La Política Exterior de la Administración Barco: 1986-1988 Alfredo Vázquez Carrizosa 3

Una estrategia de Erradicación Conjunta de la Pobreza y el Problema de la Deuda ExternaOsear Landerretche G. 10

Colombia y el Sector Empresarial Ante la Evolución de la Economía Internacional: Un Debate IntroductorioMauricio Reina E. 21

Colombia y su Compromiso Contra el Tráfico de Drogas 27

Drogas: Una Tragedia Compartida 34

CONTENIDO

EditorialEn este tercer número de Colombia Internacional presentamos diversos ensayos que inciden en el

diseño y la ejecución de la política exterior colombiana. En este caso, los trabajos y documentos de las cuatro secciones de nuestra publicación, hacen énfasis en un factor fundamental en las relaciones mundiales contemporáneas: la economía y su impacto interno y externo.

Aunque desde ángulos diferentes y con enfoques distintos, los trabajos de esta nueva entrega de COLOMBIA INTERNACIONAL hacen referencia, con mayor o menor intensidad, a los aspectos económicos de la política internacional. La evaluación de la conducta exterior de la administración del Presidente Virgilio Barco en sus dos primeros años de gobierno; la relación entre el manejo de la deuda y las perspectivas del programa gubernamental contra la pobreza absoluta; los desafíos comerciales para el país y su clase empresarial y el tema de las drogas poseen, todos ellos, un componente económico-financiero significativo.

Cuestiones como la deuda externa y su renegociación, las restricciones y transformaciones del comercio mundial, el proteccionismo en los países industrializados, la dimensión mercantil del tráfico de estupefacientes —entre muchas otras— afectan y condicionan el desenvolvimiento de la política externa y de la política doméstica. Sin duda, estos asuntos inciden sobre el desarrollo y la defensa de los intereses nacionales en su conjunto. Por ello, en gran medida, se vinculan a las posibilidades de una mayor autonomía internacional de Colombia.

COLOMBIA INTERNACIONAL intenta, así, contribuir al debate científico y a la polémica abierta en torno a aquellas aristas de la realidad global y nacional que, definitivamente, se ligan a la discusión del tipo de proyecto de inserción mundial del país en los próximos años.

Colombia Internacional No. 3 Julio - Septiembre de 1988 CEI Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes Publicación trimestral Rector: Arturo Infante V. Director, C.E.I.: Juan G. Tokatlian. Editor: Colombia Internacional: Cristina Barrera. Comité Editorial: Adriana de la Espriella, Gabriel Murillo, Rodrigo Pardo, Manuel Rodríguez. Eduardo Sarmiento, Juan G. Tokatlian Coordinación Editorial: Fondo Editorial CEREC- Cra. 13 No. 38-65 (403). Tel: 2855002 Martha Cárdenas, Hernán Darío Correa.

Sección: Política Exterior de Colombia

La Política Exterior de la Administración Barco: 1986-1988

Alfredo Vázquez Carrizosa*

*Ex-Canciller de la República (1970-74) yactualmente investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional.

La Dirección Unipersonal de la Política Exterior

La política internacional no consiste solamente en una cuestión de tesis e interpretaciones de doctrinas tocantes a las relaciones bilaterales o multilaterales. Es, de igual manera, la expresión de los mandatarios que las conducen y, en este sentido, corresponden a los rasgos psicológicos de los gobernantes. La ideología de Franklin D. Roosevelt en los Estados Unidos al comenzar la década de los años 30, y su modo de hacer el enfoque de los problemas internacionales, despertaba una simpatía natural de las democracias anglosajonas, como en América Latina. Así como Charles de Gaulle, formado en las escuelas militares, impresionaba por la rigidez de sus planteamientos tocantes a la supremacía francesa con su "Forcé Frappe" o su poder atómico.

En Colombia, esa observación asume mayor relieve. La Constitución vigente no ha cambiado el sistema personal de la dirección de la política extranjera de Colombia, implantado en 1886. Al presidente de la República y, tan solo a él, le incumbe el manejo de los asuntos internacionales

del país, con exclusión del Congreso y aún de sus ministros, salvo el encargado de la cartera de Relaciones Exteriores. Es un sistema monocrático. y no democrático de dirección de esta rama del Estado. El Presidente en Colombia, le da el tono a la actitud internacional de la República.

Podría decirse que el consenso unipersonal de la dirección de nuestra política exterior está reñido con las circunstancias en las cuales se desenvuelve esa política en el mundo contemporáneo. Las corrientes de opinión, favorables o desfavorables, a la tendencia oficial, son factores de primerísima importancia en el planteamiento de la conducta internacional de un país, que, infortunadamente en nuestra nación, aparecen al margen del proceso unipersonal que se cumple en el despacho presidencial. Aún la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores, activa en otras épocas, ha dejado de tener un papel entre nosotros.

Hasta 1986, el Presidente Betancur actuó como un gobernante siempre dispuesto al diálogo a través de los medios de comunicación. Diariamente, estabainformado el país de los pensamientos presidenciales, lo que mantuvo en la primera plana de la actualidad al Grupo de Contadora para la paz de Centroamérica. El Presidente Virgilio Barco sucedió a Betancur con un temperamento frío, de hombre hermético, alejado en lo posible de las ruedas de periodistas, con el resultado de darle a su política exterior un "bajo perfil", de menor volumen publicitario que el anterior.

Un cambio de orientación y un abandono de actitudes

Es comprensible, entonces, que la opinión colombiana y la

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internacional estuvieran desconcertadas con la nueva modalidad de la Administración Barco de retornar a los tiempos del hermetismo oficial sobre la política exterior. El cambio de orientación era visible. Betancur se proyectaba al Caribe y, especialmente a la América Central. Barco esquiva toda participación activa en el Grupo de Contadora y el de Apoyo, integrado desde 1985, por Argentina, Brasil, Perú y Uruguay. Habrá más énfasis en la participación colombiana en los organismos financieros internacionales, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial de Washington, para el financiamiento de la deuda externa.

Betancur utilizaba el lenguaje de un idealista, a veces demasiado recargado de metáforas y citas de autores célebres. Barco es un pragmático que tiene el lenguaje del ingeniero calculista. Dice las cosas en forma escueta sin rebuscamientos de literatura. Con esa metodología, las diferencias entre las dos Administraciones pueden resumirse así:

a) Termina la prioridad dadapor el Presidente Betancur a la paz de Centroamérica, como objetivo constante de la política exterior colombiana. El Presidente Barco conserva los contactos a distancia con los demás presidentes de Contadora y del Grupo de Apoyo, sin desplazamientos ni visitas improvisadas. El ministro de Relaciones exteriores, Julio Londoño, atiende las reuniones sin mayor alarde, ni anuncios sensacionales.

b) Termina la importanciadada anteriormente al Movimiento de los No Alineados. Como en el caso de Contadora, continúa la asistencia a las reuniones dentro de un nivel inferior de representación del país en la

Conferencia de Harare, Zimbabwe en 1986, donde actuó como vocero del país, el embajador en Ginebra, Héctor Charry Samper. No habrá alusiones al Movimiento de los No Alineados en los discursos presidenciales.

c) Termina la inclinación detipo "centro izquierda" respecto de Nicaragua como punto focal del conflicto centroamericano. LaConferencia de Harare, mencionada en el párrafo anterior, sirvió por el contrario, para advertir el frío distanciamiento de la Administración Barco con el sandinismo, al votar el embajador Charry Samper en contra del señalamiento de Managua como sede de la futura conferencia de los No Alineados. Esto ocurría en 1986, pocos meses después de haber iniciado sus labores el nuevo gobierno liberal.

El Retorno a la política de "La Estrella Polar"

El Presidente Virgilio Barco ha colocado la política internacional en sus dos primeros años de gobierno, en el marco de la Doctrina Suárez de "Réspice Polum" o de la "Estrella Polar". Colombia está, en esos años, más alineada que antes con la superpotencia norteamericana, por un deseo de apartarse de toda identidad en el campo interno como en el externo, con la Administración Betancur. Sin que ello entrañara una aprobación expresa de las actitudes imperialistas del Presidente Reagan. Los gestos de "latino americanismo" del Presidente Betancur no se verán en las actitudes discretas y mesuradas de la actual administración.

El Presidente Barco efectuó en Septiembre, apenas instalado en la Casa de Nariño, en Bogotá, una visita oficial a Washington para presidir la asamblea conjunta del Banco Mundial y el Fondo Monetario

Internacional, en la cual pronunció un discurso que pudiera calificarse como neutral, frente a la petición latinoamericana de la revisión del pago de la deuda externa. El cuerpo del discurso hubiera podido ser el del director del Banco Mundial, sin ningún reproche, argumento o refutación de la política de los Estados Unidos. Visiblemente quería mantener el Presidente Barco, buenas relaciones con los organismos financieros internacionales y los Estados Unidos para obtener créditos destinados al programa interno de rehabilitación de la lucha contra la pobreza absoluta.

Nos hallamos, pues, ante un "Réspice Polum Economicus", que tiene su dirección precisa y está condicionado al cumplimiento de las obligaciones impuestas por los organismos financieros internacionales por ser un buen deudor y un fiel pagador de una deuda externa colombiana que llega ya a los US$ 16.000 millones, con inevitables repercusiones para la restricción del gasto social. El proceso recesivo de América Latina lo está sintiendo Colombia al iniciarse la segunda parte del período de mando, con manifestaciones públicas del partido de oposición Social Conservador y aún de sena-dores pertenecientes al partido de gobierno, como Ernesto Samper Pizano, quienes han discrepado del monetarismo del ministro de Hacienda, Luis Fernando Alarcón Mantilla. Una parte de la opinión colombiana apoya esta posición, que está respaldada en la insuficiencia de las apropiaciones presupuéstales para el Plan Nacional de Desarrollo, pieza maestra del programa de lucha contra la pobreza absoluta del Presidente Barco.

Si bien los aspectos propiamente políticos del "Réspice Polum" en general no suscitaban objeciones de parte de la

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opinión, en cambio se ha hecho más aguda la crítica al manejo de la deuda externa en los informes de un organismo oficial como la Contraloría General de la República, a cargo del doctor Rodolfo González García. En el Informe Financiero de Mayo de 1988, la posición del buen deudor y fiel pagador era objetada por las siguientes razones:

Los bancos prestamistas que contratan créditos con Colombia tienden a exigir la garantía de la Nación para toda deuda externa contraída por una entidad de la nación. El hecho de que la banca internacional imponga condiciones no es nada excepcional. Sin embargo, a "raíz de la crisis de la deuda de 1982, no solamente la banca se volvió más estricta en la exigencia del cumplimiento de las cláusulas pactadas, sino que, además, condicionó de manera explícita su política económica",1. Se exigió "la aplicación de programas de ajuste con metas monetarias y cambiarías concretas, formuladas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial",2.

En 1985, con ocasión del crédito "Jumbo" por 1.000 millones "se formalizó un programa de ajuste supervisado por el FMI, cuyo cumplimiento era requisito indispensable para la obtención de los recursos"3. Estas cláusulas tienen por objeto garantizar el estricto cumplimiento del pago de la deuda que se genera con el préstamo, así como de toda deuda externa del país y del garante del préstamo. La exigencia de condicionar la negociación del crédito "Jumbo” a un

1. Informe Financiero de laContraloría General de la República, Mayo de 1988, en "Economía Colombiana", Número 207, Julio 1988. Bogotá. Página 9.

2. Informe Financiero, Op.cit. Página 10.

3. Informe Financiero, Op.cit. Página 11.

programa formal de ajuste del FMI establece en 1985 una modalidad limitante de los programas internos de Colombia que implica la prioridad de la solvencia de la balanza de pagos. La rigidez del préstamo "Jumbo" que se aplicará a los nuevos créditos en curso de negociación al escribir este comentario, por otros US$ 1.850 millones, coloca a Colombia ante un compromiso estricto e irrevocable de estar al día con todas y cada una de las obligaciones contraídas con cualquier otra entidad financiera, ejecutando la cláusula "Cross Default". Un incumplimiento se considera efectivo para todos los contratos de préstamo y podrá acarrearle a Colombia la san-ción de verse constreñida al pago anticipado de la deuda, sin lugar a moratoria.

Los litigios por inejecución del contrato serán de la competencia exclusiva de los tribunales de Londres y Nueva York. Bien dice el informe de la Contraloría General de la República: "Las relaciones entre el deudor y los .bancos prestamistas es desigual. Mientras los bancos actúan de manera solidaria, exigiéndole al que contrata el crédito, estar al día en todos los compromisos con la comunidad financiera internacional, el deudor actúa de manera aislada"4.

El impacto de la deuda externa para América Latina

Cabe decir, que Colombia, en la primera parte del período presidencial de 1986 a 1990, se ha colocado en una posición insular respecto de la deuda externa, para atender sus propios compromisos locales, desdeñando dos aspectos fundamentales: a) el incremento que no se ha hecho

4. Informe Financiero, Op.cit. Pági-na 11.

del gasto social, indispensable en todo país en desarrollo y más apremiante aún para una sociedad convulsionada por la violencia que generan los profundos desequilibrios internos entre clases altas y bajas, y b) el porvenir de la democracia en América Latina.

La deuda externa de la región, que supera ya los US$ 400.000 millones, está concentrada primordialmente en tres grandes países: Argentina, Brasil y México, con una carga de US$ 250.000 millones, lo que se traduce en desequilibrios cambiarios, procesos inflacionarios y disminución de los salarios reales, con un alto costo de la vida para las clases de menores recursos. El fenómeno recesivo e inflacionario golpea duramente a estos países y, con mayor razón, a los de estructuras político-sociales más débiles cuya fuente de divisas extranjeras es la exportación de un solo producto, sujeto a los altibajos de las leyes del mercado (como el estaño, el azúcar, el banano, el tabaco o el café). Para el conjunto de América Latina, el monto de la deuda externa viene aumentando a límites que la sitúan como impagable con los recursos normales del comercio exterior,condicionado para los países en desarrollo, por las potencias industrializadas. Según Franz J. Hinkelammert, 5 entre 1950 y 1970 —antes de la crisis de los precios del petróleo— la deuda externa de América Latina subió más de once veces, en tanto que entre 1970 y 1984, aumentó catorce veces. Desde 1974 -a posteriori de la crisis del petróleo— hasta 1984 subió esa deuda de 58.000 millon-

5. Franz J. Hínkelammer, "La DeudaExterna de América Central en el contexto de la deuda de América Latina", en Controversia 143-144, Centro de Investigación y Educación Popular, CINEP Bogotá, 1988. Página 23.

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nes de dólares hasta 360.000 millones de dólares, un monto del 620 por ciento.

América Latina se convirtió por el efecto del automatismo de la deuda externa, en exportadora de capital hacia los países ricos del mundo desarrollado. La cuantía de las remesas de utilidades al extranjero supera las inversiones directas a todo lo largo del período de 1950 a 1983. Latinoamérica, una vez más, es expoliada por los países ricos mediante las políticas de ajuste del FMI, como lo advierten James F. Petras y Howard Brill, 6: "Las políticas del FMI tienen un profundo impacto sobre las instituciones políticas, niveles de movilización política, desigualdades sociales, estructura de producción e inserción de la producción de una economía nacional en la economía mundial. El efecto acumulativo de las políticas del FMI está remodelando la economía mundial. El papel de la limitación —programas de austeridad vinculados a los nuevos créditos —ha conducido a flujos incrementados de fondos a los países capitalistas avanzados, el socavamiento de las empresas de propiedad nacional y el hundimiento del mercado local"7.

En el área de la internacionalización de la economía y del capital, América Latina lleva a cabo la tarea del buen pagador para beneficio de las empresas transnacionales a través de la banca prestamista y del FMI. Las remesas de utilidades e intereses succionan el poder de inversión local de América Latina y sirven para la concentración de la riqueza a

6. James Petras y Howard Brill, "ElFMI, la austeridad y el Estado en América Latina", en James Petras (ed.). Estado y Régimen en Latinoamérica. Editorial Revolución, S.A.L. Madrid, 1987. Página 123.

7. James Petras y Howard Brill, Op.cit. Páginas 141 y 151 .

nivel mundial. Fidel Castro, en un reportaje al periódico "Excelsior" de México, decía en 1985: "En su conjunto por intereses y utilidades, en el año 1984, los países de Amé rica Latina pagaron 37.300 millones (de dólares) casi 3.000 más que en 1983 y recibieron por préstamos e inversiones 10.600 millones. La transferencia neta de recursos financieros hacia el exterior de América Latina, en 1984, ascendió a 26.700 millones de dólares. Solamente en dos años 1983 y 1984, la salida neta de recursos financieros de América Latina hacia el exterior por concepto de intereses y utilidades ascendió a 56.700 millones de dólares. Es decir, el conjunto de países subdesarrollados de América Latina está financiando la economía y el desarrollo de los países industrializados más ricos del mundo con cifras impresionantes de dinero"8.

La Administración Barco no había prestado atención a este problema hasta que en 1988, los hechos que son tozudos y las realidades de la economía internacional, como las urgencias inmediatas del financia-miento del gasto social, han llevado al gobierno a meditar seriamente sobre el fardo de la deuda externa nacional. En una reunión del Consejo de Política Económica y Social, CONPES, se reveló, que Colombia está llegando al límite del crédito fácil de la banca internacional, que no se halla dispuesta a extenderle nuevos préstamos, ni acordar mayores facilidades en términos de rebaja de intereses, períodos de gracia y alargamiento de los plazos para la cancelación de la deuda. Al propio tiempo, la

8. Fidel Castro, La cancelación de laDeuda Externa y el Nuevo Orden Econó-mico Internacional como única alterna-tiva. Otros asuntos de interés político e histórico. Editora Política. La Habana, 1985. Página 101.

devaluación monetaria en la relación dólar-peso representa un aumento de US$ 1.000 millones en el monto total de la deuda9.

La política del "Réspice Polum Economicus" empieza a ceder ante realidades que la contradicen y obligarán a Colombia a pensar en una solución colectiva y latinoamericana de este problema.

La apertura hada los emporios comerciales del Oriente

Con una acertada visión de lo que es una de las grandes transformaciones de la distribución internacional de las áreas industrializadas del mundo, y la aparición de las fortalezas comerciales del Extremo Oriente con la prosperidad del Japón, Corea del Sur, Singapore, Hong Kong y Taiwán, él Presidente Virgilio Barco quiso a finales de 1987, efectuar una visita oficial a varios de esos países para iniciar una nueva política internacional colombiana de aproximación con el Lejano Oriente.

La idea en si misma, no ofrece reparos. El Japón, en particular, se convirtió en una primera potencia económica con gigantescos saldos favorables de comercio de exportación, que le permiten hacer cuantiosas inversiones de capital en los Estados Unidos Gran Bretaña, especialmente. Las "joint ventures" para la fabricación de automóviles japoneses en los Estados Unidos en asocio de la General Motors le ha permitido al Japón ser un factor dominante en una industria que parecía ser monopolizada por la tecnología norteamericana y no asiática. La banca japonesa tiene reservas superiores a las de

9. Véase: "El Tiempo" y "El Siglo"Bogotá, 17 de Septiembre de 1988.

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los establecimientos de Nueva York, Londres, Paris y Francfort. Corea y Singapore siguen por ese camino. Mientras que Hong Kong, tiene la amenaza de la reversión a China Popular al terminar el Siglo XX, por virtud de un arreglo amistoso entre China y Gran Bretaña. La antigua colonia de Su Majestad Británicadesaparecerá y su reincorporación a un país comunista deja en suspenso su porvenir como "paraíso financiero".

Con ello se aprecia que el proyecto colombiano de mirar al Oriente está plenamente justificado. En la realidad, las cosas se presentan de manera mucho más limitada a corto y mediano plazo. El comercio recíproco con aquellos emporios ofrece elevadísimos costos de transporte y tenemos artículos de exportación como los textiles y confecciones que no son competitivos con la producción local de los países asiáticos. Estaría el café y los productos de cuero, que tampoco permiten esperar grandes transacciones dentro de las circunstancias de los mismos países. Estarían las inversiones de tecnología y proyectos industriales que no están definidos.

El viaje del primer mandatario se vio malogrado por una dolencia física que obligó a someterlo a una operación quirúrgica a su llegada a Seúl, y su inmediato retorno a Bogotá, sin poder visitar como era su deseo, el Japón, China y las Filipinas. Se habló de un proyecto de construcción de un puerto de aguas profundas en nuestra costa del Pacífico que serviría de escala a la navegación del Oriente hacia Occidente, pero tampoco hay nada concreto en una visión futurista a lo Julio Verne.

Las relaciones con Venezuela entran en un período de crisis

Curiosamente, tratándose de un "hombre de frontera", nacido en Cúcuta, conocedor de la idiosincrasia venezolana, como es el Presidente Virgilio Barco, las relaciones con Venezuela parecían ser un campo propicio para el éxito del nuevo gobierno liberal en 1986. La misma designación del Coronel Julio Londoño, alto funcionario de la Cancillería al que se le conoce como un experto en cuestiones de fronteras, o como se dice en la jerga periodística, un "limitólogo", anticipaba una activa diplomacia de aproximación entre Colombia y Venezuela.

Sin que la opinión colombiana estuviera informada de los propósitos del gobierno Barco, apareció en Mayo de 1987, una situación de agudas tensiones entre Caracas y Bogotá, a raíz de la reunión de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores de, Colombia. Se conoció por informaciones de prensa, que nuestro país le había enviado al gobierno de Venezuela una nota, cuyo contenido no fue divulgado, pero se sabe que propuso el restablecimiento de la Comisión de Conciliación, prevista en el Tratado bilateral de las dos naciones, suscrito en 1939, sobre No Agresión, Conciliación, Arbitraje y Recurso Judicial. Colombia llegó, inclusive, a proponer como miembros de tal comisión a los ex presidentes Alfonso López Michelsen de nuestro país y Daniel Odúber de Costa Rica, más el vicepresidente del Perú Luis Alberto Sánchez, como presidente de tal organismo conciliador, lo que mereció el más franco rechazo del país vecino.

Hubo unanimidad en Venezuela para rodear al

Presidente Jaime Lusinchí en su actitud de rechazo de todo recurso al Tratado de 1939, considerado, en el país vecino, como inaplicable al diferendo de las áreas marinas y submarinas de las dos naciones. La declaración a la prensa del mandatario venezolano era de tono agrio, afirmando que "la propuesta colombiana nos ha sorprendido porque ha sido hecha sin conocimiento previo del gobierno de Venezuela". Estimamos, añadía, que "la propuesta no tiene viabilidad, porque a la luz del tratado que se invoca, no corresponde para analizar problemáticas (sic) como las que se desea poner en manos de esta Comisión". Aludiendo al Artículo 2 del Tratado de 1939, decía, que "no procede poner a funcionar este tratado en este caso específico"10.

Nada más que el hecho de la controversia pública y el torrente de artículos acusatorios y aún difamatorios contra nuestro país, situó la ya vieja disputa de las áreas marinas y submarinas, en un terreno de actitud y enfrentamiento de tesis, que no se imaginó al comenzar la Administración del "hombre de frontera", Virgilio Barco. Más aún, el tex-

10. Véase: "El Tiempo", Bogotá, 9de Mayo de 1987, "Colombia anuncia a Venezuela. Comisión de Conciliación para negociar diferendo. Habría explotación conjunta en el golfo". "El Espectador", 14 de Mayo de 1987, "El No de Venezuela" (editorial); 9 de Junio de 1987, "Los Silencios de Venezuela", (editorial). "Lusinchi no respondió la nota colombiana sobre el diferendo", 4 de Junio de 1987. "El Tiempo", 4 de Junio de 1987, "Venezuela no contesta las notas colombianas. Colombia insiste, en solución al diferendo". Alfredo Vázquez Carrizosa, "El Espectador", 15 de Mayo de 1987 "Encrucijada en el golfo"; 2 de Junio de 1987, "Una diplomacia con cañones". Jorge Mario Eastman, "El Siglo", Junio 9 de 1987, "Un fracaso anunciado". D'Artagnan, "El Tiempo", 14 de Abril de 1987, "Venezuela tiene miedo". 15 de Mayo de 1987, "De los infidentes líbranos señor. ...”. La frase transcrita del Presidente Lusinchi de rotunda negativa de la aplicación del Tratado de 1939 se encuentra en "El Tiempo" del 12 de Mayo de 1987, "Venezuela rechaza la propuesta de Colombia para diferendo limítrofe".

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to de la declaración a la prensa del Presidente Lusinchi, alude entre líneas a la posibilidad de que Venezuela plantee, según sus términos exactos "toda la problemática fronteriza", es decir, el Tratado de Límites, definitivo e irrevocable, de 1941. Por declaración del Canciller Londoño en un programa de radio, los colombianos supimos que no era una sola la nota sin respuesta, sino dos.

Para ilustrar este estado de la opinión venezolana, en sus estratos intelectuales más elevados, bástenos transcribir algunas frases extraídas de los periódicos de Caracas por el columnista D'Artagnan, (El Tiempo, 14.VI.87):

Vicente Lovera, ex-embajador de Venezuela en Colombia: "Lo de Barco Vargas no es una acción condicionada por el capricho... Tendió una cortina de humo con la cual alcanzó a desviar la atención de su gente y hacer un paréntesis —precario por derroque sirviera de alivio temporal a sus ásperas fatigas de gobernante", (El Nacional, 12.V.87) José Vicente Rangel:"No hay razón alguna para que nos sorprendamos con la propuesta colombiana. Colombia tiene una posición muy clara. Definida. En la que coinciden liberales y conservadores...¿ Meta de esa política? Lograr un acuerdo con Venezuela, en detrimento de nuestro país. No hay otra", (El Universal, 17.V.87).

Antonio Márquez Mata: ¿Vamos a aceptar ese diferendo sin base histórica ni jurídica, nacido de la ambición de Colombia surgida al calor de la presencia de una formidable riqueza petrolera en el Golfo de Venezuela, mar interior nuestro, el cual ni siquiera se menciona en el dicho Tratado?", (El Mundo, 22.V.87).

Eduardo Hernández Carsens: "Nosotros no vamos a una mesa de conversaciones, obligados y porque sí. Parecen ignorarlo los proponentes terrígenos del país vecino... Defendemos la integridad del territorio nacional del cual forma parte todo el Golfo de Venezuela. Ni conciliación, ni arbitraje, ni condominio. El Golfo es nuestro y no concederemos ni un centímetro del mismo. Volveremos a las calles a pintar nuestras consignas en las paredes", (La Religión, 13. V.87).

Humberto Gómez: "La oligarquía colombiana sacude el problema de las discusiones con Venezuela, evidentemente presionada por una agudísima crisis económica, política y social interna. Para nadie es un secreto que la Colombia de hoy es un barril de pólvora a punto de hacer explosión, un movimiento telúrico más vasto que el habido en el volcán Nevado del Ruiz", (Ultimas Noticias, 10. VI. 87).

Era la primera vez en muchos años, desde la cancelación de la llamada Hipótesis de Caraballeda de 1980, que ocurría ese estado de tensión en las relaciones colombo-venezolanas, próximo a la rup-tura. Calmados los ánimos la situación vuelve a empeorarse con el grave incidente protagonizado por naves de guerra de los dos países que patrullaban las aguas disputadas del Golfo de Venezuela. Entre el 14 de Julio y el 17 de Agosto de 1987, las naves colombianas ARC "Malpelo" y ARC "Caldas", encontraban pesqueros venezolanos en aguas patrulladas por Colombia. El 12-14 Agosto, la ARC "Caldas" regresó a Cartagena y es relevada por la ARC "Independiente".Venezuela enviaba tropas al punto de frontera de Castilletes. El 17 de Agosto la ARC "Independiente" era

hostigada por aviones de combate y fragatas de la Armada Venezolana. A las 11.55 de la noche, recibe orden de retirarse y regresar a Cartagena, hecho anunciado por el Presidente Barco a través de la televisión, en altas horas de la noche.

El incidente no ha sido suficientemente explicado por parte de Colombia. Ni el Presidente Barco, ni el Ministro de Relaciones Exteriores, Julio Londoño, han fijado la posición colombiana con posterioridad al retiro de la nave de guerra ARC "Caldas", lo que implicaría el abandono del derecho al patrullaje en aguas territoriales o internacionales del Golfo deVenezuela. El recuento muy puntual de los hechos que hizo la revista "Semana", 11, indica, que "el canciller colombiano entró en contacto telefónico con el Secretario General de la OEA, Joao Baena Soares, para expresarle su preocupación por las tensiones que estaban surgiendo entre los dos países. Por su parte, y sobre el mismo tema, el Presidente Barco, hablaba con su colega argentino, Raúl Alfonsín". Si nos atenemos a este relato, Colombia había lanzado un SOS a dos personalidades latinoamericanas para justificar el retiro de la nave.

El discurso pronunciado por el Presidente Jaime Lusinchi, pocos días después en el Palacio de Miraflores de Caracas, era un franco rechazo de todo derecho de Colombia para patrullar las aguas del golfo y una reivindicación unilateral del país vecino para ser la nación soberana del mismo golfo. Admitía un diálogo con nuestro país, sin tiempo fijo, ilimitado en cuanto al término de duraci-

11. Véase Semana, Edición 277, Bo-gotá, 31 de Agosto de 1987.

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ón y los problemas por discutir,12.

Ha quedado en suspenso una gran incógnita para Colombia: ¿cuál es la posición oficial del Presidente Barco sobre este problema de la delimitación de las áreas marinas y submarinas con Venezuela?. La circunstancia de no haber podido obtener una comisión de senadores colombianos posteriormente a los hechos anteriores, apoyo logístico de la Armada para visitar la zona marítima frente a Castilletes, en la frontera con Venezuela, reafirma la inquietud de muchos colombianos ante la aparente debilidad del gobierno de Colombia y la arrogancia del gobierno de Venezuela.

Al terminar el segundo año de gobierno del Presidente Barco, la situación a ese respecto viene a ser la siguiente:

a) Venezuela le niega aColombia el derecho al patrullaje naval en aguas del golfo que estima estar incluido en la soberanía marítima del mismo país. Colombia no ha hecho ninguna manifestación contraria.

b) Colombia quiso aplicar elTratado bilateral de 1939 sobre No Agresión, Conciliación, Mediación, Arbitraje y Recurso Judicial, comenzando por la conciliación. Venezuela se opuso terminantemente y niega que el tratado sea aplicable a la delimitación de dichas áreas marinas y submarinas.

12. Jorge Mario Eastman, MarcoGerardo Monroy Cabra, El Diferendo Colombo-Venezolano. Editorial Oveja Ne-gra. Bogotá, 1987. Página 141, texto del discurso del Presidente Jaime Lusinchi posteriormente al incidente naval del Golfo de Venezuela, en Agosto de ese año. Alfredo Vázquez Carrizosa, Colombia y Venezuela. Una historia atormentada. Tercer Mundo Editores. Bogotá, 1987. Capítulo XVIII, "Las Administraciones Betancur y Barco: El Conflicto de las Aguas Marinas y Submarinas entra en Barrena".

c) Los contactos bilateralesse han reanudado a otro nivel para examinar problemas del intercambio comercial fronterizo.

d) En el actual períodoelectoral de Venezuela que termina en Diciembre de 1988 es imposible prever el curso que tomará la diferencia sobre áreas marinas y submarinas, que quedará a cargo del próximo mandatario de ese país.

e) El problema del calendario electoral distinto de los dos países hace que un presidente comience su período cuando el otro termine el suyo. En 1989 vendrá un nuevo mandatario en Caracas y estará el de Colombia a pocos meses de ser elegido su sucesor.

Colombia en el Grupo de los Ocho

La diplomacia multilateral recibió un nuevo impulso con la formación del Grupo de los Ocho, o sean los cuatro de Contadora, Colombia, México, Panamá y Venezuela más los cuatro del Grupo de Apoyo, Argentina, Brasil, Perú y Uruguay. A partir del último trimestre de 1986, se acentuó la tendencia a considerar el Grupo de los Ocho como una unidad destinada a resolver problemas colaterales o distintos de la paz centroamericana. Colombia ha formado parte de este ensayo de diplomacia multilateral ampliada. Infortunadamente, los esfuerzos del Grupo de los Ocho han sido discontinuos y no han tenido el vigor suficiente para presentar un frente común en pos de la renegociación de la deuda externa, punto fundamental de América Latina, 13.

13. Juan Gabriel Tokatlian, "ElGrupo de los Ocho", en "El Mundo", Medellín, 8 de Septiembre de 1987.

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Sección: RelacionesEconómicasInternacionales

Una estrategia de Erradicación Conjunta de la Pobreza y el Problema de la Deuda Externa

Osear Landerretche G.*

*Economista de la Universidad deChile, Magíster en Economía de la Uni-versidad de los Andes, Bogotá, y Doctor de la Universidad de Oxford. Actualmente es Profesor-Investigador en la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, Bogotá.

Antecedentes

En América Latina se observa una tendencia al déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos (comercio exterior de bienes más pagos por servicios, incluyendo remesas por utilidades e intereses netos) que ha obligado a la región a recurrir al capital extranjero, ya sea en la forma de capital de riesgo (inversión extranjera directa) o en la forma de capi-tal de crédito (endeudamiento externo).

La insuficiencia, la variabilidad y, en general, las dificultades que impiden un mayor flujo de inversión extranjera directa, sean ellas internas o externas, convierten al endeudamiento externo en un recurso imprescindible ya que, en muchos casos, la inversión extranjera directa ni siquiera alcanza los niveles necesarios para cubrir los flujos de utilidades remitidas al exterior y los demás flujos de pagos que ella misma genera (royalties, por ejemplo).

La tendencia al déficit es de carácter estructural y se manifiesta a través de tres factores fundamentales:

a) El retraso persistente del

crecimiento del superávit comercial correspondiente a los productos primarios (Alimentos, Materias Primas y Combustibles) con respecto al Producto Interno Bruto (PIB) de la región. Este retraso se debe a una reducción en el ritmo de crecimiento del consumo de este tipo de productos en las economías industrializadas, a un incremento en la producción de este tipo de productos y de sucedáneos y, en menor medida, a cambios en la producción y en el consumo interno en los propios países latinoamericanos.

b) Una reducción insuficiente del déficit en el comercio exterior de manufacturas. Es esta reducción la que, en la perspectiva de "un proceso de desarrollo que reduzca la vulnerabilidad externa de las economías latinoamericanas, debería compensar el retraso del superávit en el comercio exterior de productos primarios con respecto a la evolución del PIB. Este comportamiento del comercio exterior de manufacturas de América Latina se debe a las limitaciones o dificultades que enfrenta el proceso de sustitución de importaciones en etapas superiores de profundización de él, y se debe, también, a la insuficiencia del proceso de expansión de las exportaciones manufactureras de la región.

c) La contribución negativaque hacen las remesas de utilidades y los intereses pagados al capital extranjero ingresado en años anteriores, la cual implica la existencia de un factor acumulativo que empeora sistemáticamente la situación y cuya magnitud ha aumenta do dramáticamente desde el comienzo de la presente década.

Los antecedentes inmediatos de la crisis actual del endeudamiento externo son la recesión internacional, cuyo

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núcleo es el pobre desempeño de las economías industrializadas (ver CUADRO 1), y los mecanismos de "reciclaje" financiero mediante los cuales se manejaron los efectos de la crisis internacional del dólar norteamericano, la cual se desencadenó a fines de los años 60's, y los dos shocks petroleros que la siguieron, fenómenos que afectaron considerablemente la estabilidad comercial, cambiaría y monetaria. internacional.

En este marco es necesario destacar la tendencia de las autoridades económicas de los países industrializados a recurrir a políticas de estabilización recesivas, cuyos efectos se transmiten al conjunto de la economía mundial, reforzados por la presencia de organismos internacionales que, como el Fondo Monetario Internacional, promueven el mismo tipo de políticas recesivas en el escenario internacional.

Pero también es preciso enfatizar la utilización de combinaciones de política fiscal expansiva y de política monetaria restrictiva que generan altas tasas de interés a través de los cuales países con grandes déficits comerciales, como los EEUU, tratan de atraer capitales financieros para equilibrar sus balanzas de pagos.

Esta competencia por los capitales financieros más volátiles ha mantenido un alto nivel de tasas de interés que no sólo es persistente sino que ha tendido a aumentar en los meses recientes. Como resultado de ello, y a pesar de que ciertos márgenes sobre las tasas de interés se han reducido, el costo de la deuda externa permanece extraordinariamente alto.

También es necesario destacar el rápido desarrollo de una banca comercial internacional poseedora de grandes volúme-

nes de captaciones, (parte importante de ellas correspondientes a petrodólares), que se empeñó en colocarlas en todo el mundo sin basarse en consideraciones macroeconómicas adecuadas y sin contribuir, por lo tanto, a la creación de una institucionalidad que asegurara el mantenimiento de condiciones internacionales que hicieran posible la recuperación de su cartera.

Este conjunto de los factores estructurales y coyunturales, que explican los aspectos fundamentales de la crisis del endeudamiento externo, indica claramente la existencia de co-responsabilidad de los distintos actoresinvolucrados: los gobiernos de los países de origen de los acreedores, los gobiernos de los países deudores menos desarrollados, la banca privada internacional, los organismos internacionales de carácter multilateral, y especialmente los de crédito, que no tuvieron la voluntad, y en algunos casos la capacidad, de abordar la inestabilidad económica internacional, que se acentuó desde comienzos de los años 70's, a través de iniciativas y medidas que evitaran la crisis actual.

Al desencadenarse la crisis del endeudamiento externo, en Agosto de 1982, la vulnerabilidad del sistema financiero internacional era considerable. Los bancos de los Estados Unidos tenían préstamos vigentes en América Latina equivalentes a un 124.4°/o de su capital, y en el caso de los nueve bancos principales ese porcentaje alcanzaba a un 180.4% 1.

Esta situación implicaba la posibilidad de una crisis mayor

1. Ver CEPAL, "La Evolución delProblema de la Deuda Externa en Amé-rica Latina y el Caribe", Documento LC/G.1487/Rev.1 , 30 de Marzo de 1988, p.2.

que las registradas en épocas anteriores en las cuales los acreedores eran,principalmente, inversionistas particulares, no bancarios, cuyas tenencias de bonos se desvalorizaban de manera automática en los mercados financieros, pero sin que ello se tradujera inmediata y directamente en una crisis de las instituciones financieras.

Por eso es que la banca privada acreedora ha buscado, sistemáticamente, la reducción de su exposición en la región, resistiendo, hasta donde lo ha considerado posible, el refinanciamiento de las deudas y de los intereses, y suspendiendo de manera prácticamente total el crédito fresco de carácter voluntario mientras ganaba tiempo para incrementar su capital.

En la práctica, sin embargo, el objetivo central de reducir sus compromisos en la región ha sido limitado por dos factores fundamentales:

1. La necesidad de evitar elincumplimiento de los deudo res enfrentados a situaciones críticas y de hacer posible, por lo tanto, una contabilidad "creativa" que escondiera las pérdidas implícitas en la crisis, hasta que ésta, que en una primera etapa se consideraba transitoria (crisis de liquidez y no tanto crisis de solvencia), se superara.

2. La necesidad de manteneruna amenaza o un costo de oportunidad de magnitud suficiente como para alejar a los deudores de la adopción de medidas unilaterales extremas como la moratoria parcial o total de amortizaciones o de intereses.

Pero la banca comercial logró reducir su exposición en la región y logró contabilizar la gestión de la crisis como un conjunto de negocios bastante lucrativos, aunque esto sólo

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Cuadro 1

Crecimiento Mundial Resumido: 1965 - 1985 (porcentajes de variación anual)

Cuadro 2

Crecimiento Mundial y Balanza de Pagos de América Latina 1980 -1987

Crecimiento % anual: PIB P. Industrializados PIB de los EEUU PIB de América Latina

Dólares de 1980*: Balanza Comercial de América Latina -9502-11717-2387 22921 30735 26166 12873 17153 Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos A. Latina -28061-37277-38175-8092 -1020 -3008-13068-7878

*Deflactado por el WPI de los EEUU.

FUENTES: IFS-FMI (Anuario 1987), CEPAL, Balance Preliminar 1987; CEPAL, Anuario Estadístico de A. Latina y el Caribe 1987. Bco. Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 1987.

A Precios Constantes:

PIB PIB 1965-80 1980-85

PAÍSES:

De ingresos bajos sin China e India 3.2 2.8China e India 5.3 8.3De ingresos medios bajos 6.3 1.6De ingresos medios altos 6.6 1.7Países industriales con ec. de mercado 3.7 2.3

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987

1.3 1.5 -0.2 2.6 4.5 3.1 2.6- ND-0.2 2 -2.5 3.7 6.6 3 2.7 2.7

5.4 0.5 -1.2 -2.6 3.7 3.4 3.7 26

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fuera posible mediante la utilización de prácticas que pueden describirse como de "cosmética" contable. En ese proceso, su contribución a la superación de la crisis ha sido más bien negativa, porque al dificultar el acceso de los deudores al crédito ha agudizado sus dificultades de pago y ha precipitado interrupciones en el servicio de la deuda.

Esto no significa que los acreedores no hayan hecho concesiones a los deudores durante la gestión ortodoxa de la deuda que abarca los últimos seis años. A solicitud de los gobiernos de sus países de origen y para evitar que se endureciera la posición de los deudores, los bancos accedieron a reducir un poco los costos del crédito y a incrementar los plazos y los períodos de consolidación de las reprogramaciones de la deuda, sobre todo a partir de la segunda ronda y especialmente desde 1984.

Los actores y el agotamiento de la estrategia ortodoxa

El año 1984 marca el inicio de un proceso de encuentro entre los deudores, el cual se tradujo en el Consenso de Cartagena que reunió a once países en Junio de ese año. Aunque el Consenso rechazó toda intención de convertirse en un "cartel de deudores" (desde el discurso inaugural del Presidente Belisario Betancur de Colombia) su existencia despertó temores en los acreedores, los cuales facilitaron la obtención de concesiones adicionales para les países latinoamericanos.

Ese mismo año 1984 marca, además, una nota de optimismo en cuanto a la posibilidad de superar la crisis del endeudamiento externo a través de la estrategia ortodoxa de negociaciones entre deudores y acreedores con participación

protagónica del FMI y con participación menos abierta de los gobiernos de los países de origen de los deudores.

En efecto, desde 1983 la estrategia oficial de gestión de la deuda se vio reforzada por una baja en las tasas internacionales de interés, que se deshizo en parte durante 1984 pero que volvió a presentarse hacia finales de este año. Además, se presentó una fuerte recuperación de la economía mundial, encabezada por la economía de los EE.UU. (ver CUADRO 2) lo cual generó unmejoramiento significativo del comercio exterior latinoamericano que posibilitó a su vez, un crecimiento de la economía de la región por primera vez desde 1980.

Los países deudores aceptaron una gestión de la crisis basada en la cooperación y la renegociación, desechando, o postergando, la forma clásica a través de la cual el mercado distribuye los costos de una crisis de endeudamiento entre acreedores y deudores: la desvalorización de las acreencias (deudas) como resultado del incumplimiento de los deudores.

A esta aceptación contribuyó la amenaza de que, en caso de incumplimiento, los deudores fueran excluidos de todo acceso al crédito internacional y de que les fueran impuestas sanciones de varios tipos que podrían afectar seriamente sus flujos de comercio exterior. Secundariamente, los deudores aceptaron cooperar porque tenía cierta fuerza la idea de que la crisis era transitoria (de liquidez y no de solvencia) y de que parecía posible una normalización relativamente rápida.

Al desencadenarse la crisis en 1982, el FMI se ubicó como promotor de soluciones

negociadas entre acreedores y deudores, función en la cual ya tenía considerable experiencia, exigiéndole a los primeros el otorgamiento de nuevos créditos —no voluntarios— quecomplementaban lareprogramación deamortizaciones e implicaban una forma indirecta o encubierta de reprogramación de intereses. En cuanto a los deudores, el FMI exigía la adopción de drásticos programas de ajuste externo, recesivos en cuanto al crecimiento y regresivos desde el punto de vista de la distribución de la riqueza y del ingreso, y exigía, además, el cumplimiento riguroso de los pagos a los acreedores.

Pero este tipo de acuerdos sólo postergaba el problema sin solucionarlo realmente,imponiéndole un gran costo económico y social a los deudores.

A comienzos de los 80's los gobiernos de los países de origen de los deudores habían reducido su nivel de intervención en los mercados financieros internacionales y no habían apoyado activamente a las instituciones multilaterales de crédito, las cuales hubieran requerido de muchos más recursos para poder jugar un papel protagónico en los flujos internacionales de crédito en esa época.

Sin embargo, la magnitud de la amenaza generada por el desencadenamiento de la crisis los obligó a intervenir, tanto de manera abierta como a través de acciones menos públicas, apoyando la cooperación entre acreedores y deudores en el marco de la estrategia ortodoxa antes mencionada. En muchos casos, los gobiernos proveyeron préstamos de enlace en casos de urgencia, para apoyar los niveles de reservas internacionales de los deudores hasta que se efectuarán los

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desembolsos de nuevos créditos.

Pero estos gobiernos no asumieron completamente su responsabilidad en la gestión de la crisis, y no la abordaron una estrategia centrada en la renegociación, caso por caso, de cualquier otra cosa distinta que ciertas acciones de apoyo a una estrategia centrada en la renegociación, caso por caso, de soluciones comerciales promovidas y respaldadas por el FMI.

La estrategia ortodoxa de gestión de la crisis no puede funcionar si los acreedores pierden interés en ella y dejan de cooperar en el refinanciamiento necesario y en el otorgamiento de nuevos créditos. Y esto fue lo que ocurrió, y no por motivos circunstanciales: la propia estrategia le permitió a los bancos privados reducir su vulnerabilidad a una moratoria de pagos de América Latina, dándoles tiempo para capitalizarse y para endurecer su posición en cuanto al otorgamiento de nuevos créditos no voluntarios.

Pero el debilitamiento de la estrategia de gestión de la deuda utilizada hasta ahora ha sido aún mayor por el lado de los deudores, los cuales han debido soportar las consecuencias del tipo de ajuste externo recesivo y regresivo exigido por los bancos privados acreedores y por el FMI.

Para los deudores, el costo del ajuste se ha reflejado no sólo en una disminución radical de su crecimiento económico, sino también en una serie de efectos supremamente graves entre los cuales es preciso destacar:

a) Una considerable transferencia de recursos hacia el exterior, resultante de un ingreso neto de capitales que no alcanza a cubrir los pagos netos por intereses y utilidades

remitidas al exterior. Esta transferencia equivale a un 3.0% del PIB y aun 14.9% del ahorro nacional bruto en el período de la crisis, es decir en 1982-1987. Esto se refleja en una fuerte caída en la inversión, la cual pierde participación e incluso en un PIB que crece lentamente comprometiendo la capacidad de crecimiento futuro de la economía de la región.

b) Un considerable incremento en las tasas de desempleo, acompañado de reducciones significativas en el nivel de ingreso y de consumo de los más pobres y en una reducción en el gasto social de los gobiernos como proporción del PIB a pesar de que este aumenta lentamente, lo cual, como se verá más adelante, ha incrementado la incidencia de la pobreza en toda la región.

c) Un incremento "notableen la inflación y en general en los fenómenos de inestabilidad económica que ponen de manifiesto la existencia de tensiones, dificultades y conflictos incrementados tanto en la producción como en la distribución del ingreso2.

El cociente entre intereses totales pagados y exportaciones de bienes y servicios sigue siendo más alto que antes que se desencadenara la crisis y, aunque ha disminuido respecto a 1982, es todavía incompatible con una economía latinoamericana capaz de crecer sin enfrentar restricciones insalvables por el lado de su capacidad para importar los insumos y equipos necesarios.

Estos costos persistentes van incrementando el atractivo

2. Ver BID. Progreso Económico y Socialen América Latina, Informe 1987, Washington 1987 y CEPAL, "Balance Preliminar de la Economía Lati-noamericana 1987", 22 de Diciembre de 1987.

de comportarse como deudor insolvente y ya no sólo como deudor falto de liquidez, porque la estrechez cambiaría generada por la exclusión de los mercados internacionales de crédito que ello acarrearía, va siendo equiparada poco a poco por las transferencias de recursos por concepto de flujos netos de capital que no alcanzan a cubrir los intereses y utilidades remitidos al exterior.

Aunque los bancos privados acreedores son ahora menos vulnerables a una moratoria latinoamericana que en 1982, el impacto de una situación extrema, como por ejemplo una moratoria más o menos generalizada, sería de todas maneras suficientemente grande como para poner en peligro la estabilidad de un sistema financiero que está sometido a fuertes presiones, como las que se manifestaron en las crisis de las bolsas de valores que amenazaron con una repetición de la historia de 1929, en Octubre de 1987.

En Septiembre de 1985, se planteó la primera gran iniciativa que implica un reconocimiento de la necesidad de buscar una salida macroeconómica a la crisis, en la cual los distintos actores cooperen para lograr un ambiente de crecimiento considerable y sostenido de la economía mundial. Se trataba del Programa de Crecimiento Sostenido, más conocido como Plan Baker.

En este programa se planteaba cambiar el énfasis desde el ajuste externo de corto plazo hacia el fomento de reformas económicas y de un ajuste denominado "estructural" y se prometía conseguir unos 29.000 millones de dólares en créditos frescos de los cuales los bancos privados aportarían unos 20.000 millones. Y dado el énfasis en ajustes "estructurales" el Banco Mundial adquiría más peso

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en relación al FMI en la gestión de la crisis.

Pero el plan no era el resultado de una concertación internacional de gobiernos, bancos privados y entidades internacionales. Se trataba, en lo fundamental, de una iniciativa del gobierno estadounidense en cuya gestación, diseño y anuncio no habían participado ni los bancos privados acreedores ni los países deudores. Y era además una iniciativa que no surgía como resultado de un acuerdo explícito de los gobiernos de los países de origen de los acreedores en torno a reconocer su co-responsabilidad en la superación de la crisis.

Enfrentado a unas condiciones bastante adversas, el Plan Baker naufragó completamente, no logrando revertir la tendencia hacia una disminución en los créditos provenientes de la banca privada y no pudiendo aumentar aquellos provenientes de organismos oficiales nacionales y multilaterales en una cantidad suficiente.

Según cifras del Banco de Pagos Internacionales de Basilea los préstamos de la banca privada a América Latina continuaronreduciéndose desde el nivel de 27.000 millones de dólares anuales, alcanzado en promedio en 1979-81, a 8.500 millones en 1982-84 y prácticamente cero en 1985-86,3

Debido al endurecimiento de las posiciones de acreedores y deudores, en medio del cual naufragó el Plan Baker, la crisis internacional de la deuda externa entró en una nueva fase —la actual— iniciada en 1987, cuya característica central ha sido un visible deterioro en el nivel de cooperación entre acreedores y deudores.

3. Ver Banco de PagosInternacionales, "Fifty-Seventh Annual Report", Basilea, Marzo de 1987, p. 101.

Esto se refleja en la decisión de los grandes bancos norteamericanos e ingleses de hacer provisiones para las deudas de los países en desarrollo, lo cual reitera su decisión de reducir sus compromisos en la región, y se manifiesta también, en la creciente adopción de medidas unilaterales de incumplimiento parcial por parte de los países deudores.

La persistencia de la crisis ha reducido radicalmente el porcentaje de actores que la ven como-una crisis transitoria y de liquidez (más que de solvencia) y esto explica el endurecimiento tanto en la posición de los bancos privados como en la de los países deudores.

De manera que el fracaso de la gestión ortodoxa de la crisis ha generado condiciones aún más difíciles de manejo de la situación, lo cual se ha reflejado en una caída abrupta en las cotizaciones de los pagarés de la deuda externa de los países latinoamericanos en los mercados secundarios internacionales. Y es importante subrayar que esta caída se presenta con anterioridad a la crisis de las bolsas de valores ocurrida en Octubre de 1987.

En busca de una nueva salida

El descuento con el cual se transa la deuda externa latinoamericana en los mercados secundarios ha abierto alternativas mercado que algunos consideran como una salida para la crisis. En lo fundamental estas alternativas consisten en la conversión de la deuda actualmente existente con los bancos privados en bonos convertibles en capital en el país deudor, con lo cual se hace posible:

I) la venta del bono porparte del banco acreedor, lo cual le permite reducir su

nivel de exposición en la región e ir saneando su cartera aunque sea con una pérdida debida al descuento con el cual se transan los bonos de deuda latinoamericana.

II) la compra del bono porparte de un inversionista que obtiene ganancias debido al descuento que logra en la compra, las cuales puede realizar al convertir el bono en moneda nacional del país deudor, a la par, logrando una ganancia de capital importante.

III) el ingreso de capitales alpaís deudor a través de la conversión de los bonos en moneda nacional por parte de su tenedor, lo cual reduce el monto de la deuda externa y en ciertos casos puede generar flujos de inversión extranjera directa como complemento de la conversión antes mencionada.

Lo importante es resaltar que este tipo de mecanismos de mercado no representan una salida para la crisis del endeudamiento externo mientras no se inserten en una estrategia global, en la cual los gobiernos de los países de origen de los deudores asuman la responsabilidad de crear las condiciones en las que estos mecanismos podrían utilizarse masivamente.

Mecanismos de mercado, como los antes mencionados, no se pueden utilizar de manera masiva porque la venta de parte de su cartera con descuento puede "contaminar" el resto de la cartera al hacer evidente que ella no puede seguir siendo contabilizada sin descontar sus valores. Esto pondría a los bancos privados en una difícil situación si no contaran con un respaldo decidido de los gobiernos de sus países de origen en el marco de sus responsabilidades como

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guardianes de la institucionalidad financiera y, en particular, como prestamistas de última instancia, función que ejercen a través de sus Bancos Centrales.

Además, no es clara la posibilidad de masificar el mercado secundario de deuda latinoamericana si persisten el estancamiento y la inestabilidad en la economía de la región. Es poco probable que haya nuevos inversionistas suficientemente numerosos y con capacidad económica suficientemente grande como para asegurar la conversión de una proporción considerable de la deuda, ya que tendrían que invertir en bonos que pueden continuar desvalorizándose. Ello implicaría una pérdida de capital si los mantienen en sus manos, siendo la alternativa la de convertirlos en inversiones directas en países en situación de crisis aguda, sin garantía efectiva alguna de poder reexportar sus capitales en el futuro.

Por último, este tipo de mecanismos les plantean problemas monetarios y cambiarios a los países deudores mismos porque el flujo de bonos convertidos en moneda nacional puede constituirse en una fuente de considerables expansiones en la base monetaria. Y, por cierto, desde el punto de vista de consideraciones de más largo plazo, la conversión de la deuda en inversión extranjera directa puede ser controvertida, también, por lo que significa como desnacionalización de sectores importantes de la economía, lo cual implica la necesidad de introducir limitaciones en cuanto al destino de los recursos involucrados.

Pero es evidente que este tipo de mecanismos podría jugar un rol importante en el proceso de reabsorción de la

crisis del endeudamiento externo; si los bancos privados acreedores fueran respaldados activamente por sus gobiernos y si la conversión de la deuda se diera en un contexto de concertación internacional para el crecimiento y el desarrollo sostenido de la economía mundial y, especialmente, de las economías de los países deudores de la periferia menos desarrollada.

Esa concertación no será efectiva, desde el punto de vista de los objetivos de crecimiento, si no incluye un flujo sostenido de recursos "frescos" que permitan incrementar considerablemente la capacidad de importación de los países deudores, más allá de lo que se logre por la vía de convertir parte de la deuda antigua. Y para asegurar ese flujo de recursos nuevos se requiere el desarrollo de instituciones y mecanismos que vayan mucho más allá del problema de la conversión de la deuda actualmente existente. Y estas tienen que ser instituciones financieras nuevas.

Deuda externa y deuda social

Uno de los aspectos más preocupantes del conjunto de efectos económicos y sociales negativos que ha tenido la crisis del endeudamiento externo en los países latinoamericanos es el retroceso que se ha experimentado en el frente de la erradicación de la pobreza, entendida como la existencia de hogares que no alcanzan a cubrir un conjunto de necesidades básicas.

De acuerdo a estimaciones conjuntas de la CEPAL y el PNUD, realizadas en 1980, un 39.0% de la población latinoamericana no alcanzaba a superar la línea de pobreza en 1970, aunque este porcentaje variaba considerablemente de país en país (desde un 8.0% en

Argentina a un 65.0% en Honduras) y entre áreas urbanas (26.0%) y rurales (62.0%).

Esta situación representaba, sin embargo, un avance considerable con respecto a 1960, cuando el porcentaje de pobres alcanzaba a un 49.0%, y este avance se había logrado con un crecimiento de alrededor de un 27.0% en el PIB per cápita, por lo cual podría concluirse, como primera aproximacióngenérica, que_ cada punto porcentual avanzado en el camino de la erradicación de la pobreza requeríaaproximadamente de un 2.7% de crecimiento del PIB per cápita.

Entre 1970 y 1980 se logró un avance ulterior de 6 puntos alcanzándose aproximadamente un 33.0 % de pobres en 1980, pero este avance implicó un crecimiento de aproximadamente un 30.0% en el PIB per cápita. De manera que una reducción de un punto en el porcentaje de pobreza requirió un crecimiento de un 5.0% en el PIB per cápita en esa década.

Esto muestra que los avances en la erradicación de la pobreza no son lineales, que pueden tornarse cada vez más difíciles, pero también muestra que no basta con el crecimiento de la producción per cápita ya que también inciden factores que tienen que ver con el tipo de desarrollo y, particularmente, con los aspectos distributivos de éste.

En la primera mitad de la década actual se experimentó un retroceso, volviendo la pobreza a su nivel de 1970, es decir, a un 39.0% en América Latina en su conjunto. Este retroceso estuvo acompañado de una disminución en el PIB per cápita de aproximadamente un 7.3% (esto es -7.3%), y de una disminución del ingreso nacional per cápita de aproximadamente un 16.9%

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(es decir 16.9%), debida al efecto adicional de los pagos por intereses al exterior.

Esto ilustra la magnitud de la recesión experimentada, y aunque el PIB per cápita aumentó en un 2.0% durante el período 1986-1987, y el ingreso nacional per. cápita lo hizo en un 2.4%, es poco probable que esto se haya reflejado en una disminución perceptible del porcentaje de pobreza alcanzado en 1985.

De manera que existe en América Latina una deuda social que tiene un componente histórico o heredado que se refleja en la existencia de alrededor de un 33.0% de pobres a comienzos de la década de los 80's y un componente coyuntural que se ha generado como contrapartida del ajuste requerido por el servicio de la deuda externa, al cual puede atribuírsele el incremento de seis puntos porcentuales en el porcentaje de pobres ocurrido entre 1980 y 1985.

Por cierto, las variaciones en el porcentaje de pobres son sólo el aspecto más dramático de la deuda social, porque también existe un componente coyuntural de la deuda social que se expresa en el empeoramiento de las condiciones de vida de amplios sectores que, aunque de pocos recursos, no están por debajo de la línea de pobreza.

Una forma diferente de evaluar la magnitud de la deuda social coyuntural, manteniendo la medición en términos de variaciones en el porcentaje de pobres, consiste en considerar como partes de ella tanto el incremento coyuntural experimentado por el porcentaje mencionado como, también, el terreno perdido en el proceso de avance hacia la erradicación de la deuda social histórica o heredada.

Desde este punto de vista se hubiera esperado un avance de por lo menos tres puntos entre 1980 y 1985, si se supone más o menos el mismo ritmo de progreso en la erradicación de la pobreza que se alcanzó en la década de los 70's (seis puntos en una década).

Si se acepta este enfoque de la deuda social coyuntural su magnitud se ubica alrededor de nueve puntos porcentuales en 1985, lo cual implica que un 23.0% de los pobres de América Latina deben su condición al manejo recesivo que se le ha dado a la crisis de la deuda externa en el marco de una estrategia ortodoxa. Esta deuda social coyuntural debiera ser de más fácil erradicación porque parte de ella corresponde a un empeoramiento en el nivel de vida de sectores que ya habían superado la línea de pobreza con anterioridad. Pero la pobreza coyuntural también puede transformarse en pobreza estructural si las condiciones persisten durante un período prolongado, y ello puede incrementar las dificultades que implica su erradicación.

Dado que las tasas internacionales de interés real del período 1920-1979 muestran un promedio ligeramente superior a un 1.0% anual (es decir que las tasas nominales superaban en un 1.0% a la inflación aproximadamente), y dado que el promedio del período 1960-1979 es de un 1.39Í anual, serían históricamente normales unas tasas de interés nominales que sólo alcanzaran una magnitud equivalente a la mitad de la que han registrado las tasas internacionales en la presente década.

Si se excluye la parte de los intereses que puede considerarse históricamente excesiva (la mitad), aunque sea sólo de la parte de la deuda externa contratada a tasas de interés

flotantes (un 80.0% de la deuda total), puede calcularse un ahorro anual de divisas equivalentes aaproximadamente un 40.0% de los intereses que se pagaron efectivamente, ahorro que hubiera permitido impor-taciones adicionales. Dado que la crisis se ha caracterizado por un estancamiento de la producción interna debido al estrangulamiento externo reflejado en la insuficiente capacidad para importar, estas importaciones adicionales hubieran permitido alcanzar niveles de producción interna bruta superiores a los que se registraron efectivamente.

Este solo factor, sin considerar cambio alguno en las exportacioneslatinoamericanas y en sus precios internacionales, habría permitido un crecimiento de un 9.5% en el PIB per cápita entre 1980 y 1985 lo cual podría haber implicado alrededor de dos puntos menos en el porcentaje de pobreza (en lugar de los seis puntos más realmente se registraron)4

Además es necesario considerar el hecho de que al reducirse la transferencia de recursos al exterior, el ingreso nacional per cápita hubiera aumentado más que el producto interno bruto per cápita (por lo menos un 10.0%). Esto reafirma la posibilidad de haber logrado un avance en la erradicación de la pobreza de dos puntos porcentuales en la primera mitad de la década, aunque fuera de magnitud inferior a lo que correspondería de acuerdo a lo alcanzado en la década anterior.

4. El autor ha reportado estoscálculos detalladamente en Osear Landerretche, "Deuda Externa y Erradicación de la Pobreza: Bases para una Estrategia Regional", Documento preparado para la Consejería para el Desarrollo Social de la Presidencia de la República de Colombia en el marco del Proyecto COL/87/ 025 del PNUD, 30 de Junio de 1988.

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De todas maneras, los intereses excesivos por si solos explican ocho de los nueve puntos de diferencia que existen entre los porcentajes de pobreza que debieron haberse alcanzado en 1985 de acuerdo a la tendencia de la década anterior (es decir un 30.0% de pobres) y lo que realmente se registró (es decir, un 39.0%). En efecto, de no haberse pagado y con una política razonable de utilización de la capacidad de importación, la pobreza pudo haber alcanzado alrededor de un 31.0% en 1985.

Sin embargo, estos cálculos deben manejarse con cuidado porque, como ya se vio al contrastar el progreso logrado en la década de los 60's con el logrado en la década de los 70's, la erradicación de la pobreza no sólo depende del ritmo de crecimiento sino también del tipo de desarrollo que se promueva.

Un desarrollo excluyente y concentrador como el que se generalizó en muchos países latinoamericanos en la década de los 70's, es forzosamente menos eficaz en cuanto a la erradicación de la pobreza que un desarrollo participativo, integrador y progresivo en cuanto a la redistribución de la riqueza y del ingreso.

Hacia una estrategia de erradicación conjunta de la pobreza y de la crisis de la deuda

El mecanismo central de una solución efectiva puede ser la creación de un Servicio Multilateral de Conversión de la deuda externa de la cual son acreedores los bancos privados, que compraría la deuda de estos bancos con bonos que generarían un rendimiento equivalente al interés promedio existente en el mercado internacional. Pero estas compras se harían con un descuento

que puede ser inferior al que exista en el mercado secundario al implementarse el mecanismo (para incentivar la participación de los bancos privados en la solución), descuento que se le trasladaría a los deudores en la forma de una reducción en el monto adeudado y, por lo tanto, en los intereses y amortizaciones que deberían pagar anualmente.

Este mecanismo permitiría convertir de manera gradual pero rápida, la deuda de los países en desarrollo con la banca privada, en deuda, parcialmente condonada, con un organismo multilateral.

Pero este mecanismo debería ir acompañado de una política de apoyo de los bancos centrales de los países más desarrollados hacia los bancos privados afectados por la venta de parte de su cartera con descuento y, por cierto, debería ir acompañado de una concertación internacional para reducir las tasas de interés hasta niveles más acordes con la experiencia histórica anterior a la crisis; lo cual se constituiría en una segunda fuente de alivio para los países deudores, adicional a la condonación parcial.

Esta reducción en las tasas de interés debe ser parte de una concertación más general en la cual los gobiernos de los países más desarrollados se comprometan a liderar un proceso de crecimiento sostenido de la economía mundial y a cooperar con los países menos desarrollados; cooperar no sólo en la solución de los problemas de la deuda sino también en la estabilización de los flujos de comercio exterior y en el mejoramiento de los términos de intercambio obtenidos por estos países.

Para que esta estrategia sea posible se requieren ciertas

condiciones políticas porque en ella es fundamental la participación de los gobiernos tanto de los países más desarrollados (de los cuales son originarios los acreedores) cómo de los países deudores menos desarrollados (en particular, los de América Latina) que deben jugar un papel crucial.

En el caso de los países más desarrollados se requiere incrementar el nivel de conciencia de la crisis y de las amenazas que ella implica; se necesita elevar el nivel de reconocimiento de la co-responsabilidad que les corresponde en la búsqueda de una salida que evite un descalabro de la economía mundial similar al ocurrido en los años 30's y, por sobre todo, es necesario crear las condiciones para que se desarrolle una fuerte voluntad política que respalde acciones como las que se requieren.

Esa voluntad política puede lograrse apelando al espíritu humanitario de la opinión pública de las democracias más desarrolladas y apelando, también, al fundamento igualitario en el que se basan sus instituciones políticas; fundamento que contrasta con las leyes económicas predominantes en sus economías de mercado capitalistas, en las cuales sobresale el afán de lucro privado y la insolidaridad.

Pero ello se requiere que los países de la América Latina y, en general, los países deudores menos desarrollados, logren ganarse el respaldo de la opinión pública de los países desarrollados. Esto implica, en primer lugar, garantizar que el alivio en las restricciones externas no será canalizado hacia el consumo suntuario y la fuga de capitales de los sectores más acomodados de estos países deudores.

Y es allí donde entra a jugar un rol fundamental la estrate-

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gia de erradicación de la pobreza en la búsqueda y en la construcción de una salida a la crisis de la deuda externa de América Latina y de los países menos desarrollados en general.

Del lado de los países deudores, la construcción de una salida conjunta para los problemas de la crisis de la deuda externa y de la erradicación de la pobreza, requiere que ellos lancen una iniciativa que gane respaldo en la opinión pública de los países más desarrollados para que se traduzca en voluntad política en sus gobiernos.

Para que una iniciativa de ese tipo tenga credibilidad ella tiene que basarse en una concertación muy amplia, la cual puede involucrar, en una primera etapa, al conjunto de los países latinoamericanos. Pero la credibilidad requiere, además, que los gobiernos latinoamericanos establezcan un conjunto de principios que garanticen que los países más pobres y/o más endeudados reciban un alivio proporcionalmente mayor.

Dada la forma en que Colombia ha encarado el problema de su deuda externa y dado el compromiso del actual gobierno con la erradicación de la pobreza, el país puede jugar un rol fundamental de liderazgo en la construcción de la concertación internacional requerida por esta estrategia. Particularmente porque su imagen como deudor, en los países más desarrollados, es mejor que la de la gran mayoría de los países latinoamericanos.

Si se iniciara en el presente año, lo cual es ya bastante improbable, una iniciativa como ésta pasaría a ser un ingrediente de la contienda electoral presidencial en los EEUU, en la cual se observa la posibilidad

de que se produzca el triunfo de un candidato demócrata claramente comprometido con políticas externas que él mismo ha caracterizado como similares a las de la Alianza para el Progreso.

Pero la credibilidad no puede construirse de la noche a la mañana y se requerirá de un período inicial de transición de uno o dos años en el cual se implemente un alivio de la carga de la deuda a través de mecanismos transitorios que le permitan a los países deudores la implementación de los cambios económicos, sociales y políticos necesarios para iniciar un proceso de desarrollo acorde con los objetivos buscados.

Durante ese período de transición deben construirse, simultáneamente, los mecanismos más permanentes de gestión de la conversión de la deuda y el apoyo político requerido por ellos.

Esto plantea la posibilidad de una nueva forma de monitoreo y de condicionalidad, en la cual las metas se establezcan en función de lograr un crecimiento adecuado y un progreso social acelerado. Obviamente un monitoreo de este tipo debería basarse en organismos internacionales de un nuevo tipo, relacionados de una u otra manera con el Servicio Multilateral de Conversión de la dejada mencionado más arriba, y con participación activa de los Gobiernos Latinoamericanos.

Colombia: ¿Diferenciación o Liderazgo?

Colombia se ha caracterizado por un nivel de endeudamiento menos crítico que el de otros países latinoamericanos, y por un desempeño económico más estable, que se ha reflejado en una recesión más

suave y en una inflación menor que la de la mayor parte de la región.

Sin embargo, en el campo del desempleo, el desempeño de la economía colombiana no presenta las mismas ventajas respecto de las demás econo-mías latinoamericanas, lo cual evidencia que se ha incurrido en un costo social importante. Dado que según estimaciones recientes de PREALC (OIT), una parte importante del incremento en la pobreza producto del ajuste externo se ha debido al incremento notable en el desempleo urbano, es razonable pensar que el desempeño social de Colombia ha sido bastante peor que su desempeño económico, cuando se hacen comparaciones con los demás países de la región.

La estrategia colombiana, en lo que se refiere a su deuda externa, ha buscado diferenciar a Colombia de los demás deudores latinoamericanos, mostrando que en su caso los problemas son efectivamente menores y que pueden superarse si no se interrumpen los flujos normales de financiamiento externo.

Por ello es que Colombia ha tratado por todos los medios de evitar una reprogramación de su deuda y, ha tratado de evitar que sus programas de ajuste sean vistos como imposiciones del FMI: la esencia de su posición ha sido la de buscar una imagen dé deudor que cumple rigurosamente con sus compromisos y que toma las medidas internas que se requieran para hacer posible ese cumplimiento, sin necesidad de que organismos internacio-nales interfieran en el diseño de esas medidas.

Sin embargo, el ajuste colombiano ha sido esencialmente ortodoxo, tal como hubiera ocurrido si en vez de una "monitoria" del FMI se hubiera dado un

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programa de ajuste con ingerencia más evidente y formalizada de esa entidad, como ha ocurrido en la mayo ría de los principales deudores latinoamericanos.

Por cierto, la magnitud de los efectos económicos negativos no ha sido tan grande como en otros países, en parte porque las condiciones iniciales no eran tan graves (las reservas internacionales colombianas eran bastante altas en 1982), y en parte, porque se han dado condiciones favorables que han reforzado el ajuste sin necesidad de restricciones adicionales. Este fue el caso de la mini-bonanza cafetera de 1986 y de la maduración de los planes de exploración y de explotación de hidrocarburos que se hace manifiesta en años recientes.

Sin embargo, los acreedores no han reconocido las especificidades de la situación colombiana en toda su dimensión, han incrementado las dificultades que enfrenta el país para lograr créditos nuevos y, en cualquier caso, no han proporcionado un flujo de capitales suficientemente grande como para cubrir los pagos por intereses y las remesas de utilidades al exterior. De esta forma Colombia ha venido siendo un exportador neto de capitales (transfiriendo recursos potencialmente ahorrables al exterior) desde hace algún tiempo.

De hecho, aunque Colombia no ha reprogramado su deuda y ha insistido en cumplir con sus compromisos de manera estricta, lo que ha obtenido a cambio es una forma indirecta de refinanciamiento parcial, en la cual, no se puede ocultar el carácter no voluntario de buena parte de los créditos otorgados por los bancos privados.

Además, el país ha obtenido condiciones relativamente más onerosas que las acordadas en las reprogramaciones de la deuda externa de otros países latinoamericanos5, de manera que el costo de buscar una imagen de deudor verdaderamente solvente y responsable ha sido considerable.

Esto demuestra que la de terminación de los bancos privados en cuanto a reducir sus compromisos en la región es superior a cualquier consideración objetiva de la situación macroeconómica de los deudores, lo cual reafirma la imposibilidad práctica de lograr una salida eficaz para la crisis del endeudamiento externo latinoamericano sobre la base de cooperar con la banca privada y sin que exista una estrategia más profunda y comprehensiva de manejo de la crisis.

Dado el endurecimiento de las posiciones de deudores y acreedores y la nueva fase en la que ha entrado el problema de la deuda externa latinoamericana desde 1987, Colombia se enfrenta de manera cada vez más urgente a la disyuntiva entre una política de insistencia en su estrategia de diferenciación, que implica costos considerables y beneficios cada vez menores, y una política de refinanciación abierta que sería, además, compatible con un rol protagónico del país en los procesos de concertación que se requieren para construir una salida seria para la crisis como la que se ha propuesto en este documento.

5. Un excelente estudio sobre la deu-da externa colombiana es José A. Ocampo y Eduardo Lora, Colombia y la Deuda Externa: de la moratoria de los treintas a la encrucijada de los ochentas, Tercer Mundo Eds-FEDESARROLLO, Bogotá, Mayo de 1988.

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Sección: Política Mundial

Colombia y el SectorEmpresarial Ante la Evolución de la Economía Internacional: Un Debate Introductorio

Mauricio Reina E.*

*Investigador del Centro de EstudiosInternacionales y de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes.

El sector externo constituye un elemento central en la evolución de la economía colombiana, no solo a nivel macroeconómico, sino a nivel macroeconómico como objetivo de gran potencial para las ventas de las empresas nacionales. En el primero, basta recordar cómo nuestra situación de país periférico ha hecho que la dinámica de la economía nacional haya estado determinada por la evolución del sector externo, desde nuestra articulación al sistema económico internacional. En el segundo, la evolución reciente del comercio exterior colombiano señala perspectivas alentadoras.

En efecto, las exportaciones colombianas en los últimos años se han caracterizado por una acelerada diversificación de productos, que parece romper definitivamente la condición de país monoexportador, así como por una multiplicación, menos acentuada pero igualmente definida, de los mercados a los cuales exportamos. Las ventas al exterior pueden constituirse en una atractiva alternativa frente a los mercados domésticos, los cuales tienden a ser bastante inestables en el mediano plazo, saturándose rápidamente en muchos casos.

Sin embargo, el adecuado aprovechamiento del potencial que representan los mercados extranjeros depende, al menos, de tres elementos: primero, un conocimiento suficiente por parte del sector empresarial de la evolución de la economía mundial y su significado para el comercio exterior colombiano; segundo, el análisis de las posibilidades y los obstáculos que ofrece la formulación de la política exterior colombiana y su marco institucional; tercero, una acción decidida por parte del sector privado para asumir un papel central dentro de la formulación y ejecución de la política comercialcolombiana, tanto a nivel doméstico como en el exterior, en apoyo de una decisión estatal de mejorar y maximizar la inserción internacional de Colombia.

Evolución reciente de la economía internacional y sus perspectivas

Durante cuarenta años las economías occidentales han confiado en el crecimiento de los Estados Unidos como motor del engranaje económico mundial. Ninguna de las economías capitalistas más prósperas ha sido capaz de crecer sin una expansión de sus exportaciones, siendo el mercado norteamericano el principal factor estimulante.

La recuperación de la recesión de 1981-1982 aparece como la última manifestación de ésta situación. Bajo los lineamientos económicos del presidente Reagan, la economía norteamericana ha jugado nuevamente el papel de "locomotora" de la economía mundial desde 1983, con un desempeño envidiable en algunos frentes: seis años de crecimiento continuo en la producción, disminución sostenida en el desempleo y el mantenimiento de altos niveles

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de vida para los norteamericanos.

Sin embargo, ello se ha dado con un inmenso costo en términos de desequilibrios macroeconómicos: un descomunal déficit fiscal, un déficit comercial que apenas parece ser controlable, y una creciente dependencia de los capitales extranjeros, tanto de préstamo como de riesgo, que hacen de los Estados Unidos el mayor deudor del mundo.

Es evidente que, en esas condiciones, la situación de liderazgo actual de la economía norteamericana no es sostenible. La era de la "Reaganomics" y sus secuelas, ha de terminar con la era Reagan. El próximo presidente de los Estados Unidos tendrá que adoptar políticas drásticas tendientes a reducir los desequilibrios fiscal y comercial. Los dos candidatos presidenciales, George Bush y Michael Dukakis, parecen estar sesgados —aunque con diferente intensidad— hacia políticas proteccionistas. Sea que éstas se terminen adoptando o no, lo cierto es que desde ya la sola caída del dólar ha empezado a reducir los niveles de importaciones de los Estados Unidos, y esta tendencia tendrá que acentuarse si es que el nuevo presidente quiere solucionar los desequilibrios macroeconómicos.

Pero la reducción del déficit comercial de los Estados Unidos no vendría sola. Ello significaría la reducción de una demanda por productos extranjeros de más de US$ 150.000 millones, que significan en términos de empleo algo así como 4 millones de trabajadores del resto del mundo. Evidentemente, está reducción de las importaciones afectaría principalmente a Alemania y Japón, quienes deberán enfrentarse a un largo período

De descenso de sus exportaciones. Para luchar contra la recesión estos países deberán reestructurar sus economías hacia un crecimiento estimulado desde adentro, y Japón parece ser el llamado a adaptarse mejor a las nuevas condiciones.

Dentro del relativamente magro crecimiento presentado por las. economías industrializadas en el último año (2.7%), el Japón presentó el desempeño más sobresaliente (3.5%), por encima de los Estados Unidos (2.7%) y Alemania (1.5%). El bajo crecimiento de la economía alemana, así como las perspectivas planteadas anteriormente para la economía norteamericana, parecen ubicar actualmente, como líder de la evolución económica mundial al Japón. Sin embargo, la gran interdependencia existente entre estas tres economías, no sólo a nivel comercial sino financiero, hace que no se pueda pensar sólo en el Japón como la nueva fuerza motriz de la economía mundial.

La posibilidad de evitar una próxima recesión a nivel mundial depende de una cuidadosa articulación de políticas monetarias y fiscales entre las tres mayores economías del mundo: Estados Unidos, Alemania y Japón. Las tres podrían representar conjuntamente el papel que desempeñaron los Estados Unidos durante cuarenta años. Si ellas se pusieran de acuerdo acerca de un conjunto de políticas económicas, el resto del mundo no tendría otra alternativa que seguirlas. Esto significaría una economía mucho más integrada, con flujos crecientes de comercio hacia un sistema transnacional en el largo plazo y una suerte de liderazgo múltiple sin una hegemonía directriz singular.

Sin embargo, esto presupone el deseo de subordinar los

objetivos nacionales al bienestar mundial, y la soberanía económica es uno de los elementos más inflexibles en el panorama internacional.

De cualquier manera los pasos hacia esa coordinación ideal de las tres economías más grandes del mundo en el mediano plazo, dependerán de manera decisiva de las intenciones y la habilidad del próximo presidente de los Estados Unidos. Así que habrá que esperar pacientemente.

Por el momento, los pronósticos para este año señalan una nueva disminución en la tasa de crecimiento de las economías industrializadas, la cual se ubicaría alrededor del 2.5%.

Ante este panorama incierto, algunos no se han dormido y han dado un gran salto, resultado de un esfuerzo de varios años: los tigres asiáticos. Los llamados Nuevos Países Industrializados —Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong y Singapur— han presentado un crecimiento sostenido a lo largo de la década, pero particularmente marcado en los últimos tres años. Se calcula que sólo Corea y Taiwan obtuvieron el año pasado un superávit comercial de 21.000 millones de dólares que tiende a crecer sostenidamente en el presente año, siendo su proyección de alrededor de US$ 29.000 millones para el final de 1988.

Esta presencia de las economías del sudeste asiático como protagonistas de primer orden en el escenario internacional, es otro hecho que señala la etapa de transición por la que pasa la economía mundial.

El replanteamiento de la economía internacional representa un reto para las economías periféricas, las cuales deben ubicarse de la mejor manera posible de acuerdo a sus

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potenciales económicos y políticos. Para la economía colombiana la reciente consolidación de nuevos productos de exportación, así como la exploración de nuevos mercados, representan elementos centrales para procurar un mejor posicionamiento a mediano plazo dentro de la economía mundial.

Evolución reciente de las exportaciones colombianas

Como se mencionó anteriormente, las exportaciones no tradicionales han tenido un desempeño altamente satisfactorio en los últimos años. Basta señalar como en el año pasado el buen comportamiento de las exportaciones de la minería, así como el de las menores, contrarrestaron casi en su totalidad la caída del 45% en el valor de las ventas externas de café. En efecto, las exportaciones totales solo descendieron en un 3.5% entre 1986 y 1987, merced a un aumento del 190% en las exportaciones de hidrocarburos, del 35% en las de carbón y del 16% en otros productos menores.

Dejando de lado el espectacular desempeño del sector minero, resulta interesante evaluar brevemente, el comportamiento de algunas exportaciones menores, sector de importancia para observar el desempeño empresarial privado reciente.

El aumento del valor de las exportaciones menores ya alcanza dos años consecutivos. Después de un notable estancamiento en la primera mitad de la década, su crecimiento fue del 15% en 1986 y del 16% en 1987, producto de unos mejores precios internacionales y de mayores colocaciones en los mercados extranjeros.

Un análisis de la composición de las exportaciones menores

por sectores para 1987 muestra que el 61% fueron de origen industrial, el 35% agrícolas y el 4% provenientes de la minería (distintas al carbón y a los hidrocarburos). Estas últimas, a pesar de su baja participación, mostraron el más alto dinamismo al crecer en un 35%, frente a un 20% de las industriales y un 11% de las agrícolas.

Dentro de las exportaciones mineras, sobresalen por su buen comportamiento las piedras preciosas con incremento del 75% en sus valores exportados, así como otros productos minerales distintos del platino y los coques y semicoques, con un crecimiento del 51%.

En el sector industrial tuvieron un crecimiento sobresaliente las exportaciones de cemento (43%), las de artes gráficas (41%), las de productos químicos (18%), las de ferroníquel (23%), las de confecciones (17%), y las agrupadas bajo el rubro de "otras industriasmanufactureras" que con un crecimiento del 75% mostraron el mayor dinamismo dentro de las exportaciones industriales, reiterando así el movimiento creciente hacia la diversificación en este sector.

Al interior de las exportaciones agropecuarias, el banano y las flores siguieron ganando mercados, creciendo su valor exportado en 13% en cada caso. Otros productos con un desempeño favorable en este sector fueron la carne de bovino (crecimiento del 63%), el cacao (212%), y las langostas, crustáceos y moluscos congelados (21%).

Esta breve reseña muestra una expansión de las exportaciones no tradicionales, caracterizada por una sorprendente diversificación de productos, que da claras señales positivas y alentadoras para los empresa-

rios que deseen acometer la conquista de los mercados ex ternos.

Estos mercados, a su vez, han mostrado una dinámica muy interesante. Aunque para 1987 los Estados Unidos seguían siendo el mejor comprador de exportaciones menores colombianas (41% del total) las ventas al Japón crecieron sensiblemente a lo largo de 1987 (33%), así como a Italia (58%), Perú (40%) y Bolivia (53%). Así mismo, es relevante anotar como las compras por parte de países distintos a nuestros socios comerciales tradicionales (Estados Unidos, Japón, C.E.E., ALADI, crecieron en un 74%.

Lo anterior brinda una visión clara del gran dinamismo de la diversificación de los mercados de nuestras exportaciones menores, lo cual constituye un indicador adicional del amplio potencial de los mercados externos para los productos colombianos.

El cambiante perfil de la economía mundial, así como la creciente expansión y diversificación de las exportaciones menores y sus mercados, señalan claramente una perspectiva promisoria para el sector privado productivo, tanto para abordar nuevos mercados externos como para expandir sus ventas.

Sin embargo, el mejor aprovechamiento de este potencial se debería dar en el marco de una política comercial coherente por parte del país, que se integre con los otros elementos de la política externa.

La creciente complejidad del sistema mundial ofrece a los países pequeños nuevas posibilidades de transacción, apoyadas en un adecuado manejo de la interdependencia de los asuntos que se negocian en el ámbito internacional. Evidentemente, esto implica

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una utilización conjunta de variables económicas y políticas, que puede significar un fortalecimiento de la capacidad negociadora de los países más débiles económica o militarmente.

Un presupuesto indispensable para explotar adecuadamente ese poder emergente en el ámbito internacional, es que el país en cuestión tenga un manejo articulado y coherente de los distintos frentes de su política exterior.

Desafortunadamente, Colombia ha carecido de lo que podríamos llamar una política exterior integral.

Perfil de la política exterior colombiana

El perfil que ha presentado históricamente Colombia en su proyección internacional y en la dirección de sus asuntos externos, y la inconsistencia que se ha presentado en muchos casos en el planteamiento del discurso económico respecto al político en el campo internacional, permiten afirmar, en términos generales, que la política económica internacional de nuestro país no ha hecho parte de un todo articulado y coordinado.

A pesar de ello, en los últimos años se ha hecho explícito un viraje en el sentido de reforzar la presencia de Colombia en los escenarios internacionales. En la medida en que se ha ido incrementando el perfil de nuestra política exterior, se han hecho evidentes algunos elementos que entorpecen la formulación e implementación de una política internacional adecuada a las necesidades de proyección mundial de nuestro país.

A lo largo de la mayor parte de este siglo la política exterior colombiana se ha caracte-

rizado por su bajo perfil y el reconocimiento explícito y rígido del liderazgo de Estados Unidos en el hemisferio. En efecto, a partir de la década de los años veinte y hasta los sesenta, Colombia se constituyó en un ferviente defensor de las ideas panamericanistas, situación que se reflejaba en una proyección internacional restringida a los intereses y formulaciones de los Estados Unidos. Esta actitud política encontró su complemento en una relación económica dinámica con los Estados Unidos, acompañada inclusive de grandes dosis de asistencia técnica norteamericana al país. Esta asistencia financiera y técnica terminará por proyectarse en la definición de instituciones de manejo económico y estrategias de desarrollo que van a determinar, notablemente, los destinos de la economía colombiana durante un período de tiempo considerable. Esta larga etapa de actitudes férreamente pro estadounidenses encuentra su único interregno significativo en lo económico en la década de los cincuenta. En ese entonces, como resultado del auge de las ideas dependentistas y cepalistas de los economistas latinoamericanos, el país opta por un esquema de desarrollo más orientado hacia la economía doméstica, apoyado en políticas proteccionistas de sustitución de importaciones dé bienes de consumo y algunas materias primas.

Pero es solamente hasta el gobierno de Carlos Lleras Restrepo cuando las manifestaciones más incipientemente autonómicas alcanzan una proyección significativa. En lo político, la administración Lleras no escapó a la tendencia de otros gobiernos de la región de tomar como estandarte la necesidad de adelantar reformas sociales significativas en nuestros países, dentro de un ámbito de gestión especialmente regional.

En lo económico, Los síntomas de agotamiento del esquema de sustitución dé importaciones condujeron a las economías de la zona a adelantar estrategias de integración económica y búsqueda de soluciones a las restricciones del sector exter-no. Tal vez el punto culminan-te de esta política se encuentra en el célebre enfrentamiento de la administración Lleras con el Fondo Monetario Internacional, que condujo' al establecimiento del estatuto cambiario como hábil salida frente a las exigencias del FMI de una devaluación masiva. Este hecho constituyó no sólo la consolidación de uno de los instrumentos vertebrales del manejo económico del país, sino la exaltación de una posición más relativamente autónoma frente a los condicionamientos del Fondo, afines a los intereses de los Estados Unidos.

En lo que se refiere a experiencias más recientes, la administración del Presidente Alfonso López Michelsen marca el comienzo de una fase ascendente en el protagonismo colombiano en los asuntos internacionales, que habría de mantenerse, con matices polí-ticos diversos, a lo largo de las dos administracionessiguientes. En efecto, la administración López buscó redefinir las relaciones con los Estados Unidos para lograr un mayor margen de autonomía relativa en la formulación de sus políticas, basado en la búsqueda de una "emancipación económica" que le otorgara un mayor espacio de independencia. López adelanta una gestión diplomática básicamente presidencial en un esquema mixto de bilateralidad y multilateralidad en sus relaciones con Estados Unidos y los demás países latinoamericanos.

Las condiciones relativamente favorables que enfrentó tanto el campo externo como

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en el interno, le posibilitaron adelantar una política exterior de corte pragmático que permitió una inserción más diversificada del país en los asuntos internacionales. Por su parte, la administración del Presidente Julio Cesar Turbay Ayala adelantaría una política exterior que, si bien buscaba mantener una notable proyección en el concierto internacional, representó un giro notorio en la dirección política hacia la cual apuntaba. En efecto, Turbay siempre hizo explícito un gran interés de colaboración estrecha con Washington que habría de marcar decisivamente todas las acciones de su política exterior. Esta posición se fue radicalizando en la medida en que, acontecimientos políticos externos e internos condujeran a su gobierno a adelantar acciones que significaban un fortalecimiento de su posición anti-comunista y pronorteamericana. En algunas de estas acciones comienza a notarse la limitación inherente al fraccionamiento de la política.

El momento de mayor proyección de la política exterior colombiana se logra, sin duda alguna, en la primera parte de la administración del Presidente Belisario Betancur. Con un viraje ideológico significativo respecto a Turbay, Betancur adelanta una gestión diplomática netamente presidencial, que privilegia los mecanismos multilaterales por encima de los bilaterales y que apunta hacia un fortalecimiento de los intereses regionales frente a las exigencias norteamericanas. Finalmente, la imposibilidad de compatibilizar la crisis económica con otras restricciones internas y políticas de variada índole, condujo a un notable deterioro de la posición internacional de Colombia hacia el final de su mandato.

En términos generales se puede afirmar que en la me-

dida en que el país ha buscado una mayor presencia en el contexto internacional, se ha hecho más evidente la necesidad de mantener una sólida coherencia entre los planteamientos políticos y las condiciones que debe enfrentar la política económica externa y, en términos más generales, aún, la necesidad de mantener una articulación armónica y consistente entre los diversos niveles en los que se adelanta, en la práctica, la política exterior. Para ello se hace necesario la búsqueda de una mejor articulación entre las instituciones encargadas de la formulación y ejecución de la política exterior colombiana.

Fraccionamiento institucional de la política exterior

Colombia, como muchos países de la región, se ha caracterizado por tener una gran fragmentación en el ámbito de su política exterior, que parte desde el ámbito institucional en sí mismo. El Ministerio de Relaciones Exteriores —que en principio debería ser el organismo rector de la política exterior— ha cedido terreno históricamente frente a otras instancias institucionales en el manejo de la cuestión externa, quedando relegado al ejercicio de la discrecionalidad presidencial para delimitar los alcances de sus acciones. Es así como la importancia relativa que alcanza la cancillería en cada administración presidencial depende totalmente del estilo diplomático adoptado por el mandatario de turno. Lo que sí es cierto es que entidades como PROEXPO e INCOMEX, así como algunos gremios de productores y ex-portadores, han asumido el control de la estrategia comer-cial del país, al tiempo que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se encarga de coordinar la política económica internacional con

especial énfasis en asuntos financieros y cambiarios.

El Ministerio de Relaciones Exteriores, a pesar de asistir a las juntas directivas de INCOMEX y PROEXPO, y contar con la Sub-secretaría de Asuntos Económicos para el estudio de proyectos, convenios y en general para participar activamente en la toma de decisiones, ha ido delegando funciones para convertirse en un instrumento tramitador de gestiones de dichas entidades. La vigencia y el fortalecimiento del INCOMEX y de PROEXPO como organismos rectores de la política comercial obedece en gran parte a su sólido respaldo presupuestal. Esto ha permitido que las dos entidades cuenten con un grupo profesional de alto nivel técnico que les ha significado la posibilidad de adelantar una notable labor en el mantenimiento de la estabilidad externa de la economía de lo comercial.

Dentro de las funciones del INCOMEX sobresale el participar en la formulación de la política de comercio exterior materializada en la suscripción de convenios, celebración de tratados y fijación de directrices en general, así como la ejecución de dicha política mediante la tramitación y el control de exportaciones e importaciones.

A PROEXPO le corresponde básicamente promover el comercio exterior del país y fortalecer su balanza de pagos. Para ello cuenta con oficinas de promoción de exportaciones en el exterior, así como con el manejo de instrumentos de incentivo y ramas específicas de la producción para la exportación.

El Departamento Nacional de Planeación (DNP), a través de sus unidades de Programación Global,Industria e Inversiones Públicas y del Sistema de Se-

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guimiento de Proyectos Externos, ha participado activamente en la formulación de la política económica internacional. El DNP ha jugado un papel muy importante adelantando labores específicas, tales como la elaboración de los planes de desarrollo cuatrienales, el seguimiento de proyectos y contratos, y la coordinación del endeudamiento externo del país. El jefe del DNP asiste a todos aquellos foros en los que se deciden los derroteros de la política económica y podría afirmarse que ésta es la única institución del gobierno que cuenta con una información global de la política económica internacional del país.

El Ministerio de Hacienda, si bien le corresponde coordinar la política económica internacional, ha concentrado sus esfuerzos en el diseño de la política de endeudamiento externo del país y en todos aquellos aspectos relacionados con las finanzas internacionales, participando marginalmente en la política comercial.

Los demás ministerios del área económica carecen en su estructura interna de oficinas y funcionarios especializados que les permitan tener un mayor contacto con la economía internacional.

Dentro de este intrincado panorama institucional, es conveniente resaltar el papel que ha jugado el sector empresarial, mediante la labor de algunos gremios. El caso más importante lo constituye, sin duda, la Federación Nacional de Cafeteros, cuya experiencia ha sido satisfactoria en términos generales.

En una dimensión mucho menor hay otros gremios que han ido proyectando, poco a poco, una acción cada vez más importante en el ámbito de las negociaciones internacionales y en la fijación de la posición

colombiana en dichas negociaciones. Tal es el caso de ASOCOLFLORES y ASOCAÑA, por ejemplo, gremios que han llegado a intervenir directamente en las negociaciones internacionales relativas a los mercados de sus productos, contando con un apoyo del INCOMEX hacia su posición. En general, se puede afirmar que la acción del sector privado en el comercio internacional es un reflejo de la política de bajo perfil del país. Salvo el caso de la Federación Nacional de Cafeteros y algún gremio aislado, las organizaciones se limitan a operar por conducto del gobierno para lograr una ventaja en las respectivas organizaciones internacionales.

Síntesis y conclusiones

La evolución reciente de la economía capitalista internacional sugiere el advenimiento de un replanteamiento de fuerzas al interior del sistema, que ha de marcar el surgimiento de nuevos polos de desarrollo en los mercados internacionales y en los flujos de comercio. En particular, la mala situación de la economía norteamericana, la consolidación de la economía japonesa y el surgimiento vigoroso de los países del sudeste asiático, aparecen como los elementos más sobresalientes de ese replanteamiento.

La tendencia hacia una mayor integración de la economía internacional hace indispensable que los países se adecuen original y creativamente a dichos cambios, para lograr un mejor posicionamiento en el mediano plazo dentro del sistema económico mundial.

En el caso de la economía colombiana se han presentado recientemente algunos cambios significativos en la composición de sus exportaciones, así como en el destino de las mismas. Estos

cambios ,tendientes a la diversificación, representan un mayor margen de acción para el país dentro del reacomodamiento de la economía mundial señalado anteriormente.

Diversos autores coinciden en afirmar que un adecuado manejo de la creciente interdependencia del sistema internacional, constituye, cada vez más, una nueva fuente de poder de los países pequeños a la hora de realizar sus distintas negociaciones internacionales y, en particular, las económicas.

Desde luego, esto requiere de una coordinación estratégica global de la política exterior del país; frente en el cual las posibilidades para el sector privado son muy amplias y poco exploradas. El punto no es alimentar "diplomacias paralelas", sino establecer líneas directrices sólidas y de largo alcance, apuntaladas del estado y orientadas a evitar desarticulaciones que operen en desmedro del interés nacional.

Dos notas caracterizan la actual evolución del sistema mundial, de la cual no es ajena Colombia: la"internacionalización" de las cuestiones exteriores y la "politización" de los asuntos económicos. Si la década de los setenta marcó, para muchos observadores, la llamada "crisis de las ideologías", los ochentas muestran las opciones abiertas a la "erosión de los alineamientos". Ello ofrece al país un potencial novedoso de inserción más autónoma en el escenario internacional. Las estrellas polares se desdibujan ante una realidad dinámica, múltiple y desafiante. De allí que el horizonte colombiano no esté, hoy y hacia el futuro, necesariamente predeterminado.

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Sección: Documentos

Colombia y su Compromiso Contra el Tráfico de Drogas*

*Tomado del texto de la Presidencia de la República, "La Lucha contra el Narcotráfico en Colombia", Mayo 1988.

Actividades Antinarcóticos

a Nivel NacionalAño 1984

Clase de Actividad Total CAPTURADOS 5.250

1 Hombres 4.422 2 Mujeres 802 3 Extranjeros 26

ARMAS - VEHÍCULOS - OTROS

1 Armas 1.517 2 Radios 245 3 Vehículos 520 4 Embarcaciones 20 5 Aeronaves 64 6 Semovientes 240 7 Munición 25.588 8 Miras telescópicas 1 9 Tacos dinamita 953

10 Granadas11 T.N.T. 25

Kilos DROGA INCAUTADA

1 Cocaína 19.582 Kilos 96 Grs. 2 Amapola matas 17.200 Destruidas3 Hojas de coca 41.583 Kilos 52 Grs.4 Matas de coca 14.607.856 Destruidas5 Base de coca 9.448 Kilos 62 Grs.6 Basuco 785 Kilos 133 Grs.7 Marihuana 4.301.262 Kilos 954 Grs.8 Marihuana matas 2.305.943 Destruidas9 Marihuana semillas 14.128 Kilos

10 Metacualona pastillas 500.560 Unidades11 Mándrax pastillas 172 Unidades

27

Clase de Actividad Total

LABORATORIOS E INSUMOS

1 Pistas destruidas 2 Laboratorios destruidos 1373 Plantas eléctricas 524 Prensas 415 Balanzas 606 Gasolina 110.590 Galones 7 Éter 160.257 Galones8 Acetona 25.095 Galones9 Amoníaco 9.590 Galones

10 Urea 5.600 Kilos11 Soda cáustica12 Carbonato liviano 23.810 Kilos13 Permanganato de Potasio FUMIGACIÓN

1 Hectáreas de marihuana 3.171.86 2 Lotes 8273 Glifosato 7.228.90 Galones

Actividades Antinarcóticos a Nivel Nacional

Año 1985

Clase de Actividad Total

CAPTURADOS 1951

1 Hombres 1.597 2 Mujeres 3383 Extranjeros 16

ARMAS - VEHÍCULOS - OTROS

1 Armas 337 2 Radios 1203 Vehículos 2284 Embarcaciones 245 Aeronaves 336 Semovientes 2897 Munición 9.6988 Miras telescópicas 19 Tacos dinamita 248

10 Cajas detonantes 11011 Granadas 9

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Clase de Actividad Total

DROGA INCAUTADA

1 Cocaína 4.239 Kilos 113 Grs.2 Heroína 3 Hojas de coca 151.670 Kilos 525 Grs.4 Matas de coca 10.667.6 Destruidas5 Base de coca 3.673 Kilos 868 Grs. 6 Basuco 605 Kilos 339 Grs.7 Marihuana 1.021.045 Kilos 995 Grs. 8 Marihuana matas 997.773 Destruidas9 Marihuana semillas 1.074 Kilos 5Grs.10Mándrax pastillas 42 Unidades LABORATORIOS E INSUMOS

1 Laboratorios destruidos 6962 Pistas destruidas3 Plantas eléctricas 264 Prensas 2665 Balanzas 389

6 Gasolina 176.239 Galones7 Éter 69.061 Galones8 Acetona 65.081 Galones9 Acido sulfúrico 15.061 Galones10 Amoníaco 6.058 Galones11 Urea 6.031 Galones12 Soda Cáustica 13 Carbonato liviano 70.406 Kilos14 Permanganato de Potasio 4.867 Kilos 200 Grs.FUMIGACIÓN

1 Hectáreas marihuana 2.3752 Lotes 2553 Glifosato 1.190 Galones

Actividades Antinarcóticos a Nivel Nacional

Año 1986

Clase de Actividad Total

CAPTURADOS 3.699

1 Hombres 2.974 2 Mujeres 6853 Extranjeros 40

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Clase de Actividad Total

ARMAS - VEHICULOS - OTROS

1 Armas 3392 Radios 463 Vehículos 1854 Embarcaciones 55 Aerovanes 216 Semovientes 277 Munición 6.6158 Granadas 69 Tacos dinamita 163DROGA INCAUTADA

1 Cocaína 3.039 Kilos 2 Heroína 2 Kilos 297 Grs.3 Hojas de Coca 163.000 Kilos 4 Matas de Coca 6.955.861 Destruidas 5 Base de Coca 4.070 Kilos 6 Bazuco 481 Kilos 7 Marihuana 846.000 Kilos 8 Marihuana matas 1.195.692 Destruidas 9 Marihuana semillas 1.332 Kilos 10 Metacualona pastillas 30.017 Unidades 11 Amapola matas 150.000 Destruidas 12 Hachis 1 Kilos 895 Grs.13 Mándrax pastillas 40 Unidades LABORATORIOS E INSUMOS

1 Laboratorios destruidos 5722 Pistas destruidas 3 Plantas eléctricas 254 Prensas 1455 Balanzas 1336 Gasolina 123.549 Galones 7 Éter 20.960 Galones 8 Acetona 57.508 Galones 9 Acido sulfúrico 13.508 Galones 10 Amoniaco 14.463 Galones 11 Urea 41.781 Kilos 12 Soda Cáustica 147.000 Kilos 13 Carbonato liviano 127.000 Kilos 14 Permanganato de Potasio 19.000 Kilos FUMIGACION

1 Hectáreas de marihuana 12.0932 Lotes 3 Glifosato

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Clase de Actividad Total

CAPTURADOS 4.724

1 Hombres 3.9282 Mujeres 7573 Extranjeros 39ARMAS – VEHICULOS - OTROS

1 Armas 358 2 Radios 61 3 Vehículos 187 4 Embarcaciones 40 5 Aeronaves 20 6 Rocket’s 2 7 Munición 12.572 8 Tacos dinamita 35 9 Cajas detonantes 3610 Granadas 6DROGA INCAUTADA

1 Cocaína 8.326 Kilos 72 Grs. 2 Heroína 2 Kilos 3 Hojas de coca 188.688 Kilos 665 Grs. 4 Matas de coca 4.572.360 Destruidas en miles 5 Base de coca 6.712 Kilos 773 Grs. 6 Bazuco 278 Kilos 514 Grs. 7 Marihuana 1.287.271 Kilos 633 Grs. 8 Marihuana matas 2.972.702 Miles 9 Marihuana semillas 2.013 Kilos 10Mandráx pastillas 6.306 Unidades LABORATORIOS E INSUMOS

1 Laboratorios destruidos 1.359 2 Pistas destruidas 25 3 Plantas eléctricas 22 4 Prensas 906 5 Balanzas 177 6 Gasolina 167.380 Galones 7 Éter 44.754 Galones 8 Acetona 36.023 Galones 9 Acido sulfúrico 10.179 Galones 10 Amoniaco 8.311 Galones 11 Urea 1.805 Kilos 12 Soda cáustica 64.839 Kilos 400 Grs.13 Carbonato liviano 103.347 Kilos 550 Grs.14 Permanganato de Potasio 14.190 Kilos 500 Grs.15 Acido Clorhídrico 760 Galones

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Clase de Actividad Total

FUMIGACION

1 Hectáreas marihuana 10.368 2 Lotes 3.371 3 Glifosato 22.196 Litros

Actividades Antinarcóticos a Nivel Nacional

Año 1988

Clase de Actividad Total

CAPTURADOS 2.335 1 Hombres 1.9422 Mujeres 3723 Extranjeros 21

ARMAS – VEHICULOS - OTROS 1 Armas 3542 Radios 623 Vehículos 1374 Embarcaciones 225 Aeronaves 176 Munición 24.713 Cartuchos 7 Granadas 14

DROGA INCAUTADA

1 Cocaína 9.847 Kilos 2 Heroína 3 Hojas de coca 64.932 Kilos 4 Matas de coca 1.144.000 Destruidas 5 Base de coca 1.777 Kilos 6 Bazuco 80 Kilos 666 Grs.7 Marihuana 261.791 Kilos 420 Grs.8 Marihuana matas 20.095 Destruidas 9 Marihuana semillas 115 Kilos

10 Coca semillas 29 Kilos 500 Grs.11 Metacualona pastillas 42 Unidades LABORATORIOS E INSUMOS

1 Laboratorios destruidos 6352 Pistas destruidas 143 Plantas eléctricas 124 prensas 296

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Clase de Actividad Total

5 Balanzas 147

6 Gasolina 66.600 Galones 7 Éter 100.145 Galones8 Acetona 94.434 Galones9 Acido sulfúrico 27.000 Galones

10 Amoníaco 4.073 Galones 11 Acido clorhídrico 340 Galones12 Urea 12.629 Kilos13 Soda Cáustica 3.879 Kilos 500 Grs. 14 Carbonato liviano 5.709 Kilos15 Permanganato de Potasio 23.749 Kilos 600 Grs. FUMIGACIÓN

1 Hectáreas marihuana 80

2 Lotes 383 Glifosato 200 Litros 1 Motonaves requisadas (A. R. C.) 607

Datos consolidados de las Actividades de: FF.MM. - Policía Nacional - D.A.S. 15 - mayo - 88.

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Sección: Documentos

Drogas: Una Tragedia Compartida*

* Apartes tomados del Informe del Diálogo Interamericano 1988,"Las Américas en 1988: Momento de Decisiones".

El uso y abuso de narcóticos ilegales en el hemisferio ha alcanzado proporciones vertiginosas. De acuerdo a un estudio sobre colegios secundarios de Estados Unidos, hecho en 1987, la mitad de los estudiantes de últimos años había experimentado con drogas distintas a la marihuana. A pesar de que algunos datos recientes sugieren que la epidemia de cocaína en Estados Unidos puede haber pasado ya su punto más alto, el consumo ahora está extendido y el atractivo del "crack", su forma más virulenta, continúa expandiéndose. La marihuana, entre tanto, va detrás del maíz como segundo cultivo en valor total de ventas en Estados Unidos.

Las drogas ilícitas son un problema no sólo para Estados Unidos. En buena parte de América Latina y el Caribe, el uso de narcóticos ha ido incrementándose rápidamente en los últimos años. Colombia, por ejemplo, puede que tenga más adictos a la cocaína per capita que los Estados Unidos.

El "problema de la droga" tiene, de hecho, dos áreas de problemas. La primera corresponde al daño social causado por el abuso de drogas, que se entreteje con todos los otros males que problematizan a los países de las Américas: pobreza, delito, malas escuelas y socavamiento de la autoridad. La segunda tiene que ver con el delito y la corrupción resultantes del hecho de que las drogas sean ilegales y, en consecuencia, sea posible lograr inmensos beneficios traficando con ellas ilegalmente. La Comisión Presidencial de Estados Unidos sobre el Delito Organizado estima que las ventas de narcóticos totalizan más de 100 mil millones de dólares en ese país, suma que equivale al doble de lo que la nación gasta en petróleo.

Cuando los narcodólares compran a la policía, las cortes y las autoridades elegidas, los cimientos de las normas democráticas están en situación de riesgo.

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La amenaza al gobierno representativo es particularmente seria para las democracias latinoamericanas, aún en maduración, cuando se ofrece a un policía una suma que equivale a varias veces su salario anual, para que deje pasar el tráfico de drogas, o cuando jueces honestos arriesgan su vida para procesar casos de drogas.

Ninguna de estas áreas problemáticas pueden ser resueltas por arte de magia. Ninguna "guerra contra las drogas" producirá pronto victorias significativas, y los anuncios en tal sentido son dignos de suspicacia. Un mejor entendimiento del problema de la droga, sin embargo, puede ayudar a Estados Unidos y a América Latina a establecer un enfoque más realista y de cooperación respecto a este problema que comparten.

Tal enfoque se centraría en cortar la demanda de drogas en Estados Unidos. Es la demanda la que da lugar a la producción y a las cadenas de tráfico que eslabonan América Latina y el Caribe; más de una docena de países están involucrados en los cultivos ilegales, la preparación y la refinación de drogas, o en "operaciones secundarias" como internar la droga o lavar el dinero. Mientras Estados Unidos no limitesu demanda de narcóticos, los traficantes estarán siempre un paso adelante de las políticas centrales en el lado de la oferta, y los gobiernos del hemisferio continuarán persiguiendo lo imposible.

Hacer frente a los narcóticos

El progreso en encarar el problema de la droga será lento; sólo detener su crecimiento constituiría un éxito que va más allá de las actuales expectativas. Sin embargo, la experiencia reciente enseña una lección clara: las políticas orientadas hacia la oferta, por sí mismas, no funcionan. La atención primordial debe dirigirse a la demanda. En la medida en que, del costo de producción al precio de venta en la calle, el margen de utilidad en la cocaína sea de 12 mil por ciento, la atracción del tráfico será irresistible y los "narcodólares" comprarán toda la protección que requieren los barones de la droga. Sin embargo, de 1981 a 1987, al tiempo que se duplicó la ayuda federal para el control de drogas en Estados Unidos, el apoyo a la prevención, educación y tratamiento permaneció inmovilizado en unos 400 millones de dólares.

La experiencia ha mostrado, una y otra vez, que los disloques de corto plazo en el abastecimiento de drogas tienen poco o ningún efecto de largo plazo sobre la disponibilidad de drogas en el mercado estadounidense. Los programas de erradicación temporalmente exitosos en México y Bolivia —y antes en Turquía— fracasaron en definitiva en la reducción del flujo de drogas ilegales a Estados Unidos. Es demasiado fácil para los traficantes de drogas cambiar

sus fuentes de abastecimiento de país a país y, si es necesario, de continente a continente, situándose siempre un paso adelante de los programas de control apoyados por Estados Unidos.

Si han de abrirse algunas trochas, el enfoque hemisférico del asunto de las drogas debería basarse en tres criterios:

• La prioridad más importante para Estados Unidoses dedicarse a contener su propia demanda denarcóticos. Debe destinarse más dinero a losprogramas de prevención y rehabilitación, y debehacerse más investigación para determinar quémedidas específicas son más efectivas parareducir la demanda.

• La presión estadounidense sobre los gobiernoslatinoamericanos probablemente ha llevado aesfuerzos más vigorosos para erradicar y requisarcosechas, pero no ha hecho mella en la provisiónde drogas en el hemisferio o disminuido el delito yla corrupción asociados con las drogas. EstadosUnidos debería ayudar a los países a diseñar yponer en práctica sus propias políticas decontrol de drogas, en lugar de aplicar presiones yamenazar con sanciones si los países no adoptanlas recetas estadounidenses.

• La cooperación interamericana para ocuparse delas drogas debe estar basada en una honestaevaluación del problema por todos los países delhemisferio.

Contener la demanda en Estados Unidos

Si la guerra contra la droga ha de ser ganada en algún momento, Estados Unidos no tiene otra alternativa que frenar su demanda de drogas ilegales. Si la demanda continúa alta, aún el "sellado" de las fronteras, de ser posible, sólo desplazaría el abastecimiento hacia sustancias cultivadas internacionalmente o a las llamadas "drogas de diseñador", hechas con productos químicos. La campaña contra las drogas importadas ya ha tenido resultados no deseados y, a veces, perversos: debido a que los esfuerzos para interceptar las drogas han sido más exitosos respecto a la marihuana que con la cocaína —menos voluminosa y más lucrativa-, muchos traficantes han cambiado de giro hacia la cocaína. Como resultado, quizá la mitad de la marihuana usada en Estados Unidos es cultivada ahora dentro de sus fronteras.

Las campañas contra el cigarrillo y la marihuana dieron algunas sugerencias y cierta esperanza para reducir la demanda, pero los factores del éxito todavía no se conocen con precisión. El fumar cigarrillos diariamente entre los jóvenes, por ejemplo, cayó en un trece por ciento entre 1977 y 1981. Sin embargo, a pesar de las intensas campañas contra el fumar, no

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ha habido un declive adicional desde entonces. Así también, el uso de la marihuana entre los jóvenes estadounidenses decayó notablemente entre mediados de los años setenta y mediados de los años ochenta, pero nadie sabe cuánto de esta reducción reflejó un cambio hacia la cocaína y el alcohol

El Gobierno de Estados Unidos debería asignar una prioridad alta y sistemática a los programas de educación y rehabilitación en drogas. Pero se requiere más investigación para hacer de esos programas algo más efectivos. Aún hay grandes incertidumbres respecto a qué es lo que funciona y por qué. Es imperativo mejorar la comprensión acerca de las maneras en las cuales el problema de las drogas se entrelaza con otros problemas sociales, especialmente entre adolescentes, y qué enfoques pueden atacar mejor esos problemas vinculados.

También puede ser útil comenzar a distinguir entre diferentes drogas. Las actitudes sociales hacia la marihuana difieren mucho de las que se refieren a la heroína, por ejemplo. Y las' consecuencias para los usuarios y para la sociedad en conjunto son enormemente diferentes. Además, hay una diferencia entre el daño causado por el uso de drogas y los problemas que se derivan de su ilegalidad. Es prematuro considerar la legalización de cualquier droga peligrosa, pero sería razonable examinar cuidadosamente todas las probables consecuencias, positivas y negativas, de una legislación selectiva.

Reducir la contraproducente presión sobre los proveedores extranjeros

La mayoría de los analistas independientes son escépticos respecto a la utilidad de la reducción de la oferta, pero este punto de vista no ha tenido mucha influencia en los debates de la política de Estados Unidos. La comprensión del asunto -en el Congreso de Estados Unidos, por ejemplo— es aún estrecha. Un editorial de The New York Times lanzó un resonante llamado para "detener las drogas extranjeras que fluyen dentro de nuestro país. . . en la fuente, no en la frontera o en las calles de las ciudades estadounidenses". Incluso dentro del poder ejecutivo, la erradicación de la droga en el exterior recibe la mayor atención, casi con independencia de sus efectos.

Sin embargo, erradicar los cultivos de droga latinoamericanos virtualmente no ha tenido impacto en la provisión de droga a Estados Unidos. La producción mundial de droga es demasiado alta como para esperar que los esfuerzos de erradicación afecten el consumo. Las actuales presiones de Estados Unidos para eliminar los cultivos corren el riesgo de desacreditar los esfuerzos anti-drogas estadounidenses, en general. Ciertamente, no se resolverá así los problemas de drogas, ni Estados

Unidos ni en América Latina. Alternativamente, los países latinoamericanos deberían ser alentados y asistidos para desarrollar estrategias sensatas y multifacéticas para encarar su situación de drogas.

En sus esfuerzos por tratar el tema de las drogas, los países latinoamericanos productores encaran una gama de problemas diferentes, al lado de límites económicos y políticos propios. En algunos de estos países, la erradicación y las requisas deberían ser útiles elementos de una estrategia más amplia. Estas acciones pueden ayudarlos provechosamente a enfrentar sus problemas internos de drogas; puesto que allí el consumo corresponde al punto del mercado donde el precio es el más bajo, la producción local destruida no será fácilmente reemplazada por importaciones. La Operación Blast Furnace elevó los precios de la droga en Bolivia, si bien temporalmente, al tiempo que no tuvo efecto sobre los vigentes en Estados Unidos.

Cierta reevaluación de las estrategias existentes —con su fuerte énfasis en la erradicación y, de este modo, en la cooperación visible con las autoridades estadounidenses— ha sido puesta en marcha en muchos países de la región. Los estudiosos mexicanos del problema, por ejemplo, han sugerido reorientar su esfuerzo nacional, alejándolo de la erradicación de la marihuana para llevarlo hacia el dislocamiento de las redes de tráfico, especialmente el de la heroína. El punto central es que las decisiones respecto a cooperar con Estados Unidos deberían ser opciones nacionales, y no concesiones efectuadas bajo presiones políticas externas. Estados Unidos necesita recordar que los narcóticos, a pesar de la urgente preocupación, no son el único asunto en la agenda del hemisferio. Las fricciones en torno a las drogas no deberían empantanar la cooperación respecto a otros problemas críticos.

Encarar el problema honestamente

Si ha de desarrollarse un enfoque de cooperación hemisférica respecto a los narcóticos, todos los países —al norte y al sur- deben encarar el asunto honestamente. El problema de la droga es mortalmente serio y no será resuelto ni fácil ni rápidamente. El hecho es que actualmente no hay buenas soluciones, y que los enfoques tradicionales, como el de la erradicación, no han sido efectivos. Ninguna nación puede resolver, por sí misma, el problema de narcóticos y todas deben evitar la retórica excesiva y las acusaciones. Solamente si cada uno de los países del hemisferio se dedica a hacer lo que internamente pueda para enfrentar esta calamidad, América Latina y Estados Unidos podrán convertir lo que ahora es una tragedia compartida en una oportunidad para la cooperación.

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