civ i ta-rapport

ØKONOMISK ULIKHET

Av Marius Gustavson

De fleste av industrilandene har opplevd økte inntektsforskjeller de siste tiårene. Dette gjelder også de nordiske landene, inkludert Norge. Denne rapporten søker å belyse noen av de forhold som ligger bak denne utviklingen og drøfter hvorvidt den økonomiske ulikheten er et økende problem.

Blant de faktorer som kan forklare den økte økonomiske ulikheten er globalisering, teknologi, ut-danning og et endret arbeidsmarked. Disse faktorene bidrar i mindre grad til å forklare hvorfor en økende andel av nasjonalinntekten har tilfalt husholdningene med aller høyest inntekt. En viktig del av forklaringen er kapitalinntektens økte betydning under høykonjunkturen i forkant av finanskrisen og på slutten av 90-tallet.

Rapporten avslutter med en gjennomgang av hvordan den økonomiske krisen virker inn på inntek-tsfordelingen og hvordan høy ledighet og sparetiltak bidrar til redusert mulighetslikhet for befolknin-gen i de kriserammede landene.

www.c iv i ta .no

 

  

 

 Økonomisk ulikhet 

 Av Marius Gustavson 

                

 

1. opplag, mai 2012

© c i v i t a AS Printed in Norway

ISBN 978‐82‐92581‐45-2

Utgiver: Civita, Akersgt. 20, 0158 Oslo

Formgivning, omslag og sats: Therese Thomassen, Civita

Foto: iStockphoto.com

Produksjon: F. J. Stenersen, Oslo

www.civita.no

civ i ta-rapport

i

Innhold 1. Innledning 2. Ulikhetens betydning 3. Ulikhetens omfang 4. Befolkningsendringer 5. Globale utfordringer 6. Et arbeidsmarked i endring 7. Toppinntekter og fordelingspolitikk 8. Den økonomiske krisen 9. Konklusjon – mulige løsninger

civ i ta-rapport

ii

civ i ta-rapport

iii

Sammendrag De fleste av industrilandene har opplevd økte inntektsforskjeller de siste tiårene. Dette gjelder også de nordiske landene, inkludert Norge. Denne rapporten søker å belyse noen av de forhold som ligger bak denne utviklingen og drøfter hvorvidt den økonomiske ulikheten er et økende problem. Blant de faktorer som kan forklare den økte økonomiske ulikheten er globalisering, teknologi, utdanning og et endret arbeidsmarked. Den teknologiske utviklingen har skapt etterspørsel etter arbeidskraft med høye kvalifikasjoner. Tilbudet av slik arbeidskraft har blitt liggende etter utviklingen, noe som har presset opp lønninger for de med høy utdanning. Samtidig har Kina, India og de tidligere sovjetstatenes inntreden i den globale økonomien doblet den globale arbeidsstyrken. Dette innebærer større utenlandsk konkurranse for tradisjonelle næringer i industrilandene, noe som har betydning for inntekten til arbeidskraften i disse næringene. Mye av det som vil definere framtidens arbeidsmarked og inntektsforskjeller – både i og mellom land – er investeringer i humankapital, spesielt utdanning. Når kunnskapsgraden i de fremvoksende økonomiene øker, vil inntektsforskjellene mellom de med høy og lav utdanning bli redusert. Faktorene over bidrar til å forklare utviklingstrekkene for det store flertallet i befolkningen og er relativt like på tvers av industrilandene, som alle opplever økt konkurranse fra fremvoksende økonomier, økt bruk av ny teknologi og utdannings-relaterte utfordringer. Men de bidrar i mindre grad til å forklare utviklingen for husholdningene i toppen av inntektsfordelingen. Spesielt i USA, men også i andre land, har man sett at en økende andel av nasjonalinntekten har tilfalt husholdningene med aller høyest inntekt. En viktig del av forklaringen er kapitalinntektens økte betydning under høykonjunkturen i forkant av finanskrisen og på slutten av 90-tallet. Kapitalinntektens konjunkturavhengighet og konsentrasjon i toppen av inntekts-fordelingen gjør at vi kan forvente reduserte inntektsforskjeller mellom de rikeste husholdningene og resten av befolkningen i lavkonjunkturene. Det kraftige fallet i aksjemarkedet i kjølvannet av finanskrisen bidro til å redusere den økonomiske ulikheten i flere industriland, deriblant USA og Norge. Samtidig har vekst i statlige overføringer dempet inntektsfallet for de som står uten jobb, slik at den samlede virkningen av den økonomiske krisen har vært en viss reduksjon i den økonomiske ulikheten hva gjelder inntekt, i det minste i 2008 - 2009. På den annen side har krisen økt mulighetsulikheten ved at store deler av befolkningen er ekskludert fra arbeidsmarkedet. Dette gjelder ikke minst det store antallet unge mennesker som ikke får jobb. Det konkluderes med at ulike mål på økonomisk ulikhet bør ikke være et fokus i seg selv. Man bør snarere se på årsakene til forskjellene og hvorvidt de er et problem. Det er et problem med økte forskjeller, hvis de skyldes forskjellsbehandling eller et ufornuftig skatteregime som begunstiger de med høyest inntekt mer enn andre. Det er også et problem, dersom deler av befolkningen faller utenfor, fordi de mangler den nødvendige humankapitalen til å ta del i den raske teknologiske utviklingen og den økte internasjonaliseringen.

civ i ta-rapport

iv

civ i ta-rapport

1

1. Innledning 2012 er året da økonomisk ulikhet for alvor settes på den politiske dagsorden. Barack Obama har gjort økonomiske forskjeller til en kjernesak foran det kommende presidentvalget i USA, mens politiske motstandere beskylder ham for klassekrig. I Frankrike har utfordreren Francois Hollande vektlagt ulikhet i valgkampen mot den sittende presidenten Nicolas Sarkozy. Også i Norge er det mange som peker på ulikhet som et av stridsspørsmålene før valget neste år. Politiske ledere er ikke alene om å sette fingeren på økonomisk ulikhet som et økende problem. Da nærings-livsledere møttes i Davos under årets World Economic Forum, ble temaet diskutert – for første gang. 1 OECD, organisasjonen for industrilandene, har i to forskningsrapporter framhevet de økonomiske ulikhetene blant medlemslandene.2 Temaet tas stadig mer alvorlig. Ulikheten det vises til dreier seg i hov-edsak om inntektsforskjeller mellom husholdninger innen hvert enkelt land. Debatten dreier seg i liten grad om forskjeller mellom land eller mellom alle mennesker på globalt nivå.

Fokuset på inntekt vektlegger dess-uten ulikheter i økonomiske resultater, men minst like viktig er de ulike mulighetene innbyggerne har, et tema som har blitt stadig viktigere med tanke på den alvorlige jobbkrisen som preger mange av industrilandene. Betydningen av inntektsforskjeller - utover fokuset på fattigdom, både i industrilandene og på globalt nivå - har til dels blitt nedvurdert av økonomiprofesjonen.3 Hvorfor bry seg om hvordan kaken deles, så lenge den vokser? Denne holdningen var forståelig så lenge veksten virket robust og stabil. Så kom den økonomiske krisen, som avdekket store svakheter i finansmarkedenes virkemåte og skjørheten i det globale vekstprosjektet. Dette førte til at den voksende kaken ikke lenger ble sett på som like selvfølgelig. Samtidig viser statistikken at den øko-nomiske ulikheten har økt i de fleste av industrilandene, også de nordiske. Størst er forskjellene i USA, der en stadig større del av husholdningenes samlede inntekt har tilfalt den rikeste prosenten av befolkningen. Hva er årsaken til denne utviklingen? Og hvorfor bør vi ta større hensyn til den?

civ i ta-rapport

2

2. Ulikhetens betydning Noen økonomer mener at inntekts-forskjeller er uviktig, så lenge leve-standarden øker for de aller fleste. 4 Andre mener at det ikke er fullt så enkelt. Mennesket er et sosialt vesen, og vi vil alltid sammenligne oss med våre medborgere. Selv om levestand-arden er høyere i dag enn den var i tidligere generasjoner, er ikke dette det eneste relevante sammenlignings-grunnlaget. Vi definerer det vi ønsker og forventer oss i livet ut fra det vi ser rundt oss. Slik sett er relativ velstand også viktig.5 De to perspektivene indikerer et skille i den økonomiske tenkningen. Mens man tradisjonelt har vektlagt den absolutte velstanden og forbedring av materielle kår, er det flere som mener at dette gjenspeiler en for snever forståelse av økonomisk rasjonalitet og menneskelig motivasjon.6 Ulikhet er også viktig med tanke på den politiske konteksten, som ofte blir oversett i den økonomiske analysen. Hvis det er slik at samfunnet oppleves som relativt åpent, at det økonomiske systemet gir tilnærmet like muligheter, og at det politiske systemet ikke er til for å berike elitene, vil samfunns-modellen i større grad aksepteres av befolkningen – selv når det medfører visse økonomiske forskjeller. Hvis spillet derimot oppleves som rigget, og økonomien ikke fungerer slik den skal, blir innbyggerne gjerne mer opptatt av forskjellene og hvordan de har oppstått. Som den amerikanske økonomen John Kenneth Galbraith påpekte under den økonomiske krisen på 1980-tallet, er det først når inntektsveksten stopper opp, eller man står uten jobb, at økonomisk ulikhet tillegges stor betydning.7 Dersom det ikke er tillit til at det økonomiske systemet begunstiger folk flest, vil det selvsagt være et stort problem.

Galbraith vektla sysselsettingen som et mål på hvor vellykket et samfunn er. Ledighet bidrar til å marginalisere mennesker og øke forskjellene. Det er derfor illevarslende at sysselsettingen i USA er tilbake på samme nivå som den var under krisen på 1980-tallet. Figur 2.1 Sysselsatte som andel av befolk-ningen i USA (prosent)

Kilde: St. Louis Fed, FRED Arbeidsledighet er en av de største utfordringene samfunnet står overfor i økonomiske krisetider. Dette gjelder spesielt hvis problemet vedvarer, og dersom mange ender som langtids-ledige. Begge deler har preget USA og de kriserammede landene i Europa de siste årene.8 Figur 2.2 Ledighet i USA, Storbritannia og eurosonen (prosent)

Kilde: OECD

55,0

57,0

59,0

61,0

63,0

65,0

1960 1970 1980 1990 2000 2010

Sysselsettingen tilbake på 1983‐nivå

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

10,0

11,0

2008 2009 2010 2011 2012

Jobbkrise

Eurosonen

USA

UK

civ i ta-rapport

3

Figur 2.3 Ledighet utvalgte eurosone-land (prosent)

Kilde: OECD Det er store forskjeller innad i euro-sonen, spesielt mellom kjernelandet Tyskland og de kriserammede periferi-landene, slik det går fram av figuren over. Forskjellene gjenspeiler til en viss grad at landene befinner seg på ulike stadier av de økonomiske syklusene. Tyskland var inne i en privat gjeldskrise på starten av 2000-tallet, mens andre land er inne i en gjeldskrise i dag. De ulike ledighets-nivåene gjenspeiler også strukturelle problemer i arbeidsmarkedene. Dette gjelder spesielt Spania. Ledighet virker inn på ulikhetene i samfunnet, både i form av resultater og de muligheter man møter gjennom livet. Kanskje verst ute er de som befinner seg i hver sin ende av arbeidslivet - de unge og de som nærmer seg pensjonsalderen. Hvis man mister jobben når man nærmer seg slutten av arbeidslivet, er det stor sannsynlighet for at man ikke kommer tilbake i jobb. Dette kan være en nedverdigende avslutning på et langt arbeidsliv, i tillegg til at det svekker økonomien i pensjonisttilværelsen. Det er om mulig en enda større tragedie for de som skal til å entre arbeidslivet for første gang, ikke minst de som avsluttet utdannelsen etter at krisen oppsto, og som ikke får tatt i bruk sine kvalifikasjoner.

Foruten de negative konsekvensene dette skaper for selvfølelsen og den personlige økonomien, er ledighet en dårlig utnyttelse av de menneskelige ressursene. Den rammer også de offentlige finansene, gjennom lavere skatteinntekter og høyere utgifter til arbeidsledighetstrygd. Ungdomsledigheten har økt kraftig og er i flere land dobbelt så høy som den generelle ledigheten. Et eksempel er Spania, der andelen unge uten jobb nærmer seg 50 prosent. Det er svært vanskelig å ta igjen det tapte når jobbkrisen er over. Mangel på jobb i dag kan dermed føre til et liv med lavere inntekt og færre karriere-muligheter. En slik utvikling under-graver den mulighetslikhet vi forventer av dagens samfunn. Med reduserte muligheter, blir fokuset i større grad rettet mot ulikhet i resultater. I dagens kriserammede økonomier har resultats- og mulighetsulikheten en tendens til å falle sammen og forsterke hverandre, ved at manglende mulig-heter fører til dårligere økonomiske resultater, muligens for resten av livet. Langvarig ledighet kan også føre til redusert helse og til færre muligheter for barna til de som blir rammet av jobbkrisen.9

5,0

7,0

9,0

11,0

13,0

15,0

17,0

19,0

21,0

23,0

2008 2009 2010 2011 2012

Jobbkrise

Spania

Hellas

Irland

Italia

Tyskland

civ i ta-rapport

4

God, dårlig og stygg ulikhet I debatten om og målingen av økono-misk ulikhet er det resultatulikhet som vektlegges. Spørsmålet er imidlertid om resultatulikhet er et samfunns-problem, så lenge mulighetslikheten opprettholdes på et visst nivå. Hvis det er slik at inntektsforskjeller i all hovedsak er et resultat av egen innsats og evne til å skape verdier, og karriereveiene og posisjonene er åpne for alle med de rette kvalifikasjonene, er ulikhet kanskje ikke noe å bekymre seg over, med mindre vi mener at størst mulig økonomisk likhet er et mål i seg selv. Økonomisk likhet kan ha en høy kostnad, slik man har sett i land som har forsøkt å etablere mest mulig likhet. Dette fordi likhet kan komme i konflikt med andre viktige verdier, som for eksempel frihet, effektivitet og likebehandling. De fleste anser svært små inntekts-forskjeller som urettferdig. Dette går fram av spørreundersøkelser og øko-nomiske eksperimenter. Det gjenspeil-es også i nyere teori om rettferdighet. Generelt blir inntektsforskjeller som er en følge av innsats, for eksempel hvor mye man jobber, sett som rettferdige, mens ulikhet basert på faktorer utenfor individets kontroll, for eksempel kjønn eller etnisitet, blir sett som urett-ferdig.10 Både for store og for små forskjeller kan altså oppleves som urettferdig. Store inntektsforskjeller blir ofte forbundet med urent spill og står ikke alltid i forhold til den faktiske verdi-skapingen. Små inntektsforskjeller innebærer at individer ikke belønnes tilstrekkelig for sin innsats. Noen økonomer skiller mellom det de kaller god og dårlig ulikhet. Enkelt forstått kan vi si at den dårlige ulikheten er den som hemmer den økonomiske utviklingen, mens den gode ulikheten stimulerer til innsats og nyskapning.11

Hvordan kan ulikhet hemme den økonomiske utviklingen? Det er flere mulige forklaringer. Mangel på midler kan gjøre det vanskelig å investere i egen humankapital, herunder helse og utdanning. Det skaper en ond sirkel av lav produktivitet og lave lønninger. En annen faktor er at samfunn med store forskjeller kan være mer utsatt for sosial ustabilitet, noe som reduserer investeringslysten og den potensielle veksten. Dette er spesielt et problem i lav- og mellominntektsland, men også industrilandene har opplevd politisk og sosial ustabilitet de siste årene. I land med en relativt stor grad av pol-itisk frihet (demokratiske valg) og en relativt høy grad av økonomisk ulikhet (store inntektsforskjeller), kan velgerne stemme på ledere som iverksetter former for omfordeling og økonomiske restriksjoner som hemmer produktive investeringer og verdiskaping. I slike samfunn har de økonomiske elitene sterkere incentiver til å kjøpe seg politisk makt og påvirke lovverket til egen fordel, framfor å involvere seg i produktiv adferd. Aktivitet som tar sikte på å begunstige enkelte grupper på bekostning av andre undergraver den generelle tilliten i samfunnet og kan øke konfliktnivået, noe som gjør det vanskeligere å skape den type rammevilkår som sikrer økonomisk utvikling. Det er vanskelig å fastslå nøyaktig hva som er sammenhengen mellom øko-nomisk ulikhet og økonomisk utvikling. For stor ulikhet kan hemme den øko-nomiske utviklingen ved at mangel på midler hindrer deler av befolkningen fra å delta i aktiviteter som bidrar til høyere verdiskapning. Noen former for ulikhet kan ha negative politiske konsekvenser, som i sin tur kan under-grave den økonomiske utviklingen. Det er derfor avgjørende at både det politiske og økonomiske systemet har bred legitimitet i befolkningen.

civ i ta-rapport

5

Den økonomiske krisen har satt systemene på prøve. Finanskrisen har svekket befolkningens tillit til det økonomiske systemet. Samtidig har krisen i Europa og partikonfliktene i USA svekket befolkningens tillit til at det politiske systemet vil ivareta deres mest grunnleggende interesser. I en slik situasjon stiller man gjerne spørsmål ved de skjevheter man ser rundt seg. Dermed blir inntektsulikhet et mer opphetet politisk tema. The good, the bad and the ugly Kanskje bør man skille mellom tre, snarere enn to, former for ulikhet. Den gode ulikheten er nødvendig i et meri-tokratisk samfunn der belønning bør stå i et rimelig forhold til innsats. Den dårlige ulikheten virker hemmende på den økonomiske utviklingen, fordi den reduserer mulighetene til deler av befolkningen. I tillegg kommer den stygge ulikheten, som er et resultat av privilegier og urent spill. Et nyttig begrep for å beskrive det som ligger bak den tredje formen for ulikhet er politisk profittsøking. Med dette me-nes at man søker å berike seg ved hjelp av politiske midler, framfor ved å tilby noe som andre verdsetter gjenn-om markedsprosessen. I alle samfunn er deler av innbyggernes aktivitet rettet mot å tilegne seg politisk profitt, men graden av slik virksomhet varierer kraftig fra land til land og fra sektor til sektor innen hvert enkelt land. En sektor som har blitt viet mye opp-merksomhet de siste årene, er finans-næringen. Denne har blitt gitt ramme-vilkår som bidrar til å berike bransjen, mens skattebetalere har måttet plukke opp regningen da det gikk galt. Med andre ord har man et system der pro-fitten er privat og tapene er sosialisert. Problemene i finanssektoren forut for krisen har blitt beskrevet i en tidligere Civita-rapport og inkluderer lite funger-ende reguleringer, uheldige incentiver, dårlig risikovurdering, lave renter og høy kredittvekst.12

Privatisert profitt og sosialiserte tap rokker naturlig nok ved folks rettferdig-hetssans. Enda verre er det når inn-byggerne opplever at banker og andre finansforetak reddes av myndighet-ene, samtidig som vanlige folk mister jobb og hjem. På toppen av dette har krisen presset fram krav om å kutte i offentlige budsjetter, noe som betyr færre offentlig ansatte, lavere offent-lige lønninger, reduserte offentlige ytelser og kutt i offentlige tjenester. Denne utviklingen har utløst protest-aksjoner i en rekke vestlige land, enten det har vært millioner av ”indig-nerte” spanjoler, voldelige sammen-støt mellom demonstranter og politi i Hellas, sosiale opptøyer og regelrett plyndring i England eller ”okkupasjon” av byer i USA.13 Bakgrunnen for den utbredte misnøyen er ikke minst økte forskjeller i en situasjon der store deler av befolkningen sliter. Mange opplever en kløft mellom en liten elite og resten av innbyggerne. Eliten spiller etter andre regler, mens det store flertallet må bære byrden av de dårlige tidene. Dermed blir ulikhet, både i økonomisk og politisk forstand, et viktig tema. Likhet og velvære Enkelte går lenger i sin argumenta-sjon. Det har blitt hevdet at ulikhet kan forklare en rekke sosiale problemer, og at mer likhet gir en sunnere og lykkeligere befolkning. Dette synet fremmes i boken Ulikhetens pris (opprinnelig utgitt på engelsk med tittelen The Spirit Level) skrevet av de samfunnsmedisinske forskerne Richard Wilkinson og Kate Pickett.14 Her anvendes statistikk i et forsøk på å påvise sammenhenger mellom ulikhet på den ene siden og viktige indikatorer på helse og velvære på den andre. Blant problemene forfatterne mener de økonomiske forskjellene bidrar til, er svekket fysisk og mental helse, økt narkotikamisbruk og flere i fengsel.

civ i ta-rapport

6

Det er viktig å merke seg at det ikke er fattigdom forfatterne mener forsterker disse problemene, men økonomiske forskjeller i seg selv. Hypotesen er at økonomisk ulikhet undergraver tilliten i samfunnet og skaper psykososialt stress. Med andre ord, fordi du vet at det er andre som tjener mer enn deg, er du mer tilbøyelig til å bli syk eller henfalle til ulike sosiale patologier. Boken har blitt kritisert for at den bygger på et svakt metodegrunnlag og trekker konklusjoner som ikke har tilstrekkelig empirisk støtte. Det kan også virke som om de to forskerne har vært selektive i valg av data, samtidig som de har unnlatt å teste alternative hypoteser.15

Økonomiske forskjeller henger utvilsomt sammen med ulike sosiale forhold. Disse sammenhengene er imidlertid komplekse og langt fra entydige. Hva som er årsak og hva som er virkning kan være vanskelig å påvise. Statistiske korrelasjoner, der de finnes, bør ikke forveksles med kausalitet. Likevel er det grunn til å mene at dårlige og stygge former for ulikhet kan ha uheldige konsekvenser – økonomisk, politisk og sosialt – som diskutert over. En annen interessant debatt er hvorvidt økonomisk ulikhet kan kobles opp mot den økonomiske krisen som startet i USA i 2007. Dette temaet vil bli drøftet i kapittel 8.

civ i ta-rapport

7

3. Ulikhetens omfang Det kan være vanskelig å trekke klare slutninger om den økonomiske ulik-heten, både når det gjelder omfang og årsaker. En grunn til dette er at ulike studier opererer med forskjellige definisjoner av ulikhet. Det er derfor vanskelig å sammenligne på tvers av land og over tid. Når økonomer snakker om ulikhet, mener de som regel inntektsforskjeller. Hvordan man definerer inntekt vil ha betydning for hvilke forskjeller som måles. Hvorvidt enhetene som under-søkes er individer eller husholdninger, vil gi ulike utslag. Hvilken datakilde som benyttes er også viktig. Spørre-undersøkelser baserer seg gjerne på det en husholdning oppgir i inntekt, mens andre undersøkelser er basert på data fra skatteregistre. Mens spørreundersøkelser kan bidra til å kartlegge brede trender i befolk-ningen, er de lite egnet til å fange opp de med aller høyest inntekt, fordi utvalget av husholdninger som er med i undersøkelsen som regel er for begrenset. Det er her skatteopp-lysninger kommer til nytte. Hvilken av disse to datakildene som benyttes, har derfor stor betydning for hvilket bilde som tegnes av inntektsutviklingen. Hva slags inntekt som tas med i beregningen har også mye å si. Den vanligste formen for inntekt er lønns-inntekt. Andre former for inntekt kommer fra kapital, slik som aksje-utbytte og kapitalgevinst.

Kapitalinntekten utgjør en betydelig syklisk komponent. Med dette menes forskjeller som svinger i takt med konjunkturene. De med høy inntekt sitter gjerne på mer kapital. Store pris-variasjoner i aksjemarkedet vil dermed virke sterkt inn på den økonomiske ulikheten på et gitt tidspunkt. Man kan også skille mellom inntekt før og etter skatt, samt med og uten over-føringer fra staten. Inntekt der man ser bort fra skatt og stønader kalles gjerne markedsinntekt, mens inntekt som tar hensyn til skatt og stønader, kalles disponibel inntekt. I tillegg til den disponible inntekten kommer statlig finansierte tjenester, slik som helse, omsorg og utdanning. Disse har en tendens til å redusere forskjeller i levestandard. Hvilken definisjon man velger, kommer an på hva man ønsker å undersøke. Hvis man vil vite noe om hvordan strukturelle endringer i arbeids-markedet eller utviklingstrekk i den globale økonomien påvirker inntekts-fordelingen, er det mest nærliggende å se på markedsinntekt. Vil man vite noe om hvilke ressurser husholdningene råder over eller virkningene av skatter og stønader, er disponibel inntekt et bedre mål. For å få et mer korrekt bilde for de med lavere inntekt, bør man også inkludere offentlige tjenester og annen støtte som ikke kommer i form av rene pengeoverføringer, selv om det kan være vanskelig å beregne verdien av disse.16

civ i ta-rapport

8

Sosial mobilitet En begrensning ved måling av øko-nomisk ulikhet er at man kun ser på en bestemt inntektsfordeling på et gitt tidspunkt. Man deler gjerne befolknin-gen inn i 5, 10, 20 eller 100 inntekts-grupper og sammenligner disse på den tiden da inntektsdataene ble samlet inn. Men dette sier ikke noe om hvilke individer eller husholdninger som til en hver tid befinner seg i de ulike statistiske gruppene. Med andre ord; man måler ikke den sosiale mobiliteten. Moderne samfunn har en relativt høy sosial mobilitet gjennom individenes livssyklus. De fleste starter sitt voksne liv med lav inntekt og jobber seg oppover etter hvert som de får mer kompetanse og et bedre profesjonelt nettverk. Mange av de som er registrert med lav inntekt, er derfor studenter og folk som akkurat har gått inn i arbeidslivet. Når man går ut av arbeidslivet som pensjonist, vil også de fleste ha lavere inntekt enn de hadde som yrkesaktive. Demografiske endringer, heriblant endringer i befolkningens alders-sammensetning og endringer i hus-holdningenes størrelse, kan ha stor innvirkning på hvordan den øko-nomiske ulikheten slår ut i statistikken. En annen viktig demografisk faktor er innvandring. I land med høy arbeids-innvandring, vil det stadig fylles på med nye mennesker i bunnen av inntektsfordelingen. For nykommere fra lavinntektsland innebærer dette som regel et stort skritt opp, sammen-lignet med den inntekt og levestandard de hadde i landet de kom fra. For eksempel er forventet levealder fem år lenger i landet nord for USA (Canada) enn i landet sør for de forente stater (Mexico) og gjennomsnittsinntekten tre ganger så høy.17

Statistikk som søker å belyse øko-nomiske forskjeller i en befolkning, bør kanskje derfor ekskludere nykommere, for eksempel det første tiåret etter at de har innvandret. Dette er ikke fordi de ikke er viktige, men fordi nykomm-erne tilslører hvordan den opprinn-elige populasjonen gjør det over tid.18 Arbeidsledighet er en annen faktor som virker inn på statistikken. Mange av de som befinner seg langt nede i inntektshierarkiet på et gitt tidspunkt, er mennesker som er midlertidig ledige. Men dette sier ikke noe om hvor de befinner seg resten av livet. En måte å korrigere for noen av disse svakhetene på, kan være å se på inn-tekten til en bestemt aldersgruppe, for eksempel alle mellom 40 og 50 år. Det kan gi et bedre bilde av inntekts-forskjeller som ikke skyldes livs-syklusen.19 En annen framgangsmåte kan være å sammenligne inntekten til et utvalg individer ved en viss alder med inntekten til foreldrene da de var på samme alder. Slik sammenligning på tvers av generasjoner vil kunne si noe om den sosiale mobiliteten. Inntektsstatistikken er også misvis-ende i forhold til det faktiske forbruket. For eksempel vil inntektsdata som ikke tar høyde for stønader, overdrive forskjellene mellom de som befinner seg i midten av inntektsfordelingen og de som befinner seg lenger ned. Arbeidsledige har dessuten en tilbøye-lighet til å jevne ut forbruket, slik at det til en viss grad opprettholdes på samme nivå som da man var i jobb. Dette kan skje ved at man tærer på oppsparte midler eller ved at man tar opp lån. Tilgang på kreditt og oppsparte midler har derfor mye å si.

civ i ta-rapport

Sam Det sampå eer åinnttver For ningsåkamidelleinn 20 inn og femog ndeom deninntsamhøy

Figu

Kilde

0,0

0,0

0,1

0,1

0,2

0,2

0,3

0,3

0,4

0,4

0,5

mmenlignin

er også mmenligne et gitt tidspuå dele inn btektsgruppers av disse.

eksempel gene inn i alte kvintileterste kvinr den høyei 10 inntek(ventiler). Mi 100 kateeksempelv

mtiende prosden nittiend

e og den åthvordan m

n som befitektsfordelin

mmenlignet yt oppe og la

ur 3.1 Gini-ind

e: OECD

00

05

0

5

0

5

0

5

40

45

0

ng av innte

ulike måteinnbyggern

unkt. En frabefolkningeer og sam

kan man dfem inntek

er, og sammntilen med este. Man kaktsgrupper (Man kan alegorier (enkvis sammsenten medde, eller mttiende. Demedianhushinner seg ngen –

med hangt nede.

deks OECD b

ekt

er man kanes inntektamgangsmån i statistiskmenligne p

dele husholktskategoriemenligne de

den lavesan også de(desiler) ellternativt dekeltprosenteenligne ded den tiend

med den tjutte vil si noholdningen i midten a

gjør dhusholdning

asert på disp

Økonom

9

an ter åte ke på

ld-er, en ste ele ler ele er) en de

ue-oe

– av

det ger

Emnakost10GnuhunødehuseebepålainShaavmriin

ponibel inntek

misk ulikhe

n annen frmenligne in

ingene (ellndre. Detteoeffisiententatistikeren 00 år side

Gini-indekseull, som indusholdningeøyaktig samer all innusholdning elvsagt ingekstremtilfellefinner segå Gini-inde

andene i denntektsland er vi på dear Latin-Amv ulikhet,

mens Europaktignok st

ndustrilande

kt (prosentpo

et (Gini)

198

ramgangsmntekten til er individen

e gjøres ved, utviklet avCorrado

en. Denne n og strekkikerer en øer (eller mme inntekntekt tilfall

(eller ett ien forekomsene. De et sted me

eksen, meden ene end

som Brase ulike regiomerika den h

fulgt av Aa har lavestore varias

ene.

oeng)

85 2008

måte er å salle hush

ne) med hd bruk av Gv den italienGini for rblir også

ker seg fra tkonomi derindivider)

kt, til talletler en enindivid). Dester av diss

fleste ellom 0.2 ogd de nord

den og melil i den anonene i verhøyeste gra

Afrika og At ulikhet. Desjoner me

8

sam-hold-hver-Gini-nske undt kalt

tallet r alle

har én, nkelt et er se to land

g 0.6 diske lom-

ndre. rden, aden Asia, et er

ellom

civ i ta-rapport

10

Figur 3.1 viser Gini-indeksen for medlemslandene i OECD. Som vi ser er det betydelige forskjeller mellom de anglosaksiske landene i den ene enden og de nordiske landene i den andre. Enda større er forskjellene hvis man inkluderer de to mellominntekts-landene Mexico og Tyrkia (som også er med i OECD).20 Ser man derimot på hvor ulikheten har endret seg mest, tegner det seg et litt annet bilde. OECD har samlet inn Gini-data fra midten av 80-tallet og fram til finanskrisen. Tallene viser en klar trend. I mange av industrilandene har det vært en markant økning i den økonomiske ulikheten, slik vi kan se av figuren under. Blant de stedene der ulikheten har økt mest, finner vi de nordiske landene – Finland, Sverige, Norge og Danmark. Her har ulikheten økt mer enn i USA, riktignok fra et lavere nivå. Andre land som har sett en betydelig økning i den økonomiske ulikheten, er Tyskland og Storbritannia, som har opplevd større økning enn Danmark og Norge, men mindre enn Sverige og Finland. Det er også enkelte land der ulikheten har falt de siste tiårene, deriblant Frankrike og flere av periferilandene i eurosonen.

Som det går fram av disse figurene, er det ikke noen klar sammenheng mellom endringer i den økonomiske ulikheten og hvor robust økonomien har vist seg å være. For eksempel er Hellas et av de landene der ulikheten har blitt redusert mest. Likeledes kommer Spania og Irland godt ut av denne statistikken. (Merk: Tallene for disse to landene går kun fram til år 2000). Disse europeiske periferiland-ene er i dag blant de som er hardest rammet av krisen. På den annen side er de nordiske landene og Tyskland blant de land der ulikheten har økt mest, samtidig som de foreløpig har vist seg mer robuste da krisen traff. USA og Storbritannia er eksempler på land som ble hardt rammet av krisen, og som så en betydelig økning i den økonomiske ulikheten før krisen. Noen av landene som har opplevd økt ulikhet, har sett sterk vekst, andre svak vekst. Samtidig er det eksempler på land som har opplevd redusert ulikhet og høy vekst fulgt av dyp krise. Med andre ord er det ingen klar sammenheng mellom endringer i den økonomiske ulikheten på den ene siden og makroøkonomiske resultater på den andre, verken i forhold til stabilitet eller vekst.

Figur 3.2 Gjennomsnittlig årlig endring i Gini-indeks fra midten av 80-tallet og fram til finanskrisen (prosentpoeng)

Kilde: OECD (Merk: * = fram til 2000)

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2

Finland

Sverige

UK

Tyskland

Norge

Danmark

USA

Japan

Italia

Nederland

OECD

Økt ulikhet

‐1,0 ‐0,8 ‐0,6 ‐0,4 ‐0,2 0,0

Ungarn

Frankrike

Tyrkia

Spania*

Irland*

Hellas

Redusert ulikhet

civ i ta-rapport

11

Figur 3.3 Norsk Gini-indeks basert på inntekt etter skatt

Kilde: SSB I Norge har utviklingen endret seg de siste årene. Etter en markant økning i den økonomiske ulikheten fra 2001 til 2005, kom en betydelig reduksjon av inntektsforskjellene i forbindelse med skattereformen av 2006, slik det går fram av figuren over. 21 I likhet med andre industriland, har inntektsforskj-ellene også falt noe i kjølvannet av finanskrisen. Den langsiktige trenden er riktignok økte inntektsforskjeller.

Figuren under viser inntektsfordeling-en blant norske husholdninger. Fra tidlig 90-tall og fram til finanskrisen, steg inntektene til den øverste desilen raskere enn for resten av befolkningen slik at topp-desilen ble sittende igjen med en større del av nasjonal-inntekten. Denne utviklingen har snudd i kjølvannet av finanskrisen, i det minste i 2008-2009, noe som vil bli drøftet i kapittel 8.

Figur 3.4 Inntektsfordeling i Norge (prosentandel av samlet inntekt, desiler)

Kilde: SSB

0

0,1

0,2

0,3

0,4

1986 1991 1996 2001 2006

Inntektsforskjeller etter skatt

0

5

10

15

20

1. desil 2. desil 3. desil 4. desil 5. desil 6. desil 7. desil 8. desil 9. desil 10. desil

Inntektsfordeling

1992

2006

civ i ta-rapport

12

4. Befolkningsendringer

Hva er årsakene til at mange land opplever økte forskjeller? Det er flere mulige forklaringer, heriblant global-isering, teknologi, et endret arbeids-marked og endringer i befolknings-strukturen. I tillegg er det flere mulige koblinger mellom finansmarkedets virkemåte og den kraftige inntekts-veksten til de rikeste husholdningene. Det hersker uenighet om hvor stor rolle de ulike faktorene har spilt. Som OECD skriver i sin siste ulikhets-rapport, peker ikke de empiriske bevisene i noen klar retning.22 Forskning på ulikhet har lenge fokus-ert på forskjeller mellom kjønn. For OECD-landene har inntektsforskjellen mellom kvinner og menn blitt halvert siden 1960.23 I hvilken grad den rest-erende ulikheten skyldes forskjells-behandling eller ulike egenskaper ved arbeidskraften, er vanskelig å måle nøyaktig.24 Det er flere mulige årsaker til at kvinner har lavere lønninger enn menn, heriblant yrkesvalg og lengre avbrudd i karrieren. En annen viktig kilde til inntektsforskjeller er ulike kvalifikasjoner. Tidligere hadde menn generelt høyere humankapital enn kvinner fordi flere menn tok høyere utdannelse. De siste 50 årene har kvinnene tatt igjen forspranget. I mange industriland er det i dag flere kvinner enn menn som tar høyere utdannelse, selv om kvinner fortsatt er overrepresentert i fag som gir lavere potensiell inntekt. Kvinners økte investeringer i egen humankapital vil bidra til å redusere inntektsgapet ytterligere, etter hvert som yngre generasjoner entrer arbeidsmarkedet. Foruten en kraftig reduksjon av inn-tektsgapet mellom kvinner og menn, har man sett en betydelig økning i kvinners deltagelse i arbeidslivet. Antallet kvinner i arbeid i OECD-landene har nesten doblet seg i løpet av en generasjon (fra midten av 1970-tallet fram til midten av 2000-tallet).

Kvinneandelen av den samlede sysselsettingen har steget fra 37 til 45 prosent i snitt for OECD-landene, med lavest yrkesdeltagelse i Sør-Europa og høyest i Norden. En årsak til den økte deltagelsen er at kvinner har kortere fravær i forbindelse med at de får barn enn tidligere, noe som gjør at flere kvinner er i arbeid på et gitt tidspunkt. Mindre fravær fra arbeidslivet bidrar til at kvinner opparbeider seg høyere humankapital, noe som i sin tur bidrar til høyere lønninger. Men det er fortsatt betydelige forskjeller mellom kjønnene. Dette skyldes blant annet at langt flere kvinner enn menn jobber deltid. Den høyeste andelen kvinner i deltidsjobb finner man i Nederland (57 prosent). Andelen er høy også i Storbritannia og Norge (over 40 prosent), mens det er langt færre deltidsarbeidende kvinner i USA og Sverige (rundt 20 prosent).25 En annen årsak til lønnsforskjeller mellom kjønnene er fordelingen av kvinner og menn i ulike typer av arbeid. Tradisjonelt har kvinner søkt seg mot yrker med lavere lønninger. Her har det imidlertid skjedd endringer, spesielt i USA, der kvinner har et mer variert yrkesmønster enn i Europa, inklusiv de skandinaviske landene. 26 I Norge er kvinner over-representert i offentlig sektor, noe som påvirker inntekten i negativ retning.27 Figur 4.1 Andel yrkesaktive norske kvinner og menn i offentlig sektor (prosent)

Kilde: Almås m.fl. (2007)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Kvinner Menn

Sysselsatt i offentlig sektor

1986 2005

civ i ta-rapport

13

Den økonomiske ulikheten mellom kvinner og menn kan ikke ha bidratt til den økte økonomiske ulikheten for befolkningen hvis vi sammenligner inntekter på individnivå, ettersom inntektsgapet mellom kjønnene har blitt mindre. Det reduserte inntekts-gapet mellom kvinner og menn kan imidlertid bidra til økte økonomiske forskjeller dersom vi måler ulikheten på husholdningsnivå. Det samme gjelder kvinnenes økte yrkesdeltag-else. Dette skyldes blant annet at kvinner med høy inntekt ofte gifter seg med menn som også har høy inntekt, noe som bidrar til å forsterke forskjellene.28 Sammensetningen av befolkningen, sammensetningen av arbeidsstyrken og sammensetningen av husholdning-ene er alle faktorer som påvirker inn-tektsstatistikken. Et eksempel, nevnt over, er tendensen til at kvinner og menn med høy inntekt lever i samme husholdninger. I den andre enden av skalaen finner man lavinntekts-husholdninger, som ofte består av en enkelt forsørger i lavtlønnet arbeid. Dersom eldre mennesker bor sammen med yrkesaktive familiemedlemmer, bidrar dette til å redusere de statistiske inntektsforskjellene. Enslige eldre, derimot, fører som regel til at forskjellene øker. Likeledes, hvis unge mennesker bor hjemme til de har etablert karrieren sin, vil dette redusere de statistiske forskjellene, mens unge mennesker som bor alene i starten av voksenlivet, bidrar til at forskjellene øker. Det er slik, fordi statistikken som regel baserer seg på husholdninger (framfor individer). Videre tar denne stati-stikken ofte høyde for skalafordeler ved forbruket. Når flere mennesker bor sammen trenger de lavere inntekt per person for å oppnå den samme levestandarden, fordi husholdningen bare trenger én bolig, ett kjøkken, én vaskemaskin etc. Måltider er gjerne rimeligere å tilberede til flere personer,

hvis man ser på kostnaden per person. Disse skalafordelene kan man justere for, slik at man i større grad kan sammenligne levestandarden på tvers av husholdninger.29 Mange industriland har sett store endringer i husholdningssammen-setningen de siste tiårene. Det har vært en betydelig økning i antall husholdninger med enslige forsørgere. Disse har ofte lavere inntekt enn husholdninger med to forsørgere – ektepar eller samboere der begge jobber – også når man justerer for antall personer i husholdningen. Viktige endringer har oppstått som følge av at folk gifter seg senere, at de får barn senere og at de skiller seg oftere. Dette er alle faktorer som påvirker den økonomiske ulikheten. Et annet utviklingstrekk er endringer i aldersstrukturen. Jo flere pensjonister det er i forhold til antall yrkesaktive, jo større blir inntektsforskjellene. Dette er fordi dagens pensjonister ofte bor alene, og fordi pensjonen ligger under den inntekt man har som yrkesaktiv. Den demografiske utviklingen vil kunne forsterke inntektsforskjellene ytterligere, ved at den aldrende befolkningen blir en for stor byrde for de offentlige finansene. Med mindre man åpner opp for større arbeids-innvandring og får økt yrkesdeltak-else, er det nødvendig med kutt i ytelser, høyere skatt og hevet pensjonsalder. Mer sparsomme stønader innebærer større inntekts-forskjeller. En demografisk trend som kan lette finansieringsbyrden for velferds-ordningene, er som nevnt økt innvandring. Dette vil endre alders-sammensetningen, fordi immigrantene ofte er unge mennesker som søker arbeid. Økt arbeidsinnvandring i industrilandene er en del av en mer omfattende global trend preget av økt flyt av varer, tjenester, kapital og mennesker over landegrensene.

civ i ta-rapport

14

5. Globale utfordringer Flyten av varer, tjenester, arbeid og kapital mellom land har økt kraftig de siste tiårene. Bakgrunnen for denne utviklingen er både politisk og økono-misk. Økt liberalisering og åpnere grenser har muliggjort en større grad av internasjonalisering. Samtidig ska-per store forskjeller i inntekter mellom land sterke incentiver til å produsere for eksport og til å søke jobb i andre land. Der den geografiske avstanden er rel-ativt liten og inntektsforskjellen relativt stor, kan man forvente et større inn-vandringspress. Eksempler på dette er arbeidsinnvandringen fra Mexico til USA, fra Marokko til Spania og fra Polen til Norge. Også mellom rike land kan man forvente en større grad av migrasjon hvis grensene er åpne, inntektsforskjellene er betydelige og det er store forskjeller i jobbmulig-heter. Et eksempel på sistnevnte er arbeids-innvandringen fra Sverige til Norge. Tilsvarende kan man forvente en økning i flyten av arbeidskraft fra peri-ferien til kjernen i eurosonen grunnet den alvorlige jobbkrisen i land som Spania. Et hinder for økt arbeids-migrasjon i Europa er riktignok for-skjeller hva gjelder kultur og språk, noe som i liten grad gjelder forflytning på tvers av de skandinaviske landene eller mellom for eksempel Irland og Storbritannia. Der flyten av kapital har blitt liberalisert mellom land, kan man forvente at kapitalen flyter til der den gir høyere avkastning. Det er riktignok andre for-hold som også påvirker kapitalflyten, deriblant ulike grader av risiko knyttet til å investere i ulike land og de utenlandske investorenes kunnskap om investeringsmulighetene i disse landene.

Det er en rekke politiske faktorer som påvirker kapitalflyten, ofte på en for-styrrende måte. Blant disse er sentral-bankenes styringsrenter. Kapitalen har en tendens til å strømme fra land med lavere rente til land med høyere rente. For eksempel, da den japanske sentralbanken kuttet sin rente nesten ned til null prosent på 90-tallet, bidro dette til at kapital strømmet fra Japan og inn i andre østasiatiske land. Dette skapte i sin tur vekst i kreditt og formuespriser i mottakerlandene, noe som økte den finansielle sårbarheten i disse landene og bidro til å legge grunnen for Asia-krisen. Likeledes bidrar lave renter i dagens industriland til kortsiktige kapitalstrømmer inn i de fremvoksende økonomiene, noe som kan skape ustabilitet og kriser i disse landene. Kapitalstrømmene kan med andre ord virke destabiliserende på den økonomiske utviklingen innen land og på økonomiske relasjoner mellom land. En ytterligere faktor som har påvirket kapitalstrømmene er de fremvoksende økonomienes beslutninger om å bygge opp omfattende valutareserver og overskudd på handelsbalansen. Dette overskuddet skaper tilsvarende store kapitalstrømmer ut av landet.30 Dermed har store mengder kapital blitt kanalisert fra fattige til rike land, stikk i strid med det man skulle forvente hvis kapitalflyten var bestemt av real-økonomiske forhold alene.31 Den økte internasjonale flyten av varer og tjenester har bidratt til å løfte mange mennesker ut av fattigdom. En strategi for å skape høy vekst i lavinntektsland er industri basert på arbeidskraft med lav utdanning og produksjon rettet mot eksport til de rike landene. Den raske utviklingen skaper utfordringer for både frem-voksende og industrialiserte land.

civ i ta-rapport

15

Globalisering blir ofte sett som en trussel i tider da økonomisk usikkerhet brer om seg i befolkningen. Slik usikkerhet oppstår gjerne ved økonomiske kriser eller i perioder med store strukturelle endringer, som for eksempel avindustrialiseringen man har sett i de rike landene som følge av økt konkurranse fra fremvoksende land. Det er ikke uten grunn at deler av befolkningen kan ha motforestillinger mot for rask globalisering. Selv om denne utviklingen er gunstig for flertallet av innbyggerne, er det visse grupper som kommer dårligere ut, i det minste i en overgangsfase. Dette gjelder spesielt arbeidstagere og produsenter i næringer som tidligere var skjermet. Den økte konkurransen fra fremvoksende økonomier legger press på enkelte inntektsgrupper i industrilandene. Den formen for globalisering vi har vært vitne til, spesielt siden tusen-årsskiftet, er av en noe annen art enn det vi tradisjonelt har forbundet med økt økonomisk internasjonalisering. Bak utviklingen ligger bruk av ny informasjonsteknologi, som har mulig-gjort en større grad av fragmentert og internasjonalisert produksjon, inkludert en større grad av outsourcing og internasjonale forsyningslinjer. Dette innebærer at dagens produksjons-prosesser er mer spredd over land, hvorav noen er lavinntektsland og andre er høyinntektsland. I følge standard handelsteori er det forventet at økt økonomisk integrering på tvers av landegrensene vil føre til at inntektsforskjellene reduseres i fattige land og øker i de rike landene. Fattige land har sitt fortrinn først og fremst i tilgangen på billig arbeidskraft. Rike land har sitt fortrinn i kapital og en godt kvalifisert arbeidsstyrke. Når et rikt og et fattig land spesialiserer seg ut fra sine komparative fortrinn, vil det rike landet eksportere mer kapital- og

kunnskapsintensive produkter, mens det fattige landet vil eksportere arbeidsintensive produkter. Dermed stiger etterspørselen etter lavt kvalifisert arbeidskraft i det fattige landet, samtidig som den faller i konkurranseutsatt sektor i det rike landet. Den økte globaliseringen har funnet sted samtidig med økte inntekts-forskjeller innad i industrilandene. Teorien har vist seg å ikke stemme helt når det gjelder landene med lav til middels inntekt, gjerne kalt ”emerging economies” (EE) eller fremvoksende økonomier. Hva som skjer i disse landene er av stor betydning for den økonomiske ulikheten på globalt nivå. Kina, India, Indonesia, Brasil, Argen-tina, Russland og Sør-Afrika er de største fremvoksende økonomiene og utgjør til sammen rundt 1/5 av globalt BNP og halve jordas befolkning. Det er riktignok store forskjeller mellom disse landene hva gjelder vekst-resultater, demografi og størrelse. 32 Generelt høy vekst blant EE-landene har bidratt til vesentlig fattigdoms-reduksjon, spesielt i Kina, slik vi kan se av figuren under. Figur 5.1 Andel av befolkningen i utviklings-land som lever for under 1.25 dollar per dag (2005-dollar, justert for kjøpekraft)

Kilde: OECD

25%

30%

35%

40%

1990 1993 1996 1999 2002 2005

Fattigdomsreduksjon

Utviklingslandene

Utviklingslandeneuten Kina

civ i ta-rapport

Figu

Kilde

Melfattiprosandperisomfattidomgjeldrelaendmedfattiandemppros Figufattisommedfattilevedaghar Figu

Kilde

0

5

10

15

20

25

30

198

0,0

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

ur 5.2 Relativ

e: OECD

lom 1981 ge i Kina sent av be

delen fra 60iode. 33 Et a

m har skjegdommen.

m er basert der inntekt

ative fattigddringer i dianinntektegdom bere

del av denpel inntekt sent av med

uren overgdomsraten

m tjener udianinntektegdomsraten

er for mindg (justert for

den relati

ur 5.3 Global G

e: OECD

80 1985 19

relativt fatt

absolutt fat

00

20

40

60

80

00

1820 1840

vs. absolutt f

og 2005 fra 84 pr

efolkningen0 til 42 prosannet spøredd med

Mens abpå et minimt eller forbdommen a

gjennomsen. Dette eegnes som nne inntekt

som liggedianen.

r viser dn basert under 50 en, mens dn er basert

dre enn 1.2r kjøpekraftive fattigdo

Gini-indeks

990 1995 2

Brasil

tige

ttige

1860 1880

fattigdom i B

falt andelerosent til 1. I India fasent i sammrsmål er hvden relativ

bsolutt fattimumsmål hvbruk, er deavhengig asnitts- ellr fordi relaten prosen

en, for eker under 5

den relativpå andeleprosent a

den absolutt på de so25 dollar p). Som vi s

ommen hol

2000 2005

0 1900 192

G

16

Brasil og Kina

en 16 alt

me va ve ig-va en av ler tiv nt-ks-50

ve en av tte

om per ser ldt

sedeatfakokainurinfainsose Elinefoujolinlinaltain

2010

0

20

40

60

80

100

1980

20 1940 19

Global ulikhe

a (prosentand

eg noenlunen har stegt reduksjon

attigdom kaonflikt med anskje spe

ndustrialiserrbane strø

ndustrielle øattigdomsrenntektsforskom blir igjeer i Kina.

t annet spngen har ne på glob

orskjellene nder viser

ordas befolnje) og for nje). For sille land ha

allet 1 innebnntekt går til

0 1985 1990

960 1980 2

et

del av befolkn

nde stabil get i Kina. Dn av relatn være målhverandre.

esielt i tidringen, deøk og deltøkonomien duksjon,

kjellene økeen på lands

pørsmål er påvirket inalt nivå, sp

mellom r global Gkning samulikhet me

stnevnte, tiar samme bærer at vel ett enkelt l

0 1995 200

Kina

000

ningen)

i Brasil, mDette illustrtiv og absl som komm.34 Dette gjedlige faserr tilflytningtagelse i bidrar til

samtidig er i forhold tsbygda – sl

hvordan unntektsforskpesielt innteland. Fig

Gini-indeks mlet sett (sellom land ilsier tallet

inntekt, merdens samland.

00 2005 20

relativt fattige

absolutt fattige

Global ulikhe

Ulikhet melloland

Ulikhet innenland

mens rerer olutt

mer i elder r av g til den rask som til de ik vi

utvik-kjell-ekts-uren

for svart (rød 0 at

mens lede

10

et

om

n

civ i ta-rapport

17

Går vi tilbake 200 år i tid, ser vi at inntektsforskjellene mellom land var svært liten. Gini-indeksen ligger ikke så langt over null, hvilket tilsier at landene har tilnærmet samme inntekt. Dette er fordi alle land på denne tiden var fattige. Så skjedde det noe dramatisk. Enkelte områder av verden tok de første stegene oppover mot å bli rike i dagens forstand. Det store skillet var den industrielle revolusjonen som tok til i Storbritannia i tiårene etter Napoleons-krigene (fra ca. 1820) og spredde seg til andre vestlige land. Denne utviklingen førte til det som kalles det store utviklingsgapet (”the great divergence”), der noen land moderniserte sine økonomier og så nasjonalinntekten stige, mens andre land forble fattige. Dermed steg den globale Gini-indeksen. Utviklingen kan derfor også kalles for det globale inntektsgapet. Slik det går fram av figuren på forrige side, har utviklingen snudd og gapet er gradvis i ferd med å lukkes (”convergence”). Dette skyldes i hovedsak at den økonomiske utvikl-ingen snudde i Kina rundt 1980 og at India har oppnådd sterkere vekst. Dette er de to mest folkerike landene i verden, og er derfor av stor betydning både for det totale antallet fattige mennesker i verden og for ulikhet mellom land, hvis landene blir vektet ut fra bidrag til globalt BNP. Kinas og Indias raske utvikling vil kun redusere den globale ulikheten mellom land midlertidig, med mindre andre fattige land følger etter. I det øyeblikk Kina og India passerer det globale gjennom-snittet, vil de nemlig bidra til å øke de statistiske forskjellene.35 Sammenligning på tvers av land som viser reelle forskjeller i levestandard kan være vanskelig å gjennomføre grunnet forskjeller i hvordan økonomi-ene er satt sammen (størrelsen på offentlig og uformell sektor), men spesielt fordi ulike land har ulike priser på varer og tjenester.

Grunnet ulike priser, vil den samme inntekten omregnet til for eksempel dollar kunne kjøpe ulike mengder med varer og tjenester i ulike land. I økonomier som i hovedsak er basert på arbeidsintensiv produksjon (fattige land med stor tilgang på lavt utdannet arbeidskraft), kan man forvente at arbeidsintensive varer og tjenester er relativt rimeligere enn i land som i større grad er basert på kapitalintensiv produksjon (rike land med god tilgang på kapital og høyt utdannet arbeids-kraft). Motsatt, kapitalintensive varer vil normalt sett være relativt dyre i fattige land og relativt rimelige i rike land. Sammenligning av inntektens kjøpe-kraft på tvers av land som befinner seg i ulike faser av den økonomiske utviklingen er derfor problematisk. Man har forsøkt seg på en inter-nasjonal standard basert på justering for kjøpekraft. Dette innebærer at man konstruerer en standard kurv av forbruksvarer og måler hvor mye det koster å kjøpe disse. Ved å justere for slike kjøpekraftspariteter blir inntekts-forskjellene langt mindre mellom for eksempel land som Kina og India, på den ene siden, og USA eller andre industriland, på den andre. Ny norsk forskning påpeker store svakheter ved dette sammenligningsgrunnlaget og mener at de økonomiske forskjellene mellom fattige og rike land derfor er større enn det vi har antatt de siste årene.36 Hvordan inntekt sammenlignes på tvers av land, spesielt land som befinner seg i ulike faser av den økonomiske utviklingen, har med andre ord stor betydning for måling av den økonomiske ulikheten mellom land. Samtidig ser vi at utviklingen har ført til større inntektsforskjeller innad i flere av de fremvoksende økonomi-ene, slik det går fram av figuren på neste side.

civ i ta-rapport

18

Figur 5.4 Gini-indekser for fremvoksende økonomer og OECD-snittet

Kilde: OECD Figuren over viser at den økonomiske ulikheten er høyere i de fremvoksende økonomiene enn i de fleste av OECD-landene. Den viser også at den økonomiske ulikheten har falt i Indonesia og Brasil, samtidig som den har hatt en markant økning i India og Kina. Hva ligger bak denne utviklingen? Blant årsakene til den økte ulikheten i fremvoksende økonomier er store forskjeller mellom by og land. Brasil er det eneste av disse landene der inntektene har vokst raskere på bygda enn i byene de siste to tiårene.37 Et annet problem er størrelsen på den uformelle sektoren. I Brasil omfatter den rundt 50 prosent av syssel-settingen; i India mellom 55 og 85 prosent, avhengig av hvilken definisjon som tas i bruk. Arbeid i den uformelle sektoren gir ofte lav inntekt og få karrieremuligheter, slik at de som jobber der blir liggende etter inntekts-utviklingen til de som er sysselsatt i den formelle sektoren. En annen bakgrunn for de store variasjonene blant fremvoksende økonomier er størrelsen på og treff-sikkerheten til sosialpolitikken, spesielt den som retter seg mot de med lavest inntekt. I Brasil har myndighetene i større grad truffet riktig ved bruk av stønader som har bidratt til å redusere fattigdommen, øke skoledeltagelsen

og øke bruken av det offentlige helse-tilbudet, noe som har bidratt til å styrke humankapitalen til deler av befolk-ningen.38 I India har man lenge satset på indirekte tiltak, heriblant omfattende subsidier av mat, gjødsel og energi, som i liten grad har hjulpet de fattige.39 Rundt 90 prosent av befolkningen er fortsatt sysselsatt i landbruket eller den uformelle sektoren, som er preget av lave inntekter.40 De siste årene har indiske myndigheter imidlertid iverksatt et nasjonalt program som tilbyr befolk-ningen på landsbygda et minimum av arbeid og inntekt per år.41 I Kina har man foreløpig et lite utviklet sikker-hetsnett, noe som gir incentiver til høy sparing og lavere forbruk blant landets husholdninger. Årsaken til at standard økonomisk teori ikke fullt ut stemmer overens med inntektsutviklingen, er at andre krefter også er i spill. Industrilandenes egne historiske erfaringer viser dessuten at inntektsforskjellene øker i tidlige faser av den økonomiske utviklingen. Den russiskfødte økonomen Simon Kuznets mente at den økonomiske ulikheten gjennomgår en utvikling, etter hvert som land industrialiserer seg, som ligner en U vendt opp-ned: I starten har alle innbyggere, med unntak av en liten og statistisk sett ubetydelig elite, svært lav inntekt. Jordbrukssamfunn er preget av at

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

OECD Indonesia India Kina Russland Argentina Brasil Sør‐Afrika

Økonomisk ulikhet OECD vs EE

Tidlig 90‐tall Sent 2000‐tall

civ i ta-rapport

19

befolkningen lever nær subsistens-nivå, det vil si litt over sultegrensen. Etter hvert som land industrialiseres, vil inntektene til industriarbeidere øke, mens bøndene blir liggende etter. Mer komplekse produksjonsprosesser, som krever mer kapital og bedre teknologi, vil i sin tur øke etter-spørselen etter arbeidskraft med høyere kompetanse. Dermed øker også lønnsforskjellene mellom de arbeidere som har lav utdanning og de som har høy utdanning. Når et samfunn blir mer velstående, vil det satses mer på utdanning for stadig større deler av befolkningen, noe som bidrar til at de økonomiske forskjellene blir mindre. Dessuten vil mer velstående samfunn som regel utvikle mer omfattende sosiale sikkerhetsnett. Dette gir en relativt god beskrivelse av utviklingen til dagens industriland fram til 1970-tallet. Etter dette har utvikling-en tatt en ny vending som ikke ble forutsett av Kuznets, nemlig at inntektsforskjellene på nytt har økt. Dette kan skyldes at den teknologiske utviklingen har gått inn i en ny fase, som har medført en gjentakelse av de tidligere forskjellene mellom arbeids-tagere med lav og høy utdanning (sett i relasjon til hva som er lav og høy utdanning på ulike historiske tids-punkter). Det kan også skyldes poli-tiske og institusjonelle endringer som har favorisert deler av befolkningen. De fremvoksende økonomiene befinn-er seg i dag i den fasen der det er store forskjeller mellom sektorer (land-bruk versus industri) og innbyggernes ferdigheter (få med høy utdanning versus mange med lav utdanning). Dette vil endre seg over tid, ved at stadig flere flytter inn til byene og ved at flere går lenger på skolen.

En utfordring for de fremvoksende økonomiene er omstillingsproblemene som oppstår når de går fra å være fattige til å bli mellominntektsland. 42 Kina er i ferd med å entre dette sjiktet, India kan nå dette nivået i løpet av de neste tiårene, mens mange latin-amerikanske land nådde dette nivået for flere tiår siden. Ved dette stadiet av den økonomiske utviklingen, begynner den arbeidsintensive industrien å bli mindre lønnsom grunnet stigende lønninger. Svekket konkurranseevne innebærer at denne formen for produksjon flytter over til land med lavere inntektsnivå, mens mellom-inntektslandet må satse mer på kapitalintensiv produksjon, inklusiv den som er humankapitalintensiv.43 Dette innebærer store strukturelle endringer. Økonomiske interesse-grupper vil ofte motsette seg disse endringene og legge press på myndighetene i forhold til å iverksette ulike beskyttelsestiltak, inkludert vernetoll, næringssubsidier og inngrep som sikter mot å holde landets valuta på et kunstig lavt nivå. En god illustrasjon på mellominntekts-utfordringene er kontrasten mellom Sør-Korea og Brasil. De to landene hadde omtrent samme inntektsnivå og vekstrate i 1960, men var tjue år senere på ulike stadier hva gjelder sosioøkonomisk utvikling. Mens over halvparten av den sørkoreanske befolkningen tilhørte middelklassen i 1980, kunne under en tredjedel av befolkningen i Brasil karakteriseres som tilhørende denne inntektsklassen. Med andre ord hadde Sør-Korea gjennomgått en økonomisk utvikling som var mer inkluderende for det brede lag av befolkningen og utviklet et samfunn med mindre inntekts-forskjeller enn Brasil.44

civ i ta-rapport

20

Den medlemsrike og relativt inntekts-rike middelklassen i Korea, gjorde det mulig å bevege seg bort fra den eks-portdrevne utviklingsmodellen, som preget den tidlige industrialiseringen, og over til en modell som i større grad var basert på produksjon for hjemlige forbrukere, inkludert en større grad av tjenesteproduksjon. Kina står foran en tilsvarende omstillingsutfordring i dag, der økonomien må foreta et skifte fra den eksportrettede utviklingsmodellen, som har bragt med seg historisk høy vekst i tre tiår, til en modell som i større grad baserer seg på produksjon for hjemlig forbruk. Dette innebærer å la husholdningenes forbruk stige, noe som krever omfattende reformer. 45 Uten en slik omstilling vil Kina kunne bli sittende fast i mellominntektsfellen, noe som i sin tur kan ha negative konsekvenser for den økonomiske og politiske utviklingen de neste tiårene. Brasil opplevde høy økonomisk vekst i etterkrigstiden (rundt syv prosent i året), men veksten stoppet opp på midten av 70-tallet og holdt etter dette så vidt tritt med befolkningsveksten, slik at inntekten per innbygger ble liggende på samme nivå de neste ti-årene.46 Samtidig opplevde landet poli-tisk ustabilitet (skiftende demokratisk og diktatorisk regime) og økonomisk ustabilitet (finans- og pengepolitikk ute av kontroll). Myndighetene forsøkte seg også på en proteksjonistisk linje, som hemmet utviklingen over tid.

I likhet med andre latinamerikanske land, har Brasil blant den høyeste øko-nomiske ulikheten i verden. Dette er til dels et resultat av manglende invest-eringer i innbyggernes humankapital. Store deler av den underutdannete befolkningen har endt opp i slumstrøk i de store byene. Fattigdom har bidratt til å skape et mer ustabilt samfunn, noe som hemmer videre økonomisk utvikling og vekst. En begrenset middelklasse og et stort antall fattige svekker også statsfinansene, noe som gjør det vanskeligere å gjennomføre sosialpolitiske tiltak rettet mot de med lav inntekt. Svekkede statsfinanser, høy inflasjon og manglende vekst resulterte i et tapt tiår på 1980-tallet fulgt av økonomiske reformer fra midten av 1990-tallet. Den negative utviklingen snudde under president Cardoso og Lula da Silva. Kombinasjonen av økonomisk liberal-isering, makroøkonomiske reformer (mer ansvarlig finans- og penge-politikk) og mer målrettet sosialpolitikk har lagt grunnen for ny vekst. Brasil ser ut til endelig å ha brutt ut av mellominntektsfellen og er dermed på vei til å bli et høyinntektsland i løpet av de neste par tiårene. Med sine 200 millioner innbyggere, vil landet bli en av de største økonomiene i verden, gitt at den positive utviklingen fort-setter. Sammen med andre frem-voksende økonomier vil landet bidra til at den globale middelklassen vokser.

Figur 5.5 Den globale middelklassen: Husholdninger med daglig forbruk mellom 10 og 100 dollar (justert for kjøpekraftspariteter) fordelt på regioner (prosent)

Kilde: OECD

Europa

Nord‐Amerika

Sentral‐ og Sør‐AmerikaAsia og 

Stillehavet

Sub‐Saharisk AfrikaMidtøsten og Nord‐Afrika

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2000 2010 2020 2030 2040 2050

civ i ta-rapport

Figu

Kilde MenforsinduinntviktihvilklandFor hvekatetil hi USeneinntbefo SamdnintektleneennkineUSAtredmendekinntinntholdalenulikhholdgori Det økoveksspeog

0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

ur 5.6 Global G

e: Branko Mila

ns globalissterke inntustrilandenetektsforskjeligste variabken inntektsd, men hvilå illustrere rt enkelt laegorier (venøyest innte

SA (de fem e med lavetekt enn litolkning.

mmenligner ngers inntektsfordelingee er langt mn blant for eesere. DetteA befinner djedelen avns husholdnkker nestetektsspektertekt til de sder derfor ine. For et heten, bør det mellomiene innad i

siste tiåreonomienes sten blitt ssielt fordi fIndia har o

0

1

2

3

4

5

6

7 G

Gini-indeks, 2

anovic (2010)

seringen btektsforskjele, vil den ogllene mello

belen for vesklasse du ket land dudette, kan

ands hushontiler) rangeekt. Den lavprosent av

est inntekt)tt over 2/3

vi amerikakt med denn, viser de

mindre blanteksempel bre er fordi al

seg blant v verdensningene i Ken hele ret, fra desom er høykke å se pmer fullsten

man ogsåm de ulike

i og på tvers

et har de frbidrag til

stadig størfolkerike lanppnådd hø

Global ulikhet

som følge av land man er 

som følge av inntektsklasse i 

eget land

2000

bidrar til ller innad gså redusem land. Delstand er ikktilhører i egu ble født iman dele inldninger i 2ert fra lave

veste ventilehusholdnin har høye av verden

anske hushon globale inet at forskje

amerikanerasilianere olle ventilene

den rikess befolkninKina og Bra

det globa med lave

yt oppe.48 Då Gini-nivåndig bilde aå se på foinntektskats av land.

remvoksendden globa

rre. Dette nd som Kinye vekstrat

t

21

å i

ere en ke

get .47 nn 20 est en

ng-ere ns

ol-nn-el-

ere og e i ste ng, asil ale est Det åer av or-te-

de ale er na ter

etøSnofolavagaseha InmligøstresoinarIsprsevianym AsyutbefarisaKm Fi

Ki

‐

‐

‐

tter at de konomiene iden disse ivå, er de pprettholde

or å lukke andene. Kinar inntekt anger høyenere var dalvert.49

ndia ligger men har mgnende utvkonomiske ted og geformer.50 Eom har fo

ndustri i rbeidskraft

steden haroduksjon fektoren derirksomheternsatte. Dettytte av ska

med produse

Arbeidsintenysselsette tdanning erefolkningen

attigdom. 51

ktignok faltaktere temp

Kina. Fremdmillioner inde

igur 5.7 Glob

ilde: OECD

‐6,0

‐4,0

‐2,0

0,0

2,0

4,0

6,0

i større gsine for

landene striktignok arask veksinntektsga

na er godt per innbyg

yere enn idenne forsk

minst et tmulighet fovikling, til d

reformene gitt viljen Et problem orhindret fr

stor skalmed lite

ar denne unnet sted r man stort r som hver te gjør det vlafordeler oenter i andre

siv industmenneske

r en forutsetn på lands

Antall fattit de siste po enn det deles leverere i fattigdo

al vekst forde

Todelt verde

rad åpnet r omverdetartet på et avhengige ast over langpet til indupå vei. I 1

gger i USAi Kina. 15kjellen mer

tiår etter Kor å følgeels grunnesom har futil ytterlig

er reguleriramvekstena basert en utdann

formen i den uformsett finner

r for seg havanskelig å

og å konkure land.

tri som er med tning for å sbygda utge i India tiårene, mman har s

r flere huom.52

elt på OECD

en

Andre

OECD

opp nen. lavt

av å g tid ustri-1990 A 16 5 år

enn

Kina, en

et de nnet gere nger

n av på

ning. for

melle små ar få å dra rrere

kan liten løfte t av

har en i

sett i ndre

og EE

civ i ta-rapport

22

6. Et arbeidsmarked i endring På samme måte som kvinnenes inn-tog i arbeidslivet (og på universitetene) har redusert forskjellene mellom kjønnene, men økt de generelle inntektsforskjellene, har lavinntekts-landenes inntog i verdensøkonomien redusert forskjellene på globalt nivå, men ført til økte forskjeller innad i de rike landene (og i flere av de fremvoksende økonomiene). Mens kvinnenes økte yrkesdeltagelse har doblet antall sysselsatte kvinner i industrilandene, har deltagelsen til de fremvoksende økonomiene på den globale markedsplassen doblet den globale arbeidsstyrken – definert som antallet arbeidere i land som har åpnet økonomiene sine. Grafen under viser størrelsen på den globale arbeids-styrken før og etter deltagelsen til de ”nye” landene (som her innbefatter Kina, India og de tidligere sovjet-statene). Figur 6.1 Størrelsen på det globale arbeids-markedet før og etter de nye landenes inntreden (antall mennesker i millioner)

Kilde: Oxford Handbook of Economic Inequality Globaliseringen er i ferd med å forene arbeidere i alle land i ett verdens-omspennende arbeidsmarked. Dette vil gradvis heve inntektene i de fattige landene, men samtidig redusere inntekten til visse yrkesgrupper i de

rike landene. Disse gruppene er ikke nødvendigvis de med lavest inntekt. Det er visse former for arbeid som fort-satt er nokså skjermet fra internasjonal konkurranse. Dette gjelder tjenester man ikke kan importere. Det er selvsagt mulig at mennesker fra andre land kan emigrere til rike land og søke seg inn mot disse jobbene, men flyten av varer er som regel større enn flyten av arbeid på tvers av landegrensene. Arbeidsplasser som befinner seg i midten av inntektsfordelingen, derimot, har i større grad merket den økte internasjonale konkurransen. Dette gjelder blant annet deler av den tradi-sjonelle industrien. Mange av disse yrkene har vært mannsdominerte. Doblingen av den globale arbeids-styrken har også endret forholdet mellom arbeid og kapital. Siden kapitalen ikke har vokst i samme grad, har mengden med kapital per arbeider gått kraftig ned. Da kan man forvente at kapitalens andel av nasjonal-inntekten stiger i forhold til lønns-inntekten. Tilsvarende gjelder forhold-et mellom arbeid og humankapital. Med doblingen av den globale arbeidsstyrken, har det gjennomsnitt-lige utdanningsnivået til arbeidskraften falt. Da kan man forvente at inntekten stiger for de med høyere utdanning og faller relativt sett for de med lite utdanning. Fremvoksende økonomier som Kina har imidlertid sett en betydelig økning i antall mennesker som tar utdanning på høyere nivåer. Det vil bidra til å redusere inntektsforskjellene i framtiden. Mye av det som vil definere framtidens arbeidsmarked og inntektsforskjeller – både i og mellom land – er investeringer i humankapital, spesielt utdanning. Dette henger tett sammen med den teknologiske utviklingen.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

Før Etter

Den globale arbeidsstyrken

De nye landene

Utviklingslandene

Industrilandene

civ i ta-rapport

23

Teknologi og utdanning Økonomer har undersøkt hvordan tek-nologi og utdanning påvirker arbeids-markedet og inntektsfordelingen. I tråd med utviklingshypotesen til Kuznets, falt inntektsforskjellene i industri-landene ettersom utdanningsnivået steg gjennom store deler av det forrige århundret. De siste 30 årene har imidlertid utviklingen snudd, og inntektsforskjell-ene er igjen på vei opp. Samtidig har forbedringen av innbyggernes human-kapital bremset opp, mens den teknologiske utviklingen har gått inn i en ny fase. Dermed har man fått en situasjon der etterspørselen etter høyt kvalifisert arbeidskraft har steget, mens tilbudet har sakket etter. Resultatet er at lønningene for de med høyere utdanning har steget raskere enn lønningene for de med mindre utdanning. Denne forklaringen tar altså utgangs-punkt i tilbudet og etterspørselen i arbeidsmarkedet. Tilbudet av kvali-fisert arbeidskraft har ikke holdt tritt med den økte etterspørselen etter slik arbeidskraft. Den økte etterspørselen er i sin tur forårsaket av den tekno-logiske utviklingen. Man kan snakke om et kappløp mellom mennesket og maskinene, der maskinene så langt har forspranget.53 Hvis dette er en vesentlig årsak til økte inntektsforskjeller, er løsningen å styrke utdanningstilbudet og sørge for bedre kvalifisert arbeidskraft. Som diskutert tidligere, kan store inntekts-forskjeller spille en negativ rolle for innbyggernes muligheter til å investere i egen humankapital. Mennesker med lav inntekt kan mangle midlene til å finansiere høyere utdanning. Denne formen for ulikhet kan dermed hemme den økonomiske utviklingen og gjøre at lavinntektsgrupper har vanskeligere for å bedre sin sosiale posisjon.

De skandinaviske landene har minsket dette problemet ved å gjøre høyere utdanning tilgjengelig for alle med de rette kvalifikasjonene. Tilsvarende har andre industriland ordninger som gjør det lettere å ta høyere utdanning. Dette bidrar til å sikre et mer merito-kratisk samfunn, der ens sosiale posi-sjon i større grad er basert på innsats og der man gjør bedre nytte av de menneskelige ressursene. USA var pionerlandet i å utvikle en slik samfunnsmodell. Allerede for 100 år siden hadde de fleste amerikanere fri tilgang på skole ut videregående. 54 Denne utviklingen kom senere i Europa. Arbeidsmarkedsøkonomen Lawrence Katz mener dette er en sentral faktor for å forstå hvorfor USA ble verdens mest velstående land på 1900-tallet. Utdanningssystemet ses som nøkkelen til å forstå inntekts-utviklingen.55 Utviklingen blir beskrevet som et kapp-løp mellom utdanning og teknologi, der førstnevnte representerer tilbuds-siden i arbeidsmarkedet og sistnevnte bestemmer etterspørselen etter høyt kvalifisert arbeidskraft. I perioder der tilbudet av høyt kvalifisert arbeidskraft stiger raskere enn etterspørselen, vil inntektsforskjellene falle. Og motsatt, i perioder der etterspørselen stiger raskere enn tilbudet, vil inntekts-forskjellene øke. De reduserte inn-tektsforskjellene fram til 70-tallet og de økte forskjellene de siste tretti årene kan forklares ut fra denne modellen. Den teknologiske utviklingen blir kara-kterisert som ”skill-biased”. Det vil si at den favoriserer arbeidere med høy kompetanse.56 Hvis tilbudet av ”skills” blir liggende etter etterspørselen, kan man forvente at inntektsforskjellene øker mellom de med lav og høy utdanning. Det er nettopp dette som har skjedd de siste 30 årene.

civ i ta-rapport

24

I USA er inntektsforskjellene for de med lav og høy utdanning – i grafen under definert som inntekten til de med collegeutdannelse sammenlignet med de som kun har videregående – nesten tilbake på samme nivå som de var for 100 år siden. Figur 6.2 Lønnsforskjell mellom amerikan-ere som har collegeutdannelse og de som kun har gjennomført videregående

Kilde: Lawrence F. Katz (2008), tabell D.1.

Mary Gregory, en økonom som forsker på kjønnsforskjeller, mener utviklingen også kan ha styrket kvinnenes stilling i arbeidsmarkedet. Hun snakker om ”female-biased” teknologisk utvikling.57 Dette er fordi den har bidratt til å øke produktiviteten i yrker der kvinner er mer dominerende. Det er derfor mulig at den teknologiske utviklingen på en og samme tid har redusert inntektsforskjellene mellom kjønnene og økt inntektsforskjellene blant menn. Institusjonelle endringer Forklaringene over tar utgangspunkt i økonomiske modeller som ser på tilbuds- og etterspørselssiden i arbeid-smarkedet. Annen forskningslitteratur er mer opptatt av styrkeforholdet mellom partene i arbeidslivet som følge av endrede spilleregler. Dette er såkalte institusjonelle forklaringer.

Med institusjoner menes formelle og uformelle regler for hvordan vi samhandler, blant annet i våre økonomiske relasjoner. Ulike måter å innrette markedet på kan skape ulike resultater. For eksempel vil endrede spilleregler ha betydning for hvordan globaliseringen og den teknologiske utviklingen påvirker innbyggernes inntekter og sosiale posisjoner. Noen amerikanske økonomer, heri-blant Dean Baker, vektlegger slike endringer i arbeidsmarkedet, spesielt organiseringsgraden (antall fagorgan-iserte) og statlige reguleringer (eller mangel på sådanne). Han mener at de store endringene i graden av økonomisk ulikhet faller sammen i tid med store institusjonelle endringer. På midten av det forrige århundret ble inntektsforskjellene mindre, samtidig med at lønnsmottakerne fikk større forhandlingskraft. Perioden har blitt kalt den ”store lønnskompresjonen” fordi inntektsforskjellene ble mindre. Utviklingen blir sett i sammenheng med endringer i lovverket som ledd i New Deal-politikken til president Roosevelt. Dette førte både til økt organiseringsgrad og forhandlings-styrke for arbeidstakerne. I følge Baker snudde utviklingen i andre halvdel av 1900-tallet. Et nytt lovverk vedtatt på 1950-tallet svekket arbeidstakernes forhandlingskraft. Nye holdninger til fagorganisering og lønnsdannelse under president Reagan på 1980-tallet svekket forhandlingsstyrken ytterligere.58 Lønnsdannelsen har betydning for de økonomiske ulikhetene. I land som Norge, der arbeidsmarkedet er preget av koordinerte lønnsoppgjør, er lønns-kompresjonen større enn i USA. Men også i Norge (og de andre nordiske landene) har inntektsforskjellene økt.

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

1910

1920

1930

1940

1950

1960

1970

1980

1990

2000

Lønnsforskjeller basert på utdanning

civ i ta-rapport

25

Inntektene til de som er i fast arbeid er imidlertid ikke det eneste av betydning. Flere reguleringer som sikter mot å beskytte fagorganiserte, kan svekke mulighetene til andre som ønsker å delta i arbeidslivet. Dette gjelder også reguleringer av produkt-markedet, som sikter mot å redusere konkurransen. Generelt har industrilandene gradvis myket opp restriksjonene i produkt- og arbeidsmarkeder de siste tiårene, selv om det i mange land fortsatt er behov for omfattende reformer for å øke konkurranseevnen, spesielt i Sør-Europa. De institusjonelle endringene synes å ha en todelt virkning. På den ene siden fører færre restriksjoner til økt mulighetslikhet. Mange reguleringer skaper en situasjon der de som er på innsiden av arbeidsmarkedet, er beskyttet, mens de som står på utsiden og vil inn, har problemer med å skaffe seg jobb. Mindre beskyttelse av de på innsiden har bidratt til å øke sysselsettingen blant ”outsidere” i årene før finanskrisen, men har samtidig bidratt til å redusere lønns-kompresjonen for de som er i jobb. Spørsmålet blir da hvilken av virkningene som veier tyngst? Bedre jobbmuligheter styrker inntekten til tidligere marginaliserte deler av befolkningen. Samtidig vil økt syssel-setting bedre statsfinansene, gjennom økte skatteinntekter og mindre utbetal-inger av arbeidsledighetstrygd, slik at det blir mer penger til andre stønader og offentlige tjenester – faktorer som kan bidra til å redusere de økonomiske forskjellene.

OECD konkluderer at de to virkning-ene generelt har utlignet hverandre, men at det er vanskelig å si noe sikkert om institusjonelle endringer har bidratt til å øke eller redusere den økonomiske ulikheten.59 En viktig endring i arbeidsmarkedet, som derimot kan forklare deler av de økte inntektsforskjellene, er endringer i arbeidstiden. I snitt har arbeidstiden blant sysselsatte i OECD-landene blitt redusert i tiåret forut for finanskrisen, men med hvor mye varierer med inntekt. Personer med lav inntekt har redusert sin arbeidstid mer enn personer med høy inntekt, slik det går fram av grafen under. Figur 6.3 Endring i arbeidstid for de med høy og lav inntekt i OECD-landene (prosent)

Kilde: OECD (2011) OECD har beregnet at forskjeller i timelønn kan forklare over halvparten av inntektsulikheten i de fleste av medlemslandene, men anslår at endringer i lønnsforskjellene i like stor grad kan skyldes endringer i arbeidstiden.60

‐6 ‐4 ‐2 0 2 4

Redusert arbeidstid

Øverste kvintil

Laveste kvintil

Total

civ i ta-rapport

26

7. Toppinntekt og fordelingspolitikk

Faktorene som er drøftet hittil kan forklare utviklingstrekkene for det store flertallet av befolkningen. Trekkene er relativt like på tvers av industri-landene, som alle opplever økt konk-urranse fra fremvoksende økonomier, økt bruk av ny teknologi og utdann-ingsrelaterte utfordringer. Faktorene bidrar i mindre grad til å forklare en tendens som har vært mest påtagelig i USA, men som også har preget utviklingen i andre land. Det er den kraftige inntektsveksten til de rikeste husholdningene. I forkant av finanskrisen satt den øverste prosenten av husholdningene, rangert ut fra inntektsnivå, igjen med rundt seks prosent av den samlede inntekten i Nederland, Danmark og Sverige. Andelen var mer enn dobbelt så høy i Canada og Storbritannia, og nesten tre ganger så høy i USA. Her tilfalt over 17 prosent av den samlede inntekten den øverste prosenten av husholdningene. Mesteparten av den amerikanske inntektskonsentrasjonen fant sted før tusenårsskiftet. Allerede i 2000 var andelen som gikk til den øverste prosenten av de amerikanske husholdningene 16,5 prosent av den samlede inntekten. Andelen falt i kjøl-vannet av IT-krakket og økte på nytt fram til finanskrisen. Deler av inntekts-utviklingen til de rikeste husholdning-ene kan spores tilbake til prisveksten i aksjemarkedet, men en betydelig del kommer også fra lønninger, spesielt for bedriftsledere, jurister og finans-folk.

I følge en rapport publisert av den amerikanske kongressens budsjett-kontor (CBO), økte den gjennomsnitt-lige inntekten etter skatt og justert for inflasjon for den øverste prosenten med hele 275 prosent mellom 1979 og 2007. For de 60 prosentene i midten, økte realinntekten med litt under 40 prosent; for de laveste 20 prosentene med mindre enn 20 prosent.61 Noe av inntektsutviklingen til topp-prosenten henger sammen med en skattereform i 1986, som gjorde at deler av det som tidligere ble registrert som bedriftsinntekt, nå ble registrert som personinntekt. Lavere person-skatt og relativt høy bedriftsskatt ga incentiver til at mange småbedrifter ble gjort om til personlige foretak.62 Denne inntektsendringen fant altså sted på papiret. Selv om man justerer for dette, er inntektsveksten til topp-prosenten oppsiktsvekkende. Konklusjonen er at de aller rikeste sitter igjen med mesteparten av inntektsveksten de siste tiårene. Det er ikke gitt at det er snakk om de samme husholdningene gjennom denne perioden. Selv om det skulle være snakk om ulike mennesker i den øverste prosenten av befolkningen på ulike tidspunkt, er utviklingen likevel slående. Den indikerer at noe er galt. Spørsmålet er bare hva? Kan det være deler av denne utviklingen som gjenspeiler noen av de faktorer som er drøftet over, eller er det meste resultatet av ”stygg” ulikhet?

Figur 7.1 Amerikanske husholdningers inntektsvekst etter skatt og justert for inflasjon 1979-2007

Kilde: CBO (2011)

civ i ta-rapport

DelespodenforkFordog bildeper,utøvtjenhar gjenkortdet invegen TopmedstadsegmenHerstørinntta finafor åer eforemin En marhjeltilfehar vurd Figu

Kilde

er av innteres tilbake

n teknologklaring er di vi i dag enkelt kan e, spredd t, er det mvere, skuese veldig sto

teknologiennomføre st tid på tver

mulig forestorer å nererer store

pplønningend utviklingedig større a blant topnnesker somr har det vrre risiko ogtekter. Finahøyere risnskrisen kå låne ut til

et tegn på aestilling omdre enn det

årsak til rkedsaktørep fra mynller får kreutestående

deringen.

ur 7.2 Den øve

e: Alan Reyno

ektskonsenttil visse a

giske utvisuperstjernhar teknolomangfoldig

il store befoulig for enspillere og ore beløp.63

en gjort dstore transrs av kloder næringsli

ta beslute inntekter.

ne henger oen i finansnndel av de pp-prosentem jobber invært mulig g hente ut nsselskapeiko fordi lkrevde lavedisse selskt det har væ

m at kreditt som var til

dette kaene har vndighetene. editorene tie, noe som

erste prosent

lds (2011)

rasjonen kaaspekter veklingen. Ee-hypotese

ogi som rasggjøre lyd oolkningsgru

nkelte idrettmusikere

3 Tilsvarenddet mulig saksjoner pen. Dette gjivsledere otninger so

også sammenæringen. Esom befinn

en har vænnen finans

å ta stadstadig stør

er har kunnångivere f

e rentepåslakapene. Detært en utbretrisikoen vlfellet.

an væreendt seg

I de fleslbake alt dendrer risik

tens andel av

27

an ed En en: skt og

up-ts-

å de

å på ør og

om

en En ner ært .64

dig rre net før ag tte

edt var

at til

ste de

ko-

DtilsedesolåfinmI mmbestMbebe Vsoinogdesokafovemog U20inmprkainkaav

v inntekt fra k

Den amerikallegg forplikektoren og et oppstår om førte til

ångivere ognanssektore

med hvordanperioder m

man så fra midten av

efinner strømmen tj

Med andre eslutninger etydelige fo

Vekst i penom er i pos

nvestere i fog eiendomermed til veom skaper san derfor orskjellene ekst i kred

man så i ang på midten

Under høyk007 økte

ndeksen (bmed 3.6 pro

rosent av dapitalgevins

nntektskildeapitalinntekv de restere

kapitalgevins

anske sentrktet seg til å

aksjemarkebetydelige ytterligere investoreren har nærn pengesysted kraftig kmidten av2000-tallet

seg nærmene mest ord har om rente

ordelingsvirk

ngemengdesisjon til å tormuesobjem. Kredittekst i formustore kapita

forvente øker i peri

ditt og formdre halvde

n av 2000-ta

konjunkturenden ame

asert på mosentpoengdenne utvikstens økte , mens ant kan forkla

ende 20 pro

t og andel av

ralbanken hå redde finedet hver gproblemer, risikovilje b

r. Inntjeningr sammenh

stemet fungekredittvekst,v 1990-tallet, vil de mest pepå utviklinsentralbank

er og likvikninger.

n beriker ta opp lån fkter som aktveksten fuesprisene, alinntekter.

at innteoder med

muespriser, el av 1990-tallet.

n fra 2002erikanske Gmarkedsinng. Mer ennklingen skylbetydning

ndre formerare mestepaosentene.65

v nasjonalinn

har i ans-

gang noe

blant gen i heng erer. , slik et til som nge-gen. kens ditet

dem for å ksjer fører noe

Man ekts-rask slik

tallet

2 til Gini-tekt)

n 80 dtes som r for arten

tekt

civ i ta-rapport

28

Figur 7.2 viser kapitalgevinst (rød linje) som andel av inntekten til den øverste prosenten og den samme prosentens samlede inntekt (grønn linje) som andel av nasjonalinntekten. Som det går fram, følger kapitalgevinstens betydning IT-boblen på slutten av 90-tallet og den boligrelaterte boblen på midten av 2000-tallet. I tråd med dette, har den rikeste prosentens andel av husholdningenes samlede inntekt falt kraftig i etterkant av de to boblene.66 Også i Norge økte forskjellene i første halvdel av 2000-tallet som følge av at kapitalinntekten utgjorde en stadig større del av inntektene til de rikeste husholdningene. Denne utviklingen snudde etter skattereformen i 2006 som tok sikte på i større grad å behandle lønns- og kapitalinntekt likt. Så kom den økonomiske krisen som reduserte kapitalinntekten ytterligere.

Kapitalinntekten har langt større betydning for husholdningene i toppen av inntektsfordelingen enn for de som befinner seg lenger ned, slik vi ser av figur 7.3 (b), som viser inntektskilder som andel av de norske husholdning-enes inntekt etter skatt for de ulike inntektsgruppene (desiler). Figuren viser også i hvilken grad stønader bidrar til de laveste desilenes inntekt. Mens overføringer utgjorde rundt 60 prosent av den samlede inntekten til husholdningene i den laveste desilen, utgjorde kapitalinntekt mer enn 40 prosent av inntekten til den øverste desilen i 2005 (etter skatt). Figurene under antyder sosial-politikkens relevans for inntekts-fordelingen og illustrerer hvordan skattlegging av kapitalinntekt virker inn på de økonomiske forskjellene.

Figur 7.3 Norge (a) Toppdesilens andel av samlet inntekt etter skatt (rød) og kapitalinntektens andel av toppdesilens inntekt (blå); (b) Desilenes inntektssammensetning etter skatt

Kilde: SSB

10

15

20

25

30

0

10

20

30

40

1990 1995 2000 2005

Toppdesilens an

del av samlet 

inntekt

Kap

italinntektens an

del av 

toppdesilens inntekt

Toppinntekt (øverste desil)

0

20

40

60

80

100

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Inntektskilde 2005

Overføringer Lønnsinntekt Kapitalinntekt Næringsinntekt

civ i ta-rapport

29

Sosial- og skattepolitikk Hvis vi måler den økonomiske ulikheten ut fra disponibel inntekt, vil endringer i sosial- og skattepolitikken ha stor betydning. En måte å måle graden av omfordeling som følge av skatt og stønader, er å se på forskjellen mellom markedsinntekt og disponibel inntekt.

Figur 7.4 (a) Gini-indeks for markedsinntekt og disponibel inntekt og (b) Differanse markeds-inntekt og disponibel inntekt (2004/2005)

Kilde: OECD

Figurene over viser graden av omfordeling i snever forstand, det vil si hvor mye den økonomiske ulikheten reduseres når man justerer inntekten for skatt og pengeoverføringer fra staten (differansen mellom Gini-indeks basert på markedsinntekt og på disponibel inntekt). I de nordiske landene bidrar skatt og stønader, ikke uventet, til å redusere de økonomiske ulikhetene i større grad enn i Storbritannia og USA. Den direkte omfordelingen var, som vi ser, mindre i Norge enn i våre nabo-land på midten av 2000-tallet.

Det er riktignok andre faktorer enn den direkte omfordelingen som påvirker den økonomiske ulikheten, slik som virkningene av lønnskoordinering (som kommer til syne i markedsinntekten) og tilbudet av offentlige tjenester (som ikke fanges opp av disponibel inntekt). Figurene over viser omfordelingen før skattereformen av 2006. Denne reformen har hatt stor betydning for den økonomiske ulikheten mellom de 10 prosent av husholdningene med høyest inntekt og resten av befolkningen, slik det går fram av figuren under.

Figur 7.5 Norske husholdningers samlede inntekt etter skatt fordelt på desiler (prosent)

Kilde: SSB

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

Omfordeling

Gini markedsinntekt

Gini disponibelinntekt

0,00

0,020,04

0,06

0,080,10

0,12

0,14

0,16

Omfordeling

0

5

10

15

20

25

30

1. desil 2. desil 3. desil 4. desil 5. desil 6. desil 7. desil 8. desil 9. desil 10. desil

Inntektsfordeling

2005 2006

civ i ta-rapport

30

Skattereformen har redusert den økonomiske ulikheten. Den har også bidratt til en større grad av like-behandling. Husholdninger med høy inntekt får en stor del av inntekten sin fra kapitalinntekt, som ble skattlagt med en lavere prosent enn store deler av arbeidsinntekten. Dette gjorde det fristende for mange å kamuflere arbeidsinntekt som kapitalinntekt. 67 Selv om reformen har ført til en sterkere fordelingspolitisk profil ved det norske skattesystemet, er det visse sider av den som kan ha negativ betydning for den økonomiske effektiviteten, noe som blir bemerket i den siste rapporten til OECD om den norske økonomien.68 Differansen mellom markedsinntekt og disponibel inntekt tar kun høyde for den direkte pengemessige omfordel-ingen – det vil si penger hentet inn av myndighetene i form av skatter og avgifter og overført tilbake til innbyggerne i form av stønader. En annen viktig form for omfordeling består av offentlige tjenester, slik som offentlig tilbud av helse, omsorg og utdanning. Dette bidrar i betydelig grad til å redusere forskjeller i levestandard.

Slike tjenester vil samtidig redusere mulighetsulikheten i samfunnet, ved at det investeres i befolkningens human-kapital. Figuren under viser den økonomiske ulikheten ved at man justerer for både disponibel inntekt og ”utvidet inntekt”, det vil si at man beregner verdien på offentlige tjenester som helse, omsorg og utdanning for husholdningene. Ved et slikt mål på ulikhet, har Sverige den laveste ulikheten blant OECD-landene med Norge på andreplass, tett fulgt av Danmark og de tidligere kommunist-landene Slovenia, Ungarn, Slovakia og Tsjekkia. Selv om man beregner verdien av disse tjenestene, vil det fortsatt ikke fange opp den samlede omfordeling-en. Dette er fordi andre former for politikk, utover skatte- og sosial-politikken, også påvirker inntekts-fordelingen. Eksempler er nærings-, handels- og pengepolitikk. Regulering av økonomisk aktivitet og samfunnsliv generelt virker inn på hvordan ressursene er fordelt. Det er imidlertid umulig å beregne i kroner og øre hvordan dette påvirker inntektene til landets husholdninger.

Figur 7.6 Økonomisk ulikhet (Gini) med og uten offentlige tjenester (helse, omsorg, utdanning og sosialboliger)

Kilde: OECD

0,00

0,05

0,10

0,15

0,20

0,25

0,30

0,35

0,40

Omfordeling via offentlige tjenester

Disponibel inntekt Utvidet inntekt

civ i ta-rapport

31

Figur 7.7 Sosialpolitiske utgifter som andel av BNP før finanskrisen

Kilde: OECD (2011) Sosialpolitiske utgifter har økt betyd-elig i OECD-landene, fra 17 prosent av BNP i 1985 til 20,1 prosent i 2005.69 Dette henger blant annet sammen med økte utgifter til en aldrende befolkning. Ser vi på stønader til barn og voksne i yrkesaktiv alder, har overføringene mange steder blitt redusert forut for finanskrisen. Sistnevnte må ses i lys av de øko-nomiske konjunkturene. Mens over-føringer til eldre i hovedsak er en strukturell komponent (uavhengig av konjunkturene) er store deler av over-føringene til den voksne befolkningen i yrkesaktiv alder sykliske (avhengig av konjunkturene). I lavkonjunkturer og økonomiske kriser øker utbetalinger til arbeidsledighetstrygd, og det sosial-politiske budsjettet vokser. Når krisen er over, faller trygdeutbetalingene til den ikke-pensjonerte delen av befolk-ningen. Flere land opplevde lang-varige lavkonjunkturer på 80- og begynnelsen av 90-tallet, noe som påvirket omfanget av stønadene.

Sosialpolitiske utgifter i grafen over inkluderer pensjon, arbeidsledig-hetstrygd, uføretrygd, helseutgifter, arbeidsmarkedstiltak samt utgifter knyttet til bolig- og familiepolitikk. Som det går fram av figuren, er det store forskjeller blant OECD-landene, med Frankrike og Sverige på topp og ikke-europeiske land som Mexico, Sør-Korea og Chile på bunn. USA befinner seg et godt stykke under OECD-snittet, mens Storbritannia befinner seg litt over. 70 Forskjellene er minst like store blant de fremvoksende økonomiene. Brasil og Russland ligger omtrent på samme nivå som USA (rundt 75 prosent av OECD-snittet), mens Kina og India ligger langt under. Generelt har skatter og stønader bidratt til å redusere de økte inntekts-forskjellene med rundt 50 prosent fram til midten av 1990-tallet, hvis vi sammenligner markedsinntekt med disponibel inntekt, men har i mindre grad bidratt til å motvirke ulikheten etter dette.71

 0

 5

 10

 15

 20

 25

 30

Frankrike

Sverige

Østerrike

Belgia

Danmark

Tyskland

Finland

Italia

Ungarn

Portugal

Spania

Hellas

Norge

Luxemburg UK

Slovenia

Ned

erland

Polen

Tsjekkia

Japan

Sveits NZ

Canada

Irland

Brasil

USA

Australia

Slovakia

Israel

Russland

Island

Estland

Chile

Tyrkia

Sør‐Afrika

Sør‐Korea

Mexico

Kina

India

Sosialpolitiske utgifter

EE OECD

OECD‐snittet

civ i ta-rapport

32

8. Den økonomiske krisen Statistikken over viser utviklingen fram til finanskrisen. Lavkonjunkturen som startet i 2007 har hatt stor betydning for vekst, sysselsetting og offentlige budsjetter. Den har også innvirkning på inntektsfordelingen. Krisen er kara-kterisert ved en rekke ubalanser, der-iblant kraftig kredittvekst og gjelds-oppbygging i årene forut for krisen, fulgt av en periode med gjeldsred-uksjon og problemer i finanssektoren. Økonomer og politikere har diskutert årsakene til krisen, men det er fortsatt stor uenighet. Enkelte mener hoved-skylden ligger hos finansnæringen selv, mens andre peker på problemer ved den politikken som har blitt ført. Enkelte økonomer ser finanskrisen i sammenheng med økt økonomisk ulikhet, både som en forklaring på den politikken som har blitt ført og som bakgrunn for det økte gjeldsopptaket blant de amerikanske husholdningene. Figuren under viser hvor stor del av nasjonalinntekten som har gått til den ene prosenten av amerikanske hus-holdninger med høyest inntekt. Andel-en var på et historisk høyt nivå i 1929, før den store depresjonen, og igjen i 2007, før finanskrisen. Det er med an-dre ord en mulig sammenheng mellom økonomisk ulikhet og disse to krisene.

Man kan tenke seg faktorer som på-virker både inntektsforskjellene og den økonomiske stabiliteten på en gang. Som diskutert tidligere, fører perioder med høy kredittvekst til stigende formuespriser og økt kapitalinntekt for husholdningene i toppen av inntekts-fordelingen. I takt med kredittveksten, vil man se økt gjeldsopptak blant hus-holdninger og bedrifter, siden kreditt og gjeld er to sider av samme sak. En slik utvikling vil øke den finansielle sårbarheten og dermed undergrave den økonomiske stabiliteten. Økte inntektsforskjeller og finanskriser kan med andre ord ha felles årsaker. Et annet spørsmål er hvorvidt den økte økonomiske ulikheten i seg selv kan bidra til å skape et mer ustabilt økonomisk system for på den måten å øke faren for en økonomisk krise. En antagelse, som ligger til grunn for noen av de hypoteser som er framsatt, er at større forskjeller eller manglende inntektsvekst for husholdningene med middels inntekt motiverer til økt gjelds-opptak. Husholdningenes gjeldsgrad, enten den er målt som andel av samlet verdiskapning (BNP) eller som andel av disponibel inntekt, nådde historiske høydepunkter i 1929 og igjen i forkant av finanskrisen.

Figur 8.1 Topp-prosentens andel av nasjonalinntekten i USA (prosent)

Kilde: Piketty og Saez/Krugman

civ i ta-rapport

33

Noen mener at økte forskjeller motiverer mennesker med middels inntekt til å ta opp mer lån for å finansiere forbruk de egentlig ikke har råd til, fordi de sammenligner sitt eget forbruk med de som har høy inntekt.72 Andre mener at manglende inntekts-vekst for husholdningene i midten kombinert med høy inntektsvekst for husholdningene på toppen skaper en situasjon der de i midten tar opp lån for å finansiere deler av forbruket mens de på toppen investerer i gjeldsinstrumenter basert på lånene tatt opp av de i midten. Dette reduserer forskjeller i forbruk under høykonjunkturen, men øker den finansielle sårbarheten og dermed faren for en økonomisk krise.73 Andre forklaringer legger større vekt på de politiske aspektene ved utviklin-gen. Raghuram Rajan, tidligere sjef-økonom i Det internasjonale penge-fondet, mener at manglende inntekts-vekst og et svakt sikkerhetsnett for den gjengse amerikaner har vært en drivkraft for den politikken som har blitt ført. Denne politikken blir i sin tur sett i sammenheng med den kraftige gjelds-oppbyggingen blant husholdningene. Denne forklaringen vektlegger hvord-an sentralbanken har overstimulert økonomien for å få ned ledigheten i etterkant av resesjoner (spesielt i årene etter IT-krakket) og hvordan politikere har søkt å tekke velgere ved å gjøre kreditt mer tilgjengelig.74 USA har opplevd svak inntektsvekst for husholdningene som befinner seg i midten av inntektsfordelingen (medi-anen) de siste tiårene – langt svakere enn i tiårene etter andre verdenskrig. For å gjøre vondt verre, har utviklingen snudd fra svakt positiv til negativ inn-tektsvekst det siste tiåret, ikke minst grunnet lavkonjunkturen på starten av 2000-tallet og den økonomiske krisen som startet i 2007. Demokrater har på bakgrunn av dette kalt presidenttiden til George W. Bush for et tapt tiår.

Figur 8.2 Amerikansk medianinntekt, 2000-2010 (2010-dollar)

Kilde: U.S. Census Forklaringen til Rajan tar utgangspunkt i brede økonomiske trender, herunder hvordan teknologi og utdanning påvir-ker inntektsfordelingen. En alternativ hypotese retter fokus mot den økonomiske eliten, spesielt finans-næringen og dens søken etter politisk profitt. Næringen har hatt tette bånd til den politiske ledelsen i Det hvite hus og Kongressen, både under Clinton og Bush. Dermed har den vært i posisjon til å påvirke regelverket til egen fordel. Dette har i sin tur bidratt til høye inn-tekter blant finansfolk og til forhold som førte til finanskrisen. Med andre ord har politisk profittsøking ført til økt ulikhet samtidig som det har lagt grun-nen for et mer sårbart finanssystem.75 Begge de ”politiske” hypotesene setter ulikhet i sammenheng med finans-krisen og peker på interessante trekk ved den økonomiske og politiske utviklingen. Samtidig overdriver de muligens den politiske profittsøkingens rolle. Like viktig er hvordan den økonomiske styringen og regulerings-regimet kan ha basert seg på manglende kunnskap om finans-systemets virkemåte og dens betyd-ning for den langsiktige økonomiske stabiliteten.

49 000

50 000

51 000

52 000

53 000

2000 2002 2004 2006 2008 2010

Et tapt tiår

civ i ta-rapport

34

Gjeldsutviklingen Felles for mange av industrilandene har vært en kraftig oppbygging av gjeld i årene forut for krisen. Bakgrun-nen var historisk lave renter og rask kredittvekst. Pengepolitiske myndig-heter (sentralbanker) har operert ut fra tanken om at moderat og stabil inflasjon sikrer økonomisk stabilitet. De langsiktige virkningene av den pengepolitiske stimulansen på slutten av 1990-tallet og første halvdel av 2000-tallet ble i liten grad vurdert. Disse kan ses i sammenheng med en rekke økonomiske ubalanser. Blant ubalansene er kraftig vekst i kreditt, gjeld og formuespriser. Andre ubalanser forbindes med økonomiske relasjoner mellom land og henger sammen med det internasjonale pengesystemets virkemåte. Flere eksportdrevne økonomier, deri-blant Kina, Tyskland og oljerike land som Norge, har bygget opp store overskudd på sine handelsbalanser. Dette fører i sin tur til betydelig eksport av kapital fra disse landene til land med store underskudd på handels-balansen.

På globalt nivå dreier ubalansene seg i stor grad om forholdet mellom Kina og USA. På eurosone-nivå har man sett tilsvarende ubalanser i forholdet mellom Tyskland og periferiland som Spania, Hellas og Irland. Pengepolitisk ekspansjon innad i industrilandene og tilflyt av kapital fra overskuddsland som Kina og Tyskland til underskuddland som USA og Spania skapte en situasjon der gjeldsopptaket økte i raskt tempo i sistnevnte gruppe av land. Samtidig opplevde disse landene raskt stigende formuespriser, det vil si priser på blant annet aksjer og bolig. Kreditt- og formuesprisveksten ble forbundet med en generell oppgangs-periode, noe som ga inntrykk av en robust økonomisk utvikling. Så kom konjunkturskiftet. Etter at sentralbank-en i USA (og andre land) satte opp styringsrenten, snudde utviklingen og formuesprisvekst ble avløst av bolig-krakk, fulgt av finanskrise og real-økonomisk krise.

Figur 8.3 Husholdningenes gjeld som andel av disponibel inntekt (prosent)

Kilde: OECD

80

120

160

200

2000 2002 2004 2006 2008 2010

Husholdningsgjeld

Norge UK Spania USA

civ i ta-rapport

35

Den realøkonomiske krisen Den realøkonomiske krisen har hatt ulikt utslag for industrilandene. Som det går fram av figuren under, har enkelte land hentet seg inn igjen. Dette gjelder spesielt Tyskland, som hentet seg inn i slutten av 2010. USA er i ferd med å gjenopprette produk-sjonsnivået fra før krisen. Andre land befinner seg i en depresjonslignende tilstand med samlet verdiskapning (BNP) liggende betraktelig under før-krisenivået. Spesielt periferilandene i eurosonen og Storbritannia ser ut til å være fanget i langvarig stagnasjon grunnet et kraftig gjeldsoverheng. Gjeldsoverhenget har stor betydning for pengebruken i privat sektor. Dette er fordi mesteparten av penge-mengden (vidt definert) skapes og opprettholdes ved at bankene låner ut til private kunder. Hvis husholdninger og bedrifter (totalt sett) betaler ned gjeld raskere enn de tar opp nye lån, faller pengesirkulasjonen. Dette vil i sin tur ha negativ virkning på produksjon og sysselsetting. Krisen påvirker inntektsfordelingen. Resesjoner fører gjerne til tap av inntekt langs hele inntektsspekteret,

selv om noen husholdninger blir hardere rammet enn andre. Omfatt-ende overføringer fra staten til de med lav inntekt og uten jobb, i kombinasjon med store fall i kapitalinntekten til de mest velstående husholdningene, kan bidra til å redusere de økonomiske forskjellene. Irland er et av de landene som ble hardest rammet av krisen. Samtidig falt ulikheten noe i 2008-2009, mens den relative fattigdomsraten falt fra 20 til 18 prosent. I Tyskland, Storbritannia og Sverige var det ingen betydelige endringer i inntektsforskjellene, mens det var en svak økning av den økonomiske ulikheten i Italia og USA, hvis man ser bort fra kapitalinntekt.76 En årsak til at mange land har unngått økte inntektsforskjeller er som nevnt overføringene til husholdningene. Dette gjelder spesielt veksten i utbetalinger av arbeidsledighetstrygd som følge av jobbkrisen. De største økningene i overføringer fant sted i USA, Spania og Irland, der omfanget av statlige stønader økte med 20 prosent eller mer (justert for inflasjon) i løpet av et par år.77

Figur 8.4 Bruttonasjonalprodukt (indeks, 2007 = 100)

Kilde: OECD (Merk: 2011-tallene er basert på prognoser)

88

90

92

94

96

98

100

102

2007 2008 2009 2010 2011

Tyskland USA

Frankrike UK

88

90

92

94

96

98

100

102

2007 2008 2009 2010 2011

Spania

Portugal

Italia

Irland

Hellas

civ i ta-rapport

36

Også i Norge falt inntektsforskjellene noe i 2008-2009. Dette skyldes i stor grad fall i kapital- og næringsinntekt for husholdningene med høyest inntekt. Samtidig økte husholdningene i de lavere kategoriene sin inntekt noe.78

Ser vi nærmere på inntektsutviklingen til de øverste og nederste inntekts-kategoriene, for eksempel den 5., 10., 95. og 99. prosenten i figur (b) under, finner vi at inntektene har falt betydelig i toppen av inntektsfordelingen og steget noe i bunn i 2008-2009.

Figur 8.5 (a) Fordeling av norsk husholdningsinntekt etter skatt (prosent) og (b) Norsk inntektsvekst fordelt på ulike inntektsgrupper (prosent)

Kilde: SSB (Merk: Studenthusholdninger er utelatt.)

0

5

10

15

20

1. desil 2. desil 3. desil 4. desil 5. desil 6. desil 7. desil 8. desil 9. desil 10. desil

Inntektsfordeling

2008 2009

‐5

0

5

10

15

20

P05 P10 P20 P30 P40 P50 P60 P70 P80 P90 P95 P99

Inntektsutvikling

2004‐2009 2008‐2009

civ i ta-rapport

37

Den offentlige gjeldskrisen Den økonomiske krisen har medført et kraftig fall i statens skatteinntekter, både fordi det produseres mindre og fordi husholdningene har mindre formue. Kombinasjonen av økte utbetalinger (stønader) og reduserte inntekter har lagt grunnen for historisk høye budsjettunderskudd i de krise-rammede landene. Figuren under viser budsjettutviklingen for et utvalg av eurosonelandene. Den statsfinansielle krisen, som har rammet eurosonen, er i hovedsak et resultat av de enorme underskuddene som ble skapt som følge av den real-økonomiske krisen. Slike underskudd blir kalt ”automatiske stabilisatorer” fordi de oppstår automatisk som følge av lavkonjunkturen i møte med den gjeldende skatte- og sosialpolitikken.

Disse underskuddene bidro til å dempe krisen og har så langt forhindret en ”stor” depresjon fra å finne sted.79 Den negative budsjettutviklingen har imidlertid ført til en situasjon der flere europeiske land ser seg nødt til å kutte i budsjettene. Det er spesielt Tyskland som krever omfattende sparetiltak i periferien av eurosonen. Dette er bas-ert på ideen om at den statsfinansielle krisen er forårsaket av finanspolitisk uansvarlighet. Med unntak av Hellas, og til en viss grad Portugal, er dette imidlertid et misvisende bilde, ikke minst fordi land som Spania og Irland var blant dem som førte den stram-meste finanspolitikken i forkant av krisen, slik vi kan se figur 8.8 (neste side).

Figur 8.7 Budsjettunderskudd/-overskudd som andel av BNP (prosent)

Kilde: Eurostat

‐18

‐12

‐6

0

6

2000 2002 2004 2006 2008 2010

Budsjettunderskudd

Tyskland Italia

Frankrike Spania

Irland Hellas

civ i ta-rapport

38

Figur 8.8 (a) Budsjettunderskudd/-overskudd som andel av BNP (prosent) og (b) Statsgjeld som andel av BNP (prosent)

Kilde: (a) Eurostat; (b) OECD En nylig publisert rapport konkluderer med at den økonomiske krisen har hatt liten innvirkning på inntekts-fordelingen i landene som ble under-søkt, men at sparetiltakene som iverk-settes som svar på de svekkede stats-finansene kan ha stor betydning for inntektsfordelingen i årene framover.80 Sparetiltak inkluderer høyere skatter, lavere ytelser og kutt i offentlige lønninger. Hvilke deler av befolk-ningen disse tiltakene vil ramme hardest, varierer fra land til land. I Hellas har sparetiltakene så langt blitt belastet de med høy inntekt mest, mens i Portugal har husholdningene med lav inntekt mistet en større prosentandel av inntekten sin.81 Generelt har husholdningene med høyest inntekt blitt belastet meste-parten av kostnadene ved spare-tiltakene, blant annet gjennom høyere skatt. En undersøkelse har beregnet at den øverste desilen (de 10 prosent husholdningene med høyest inntekt) så langt har blitt belastet med rundt 25 prosent av kostnadene i Spania og rundt 50 prosent i Storbritannia.82 Et annet spørsmål er hvilke husholdninger som er best rustet til å møte sparetiltakene. Kutt i offentlige

tjenester og ytelser skaper større vansker for husholdningene med lavest inntekt. Vi kan derfor vente oss at sparetiltakene vil gå hardt utover de deler av befolkningen som i utgangs-punktet er dårlig stilt. Dette kan i sin tur redusere mulighetslikheten og føre til en dårligere bruk av de menneske-lige ressursene i samfunnet. Det er derfor avgjørende at krisetiltakene i eurosonen ikke bare fokuserer på sparepolitikk, men også virkemidler som kan generere vekst og syssel-setting. Det er gode grunner til å mene at sparepolitikken kan gjøre vondt verre på kort sikt. Dette gjelder spesielt i land der privat sektor tok opp for mye gjeld i forkant av krisen og der hus-holdninger og bedrifter derfor har sett seg nødt til å redusere gjeldsnivået de siste årene. USA har kommet langt i denne prosessen, mens land som Spania og Storbritannia så vidt har begynt.83 Hvis offentlig sektor forsøker å redusere sin gjeld samtidig med privat sektor, skaper dette en situasjon der den samlede pengesirkulasjonen i samfunnet faller. Dette vil i sin tur skape deflasjonstendenser og depre-sjonslignende tilstander preget av manglende vekst og vedvarende høy ledighet.84

Hellas

Portugal

Italia

Frankrike

Tyskland

Spania

Irland‐18,0

‐16,0

‐14,0

‐12,0

‐10,0

‐8,0

‐6,0

‐4,0

‐2,0

0,0

2,0

Budsjettbalanser

Snitt 2000‐2007 Snitt 2008‐2010

0,0

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

120,0

140,0

2000 2002 2004 2006 2008 2010

Statsgjeld som andel av BNP

Hellas Italia Portugal

Tyskland Irland Spania

civ i ta-rapport

39

Land som har kommet seg lettere gjennom krisen er for det meste de som har unngått gjeldsproblemene i privat sektor. Blant disse landene er Tyskland, som gjennomgikk en privat gjeldskrise på starten av 2000-tallet, framfor i dag, og som først og fremst har merket virkningene av den store resesjonen ved fall i eksporten. Norge skiller seg ut ved at hushold-ningene har svært høy gjeld uten at det (foreløpig) har oppstått en privat gjeldskrise. Dermed har man unngått de verste utslagene av den store resesjonen. I likhet med Tyskland, har resesjonen primært blitt merket i eksportsektoren, og den generelle ledigheten har holdt seg på et lavt nivå. I motsetning til Tyskland, har man kunnet dempe den økonomiske nedturen ved investeringer i olje-sektoren. Og i motsetning til euro-sonen, har fraværet av gjeldskrise gjort det mulig for sentralbanken å stimulere økonomien gjennom lave renter og ytterligere gjeldsopptak blant husholdningene.85 Inntektsveksten har imidlertid holdt tritt med gjeldsveksten de siste årene, slik at gjeldsgraden har forblitt noenlunde den samme. (Se figur 8.3.)

En annen viktig faktor er den eksterne balansen. Land som i dag har alvorlige gjeldskriser har hatt store underskudd på handelsbalansen (mer presist, driftsbalansen, som også inkluderer renter og stønader til og fra utlandet). USA, Storbritannia og periferilandene i eurosonen har hatt store underskudd, mens Kina, Tyskland og Norge har hatt store overskudd. Store underskudd på denne balansen kan bety at landets innbyggere lever over evne. En betydelig del av forbruk og investeringer finansieres ved lån fra utlandet. Dette bidrar til å øke den finansielle sårbarheten. Norge har på sin side bidratt til å eksportere kapital til andre land ved at oljeinntektene har blitt investert i utenlandske gjelds-papirer og aksjer. Likeledes har Tysk-land eksportert kapital til periferi-landene i eurosonen. Norske oljeinntekter sikrer gode stats-finanser, noe som gjør det mulig å øke statens pengebruk i vanskelige tider.86 Den økonomiske lavkonjunkturen ble blant annet møtt ved at offentlig sektor økte sin sysselsetting da syssel-settingen falt i privat sektor, slik vi kan se av figur (b) under.

Figur 8.9 (a) Prosentvis endring i reelt bruttonasjonalprodukt og (b) Sysselsettingsveksten i Norge i privat og offentlig sektor (indeks, 2008 = 100)

Kilde: OECD

‐5,0 ‐4,0 ‐3,0 ‐2,0 ‐1,0 0,0

Norge

USA

OECD

Eurosonen

Fall i BNP (2009)

94

96

98

100

102

104

106

108

2008 2010 2012

Sysselsetting

offentlig sektor

total

privatsektor

civ i ta-rapport

40

9. Konklusjon – mulige løsninger Hvordan skal politikere og velgere takle økte forskjeller, i den grad det blir sett som et alvorlig problem? Dette er en kompleks problemstilling, og det kan her bare skisseres noen mulige løsninger. Ett sted å begynne er skattepolitikken. Dette er, ved siden av statlige over-føringer, det tradisjonelle virkemiddelet for dem som ønsker mer resultatlikhet. Progressiv skatt blir ofte begrunnet ut fra økonomisk teori. Fordi 100 kroner subjektivt sett er mindre verdt for en person, jo mer vedkommende har i inntekt, mener man at de med høyere inntekt bør betale proporsjonalt mer i skatt (høyere skatteprosent). Dette for-utsetter riktignok at man kan sammen-ligne subjektive verdier på tvers av individer, noe som ikke er mulig. Vi kan likevel anta at personer med høy inntekt vil savne en hundrelapp mindre enn personer med lav inntekt. Dette er imidlertid bare én avveining i skattepolitikken. Andre avveininger er krav til rettferdighet og økonomisk effektivitet. Blant de hensyn som ligger til grunn for den norske skattelov-givningen, er likebehandling, effektiv-itet og forutsigbarhet. ”For å sikre effektiv ressursbruk og høy verdiskap-ning er det avgjørende at bedrifts- og kapitalbeskatningen innrettes slik at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer gjennomføres”, påpeker Finansdepartementet, som mener dette krever forutsigbarhet og ”stor grad av skattemessig likebehandling av ulike næringer og investeringer.”87 Det er imidlertid visse former for investeringer som blir gitt skatte-fordeler i Norge og i flere andre industriland. Dette gjelder i særlig grad investeringer i bolig og eiendom, som legger beslag på investeringsmidler som kunne ha gått til andre og mer produktive formål.88

Det er viktig at skattesystemet ikke blir for vridende og på den måten undergraver en effektiv bruk av de økonomiske ressursene. Systemet bør også sikte mot at inntekt skattlegges likt, enten den kommer fra lønnsarbeid eller kapital. Dette er i henhold til en annen viktig verdi, nemlig like-behandling. Dette gjelder enten skattleggingen er progressiv (med samme satser for all inntekt på bestemte inntektsnivåer) eller flat (med samme satser for all inntekt uavhengig av inntektsnivå). Hvis mest mulig likhet var et mål i seg selv, kunne man gi voksne innbyggere samme inntekt gjennom bruk av skatter og overføringer. Men dette ville neppe føre til noen god samfunns-utvikling. For å ta et ekstremtilfelle: Omfordeler man slik at alle ender med samme disponible inntekt, vil man redusere eller eliminere incentivene til å investere i egen humankapital (utdanning), til å investere i fysisk kapital (produksjonsmidler) og til å gjøre en ekstra innsats i arbeidslivet. Dette vil neppe oppleves som rettferdig eller bidra til økonomisk effektivitet. Ideelt sett bør man sikte mot å elimin-ere den stygge ulikheten og redusere den dårlige ulikheten, uten at dette går utover den gode ulikheten. Hvordan dette skal gjøres i praksis er derimot mer uklart. Forskningslitteraturen og diskusjonen over peker imidlertid på noen forbedringspotensialer. For det første må framtiden møtes med mer kunnskap og bedre utdann-ing. Man må se hva man kan gjøre for å øke deltagelsen og fullføringsgraden i utdanningssystemet. Dette er en sammensatt problemstilling, ikke minst grunnet de store sosiale problemene tilknyttet de indre bykjernene i USA og de fattige forstedene i Europa. Slik sett henger dette sammen med fattigdoms-problematikken.

civ i ta-rapport

41

Utdanningsreformer vil ikke kunne gjøre noe med den virkelig store inn-tektsforskjellen i USA, den mellom den rikeste prosenten og de resterende 99 prosentene. Denne forskjellen skyldes ulike forhold og kan blant annet forklares ut fra endringer i finans-systemets virkemåte. Reaksjonene blant amerikanske demonstranter (”okkupasjon”-bevegelsen) og andre indignerte innbyggere viser hvordan store forskjeller bryter med folks rettferdighetssans, hvis ulikheten er forårsaket av forskjellsbehandling eller blir oppfattet som et resultat av dette. Det er to ting som kan endre på denne situasjonen. Det ene er høyere skatte-legging av finansvirksomhet og finans-inntekt. Dette gjør imidlertid ikke noe med det underliggende problemet, som er et ustabilt og forfordelende finanssystem. Kun mer dyptgripende reformer av penge- og finanssystemet vil kunne gjøre noe med disse forholdene. Slike reformer krever ny kunnskap om sentrale sammenhenger i økonomien. Dette gjelder blant annet hvordan kortsiktige mål i den makroøkonomiske styringen kan komme i konflikt med den langsiktige stabiliteten.89 Dette er de politiske aspektene. På den andre siden har vi incentiver og praksis i finansnæringen selv. Der det er interessekonflikter mellom aksjon-ærer og bedriftsledere eller mellom de som låner ut og de som investerer, må det i hovedsak løses av aktørene som er involvert. Myndighetene kan også hjelpe til, i den grad det er mulig for dem å bedre informasjonstilgangen eller skape bedre regler.90 Når det gjelder de store forskjellene mellom land, kan industrilandene bidra til å redusere disse ved å åpne grensene for en større grad av arbeidsinnvandring. Dette gir økt inn-tekt både for de nykommere som finner arbeid i industrilandene og for

deres familie i landet de kommer fra. Mer åpenhet bør også omfatte en større grad av import fra lav-inntektsland. En slik politikk vil kunne øke forskjellene innad i industrilandene, men samtidig redusere forskjellene i verden. Da kan man spørre seg: hva betyr mest? En liten økning i inntekts-forskjellen i eget land eller en stor reduksjon av forskjellene i verden? En lignende argumentasjon kan gjøres i forhold til kvinners deltagelse i arbeidslivet. Denne deltagelsen har redusert de økonomiske forskjellene mellom kjønnene, men har samtidig bidratt til å øke forskjellene mellom husholdningene. Poenget er at ulike mål på økonomisk ulikhet ikke bør være et fokus i seg selv, men snarere årsakene til forskjellene og hvorvidt de utgjør et problem. Det er kanskje ikke et stort problem at vi har sett økte forskjeller grunnet økt innvandring, økt kvinne-deltagelse i arbeidslivet eller økt etter-spørsel etter arbeidskraft med høy humankapital. Det er heller ikke et stort problem at man statistisk sett har fått økte forskjeller som følge av endringer i befolkningssammen-setningen og hvordan husholdning-enes størrelse har endret seg over tid. Det som utgjør et problem er økte ulikheter grunnet forskjellsbehandling og på grunn av et ufornuftig skatte-regime, som begunstiger de med høyest inntekt mer enn andre. Det er også et problem dersom deler av befolkningen faller utenfor, fordi de mangler den nødvendige human-kapitalen til å ta del i den raske tekno-logiske utviklingen og den økte inter-nasjonaliseringen. Det er løsninger på disse utfordringene som bør være i fokus når vi framover diskuterer økonomisk ulikhet.

civ i ta-rapport

42

Økonomisk ulikhet i OECD-landene Gini-indeks før finanskrisen for land med høyere ulikhet enn OECD-snittet

Kilde: OECD Gini-indeks før finanskrisen for land med lavere ulikhet enn OECD-snittet

Kilde: OECD

0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50

OECD

Estland

Polen

Sør‐Korea

Canada

Hellas

Japan

NZ

Australia

Italia

UK

Portugal

Israel

USA

Tyrkia

Mexico

Chile

0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45 0,50

Slovenia

Slovakia

Danmark

Norge

Tsjekkia

Sverige

Finland

Østerrike

Belgia

Ungarn

Luxemburg

Sveits

Island

Frankrike

Nederland

Tyskland

Irland

Spania

OECD

civ i ta-rapport

43

Litteratur Atkinson, Piketty og Saez (2011), ”Top Incomes in the Long Run of History”, Journal of Economic Literature Brynjolfsson, Erik og Andrew McAfee (2011), Race Against The Machine: How the Digital Revolution is Accelerating Innovation, Driving Productivity, and Irreversibly Transforming Employment and the Economy, Digital Frontier Press CBO (2011), Trends in the Distribution of Household Income Between 1979 and 2007, Congressional Budget Office Doksheim, Marius (2010), ”Likhet eller frihet – en kritikk av The Spirit Level”, Civita-notat 12, 2010 Gustavson, Marius og Villeman Vinje (2009), Finanskrisen: Markedssvikt eller styringssvikt?, Civita-rapport Gustavson, Marius (2011), En verden i ubalanse, Civita-rapport Gustavson, Marius (2011), ”Drømmen som brast – om den amerikanske middelklassedrømmen”, Civita-notat 11, 2011 Katz, Lawrence F. (2008), The Race between Education and Technology, Belknap Press Milanovic, Branko (2010), The Haves and the Have-Nots: A Brief and Idiosyncratic History of Global Inequality, Basic Books OECD (2010), Perspectives on Global Development 2010: Shifting Wealth, OECD Publishing OECD (2011), Perspectives on Global Development 2012: Social Cohesion in a Shifting World, OECD Publishing OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, OECD Publishing Panagariya, Arvind (2008), India: The Emerging Giant, Oxford University Press Rajan, Raghuram G. (2011), Fault Lines: How Hidden Fractures Still Threaten the World Economy, Princeton University Press Salverda, Nolan og Smeding (red.) (2009), The Oxford Handbook of Economic Inequality, Oxford University Press Spence, Michael (2011), The Next Convergence: The Future of Economic Growth in a Multispeed World, Farrar, Straus and Giroux Svendsen, Lars (2008), “Hva er fattigdom?”, Civita-notat 7, 2008 UNDP (2009), Human Development Report 2009 Overcoming barriers: Human mobility and development, United Nations Development Programme Vinje, Villeman (2011), Skattereform: for arbeid og økt velstand, Civita-rapport

civ i ta-rapport

44

civ i ta-rapport

45

1 Huffington Post, “Davos 2012: Income Inequality Becomes An Issue At World Economic Forum For First Time”, 29. januar 2012 2 OECD (2008), Growing Unequal: Income Distribution and Poverty in OECD Countries, OECD Publishing; OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, OECD Publishing 3 Det er riktignok flere framtredende økonomer som har vektlagt ulikhet, ikke minst den indiske økonomen Amartya Sen. Se for eksempel, Amartya Sen (1992), Inequality Reexamined, Harvard University Press. Ulikhet har lenge vært et viktig tema innen utviklingsøkonomifaget. Økonomer har generelt vært mindre opptatt av ulikhet i industrilandene, spesielt inntektsulikhet, utover at man har vært opptatt av årsaker til fattigdom. For mer om det skiftende fokuset på inntektsulikhet blant økonomer, se Branko Milanovic (2010), The Haves and the Have-Nots: A Brief and Idiosyncratic History of Global Inequality, Basic Books. For en diskusjon av fattigdomsbegrepet, se Lars Svendsen (2008), “Hva er fattigdom?”, Civita-notat 7, 2008 4 For eksempel har Martin Feldstein, tidligere økonomisk rådgiver for president Reagan, tidligere skrevet at den økte ulikheten i USA ikke er et problem og at det vil være galt å utforme politikk for å gjøre noe med denne utviklingen. Politikere bør i henhold til dette synet være opptatt av fattigdom, ikke økonomisk ulikhet. Martin Feldstein (1999), “Reducing poverty, not inequality”, The Public Interest, nr. 137 5 For en diskusjon om dette, se Branko Milanovic (2010), The Haves and the Have-Nots: A Brief and Idiosyncratic History of Global Inequality, Basic Books 6 En forskningsretning som kritiserer tradisjonell økonomisk tenkning er adferdsøkonomi. Se for eksempel Daniel Kahneman (2011), Thinking, Fast and Slow, Farrar, Straus and Giroux 7 John Kenneth Galbraith skrev i forordet til nyutgivelsen av The Affluent Society i 1984: “When, as suggested in this book, men and women are employed and at continuously improving wages or salaries, they are not greatly concerned that others, with whatever justification or absence of justification, have more, even greatly more. The relevant comparison is not with what others have but with one’s own previous economic position—it is the improvement over the previous year that is noticed. When unemployment, wage reductions and wage give-backs are endemic, the comparison with previous years is unfavourable. Then the mind turns to the better fortune of the fortunate. Inequality regains its standing as an issue.” Sitert i Christopher Snowdon (2011), The Spirit Level Delusion: Fact-checking the Left's New Theory of Everything, Monday Books, Kindle Edition, Kindle-plassering 1210-1215 8 Ledigheten i eurosonen var registrert til 10,3 prosent av arbeidsstyrken i november 2011, og er forventet å stige ytterligere. Andel langtidsledige i eurosonen har steget til 45 prosent, og preger spesielt yngre, eldre og lavt utdannede arbeidere. OECD (2012), OECD Economic Surveys: Euro Area 2012, OECD Publishing, side 13 9 OECD påpeker blant annet: “Employment does not only provide income, but also a sense of self and a focal point for social interaction, while involuntary unemployment is associated with a variety of adverse social and health outcomes [...] Unemployment is an important determinant of the distribution of income. Beyond income, though, spells of unemployment have also been shown to diminish well-being. Even when the jobless do find work, the periods of unemployment they endure reduce life satisfaction […] Not only do their earnings fall, the knock-on effects on their health and the education outcomes of their children can be permanent […]” OECD (2011), Perspectives on Global Development 2012: Social Cohesion in a Shifting World, OECD Publishing, side 155-156 10 Se Ingvild Almås m.fl. (2007), “Measuring unfair (in)equality”, NHH Dept. of Economics Discussion Paper No. 32/2007; Forfatterne påpeker videre: “The standard approach to inequality measurement does not make a distinction between fair and unfair inequalities. All inequalities are considered unfair, and any movement towards a more equal distribution is considered an improvement in terms of fairness. However, such a movement may take place through eliminating what many consider to be fair inequalities, and thus, may actually represent a step towards a more unfair society.” 11 Se for eksempel Branko Milanovic (2010), The Haves and the Have-Nots: A Brief and Idiosyncratic History of Global Inequality, Basic Books, Kindle Edition, side 12

civ i ta-rapport

46

12 Marius Gustavson og Villeman Vinje (2009), Finanskrisen: Markedssvikt eller styringssvikt?, Civita-rapport 13 Demonstrantene i Spania kalte seg for “los indignados” – de indignerte. Protestaksjonene i USA startet med Occupy Wall Street og spredde seg til andre byer, også i andre land. 14 Richard Wilkinson og Kate Pickett (2011), Ulikhetens pris: Hvorfor likere fordeling er bedre for alle, Res Publica [originaltittel: The Spirit Level] 15 Se for eksempel Christopher Snowdon (2011), The Spirit Level Delusion: Fact-checking the Left's New Theory of Everything, Monday Books, Kindle Edition; Marius Doksheim (2010), ”Likhet eller frihet? En kritikk av The Spirit Level”, Civita-notat nr. 12, 2010 16 I følge rapporten til Kommisjonen for måling av økonomiske resultater og sosialt framskritt, ledet av økonomene Joseph Stiglitz, Amartya Sen og Jean-Paul Fitoussi og initiert av den franske presidenten Nicholas Sarkozy, bør man fokusere på ulikhet basert på disponibel inntekt (inntekt med pengeoverføringer og etter skatt) justert for offentlige tjenester, fordi dette er det bredeste målet på inntekt. Stiglitz, Sen og Fitoussi (2009), Report by The Commission on the Measurement of Economic Performance and Social Progress 17 UNDPs Human Development Report fra 2009 åpner med historien om Juan, en fattig gutt fra landsbygda i Mexico som flyttet til Canada da han ble 18. Forventet levealder i Canada er fem år lenger enn i Mexico og snittinntekten tre ganger så høy. Juan fikk midlertidig arbeidstillatelse i Canada, opparbeidet seg retten til å bosette seg der permanent og endte opp som eier av sin egen bedrift som i dag sysselsetter innfødte kanadiere. Fortellingen konkluderer: “This is just one case out of millions of people every year who find new opportunities and freedoms by migrating, benefiting themselves as well as their areas of origin and destination.” UNDP (2009), Human Development Report 2009 Overcoming barriers: Human mobility and development (Summary), United Nations Development Programme 18 Det vil selvsagt også være av stor interesse å måle inntektene til et utvalg av innvandrere på ulike tidspunkt for å se hvordan de klarer seg over tid, noe som vil si noe om et lands evne til å integrere nye landsmenn og sikre den sosiale mobiliteten. 19 Enkelte målinger av økonomisk ulikhet ser også bort fra studenthusholdninger.For eksempel har Statistisk sentralbyrå beregnet den norske Gini-koeffisienten for inntekt etter skatt som ser bort fra studenthusholdninger. SSB, “2 Inntektsfordelingen belyst ved ulike ulikhetsmål. Inntekt etter skatt per forbruksenhet (EU-skala). 1986-2009”, http://www.ssb.no/iffor/tab-2011-03-11-02.html 20 Hvis man deler inn husholdningene i ti kategorier (desiler), rangert fra lavest til høyest inntekt, ser man at den rikeste desilen har rundt ni ganger så høy inntekt som den laveste i OECD-landene (i snitt). Denne inntektsforskjellen varierer fra land til land og er lavere enn snittet i de nordiske landene og flere av landene på det europeiske kontinentet, men ligger noe over snittet i Italia, Japan, Korea og Storbritannia (10 til 1), et godt stykke over i USA, Israel og Tyrkia (14 til 1) og veldig langt over i Mexico og Chile (27 til 1). OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, OECD Publishing 21 Skattereformen av 2006 ble “gjennomført etter en bred politisk prosess”. I 2001, varslet Regjeringen Stoltenberg I at det var enighet mellom Arbeiderpartiet og sentrumspartiene om å endre nærings- og kapitalbeskatningen i Norge. Etter regjeringsskiftet samme år, satte Regjeringen Bondevik II ned et utvalg som skulle vurdere endringer i inntekts- og formuesskatten. Skatteutvalget ga sin innstilling i 2003. Året etter la Bondevik-regjeringen fram stortingsmelding Om skattereform. ”Størstedelen av lovendringene knyttet til skattereformen ble deretter vedtatt høsten 2004.” I tillegg ble det vedtatt lovendringer i 2005 om uttak av overskudd fra foretak. ”Sentrale endringer i satser i inntektsbeskatningen m.m. ble vedtatt i budsjettene for 2005 og 2006.” Finansdepartementet (2011), ”Evaluering av skattereformen 2006”, Meld.St.11 (2010-2011) 22 OECD (2011), Divided We Stand, side 26 23 Mary Gregory, “Gender and Economic Inequality”, i Salverda, Nolan og Smeeding (red.) (2009), The Oxford Handbook of Economic Inequality, OUP Oxford, Kindle Edition, side 290 24 Forskere har gjort forsøk på å beregne dette. Mary Gregory skriver følgende: “the emergence of a substantial gender pay gap correlates closely with women’s childbearing and childcare years. The ‘motherhood penalty’ or ‘family gap’, and its contribution to the gender pay gap, is widely confirmed in studies using microdata. Childbearing interrupts employment, reducing the accumulation of human capital. Where it also brings a job separation there is the further loss of firm-specific human capital. In addition mothers may receive lower returns to

civ i ta-rapport

47

their characteristics, due to actual or perceived lowering of commitment or effort on the job—

the ‘mommy track’. Waldfogel […] finds that family status directly explains 40–50 percent of the gender gap in the USA and UK, with a further 30–40 percent attributable indirectly, through the effect of employment interruptions on human capital; these motherhood effects

clearly dominate the gender gap.” Oxford Handbook, side 293 25 Oxford Handbook, side 286 26 Oxford Handbook, side 289 27 Almås m.fl. (2007) skriver blant annet: “All else being equal, in 2005, the labor earnings of females are 78% of the labor earnings of men, while in 1986 these earnings are 68% of those of men. Keeping in mind that most females work in the public sector […] it is also interesting to observe that being employed in the public sector has a substantial negative effect on labor earnings in 2005, even after controlling for types of education, while there was no such effect present in the estimates for 1986.” 28 “In couple households, the wives of top earners were those whose employment rates increased the most. There was also in all countries a rise in the phenomenon known as ‘assortative mating’, that is to say people with higher earnings having their spouses in the same earnings bracket – e.g. doctors marrying doctors rather than nurses. Today, 40% of couples where both partners work belong to the same or neighbouring earnings deciles compared with 33% some 20 years ago.” OECD (2011), Divided We Stand, side 33 29 Oxford Handbook, side 437 30 Mer nøyaktig oppveies kapitalbalansen av driftsbalansen, et bredere mål på handelsbalansen som også inkluderer rente- og stønadsbalansen. Når et land har overskudd på driftsbalansen, vil overskuddet plasseres i utlandet og dermed innebære eksport av kapital. Et eksempel er Norges overskudd på driftsbalansen grunnet oljeeksporten. Pengene fra overskuddet plasseres i utenlandske aksjer og gjeldspapirer og utgjør dermed eksport av kapital fra Norge til utlandet. 31 For mer om problemene tilknyttet det internasjonale finanssystemet sett i lys av de økonomiske relasjonene mellom fremvoksende økonomier og industrilandene, se Martin Wolf (2008), Fixing Global Finance, The Johns Hopkins University Press 32 “The emerging economies represent a highly heterogeneous group, in terms of economic size, population, levels of per capita income and growth performance over the past decade […] China and India, for example, are among the largest economies and the two most populous countries in the world, while Argentina and South Africa are considerably smaller economies. Moreover, the EEs have reached different stages of development, with the variation among their incomes being similar to that among the 34 OECD countries. Their long-term patterns of development also differ.” OECD (2011), Divided We Stand, side 48 33 OECD (2010), Shifting Wealth, side 98 34 I 2005 levde rundt en fjerdedel av jordas befolkning (1.4 milliarder mennesker) under den absolutte fattigdomsgrensen til Verdensbanken (”1 dollar om dagen”, eller 1.25 dollar i 2005-dollar justert for kjøpekraft). To forskere har beregnet at mer enn halvparten av verdens befolkning kan regnes som fattige hvis man tar i bruk et mål på relativ fattigdom. Antallet fattige i verden har ut fra denne definisjonen økt fra litt over 2.3 milliarder relativt fattige i 1990 til nesten 2.6 milliarder i 2005. OECD (2011), Perspectives on Global Development 2012: Social Cohesion in a Shifting World, OECD Publishing, side 101 35 OECD (2011), Perspectives on Global Development 2012: Social Cohesion in a Shifting World, OECD Publishing, side 96 36 Ingvild Almås (2012), “International Income Inequality: Measuring PPP Bias by Estimating Engel Curves for Food”, kommende artikkel i American Economic Review; Ingvild Almås (2012), “Fattigere enn vi tror”, Dagens Næringsliv, 20. februar 37 OECD (2011), Perspectives on Global Development, side 53 38 Brasilianske myndigheter iverksatte Bolsa Familia-programmet i 2003 ved å forene fire eksisterende føderale programmer med mål om å øke deltagelsen i skolen, bedre næringstilgangen til småbarn, bekjempe barnearbeid og subsidiere gass som brukes i matlagingen. Programmet retter seg mot de med lav inntekt og kommer i form av pengeoverføringer per barn under 15 år. (I tillegg kommer stønader til husholdningene med aller lavest inntekt, uavhengig av antall barn). Stønadene forutsetter at barna deltar på skolen og at de gjør bruk av det offentlige helsetilbudet. Programmet blir sett som relativt vellykket ved at det har økt forbruket og skoledeltagelsen blant husholdninger med lav inntekt, selv om

civ i ta-rapport

48

det er visse sider ved gjennomføringen av programmet som er kritikkverdige. OECD (2011), Divided We Stand, side 71 39 Den indiske økonomen Arvind Panagariya skriver blant annet: “The more conventional instrument is redistribution via tax expenditure policies. While the objective behind these policies in India has been to alleviate poverty, as opposed to promoting equity, in practice they have proved to be anti-poor and regressive. Big farmers in the richer states of Punjab, Haryan, and Andhra Pradesh have largely captured food subsidies in the form of high procurement prices. Fertilizer, irrigation, and electricity subsidies naturally go to larger farmers, since the more land you own, the more of these inputs you consume. Those who are truly poor own no land, and therefore cannot benefit from any of these subsidies except perhaps through low-priced food provided by the public distribution system. Even expenditures on health and education are substantially wasted on teachers and health workers, who frequently absent themselves from their posts. As much as 80 percent of the rural population currently relies on private providers for outpatient care. […] if the government genuinely wants to redistribute income in favor of the poor, it must switch massively to cash transfers and education vouchers.” Arvind Panagariya (2008), India: The Emerging Giant, Oxford University Press 40 Arvind Panagariya (2008), India: The Emerging Giant, Oxford University Press 41 Kalle Moene skriver at resultatet av programmet er “økt sysselsetting, høyere inntekt og større matvaresikkerhet for husholdningene. Tiltakene produserer også kollektive goder på landsbygda”, fordi arbeidet som utføres i stor grad er utbygging av fysisk infrastruktur. Han påpeker også enkelte problemer med reformen: “Det utførte arbeidet betales med de lokale minstelønnssatsene, mens tiltakene blir finansiert på nasjonalt nivå. Ikke uventet har derfor mange delstater satt opp minstelønnen for å øke overføringene til egen delstat. Reformen har også stimulert den lokale korrupsjonen ved at distriktsmyndighetene overrapporterer det utførte arbeidet og underbetaler dem som utfører det.” Kalle Moene, “I skyggen av Kina”, Dagens Næringsliv, 2. Januar 2010 42 Dette innebærer at nasjonalinntekten når et nivå som ligger et sted mellom 5.000 og 10.000 dollar per innbygger. 43 Michael Spence (2011), The Next Convergence: The Future of Economic Growth in a Multispeed World, Farrar, Straus and Giroux, Kindle Edition, kapittel 16: ”The Middle-Income transition” 44 OECD (2011), Perspectives on Global Development, side 103-104 45 Kinesiske myndigheter er ansvarlige for flere inngrep som bidrar til å redusere forbruket blant landets husholdninger. Blant disse er en kunstig lav valuta, som øker eksporten og demper importen og dermed forbruket av utenlandske varer. Slik valutapolitikk innebærer en overføring av kjøpekraft fra relativt fattige kinesere til relativt velstående amerikanere og europeere. Et annet problemområde er de mange restriksjonene av den hjemlige finanssektoren. Myndighetene setter for eksempel renten på innskudd i landets banker. Denne holdes på et lavt nivå, som de siste årene har ligget under inflasjonsraten. Grunnet underutviklede finansmarkeder, har kinesiske husholdninger få alternativer til å sette sparepenger i banken, utover å investere i eiendom eller i aksjer for de med forståelse for aksjemarkedet. De lave innskuddsrentene bidrar i realiteten til å subsidiere banker og bedrifter, og er dermed en overføring av økonomiske ressurser fra relativt fattige kinesiske husholdninger til relativt rike kinesiske bedrifter, inklusiv de mange bedriftene i den statlige sektoren. For mer om problemene ved den kinesiske økonomien, se for eksempel kommentarene til Michael Pettis, http://www.businessinsider.com/author/michael-pettis 46 Michael Spence (2011), The Next Convergence: The Future of Economic Growth in a Multispeed World, Farrar, Straus and Giroux, Kindle Edition (kapittel 34) 47 “Today, it is much more important, globally speaking, whether you are lucky enough to be born in a rich country than whether the income class to which you belong in a rich country is high, medium, or low.” Branko Milanovic (2010), The Haves and the Have-Nots: A Brief and Idiosyncratic History of Global Inequality, Basic Books, Kindle Edition, side 113 48 Milanovic (2010, side 117) skriver at fordelingen i Kina strekker seg fra den 3. til den 85. prosenten, mens Brasil dekker de globale inntektskategoriene fra den aller laveste til blant de aller høyeste. 49 I 1990 hadde USA omtrent 16 ganger så høy inntekt per innbygger som Kina. Fra 1990 til 2006 økte inntekt per innbygger med 1.9 prosent i året i USA og 8.9 prosent i Kina (i snitt).

civ i ta-rapport

49

Inntektsforskjellen ble dermed redusert til under halvparten, rundt 6 ganger så høy i USA som i Kina. Samtidig var den absolutte inntektsforskjellen blitt større. Oxford Handbook, side 590 50 Arvind Panagariya peker på fire faktorer som kan bidra til fortsatt høy vekst for India. 1) India har åpnet økonomien sin og er i dag langt mer integrert i verdensøkonomien enn tidligere. 2) En styrket valuta bidrar til at den samlede verdiskapningen (BNP) målt i dollar mest sannsynlig vil fortsette å vokse. 3) Den demografiske utviklingen tilsier at andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder vil vokse. 4) Forventet vekst i den samlede sparingen vil bidra til den økonomiske veksten. Disse faktorene kombinert med den omfattende økonomiske liberaliseringen som har funnet sted de siste tiårene og oppslutningen om ytterligere liberalisering, gjør at høyere vekst er sannsynlig i tiden framover. Arvind Panagariya (2008), India: The Emerging Giant, Kindle-plassering 190-200 51 Arvind Panagariya skriver blant annet: “the slow transformation of the economy to date is to be attributed to the slow growth of industry, especially manufacturing. The share of manufacturing in the total output in India has remained stagnant at 17 percent since 1990–91. This stagnation is in turn to be attributed to the slow growth of the unskilled labor-intensive sectors, such as apparel, footwear, and toys, in which India has a comparative advantage. In the organized sector, goods and services that have grown rapidly in India are either capital- or skilled-labor-intensive. The former include steel, petroleum, auto parts, and automobiles, and the latter include software and pharmaceuticals. I argue that if the transformation is to be speeded up, India must remove the barriers to the growth of the sectors in which it has comparative advantage.” Arvind Panagariya, (2008), India: The Emerging Giant, Kindle-plassering 458-464 52 OECD (2011), OECD Economic Surveys: India 2011, OECD Publishing 53 “There has been no stagnation in technological progress or aggregate wealth creation as is sometimes claimed. Instead, the stagnation of median incomes primarily reflects a fundamental change in how the economy apportions income and wealth. The median worker is losing the race against the machine.” Erik Brynjolfsson og Andrew McAfee (2011), Race Against The Machine: How the Digital Revolution is Accelerating Innovation, Driving Productivity, and Irreversibly Transforming Employment and the Economy, Digital Frontier Press, Kindle Edition 54 Skoletilbudet var neppe like universelt for den afroamerikanske befolkningen. I dag er utdanningsgapet mellom hvite amerikanere og afroamerikanere mindre enn for hundre år siden. For de som er født på 1970-tallet er den gjennomsnittlige forskjellen 0,8 skoleår mellom de to befolkningsgruppene, hvilket er omtrent en femtedel av gapet som eksisterte hundre år tidligere. Lawrence F. Katz (2008), The Race between Education and Technology, Belknap Press, Kindle Edition, Kindle-plassering 393-394 55 Katz, Lawrence F. Katz (2008), The Race between Education and Technology, Belknap Press, Kindle Edition 56 Katz definerer det som følger: “Skill-biased technological change refers to any introduction of a new technology, change in production methods, or change in the organization of work that increases the demand for more-skilled labor (e.g., college graduates) relative to less-skilled labor (e.g., non-college workers) at fixed relative wages.” Katz (2008), Kindle-plassering 6207-6209 57 Mary Gregory, “Gender and Economic Inequality”, i Oxford Handbook 58 Dean Baker uttaler seg om dette blant annet i intervju med økonomen Russ Roberts på Econtalk http://www.econtalk.org/archives/2012/01/dean_baker_on_t.html 59 OECD (2011), Divided We Stand, side 31 60 OECD (2011), Divided We Stand, side 32-33 61 CBO (2011), Trends in the Distribution of Household Income Between 1979 and 2007, Congressional Budget Office 62 CBO (2011) skriver blant annet: “The fall in capital income and the increase in business income may in part reflect a recharacterization of income. Following the Tax Reform Act of 1986, which lowered the top statutory tax rate on individual income below the top rate on corporate income, many C corporations (which are taxed separately from their owners under the corporate income tax) were converted to S corporations (which pass corporate income through to their shareholders, where it is taxed under the individual income tax). […] Business income jumped in the 1986– 1988 period as those conversions began, and it continued to grow rapidly throughout the 1990s and 2000s as more conversions occurred and new businesses were formed as S corporations rather than C corporations.”

civ i ta-rapport

50

63 Superstjerne-hypotesen ble lansert i Sherwin Rosen (1981), “Economics of Superstars”, The American Economic Review, vol. 71, nr. 5 64 CBO (2011, side 18) viser blant annet til en undersøkelse som beregner at andelen finansfolk har doblet seg blant de med høyest inntekt i perioden 1979 til 2005. 65 CBO (2011), side 12 66 I følge beregningene til Alan Reynolds falt den rikeste prosentens andel av den samlede inntekten etter skatt fra 17.3 prosent i 2007 til 11.3 prosent i 2009. Videre påpeker han at hele 43.7 prosent av den rikeste prosentens inntekter i 2007 kom fra kapitalgevinst, aksjeutbytte og renteinntekter. Alan Reynolds (2011), “Tax Rates, Inequality and the 1%”, Wall Street Journal, 6. desember 67 Finansdepartementet skriver at hovedmålet med skattereformen av 2006 “var å løse det stigende problemet med at arbeidsinntekter ble kamuflert som kapitalinntekter gjennom tilpasning til delingsmodellen. […] Skattebesparelsen kunne være stor ettersom arbeidsinntekt ble skattlagt med inntil 64.7 pst. (inkl. arbeidsgiveravgift), mens kapitalinntekt ble skattlagt med 28 pst.” Finansdepartementet, “Evaluering av skattereformen 2006”, Meld. St. 11 (2010-2011) 68 OECD skriver blant annet at dagens skattesystem sikrer omfattende skatteinntekter uten å ha for negativ innvirkning på incentiver til verdiskapning, noe man kan se av den gode økonomiske utviklingen i Norge. Det er imidlertid visse problemer med systemet, spesielt tilknyttet beskatningen av kapitalinntekt og formue. Blant problemområdene er forskjellsbehandlingen av investeringer i aksjer og gjeldsinstrumenter, på den ene siden, og eiendom, på den andre. Dette vil kunne virke forstyrrende inn på beslutninger om sparing og investeringer samt virke inn på inntektsfordelingen. Skatteincentivene bidrar til å øke den finansielle sårbarheten og øker dermed risikoen for makroøkonomiske sjokk. Boligprisene har steget til historisk høye nivåer og husholdningenes gjeldsgrad er svært høy. Samtidig bidrar den høye skatteleggingen av inntekt fra investeringer i aksjer til redusert økonomisk effektivitet, noe som kan svekke den økonomiske veksten. Skattefordelene ved å investere i bolig bidrar mest sannsynlig til økte investeringer i bolig på bekostning av mer produktive former for investeringer. Disse vurderingene er i tråd med en nylig publisert Civita-rapport om det norske skattesystemet. OECD (2012), OECD Economic Surveys: Norway 2012, OECD Publishing, side 32; Villeman Vinje (2011), Skattereform: for arbeid og økt velstand, Civita-rapport 69 OECD (2011), side 264 70 Sosialbudsjettets størrelse som andel av den samlede verdiskapningen er avhengig av hvilket mål man benytter på BNP for Norge sin del. Hvis man tar med oljeinntekten, er andelen mindre og hvis man baserer det på fastlandsøkonomien er den større. 71 OECD (2011), side 37 72 En representant for dette synet er Robert Frank som mener at middelklassen har brukt mer penger fordi de ser at de mest velstående bruker stadig mer penger. Dette til tross for svak realinntektsvekst. Middelklassen har finansiert det økte forbruket til dels ved å jobbe mer, men i hovedsak ved å spare mindre og ta opp mer lån. Robert H. Frank (2007), Falling Behind: How Rising Inequality Harms the Middle Class, University of California Press 73 To økonomer ved Det internasjonale pengefondet har utviklet en modell som de mener kan forklare disse sammenhengene: “The key mechanism is that investors use part of their increased income to purchase additional financial assets backed by loans to workers. By doing so, they allow workers to limit their drop in consumption following their loss of income, but the large and highly persistent rise of workers’ debt-to-income ratios generates financial fragility which eventually can lead to a financial crisis. Prior to the crisis, increased saving at the top and increased borrowing at the bottom results in consumption inequality increasing significantly less than income inequality. Saving and borrowing patterns of both groups create an increased need for financial services and intermediation. As a consequence the size of the financial sector, as measured by the ratio of banks’ liabilities to GDP, increases. The crisis is characterized by large-scale household debt defaults and an abrupt output contraction as in the 2007 U.S. financial crisis.” Michael Kumhof and Romain Rancière (2010), “Inequality, Leverage and Crises”, IMF Working Paper, IMF Research Department 74 Raghuram G. Rajan (2010), Fault Lines: How Hidden Fractures Still Threaten the World Economy, Princeton University Press; Dette blir også diskutert i Marius Gustavson (2011), ”Drømmen som brast – om den amerikanske middelklassedrømmen”, Civitanotat 11, 2011

civ i ta-rapport

51

75 Daron Acemoglu blir intervjuet om dette temaet av økonomen Russ Roberts på Econtalk, http://www.econtalk.org/archives/2011/02/acemoglu_on_ine.html 76 Stephen P. Jenkins m.fl. (2011), “The Great Recession and the Distribution of Household Income”, side iii 77 Jenkins m.fl. (2011), side 26 78 “Det er likevel personene nederst i inntektsfordelingen som prosentvis økte husholdningsinntektene mest i 2009. Mens den laveste inntektsklassen (10. persentil) økte inntektene med 1 prosent fra året før, omregnet i faste priser, var realveksten lik null eller negativ for inntektsklassene høyere oppe i fordelingen. Størst var nedgangen i toppen av fordelingen. Den høyeste inntektsklassen (90. persentil) hadde en realinntektsnedgang på 1,6 prosent fra 2008 til 2009. […] Inntektsnedgangen i toppen av fordelingen skyldes blant annet mindre kapitalinntekter og næringsinntekter. For tidelen av befolkningen med høyest inntekt falt andelen som disse inntektene utgjorde av samlet husholdningsinntekt, fra 27 prosent i 2008 til 20 prosent i 2009.” SSB (2011), “Inntektsstatistikk for husholdninger, inntektsfordeling, 2009: Jevnere inntektsfordeling”, 11. Mars 2011, http://www.ssb.no/iffor/ 79 En vesentlig forskjell mellom den store depresjonen på 1930-tallet og de første årene av dagens økonomiske krise er størrelsen på de offentlige budsjettene og dermed omfanget av de automatiske stabilisatorene. Mens budsjettene var små på 30-tallet og omfanget av arbeidsledighetstrygd og andre stønader begrensede, utgjør statens pengebruk og skatteinntekter i dag en svært stor andel av BNP. Fall i den økonomiske aktiviteten og den reduserte pengebruken i privat sektor blir dermed langt på vei oppveid av den økte aktiviteten og pengebruken i offentlig sektor. Videre blir det reduserte låneopptaket i privat sektor langt på vei oppveid av det økte låneopptaket i offentlig sektor (for å finansiere de offentlige budsjettunderskuddene), slik at et fall i pengesirkulasjonen i privat sektor i stor grad blir oppveid av økt pengebruk i offentlig sektor. En annen viktig forskjell mellom den politikken som ble ført på 30-tallet og i dag er sentralbankens vilje de siste årene til å gjennomføre ulike krisetiltak, heriblant kraftige rentekutt, storoppkjøp av verdipapirer (ved å skape nye penger) og en generell forpliktelse til å støtte realøkonomien og finanssystemet. Det er riktignok store forskjeller mellom den politikken som har blitt ført av den amerikanske og den europeiske sentralbanken, spesielt ved at den amerikanske sentralbanken har gjennomført langt større oppkjøp av verdipapirer, noe som har ført til en mer omfattende ekspansjon av sentralbankpengemengden. Denne ekspansjonen har riktignok hatt begrenset virkning, fordi privat sektor i liten grad har etterspurt lånemidler. En tredje forskjell mellom 30-tallet og i dag er at man under dagens krise har tatt større hensyn til internasjonale forhold, blant annet ved at man i liten grad har tydd til proteksjonistiske virkemidler. Videre har man holdt fast ved behovet for en velfungerende markedsøkonomi, mens man på 30-tallet i USA og andre land tok sikte på å innføre en rekke restriksjoner som la en demper på den økonomiske aktiviteten. Mikroøkonomiske inngrep som tok sikte på å presse opp prisnivået ved å begrense produksjonen, ble kritisert av blant annet den britiske økonomen John Maynard Keynes i et åpent brev til president Roosevelt i 1933. Keynes mente at man skulle heve prisnivået ved å stimulere samlet etterspørsel i økonomien (blant annet gjennom statlige investeringer) og ikke ved å begrense produksjonen. 80 Landene som ble undersøkt er Australia, Belgia, Canada, Danmark, Finland, Frankrike, Hellas, Irland, Italia, Japan, Nederland, New Zealand, Norge, Portugal, Spania, Storbritannia, Sverige, Sveits, Tyskland, USA og Østerrike. 81 SSO (2011), “The distributional effects of austerity measures: a comparison of six EU countries”, Research Note 2/2011, Social Situation Observatory 82 SSO (2011) 83 Gjelden i den amerikanske finanssektoren har falt fra rundt 8000 milliarder dollar til litt over 6000 milliarder og tilsvarer i dag rundt 40 prosent av BNP, samme nivå som i år 2000. De amerikanske husholdningene har redusert sin gjeld med rundt 500 milliarder dollar, hvilket tilsvarer at gjelden som andel av disponibel inntekt er 15 prosentpoeng mindre. To tredjedeler av denne reduksjonen har funnet sted gjennom forfall av lån på boliggjeld og forbrukergjeld. Ytterligere forfall av boliglån er forventet. McKinsey Global Institute beregner ut fra dette at de amerikanske husholdningene kan være tilbake til et bærekraftig gjeldsnivå om to år. Situasjonen er en helt annen i Spania og Storbritannia. Spania sliter med et stort gjeldsoverheng blant landets bedrifter og usikkerhet knyttet til et stort volum av eiendomsrelaterte lån. Storbritannia har fortsatt store mengder med gjeld i finanssektoren og store problemer i boligsektoren. Gillian Tett (2012), “US Debt Reduction has a long way to

civ i ta-rapport

52

go,” Financial Times, 19. januar; McKinsey Global Institute (2012), Debt and deleveraging: Uneven progress on the path to growth, McKinsey & Company 84 For mer om dette, se det undertegnede skriver i blant annet Civita-rapporten En verden i ubalanse og i en serie med artikler publisert av E24, heriblant “Budsjettpolitisk trøbbel”, “Merkels jernhånd” og “Den store gjeldsreduksjonen”. 85 For mer om hvorfor krisen ble så mild i Norge, se Marius Gustavson (2011), “Lærdommer fra finanskrisen”, Civita-notat nr. 2, 2011 86 OECD vektlegger hvordan økte oljeinntekter har styrket økonomien og statsfinansene: “Norway’s economy was protected from the worst of the recession induced by the 2008-09 financial crisis and should escape relatively unscathed from the current euro area turmoil. This resilience owes a lot to the improvement of the terms of trade and the prudent management of petroleum wealth, which has led to a very strong fiscal position.” OECD skriver videre: “Signs of slowdown appeared in the second half of 2011 and the economy seems set to grow more slowly in the short term. Unemployment is nonetheless expected to remain low by historical and international standards. This enviable economic situation owes a lot to the rapid accumulation of petroleum wealth in the Government Pension Fund Global (GPFG) and the terms of trade, but also to supportive macroeconomic policies.” OECD (2012), OECD Economic Surveys: Norway 2012, OECD Publishing 87 Finansdepartementet, “Evaluering av skattereformen 2006”, Meld. St. 11 (2010-2011) 88 Villeman Vinje (2011), Skattereform: for arbeid og økt velstand, Civita-rapport 89 For mer om dette, se bl.a. Marius Gustavson og Villeman Vinje (2009), Finanskrisen: Markedssvikt eller styringssvikt?, Civita-rapport 90 Det er imidlertid vanskeligere å utforme og håndheve finansreguleringer enn det man tror når nye regler blir vedtatt. Dette er blant annet fordi myndighetene mangler god nok kunnskap om det komplekse finanssystemet som er i stadig endring. Det er også fordi de som regulerer og de som blir regulert har incentiver som kan redusere effektiviteten til reguleringsregimet. Se f.eks. Viral Acharya og Matthew Richardson (red.) (2009), Restoring Financial Stability: How to Repair a Failed System, Wiley; James R. Barth (2012), Guardians of Finance, MIT Press; Jeffrey Friedman (red.) (2010), What Caused the Financial Crisis, University of Pennsylvania Press

civ i ta-rapport

ØKONOMISK ULIKHET

Av Marius Gustavson

De fleste av industrilandene har opplevd økte inntektsforskjeller de siste tiårene. Dette gjelder også de nordiske landene, inkludert Norge. Denne rapporten søker å belyse noen av de forhold som ligger bak denne utviklingen og drøfter hvorvidt den økonomiske ulikheten er et økende problem.

Blant de faktorer som kan forklare den økte økonomiske ulikheten er globalisering, teknologi, ut-danning og et endret arbeidsmarked. Disse faktorene bidrar i mindre grad til å forklare hvorfor en økende andel av nasjonalinntekten har tilfalt husholdningene med aller høyest inntekt. En viktig del av forklaringen er kapitalinntektens økte betydning under høykonjunkturen i forkant av finanskrisen og på slutten av 90-tallet.

Rapporten avslutter med en gjennomgang av hvordan den økonomiske krisen virker inn på inntek-tsfordelingen og hvordan høy ledighet og sparetiltak bidrar til redusert mulighetslikhet for befolknin-gen i de kriserammede landene.

www.c iv i ta .no