교 및 대학 간의 권한 조정이 필수적인

데, 그 기본방향은 다음과 같다.

­ 학교와 대학 운영에 필요한 권력구조를 민주화한다.

­ 민주적 제도 정비를 전제로 단위 학교와 대학에 학교운영에 관한 권한을 대폭 이양한

다.

­ 교육부와 마찬가지로 시·도교육청(하급교육청 포함) 역시 단위학교의 행정 소요에 적

극 대응하는 지원체제로 재편한다.

그는 국가교육위원회의 필요성은 ‘교육정책의 일관성, 연속성, 안정성 확보’, ‘교과부의 정책

독점 및 전횡 견제’로 정리할 수 있지만, 국가교육위원회의 문제에 접근함에 있어서는 교과

부와 관련된 입법부 및 사법부의 유관 기능 회복을 전제로 신중하고 치밀해야 함을 강조하

였다.

서남수(2012)는 국가교육위원회에 대해 다음과 같이 언급하였다. “‘국가교육위원회’ 구상은

정부나 정치의 과도한 영향을 배제하기 위해서가 아니라 오히려 정부 구조의 일부가 되어야

만 가장 효과적으로 운영될 수 있다. 과거 역대 정부가 다양한 이름과 형태로 대통령 직속

교육개혁위원회 등을 설치·운영한 것도 ‘국가교육위원회’ 구상과 유사한 것이었다. 다만 이

들 위원회는 모두 법률이 아닌 대통령령에 의해 설치된 자문기구였고 위원도 대통령이 임의

대로 임명했기 때문에 대통령이 특별히 정치적 비중을 부여하지 않으면 별다른 역할을 하기

어려웠다. ‘국가교육위원회’를 교육거버넌스의 중요한 일부로 만들려면 법률에 의해 설치하

고, 교원단체, 노조, 학부모, 시민단체 및 여·야 정당 추천 인사 등 다양한 교육 관련 당사자

들이 위원에 포함되도록 위원 구성 요건을 법률에 명시하고, 특정한 교육정책에 관해서는

반드시 ‘국가교육위원회’의 심의를 받도록 하는 등 그 법적 지위를 명확하게 해야 한다. 다

만, ‘국가교육위원회’가 설치되더라도 교육정책에 관한 궁극적인 권한과 책임은 헌법상 대통

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령을 비롯한 행정부와 국회에 속하기 때문에 그 심의 결과가 정부를 구속하게 할 수는 없

다. ‘국가교육위원회’안이 현실화되려면 교육계만의 공감대만으로는 부족하고 여야 정당 및

대통령 후보의 공감을 얻어 공약에 포함될 수 있어야 한다. 여야 정당으로부터 정치적 지지

를 받지 못하는 새로운 교육거버넌스 구상은 교육계만의 희망사항에 지나지 않는다.” 이처

럼 교과부에서의 오랜 행정적 경험을 바탕으로 서남수는 ‘국가교육위원회’를 또 다른 관점에

서 바라보았으며, 이 위원회가 가질 수 있는 약점에 대해 지적하였다.

유은혜(2012)는 ‘교육혁신위원회’라는 과거의 실패를 거울삼는 지혜가 필요하다고 언급하

며 「교육혁신위원회 2년 활동 백서」에 담긴 다음의 내용을 소개하였다.

Ÿ ‘교육혁신위원회’가 개혁의제의 입안·협의·조정·평가의 기능을 망라하고 있는 것처럼 보

이지만 주요사항에 대한 ‘심의’의 한계가 모호하였고, 교육부와의 위상 및 기능이 중복되

는 문제점이 있었음을 교육혁신위원회 위원들 스스로가 인정하였다.

Ÿ 또한 그들은 혁신안을 마련하더라도 교육부가 집행기능을 갖고 있어 실질적인 발휘가 어

려웠고, 그렇다보니 기획력에도 한계를 보일 때가 많았음을 고백하였다.

Ÿ 이러한 어려움을 통해 교육혁신위원회 위원들은 ‘교육혁신위원회’에 교육부와의 협의·조

정기능을 부여하고, 설치 근거를 법제화하는 것뿐만 아니라 교육혁신 정책을 구현하는데

필요한 기본법 마련을 강조하기도 하였다. 또한 교육과정을 결정하는 별도 기구가 마련

되어야 하며, 독자성을 부여하여 정책의 참신성이나 개혁성이 훼손되지 않도록 하는 것

이 중요하다고 밝혔다.

이러한 소개와 함께 유은혜(2012)는 “과거에도 법률에 근거하면서도 그 이전의 교육관련 자

문기구와는 차별화되고 독립된 위상과 권한을 가진 조직에 대해 고민했었다는 사실을 기억

하고, 면밀하게 당시의 상황을 되새기고 실패의 요인을 정리하는 것은 현재의 국가교육위원

회를 다시 고민함에 있어 주목해야할 지점을 알려줄 것이다”라고 조언을 하였다.

핀란드의 경우 4년 임기의 핀란드 정부는 임기 중 적어도 1회 이상, 15년 후의 국가발전

방향과 트렌드를 예측한 ‘국가미래보고서’에 중장기 국정과제와 해결 방안을 담아 국회와 국

민에게 보고해야 하며, 의회는 이를 검토하고 평가하여 좀 더 다듬어진 최종 보고서를 완성

하도록 한다고 한다. 1972년부터 1991년까지 핀란드 국가교육청장을 역임했던 에르끼 아호

는 핀란드 교육개혁이 성공할 수 있었던 관건은 바로 핀란드 교육이 가야할 큰 개혁의 방향

과 원칙에 대해 핀란드 교육자들과 국민들, 정치인들이 합의를 할 수 있었던 것이라고 하였

다. 우리나라에서 논의되고 있는 ‘국가교육위원회’ 역시 이러한 과정이 뒤따라야하며, 이를

통해서 진정한 교육거버넌스로의 토대를 마련할 수 있을 것이다.

국가교육위원회는 김용일(2012)이 말한 것처럼 ‘교육정책의 일관성·연속성·안전성 확보’,

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‘교과부의 정책 독점 및 전횡 견제’를 위해 필요하며, 이 외에도 중앙교육행정기관과 지방교

육자치단체와의 갈등에 대한 중재와 조정 역할도 해야 하며, 각 지역 및 학교 수준의 거버

넌스 확립과 연계에도 중요한 역할을 할 수 있어야 한다. 이처럼 국가교육위원회에 많은 역

할을 기대하지만 국가교육위원회가 구성되면 현재의 모든 한국교육문제가 단숨에 해결될 것

이라 생각해서는 곤란하다. 국가교육위원회는 현재의 복잡하게 얽혀있는 교육문제를 풀어나

가는 하나의 방법이며 도전이다. 아직 국가교육위원회의 조직 구성, 법적 지위 등 선결되어

야 할 난관들이 많이 남아 있으며, 구성된 후에도 많은 진통이 따를 것이고, 제대로 운영이

되기 위해선 국민의 꾸준한 관심과 공감대를 필요로 하기 때문이다.

또한 국가교육위원회가 제 역할을 다하기 위해서는 먼저 교육자치가 활성화되어야 한다.

교육자치가 중앙행정이나 일반자치에 함몰되어버리고 위만 바라보고 있다면 국가교육위원회

는 엄청난 부담에 시달리며 제 역할을 하기가 힘들 것이기 때문이다. 국가교육위원회에서

새로운 교육패러다임과 정책방안을 내놓는다고 하더라도 이미 굳어버린 머리와 가슴으로는

교육현장에 적용하는데 어려움을 겪을 수밖에 없다. 따라서 다음 절에서는 교육자치에 대해

서 살펴보고자 한다.

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생각해 봅시다!

미래의 교육거버넌스 구축을 위해 선결되어야 할 교육자치 문제는 무엇인가?

미래의 교육거버넌스에 적합한 교육자치의 모습은 무엇일까?

해외의 교육자치 모습은 우리에게 어떠한 시사점은 주는가?

4 장. 교육자치

___________________________________________________________

앞서 살펴본 거버넌스의 실현을 위해서는 현재의 문제점을 되돌아 볼 필요가 있으며, 그

중 가장 큰 문제점은 지방교육자치를 둘러싼 갈등이라 하겠다. 그 갈등의 출발점은 교육자

치의 개념에 대한 차이에서 시작된다. 현재 한국에서 주장되어지고 있는 교육자치의 개념은

아래 표처럼 크게 세 가지로 구분해 볼 수 있다(이기우, 2005).

<표-5> 교육자치의 개념에 따른 분류

첫째, 일반행정으로부터 분리·독립을 의미하는 견해로, 특히 인사와 재정의 자율성을 의미하

는 것으로 보기도 한다(윤정일, 1991). 이는 “교육자치란 교육행정에 있어서 지방분권의 원

칙 아래 교육에 관한 의결기관으로서의 교육위원회와 당해 교육위원회에서 의결된 교육정책

을 집행하는 집행기관으로서의 교육감제를 두고, 민주적 통제와 전문적 지도 사이에 조화와

균형을 얻게 하며, 인사와 재정을 비롯하여 행정의 제도와 조직 면에서 교육의 자주성을 보

장하려는 제도이다(이형행 고전, 2006).”라고 정의하는 방식이다.

둘째, 교육에 대한 지방자치라고 보는 견해로, 교육행정을 환경, 교통, 도시계획 등과 마찬가

지로 지방자치단체 기능의 하나로 보며, 지방의 교육 사무를 외부의 간섭을 받지 않고 법령

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<그림-4> 지방교육자치제도 구조의 유형별 구분

Ⅰ유형

Ÿ 일반행정과 교육행정의 의결기관과 집행기관을 일반행정의 기관으로 통합하는 방식

으로 완전통합형임.

Ÿ 교육행정의 의결기관인 교육위원회는 폐지되고 교육에 관계된 의결권은 지방의회에

귀속되며, 교육행정의 집행기관은 자치단체장 아래 교육부시장 내지 교육감으로 존

재함

의 범위 내에서 자율적으로 수행하는 것이다. 이는 “교육자치란 지역 주민 또는 주민의 대

표기구가 교육관련 전문 인력을 활용하며 지역적 성격을 지닌 교육 사무를 자율적으로 처리

해 나가는 것이다(김병준, 1998).”라고 정의하는 방식이다.

셋째, 교육주체의 자기결정으로 이해하는 견해로, 학부모, 교사, 학생이 교육의 주체이며 학

교의 운영과 교육문제를 그 구성원인 교육주체들이 교육청의 부당한 간섭을 받지 않고 자율

적으로 해결해 나가는 ‘학교자치’를 의미한다. 이는 “교육자치란 교육 사무를 교육공동체가

자율적인 권한을 가지고 그 구성원인 교육주체의 참여하에서 민주적으로 의사를 결정하고

수행하는 것이다(이기우, 1998).”라고 정의하는 방식이다.

l 우리나라 지방교육자치제도의 구조적 특징

최진혁 외(2008)는 교육행정의 집행기관(교육감), 일반행정의 집행기관(자치단체장), 교육

행정의 의결기관(교육위원회), 일반행정의 의결기관(지방의회)의 관계에 따른 지방교육자치

제도의 구조를 완전통합형(Ⅰ)에서 완전분리형(Ⅴ)까지의 연속선상에서 5가지 유형으로 구

분하고 있다. 각 유형에 따라 주민대표성, 교육의 자주성·전문성·정치적 중립성, 효율성 등의

가치가 실현되는 정도가 상이하게 나타난다.

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Ⅱ유형

Ÿ 일반행정과 교육행정의 집행기관은 분리시키되 의결기관은 일반행정의 의결기관인

지방의회로 단일화시키는 유형임.

Ÿ 교육감을 단독 집행기관으로 둘 수도 있으나 교육행정의 의결기관인 교육위원회를

합의제 집행기관으로 할 수 있음. 즉, 교육의결기관인 교육위원회가 집행기관이 되

며 이 위원회의 장은 교육감이고 당연직 의장이 됨.

Ⅲ유형

Ÿ 일반행정과 교육행정의 집행기관은 분리시키되 의결기관은 상호 연계할 수 있도록

하는 유형임

Ÿ 교육위원회를 지방의회 분과위원회로 두는 것임

Ⅳ유형

Ÿ 일반행정과 교육행정의 집행기관은 분리시키되 의결기관은 분리하면서도 부분적 연

계가 가능하도록 하는 유형임

Ÿ 교육위원회를 위임형 의결기관으로 두며 지방의회가 위임하는 사항에 한하여 의결

권을 행사할 수 있음

Ⅴ유형

Ÿ 일반행정과 교육행정의 완전분리형으로 일반행정과 교육행정이 각각 의결기관과 집

행기관을 상호 독립적으로 두는 유형임

Ÿ 교육위원회를 독립형 의결기관으로 두며, 교육감이 교육사무를 집행하게 됨

<그림-5> 유형에 따른 가치의 실현 정도

Ÿ 일반행정과 교육행정을 통합하고자 하는 측에서는 Ⅰ유형을 주장하고 있으며, 이는 주로

행정학계의 주장으로 볼 수 있다. 반면 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립을 주장하는

측에서는 Ⅴ유형을 선호하고 있으며, 이는 교육계가 오랫동안 주장해왔던 유형이다.

Ÿ 현재 우리나라의 지방교육자치제도는 Ⅲ유형으로 양극단인 Ⅰ유형과 Ⅴ유형의 절충적인

제도라고 할 수 있다. 하지만 이는 어떠한 가치도 충분히 실현시키지 못하고 있는 부정

적 의미의 절충으로 이로 인해 많은 갈등과 문제점이 나타나고 있다. 또한 일몰제를 통

해 2014년부터는 교육의원 제도가 사라지게 되어, 교육위원회는 일반지방의원 중심으로

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문항전혀중요

하지않음중요

하지않음 보통 중요 매우중요 전체 평균 표준

편차대표자 선출이나 정책 형성에 대한 주민의 참여

7 41 180 437 406 1,0714.11 0.86

(0.7) (3.8) (16.8) (40.8) (37.9) (100.0)

일반행정으로부터 교육행정의 독립(교육의 자주성)

7 30 109 392 533 1,0714.32 0.82

(0.7) (2.8) (10.2) (36.6) (49.8) (100.0)

교육전문가에 의한 관리(교육의 전문성)

5 25 93 344 604 1,0714.42 0.78 (0.5) (2.3) (8.7) (32.1) (56.4) (100.0)

교육의 정치적 중립성 4 20 101 275 671 1,0714.48 0.77

(0.4) (1.9) (9.4) (25.7) (62.7) (100.0)

중앙권력으로부터 지방의 자치(지방분권)

23 34 207 446 361 1,0714.02 0.92

(2.1) (3.2) (19.3) (41.6) (33.7) (100.0)

일반행정과 교육행정의 연계를 통한 행･재정의효율성

11 31 233 467 329 1,0714.00 0.86

(1.0) (2.9) (21.8) (43.6) (30.7) (100.0)

(단위: 빈도, (%))

구 분 교원(N=314)

학부모(N=304)

교육청일반직 공무원

(N=146)

교육전문직공무원

(N=156)

시･도청일반직 공무원

(N=151)전체

(N=1,071)

대표자 선출이나 정책 형성에 대한 주민의 참여

평균 4.04 4.19 4.15 4.15 4.06 4.11표준편차 0.89 0.88 0.81 0.89 0.80 0.86

일반행정으로부터 교육행정의 독립 (교육의 자주성)

평균 4.52 4.21 4.14 4.71 3.91 4.32

표준편차 0.63 0.81 1.00 0.56 0.93 0.82

Ÿ 지방교육자치제도의 가치, 6·2 지방선거 이후 상황, 현행 제도 평가 등에 대한 설문

으로, 선정된 3개 시·도(서울, 부산, 충남)의 교사, 학부모, 공무원(교육청 일반직, 전

문직, 시·도청 일반직) 1,071명을 대상으로 이루어짐.

Ÿ 설문조사에서 찾아내기 어려운 구체적 내용을 파악하기 위해 3개 지역의 교육자치제

도 관계자 17명을 대상으로 면담조사를 병행함.

Ÿ 5점 척도로, 전혀 중요하지 않음(1점) ~ 매우중요(5점) 순으로 구분됨.

변화하게 되므로 2014년 이후에는 Ⅱ유형의 성격을 더 많이 가지게 될 것이다.

l 선출제도 개선을 위한 관계자 설문조사 결과 분석

n <표-6> 지방교육자치제도의 가치(전체)

n <표-7> 지방교육자치제도의 가치(집단별)(단위: 빈도, (%))

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구 분 교원(N=314)

학부모(N=304)

교육청일반직 공무원

(N=146)

교육전문직공무원

(N=156)

시･도청일반직 공무원

(N=151)전체

(N=1,071)

교육전문가에 의한 관리(교육의 전문성)

평균 4.56 4.41 3.89 4.79 4.25 4.42표준편차 0.64 0.76 1.05 0.48 0.75 0.78

교육의 정치적 중립성평균 4.53 4.32 4.47 4.78 4.42 4.48 표준편차 0.73 0.89 0.81 0.47 0.72 0.77

중앙권력으로부터 지방의 자치(지방분권)

평균 3.94 3.82 4.16 4.36 4.07 4.02표준편차 0.97 0.92 0.88 0.80 0.87 0.92

일반행정과 교육행정의 연계를 통한 행･재정의 효율성

평균 3.97 3.98 4.14 4.10 3.86 4.00표준편차 0.92 0.84 0.85 0.80 0.80 0.86

문항전혀

그렇지않다

그렇지않다

그저그렇다

그런편이다

매우그렇다 전체 평균 표준

편차

교육감과 교육과학기술부의 의견 대립은 자연스런 현상임 37 114 184 589 147 1,071 3.65 0.96

(3.5) (10.6) (17.2) (55.0) (13.7) (100.0)교육감과 시･도 지사 간 교육정책에 관한 대립은

자연스런 현상임35 142 208 539 147 1,071

3.58 0.99 (3.3) (13.3) (19.4) (50.3) (13.7) (100.0)

교육과학기술부와 비교한 학교 현장에 대한 교육감의

영향력 증가7 62 199 479 324 1,071

3.98 0.88 (0.7) (5.8) (18.6) (44.7) (30.3) (100.0)

직선제 이후 교육감과 교육위원회의 지역 주민의

교육적 요구 중시 여부37 96 299 414 225 1,071

3.65 1.02 (3.5) (9.0) (27.9) (38.7) (21.0) (100.0)

본인 지역의 교육정책에 대한 관심의 증가 여부

25 77 287 470 212 1,0713.72 0.94

(2.3) (7.2) (26.8) (43.9) (19.8) (100.0)

일반적으로 논의되는 6가지 가치 모두에 대해 중간수준(3.00)보다 높은 4점 이상으로 중요하

다는 반응을 나타냈으며, 그 중에서 정치적 중립성의 가치를 가장 높게 인식하고 있음을 보

여주었다.

n <표-8> 6.2 지방선거 이후 상황(전체)

(단위: 빈도, (%))

교육감 직선제 이후 드러난 중앙정부와 정책 갈등, 일반행정과 교육행정의 집행기관 간 갈

등에 대해 구조적인 문제로 인식하기보다는 민주주의 발전과정에서 나타나는 자연스러운 현

상으로 이해하고 있음을 확인하였다. 교육감과 교육위원회는 주민통제의 원리에 따라 더 민

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변인전혀

그렇지않다

그렇지않다

그저그렇다

그런편이다

매우그렇다 전체 평균 표준

편차시･도의회와의 통합으로 인한 교육위원회의 역할･기능의 약화 여부

38 117 128 136 34 4533.02 1.09

(8.4) (25.8) (28.3) (30.0) (7.5) (100.0)

일반 지방의원과 별도인 교육의원 제도의 필요성

21 56 117 181 78 4533.53 1.06

(4.6) (12.4) (25.8) (40.0) (17.2) (100.0)

심의･의결과정의 비효율 해소여부

25 44 164 168 52 4533.39 1.00

(5.5) (9.7) (36.2) (37.1) (11.5) (100.0)

교육에 관한 심의･의결 과정에서 정당의 영향력이 증가 여부

7 47 114 188 97 4533.71 0.97

(1.5) (10.4) (25.2) (41.5) (21.4) (100.0)

심의･의결기구의 통합에 따른 교육감과 시･도지사의연계･협력의 정도

24 73 194 146 16 4533.13 0.91

(5.3) (16.1) (42.8) (32.2) (3.5) (100.0)

일반회계와 교육비 특별회계의 상호조정이 용이해짐에 따른 예산낭비의 감소여부

31 86 210 121 5 4532.96 0.88

(6.8) (19.0) (46.4) (26.7) (1.1) (100.0)

교육의원의 위상 고양 20 39 166 200 28 4533.39 0.89

(4.4) (8.6) (36.6) (44.2) (6.2) (100.0)

의안 발의 불가능으로 인한 교육의원 역할수행의 어려움

19 75 206 120 33 4533.16 0.93

(4.2) (16.6) (45.5) (26.5) (7.3) (100.0)

(단위: 빈도, (%))

감하게 주민의 교육적 요구에 반응을 보이고 있어 정책 갈등은 점차 해소·조정될 여지가 충

분하므로 일시적인 갈등을 이유로 성급하게 지방교육자치의 전체적인 개편을 추구하기보다

는 보다 신중한 접근이 필요하리라 생각된다.

n <표-9> 6.2지방선거 이후 현행 제도 평가(전체)

교육위원회의 통합을 통해 기대했던 심의·의결 과정의 비효율 해소, 일반회계와 특별회계의

상호조정 용이 등은 인상적인 수준으로 달성되지는 못한 것으로 나타났다. 그리고 교육위원

회의 통합에 따라 우려하였던 교육위원회의 기능 약화에 대해선 큰 동의를 보이지 않았으

며, 그렇다고 교육의원의 위상이 상당히 높아진 것으로 보지도 않았다.

l 3개 지역(서울, 부산, 충남)의 심층면담 결과 및 시사점

Ÿ 지역별로 6명씩 (다만, A지역 도지사의 경우 서면 답변으로 면담 갈음) 반구조화된 설문

지를 통해 면담을 하였고, 그 구체적인 내용은 뒤에 부록으로 첨부하였다.

- 30 -

하나. 2010년 7월 개편 지방교육자치 이후 변화

둘. 지방분권의 실현정도

셋. 지방교육에 대한 주민의 관심과 참여

넷. 가치 구현

대부분의 면담대상자들은 ‘주민의 참여와 관심 증대’와 ‘학생·학부모 중심의 교육 여건 마

련’에 대해 긍정적인 반응을 보였다. 하지만 아직도 주민들이 지방교육자치제도에 대해서 잘

모르고 있다는 의견이 있었고, 직선제가 수반하는 정치적 영향력으로 인해 교육의 자주성·

정치적 중립성이 침해되고 있다는 우려의 목소리가 높았다.

대부분의 면담대상자들이 불만족스러워하고 있었으며, 재정의 지나친 정부 의존율과 핵심

권한이 이양되지 않고 있는 것에 대해 불만을 토로하였다. 국가 차원에서의 과감한 권한 이

양이 없다면 일반자치와 교육자치 모두 발전에 있어 한계에 직면할 수밖에 없다는 의견이었

다.

대부분의 면담대상자들은 점차적으로 지방교육에 대한 주민들의 관심과 참여가 증가하고

있다는 생각을 가지고 있었고, 지역마다 제도적으로 관심과 참여를 활성화시키기 위한 여러

정책들을 실행하고 있었다. 그러나 학부모가 아닌 일반 주민의 경우에는 교육에 대해 무관

심하다는 의견도 있었기 때문에 진정한 지방교육자치가 되기 위해서는 학부모가 아닌 일반

주민의 경우에도 지방교육에 관심을 갖고 참여할 수 있는 방안이 마련되어야 할 것으로 보

인다.

대부분의 면담대상자들은 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성의 중요성에 대해서는 깊

게 공감하고 있었으며, 특별히 정치의 교육에 대한 지나친 개입은 이러한 가치를 침해할 수

있다는 것에 동의하였다. 하지만 현실적으로 교육이 정치로부터 완벽히 중립적이고 자주성

을 유지하기에는 한계가 있으며 직선제를 실시하는 이상 어느 정도의 침해는 불가피하다는

의견도 있었다.

- 31 -

다섯. 효율성 확보

여섯. 교육감 직선제 폐지

일곱. 교육의원 일몰제

여덟. 지방교육 의결기구

현행 지방교육자치에 대한 효율성 측면의 평가는 면담대상자가 처한 상황 및 관점에 따라

다양하게 나타났기 때문에 현 지방교육자치를 ‘효율적이다’ 혹은 ‘비효율적이다’라고 단정하

기 어렵다. 다만, 지방교육자치의 핵심 운영 주체인 교육감, 시·도지사, 의회가 어떠한 방식

으로 협력하느냐에 따라 효율성의 정도가 결정된다는 것에는 대부분의 면담대상자들이 동의

하였다.

교육감 직선제 폐지와 관련해서는 면담대상자에 따라 다양한 응답이 나타났다. 교육감들

은 모두 폐지 반대의 입장을 분명히 했으며 교육의원 중 2명은 반대, 1명은 정당 공천을 금

지한 상황에서 러닝메이트제는 허용할 수 있으나 이 경우에는 교육경력 제한요건을 10년으

로 높여야 한다고 주장하였다. 전문위원들은 교육감과 마찬가지로 모두 폐지 반대 입장이었

다. 반면, 시·도지사와 일반의원은 폐지 찬성의 입장으로 직선제의 대안으로 러닝메이트제나

시·도지사가 의회의 동의를 얻어 교육감을 임명하는 방안을 제안했다. 지방의회 의장의 경

우에는 찬성, 재검토, 반대 등 다양한 의견을 나타내었다.

교육의원 일몰제에 대해서는 교육계쪽 인사는 반대하는 반면 일반지방자치쪽 인사는 찬성

하는 경향을 보였다. 시·도지사와 지방의회 의장은 찬성 의견이었지만, 교육감, 교육의원, 전

문위원은 교육의 전문성과 정치적 중립성을 위해 교육의원이 반드시 필요하다는 입장이었

다. 일반의원의 경우 2명은 교육의원이 필요하다는 입장에서 교육의원 일몰제를 반대하였고

다른 1명은 교육의원 자체보다는 교육위원회가 필요하다는 입장이었다.

지방교육 의결기구에 대한 의견은 현행과 같이 지방의회에 포함된 교육위원회를 유지할

것인가, 아니면 예전과 같은 독립된 교육위원회를 다시 구성할 것인가로 크게 양분되어 있

었다. 그러나 대부분의 응답 대상자들은 교육위원회를 구성하는 인적 구성원의 특징으로 교

- 32 -

구 분

나라별의결·집행 기관

선출방식

교육위원 교육감(교육장)

영

국

광역 <지방교육행정기관 없음>

기초

의결·집행: LEA

(교육위원회)

※교육장은 LEA가 선

임한 교육집행책임자

­ 50%이상은 지방의원이

겸직, 50%이내는 외부

전문가 선임

­ 교육장은 교육위원

회에서 선임

아홉. 행정기구 통합 및 행정 연계

열. 지방교육자치제도의 정착을 위한 과제

육에 대한 전문성이 중요하다는 것에는 동의하고 있었다. 이는 지방교육 의결기구를 구성함

에 있어 어떠한 형식으로든 교육 전문가들이 충분히 참여할 수 있는 제도적 장치가 필요하

다는 것을 시사한다고 할 수 있다.

교육자치와 일반지방자치간 행정기구 통합에 찬성하는 시·도지사 1명, 지방의회의장 1명,

그리고 입장 표명을 유보한 일반의원 1명을 제외하고는 모두 반대의 입장을 표명했다. 통합

반대 의견으로는 교육정책의 일관성 침해, 교육재정 감소예상, 교육의 정치적 중립성 침해

등이 있었다. 이처럼 통합 반대의 의견이 대체적으로 우세하였으나 현재 일반자치와 교육자

치가 안고 있는 연계의 문제점에 대해서는 모두 공감하고 있었다.

대부부분의 면담응답자들은 현재 문제가 되고 있다고 해서 제도를 갑작스럽게 폐지하기

보다는 문제점을 보완해 나가는 방식을 선호하고 있었다. 이를 위해 일반행정과 교육행정

간의 연계와 상호 존중의 필요성을 제기하였다. 또한 지방교육자치제도 정착을 위한 국가

차원의 노력도 요청하였다.

l 해외의 교육자치 사례

외국의 교육자치에 대해 살펴보면, 각국 고유의 역사와 문화를 바탕으로 자국의 교육환경에

맞게 다양한 지방교육자치제도가 정착 유지되고 있음을 볼 수 있다. 이는 아래의 비교표를

통해 확인할 수 있다.

Ÿ <표-10> 외국의 지방교육자치제도 비교표5)

5) 출처: 이천우(2009), 교육자치제도의 발전을 위한 토론회 자료

- 33 -

미

국

주

의결: 주의회

집행: 주지사, 주교육위

원회

­ 주지사가 임명 또는 상

원의 동의를 얻어 임명

(35개)

­ 주교육위원회 임명

(25개)

­ 주지사가 임명(11

개)

­ 주민직선(14개)

학교구 의결·집행: 교육위원회

­ 주민직선(대부분)

※교육위원 자격제한 없

음

­ 단체장이 임명

­ 교육위원회가 공모

하여 채용

독

일

교육

장학

행정

주

↓

기초

의결: 주의회

집행: 주교육부장관

※자치단체의 상·하급

교육청은 교육부장관

산하 하급 행정기관임

-

­ 주교육부장관

(주지사가 임명)

­ 교육장

(교육부장관이 임명)

학교

설치

관리

기초의결: 지방의회

집행: 자치단체장- -

프

랑

스

교육

장학

행정

국가

↓

학구

↓

하부

단위

의결: 의회

집행: 교육부장관

※학구교육감, 지역교육

장은 교육부장관 산하

하급행정기관임

­ 교육계 대표, 자치단체

대표, 수요자 대표로

구성

­ 교육부장관

(대통령이 임명)

­ 교육장

(교육부장관이 임명)

학교

설치

관리

레종

↓

데빠

르망

↓

꼬뮨

의결: 지방의회

집행: 자치단체장- -

일

본

도·도·부·현

의결: 지방의회

집행: 교육위원회, 자치

단체장(예산총괄 책임)

­ 자치단체장이 지방의회

의 동의를 얻어 임명

­ 교육위원회가 교육

위원 중에서 임명

시·정·촌

의결: 지방의회

집행: 교육위원회, 자치

단체장(예산총괄 책임)

­ 자치단체장이 지방의회

의 동의를 얻어 임명

­ 교육위원회가 교육

위원 중에서 임명

l 핀란드의 교육자치

핀란드의 교육체제 특징은 분권화 및 철저한 교육자치제이다. 이러한 정책 기조는 1990년

대에 시작된 것으로 불과 20여 년 정도밖에 되지 않았다. 그 이전에는 상당히 오랜 기간 동

- 34 -

안 중앙집권적 국가주도의 교육체제를 가지고 있던 나라였다(Simola, 1998). 이처럼 교육거

버넌스 체제의 변화를 통해 교육적 성공을 거두고 있는 핀란드 사례는 교육거버넌스 체제의

변화를 모색하는 우리나라에게 의미 있는 시사점을 줄 수 있을 것이다.

1990년대 초, 핀란드는 심각한 경제 위기를 맞이하면서 국가 재정 상태가 어려워지게 되

자 교육정책 담당자들의 정책 방향도 바뀔 수밖에 없었다. 참여를 늘려 질을 확보하고자 하

는 방안을 강구하였으며, 학교 시스템의 효율성 제고를 위해 노력하고, 학생들로 하여금 냉

혹한 취업시장에 대비할 수 있도록 하는 교육을 강화시켰다(Oulasvirta & Turala, 2009;

Aho, Pitkanen, & Sahlberg, 2006). 이와 같이 심각한 경제 침체를 계기로 촉발된 분권화정

책은 교육거버넌스 체제에도 변화를 가져와 많은 교육정책 결정 권한들이 지자체와 학교로

이관되었는데, 이는 결과적으로 지자체나 학교의 역량을 강화시켜 1990년대의 엄청난 교육

예산 삭감에도 불구하고 크게 영향을 받지 않고 교육의 질을 유지할 수 있었던 바탕이 되었

다(Simola et al., 2002). 핀란드는 교육행정 체제가 큰 변화를 겪었지만 교육정책의 근본 가

치와 비전은 1960년대 이래 변하지 않고 지속되고 있는데, 이는 핀란드 사회의 문화적 특징

에 기인한 것이다(Simola, et al., 2002; Aho, Pitkanen, & Sahlberg, 2006). 핀란드에서 교육

행정 체제 분권화를 시도한 근본 맥락은 각 지역이나 각 학교의 전문가들이 분권형 체제에

서 보다 그 전문성을 잘 발휘할 수 있으리란 강한 믿음 때문이었다(Eurydice, 2004).

핀란드는 교육체제 분권화를 위해 우선적으로 국가 교부금 체제를 개혁하여 각 지자체의

재정 권한을 강화하는 방향으로 재편하였다. 즉 각 지자체의 세금 징수권을 확대하였는데,

지자체 세수의 대부분은 소득세이다. 또한 중앙정부의 교부금도 총액 교부제가 되어, 각 지

자체 교육재정 운영의 자율권이 확대되었다. 교육예산과 관련하여 국가 전체적으로 총 교육

예산의 약 57%를 중앙정부에서 지원해주고 있으며, 43%는 지자체 예산에서 충당하고 있다.

이와 별도로 지자체는 중앙정부로부터 학생들의 건강 및 사회복지 관련 예산도 지원 받는

데, 총액으로 지원이 되며 구체적인 배분 및 운영은 지자체가 자율적으로 정할 수 있고, 교

원의 임용이나 해고, 학교의 통폐합 등도 지자체의 권한으로 넘겼다(Antikainen, 2010).

핀란드는 일반자치와 교육자치가 통합되어 있는 나라이다. 따라서 핀란드에서는 각 지자

체 교육담당자들의 역할과 비중이 매우 크며, 이들은 지자체 내에서 사회복지 및 건강 정책

담당자들과 긴밀한 협력을 통해 교육 분야 행정을 수행하고 있다. 지자체 교육국의 리더십

은 공유가 되는데, 전문행정가(지자체 교육업무 담당자)와 선출된 정치인(지자체의회 위원)

이 함께 시의 교육 정책을 이끌어간다. 이러한 연결고리를 통해, 교육 문제는 좀 더 넓은 공

동체의 문제가 되며, 교육행정 또한 도시계획, 지역경제발전, 건강 및 사회복지, 주택 및 문

화 행정 등과 연계한 가운데 이루어진다. 따라서 교육은 국가나 지역의 종합적인 발전 계획

가운데 함께 이루어지고 있는데, 경제 분야와도 긴밀하게 연계되어 있다.

교육의 핵심 주체가 교사임을 고려할 때, 교사들이 자신의 역량을 최대한 발휘할 수 있도

- 35 -

록 여건을 만들어 주는 것은 교육의 성공을 위해 매우 중요하다. 교사들의 자율권을 보장해

주고 완벽에 가까운 교육자치제를 시행하고 있는 핀란드가 이를 증명하고 있는 것이다. 교

육 행정 및 교육거버넌스 체제의 변화를 통해 교육 성취도와 교육 경쟁력을 높이고 있는 핀

란드의 사례는 교육자치제도가 도입된 지 20여 년이 넘어서고 있음에도 불구하고 정착이 잘

되지 않고 있는 한국의 교육계에 많은 시사점을 준다 하겠다.

- 36 -

생각해 봅시다!

미래의 교육거버넌스 실현을 위한 과제는 무엇인가?

미래 교육거버넌스의 구체적인 상을 그려내기 위해 우리는 노력하고 있는가?

5 장. 새로운 교육거버넌스 확립을 위한 과제

___________________________________________________________

시민사회가 성장하면서 시민사회는 국가를 대변하는 정부의 권력을 견제하고 대중의 민심

을 국정에 전달하여 영향력을 행사하는 균형추와 같은 존재가 되어가고 있다. 이러한 시민

사회의 성장은 지식정보화와 네트워크 사회의 도래로 그 속도가 더욱 빨라지고 있는데, 이

는 여론의 이슈화가 신속해지면서 정책과정에의 참여가 보다 광범위해지고 세밀해지고 있기

때문이다. 하지만 거버넌스의 관점에서 보면 우리는 아직도 정부가 정책을 결정하고 집행과

정을 통제하는 전통적인 국가통제 모형을 벗어나지 못하고 있다. 그 예로 2008년부터 추진

된 학교 자율화는 정부가 정책의 주도권을 행사하며 아래로부터 만들어진 자율화가 아니라

Top-Down방식의 자율화로, 말 그대로 ‘자율화가 전혀 자율적이지 않게 하향식으로 유통되

는 방식’으로 자율화 정책이 추진되고 있는 실정이다(이종재, 2008). 이는 시대적 조류로서

분권화와 개방화에 따라 요구되는 중앙집권적 국가중심주의의 해체와 분화에 어긋나는 것이

다. 탈근대화에 따른 가치관 및 생활양식의 다양화, 시민사회의 성장은 필연적으로 정책 수

요의 다양성과 정책과정에의 참여욕구의 분출을 야기한다. 모든 것을 통제하고 관리하던 엘

리트 중심의 정부독점적 정책거버넌스는 더 이상 유효하지 않은 시대에 직면하여 이제 정부

와 민간의 협력과 상호존중의 원리를 토대로 양자 간의 긴밀한 의사소통과 네트워크 능력을

강조하는 협력적 거버넌스 즉, 협치로서의 거버넌스가 필요한 시점에 이르렀다(Kooiman,

2003).

이러한 시대적 변화의 흐름과 함께 학부모, 교육단체, 학자 등 많은 곳에서 ‘교육거버넌스’

의 필요성에 대해 인식하고, 그 연구가 한편으로 진행되고 있지만 아직 정책으로 발전시킬

만큼 구체적인 결과물은 없는 상황이다. ‘국가교육위원회’에 대한 구상 역시 현실에 적용하

기 위해선 많은 어려움이 존재할 것이다. 위원회 제도가 가지는 행정적인 면에서의 한계라

고 할 수 있는 책임소재의 불분명, 위원회 내의 갈등에 대한 조정 미숙 등 많은 문제점이

노출될 수 있다. 하지만 교육은 ‘백년지대계’라고 하듯이 정권에 휘둘리지 않고, 교육의 나아

갈 방향에 대해 사회적 합의를 이끌어 내어 21세기가 요구하는 역량을 가진 인재를 키우기

위해선 ‘교육거버넌스’의 새로운 변화가 필요하며, 지금이 그 도전을 해야 할 때가 아닌가

한다.

- 37 -

이를 위한 과제를 정리해보면 다음과 같다.(한국교육행정론, 2012 참조)

첫째, 거버넌스의 원리를 적용하여 교육문제를 해결하는 경험을 쌓아나가야 한다.

거버넌스 개념의 등장 배경을 생각할 때, 거버넌스의 원리 가운데 가장 중요한 것은 ‘참여

의 확대’와 ‘심의의 확장’이라 할 수 있다. 참여의 확대는 결정과정에 참여할 합법적 자격이

누구에게 있는지를 사전에 구획하는 관례를 극복하는 원리이다. 그리고 심의의 확장은 참여

주체 사이의 갈등을 극복하고, 정책 대안을 확장하며, 중지를 결집하는 데에 도움이 된다.

참여와 심의를 확장함으로써, 소통구조를 쌍방향적으로 전환하고 이해 당사자 사이의 합의

기반을 보다 원활하게 마련할 수 있다(Beierle & Cayford, 2003). 이를 통해 사회구성원들

간에 높은 신뢰관계를 쌓을 수 있는 기회를 가질 수 있게 되며, 이러한 사회구성원들 간의

높은 신뢰관계 구축은 정부의 감시비용을 크게 줄이는 동시에 자발적 순응을 확보하는 데도

도움이 된다(권기헌, 2008).

둘째, 거버넌스의 원리를 뒷받침하는 법적·제도적 장치를 마련해야 한다.

참여와 심의의 확장을 위해 각종 협의기구를 운영하는 사례에서 흔히 드러나듯이, 그러한

협의기구들의 위상이 분명하지 않을 때 참여와 심의는 형식적인 겉치레만으로 끝나고 만다.

갈등 문제를 해결하는 역할을 어떤 협의회에 기대하더라도, 그 역할을 뒷받침할 만한 법적·

제도적 근거를 확보하지 못해서 그 협의회의 권한과 책임에 대한 논란이 지속되는 경우를

우리는 흔히 봐왔다. 따라서 다양한 참여 주체 사이의 사회적 조정을 원만하게 이끌어내기

위해서는, 참여자 사이의 역할과 권한관계 및 책임의 범위 등을 명료하게 하고 그것을 법

적·제도적으로 뒷받침할 필요가 있다. 이를 통해 국가 교육 정책과 관련된 국가수준의 거버

넌스와 지역사회 수준의 거버넌스, 단위학교를 중심으로 한 학교수준의 거버넌스 간 연계·

협력을 강화할 수 있어야 한다. 이때 연계와 협력의 방식은 모든 거버넌스가 자율성을 바탕

으로 주체적으로 참여하는 네트워크 기반이기 때문에 수평적 관계를 이루어야 하며, 쌍방향

의사소통에 의해 정책이 유통되고 공조되도록 해야 한다.

셋째, 거버넌스의 방식을 통한 갈등 해결 역량을 강화하는 다양한 방안들이 필요하다.

교육정책에 대한 다양한 주체들의 관심과 참여는 앞으로 더욱 활발해질 것으로 예상되는

데 이러한 참여가 효율적 정책결정을 방해하고, 행위자 간 첨예한 갈등과 정치적 갈등만을

초래하게 된다면 거버넌스 측면에서 바람직하지 않은 요소가 될 것이다. 결국 참여와 심의

- 38 -

를 확장하고 이를 법적·제도적으로 뒷받침한다 하더라도, 문제를 해결하고 결정의 질을 높

이는 것은 결국 참여 주체의 역량이라고 할 수 있다. 역량 강화를 위해서는 다양한 방안들

이 강구될 수 있으며 그 예로는 다음과 같은 것들을 생각해볼 수 있다.

Ÿ 각 행위자의 자율성 존중 및 행위자 사이의 신뢰 구축

Ÿ 문제 해결에 도움이 되는 충분한 정보의 제공

Ÿ 사안별 전문가 풀(pool)을 중심으로 한 시민조직 형성

Ÿ 모의상황 등을 통한 문제해결 실험

Ÿ 성공적 거버넌스 경험의 축적을 통한 자신감 형성

Ÿ 유사 사례의 분석을 통한 교훈과 시사점 도출 등

넷째, 참여와 심의의 확산에 따른 책무성 확보장치를 마련해야 한다.

전통적 의미의 책무성은 특정 행위 주체가 일정한 역할을 수행할 권한을 갖고 있을 경우

에 그에 대해 요구하는 것이다. 그런데 거버넌스는 제도적 권한을 갖지 못한 자의 참여를

허용하는 것이므로 권한 없는 자, 곧 책임을 물을 수 없는 자를 행정에 끌어들임으로써 전

통적 의미의 책무성을 확보하기 어렵게 만드는 문제가 있다. 따라서 거버넌스 개념을 적용

하는 경우, 정부와 시장 및 시민 등 다양한 행위 주체의 책무성을 어떻게 확보할 것인가에

대한 세심한 배려와 고민이 필요하다.

Ÿ 거버넌스 체제의 책무성에서, 정부는 교육의 질을 높이기 위한 정책적 노력을 해야

하며, 정책과정에 참여하는 주체들의 이해관계를 조절해야 하며, 민간 영역의 자유시

장적 질서가 왜곡되지 않도록 그 역할과 책임을 다해야 한다.

Ÿ 시장은 변화하는 환경에 적응하여 스스로 경쟁력을 갖출 수 있도록 자신을 자율적으

로 다스려야 하는 책무를 진다. 교육의 효과를 향상시킬 목적으로 경쟁의 인센티브를

적절히 활용해야 하지만, 경쟁의 방법과 그 결과를 분배하는 방식은 공정해야 한다.

즉, 시장은 인위적인 규제와 장벽을 철폐하는 대신, 투명하고 이성적인 경쟁 기제를

갖춤으로써 시민사회와 정부로부터 신뢰를 얻고 유지할 수 있어야 한다.

Ÿ 시민은 과거에는 합법적 권위에 의해 수립된 정부의 정책에 순응할 책무만 있었고 안

정된 사회에서 그 권리를 보장받을 수 있었다. 그러나 달라진 거버넌스 체제에서는

공동체 구현을 위한 윤리적 가치에 헌신하고, 정부와 시장 및 다른 시민단체 등과 같

은 정책 파트너들과 조화로운 견제와 협력 관계를 적극 유지하는 역할을 요구하고 있

다.

- 39 -

이처럼 새로운 거버넌스를 확립하기 위해서는 거버넌스의 주요 참여 주체인 정부, 시장,

시민 사이에 새로운 역학관계를 명확히 하고, 그에 합당한 각 주체별 역할과 책임에 대한

기준과 질서가 필요하다. 기본적으로는 각 주체의 자율 범위를 폭넓게 인정하되, 상호 조정

이 필요할 경우에는 그들이 동의한 공동체 운영 규칙을 기준으로 하여 상호 타협과 협상,

파트너십을 형성하여 갈등을 슬기롭게 이겨내고 화합을 통해 발전하는 사회로 나아가야 할

것이다.

앞서 말했다시피, ‘새로운 교육거버넌스’의 필요성에 대해서 이제 인식이 확산되는 단계라

이 글에서는 아직 정책화되고 제도화하기 위한 구체적인 거버넌스의 모습을 그려낼 수 없었

다. 이 글은 단지 출발점이 되었으면 한다. 거버넌스의 실제 작동방식에 대한 실증적 연구를

축적하고, 거버넌스 자체에 대한 객관적 시각을 확보하기 위해 노력해야 하며, 협력과 소통

을 바탕으로 새로운 교육거버넌스의 모습을 찾기 위해 모든 사람들이 함께 고민하고 합의할

수 있는 공론의 장이 만들어져야 할 것이다.

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※ 4장 참고문헌

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구분 교육감 시･도지사A지역 B지역(교육감대행) C지역 A지역 B지역 C지역

변화방향(긍정)교육감의 주민대표성 강화, 주민들의 인식과 관심 제고 (부정)정치논리에 함몰되어 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성 훼손

(긍정)직선제로 인해 시장, 의회와의 관계에서 교육분야 및 교육감 위상이높아짐(부정)정치적 중립성 훼손

(긍정)교육감의 지위와 역할에 대한 인식 제고 (부정)교육감에 대한 정치적 목적의 부당한 견제 우려

(긍정)주민 관심 제고, 지역실정에 적합한 형태의 교육 (부정)단기적 인기영합을 위해인성교육 경시

-

시도지사들의 교육지원 공약 등으로 지방교육에 대한 관심이 높아졌으나, 교육감에 대한 관심은여전히 부족

지방분권점진적 지방분권 실현 중, 핵심권한 이양 필요,지방정부보다 중앙과의협력 필요

좋아진 것도 사실이나 여전히 10점 척도 중 5점정도

중앙정부에 대한 재원 의존큼, 초･중등교육은 지방분권 요구 강하지 않음

일제고사와 같은 중앙 통제로지방분권 저해 -

일부 실현되긴 했으나, 지방교육재정교부금 등 의존재원이 대부분으로 한계

주민관심 교육정책설명회를 통하여 공감대 형성, 교육의 동반자역할 강조

‘시설시민점검단’ ‘주민참여예산제’ ‘시민감사관제’등으로 참여 증가

주민 관심은 낮음,일부시민단체의 지나친 참여 요구

다양한 주민의견수렴과 지방의회의 역할이 중요 - 새로운 교육사업 수요 증대

가치구현교육재정의 독립성 확보필요, 자율적 교육과정운영권 필요, 교육경력기준 강화 필요, 정치적중립성이 최우선

정치적 중립성이 훼손되고 있어 개선 필요(교육감이라도 분리되어 있기 때문에 일부 구현되는 것임), 교육감과 시도지사가같은 방향이 아닐 경우갈등 심화

직선제는 자주성 강화, 교육행정 독립 중요, 러닝메이트제는 정치적 중립 훼손

교육에 대한 부당한 간섭하지않고, 교육을 이용하지 않아야교육의 가치 구현

-

교육의 자주성･전문성･정치적 중립성 모두 중요, 교육이 정치적･개인적 편견에 이용되어서는 안 됨

효율성확보교육청의 자율성 확대를통한 효율성 확보 필요,지방정부의 지원과 협조 필요

효율적인 측면도 있으나충분하지는 못하며 운영의 묘를 살릴 수 있는 사안임

교육위원회가 의회에 통합되어 효율성이 어느 정도증대됨

균등하게 교육받을 권리를 위하여 작은 학교를 유지하는 것이경제적 효율성보다 중요

- 시의회의 예산심의 과정을 통해효율성 제고 가능

직선제폐지 반대, 운영위원장협의회가 2~3명 추천하고 주민직선하는 방식 제안

반대, 직선제이므로 교육자치의 최소한의 위상 유지 가능

반대, 효율성 위한다면 시도지사도 대통령 임명해야함

찬성, 시도지사와 교육감의 러닝메이트 제 필요 -

찬성, 시도지사가 시의회의 동의를 얻어 교육감 임명, 교육경력 제한 요건은 계속 유지

부록. 심층면담 결과 분석표

① <표-11> 교육감 및 시·도지사 비교

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구분 교육감 시･도지사A지역 B지역(교육감대행) C지역 A지역 B지역 C지역

의원일몰제 반대, 교육의 자주성과 전문성 필요

반대, 전문성을 가진 교육의원들의 역할이 크므로 폐지하면 문제됨

반대찬성, 교육계 외부의 시각에서 개방적사고가 가능할 것

-

찬성, 교육에 관심 있고 전문성 있으면누구나 역할 수행 가능,교육경력자격 제한 불필요

교육의결기구 교육의회 독립이 가장좋겠지만 차선책으로 독립상임위원회 제안

교육위원회 전체를 교육의원으로 구성하면 이상적

교육전문가로 구성된 교육위원회 반드시 필요

일단 현행 제도 유지하되, 교사･학부모의 의견수렴 제도화필요

-교육위원회도 시도의회 본회의의의결권 존중하도록 하여, 타 위원회와의 형평성 고려

행정기구 통합 및행정연계

교육청의 지방정부 통합반대, 지방교육행정협의회를통한 협력과 의회의 중재역할 중요

일원화되면 교육부문이존중받지 못함, 교육행정협의회가 있으나 시장, 교육감 간에는 운영이 부진,그러나 시주도의 실무협의회는 잘되고 있음

교육행정을 일반행정에 통합 곤란(교과부 권한이양이더 중요), 시도지사와 교육감의 의지에 달림, 서로 자주 만나 교류가 필요

분리 독립은 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성을 확보하기 위한 수단적 가치, 공립도서관과 학교도서관의 상호개방이나 지역단위 공부방과같은 협력모델의 개발과 확대가필요

-

지방교육청과 지방정부 통합 필요, 시행정부에 교육전담기구 설치하고 교육행정협의회 활용하고 있으나 궁극적으로 시와 교육청 이원화는 연계체계 구축에 한계가있음

지방교육자치의 정착과제

교육자치와 일반자치의통합보다는 협력관계 개선이 필요, 지방교육자치 발전을 위해서는 직선제는 반드시필요

급하게 하지 말고 천천히운영해 가면서 제도를 개선해야 함

교육의 자주성과 정치적 중립성 중요

지방교육자치의 목적과 방향에대한 사회구성원의 공감이 중요하며, 아래로부터의 자발적인 노력으로 제도적 한계를 극복해야 함

-교육의 기본 질 관리는 중앙정부의 책임, 지역 간 차이발생 최소화

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구분교육의원 일반의원

A지역 B지역 C지역 A지역 B지역 C지역

변화방향(긍정)주민 관심･참여 확대, 교육감･교육의원들의 활발한 의정 활동(부정)선심성 예산증가, 의원수 부족으로 감시 기능약화

(긍정)교육에 대한 시민의관심 증가(부정)교육전문가들의 직선제에 대한 부담

과거 교육위원회의 3중절차 폐지는 긍정적 변화,교육의원의 위상 강화됨

정치적 개입으로 인한교육의 전문성 저해

시장과 교육감의 지나친이념적 대립, 당선을 위한 교육감의 지나친 인기영합 정책, 교육의 자주성･정치적 중립성 훼손

주민들의 교육위원회에 대한 인지도 부족

지방분권 직선 교육감들의 강력한개혁조치 시행

중앙 정치 세력이 분배했던 지방교육차치의 권한을빼앗으려 함

교육장 직선제를 통한 기초단위 분권 필요

교육에 관심 없는 주민들이 많아 지방분권 및주민자치의 가치가 실현되지 못함

일반자치･교육자치 모두지방분권 수준이 낮음

교육분권이 더 필요하지 않음

주민관심 주민 참여 욕구가 빠르게확산. 학부모 아닌 주민의무관심은 여전

직선제로 인해 교육자치에대한 관심 증가 주민들의 관심은 낮음 관심과 참여 없음 직선제로 인해 교육자치

에 대한 관심 증가교육의원 지역구가 너무 커서 주민 관심 낮음

가치구현 전문성을 근간으로 자주성확립 필요

정치가 교육에 개입하게되면 교육의 자주성, 정치적 중립성은 기대할 수 없음, 일반의원들은 교육학에무지하기 때문에 교육전문가인 교육의원 필요

정치적 중립성 확보 필요, 일반의원으로는 정치적중립성 확보하기 어려움

정치적 성격이 강한 일반행정과 분리해야 자주성･전문성이 제고됨

정치권의 재선과 정권 창출을 중시하는 속성상 장기적 안목에서 교육을 바라보지 못한다는 한계 인정, 그러나 전문성이 도덕성을 보장해 주지 못함

정치적 중립성은 사실상 지켜지기 힘들고덜 중요함.

효율성확보 예산에 대한 중앙통제가여전한 상황에서 효율성평가는 어불성설

효율성 측면만을 부각시켜서 교육자치제를 바라보는 것은 교육의 본질을왜곡하는 것임

교육청 견제 기능이 강화되어 행정 효율성 증대

일반자치만으로 효율성확보 가능, 교육자치 비효율적

시장, 기초지자체장, 교육감 등에 의한 중복된 교육 사업으로 비효율 발생

과거 3단계 의사결정에서 2단계로 바뀌어효율화됨

직선제폐지위헌적 발상, 고유업무영역이 빈곤한 시도지사들의 생존전략에 불과

직선제를 폐지하자는 정치권의 주장은 교육감의권력을 갖고자 하는 의도,국민들이 직선제를 원함

러닝메이트제 허용 가능하나 정당공천은 안됨,교육경력 제한 요건 강화필요(10년 이상)

직선제 반대, 러닝메이트제 반대 구체적인 판단은 유보

러닝메이트제 또는 시도지사 임명제,교육경력 자격 제한불필요

② <표-12> 교육의원 및 일반의원 비교

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구분교육의원 일반의원

A지역 B지역 C지역 A지역 B지역 C지역

의원일몰제 시도의원은 정당공천자로서 정치적 중립성 담보불가능(위헌조항)

교육의원 일몰제는 교육자치를 없애기 위한 정치권의 전략, 같은 나라인 제주도에서는 적용되지 않음

교육의원의 전문성 강화를 위해 10년 이상 경력요건 필요

교육의원 유지, 경력조건 강화 필요

교육의원 제도를 없애고비례 대표제로 가는 것은한국의 정치 현실로 볼때 시기상조

교육경력자격 제한은폐지해도 되나, 교육위원회는 반드시 필요

교육의결기구 내부형 양원제(시도본회는교육의원 전원위원회 의결에 거부권 보유)

교육전문가들로 구성된독립된 교육위원회 혹은,지방의회 내 교육전문가들로만 구성된 상임위원회필요

교육위원회 구성은 교육의원만으로 함,본회의에서의 의결 불필요.

교육의회는 반대하지만교육의원으로만 구성된교육위원회 필요

현재와 같은 교육의원과일반의원이 공존하는 교육상임위원회 필요

교육위원회의 권한은충분, 현행과 같은 교육위원회 구성이 바람직

행정기구 통합 및

행정연계

통합되면 교육이 정권의실험장, 치적홍보의 장이될 것,쟁점현안별 교육의원-일반의원 연석토론회 제도화를통해 협의 및 의견조정 필요

‘교육은 정치 논리에 지배를 받아서는 안된다’는사회적 합의가 존재하지않는 상황에서 지방행정을 교육행정과 통합하는것은 위험,일반자치와 교육자치의연계를 생각하기 전에 교육자치의 확실한 독립이필요함

일반행정에 흡수통합 안됨,시장이 교육에 대한 관심이 중요, 러닝메이트제가 대안이될 수 있음

교육행정기구 통합화반대, 교육위원 경력조건 강화 필요,교육예산과 일반예산의 분리

교육행정을 일반행정과통합하는 것은 아직 시기상조,여러 기관이 중복해서 시행하고 있는 교육사업의통합 필요

시의 교육지원 사업은모두 교육위원회 소관으로 일원화 필요,교육행정협의회가 제대로 운영 안 되고 있고, 궁극적으로 러닝메이트제 필요

지방교육자치의 정착과제

고비용 선거구조 개선, 광역선거구제 개선

교육의 자주성,정치적 중립성, 전문성은 교육의원들을 통해 확보됨, 교육감이 어떠한 방식으로 선출되더라도 전문성 있는 교육의원이 있으면 견제와균형 가능

과도하게 넓은 교육의원선거구 개선 필요, 중선거제 도입 필요

지방자치단체장과 교육감의 분리를 전제로 한 양자간의 대면적 협력 필요

지방자치를 어떻게 디자인 할 것인가의 거시적안목이 필요

교육관련 안건 증대로교육위원회의 정원 증대 필요, 비례대표제를 통한 전문성 확보 필요, 보좌관제 필요

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구분 지방의회의장 전문위원A지역 B지역 C지역 A지역 B지역 C지역

변화방향(긍정)효율성 증가 (부정)교육감 및 교육위원선거에 대한 무관심

(긍정)수요자 중심 교육 토대 마련, 교육에 대한 시민의 관심 증가(부정)시장과 교육감의 지나친 이념적 대립, 교육의 자주성･정치적 중립성 훼손

(긍정)주민통제강화, 의회심의비효율 해소(부정)무리한 교육공약

(긍정)교육감의 정치적 위상강화, 교육감의 활동 증가, 기초단체와의 연계 강화

(긍정)교육에 대한 시민의관심 증가, 의사결정구조의일원화로 교육위원회의 효율성･위상이 높아짐(부정)시장과 교육감의 지나친 이념적 대립

(부정)교육위원회의 어색한동거 상황

지방분권권한배분, 사무처리, 특히 재정적 측면에서 지방교육자치 한계

일반자치･교육자치 모두 지방분권 수준이 낮음

낮은 수준, 여전히 중앙정부의 통제 잔존, 과감한 이양필요

목적지정예산이 많아 진정한 분권 실현 곤란

교육감의 영향력 증대로 지방교육에 관한 나름의 목소리를 내고 있으나 인사권,재정권은 제약됨

분권 수준은 낮음(중앙정부재원의존75%)

주민관심학부모 외의 일반주민의 관심 약함, 교육감 및 교육의 원의 위상은 제고

직선제로 인해 교육자치에대한 관심 증가

점차증가, 개별적 자녀중심 관심에 머무름

교육감 인지도 상승, 주민들의 관심도 증가하고있음

직선제로 인해 교육자치에대한 관심 증가 관심이 낮은 상태임

가치구현교육의 자주성과 전문성을 위하여 정치적 중립성 필요, 정당 배제 필요

정당정치의 현실 속에서 교육의 자주성, 정치적 중립성의 훼손은 불가피

교육행정의 정치적 성격 부각(완전한 분리는 어려움), 정당공천제는 및 독립형의결기구는 반대

교육현장에 대한 이해와 전문성 확보가 중요

지속적 교육정책의 추진을 위해서 교육의 정치적 중립성 필요, 교육의원들의 전문적 식견이 교육관련 의사결정에 반드시 필요

정당 개입 강화되면 중립성 훼손 우려

효율성확보 지역 실정에 따라 상이함,지속적인 논의 필요

시장, 교육감, 의회 간의 이념적 대립으로 비효율 발생

시장과 교육감 협력 유인가낮음

현행 제도 하에서도 운영만잘하면 효율성 확보가 가능

현재 교육위원회에서의 의결 사항 대부분은 본회의에서 그대로 통과되기 때문에효율성 증가

효율성은 교육의원의 전문성에 달려있음

③ <표-13> 지방의회의장 및 교육상임위원회 전문위원 비교

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구분 지방의회의장 전문위원A지역 B지역 C지역 A지역 B지역 C지역

직선제폐지 직선제 폐지, 행정 통합

교육감 직선제는 ‘수요자중심의 교육제도’라는 새로운 패러다임에 부응하는 것

직선제 전면 검토 필요직선제를 폐지하기 보다는 현행의 미비점을 보완할 필요

교육감 직선제야 말로 국민들의 뜻을 왜곡하지 않고 대표자를 선출하는 방법

교육경력과 자격제한 불필요함. 경영능력이 중요함.

의원일몰제반대, 일반의원은 교육 자체보다행･재정에만 관심. 교육의원이 없어지면 교육감에 대한 통제력 취약

현재의 교육위원회제도는임시방편적, 현실적으로 비례대표제를할 수 밖에 없음

신중한 입장이나 법령의 예정대로 해야 함

전문성 확보가 필요하고, 현행 제도 하에서 충분히 구현 가능

반대, 교육의원은 반드시 필요, 정당 소속이 아니기 때문에소신에 따른 발언 가능

반대, 교육위원회는 반드시 필요,교육의원의 교육경력 자격제한 필요, 전문성 중요

교육의결기구 현행대로 지방의회중심과거와 같은 독립된 교육위원회 필요, 이것이 현실적으로 불가능하기 때문에 비례대표제 필요

순기능과 역기능의 종합적평가 필요

타 위원회와 연계･협력을위해 현행 통합형이 바람직함

현재와 같은 교육의원과 일반의원이 공존하는 교육상임위원회 필요

독립형의결기구(재원이 분리되어 있어 의결기구 통합불필요)

행정기구 통합 및

행정연계통합이 필요함, 다만 교육특수성 고려

교육자치와 일반자치의 분리 필요, 교육 자치의 재정적 문제해결 필요,교과부, 지자체로부터 교육재정을 원활이 공급 받을수 있는 법적, 제도적 정비필요

통합은 곤란,의무적인 협력제도 도입 필요, 상호협력의 요구는 낮음, 시장과 교육감의 성향이 비슷해야 함

통합되면 교육예산이 우선순위에 밀려 예산의 축소가우려됨,교육감은 정당색이 없어야시도지사와 협력이 용이

교육정책의 일관성을 위해일반행정과 교육행정의 분리 필요,행정연계를 위한 러닝메이트제는 교육의 정치적 중립성을 심하게 훼손할 수 있음

통합 시 교육재정 불안정,투자우선순위 밀림, 일반행정쪽에서 관심 낮음,시장과 시행정부의 생각 전환 필요,교육에 대한 재정지원 강화 필요

지방교육자치의 정착과제

기본수준은 중앙정부 담당,정부 지원 확대 필요 개방적 학교문화 정착 교육정책의 안정적 추진 중

요단체장-교육감 연계협력을위한 상호윈윈 전략･관행형성 필요

지방교육자치제에 대한 유일한 답은 없음, 이해당사자간 상호 양보 필요

교육의원 지역구 선거제도는 부적합(선거구가 너무크고 교육은 지역구 개념없음)