Sección

Política Exterior

de Colombia

El poder-conocimiento y los medios masivos dentro del contexto internacional: el narcotráfico y las relaciones Estados Unidos-Colombia

Phillip Kauf* (*•)

Introducción

De alguna manera ha sido exa-gerada la sugerencia de que hemos entrado a la edad del li-bre flujo de comunicación entre los pueblos, a la llamada aldea mundial. Aunque uno puede ver telenovelas latinoamericanas en Chicago, y las noticias locales de Chicago en América Latina, la difusión global de la información no es tan universal, inmediata, ni libre de costos. Solamente con el material y la oportunidad apropiada es que uno puede ser testigo de los eventos, imágenes, o personajes extraños en el lujo de la sala de su casa. Los conceptos de la superautopista informática y el libre flujo de comunicación, cuya connotación es un intercambio total de información entre los pueblos, en realidad son sólo planteamientos simbólicos que surgen de los intereses de los nuevos actores internacionales que buscan su propio bienestar regional y sectorial, en vez de ofrecer soluciones globales, o al menos, información global.

Los estudios sobre los nuevos actores mundiales con intereses particulares y sobre las

consecuentes nuevas formas de las relaciones internacionales no son suficientes para comprender las relaciones en el sistema internacional. Uno de los planteamientos en este campo es el hecho de que ningún Estado puede prevenir el flujo de información de otro, si este último no tiene la misma intención1. En otras palabras, si un Estado escoge aislar sus redes de comunicación de otro, y este otro no reconoce o respeta la decisión, entonces el primero no tiene ninguna forma de prevenir la transmisión de información hacia su territorio. Esto es considerado como una violación de la soberanía, y además, como una forma de agresión internacional. En términos culturales, la soberanía asociada con el poder de un Estado de regir sobre sus redes de información y comunicación es de suma importancia cuando conocemos sus procesos de so-cialización. El reconocer que imágenes, ideas, y prácticas extrañas pueden ser asimiladas y aceptadas por el público sin la existencia de al menos una licencia estatal, es reconocer que hay una verdadera y continua violación de la soberanía del país. Esta violación de soberanía no se refleja en agresión física, ni en la violación de territorio nacional, sino que sus efectos se demuestran en las masas, lo que comúnmente es considerado como meta pública (sociopolítica o socioeconómica). La aceptación de metas extranjeras como nacionales en el di-

* Phillip Kauf es profesor asistente del departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes y candidato a doctor en el Gradúate School of International Studies en la Universidad de Miami. ** Quisiera agradecer a Natalia García por su ayuda en la investigación de este artículo. 1 Véase Quester, George H., 1990, the International Politics of Television, Lexington: Lexington Books.

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seno de un plan de desarrollo puede constituir la agresión más grave, no visible, que se ha considerado en el contexto internacional. Dicha agresión es producto del flujo de la in-formación en una sola dirección: de Norte a Sur.

El planteamiento teórico tradicional, la reciprocidad de flujos de información Norte-Sur y Sur-Norte, no se cumple. El objetivo de este artículo gira en torno a esa inquietud: a la agresión producto de la no re-ciprocidad de la información. El trabajo examinará el concepto de la soberanía y sus im-plicaciones en la comunicación internacional, y tratará los roles del poder y del conocimiento como conceptos primordiales de la comunicación, combinándolos luego para dar una definición de poder-cono-cimiento. Posteriormente, el artículo discutirá la ausencia de la esfera pública como un aspecto importante en la ela-boración y transmisión adecuada de mensajes, finalizando con la aplicación del marco teórico al debate y tratamiento del narcotráfico en las relaciones Estados Unidos-Colombia. En resumen, este trabajo muestra que hay nuevos actores in-ternacionales, que no han sido considerados primordiales en la esfera internacional, pero que diariamente violan las so-beranías nacionales. Además, se concluirá que lo que ha sido considerado como un flujo mu-tuo de información es en reali-

dad un flujo de información del Norte al Sur, cuyo impacto más dañino radica en la aceptación y/o la amplificación de metas públicas masivas basadas en modelos extranjeros.

Evaluación y reelaboración de algunos conceptos

La soberanía

El concepto de soberanía en las relaciones internacionales, al menos desde una visión realista, establece que el actor último y legítimo en la esfera in-ternacional es el Estado. Desde 1648, los Estados han sido re-conocidos por la comunidad in-ternacional como los actores primarios en los asuntos in-ternacionales. La soberanía operacionalizada sugiere que ningún Estado o interés ex-tranjero tiene el derecho de in-vadir el espacio de otro, sin su autorización. De hecho, si ocu-rre una invasión, los demás Es-tados tienen la responsabilidad y el derecho de proteger al país invadido2. Esta responsabilidad colectiva hacia la protección de la soberanía es el pilar y fundamento de la estructura del sistema de Estados3. Aun actualmente, se puede considerar el mundo como un conjunto de países indepen-dientes en un sistema mantenido por la anarquía. Dicha anarquía, la falta de un poder central, legítimo y único, es la característica primaria del sis-tema estatal.

El impacto de la comunicación internacional en la soberanía radica en la identificación de los actores reconocidos como legítimos en la escena mundial, así como en la determinación de los actores que pueden hacer cumplir sus derechos internacionales, de acuerdo con dicha legitimidad. Si es verdad que un Estado no puede prevenir la entrada de transmisiones extranjeras en su espacio territorial, entonces no es el actor verdaderamente legítimo y primario considerado anteriormente, sino solamente un actor simbólico que facilita la elaboración de la teoría de relaciones internacionales. Son los actores que realizan las transmisiones invasoras los que pueden y deben ser considerados como soberanos y legítimos.

El poder

En la concepción tradicional de las relaciones internacionales, el poder puede ser definido de las siguientes maneras4. La primera constituye lo que comúnmente es llamado poder estático: el total de las capacidades de un Estado en términos de su habilidad de actuar con fuerza en el escenario internacional. En términos prácticos, esta concepción del poder plantea que la habilidad para actuar depende de los bienes con los que cuenta un actor en el momento de optar por una política determinada.

Éste es el concepto de la seguridad colectiva, el cual ha sido esencial para la formación de muchas organizaciones internacionales como la ONU, la OTAN y Asean. Para una discusión más a fondo sobre este concepto, véase Wolfers, Arnold, "Collective Defense Versus Collective Security", en Discord ana Collaboration, 22:181-204. Para una elaboración de este concepto, véase Waltz, Kenneth, 1979, Theory of International Politics; New York: Newbury Award Records, pp. 102-128. Algunos ejemplos sobre cómo tratan el concepto del poder en las relaciones internacionales en Dahl Roberr, 1957," The Concept of Power", en Behavioral Science, 2:201-215. Baldwin, David A., 1979, "Power Analysis and World Politics: New Trends versus Old Tendencias", en World Politics, 31:161-194. Hart, Jeffrey, 1979, "Three Approaches to the Measurement of Power in International Relations", enlnternational Organizaron. 30:289-305.

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Aquéllos con más bienes se pueden considerar como los más poderosos. Aquéllos con menos, son menos poderosos. De hecho, esta consideración del poder está basada en la simple noción de que quienes tienen más de lo internadonalmente valioso, como por ejemplo la cantidad de ejército disponible, son los que tienen más poder. Este concepto supone que los actores pueden utilizar sus bienes con la eficiencia máxima, por lo que se puede considerar como una reificación del concepto. La segunda definición radica en la idea del poder dinámico, definido como la capacidad de un actor de hacer que otro ejecute algo que no hubiera he-cho previamente5. Un actor ejerce poder sobre otro cuando es capaz de influenciarlo para que este último haga algo no considerado previamente como un curso de acción viable. A pesar de que esta definición tiene una base empírica, el con-cepto no se puede cuantificar fácilmente; sin embargo, puede ser examinado por medio de un análisis de las relaciones internacionales en el que las preguntas son: qué hizo quién, dónde y por qué. Los que son exitosos en influenciar a los demás se pueden considerar poderosos; los que no pueden, no tienen tal poder. Esta defini-ción, aunque no representa una reificación del concepto, es limitada debido a su carácter transitorio. Lo que un actor puede hacer hoy no constituye necesariamente lo que podrá hacer mañana, sugiriendo que ningún actor puede ser consi-

derado como poderoso por na-turaleza sino sólo poderoso en relación con otros en ciertos momentos particulares.

El resultado de ambas defi-niciones es que ninguna define en esencia lo que es el poder o la meta del poder, sino que sólo describen sus efectos en la práctica. Para determinar el verdadero significado del poder, éste debe examinarse en combinación con algún con-cepto que realmente indique su importancia en los asuntos internacionales. Éste es el con-cepto del conocimiento. El po-der, entonces, forma parte de un concepto más amplio, de su efecto en combinación con el conocimiento. Antes de discutir el poder-conocimiento, se analizará el concepto de cono-cimiento.

El conocimiento

El conocimiento no debe ser considerado solamente como la sumatoria de todo lo que se sabe en un determinado momento. La definición debe incluir las posibilidades de descubrimiento, avance, y más aún, la asimilación del mismo. Si estos elementos no se incluyen en su definición, el concepto es muy limitado y miope. El cómo del conocimiento en la práctica debe ser una consideración primordial, en combinación con la afirmación previa de la idea común de lo que es cono-cimiento. Más aún, se debe tener en cuenta que el conocimiento tiene una naturaleza esencialmente dinámica que está cambiando diariamente, y

sus efectos a nivel societal, o individual, también son parte de su sustancia. El concepto del conocimiento debe conceptualizarse como una estructura, y no necesariamente como un objeto6. El hecho de que las personas aprendan de maneras distintas y particulares, y que este aprendizaje dependa en gran medida de las formaciones sociales y culturales, debe ser considerado como el concepto más funcional asociado con el conocimiento. Su función, en términos de efectos sobre el individuo, radica en que éste actúa no necesariamente como acumulación de ideas, sino co-mo la estructura de un edificio en el que se pueden poner los ladrillos de información en ór-denes determinados. De este edificio rudimentario nacen los actos de socialización, asimila-ción, y eventualmente, la do-minación. En este sentido, es posible considerar el conoci-miento en tres etapas. La primera etapa, la asimilación, es aquella situación en la que se empiezan a captar sentidos y señales asociados con ciertos objetos. Todos los objetos tienen una referencia cultural. Una vez se ha asimilado o comprendido esta información, el proceso de aprendizaje comienza. La socialización del conocimiento es el ordenamiento de los datos en lugares del cerebro que están reconocidos social y culturalmente para referencia en el futuro. Sólo de estas referencias culturales y/o sociales se puede pedir la información operando como

5 Véase Dahl, Robert, op. cit. pp. 201-215. 6 La consideración del conocimiento como una estructura en las relaciones internacionales fue otorgado primero por Strange, Susan,

1991, " An Eclectic Approach", en Murphy, C.N. & R. Tooze, eds., The New International Politcal Economy; Boulder: Lyne Rienner Publishers, pp. 33-49. Este artículo afirma que no sólo el conocimiento es una estructura externa, sino una interna también.

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un archivo mental7. En otras palabras, la socialización del conocimiento puede ser consi-derada como la segunda etapa del proceso de acumulación, cuando porciones de informa-ción se archivan en cajas parti-culares para referencia futura. El acto de guardar información, que depende de los límites culturales y/o sociales, puede ocurrir al nivel de individuo, grupo, o clase social. Se puede llegar a afirmar que esta segunda etapa del conoci-miento, la socialización, es el ni-vel donde se quedan la mayoría de las personas: en la habilidad de aceptar o rechazar el conoci-miento. No obstante, hay una tercera etapa del conocimiento la dominación un proceso que culmina en la manipulación de información, bienes que son consumidos socio-cultural-mente por otros. Lo que se su-giere es que mucha de la infor-mación transmitida por los me-dios masivos de comunicación es presentada en un formato particular, basado en el consumo y socialización del conocimiento por otros. En muchos de los casos, la recepción de mensajes transmitidos masivamente ocurre en la segunda etapa, por lo que este conocimiento acepta-do sin preguntas se convierte en la evidencia del efecto de la dominación8.

La tercera etapa corresponde básicamente al acto de dise-minación del conocimiento. Una vez que alguien puede manipular el conocimiento, te-niendo niveles de comprensión mucho más avanzados que los de aquellos que se quedan en la segunda etapa, ese alguien puede escoger los elementos del mensaje que son digeribles socialmente, y al mismo tiempo permitir la distorsión del sentido esencial del mensaje. Cuando las personas responden a mensajes en este nivel, en realidad están desaprovechando su habilidad para responder de una manera apropiada. La generalización y simplificación de conocimiento recibido en niveles inferiores es el efecto más grave de este proceso. La dominación ocurre porque las personas no pueden adaptarse lo suficientemente rápido a nuevos mensajes, debilitando sus capacidades de respuesta, y permitiendo que otros se aprovechen de esta pérdida de información9. Por lo tanto, el conocimiento no debe ser visto como un concepto estático, que pueda acumularse teniendo su propio significado metafísico, sino como uno que es manipulable, mutable y entendible en una variedad de niveles que resultan de relaciones particulares. Es un

concepto dinámico que cambia y se ajusta de acuerdo con las necesidades que le sirven de base; es una estructura que difícilmente se repite para cons-truir el mismo edificio. En este sentido, los efectos del conoci-miento deben ser considerados en relación con los efectos del poder, el cual se podría identifi-car como superestructura, pero evitando la idea subsecuente de que un concepto sobredetermina el otro.

El poder-conocimiento

Afirmar que el poder y el cono-cimiento existen independien-temente, y hasta exclusiva y excluyentemente en algunos casos producidos por dicha re-lación, es algo complicado. Se ha sugerido que el poder pro-duce el conocimiento10. Pero también se afirma en este tra-bajo que en algunos casos el conocimiento puede producir el poder. Los resultados de ambas formulaciones producen un conjunto de relaciones que permiten la manipulación, la dominación, y la subordinación.

La primera característica del poder-conocimiento es que to-dos los objetos conocidos y to-dos los sujetos que los pueden conocer están sujetos a ciertas relaciones sociales que afectan

La afirmación de esta sección es que hay una forma particular en cómo el individuo recibe el conocimiento. Sin embargo, una discusión sobre esta afirmación a la recepción del conocimiento es bastante larga para esta investigación. Basta con decir que hay mucha consideración académica sobre este tema en las disciplinas de la psicología y la comunicación. Varios artículos que sustentan esta afirmación como otros conceptos acerca del receptor de información, en tanto a la manipulación y asimilación, son: Hender, Frita, 1946, "Atitudes and Cognitive Organization", en The Journal of Psychology, 21:107-112. Anderson, Norman H., 1971,"Integration Theory and Attitude", en Psychological Review, 78:171-201. Festinger, León, 1957, A Tlwory of Cognitive Dissonance; Stanford: Stanford University Press. Bandura, Albert, 1997, Social Lenrning Thconj; Englewood Cliffs: Prentice Hall. La consideración masiva de conocimiento y el nivel de recepción masiva y sus efectos se puede encontrar en Noelle-Neumann, Elizabeth, 1974, "The Spiral of Silence: A Theory of Public Opinión", en Journal of Communication, 24:43-51. Noelle-Neumann, Elisabeth, 1984, The Spiral of Silence: Public Opinion-Our Social Skín; Chicago: University of Chicago Press. Martín Barbero, Jesús, 1993, Communication, Culture and Hegcmony: From the Media to Mediations; London: Sage, pp. 40-42. Para una investigación sobre la dominación y algunos de sus aspectos, véanse Martin-Barbero, Jesús, op. cit., pp. 40-41. Gramsci, Antonio, 1992, Selections From the Prison Notebooks; Hoare, Q & Nowell Smith, G., eds.; New York: Lawrence & Wishart, pp. 245-246. Para información acerca de la recepción masiva de mensajes y sus afectos, véase Deutsch, Karl, 1967, The Ngerves of Government; New York: Free Press, capítulo 8. Deutsch, Karl, 1968, Nationalism and Social Communication. Chicago: University of Chicago Press. Para esta afirmación, véase Foucault, Michel, 1979, Discipline & Punish: The Birth of the Prison; New York: Vintage Books, pp. 27.

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la forma en la que las cosas pueden ser comprendidas. Las personas dominantes o subor-dinadas, entienden los hechos sociales o científicos de acuerdo con su posición de inserción en una relación de poder particular11. A continuación, se examinará el caso del narcotráfico para analizar cómo el concepto del poder-conocimiento afecta las acciones reales desde las etapas de dominación y subordinación. El siguiente ejemplo debe ser considerado a partir del supuesto de que la dominación nace en parte de la habilidad de manipular el conocimiento de acuerdo con preceptos culturales, resultando entonces en su aceptación unilateral.

El narcotráfico

El narcotráfico ha sido un punto de enfrentamiento entre Estados Unidos y Colombia desde los años setenta. Por ser un tema de gran importancia, éste ha recibido la atención de los medios masivos de comunica-ción (televisión, cine, radio y prensa escrita). De hecho, la mayor parte del debate con res-pecto a su solución, antes de la mitad de los noventa, giró en torno a la forma de aproxima-ción al problema, si debía ha-cerse desde el lado de la de-manda o de la oferta. Cada polo del debate tiene una perspectiva del poder-conocimiento que está en abierta competen-

cia con el otro para adquirir preponderancia. Además, nin-gún extremo quiere ceder mu-cho en su relación con el otro, a pesar de que ambos pueden ser considerados correctos.

Durante el auge de los carteles colombianos, la evidencia sugiere que más del 75% de la cocaína que ingresaba a los Es-tados Unidos provenía de Co-lombia12. Para acabar con esa amenaza, la política antinarcó-ticos de Estados Unidos estuvo dirigida a la eliminación de los carteles como productores primarios, para así acabar con la oferta de la cocaína. Aun los medios masivos norteamerica-nos adoptaron y reflejaron este tipo de posición en su cobertura del tema, contribuyendo a reforzar la política de la oferta13. Se puede afirmar que gran parte de esta perspectiva se encuentra en los supuestos básicos de la escuela realista de las relaciones internacionales.

El realismo sugiere que los problemas internacionales deben ser tratados a un nivel in-ternacional, perspectiva que fue reivindicada plenamente durante la guerra fría14. De acuerdo con la perspectiva realista, la única visión del problema es la que busca una solución basándose en los supuestos sobre la oferta de narcóticos. Los que poseen la droga -las fuentes-, Colombia en este caso, deben dedicar sus recursos a erradicarla.

Desde el otro extremo, Co-lombia ha insistido en que, de hecho, si la demanda no hubiera sido tan alta en Estados Unidos, los productores no hubieran ofrecido el producto, posi-blemente dedicándose a otras actividades. Las autoridades colombianas persistieron en la posición de que el problema del narcotráfico debía ser tratado con una visión pluralista. Este argumento está basado en el supuesto de que no se pueden divorciar las consideraciones internas de las externas, por lo que se necesitan políticas tanto a nivel doméstico como internacional para atacarlo. Se puede afirmar que Colombia, como país en vías de desarrollo, tiende a enfocarse en temas de desarrollo ligados en su totalidad a preocupaciones socioeconómicas, lo que consolida una imagen pluralista. La adopción de una visión de la oferta o la demanda es, entonces, el empleo de una perspectiva particular del poder-conocimiento que compite con la otra por dominar.

En este caso, el poder-cono-cimiento implica que las pers-pectivas de las relaciones in-ternacionales dependan de los procesos asociados con esta área. Tanto la comprensión del debate como sus consecuencias estarían condicionadas por la posición del participante en la jerarquía de la relación. La he-gemonía de Estados Unidos en América Latina y, por lo tanto, la posición de Colombia han

11 Ésta es la afirmación principal de Foucault acerca de la naturaleza de la relación entre el poder y el conocimiento, que resulta en la formulación del concepto del poder-conocimiento. Véase Foucault, Michel, op. cit. pp. 28.

12 Esta estadística ha fluctuado con el tiempo. Al respecto véanse Bagley, Bruce M., 1990, "Narcotráfico: Colombia asediada", en Leal B., F. & L. Zamosc, eds., Al filo del caos; Bogotá: Tercer Mundo Editores, pp. 445^446. Thoumi, Francisco E., 1994, "The Size of the Ilegal Drug Industry in Colombia", en Bagley, B.M. & W.O. Walker III, eds., Drug Trafficking in the Americas; New Brunswick: Transaction Publishers, pp. 77-96.

13 Para una indicación acerca de la cobertura de los medios masivos norteamericanos sobre el narcotráfico, véase Tokatlian, Juan G., 1988, "National Security and Drugs: Their Impact on Colombian-US Relations", en Journal of lnteramerican Studies and World Affairs, 30:142-143.

14 Véase Waltz, Kenneth, op. cit., para una elaboración acerca del realismo y su emergencia como una perspectiva global del mundo.

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sido reconocidas por muchos como una relación de subordi-nación15. Además, el rol de Es-tados Unidos como hegemón contribuye a la primacía de su visión de poder-conocimiento dominante. En este sentido, el tema del narcotráfico en los Estados Unidos solamente pudo ser comprendido de acuerdo con una perspectiva orientada hacia la oferta. Por consiguiente, los norteamericanos sólo pudieron sustentar su posición de que el problema era básicamente de Colombia, pues una reflexión hacia sus estructuras sociopolíticas o socioculturales no puede entrar al debate ni siquiera si se trata de una consideración retórica. Esto ocurre porque el objetivo de ser una potencia y mantener su poder es no dejar que ningún otro actor cuestione su posición política, sea ésta correcta o no. En este caso, como en muchos otros, la verdad es más bien una verdad subjetiva. Más aún, hasta la implicación más pequeña de error dentro de las estructuras de la potencia podría alimentar la propagación de una estrategia hegemónica alternativa, argumentando que la posición de la potencia ha sido alcanzada y mantenida de una manera inadecuada, por lo que su legitimidad y autoridad deben ser cuestionadas16. Entonces, la manipulación de Estados Unidos con su posición limitada de ver sólo el lado de la oferta de drogas es

consistente con su posición de dominancia en la relación bi-lateral.

En el mismo sentido, se puede identificar el debate emanado de Colombia. Reconocer el punto de vista de los Estados Unidos de que el narcotráfico debe ser resuelto por medio de políticas prohibicionistas y represivas sería reconocer la legitimidad de la posición dominante, continuando la relación de dominación-subordinación. Lo contrario sería atacar al actor dominante no tanto con respecto a la naturaleza de sus propuestas para resolver la situación, sino con respecto a la manera en la que ésta fue concebida. Considerar la demanda como el principal problema del narcotráfico sería amenazar la legitimidad y posición de domi-nio del hegemón. Sin embargo, lograr algún reconocimiento con respecto a este hecho sería, en cierta medida, una victoria para poder transformar la relación. Por lo tanto, los resultados de un debate de dichas políticas serviría para reforzar o reformar la relación del poder-conocimiento existente hasta ahora. El hecho de que Estados Unidos haya cedido en parte a favor de la perspectiva de los países productores de droga constituye un testimonio del grado de autonomía que han alcanzado algunos Estados lati-noamericanos en años recientes17.

Se puede construir el poder-conocimiento, entonces, como un ejemplo de las relaciones entre Estados, donde la infor-mación resultante depende de las posiciones asumidas por los distintos actores. En otras palabras, el poder-conocimiento varía de acuerdo con los al-tibajos característicos de las re-laciones entre países; aunque muchas veces también cambia como resultado de la diferencia de posiciones. Al considerar el flujo de comunicación global, se debe reconocer la relación existente de poder-cono-cimiento.

Los medios masivos y la esfera pública

El medio principal de la trans-ferencia del poder-conocimiento hacia la sociedad son los medios masivos de comunicación. Antes de hablar sobre esta afirmación en términos empíricos, se debe discutir la naturaleza de los medios en términos teóricos, al igual que sus funciones y evolución. Esta discusión se va a centrar en su función en tér-minos del poder-conocimiento, para ver de qué lado de la relación dominante-subordinado se encuentran, teniendo en cuenta que estos medios han evolucionado para convertirse en el soporte de la esfera pública.

La esfera pública es ese espacio teórico entre el gobierno

15 Varios autores afirman que existe la hegemonía norteamericana en la relación bilateral con Colombia. Véanse, Hartlyn, Jonathan, 1988, The Politics of Coalition Rule on Colombia; Cambridge: Cambridge University Press. Dix, Robert H., 1987, The Politics of Colombia; New York: Praeger Bushnell, David, 1993, The Making of Modcrn Colombia: A Nation In Spite of ltself; Berkeley: University of California Press. Randall, Stephen ]., 1992, Colombia and thc United States: Hegemony and Intcrdcpcndcnce; Athens: University of Georgia Press.

16 Para otra afirmación teórica acerca de ésta, véase Scott, James C, 1990, Domination and theArts of Rcsislance: Hiddcn Trnnscripts; New Haven: Yale University Press, pp. 86-96.

17 Por la creciente importancia acerca de los problemas internos, algunos autores han dicho que Estados Unidos ha dejado a América Latina afirmar más autonomía en las décadas de los ochenta y noventa, en vez de que fue una política elaborada por parte del gobierno. Véanse Hakim, Peter, 1993, "Una agenda inconclusa: Clinton y América Latina", en Ciencia Política, 32:89-92. Lowenthal, Abraham, 1992, "Chariging US Interests and Policies in a New World", en Hartlyn, ]., L. Schoultz, & A. Varas, eds., The United States and Latín America in thc 1990s: Bcyond thc Cold War; Chapel Hill: The University of North Carolina Press.

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y la sociedad civil. Tradicional-mente, ha sido un lugar de enfrentamiento entre fuerzas so-ciales, donde se ha llevado a cabo el debate racional-crítico de los ciudadanos. La esfera pública ha evolucionado como un espacio integral del Estado, expropiado por los intereses de la clase burguesa que propaga el discurso dominante18. La esfera pública, por consiguiente, no es tanto un objeto empírico sino una concepción subjetiva sobre la relación entre el Estado y la sociedad civil. Para comprender el papel de la esfera pública, primero se debe dicotomizar el discurso en términos de lo público y lo privado. Las actividades que ocurren fuera del área de la ac-tividad estatal son privadas, y aquellas actividades que ocurren dentro de lo que es el Estado son públicas19. Así como las relaciones sociales varían de acuerdo con la evolución del modo de producción dominante, asimismo cambia la naturaleza de las relaciones que nacen de las esferas pública y privada dentro de las actividades humanas. La transformación histórica desde el feudalismo al mercantilismo y del capitalismo hasta el consumismo postmoderno ha afectado el carácter del debate que ocurre en esta esfera. El feudalismo, un modo de producción basado en la tenencia de la tierra, permite que la separación entre lo que es público y priva-

do sea posible; la aristocracia es la única clase social que tiene acceso al Estado. El mercantilismo estableció la utilización de una política comercial, administrada por el Estado organizado burocráti-camente, que favoreció los in-tereses privados comerciales, a pesar de que se requería una licencia otorgada por el gobier-no para llevar a cabo tales ne-gocios20. Se desarrolló una re-lación entre el Estado y los ciudadanos, donde el primero regulaba la iniciativa de los in-tereses privados a partir del otorgamiento de licencias que autorizaban a los ciudadanos a llevar a cabo sus negocios. La intervención del Estado se vio reflejada en las formas de orden económico. De esta manera, dejó en manos de los parti-culares la actividad económica, asegurando, sin embargo, su papel de regulador. El capi-talismo, como estructura y mo-do de producción dominante, definió estas relaciones creando nuevos límites entre el Estado, la actividad pública, la sociedad civil y la actividad privada. De acuerdo con el desarrollo de la burguesía como clase social importante, se desarrolló el debate crítico-racional hacia cuál debía ser el papel del Esta-do y cuáles sus deberes. Es allí donde se crea el espacio para la creación de la esfera pública21.

Es importante establecer que los miembros de estos debates fueron principalmente la bur-

guesía y la aristocracia porque tuvieron libertad para asistir a tales encuentros, debido a sus posiciones dentro del esquema de los modos de producción. Su presencia física en los lugares de negocios no era necesaria todo el tiempo. El pueblo no asistía a estas instituciones, ni mucho menos a los debates, debido a su posición social correspondiente; estaban condenados a la subordinación y al aislamiento, con el fin de lograr una eficiente producción capitalista22. Ni las relaciones sociales, ni las económicas le permitían dejar de trabajar para participar en los debates y tampoco habrían sido aceptados si hubieran tenido el deseo de asistir. Es desde estos lugares de discusión donde nacieron los medios masivos de comunicación, como una unión de noticias entre estas sociedades pequeñas e instituciones de publicación masiva.

Hasta tiempos recientes, el periodismo ha sido considerado más bien como una vocación en vez de una profesión23. Es así como se ha desarrollado como una institución específicamente burguesa. Se originó y aún se mantiene como la más importante institución de co-municación para la esfera públi-ca24. Como se mencionó ante-riormente, la prensa inicialmente fue un colector y transmisor de noticias entre sociedades. Estos hombres de letras, participantes burgueses de grupos de

18 Véase Habermas, Jurgen, 1993, The Strnchiral Transformation of the Public Sphere: An Inquiry into a Category o/ Bourgcois Society. 5a. edición. Thomas Burger, trad. Cambridge: MIT Press, pp. 176-177.

19 ünd., pp. 11. El análisis histórico de Habermas sobre la sociedad de Europa empieza con el feudalismo, donde fue elaborada la primera filosofía acerca del papel y responsabilidades de las relaciones en la sociedad. Además, él dice que la sociedad aristocrática emergente durante el período del Renacimiento fue la primera en donde se elaboró la dicotomía entre la ciudadanía pública y privada.

20 Umi., pp. 24. 21 lbíd.,pp. 27-31. 22 Véase Foucault, Michel, op. cit., pp. 142-145. 23 Véanse Habermas, Jurgen, op. cit., pp. 181-182 y Sproule, J. Michael, op. cit., pp. 227. 24 Véase Habermas, Jurgen, op. cit., pp. 181.

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debate, discutían las metas del Estado, el deber de éste hacia el sector público y el deber-ser de la relación entre la sociedad civil y el Estado, de una manera racional y crítica25. Sin embargo, con la desaparición de estas so-ciedades, causada por cambios en la matriz de la estructura so-cioeconómica, los medios masi-vos de comunicación evolucio-naron de recolectores a creado-res de noticias. En gran medida, esto fue causado por la legiti-mación de una economía basada en el consumismo. El resultado fue la transformación de la prensa en una institución de agregación de intereses priva-dos, con una función publicita-ria26. El debate crítico-racional ya no fue conducido desde la oposición al Estado, sino como una función de éste, quedando así la prensa como un brazo im-portante del discurso hegemó-nico en la sociedad, capacitado por la transformación del modo de producción hacia el consu-mismo masivo o, como fue su-gerido anteriormente, el con-sumismo postmoderno. De esta manera, la esfera pú-blica no es ahora el lugar donde los individuos se reúnen para la discusión y la articulación de sus necesidades sociales dentro del espacio ofrecido por el Estado, sino que se mezcla con los espacios públicos y privados de la sociedad27. Ha-bermas sugiere que:

de la manera en que la repro-ducción social depende de las

decisiones de los consumidores como también del ejercicio del poder político basado en las decisiones del votante, existe un interés enorme hacia su influencia en el caso de lo an-terior, la meta de incrementar las ventas; en el caso posterior, el interés de incrementar el apo-yo del votante hacia uno u otro partido que informalmente in-crementa el peso de aquél sobre algunas organizaciones es-pecíficas prevalece hoy una tendencia hacia la absorción de la esfera pública política ple-biscitaria por una despolitizada preocupación con la cultura del consumismo 8. Esta afirmación fue planteada para explicar la incorporación política de la publicidad cié prensa. Esta función forma parte de la cooptación hegemónica de los medios masivos para el mantenimiento de la dominación hegemónica y una cultura de consumidores.

El consenso mayoritario, que de hecho es el discurso he-gemónico, es un fenómeno de las limitaciones sociales y cul-turales sobre el espacio socio-político por los medios masivos de comunicación29 (los medios buscan esa opinión pública do-minante y reflejan esa versión en sus mensajes porque, en realidad, esos mensajes tienen una resonancia común en una sociedad basada en consumi-dores). La esfera pública, en realidad, es sólo una ilusión, y un resultado importante de esto es que se usan los medios co-

mo una herramienta de propa-ganda para el mantenimiento hegemónico cultural sobre las masas, que es primordialmente elaborada por el principio de la "publicidad manipulativa"30.

El caso colombiano

Para ilustrar lo anterior, se uti-lizará como ejemplo la matriz del sistema de comunicación masivo en Colombia. Además, para examinar la naturaleza de la comunicación Norte-Sur con su flujo de información, se ela-borarán unos tipos de programas como los originales. Debido a que mucha de la programación que entra a América Latina viene desde los Estados Unidos, una discusión sobre quiénes son los actores principales debe preceder a aquélla sobre la identificación de los poderes en la transmisión masiva en Colombia.

La programación norteame-ricana entra a Colombia de dos maneras: la primera es la trans-misión directa por programa-dores norteamericanos hacia una estación local que está preparada para recibir sus señales, o, como pasa mucho más fre-cuentemente, los programas es-tán doblados y vendidos en el mercado internacional a programadoras locales que los retransmiten. La segunda se basa en un análisis de costo-beneficio en el cual las programado-ras locales evalúan el costo del programa importado, entre

25 Ihíd., pp. 160. 26 lbíd., pp. 185-190. Habermas es claro sobre este tema. Originalmente actuando como amplificadores del debate crítico-racional,

los medios masivos se desarrollaron como una institución de la sociedad civil, que ha penetrado las esferas pública y privada de la actividad social por su espacio legal en la sociedad. Sin embargo, actúan como un instrumento del discurso burgués hegemónico por la lealtad de esta clase social a esta institución.

27 lbíd., pp. 176. 28 lbíd., pp. 176-177. 29 Véase Curran, James, 1991, "Rethinking the Media as a Public Sphere", en Dahlgren, P. & C. Sparks, eds., Communication and

Citizenship; London: Routledge, pp. 29. 30 Véase Habermas, Jurgen, op. cít., pp. 178.

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US$2.500-6.500, frente a los costos de producción local, que pueden ser de dos a cinco veces más caros31. Dicho más sim-plemente, la alternativa hacia la importación de programas validará la opción hacia esos programas internacionales, en lugar de los nacionales, que normalmente tienen una calidad igual o inferior a los inter-nacionales en términos de pro-ducción. La primera opción, usada recientemente por los programadores norteamericanos, es la transmisión directa de unos programas o canales hacia ins-talaciones de TV Cable o de parabólica en América Latina, aboliendo la presencia de un in-termediario del proceso trans-misión/recepción. Estos pro-gramas o canales tienden a estar formulados directamente para el mercado internacional, o, en algunos casos, regional. Las compañías norteamericanas in-volucradas en este tipo de neocio y/o sistemas son el Turner Broadcasting (dueño de CNN), Headline News, TNT, TBS y el Cartoon Channel; el FOX Net-work, propiedad de Rupert Murdoch; Time-Warner, Inc. Transmiten los canales de HBO, HBO Ole, Cinemax, The Movie Channel y Showtime como el nuevo Warner Channel; los estudios de Disney transmiten el Disney channel; y ABC y CBS, que son propiedades de Disney/Cap Cities y Westinghouse, respectivamente (canales nacionales de los Es-tados Unidos), dejan a las programadoras pagar una licencia

para el permiso de retransmitir sus programas32. Todas estas compañías en su conjunto do-minan el mercado local de TV Cable en Colombia, a lo mejor facilitando una traducción de sus programas en español. El medio tradicional de tele-visión colombiano han sido las dos cadenas nacionales (pro-piedad del Estado) y las programadoras locales necesitan de una licencia para transmitir. Los tipos de programas más comunes son los noticieros, las telenovelas y los de opinión. Otros que se pueden ver varían entre los deportes y las series importadas que se han asimilado para el mercado colombiano. La cartelera en TV Cable está dominada por los intereses norteamericanos descritos anteriormente.

Los dueños de TV Cable Bogotá (el sistema más desarrollado de Colombia) son RCN, Caracol, El Tiempo y RTI, compañías principalmente asociadas con los medios masivos colombianos. Las compañías de RTI y Caracol invirtieron en TV Cable por medio de Gramacol S.A. que tiene el 65% de las acciones. Los otros dos tienen el 21,5% y 13,5% de las acciones, respectivamente33. A pesar de que los dueños son locales, la mayoría de su programación sale de los E.U., creando un de-sequilibrio en sus proyecciones de imagen. Aunque los dueños de TV Cable Bogotá están invo-lucrados en la televisión, radio, y prensa escrita, se puede en-contrar que existe una concen-tración de propiedad en los me-

dios masivos, y todos tienden a actuar similarmente. Muchos hacen inversiones en el mismo tipo de negocio, tienden a ser formulados verticalmente, y la competencia entre ellos y otros es limitada.

RCN, que es propiedad del grupo Carlos Ardilla Lule, es una cadena grande de radio, como Caracol, que es propiedad del grupo Santodomingo. Desde estas cadenas, ambos ampliaron sus intereses hacia la televisión. Los dueños de RTI son principalmente programa-dores de televisión, y El Tiempo (el diario más grande en Colombia) pertenece a la familia Santos. En resumen, las compañías mencionadas son las dueñas de la mayoría de programadores en Colombia, facilitando la crea-ción de un discurso hegemónico de mensaje e imagen, anotando además que aquellas compañías son los actores principales de la prensa en Colombia34.

En octubre de 1990 hubo 26.000 suscriptores al TV Cable Bogotá, que generaron unas ga-nancias de $750 millones men-suales. El único requisito del Es-tado hacia el TV Cable es que debe tener mensualmente un mínimo de 5% del contenido nacional33. Mucha parte de esa programación tiende a ser anti-gua, o en vivo, y poco interesa a los televidentes. La mayor parte de la programación nueva que sale en cable es de deporte o ex-tranjera.

Para recapitular lo anterior, el resultado de esta investigación sobre el caso de las progra-

31 Para la información sobre cuánto cuesta media hora de programación internacional, véase Parker, Richard, 1994, "The Future of Global Televisión News", en The Joan Shorcnstcin Centcr, Research Paper R-13, pp. 9.

32 Véase Tyler Eastman, Susan, "La programación: contenido y proveedores", en La televisión por cable en America y Europa. 33 Véase Herrán, María Teresa, 1991, La industria de los medios masivos de comunicación en Colombia; Bogotá: Tercer Mundo Editores, pp. 91-93. 34 lbíd., pp. 89-91. 35 Estas figuras son las últimas accesibles, porque la compañía de TV Cable Bogotá tiene que pagar un 10% de sus ganancias al

gobierno; esto hace que no haya información publicada. Véase ibíd., pp. 167-168.

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madoras en Colombia es que hay una variedad de actores sobre la comunicación interna-cional en donde todos tienden a ser compañías multinacionales, en la que la transmisión de los mensajes muestra el poder del Estado para regularla. En el caso específico, el Estado colombiano no tiene ningún control sobre la programación extranjera ni comparte la mayoría de sus ganancias36. Ya que los participantes principales son todos actores internacionales, cada uno con metas y estrategias similares, la estructura local de transmisión tiende a ser de carácter único, generando muchos ingresos para inver-siones pequeñas.

Conclusión

Esta investigación ha estado basada en la discusión teórica sobre la naturaleza del flujo in-ternacional de mensajes desde una región mundial hacia otra. Aunque hay una percepción común sobre las mejores rela-ciones posibles que pueden re-sultar de este flujo de intercam-bios de información en forma mutua, en realidad la comuni-cación opera de Norte a Sur, in-hibiendo la transmisión de Sur a Norte, o Sur-Sur. Probable-mente, este tipo de flujo impacta el movimiento de mensajes, inhibiendo el desarrollo de ma-trices de desarrollo sociocultural, o de fuentes nacionales o regionales, impidiendo, entonces, el desarrollo de estructuras sociopolíticas que deben ser de carácter local.

La promoción de modelos extranjeros, que contienen dis-

tintos discursos pero que son adaptados para la audiencia local y que usan el doblaje o traducción simultánea, produce al final una convicción del público masivo de que esos mo-delos son viables para su desa-rrollo personal o nacional. Estos esquemas nuevos, por su natu-raleza de ser importados, no tie-nen relación con temas, proble-mas y éxitos de interés local, ni tampoco van a estar formulados hacia un programa de desarrollo social real y consistente. Se van a concentrar, a lo mejor, en necesidades externas. Son estos actores internacionales los que están posicionados para tomar ventaja sobre la nueva matriz de transmisión, beneficiándose unilateralmente de esta estructura, creando una aldea mundial basada en un discurso y valores consistentes con los intereses de los Estados Unidos.

36 Para información sobre la relación del gobierno colombiano con la transmisión loca! de la televisión en cable, véase tbíti., pp. 166-168.

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con gran potencialidad democratizadora se encuentra la descentralización y a ella se aludirá, en la medida en que aporta elementos para replantear las relaciones sociedad-Estado y para valorizar el concepto de "comunidad" (Lechner, 1990), a lo cual volveremos posteriormente.

Sección

Relaciones Económicas

Internacionales

La reforma del Estado en un entorno económico de crisis: Venezuela y México en los noventa

María Elena Romero Ríos*

La agenda de discusión política de la década de los noventa en América Latina incluye dos puntos fundamentales: por un lado, el fortalecimiento de las democracias instaladas en los años ochenta y, por el otro, las reformas políticas impulsadas para vigorizar las democracias de "edad adulta". En ambas si-tuaciones se refleja el impacto de la profunda crisis económica que desde los mismos años ochenta se agudiza en América Latina, con sus consecuencias sobre las estructuras sociales, dando paso así a una gama de transformaciones posibles y de nuevas interrelaciones o conexiones regulares que surgen para enlazar de manera diferente a los individuos con las instituciones o grupos or-ganizados (Levine, 1993).

El caso de las denominadas democracias de "edad adulta" es el que se pretende analizar comparativamente, tomando en cuenta las particularidades de México y Venezuela y los procesos de cambio que en sus sociedades comienzan a ope-rarse, una vez que se asume el redimensionamiento del papel del Estado no sólo en lo económico, sino en lo político. Entre las reformas del Estado

Del Estado asistencialista al Estado eficientista: los efectos perversos del excremento del diablo

Al finalizar la década de los ochenta, la Comisión Económica para América Latina (Cepal) le atribuyó el calificativo de "década perdida" para el desarrollo socioeconómico; en 1980, la pobreza afectaba apro-ximadamente al 38% de su po-blación. Para 1990, el Proyecto Regional ONU de superación de la pobreza (PNUD) estimó que 270 millones de latinoame-ricanos se hallaban en situación de pobreza, es decir, un 62% de su población (Kliksberg, 1993, p. 7). El Estado asistencialista de los setenta, cuyo incremento sostenido del gasto público era sustentado fundamentalmente en un volumen importante de exportaciones, proporcionó una elevada capacidad de inter-vención en la sociedad.

Dos economías petroleras como las de México y Venezuela, con amplias posibilidades distributivas y una excesiva centralización de las decisiones políticas y administrativas, ampliaron cada vez más el crecimiento del aparato estatal. El Estado rentista daba para todo. Los recursos disponibles mediante la renta peirole-

Investigadora del Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público en el área de políticas públicas, facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad del Zulia, Venezuela.

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ra proporcionaron escenarios favorables para la conciliación y el enervamiento del conflicto distributivo o social (Rey, 1988; Borges, 1995); sin embargo, los nuevos elementos que configu-ran y restringen la escenas de estas economías medidas neoliberales y efectos regresivos sociales, trastocan el modelo compensatorio y los meca-nismos de asignación de benefi-cios tradicionales (Borges, 1995, p.12).

Tanto en México como en Venezuela, la sociedad se es-tructuró sobre un modelo eco-nómico petrolero, rentístico, con abundancia para el gasto público y un modelo político fuertemente centralizado, ejecutivista y concentrador del poder, que provocó el crecimiento excesivo y vertical del aparato estatal, convirtiéndolo en improductivo e ineficiente (Aguilar, 1989). En 1976, el experto petrolero Juan Pablo Pérez Alfonso pronosticaba el "hundimiento" de la sociedad venezolana en "el excremento del diablo", por lo que calificaba como:

...una esquizofrénica planifica-ción, paralela al deterioro y la corrupción del aparato admi-nistrativo (...) acelerada con-centración de poder económi-

co y político que intoxica con delirios de grandeza y avidez desaforada de riqueza a las oli-garquías, así como al centralis-mo ejecutivista, apopléjico, que paraliza la administración y en-traba todo el organismo social, dejándolo a merced del Presi-dente y su corte (Pérez A., 1976, 15). Después de veinte años, Ve-nezuela, al igual que México, vive el debilitamiento de ese modelo estatista, rentístico, conciliador, ante la quiebra de la economía nacional petrolera, la crisis fiscal del Estado y la implantación de un programa de ajustes con hondas repercu-siones sociales. La corrección de desequilibrios fiscales, la orientación de la economía competitiva y de mercado, con la desregulación y privatización de actividades ejecutadas por el sector público, abre las puertas a un nuevo orden económico neoliberal.

Para millones de latinoame-ricanos la crisis viene a repre-sentar el agravamiento de con-diciones previas, pues los ele-mentos de la actual situación (desempleo, subempleo, caren-cia e ineficiencia de servicios) están presentes desde el período de plena expansión económica (Finquielevich, 1993); sin

embargo, en las economías pe-troleras rentísticas la reducción drástica de ingresos y de los gastos estatales para atender las necesidades sociales estremece en mayor medida los cimientos de la estabilidad sociopolítica. Siguiendo a Rey (1989) y a Kornblith (1995), se enfatiza que la modificación adversa y simultánea de las variables bási-cas del modelo populista de con-ciliación de élites, como son: la renta petrolera, las expectativas societales y representatividad de las organizaciones, colocan a los sistemas sociopolíticos ve-nezolano y mexicano en una si-tuación límite.

El gigantismo del Estado y su proyección desorbitada de compromisos de gastos entre ellos los sociales refleja a un planificador que nunca ha al-canzado la medida del éxito para el desarrollo socioeconómico (véase cuadro 1). La intenciona-lidad de los cambios en los no-venta, expresados en los conte-nidos de las políticas públicas, es para enfrentar al Estado ine-ficiente, improductivo, que ha sido incapaz de viabilizar su propio modelo de desarrollo.

Los programas de ajuste es-tructural de corte neoliberal, que han venido ejecutando los

Cuadro 1 MÉXICO Y VENEZUELA: INDICADORES SOCIALES 1989

Esperanza de vida1

México 68,6 Venezuela 70,1 America Latina

Tasa analf.2

9,7 13,1

Tasa mortal.3

47,0 36,0

Salarios 46,9 77,1 75,4

Desempleo 3,0 9,7 8,3

PIB por hab.6

8,4 -19,9 -9,6

1. Esperanza de vida al nacer, en años. 2. Tasa de analfabetismo, porcentaje de población mayor de 15 años analfabeta. 3. Tasa de mortalidad infantil, por mil nacimientos. 4. Salarios mínimos reales. índice 1980=100. 5. Tasas anuales medias de desempleo abierto urbano. 6. Producto interno bruto por habitante, variación acumulada 1981-1990. Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo, 1989; Banco Mundial, 1989; Cepal, Anuario Estadístico-1989. SELA, en Kliksberg (comp.), 1993, p. 44, citado por Borón, Atilio (1989).

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Estados latinoamericanos, pro-ducen efectos socialmente re-gresivos, como señala Borón (1989). Éstos inciden de manera significativa sobre los ingresos de los trabajadores y empobre-cen cada vez más a amplios sec-tores de la sociedad (véase cua-dro 2). La implementación de las medidas de ajuste en el caso me-xicano permitía hablar, para mediados de la década de los ochenta, del "milagro económi-co" que allí se reportaba al igual que Brasil; sin embargo, no se alteraban las tendencias en la distribución desigual de los ingresos y seguían siendo negativas las tasas de creci-miento de los salarios reales.

En Venezuela, las primeras medidas de "ajuste fondomonetarista"1 comienzan a tomarse a finales de los ochenta, pero ya el comportamiento de los valores en materia de ingresos y salarios anunciaba el desencadenamiento de la grave crisis socioeconómica de los noventa. Al respecto, Borges (1995) señala que la tardía acogida de los

ajustes en Venezuela en com-paración con los otros países del área plantea interrogantes sobre la capacidad de resolución gubernamental para las de-mandas sociales, ante los pro-blemas económicos y la crisis de la deuda durante los ochenta.

Y es que uno de los principales elementos distorsionantes del modelo asistencialista es la deuda externa. Ella se convierte en un pesado compromiso para los Estados; la transferencia de recursos que implica hacia los centros del capital disminuye la capacidad de intervención social de los mismos Estados.

Siendo el sector externo de la economía venezolana altamente vulnerable por el origen petrolero de sus ingresos, los cambios no realizados en los ochenta están siendo hoy exi-gidos aceleradamente. Según un estudio económico reciente, basado en los indicadores del Banco Central de Venezuela (Brillembourg, 1996), se explica el carácter cíclico de los ajustes que se han venido aplican-

do en la economía desde 1982 y cómo se sigue produciendo recesión, aumento del desem-pleo, contracción del aparato productivo y bajos salarios. La consiguiente expansión del gasto público por decisiones de au-mentos compulsivos de sueldos en la crecida administración pública, la aplicación de subsi-dios directos e indirectos, con-duce cíclicamente a un nuevo déficit fiscal (véase cuadro 3). Tardíamente en Venezuela, en los inicios de los ochenta en México, las medidas de elevado costo sociopolítico han sido tomadas para enfrentar la crisis e iniciar el camino del Estado eficientista, reformador, racionalizador de sus funciones en la gestión de gobierno.

En Venezuela, la denominada Agenda Venezuela incluye, entre sus medidas fundamen-tales, unas de orden económico (recorte del gasto público; liberación total del régimen controlado de cambios; incre-mento en los precios de la ga-solina y de las tarifas de los ser-

Cuadro 2 TASA DE CRECIMIENTO DE SALARIOS REALES

(Países seleccionados de América Latina)

País 1982 1983 1984 1985 1986* Argentina -10,5 29,3 16,0 -14,5 -5,7 Brasil 0,5 -11,4 -14,8 12,2 0,1Chile -0,1 -11,0 0,4 -4,4 1,9 México -9,6 -18,0 -7,4 -1,3 -7,9Perú 2,2 -16,7 -15,3 -15,7 41,0 Uruguay -0,3 -20,7 -9,1 14,1 6,7 Venezuela -0,1 -7,2 -7,6 0,3 n.d.

* Estimación preliminar n.d.: no disponible Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo. Progreso Económico y Social en América Latina. Informe 1987 (Washington, D.C.), citado por Borón, Atilio (1989).

1 Ya en 1983, ante una acelerada disminución de las reservas del Banco Central, se toman decisiones para liberación del tipo de cambio, de corte monetarista pero aún sin condicionamientos del Fondo Monterio Internacional.

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Fuente: Brillembourg, 1996/datos del BCV.

vicios públicos; elevación del impuesto a las ventas al mayor; privatización de empresas del Estado) y otras de orden social (programas sociales compensa-torios focalizados o directos; re-forma del sistema de prestacio-nes sociales), esperándose una inflación del 96% al cierre del año 1996 (El Universal, 1996).

En el caso de México, con más tiempo en la aplicación de las medidas de ajuste, algunos datos son significativos: entre los años 1988 y 1993, durante la presidencia de Salinas, se in-crementaron los ingresos tri-butarios en un 32% (Méndez, 1994, p. 190), lográndose mo-dificar el déficit público de un 12% del PIB para 1988, hasta alcanzar un superávit de 0,5% en el año 1992. En cuanto a la deuda externa, se reduce entre 1989 y 1990, según datos del gobierno federal, de un 68,3%

a 21,0% del PIB y se acuerdan tasas de interés más altas que motivan mayor afluencia de capital externo (ibíd.).

Los acuerdos alcanzados entre el gobierno y los sectores sociales trabajadores y empre-sariales, para finales de los ochenta, refuerzan la aplicación de políticas monetarias y sala-riales restrictivas. Es sólo a par-tir de 1992 cuando se comien-zan a estabilizar los salarios en términos reales (OCDE, 1992, p. 60. Citado por Méndez, 1994). La dureza de los resultados sociales en el corto plazo comenzó a manifestar ablandamientos en términos macroeconómicos: las reservas internacionales mostraban signos ascendentes, mientras se diversificaba el modelo económico exportador: si para 1982 las exportaciones pe-troleras representaban el 80% del total de exportaciones, en

1991 alcanzaban el 30%. Para 1995, con la incorporación de México al tratado de libre co-mercio (con Estados Unidos y Canadá) y con el estableci-miento de las "maquilas", las exportaciones manufactureras acumularon la proporción que antes correspondía al petróleo.

Todas estas ponderaciones, que alcanzaron rasgos positivos hasta mediados de 1994, han vuelto a decaer sensiblemente en los últimos años2.

Luego de presentado este contexto económico para Méxi-co y Venezuela en los noventa, referirse a las democracias lati-noamericanas de "edad adulta" es someter al Estado a un nuevo cuestionamiento de su rol (Borón, 1989). Valorizada la democracia socialmente, la transformación del Estado debe orientarse por una racionalidad política que le permita conjugar eficiencia con legitimidad, que amplíe la pluralidad de actores y agentes sociales participantes en ese cambio. El Estado debe redimensionarse3, para legiti-marse a través de las compen-saciones sociales, pero también a través de los valores y creencias de una colectividad dada; no es compatible con la democracia dejar la resolución de los problemas económicos a una lógica técnico-instrumental de mercado. Crisis económica y democracia pueden com-plementarse en una nueva in-terpretación de los vínculos Estado-sociedad civil, revalorizando las plurales interacciones de un cambio social y político concertado (Lechner, 1990).

La rebelión de Chiapas, los asesinatos sin resolver de prominentes líderes políticos entre ellos el candidato a la presidencia del Partido Revolucionario Institucional, la crisis interna del mismo partido PRI, y una política monetaria inconsistente y vulnerable, precipitan una nueva crisis económica en el año 1994 (Ros, 1995), con sus consecuencias sociales. La redimensión no debe implicar sólo una medida de cuantificación de la eficiencia; la cualificación que ella encierra valora "...funciones, políticas, operaciones justas, idóneas, para realizar ciertas preferencias colectivas de acuerdo con un criterio dado" (Aguilar, 1989, p. 200).

Cuadro 3 VENEZUELA - VARIABLES MACROECONÓMICAS-1982/1995

Años Var.PIB% Inflac. % Déf. Fiscal % 1982 0,7 9,7 -4,9 1983 -5,6 6,3 -2,3 1984 -1,4 12,2 2,7 1985 0,3 11,4 2,3 1986 6,4 11,5 -0,4 1987 4,6 28,1 -1,6 1988 6,2 29,5 -7,4 1989 -7,3 84,5 -1,0 1990 7,4 40,7 -2,1 1991 9,7 34,2 2,8 1992 5,4 31,4 -3,6 1993 0,4 38,1 -3,8 1994 -3,3 60,8 -7,5 1995 1,2 56,4 -10,0

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La descentralización: mucho más que un planteamiento neoliberal

En el análisis de las estructuras de poder político y su configu-ración institucional en América Latina, se materializa el poder del Estado en gobiernos profundamente centralistas, ejecutivistas y autoritarios. Crece el aparato administrativo del Estado a la sombra del prota-gonismo del nivel nacional del poder, sin contrapesos político-institucionales de los niveles subnacionales o locales, ni fuerte competencia partidaria o grupal (Aguilar, 1989).

Desde este punto de vista, la descentralización definida en función de su oponente, la cen-tralización, se convierte en un aspecto fundamental para la reforma del Estado latinoame-ricano; ella implica redistribu-ción del poder y de los recursos, especialmente transferencia de competencias administrativas, interrelaciones gubernamentales e institucionales intranacionales y nuevas conexiones no gubernamentales.

La descentralización es un proceso y, como tal, alcanza di-ferentes grados de profundidad, autonomía, modalidades e involucramiento de actores, de acuerdo con la realidad considerada (Cabrero, 1996). Se diferencia la descentralización o descentralización administrativa o de servicios, con variaciones en los niveles de autonomía de las entidades desconcentradas, de la descentralización político-administrativa, pues en ésta el Estado central delega compentencias a organismos políticos electos por sufragio, cuyo ámbito jurisdiccional está determinado territorialmente (Nolte, 1991, p.75).

Dentro del contexto socioe-conómico latinoamericano, las posturas neoliberales incluyen en su marco estratégico la des-centralización, asociada estre-chamente a la disminución de los campos o áreas de inter-vención estatal, así como de su tamaño y peso en la actividad económica, lo cual conduce al debilitamiento y fragmentación del poder del Estado (ibíd.). Sin embargo, en el redimensionamiento estatal de la manera como ha sido expuesto, la descentralización se convierte en instrumento idóneo para dar un nuevo sentido a las demo-cracias de "edad adulta". En medio de la crisis socioeconó-mica, orienta la democratización de procesos políticos y sociales, se vigoriza con la participación política y coloca en un plano de mayor proximidad las decisiones políticas y adminis-trativas con las expectativas e intereses de las diversas colecti-vidades.

La descentralización ha sido emprendida por México y Ve-nezuela, pues ella prefigura objetivos para un Estado eficientista, un Estado que nece-sita transformarse, pero con una óptica de mayor alcance que lo meramente técnico-instrumental, un Estado que conjugue eficiencia con legitimidad para garantizar la profundiza-ción y el fortalecimiento del régimen democrático mismo. De acuerdo con Nolte (1991), al des-centralizar funciones y servicios prestados por el Estado, se quiere alcanzar mayor eficacia en los servicios públicos no sólo en cuanto a sus costos de gestión, sino también en la ca-lidad y cobertura de los mismos. Al descentralizar competencias políticas se crean nuevos espacios para la participación social estatal y local, generando

nuevas interrelaciones, cone-xiones y valoraciones en el ám-bito cultural que se trate. La descentralización reordena la capacidad reguladora del Estado en los distintos niveles de gobierno y promueve la re-ducción de desigualdades so-cioeconómicas espaciales.

México y Venezuela: se hace camino al andar

México y el camino andado, ¿o desandado? En el caso de México, la des-centralización se ha considerado a partir de tres perspectivas (Carrasco et al, 1990): la políti-ca, la administrativa y la eco-nómica. En lo político, según los planteamientos guberna-mentales, permitiría crear con-diciones para el ejercicio efec-tivo del federalismo, para el reconocimiento de las auto-nomías estatales y municipales. En lo administrativo, muy vin-culado con lo anterior, se con-cretaría la transferencia de competencias y servicios de gobierno federal a las entidades estatales y municipales, desconcentrando la toma de decisiones. En lo económico, se definirían programas de de-sarrollo específicos para atenuar las desigualdades regionales, canalizando fondos presupuestarios especiales. Entre las medidas adoptadas para fortalecer el federalismo, están: la aprobación de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que modifica estructuras y funciones de dependencias centrales; la Ley de Planeación, para coordinar planes de desarrollo nacional y el Programa de Descentralización de la Administración Pública Federal, para distribuir responsabilidades en los tres niveles de gobierno

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federal, estatal y municipal en materia de servicios de salud y educación básica y normal (Cabrero, 1996). A partir de 1983 se pusieron en práctica los denominados Convenios Únicos de Desarro-llo, para actuar en competencias concurrentes entre niveles de gobierno, a través de programas descentralizados de inversión y de transferencia de recursos financieros, con énfasis en las haciendas públicas locales.

La reforma considerada de mayor importancia ha sido hasta ahora la municipal; constitucionalmente se precisaron sus fuentes de ingresos, se especificaron los servicios a su cargo, se les reconoció facultad para formular y aplicar planes de desarrollo urbano. En la precisión de facultades administrativas, se institucionalizan los convenios estados-municipios; en cuanto a lo político, se generaliza el principio de representación proporcional como pro-cedimiento para la elección de los ayuntamientos (hasta el año 1982 estaba permitido para mu-nicipios de más de 300.000 habitantes).

Se destaca entre las reformas aprobadas la posibilidad de que los municipios asuman directamente la gestión de ser-vicios públicos. Lo que no se ha modificado es el funcionamiento del sistema de coordinación fiscal, determinante de la mayor parte de los ingresos municipales (ibíd).

Lo que se inició como un pro-ceso de descoricentración admi-nistrativa en los años setenta, y que en los ochenta se orientó hacia la descentralización de la toma de decisiones guberna-mentales, se convierte en los

años noventa en un proceso que vitaliza la interrelación Estado-Sociedad Civil, que si bien es a través de un programa social concreto para enfrentar la pobreza, sujeto a muchas críticas (focalización de acciones gubernamentales para la atención de demandas so-ciales), atribuye posibilidad de dinamismo a la participación social.

Las modificaciones que supone la descentralización en el desarrollo del proceso propor-cionan elementos de apoyo a la democratización y legitimación de democracias "de edad adulta" que se enquistaron en la centralización y concentración del poder. En el caso de México, Aguilar (1989, p. 199) aclara que:

En los tiempos en que el go-bierno operaba con cobertura amplia e intervención directa y sin el control de elecciones li-bres, la representación de inte-reses no podía más que dirigirse hacia las agencias de gobierno, y según los ductos y reglas por ellas determinadas, por los canales corporativos. En el mo-mento en que, por efecto de su redimensionamiento, reduce sus áreas y se ve obligado a cambiar sus instrumentos de conducción, el efecto del redimen-sionamiento es diversificar y flexibilizar los canales de repre-sentación y de conciliación de intereses: la flexibilización de la demanda social y de la oferta de gobierno.

Los cambios institucionales iniciados no han sido consis-tentes y en la actualidad la des-centralización en México se halla estacionaria, pero es in-dudable que la responsabilidad sobre la reversibilidad del proceso recaerá en el carácter democrático de la propia So-ciedad Civil y en la utilización

de los canales de participación que este régimen le proporciona para seguir demandando el cambio.

Venezuela, por un camino alternativo

En 1985, por decreto del ejecuti-vo nacional, se crea en Venezue-la la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (Copre), la cual estaba integrada por re-presentantes de diversos sectores y tenía la tarea de proponer la reforma del Estado re-estructurando las relaciones existentes entre éste y la socie-dad venezolana (De la Cruz, 1992). Las primeras propuestas fueron de carácter político, diri-gidas a desarmar la centraliza-ción de la toma de decisiones y la excesiva concentración del poder. Se aprueba la Ley de Elección y Remoción de Gober-nadores de Estado, que hasta 1989 eran designados por el presidente; se modifica la Ley Orgánica de Régimen Munici-pal, para incorporar la figura del alcalde en los concejos mu-nicipales; se reforma la Ley Orgánica del Sufragio, que in-cluye la uninominalidad en los cuerpos legislativos para au-mentar el peso de la responsabi-lidad del elegido ante sus elec-tores y se aprueba la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Com-petencias del Poder Público Na-cional a los Estados, la cual define competencias exclusivas y servicios concurrentes que pueden transferirse hacia los estados.

El camino en Venezuela no fue el mismo seguido por México; la situación venezolana para finales de los ochenta mostraba ya signos de deslegitimación hacia las principales institucio-

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nes políticas4: partidos políticos tradicionales, cuerpos deli-berantes y judiciales, lo cual ge-neró consenso para las reformas políticas, manteniéndose una fuerte discusión y resistencia central sobre la transferencia de competencias administrativas y financieras.

El ritmo del cambio político logrado en la distribución del poder a nivel de los estados y municipios es una muestra del efecto probatorio de la descen-tralización. En las primeras elecciones regionales, 9 de los veinte estados existentes para el momento (hoy son 22) habían elegido gobernadores pertene-cientes a partidos de oposición y 123 de 269 alcaldías quedaron lideradas por la oposición. Para las elecciones de 1993, la diver-sidad fue similar.

La situación actual de la des-centralización en Venezuela puede considerarse a través de dos ejes principales: a) un eje político-institucional y, b) un eje administrativo-financiero (Ro-mero et al., 1996). En cuanto al eje político-institucional, la descentralización ha avanzado considerablemente y ha sido concebida para hacer frente a estructuras predominantemente centralistas, asociadas a la ineficiencia institucional y funcional.

En tanto el Estado venezolano tuviera sobrada capacidad para enfrentar sus tareas sociales, la ineficiencia del aparato público no constituía tema de debates. Mas el debilitamiento de esta capacidad ante las exiguas reservas del modelo económico rentista, unido a la pérdida de confianza y credi-

bilidad de las instituciones, tradicionalmente representativas en el orden político (fun-damentalmente los partidos políticos), otorgaron impulso a la voluntad consensual que, desde el Congreso nacional, de-sempolvó los principios consti-tucionales para definir la des-centralización.

El nuevo modo de conformación de autoridades públicas, tanto a nivel subnacional como local, delineó el ámbito de la descentralización en lo político y administrativo. El fortalecimiento institucional ha ido aparejado con los cambios políticos. Una descentralización de niveles de gobierno se está implementando con la regulación de la ejecución o administración de las compe-tencias desde los estados. Sin embargo, serios obstáculos y resistencias centrales han re-tardado o estancado el proceso. Aquí es donde interviene el otro eje administrativo-financiero. Por una parte, la viabilidad de los procesos de transferencia está directamente aso-ciada al funcionamiento y organización de las estructuras administrativas previas, de las cuales proviene la eficiencia que debe corresponder al proceso del que se trata. En el caso venezolano, la administración fuertemente centralizada y con reconocidos vicios enraizados, tales como el clientelismo, la excesiva expansión burocrática, las crecidas e irregulares nóminas, la ausencia de facturaciones y registros de títulos sobre bienes, el despil-farro de recursos, entre otros, trae como resultado la compli-

cada aplicabilidad délas trans-ferencias desde el punto de vista administrativo. Una de las consecuencias más importantes es que tal situación no permite prever, en principio, el mejoramiento en la prestación de los servicios sociales por parte de las administraciones subnacionales. El grado de deterioro y las condiciones extremas de deficiencias en los servicios de salud y educación son expresión de esta crisis administrativa del Estado.

Como primordiales iniciativas de las gobernaciones de estado se hallan los sectores cubiertos por las políticas sociales; en tanto las complicaciones ad-ministrativas referidas limitan los márgenes de acción, toman cuerpo las alternativas autogestionarias o de programación e inversión social a través de fundaciones, organizaciones no gubernamentales y servicios sociales de las gobernaciones. Es así como, a partir de las acciones emprendidas por algunas gobernaciones y los resultados obtenidos socialmente, las gestiones del aparato descentralizado están logrando el apoyo de los electores.

¿En qué medida los mecanismos de financiamiento del proceso descentralizador inyectan autonomía e independencia a las entidades descentralizadas, o, por el contrario, condicionan las transferencias intergubernamentales?

En materia de ingresos, los estados venezolanos evidencian la casi absoluta dependencia del Estado central, a tra-

En febrero de 1989 una ola de saqueos sacudió al país y al estrenado gobierno de Carlos A. Pérez, que comenzaba a implementar un programa de ajuste neoliberal; tres años después, en 1992, dos intentos de golpe de Estado ocasionaron un crítico debilitamiento de las bases del sistema político (al respecto pueden consultarse Kornblith y Rey).

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vés del situado o porción del presupuesto nacional que se distribuye entre los estados; desde 1989, el situado recibió un incremento anual hasta 1994 (en que llegó al 20%), lo que pudo haber ocasionado que los estados no adelantaran mucho en esta materia. Las gobernaciones están ha-ciendo uso de su poder de eje-cución desde el punto de vista legal, pero la reticencia centra-lista motiva en la realidad el surgimiento de una nueva re-lación entre los gobernadores y la sociedad civil; se provoca la creación de organismos de diversa naturaleza social (fun-daciones de salud, de atención a los ancianos, de atención a los niños, entre otros), que per-siguen la participación de las comunidades en el funciona-miento de las mismas. Ello im-plica un paso fundamental para demostrar la capacidad de institucionalización, organiza-ción y participación subnacional, pero, sin haber reordena-do la relación con la administración central, el resultado es la duplicidad funcional y grandes pérdidas en recursos. Los cambios que se han ma-nifestado resultan todavía apo-cados, dado lo reciente y lento del proceso y los muchos facto-res que interfieren en la efectivi-dad de los mismos, pero en el desenvolvimiento del sistema político venezolano es muy di-fícil la reversibilidad de la des-centralización, mucho menos cuando las fuerzas sociales para las reformas están emergiendo desde los propios niveles subnacionales y locales. Tanto en México como en Venezuela, las propuestas de reforma han sido planteadas "desde arriba", como un reco-nocimiento por parte de los

sectores dirigentes de las posi-bilidades que se derivan en un régimen democrático para en-frentar la estrechez distributiva que produce la contracción severa de las variables macro-económicas: los programas de ajuste estructural que modifican el carácter asistencialista del Estado se intentan armonizar con opciones eficientistas de reformas político-adminis-trativas, que conllevan a la ra-cionalización de la acción pú-blica. Sin embargo, en estas de-mocracias la racionalización debe concebirse no sólo desde un punto de vista técnico-ins-trumental (tecnocrático), sino también desde su contenido lógico-político, en el cual efi-ciencia se conjuga con legiti-midad. Sólo así se entiende la redi-mensión del Estado y la reva-lorización de la democracia. Crisis económica y democracia pueden complementarse en una nueva interpretación de los vínculos Estado-sociedad civil, considerando el alcance de las múltiples interacciones que pueden surgir en un escenario de cambio político concertado. En este escenario de cambio político concertado se le atribu-ye a la descentralización un pa-pel fundamental, pues ella im-plica redistribución del poder y de los recursos, transferencias de competencias a distintos ni-veles gubernamentales, con nuevas interacciones entre sí y entre conexiones no guberna-mentales. Si bien la descentrali-zación es acogida por el pensa-miento neoliberal con el objeti-vo de debilitar y fragmentar el poder intervencionista del Esta-do, también ha sido rescatada por el pensamiento reformista democrático por el dinamismo que es capaz de imprimir a la

participación sociopolítica y a la proximidad interactiva de autoridades públicas y comuni-dades.

Parafraseando a Lechner (1990), se diría que la consolidación de la democracia en América Latina pasa por tomar en cuenta la reivindicación redistributiva en medio de la crisis económica; la reforma política y de la política es inaplazable para responder efectivamente a las demandas de las comunidades.

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Sección

Política Mundial

Conflictos étnicos y fracaso de la propuesta integradora del Estado en África

Benjamín Herrera Chaves*

En abril de 1996 se inició otro enfrentamiento armado entre las diferentes fracciones que se disputan el poder en Liberia, pequeño país del África subsahariana occidental, situado en la franja tropical del continente sobre la costa de Guinea. El número de muertos y heridos en esta guerra de cinco años y medio, por el control del poder central, se cuenta en centenas de miles y el de desplazados y refugiados en cerca de un millón, para un país que contaba en 1990 con 2,5 millones de habitantes.

Los enfrentamientos en este pequeño país comparten, con la mayoría de los conflictos intra-estatales en el África negra, la característica de ser interétnicos. Lo que los diferencia es que ellos no están directamente re-lacionados con la herencia polí-tica del período colonial. Liberia (junto con Etiopía) no fue una dependencia de las potencias europeas, siendo reconocida por éstas como un Estado inde-pendiente; de hecho, la primera unidad política del África negra en gozar de este estatuto jurídi-co internacional, que hoy es la norma aceptada de inserción en el sistema internacional.

Liberia posee otro rasgo que la diferencia de los otros países africanos: fue constituida en república en 1847 por libertos negros norteamericanos, quienes se habían instalado en el territorio gracias a los auspicios de la American Colonization Society y el apoyo del presiden-te Monroe (de donde proviene el nombre de su capital, Monro-via). El territorio, constituido por el cabo Mesurado y terrenos colindantes, fue adquirido por Robert Stockton, agente de la sociedad, en 1821 por compra al rey Pedro del Brasil, a cinco re-yes y otros reyezuelos locales. Los descendientes de los afroa-mericanos constituyen el 3% de la población; el porcentaje res-tante está compuesto por 28 grupos étnicos, sin que ninguno de ellos sea mayoritario. Desde su constitución como república hasta 1980, el control político fue ejercido por los descendientes de los afroame-ricanos. El último representante de este grupo en la presidencia fue William R. Tolbert quien fue derrocado y asesinado en abril de 1980 por Samuel K. Doe del grupo étnico krhan, quien a su vez murió bajo tortura en septiembre de 1990, después de ser capturado por una de las fracciones rivales durante uno de los pasajes de la guerra civil que estalló en diciembre de 1989. Dejando de lado estos rasgos distintivos, la guerra civil en Liberia, que antes que civil debería ser designada como étnica, no presenta grandes di-ferencias con los otros conflic-tos de similar naturaleza que han tenido y tienen lugar en distintos países del África ne-

Profesor de la Maestría de Ciencias Políticas y de la Maestría de Relaciones Internacionales de la Universidad Javeriana; profesor de la Maestría del Instituto adscrito a la Academia Diplomática. Investigador asociado IEPRI, Universidad Nacional de Colombia.

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gra en el período postcolonial: un "señor de la guerra", quien para el caso es Charles Taylor antiguo ministro de Samuel Doe, caído en desgracia y fugitivo, ingresa a territorio liberiano desde la vecina Sierra Leona al mando de 200 o 300 hombres armados, con el fin de derrocar a su antiguo patrón. La respuesta de este último es una represión sangrienta e indiscriminada, en particular contra miembros de los grupos étnicos gio y mano. La respuesta a la represión es un incremento del apoyo a la lucha armada y actos de venganza contra los grupos étnicos de donde proviene el principal apoyo al entonces presidente (las etnias khran y mandingo). El desarrollo del conflicto acarrea desplazamientos ma-sivos de refugiados tanto al in-terior como al exterior del país, creando factores de fricción con poblaciones locales de los países vecinos y convirtiéndose en un elemento desestabilizador para la región. Frente a la desagregación del Estado liberiano, los gobiernos miem-bros de la Comunidad Econó-mica de los Estados de África Occidental (Ecowas), liderados por Nigeria, crean una fuerza de intervención, denominada Grupo de Moni toreo del Cese al Fuego (Ecomog).

Las acciones de este último llevan en varias oportunidades a las fracciones enfrentadas a acuerdos que son violados otras tantas veces. El último data de agosto de 1995, con la creación de un gobierno provisional, in-tegrado por representantes de todos los grupos. Los enfrenta-

mientos iniciados el pasado abril tienen su causa inmediata en el intento de arresto y en-juiciamiento del jefe de una de las fracciones khran, Roosevelt Johnson, miembro de la junta provisional de gobierno y mi-nistro de Desarrollo Rural. El porqué de la recurrencia de este tipo de acontecimientos y de la persistencia de las identidades tribales después de más de tres décadas de in-dependencia para la mayoría de los países africanos y de cerca de 150 años de existencia independiente en el caso liberiano nos lleva a interrogar-nos sobre la pertinencia de la forma de organización política de las sociedades africanas, forma que no es exclusiva de este continente y que de hecho ha sido adoptada por todas las sociedades del planeta, el Estado. El interrogante sobre el Estado no es válido solamente para este continente; la persis-tencia de las identidades étnicas sobre aquellas denominadas "nacionales", en una alta proporción de los 185 Estados reconocidos actualmente, hace que este interrogante tenga va-lidez universal.

El Estado es considerado como la expresión de la modernidad política y como la estructura organizativa hacia la cual deben tender en su evolución todas las sociedades. Aún más, se plantea al Estado como la expresión más acabada de la "nación", es decir, el punto culminante del proceso de diferenciación-autoidentificación de las comunidades humanas. De allí se deriva el concepto de Estado-nación.

Durante tres siglos la estructura estatal estuvo circunscrita al continente europeo1. Durante el siglo XIX, algunos de los Estados europeos se repartieron el mundo en nombre de la civilización ("el fardo del hom-bre blanco") y de la supuesta su-perioridad de su sistema políti-co, lo que implicó la creación de unidades políticas dependientes (dominios, colonias, protec-torados). La misión "civilizado-ra", en el plano político-admi-nistrativo, de este período co-lonial pregonaba como objetivo dotar a las sociedades políticas atrasadas de estructuras mo-dernas.

El fin del período colonial, que tiene lugar, en lo fundamental, en los años posteriores a la terminación de la segunda guerra mundial, y particular-mente durante la época de los sesenta, implica que las socie-dades que han recobrado su in-dependencia asuman la estruc-tura estatal como forma de or-ganización política.

La universalización del Estado es asumida como un proceso que va en el sentido de la historia y, en parte, como una respuesta a la voluntad "nacional" de las sociedades anteriormente dependientes. Estos supuestos son los que van a ser puestos a prueba en las décadas posteriores a la descolonización, hasta la época actual.

En el caso de las sociedades de África al sur del Sahara, es posible afirmar que el Estado como estructura política mo-derna fracasa. Fracaso que es posible evidenciarlo en varios niveles de análisis (adminis-

1 El desarrollo de la estructura estatal en la sociedad de los Estados Unidos de Norteamérica es para algunos analistas políticos bastante relativa (Badie, Birnbaum, 1979). El desarrollo del Estado en los países independientes de Iberoamérica se prestaría aún a más interrogantes.

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trativo, económico, militar), pe-ro en donde es más patente es en lo político-social. El Estado en África no logra convertirse en el factor integrador de grupos humanos con identidades distintas (la identidad vista co-mo el resultado de una red de interrelaciones sociales, políti-cas, económicas, culturales, reli-giosas y lingüísticas). Este fracaso plantea, igualmente, el de la concepción de la historia que considera que todas las sociedades humanas siguen pautas de desarrollo similares y que aquello que las diferencia es la etapa en que se encuentran. Los supuestos ideológicos y políticos de los movimientos independentistas en los territorios coloniales africanos, así como de las distintas instancias políticas, económicas o técnicas de los países occidentales comparten esta concepción. De hecho, lo que las diferencia es el cómo superar etapas que consideran atrasadas y a dónde conducir el proceso.

Para todos, el Estado constituye el instrumento de la mo-dernización social y económica. La modernización política se reduce a la construcción del sistema democrático. Se parte de la premisa que el aparato estatal está esbozado en los aparatos administrativos heredados de la época colonial. No es necesario construirlo, simplemente perfeccionarlo.

La construcción de la "nación"

Los países que acceden a la in-dependencia en el África negra no corresponden a las unidades políticas que existían en este continente en las épocas anteriores a la colonización2. La independencia y el recono-cimiento internacional le fue atribuido a países que se defi-nían territorialmente por las fronteras heredadas del período colonial.

Para los dirigentes de las an-tiguas metrópolis como para los dirigentes de los nuevos "Estados" africanos era evidente que las fronteras de estas unidades políticas encerraban en cada caso (con la excepción de Somalia) una diversidad de grupos étnicos y que la unidad "nacional" era simplemente una ficción, que había cumplido un papel durante el proceso de independencia, pero que carecía de bases sociales reales. No existía una sociedad zaireña (en el caso del antiguo Congo Belga, hoy Zaire) ni una socie-dad nigeriana. Cada nuevo Es-tado cubría una diversidad de comunidades, cuyas identidades impedían que, fuera del dis-curso, pudiesen ser concebidas como formando parte de una sola sociedad. Retomando a Jackson, se podría afirmar que el África negra postcolonial ha-bía dejado de ser un gran archi-piélago para convertirse en una multiplicidad de archipiélagos, con fronteras "claramente defi-nidas": los nuevos Estados.

Ante la evidencia de la diver-sidad étnica, los dirigentes de estos nuevos Estados y los cien-tíficos sociales realizan un malabarismo teórico: a diferencia de la experiencia euro-occidental, en donde el Estado surge (o por lo menos ésta es la posición aceptada tanto en medios académicos como políticos) del crisol de la nación, las unidades políticas que surgen del período de la descolonización deben aunar a las otras funciones que les corresponden como estructuras estatales, la de forjar la nación. Las contradicciones que plantea la creación de naciones a partir de una multiplicidad de comunidades, integradas por grupos étnicos distintos, en las nuevas unidades políticas inde-pendientes, se agudizan por la declaración de la intangibilidad de las fronteras heredadas del período colonial3. La aceptación de esas delimitaciones fronteri-zas implica que a un lado y otro de estas divisiones políticas se encuentran comunidades que se identifican a sí mismas como pertenecientes al mismo grupo étnico.

Una de las razones que se aduce y que constituye uno de los postulados centrales de la Organización de la Unidad Africana (OUA) es que la acep-tación de las fronteras coloniales es un factor fundamental para garantizar la paz entre los nuevos Estados, evitando que a partir de consideraciones histó-ricas, geográficas, humanas, se den reclamaciones territoriales

África, en términos de R.H. Jackson (1990, p. 69), era un "archipiélago continental de sistemas políticos poco definidos" (más de mil), caracterizados por la carencia de gobiernos institucionalizados, cuya autoridad se iba desdibujando a medida que se pasaba del centro a la periferia; con fronteras vagas y en ocasiones superpuestas; sin leyes escritas, con preponderancia del dominio personal, con ausencia de una tecnología política (ejércitos organizados, medios de transporte, burocracia, división de labores, moneda, etc.) y con estructuras sociales definidas por sistemas de parentesco. Se dan pocas excepciones a esta política de carácter global para el continente negro; una de ellas es Tanzania, que se constituye a partir de Tanganica y Zanzíbar.

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y se recurra al uso de la fuerza para sustentarlas4. Tenemos, entonces, que la realidad política del continente negro en la época de la univer-salización del Estado da lugar a la constitución de unidades políticas basadas en las estruc-turas burocráticas (también heredadas del período colonial) centralizadas, con un ejército "nacional", con reconocimiento por parte de la comunidad internacional, con una multiplicidad de comunidades étnicas y con un proyecto de construcción nacional y de desarrollo económico.

El fracaso del proyecto integrador del Estado o de la construcción de la "nación"

Si bien es posible rechazar las posiciones extremas que plan-tean que el surgimiento y la ex-istencia de estos Estados es simplemente obra del recono-cimiento internacional y que su constitución no obedece, por lo tanto, a la dinámica de procesos endógenos (que comprenden tanto el desarrollo de estructuras políticas propias, como el dominio "soberano" de esas estructuras sobre un territorio determinado), implicando que estas nuevas entidades políticas sean consideradas como "cuasi-Estados" (Jackson, Robert R, 1990), es necesario admitir que las bases internas que las sustentan económicas, políticas, sociales, culturales son precarias. El problema que plantea esta última constatación es saber

si esta precariedad era (y es) una situación temporal que podía ser superada gracias a la elaboración y puesta en marcha de políticas integradoras y de planes de desarrollo a partir del Estado. En otras palabras, si el Estado realmente se puede constituir en el crisol donde se forje la nación. Para los dirigentes africanos, sin importar su orientación ideológica, socialista (pro-china o pro-soviética) o pro-occiden-tal, la división étnica y comuni-taria de sus sociedades expresa-ba el atraso de las mismas con respecto a las sociedades "civi-lizadas". Como una manifesta-ción del economicismo en boga durante el período de la segunda postguerra, se vinculaba di-rectamente este atraso social y político al precario desarrollo económico.

Según las tesis desarrollistas, la modernización económica, que para la época era fundamentalmente equivalente a la industrialización, ya se diera ésta por las vías de la economía de mercado o por economías centralizadas, conduciría a los habitantes de un país a romper con las estructuras sociales atrasadas (o tradicionales) e insertarse en procesos de modernización social. El de-sarrollo económico, al potenciar la división social del trabajo, traería aparejado la creación del "ciudadano", para quien la identidad dejaría de ser determinada por factores sanguíneos, localistas, culturales (lengua, religión, costumbres) y lo sería por el marco

"nacional". La acción del Es-tado, al tiempo que integraba la "nación", desintegraba las estructuras sociales tradicio-nales. La lógica era intachable. El Estado africano5, legitimado en lo externo por el reconocimiento que le otorgaba la comunidad internacional, que le daba derecho a un asiento en la Or-ganización de las Naciones Unidas, encontraba un factor de legitimación interna al conver-tirse en el principal agente de desarrollo económico, el cual, de paso, le permitiría solucionar el problema de la diversidad comunitaria y étnica, cons-truyendo la "nación". Los procesos económicos, po-líticos y sociales en el continente negro durante algo más de tres décadas han destruido esta lógica. Aunque, en la mayoría de los casos, los movimientos "nacionales" heredaron un andamiaje político-adminis-trativo de sus antiguas metró-polis, su dinámica carecía de un factor esencial, la "racionalidad". El paternalismo se convirtió en la norma de los nuevos países africanos. Desvirtuando otra creación de la modernidad, bajo el ropaje del "partido único", personajes de los más diversos orígenes (padres de la independencia, como Sedar Senghor en Senegal y Jomo Kenyatta en Kenia; militares como Mobuto Sesee Seko en Zaire y Milton Oboote en Uganda) se apoderaron de la cúpula del Estado, convirtiéndolo en su dominio personal. Es decir, la estructura tradicional de poder

Si se toma en cuenta la gran cantidad de puntos de fricción, se puede afirmar que esta política ha tenido un éxito relativo. Los conflictos interestatales han sido pocos en los últimos cuarenta años. Los más significativos son: Etiopía y Somalia, por la región de Ogaden; África del Sur y el gobierno angoleño del MPLA; Burkina Fasso y Malí; Libia y Chad. Al igual que el Estado en las otras regiones del llamado mundo subdesarrollado, es decir, de las sociedades que se encontraban en etapas de desarrollo por debajo del estándar de las sociedades europeas y norteamericanas, el cual era considerado el punto de llegada obligada de todas las comunidades humanas.

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gráficos restringidos al nivel macro de la nueva unidad po-lítica.

Pero todo tipo de dominación requiere de una base social. Los "padres" de las "naciones" africanas no fundaron las bases de su poder político dentro de una perspectiva integradora, sino que recurrieron a sus grupos étnicos de referencia. Las estructuras político-administrativas del Estado se conviertieron en el principal mecanismo de inserción eco-nómica y los puestos de trabajo fueron otorgados, en su mayoría, a miembros de la comunidad de la cual provenía el "dirigente máximo". Así, por ejemplo, Guinea fue dominada durante 25 años por los mandingos, grupo al cual pertenecía Sekou Toure; Nigeria ha sido y sigue siendo dominada por los fulani, Etiopía por los amhara, Burundi por los tutsis, etc.

Esta situación propició una segregación y marginalización económica, política y social de los otros grupos étnicos, los cuales recurrieron a un refor-zamiento de su identidad co-munitaria como un mecanismo de defensa. Reforzamiento de los lazos "tradicionales", que en algunos casos se manifiesta en la búsqueda de la autonomía del espacio geográfico en el cual se encuentran ubicados, la independencia y la constitución de un Estado propio6, o la lucha por el poder, es decir, por apropiarse del aparato estatal, desplazando al grupo étnico que lo domina.

El Estado en África negra surge del proceso de descolonización. El Estado, producto del proceso de la modernidad en Europa occidental, se plantea en el con-tinente negro como el mecanis-mo generador de la modernidad, entendida ésta como la superación de las estructuras económicas, políticas, sociales y culturales que caracterizan a las comunidades africanas, las cua-les son consideradas "atrasadas" gracias al dominio de una concepción lineal de la historia, que plantea que todas las comu-nidades humanas siguen un proceso evolutivo similar.

La superación de las estructuras sociales tradicionales debería ser el resultado de la cons-trucción de la "nación" dentro de las fronteras heredadas del período colonial, construcción de una identidad común a partir de la destrucción de múltiples identidades, gracias a la dinámica de mecanismos integradores, que se consideraba eran fundamentalmente eco-nómicos.

El proceso real llevó a una imposición de las estructuras políticas tradicionales a nivel del Estado, lo cual repercutió en una agravación de las fracturas comunitarias y étnicas. La profundización de estas fracturas no ha llevado hasta el momento a una redefinición de las fronteras heredadas del período colonial o a la creación de nuevos Estados (con la ex-cepción de Eritrea), pero es algo que no puede darse por descontado.

Ningún país del África al sur del Sahara está libre de estas

fracturas y las tendencias centrífugas se presentan en todos con mayor o menor intensidad. Los acontecimientos de Liberia, donde el mundo asiste a la implosión de un Estado; la reciente firma de la nueva Constitución de la República Sudafricana, que el partido Zulú Inkhata se negó a ratificar por considerarla excesivamente centralista; o las elecciones en Uganda, donde la tribu baganda pretende expresar su descontento por la ausencia de una autonomía real, son manifestaciones claras de la precariedad y del fracaso del Estado en África.

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se traslado de sus ámbitos geo- Conclusión

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Sección

Temas Globales

Hacia una teoría sobre nuevos partidos políticos

Lawrence Boudon*

Después de que Lipset y Rokkan expusieron su ahora famosa sentencia, que afirma que una vez los sistemas de partidos son establecidos, las lealtades de los votantes se congelan1, los politólogos han prestado poca atención a la posibilidad de que nuevos partidos políticos puedan surgir y consolidarse dentro de un sistema existente. La mayoría de los nuevos partidos que han aparecido en décadas recientes han sido rechazados, como fenómenos efímeros o como movimientos enfocados en un solo tema. Esta negligencia se debe en parte a la dificultad que los nuevos partidos encuentran cuando intentan establecerse en los Estados Unidos o Gran Bretaña, donde las leyes electorales y la Ley de Duverger2, impiden la consoli-dación de los mismos. Aún más, si las divisiones societales per-manecen sin cambios impor-tantes —es difícil medirlo— no debe existir la necesidad de

nuevos partidos. Finalmente, si los partidos existentes son de ti-po multiclasista, o "atrapa-todo", deben poder adaptarse a las demandas cambiantes.

Sin embargo, un examen de los países democráticos revela que en varios casos nuevos partidos políticos han aparecido y se han consolidado, o ins-titucionalizado3. Solamente en América Latina han surgido re-cientemente los siguientes: Partido Trabalhista (PT) en Bra-sil, Partido de la Revolución Democrática (PRD) en México, Cambio 90 en el Perú, y Causa Radical en Venezuela, para sólo mencionar algunos. Si las leal-tades de los votantes son tan estáticas, como sostienen Lipset y Rokkan, ¿por qué han apare-cido estos nuevos partidos? y ¿cuál es la teoría que apoya su capacidad de consolidarse?

Este artículo pretende explorar este interrogante, desde un punto de vista teórico. En particular, el ensayo sostiene que Lipset y Rokkan no antici-paron la posibilidad de que los partidos políticos pudieran entrar en crisis, la cual abriría la puerta a nuevos competidores. Esta crisis, entonces, es un factor necesario, pero no sufi-ciente, para la aparición y con-solidación de nuevos partidos. El artículo analizará, además, parte de la literatura existente sobre nuevos partidos y suge-

PhD (c), profesor asistente del departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Véase Seymour Martin Lipset y Stein Rokkan, Party Systems and Voter Alignments: Cross-National Perspectivas; New York: The Free Press, 1967. Duverger (1954) escribió que los sistemas de pluralidad sencilla tienden a fortalecer sistemas bipartidarios, mientras que la representación proporcional favorece la competencia multipartidaria. Riker (1982) luego revisó y aumentó este argumento. Según Rose y Mackie, para ser institucionalizado es decir, para merecer reconocimiento como partido político establecido un grupo de políticos debe hacer tres cosas: (1) crear una organización [crosslocal] para disputar elecciones por toda la nación; (2) nombrar candidatos para disputar las elecciones a nivel nacional; y (3) continuar nombrando candidatos en las elecciones siguientes. Un partido que nombra candidatos en una sola elección no es institucionalizado, sino efímero; un grupo que no nombra candidatos es un grupo de presión; y un grupo que no sea crosslocal tiende a apoyar a un individuo (Lawson y Merkl, 1988:535).

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rirá otras variables que impiden o contribuyen a la institucionalización de nuevos partidos. Estos factores se agrupan según su lugar de origen, dentro de los nuevos partidos o por fuera de ellos. Mientras que el ensayo no postulará cuál combinación de variables es más apropiada o beneficiosa, sí contribuirá a la creación de una teoría general sobre nuevos partidos políticos.

La crisis de los partidos políticos

Al proponer su aserción sobre sistemas de partidos y lealtades de los votantes, Lipset y Rokkan incluyeron en su definición de partidos políticos que éstos poseen funciones expresivas e instrumentales, la primera de las cuales requiere que "desarrollen una retórica para la traducción de contrastes en la sociedad y la estructura cultural en demandas y presiones para acción o inacción"4. Ésta, en efecto, ha sido una suposición existente desde hace mucho tiempo sobre los partidos políticos, que son los principales vehículos, si no los únicos, para canalizar las demandas públicas y representar los múltiples intereses de la sociedad. Los partidos políticos han evolucionado a través del tiempo hasta convertirse en partidos de masas —que son organizaciones estructuradas jerárquicamente con miembros identificados— o en partidos "atrapa-todo" —queson partidos multiclasistas, con estructuras poco concretas y con

un gran atractivo5. En cualquiera de los dos casos, se suponía que los partidos políticos continuarían representando los intereses de los constituyentes. Kirchheimer opina que

para razones electorales, el partido "atrapa-todo" democrático, que busca aplicar la red más grande posible sobre una clientela potencial, debe continuar expresando las preocupaciones populares (Mair, 1990: 56).

Fueron pocos los politólogos que previeron que vendría el día cuando esta función sería en gran parte abandonada por los partidos políticos.

Los partidos políticos empezaron a entrar en crisis cuando llegaron a ser incapaces, o no tuvieron la voluntad para cumplir sus funciones expresivas. Lawson, entre otros, reconoció esta tendencia alarmante. Ella sugirió que los partidos "fracasan" cuando dejan de ser linkage (enlace) entre la cuidadanía y el Estado.

El partido político es la única agencia que puede reclamar tener como su raison d'etre la creación de una cadena entera de linkage, una cadena de conexiones que empieza con los votantes y pasa por los candidatos y el proceso electoral hasta llegar a los oficiales del gobierno (1988:16).

Lawson elabora más sobre el concepto, explicando que existen cuatro tipos de linkage que son separados, pero no mutuamente exclusivos, que utilizan los partidos políticos: participativo, electoral, clientelista, y directivo. En el con-

texto latinoamericano, los dos tipos más comunes son el elec-toral y el clientelista. El primero exige que los candidatos res-pondan a las demandas consti-tuyentes, pero movilicen a sus afiliados solamente para tareas electorales. El segundo consta del arreglo clásico de "votos por favores" (1988:16-17). Los dos tipos son vulnerables a la crisis; el linkage electoral fracasa cuando los oficiales elegidos no responden a las demandas constituyentes, mientras que el linkage clientelista falla cuando la red patrón-clientela se deshace, por una variedad de razones.

Lawson subraya que, cuando los partidos fracasan en el sentido de linkage, surgen or-ganizaciones alternativas6, pero éstas no necesariamente per-duran. Aunque la autora no discute la posibilidad de que lo que prodría emerger serían nuevos partidos políticos, tampoco lo descarta explíci-tamente. En una obra previa (1976), Lawson sugirió que los nuevos partidos surgen después de una crisis sistémica, la cual podría ser resultado de problemas como la legitimidad, la integración o la participación. En otras palabras, los nuevos partidos pueden aparecer después de un cambio de régimen (legitimidad), adqui-siciones territoriales (integra-ción) o demandas sociales cre-cientes (participación). Dentro del contexto latinoamericano, son más comunes las primeras y terceras crisis, ya que la mayoría de estas naciones no han

Seymour Martin Lipset y Stein Rokkan, "Cleavage Structures, Party Systems, and Voter Alignments", en Peter Mair, eds. The West European Party System; Oxford: Oxford University Press, 1990, p. 93. Según Kirchheimer, "al abandonar los intentos al cncadrement intelectual y moral de las masas (el partido atrapa-todo) vuelve la atención cada vez más al escenario electoral, tratando de cambiar la efectividad a fondo por una audiencia más amplia y mayores éxitos electorales". (Mair, 1990:52) Lawson menciona como posibles alternativas organizaciones ambientales, suplementarias, comunitarias y antiautoritarias.

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experimentado serios ajustes territoriales desde hace casi un siglo. Los grupos indígenas, sin embargo, podrían crear, y así lo han hecho, nuevos partidos con el objetivo de integrarse, pero esto apenas constituye una crisis sistémica.

Sin embargo, el tipo de crisis que este artículo trata no es la sistémica, sino la de tipo endé-mico. Esta crisis es gradual, y es producida por varios factores dentro de los cuales se encuentra la modernización. Los procesos continuos de desarrollo social y económico han contribuido a que las sociedades latinoamericanas sean cada vez más complejas. América Latina hoy en día es urbana, educada, industrializada (o por lo menos semiindustrializada) y pasa por profundos cambios estructurales7. Como resultado, están emergiendo nuevas de-mandas dentro de estas socie-dades, que no encuentran, necesariamente, representación en los partidos tradicionales, muchos de los cuales siguen utilizando la práctica obsoleta del clientelismo. Aún más, la so-ciedad moderna es sustantiva-mente más atomizada que antes, y el achicamiento del Estado ha contribuido a lo que llama Rial (1995) "el analfabetismo político", lo cual, a su vez, ha creado un tipo de desconfianza en la clase política en general, pero en particular en aquellas personas percibidas como vin-culadas al viejo orden. Rial y

otros autores ven una correla-ción entre el desprestigio cre-ciente de los partidos tradicio-nales y la aparición del fenó-meno "outsider"8, encarnado por líderes como el presidente peruano Alberto Fujimori. Una línea de pensamiento distinta sobre los partidos po-líticos la expone Mair, quien plantea que no están en crisis, sino que se trata de una de sus tres "facetas" (el partido de ba-se). Las otras dos facetas el partido en la oficina pública (elegida) y la organización cen-tral se han vuelto profesionales y, entonces, están más aisladas de sus constituyentes. Sugiere que la crisis representa un cambio, desde un arreglo je-rárquico a uno más "estratárquico", dentro del cual las caras distintas llegan a ser más autónomas la una de la otra.

Es esta combinación particular de acontecimientos que puede haber proveído la razón por el sentimiento anti-partidista cada vez más difundido, que ahora caracteriza la política de masas en las democracias occidentales (1994:19).

Los partidos políticos, por eso, tal vez no se encuentran en estado de declive, sino en un proceso de cambio. Los votan-tes, sin embargo, están dejando saber, de una manera u otra, que no están contentos con estos cambios.

En Exit, Voice and Loyalty, la obra corta pero bien reconoci-

da de Hirschman (1970), se dice que los ciudadanos inconformes, como los consumidores, son leales a su partido, sólo con tal de que se sientan satisfechos con su desempeño. Cuando dejan de estar satisfechos pueden expresar su malestar con la intención de reformar el partido, pueden salir del partido, buscar otro partido que mejor represente sus ideas, o simple-mente estar apáticos cuando no encuentran alternativa. Este comportamiento nos ayuda a explicar la crisis actual de los partidos políticos. Muchos vo-tantes en América Latina y en otros lugares del mundo han decidido dejar su partido, des-pués de haber llegado a estar insatisfechos con el desempeño de éste.

Existen dos tendencias que confirman este comportamiento. Primero, el abstencionismo está aumentando. Para mencionar sólo dos ejemplos relevantes, en Colombia el porcentaje de votantes hábiles que votan ha disminuido del 58,1% en 1974 al 43,5% en 19909, mientras que en el país vecino, Venezuela, donde el sufragio es obligatorio, la abstención entre los votantes hábiles ha aumentado del 3,5% en 1973 al 39,8% en 199310. Estas cifras son parecidas a las de otros países. Segundo, hemos visto la aparición de alternativas, como lo habría predicho Lawson, aunque en muchos casos estas alternativas son nuevos partidos políticos.

Estos cambios son aquellos que se asocian con el neoliberalismo y con el alejamiento de la llamada matriz Estado-céntrica (Cavarozzi, 1994) en favor de un enfoque en el mercado. Una implicación importante de este proceso es el achicamiento o reducción del Estado y su papel en la economía política de América Latina. Según Cotler (1995), los "outsiders" son aquellos políticos que carecen de partido político, y además los rechazan. Utilizan su imagen como persona honesta para atacar flagelos como la corrupción. Recurren a los medios masivos de comunicación para hacer su campaña, y su mensaje se enfoca en el simbolismo y promesas vagas de salvación. Fuente: Dieter Nohlen, coordinador enciclopedia electoral latinoamericana y del Caribe, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1993, pp. 145-146. Las cifras corresponden únicamente a las elecciones presidenciales. Fílente: Jennifer McCoy y William C. Smith, "From Deconsolidation to Reequilibration? Prospects for Democratic Renewal in Venezuela", en Jennifer McCoy, Andrés Serbín, William C. Smith, y Andrés Stambouli, eds., Venciuclan Dcinocracy Undcr Stress; New Brunswick: Transaction Publishers, 1995, p. 25-7.

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De esta manera, los votantes que optan por dejar su partido, o abstenerse de la política com-pletamente, cambian sus lealta-des a estas nuevas alternativas, sean "outsiders" como Fujimori o nuevos partidos políticos, tal como Causa Radical de Vene-zuela.

Parece, entonces, que Lipset y Rokkan se equivocaron. Una vez que se forman los sistemas de partidos, las lealtades de los votantes no llegan a congelarse. Las crisis, sean sistémicas o en-démicas, tienden a perturbar las cosas que en algún momento parecían estar estables. Los par-tidos establecidos, de cualquier tipo, muchas veces son incapa-ces de ajustarse a las crisis, bien porque la crisis es demasiado severa, o porque no están bien dotados para adaptarse a las circunstancias cambiantes. Los partidos de masas pueden estar demasiado rígidos estructural-mente para permitir un ajuste fácil, mientras que los partidos "atrapa-todo" tal vez no poseen una organización suficiente para mantener el linkage. Así es que Rose y Mackie, en su estudio multinacional de partidos políticos (1988), descubrieron que los partidos antiguos tenían menos posibilidades para perdurar que los partidos que aparecieron después de una crisis.

Una crisis de partidos o siste-mas, entonces, parece ser la con-dición necesaria para la apari-ción de nuevos partidos políti-cos, pero, como dice Lawson, no basta para que persistan. Su es-tudio reveló que organizaciones alternativas (incluyendo

partidos políticos) no perduran solamente por proveer el mismo tipo de linkage abandonado por los partidos tradicionales, aunque sí encontró que estas organizaciones adoptan el tipo de forma que les permitiría hacerlo (1988:30-31). Curio-samente, Lawson descubrió que es más probable que estas organizaciones provean este linkage, a que desaparezcan. La razón parece ser que los partidos tradicionales adoptaron muchas de las políticas y prácticas asumidas por estas orga-nizaciones, utilizando así un tipo de cooptación. Por lo tanto, el comportamiento de los partidos existentes es una variable importante para considerar, ya que los nuevos partidos no apa-recen de la nada. Lawson con-cluye que:

En suma, aunque los fracasos de linknge de los grandes partidos pueden resultar en la creación de organizaciones alternativas que son bien diseñadas para llenar el vacío de linkage así producido, la capacidad de estas organizaciones para prosperar y perdurar parece depender tanto de las variables externas la naturaleza de otros partidos, otras instituciones, y actitudes populares como de factores dentro de su propio control. Mirar las organizaciones alternativas como agentes sustitutos de linkage entre ciuda-dano y Estado nos ayuda a en-tender de dónde vienen, pero debemos considerar otras varia-bles sistémicas para comprender para dónde van. (1988: 32).

Este artículo se dedicará a continuación a estas otras va-riables.

Persistencia y fracaso

La primera pregunta que surge en relación con los nuevos partidos políticos, es: ¿compar-ten o no los mismos objetivos y prioridades que los partidos establecidos? Si la respuesta es negativa, ¿cuales son? Para los grandes partidos, el orden de posibilidades y preferencias, normalmente sería el siguiente: en primer lugar, gobernar con una mayoría absoluta; en segundo lugar, gobernar en coalición, como socio mayor; en tercer lugar, gobernar en coalición pero como socio menor; y en cuarto lugar, presentar una oposición al go-bierno. Ya que se puede suponer que los grandes partidos están institucionalizados, no es necesario considerar otras preferencias, como la posibili-dad de que éstos desaparezcan. Su existencia continua está, más que todo, dada como hecho.

Los nuevos partidos políticos sin duda perseguirían objetivos parecidos a aquéllos de los partidos establecidos, pero con algunas modificaciones. Su primera prioridad sería llegar a ser un partido institucionalizado, con la posibilidad de obtener una mayoría electoral. La segunda sería llegar a ser institucionalizado, con la po-sibilidad de entrar en una coa-lición gobernante. La tercera sería institucionalizarse como partido de oposición. La cuarta sería institucionalizarse, pero quedarse como partido mi-noritario11. Y la quinta, y menos deseable, es fracasar en el intento de institucionalizarse;

11 La diferencia entre partido mayoritario y minoritario sigue la definición de relevancia formulada por Sartori (1976). Partidos minoritarios son aquellos que reciben menos del 20% del voto popular, pero son relevantes debido a su potencial para construir una coalición. Éstos, entonces, poseen una función expresiva, con el potencial para una función instrumental.

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es decir, desaparecer. Como nuevo partido, la institucionalización no es dada como hecho, sino como objetivo. Es cierto que algunos partidos se orientan hacia un solo tema y entonces, tal vez, posean otro orden de preferencias, pero en este caso se supone que un nuevo partido aparece como organización alternativa que trata de aprove-charse del descontento de los votantes con los partidos esta-blecidos. Aparecen en un entor-no de crisis y por eso se dice que representan más de un tema. Luego de haber elaborado un esquema de preferencias para los nuevos partidos políticos, ¿qué dice la literatura acerca de las variables que podrían favorecer o impedir la persis-tencia, o institucionalización? Como se mencionó anterior-mente, el optimismo de Lipset y Rokkan sobre la congelación de las lealtades de los votantes tuvo el efecto desafortunado de congelar también el análisis académico sobre nuevos parti-dos y es por eso que existe tan poca teoría al respecto. El pro-pósito de este artículo es con-tribuir a llenar ese vacío.

Una variable obvia que se debe considerar con respecto a nuevos partidos políticos es el liderazgo. El tipo de liderazgo que posee un partido puede ser vital para su éxito, ya que son los líderes quienes están más visibles frente al público votante y, según Michels, fijan la política y el programa para el partido y toman las decisiones importantes12. Pero aún así, la literatura se contradice en este tema. Duff (1985), por ejemplo, postula que un liderazgo " transaccional" es prefe-

rible al "transformacional", en términos de construir un partido cohesivo. En otras palabras, los políticos con capacidad para negociar y construir una or-ganización benefician el partido más a largo plazo que los líderes carismáticos, cuyos talentos se basan en hacer apelaciones emocionales a las masas. La tesis de Duff es que los líderes transformacionales tienden a crear un culto de personalidad que los hace indispensables para el partido. Es decir, construyen partidos personalistas que casi nunca sobreviven después de su fallecimiento. Los líderes transaccionales, en cambio, dejan una organización de larga duración.

Un problema con el argumento de Duff es que se enfoca en los partidos mayoritarios, aunque muchos de ellos son persona-listas. Es más, no considera ple-namente las circunstancias va-riables bajo las cuales los líderes se encuentran. Cuando un nuevo partido entra en un sistema existente, por ejemplo, es más importante desde el principio poder distinguir ese partido de los demás, una tarea mejor llevada a cabo por un líder carismático. Por otro lado, si el líder se ve negociando con los partidos existentes y despres-tigiados, habrá menos posibi-lidad de que los votantes des-contentos salgan y escojan ese nuevo partido. De otra parte, los líderes transaccionales quedan más vulnerables a la cooptación, ya que se enfocan más en la posibilidad de entrar en una coalición que en formular una ideología concreta y coherente.

Es totalmente posible que un nuevo partido esté agraciado con un líder que es a la vez carismático y pragmático, pero Rose y Mackie (1988) argumen-tan que los líderes de partidos enfrentan un gran trade-off entre cuánto tiempo y esfuerzo pueden dedicar a las presiones internas rs. Externas. En otras palabras, los líderes de partidos deben intentar simultáneamente construir una organización cohesiva (interna), mientras tratan de conseguir votos (externa). Rose y Mackie consideran que este trade-offes un juego de suma cero; los líde-res tienen que cambiar el uno por el otro; no pueden hacer los dos a la vez. Así que los ideó-logos darán más importancia a la cohesión interna, mientras aquellos líderes con sus ojos puestos en el gobierno sacrifica-rán los principios del partido para ganar más votos. En una línea relacionada con la anterior, Kitschelt escribe que el éxito de un partido se determina en parte por el tipo de liderazgo que tiene y por la estrategia que ese liderazgo escoge. A diferencia de Duff, Kitschelt considera que el liderazgo es plural:

Los partidos son sistemas de conflicto con subcoaliciones de activistas abogando por una variedad de estrategias y obje-tivos diferentes (1989:47).

Así que la estrategia es el pro-ducto de coaliciones, las cuales llegan a ser dominadas por tres diferentes tipos de líderes: ideó-logos, lobbyists y pragmáticos, cada uno con un distinto orden de preferencias. Los ideólogos, por ejemplo, prefieren la lógica de la representación

12 Para mas información sobre la "Ley Hierro de la Oligarquía", véase Robert Michels, Political Parties; New York: Dover, 1959.

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constituyente a la lógica de la competencia electoral. En el otro extremo, los pragmáticos favorecen la competencia elec-toral sobre la representación constituyente. Mientras que Kitschelt no aboga por una estrategia sobre otra, argumenta que la competitividad de un partido13 determina en gran parte el tipo de liderazgo que tendrá y la estrategia que seguirá.

Mientras que el poder de un partido para formar alianzas con otros partidos o ejercer in-fluencia en la política guberna-mental crezca y el partido ob-tenga una posición de punto central en el sistema de partidos, atraerá más líderes pragmáticos y lobbyists, anticipando unas reformas increméntales y la satisfacción de intereses particulares (1989: 57).

Contrariamente, un partido en una posición débil tiende a atraer más ideólogos. Por eso, Kitschelt considera como im-portantes los factores ambien-tales para determinar la estra-tegia de un partido.

La teoría de Kitschelt cuadra bien con nuestro orden de preferencias. Cuando aparece un nuevo partido, su objetivo inicial es simplemente sobrevivir. En consecuencia, es probable que tenga un líder ideológico, el cual se dedica a construir la cohesión y organización del partido. Si experimenta éxito electoral en algún momento —este artículo arguye que es preferible crecer gradualmente— se hace más probable que el liderazgo se expanda para incluir personas pragmáticas y lobbyists. Mientras que ocurre esto, el liderazgo empezará a

enfocarse más en los asuntos externos (votos) que en los asuntos internos (organización), como lo predijeron Rose y Mackie. Con tal de que el partido haya tenido tiempo suficiente para poder construir la organización, este mo-vimiento hacia un enfoque ex-terno es natural, e incluso de-seable, y permite al partido alcanzar el próximo nivel de preferencias. El peligro, sin embargo, se presenta cuando este cambio de estrategia ocurre antes de que la organización del partido se haya formado. Los nuevos partidos que ex-perimentan el éxito meteórico, al principio corren este riesgo. En suma, entonces, un liderazgo carismático es preferible inicialmente, ya que no sola-mente permite al partido dis-tinguirse de los ya existentes, sino que enfatiza la organiza-ción interna, uno de los tres requisitos para la institucionalización. Hauss y Rayside, quienes se han preocupado más por la cuestión de la persistencia y fracaso de los nuevos partidos, están de acuerdo:

Los nuevos partidos necesitan liderazgo efectivo. Aquellos [partidos] que han tenido líderes carismáticos con alta visibilidad han utilizado esa popularidad para construir por lo menos su base de apoyo inicial (1978: 51).

Mientras que el partido ex-perimenta un ascenso gradual en las encuestas, su liderazgo debe llegar a ser cada vez más pragmático y su estrategia debe cambiar hacia el ambiente electoral. Normalmente, no es ventajoso para un nuevo partido tener un éxito electoral in-

mediato, porque eso provoca cambios radicales en el lide-razgo y la estrategia, antes de que el partido haya tenido tiempo suficiente para organi-zarse. Una pérdida posterior de la popularidad, en este caso, dejaría al partido con poca o ninguna base social sobre la cual replegarse. Hauss y Rayside (1978: 37) han sugerido también otras tres variables, las cuales, creen ellos, han influido en el éxito y fracaso de los nuevos partidos políticos: 1) el comportamiento de los partidos existentes, 2) el compromiso de las masas con un cambio político, y 3) la organización de los nuevos partidos. De éstas, ellos argu-mentan que la primera puede ser la más importante, ya que los partidos existentes poseen varios mecanismos que pueden usar para apretar a los nuevos partidos. Aquéllos pueden re-formar las reglas electorales en su propio beneficio, pueden ne-gar el reconocimiento legal, o pueden simplemente empeñarse en la cooptación, la cual puede encarnarse en una de dos formas: primero, los partidos existentes pueden, en esencia, usurpar la posición programática ocupada por el nuevo partido; es decir, robar sus ideas y presentarlas como propias. Budge, Robertson y Hearl (1987) sugieren en su análisis espacial multinacional que se puede calificar este tipo de comportamiento como cooptación. Segundo, los partidos existentes pueden tratar de cortejar el liderazgo del nuevo partido, ofreciendo cargos gubernamentales importantes. Tercero, la cooptación puede manifestar-

13 Kitschelt dice que la competitividad de un partido es función de: "(1) el nivel y la tasa de cambio de) apoyo electoral, (2) la fragmentación del sistema de partidos, y (3) el número de posibles coaliciones gubernamentales que excluyen el partido" (1989:57).

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se a través de las coaliciones. Puede ser que un nuevo partido con orientación radical, por ejemplo, tenga que moderarse una vez que se desempeña en el acto de gobernar. Esta forma de cooptación tiene además la ventaja de convertir a los "out-siders" en "insiders", y así ha-cerlos parte de la crisis. Si los partidos existentes se desempeñan en la cooptación, los nuevos, con liderazgo prag-mático, serán más susceptibles que aquéllos con líderes carismáticos, como ya fue enunciado. Es probable que los partidos existentes usen este mecanismo cuando puedan y en particular si se sienten amena-zados por el nuevo partido. Sin embargo, la severidad de la crisis en la cual el nuevo partido aparece puede hacerlos in-capaces de utilizar la coopta-ción, especialmente cuando sus propias fortunas electorales han menguado mucho. Al fin y al cabo, la cooptación es herramienta de los fuertes para subyugar a los débiles. Su efecto, entonces, depende di-rectamente de la fortaleza del partido que la usa. Por eso, mientras más débiles son los partidos existentes como con-secuencia de la crisis, menos pueden usar la cooptación. La segunda variable mencionada por Hauss y Rayside el compromiso de las masas con el cambio político también es fundamental para la permanencia de los nuevos partidos, ya que sin un electo-rado que ha escogido la opción de abandonar, los nuevos par-tidos tienen pocas posibilidades. Aunque es difícil medir los sentimientos de los votantes fuera de las encuestas, se

puede decir que esta variable es meramente una reiteración de nuestra condición necesaria, pero no suficiente: una crisis sistémica o partidaria. Las señas de apatía electoral o el descontento abierto con los partidos existentes, combinado con las crisis persistentes políticas o económicas, pueden servir como evidencia de este compromiso con el cambio po-lítico. También lo puede ser la voluntad de los votantes para apoyar a los "outsiders". Ésta es nuestra variable necesaria que refuta la teoría de Lipset y Rokkan. Finalmente, Hauss y Rayside subrayan la importancia de la organización, sin la cual los nuevos partidos tendrán poca posibilidad de ganar las lealta-des de los votantes, o de sobre-vivir después de la muerte de un líder carismático. La orga-nización de un partido, en par-ticular en el nivel local, provee el Hnkage que enfatiza Lawson. También permite al partido cumplir con una de sus funcio-nes principales: canalizar y agregar las demandas populares. La organización da a los nuevos partidos la posibilidad, aunque no la inevitabilidad, de la institucionalización. La organización crea la estructura y la estructura conduce a la permanencia. La organización facilita a los nuevos partidos establecer sus raíces en la so-ciedad y garantiza que estén sensibles a las prioridades cam-biantes de los votantes. Final-mente, la organización permite a un nuevo partido competir en las elecciones nacionales y mo-vilizar a sus simpatizantes. El argumento propuesto aquí es que, de manera parecida a la

velocidad de los éxitos electo-rales, los nuevos partidos deben enfocarse, por lo menos al principio, en construir una or-ganización que pueda enlazar los niveles nacionales y locales. Es más, el énfasis debe estar en la construcción de una base local de apoyo, más no en obtener el éxito electoral nacional. Tener una base local de apoyo puede representar un trampolín a nivel nacional, mientras que al contrario tiende a dirigir al tipo de desenlace que, Lawson nos avisa, incurre en el fracaso partidario. Las raíces de un partido no se establecen en el nivel nacional, sino en el local, y forman parte de la red que une a los líderes con sus constituyentes. Como han observado Rose y Mackie,

fundar un partido sobre un grupo social organizado ofrece mayores posibilidades de la institucionalización que intentar crear un partido sin base social (1988: 537).

Una organización local también ayuda en el reclutamiento y entrenamiento de los líderes para el nivel nacional, y los éxi-tos que se obtengan a nivel local pueden proveer una poderosa propaganda electoral. Adicionalmente, la construcción de una base local de apoyo puede ayudar al nuevo partido a establecer su identidad y mantenerla frente a la posibili-dad de la cooptación. En un es-tudio de varios partidos lati-noamericanos de izquierda, Fox cuestiona la lógica de seguir estrategias coaliciónales apun-tadas hacia ganancias electora-les. En cambio, dice que los nuevos partidos deben empe-ñarse en construir su organiza-ción desde abajo14. En suma, es

14 Jonathan Fox, "The Crucible of Local Politics", en Nada Rcport on the Americas, vol. 29, No. 1, Julio/Agosto 1995, p. 15.

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más probable que un nuevo partido persista cuando tiene la capacidad de establecer una organización de antemano y que esta organización tenga sus raíces en el nivel local.

Para resumir la discusión hasta ahora, la condición necesaria, pero no suficiente, para la aparición de un nuevo partido es una crisis sistémica o partidaria, marcada por el abstencionismo creciente y la baja popularidad de los partidos existentes. La posibilidad de que un nuevo partido persista, o llegue a ser institucionalizado una vez que ha aparecido, depende de diversas variables contingentes: primero, debe tener un liderazgo carismático al principio y no debe experimentar un gran éxito electoral, que produciría un movimiento hacia el pragmatismo. Segundo, el uso de la cooptación por los partidos existentes debe ser mínimo. En general, mientras más severo es el desprestigio de los partidos existentes por cualquier razón, menos pueden éstos utilizar este mecanismo destructivo, en cualquiera de sus varias formas. Y tercero, los nuevos partidos deben enfocar sus esfuerzos en construir una organización efectiva, que enfatice una base local de apoyo, más no una estrategia electoral nacional. El partido debe ser construido desde abajo hacia arriba y no al revés. Seguramente hay otros factores que influyen en el éxito y fracaso de los nuevos partidos. El listado no se agota aquí. Unas variables son aquellas que se podrían llamar exter-

nas, o circunstanciales. Entre éstas existe el tipo de sistema electoral, la disponibilidad de modelos en el sistema partidario actual, unas crisis políticas y/o económicas persistentes y los constreñimientos ideológicos. Empecemos con las reglas electorales.

No hay mucho desacuerdo entre los académicos sobre el impacto de las reglas electorales en cuanto al éxito de los nuevos partidos. Como se dijo al principio, una de las razones por las cuales éstos han recibido tan poca atención en los Estados Unidos y en Gran Bretaña es que el esquema de la uninominalidad y la mayoría absoluta impiden severamente su institucionalización. Los dos países usan la uninominalidad, bajo la cual el candidato que re-cibe más votos que los demás gana ei escaño. El efecto de esto en los votantes es sencillo. Aun-que ellos tal vez prefieren un tercer candidato, votarán por uno de los dos candidatos per-tenecientes a los partidos tradi-cionales, por temor de desper-diciar su voto, creyendo que su candidato no tiene ninguna posibilidad de ganar. La Ley de Duverger es más que todo psicológica, pero su efecto es innegable. Es evidente, entonces, que la representación proporcional tendería a favorecer, o por lo menos a no perjudicar a los nuevos partidos políticos. Bajo este arreglo, los partidos reciben curules según el porcentaje del voto que obtienen. La variable clave en estos sistemas es la magnitud distrital, o sea

el número de escaños disputados en cada distrito electoral. Según Taagepera y Shugart, mientras más grande sea la magnitud distrital, más corres-ponde la proporción de curules que gana cada partido a la proporción del voto obtenido" (1989:19).

Entonces, es más probable que una legislatura con 100 escaños y un solo distrito nacional tenga una mejor distribución que una legislatura parecida con 10 distritos regionales cada uno con 10 escaños. El mecanismo utilizado para distribuir las curules impacta en lo que Kim y Ohn llaman el sesgo de conversión15. Algunas reglas distributivas, como el Sainte-Lague o el Sainte-Lagué modificado, tienden a favorecer a los partidos minoritarios, más que sistemas como el Imperiali o el d'Hondt16. Basta decir que no existe un sistema perfecto. En cuanto a los nuevos partidos, es beneficioso surgir dentro de un sistema con un bajo sesgo de conversión o con un sesgo que favorezca a los partidos minoritarios.

Cuando aparecen los nuevos partidos, como se ha dicho antes, no entran al vacío. Existen ya otros partidos que sirven como modelos para los nuevos. Por eso, el tipo de modelo disponible en el sistema puede ser una variable importante, según Ware (1987), quien arguye que los nuevos partidos tienden a copiar lo que ven. Es menos probable que innoven. En ese sentido, entonces, si un nuevo partido entra en un siste-ma que contiene solamente par-

15 El sesgo de conversión se calcula simplemente al dividir la proporción de escaños que recibe un partido por la proporción del voto popular que obtuvo. Mientras más cerca a uno sea el número resultante, menos hay un sesgo de conversión; más cerca a cero, más hay un sesgo (Kim y Ohn, 1992:586).

16 Para más información sobre las reglas electorales, véase Rein Taagepera y Matthew Soberg Shugart, Sents & Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems; New Haven: Yale University Press, 1989.

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tidos clientelistas con poca or-ganización, es probable que éste también llegue a ser clientelista, con poca organización. La lógica es: "si funciona para ellos, debe funcionar también para nosotros". Desafortunadamente, al imitar a los partidos existentes, el nuevo, sin saberlo, puede seguir el mismo camino que lo condujo a la crisis en el principio; los partidos tradicio-nales no mantuvieron su linke. ge. El nuevo partido, pues, pue-de ser víctima del mismo des-prestigio. Para persistir, entonces, los nuevos partidos deben evitar la tendencia a copiar los modelos existentes, siempre y cuando haya sido el modelo en sí la causa del problema. Por otro lado, si los partidos existentes están en crisis, debido a pro-blemas sistémicos, como un escándalo político, el imitarlos tal vez no sería tan perjudicial, en particular si se puede carac-terizar a estos partidos como bien organizados y con bases locales de apoyo. La tarea aquí es poder copiar la estructura del partido, sin imitar el com-portamiento que condujo a la crisis, la cual es otra variable.

Como se ha planteado ante-riormente, una crisis es nece-saria para la aparición de los nuevos partidos y, en algunos casos, una crisis persistente los puede ayudar a consolidar. Una crisis17 política y/o económica prolongada, generalmente, debilita los partidos políticos gobernantes y sus aliados, abriendo la puerta a los recién llegados. El peligro es que el nuevo partido llegue a ser asociado con la crisis —si entra a una coalición, por ejem-

plo o que llegue a ser desacreditado por oponerse a medidas que luego ayuden a resolver la crisis. Los nuevos partidos deben mantenerse entre la necesidad de distanciarse de las crisis y el deseo de jugar un papel importante en tratar de resolverlas. Cueste lo que cueste, deben evitar la per-cepción de ser "parte del pro-blema", y, en cambio, deben tratar de ser "parte de la solu-ción". Esto no es tarea fácil, y muchos de los nuevos partidos han fracasado precisamente porque se rindieron frente a la crisis. Por último, se debe considerar el impacto de la ideología, un concepto que va mano a mano con los partidos políticos. Uno de los problemas principales que enfrentan globalmente los nuevos partidos después de 1989 es la escasez creciente de ideologías disponibles y una convergencia hacia el centro del espectro político. Los años ochenta fueron coyunturales políticamente. En una sola década, los dos extremos del espectro fueron notablemente desacreditados. Las transiciones que tuvieron lugar en Europa del sur y América Latina revelaron al mundo los horrores de las dictaduras militares de la extrema derecha. Sólo en Argentina, se estimó que unas 30.000 personas murieron en la guerra sucia, entre 1976 y 1982. A fines de la década ocurrió el colapso del comunismo soviético, trayendo como consecuencia transiciones de-mocráticas en casi toda Europa Oriental. Como ideología, el so-cialismo ha quedado como una alternativa poco atractiva.

Como resultado de los ochenta, el espacio político se ha es-trechado bastante, por lo menos hacia el futuro previsible. La democracia y el neoliberalismo están de moda, mientras que el autoritarismo derechista y el socialismo son obsoletos. El lado positivo de esto es que, hoy en día, la democracia tiene mayores posibilidades de sobrevivir que en, quizás, cualquier otro momento de la historia (Huntington, 1992).

Las alternativas a la democracia ya no son tan atractivas. El lado negativo es que los nuevos partidos tienen menos espacio para ubicarse. Les toca ingresar a un espectro que incluye solamente el centro, el centro-izquierda, y el centro-derecha. Bajo estas circunstancias, es más difícil destacarse de los partidos existentes y, en vez de la ideología, éstos tienen que enfocarse, a veces, en temas es-pecíficos, como la lucha contra la corrupción o el esfuerzo para abrir el sistema político. Mientras que una orientación temática no es en sí problemá-tica, sí deja a los nuevos partidos más vulnerables a la cooptación y, si en algún momento realizan su objetivo temático, pueden perder su visión, su misan d'ctre. Aunque a veces la ideología puede ser demasiado rígida, representa una fuerza que ata mejor que los temas.

Conclusiones

Para reiterar el argumento plan-teado en este artículo, es obvio que Lipset y Rokkan no antici-paron el hecho de que los par-tidos políticos pudieran entrar en crisis, la cual es marcada o

17 Crisis se define como un momento coyuntural, un período crítico. En este artículo se dice que existe una crisis siempre y cuando el público percibe que existe, sin importar los hechos objetivos.

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por la falta de linkage con la so-ciedad, o por una crisis sistémica a la que los partidos no han podido adaptarse con suficiente rapidez. La crisis, que ha llegado a ser bastante generalizada en las democracias occidentales, ha desacreditado en gran parte los partidos existentes y ha convencido a muchos ciudadanos de escoger la opción de dejar el partido, o de abstenerse totalmente de votar, o buscar organizaciones al-ternativas, incluso nuevos par-tidos políticos. Por esto, la primera variable en juego la crisis es necesaria para la aparición de los nuevos partidos, pero no suficiente para su persistencia. Es necesario un análisis más profundo de otras variables.

El tipo de liderazgo parece ser un factor crítico para la institucionalización de los nue-vos partidos, aunque la literatura existente no está de acuerdo sobre cuál tipo es preferible. Mientras que Duff argumenta que los líderes "transaccionales" o pragmáticos beneficiarían a los partidos políticos a largo plazo, Hauss y Rayside sostienen que los líderes carismáticos son preferibles, por lo menos al principio. Rose y Mackie sugirieron solamente que los dirigentes enfrentan una escogencia (trade-off), entre enfocar sus esfuerzos en construir el partido desde aden-tro o en apelar a los votantes por fuera. Kitschelt, mientras tanto, afirma que es la fortaleza relati-va del partido la que determina qué tipo de liderazgo tendrá. Los nuevos partidos con poco apoyo electoral tienden a ser dominados por ideólogos, mientras que los partidos con posibilidades coaliciónales tienden a tener un liderazgo más pragmático.

El argumento planteado aquí, entonces, es que para los nuevos partidos es preferible tener un liderazgo carismático, porque esto les ayuda en la tarea de destacarse de los partidos existentes y en solidificar su base de apoyo. Mientras que el nuevo partido asciende en el orden de preferencias (i.e. desde el deseo de sobrevivir a la institucionalización, a la posi-bilidad de gobernar) debe tener cada vez más dirigentes pragmáticos. Este movimiento hacia un liderazgo más prag-mático no debe ocurrir dema-siado rápido y tampoco debe percibir éxitos electorales me-teóricos. De esta manera el lide-razgo llegará a estar muy enfo-cado en ganar votos, más no en consolidar la organización del partido. La organización del partido es otra variable importante. Es tal vez el único factor que permite a los partidos políticos nuevos o existentes cumplir una de sus funciones esenciales: canalizar y agregar las demandas populares. Los partidos con poca o ninguna organización no pueden esperar mantener el linkage y, por eso, son estos partidos los que, dice Lawson, fracasan con más fre-cuencia. El enfoque aquí está sobre el establecimiento de raí-ces en la sociedad y sobre la construcción de una base local de apoyo. En suma, los partidos deben ser construidos desde abajo hacia arriba. Rose y Mackie sugieren que es más probable que los nuevos partidos persistan cuando se fundan sobre una base social. Fox cuestionó la lógica común de seguir una estrategia de coali-ción antes de enfocarse en el nivel local. Aquí también es im-portante para los nuevos parti-dos proceder lentamente, pero

ésta es tarea difícil, en particular cuando los votantes están buscando alternativas.

Otra variable importante es el comportamiento de los partidos existentes. El argumento en este caso es sencillo: cuando los nuevos partidos entran en un sistema en el cual los partidos existentes han sido debilitados, pero todavía conservan bastante fortaleza, deben esperar a estar sujetos a la cooptación, en cualquiera de sus varias formas. Los nuevos partidos tienen más posibilidades de consolidarse cuando la cooptación no es efectiva, o es limitada. Con esta variable también es importante considerar otro factor externo: una crisis política y/o económica prolongada. Se ha establecido que se necesita una crisis para que los nuevos partidos aparezcan, pero parece que su persistencia está vinculada a la duración de esa crisis o a la aparición de otra. Al fin y al cabo, las crisis debilitan a los grupos en el poder y, por eso, disminuye su capacidad de usar la cooptación. La dificultad para los nuevos partidos con respecto a las crisis, sin embargo, es que deben seguir siendo vistos como parte de la solución, sin llegar a ser parte del problema. En general, las reglas electorales no se consideran como críticas para el éxito o fracaso de los nuevos partidos, a menos que el sistema sea uninominal con mayoría absoluta, caso en el cual se aplica la Ley de Duverger, que impide los partidos minoritarios. La representación proporcional con magnitudes distritales más grandes es preferible, obviamente. No obstante, la clave en este caso es si existe o no un sesgo de con-versión que perjudique a los nuevos partidos. Pero aun así, éstos pueden sobrevivir y pros-

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perar si logran establecer una base local de apoyo. Finalmente, queda poca duda de que la implosión ideológica que ocurrió en los años ochenta ha representado una camisa de fuerza para los nuevos partidos políticos, aunque en algunos sentidos ha sido liberadora, ya que los dogmas del pasado están siendo reemplazados por unos pensamientos más innovadores. Es más, nuevos partidos fueron reprimidos debido a su ideología radical. El hecho de que las cla-ses gobernantes ya no temen a las revoluciones comunistas ni a dictadores fascistas sugiere que los nuevos partidos, tal vez, enfrentarán unas condiciones más justas cuando aparezcan, a pesar de sus limitaciones ideológicas. La otra implicación es que los temas, más no la teo-ría, dominan el discurso hoy en día. El peligro, nuevamente, es que los temas se cooptan con mayor agilidad que la ideología. La teoría elaborada dentro de este artículo no agota las posibi-lidades, pero sí nos lleva un poco más hacia una teoría genera-lizada sobre los nuevos partidos políticos. La tarea en este momento es, entonces, llevar a cabo unos estudios cualitativos y cuantitativos sobre una variedad de casos para comprobar la teoría y para descubrir unas variables adicionales que puedan tener un impacto sobre la institucionalización de los nuevos partidos políticos.

Referencias

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Sección

Documentos

Palabras del Señor Presidente de la República de Colombia, Dr. Ernesto Samper Pizano, en el 51 período ordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas

(Nueva York, septiembre 23 de 1996)

Permítame, señor presidente, felicitarlo en primer lugar por su designación para presidir este período de sesiones de las Naciones Unidas. Lo saludo desde la Presidencia del Movimiento de Países No Alineados que ha encontrado en su trayectoria una estrecha identidad con la defensa de los intereses de los países en desarrollo. Lo propio sucede con el señor secretario general, Boutros Ghali, quien nos honró con su presencia en la pasada cumbre del Movimiento en la ciudad de Cartagena de Indias.

En Colombia estamos librando, desde hace varios años, una dura batalla contra el narcotráfico. En esa batalla han perdido la vida jueces, policías, periodistas y personas inocentes: más de 20 mil personas en los últimos 10 años. Precisamente, la semana pasada fueron abatidos en el sur del país, por guerrilleros involucrados en la defensa de intereses del narcotráfico, más de cincuenta soldados del Ejército colombiano que estaban destruyendo cultivos ilícitos y laboratorios de procesamiento de cocaína en la región selvática.

La madre de uno de esos muchachos asesinados, un soldado de diecisiete años de edad, me preguntaba al día siguiente, con lágrimas en los ojos: ¿Por qué?

Permítanme hoy, tratar de responder a esta madre y a todos los que han sido víctimas de esta guerra, no sólo en Colombia sino también alrededor del mundo.

Los valores, la democracia y la seguridad nacional amenazadas

Estamos librando esta guerra para preservar y proteger nuestros valores, nuestros jóvenes,

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nuestra forma democrática de gobierno y nuestra seguridad nacional.

Que ningún país se declare ajeno a la lucha contra las drogas. Ésta es una guerra que está ocurriendo hoy en cada país del mundo debido al poder expansivo de poderosas organizaciones criminales y terroristas que han extendido sus tentáculos por todo el planeta.

Ahora que la guerra fría ha terminado, las Naciones Unidas y el mundo deben diseñar y desarrollar una estrategia para detener la mayor amenaza contra la seguridad mundial y la estabilidad en nuestros días: la amenaza de las drogas.

Se trata de una epidemia que puede minar, más que ninguna otra guerra, la estructura de valores que sostiene la gobernabilidad de los sistemas democráticos.

Como parte de nuestra preparación para el siglo XXI, invito a todos los mandatarios del mundo a una reflexión colectiva y sincera sobre esta propuesta que Colombia formula con la autoridad moral que le otorga el haber sido la nación que más ha sufrido, que más ha invertido y que más costos económicos y sociales ha pagado en la lucha contra el narcotráfico.

En las últimos años Colombia ha gastado 14 veces más recursos en combatir el narcotráfico, que lo que con el mismo propósito invierte anualmente la comunidad internacional a través del sistema de Naciones Unidas.

Gracias a esta esforzada tarea, Colombia ha sido capaz de evitar la distribución en el mundo de más de 6 billones de potenciales dosis anuales de droga dirigidas a los consumidores de estupefacientes en el mundo.

También yo he sido víctima del narcotráfico. Hace algunos años fui objeto de un atentado físico que casi me cuesta la vida. Recibí once impactos de bala de las cuales aún conservo cuatro en mi cuerpo.

Más recientemente, fui víctima de otro atentado, esta vez de naturaleza moral. Fui acusado de haber permitido que dinero del cartel de Cali infiltrara mi campaña, a pesar del hecho de que desde el primer día en que comenzó mi Gobierno trabajamos exitosamente hasta apresar la cúpula y desmantelar totalmente el poderoso cartel.

Gracias a Dios, también sobreviví a este atentado: el Congreso de la República de Colombia, que es el juez del presidente según la Constitución,

después de un largo juicio que yo mismo pedí que fuera público, exoneró totalmente mi conducta de cualquier cargo.

Me presento hoy ante ustedes con esas dos huellas dolorosas, las mismas que llevan todos los colombianos golpeados físicamente por el narcoterrorismo doméstico y moralmente por la incomprensión internacional.

No vengo a lamentarme, vengo a proponer una salida definitiva para esta epidemia de la vida moderna, convencido como estoy de que el mundo está perdiendo la batalla contra las drogas.

Se trata de una salida que tendrá que ser tan global como el problema mismo y tan rápida e irreversible como lo es el daño que la droga y el crimen causan sobre la mente de los jóvenes del mundo que la consumen.

Los logros que pueda mostrar Colombia, como los de otros países, no significan por supuesto, que en el mundo se haya acabado el problema del narcotráfico.

El problema solamente se terminará cuando todos los países, sin excepción, asuman sus propias e inaplazables responsabilidades.

Para conseguirlo tenemos que sentar las bases de una gran alianza antidrogas que incluya una acción integral e inmediata.

Si no lo conseguimos, el narcotráfico, la más si-niestra empresa transnacional del mundo que mueve recursos por cerca de 500 billones de dólares al año, superiores a los que mueve la industria petrolera, seguirá corrompiendo y contaminando nuestros pueblos.

Las cifras respecto a la acción internacional no son ciertamente estimulantes.

El consumo sigue aumentando ante la mirada tolerante e inclusive cómplice de algunos gobiernos y los niveles de confiscación de drogas no superan el 10% del total de la mercancía que transita a lo largo del mundo.

Frente a esta desoladora realidad solamente te-nemos dos alternativas: la recriminación mutua o la cooperación.

Seguirnos maldiciendo los unos a los otros, o trabajar juntos.

La aproximación multilateral al problema es la única vía. El intervencionismo no es el camino.

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Lo único que consiguen las medidas unilaterales o intervencionistas, como las que hemos visto recientemente, es resquebrajar la confianza recíproca, debilitar la capacidad de acción de los gobiernos y abrir espacios para la consolidación de las organizaciones criminales.

Una agenda global antidrogas

Colombia propone una agenda de acción global contra las drogas, inspirada en los principios de corresponsabilidad, igualdad e integralidad: La cor responsabilidad. Todos somos responsables del problema de la contaminación ética, política, social y económica que produce el tráfico de drogas en el mundo. La igualdad. Ningún país puede atribuirse el derecho de calificar la conducta de otro respecto a un tema que compromete la responsabilidad de todos en un comportamiento planetario y colectivo.

La integralidad. Todas las fases del proceso deben ser enfrentadas con la misma energía y simultánea-mente: la producción agrícola, el procesamiento industrial, el transporte, la distribución, el consumo y el lavado de activos.

Colombia quiere ser parte de la solución. No queremos que se nos siga satanizando ante el mundo por un problema del cual somos, como todos ustedes, víctimas.

Los puntos de una agenda de acción global contra la droga son los siguientes:

La creación de un mecanismo para la erradicación social de cultivos ilegales

No es suficiente la erradicación de cultivos sin ofrecer soluciones alternativas de vida a los pe-queños cultivadores campesinos.

Colombia apoya la propuesta del presidente de Francia, Jacques Chirac, de crear un mecanismo de sustitución social de cultivos ilícitos para comprar productos campesinos sustitutivos de la droga, a precios equivalentes a los que actualmente se pagan por la coca, la amapola y la marihuana.

La creación del mecanismo debe acompañarse con la definición de un compromiso de metas de erradicación aérea o manual para los próximos cinco años, que lleve hasta la eliminación de estos cultivos en el mundo.

Un acuerdo sobre el control del tráfico de precursores químicos y de armas Los precursores químicos y las armas son los ace-leradores del tráfico de drogas y de la violencia que éste produce. En el marco de la Convención de Viena, el sistema de las Naciones Unidas definirá normas concretas para regular la certificación preembarque de precursores químicos hacia los países productores de droga y aquellos que contribuyen a su desviación, así como para garantizar el efectivo control de la venta de armas hacia estos mismos destinos.

Un mandato de lucha contra el lavado de activos

Sólo una acción decidida sobre las utilidades que produce el negocio de la droga impedirá que los recursos que moviliza se reciclen hacia los centros de producción y distribución. El 80% del dinero del tráfico de estupefacientes se está circulando a través de los circuitos económicos y financieros de los países industrializados. Se requieren controles mucho más estrictos sobre el sistema bancario y las empresas vendedoras de bienes y servicios utilizados, a través del contrabando, para "lavar" los dineros malditos del narcotráfico.

Se propone extender a nivel mundial el mandato del Convenio Europeo vigente sobre blanqueo, investigación, incautación y decomiso de bienes producto del narcotráfico. Así mismo, deben aplicarse a nivel global las disposiciones de la Conferencia Mundial contra la Delincuencia Transnacional Organizada, celebrada en Nápoles en el año de 1994.

Una central mundial de inteligencia para la cooperación operativa contra carteles y redes Tratándose de un delito internacional, que comienza en un sitio, continúa en otro y termina en un centro de consumo, se precisa una acción combinada de todos los países para desarrollar las operaciones de inteligencia y policía, necesarias para incautar embarques, desmantelar redes y perseguir narcotraficantes y distribuidores domésticos.

Colombia propone esta Central Mundial de In-teligencia contra la droga que coordine, sobre una base de datos alimentada por todas las policías del mundo, acciones de respuesta conjunta contra la

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actividad igualmente conjunta de la multinacional de la droga.

Un programa para la efectiva reducción de la demanda Las cifras muestran que el consumo, antes que disminuir, está aumentando y que lo está haciendo en los sectores más vulnerables de la sociedad, como los jóvenes y las minorías étnicas. Mientras no se reduzca el consumo, la tarea de atacar la oferta será inocua en la solución definitiva del problema. No se puede hacer recaer sobre los países productores, que son los más débiles en la cadena, toda la carga de la lucha contra las drogas. Estamos hablando de un mercado que debe ser controlado actuando sobre los dos lados. A partir de un acuerdo de metas sobre reducción del consumo, se propone la adopción de un plan articulado que incluya campañas de prevención, acción de Organizaciones No Gubernamentales, planes de salud pública acompañados del endurecimiento de leyes contra el consumo de estupefacientes. Un tratado mundial de cooperación judicial La cooperación judicial en la lucha contra la droga y el terrorismo no debe tener fronteras. A partir del reconocimiento del derecho soberano de cada país para aplicar justicia en su territorio, por delitos cometidos dentro del mismo, ninguna nación puede aceptar ser utilizada como refugio o santuario de la delincuencia organizada. Formarían parte de esta estrategia, la asistencia judicial recíproca para el intercambio de pruebas, la penalización y confiscación judicial de bienes provenientes del narcotráfico y el terrorismo, la extradición y el desarrollo de cárceles de alta se-guridad sometidas a veedurías internacionales de control. Sin menoscabo de los convenios bilaterales o regionales, estos acuerdos de cooperación judi-

cial sentarían las bases para el eventual estableci-miento de un tribunal internacional de justicia contra el crimen organizado, al cual, mediante convenios de adhesión, los países signatarios someterían el juzgamiento de delincuentes inter-nacionales, como traficante de armas, narcotraficantes, lavadores de dinero y terroristas. Colombia propone a esta asamblea la conformación de un grupo de expertos que concrete en tiempos y líneas de acción esta agenda global de lucha contra la droga. Un primer seguimiento podría realizarse con ocasión de la prevista sesión especial de la Asamblea General de 1998 propuesta por el gobierno de México. En Colombia estaríamos satisfechos de albergar una primera reunión de este grupo, el cual debe establecerse dentro de los próximos 120 días. Hago un llamado a los jefes de Estado del mundo para que me comuniquen sus ideas y recomendaciones sobre la forma de organizar mejor los trabajos de este grupo de expertos. Señores delegados:

En el mundo de hoy se están globalizando mucho más rápido los problemas que las soluciones. El terrorismo, el narcotráfico y el tráfico de armas no respetan ni fronteras ni barreras. Los países en desarrollo tenemos menos posibilidades y recursos para enfrentarnos al poder invasivo de estas amenazas frente a las cuales no hay ni débiles ni poderosos: sólo víctimas.

Invoco la memoria de los caídos en estas guerras que serán también las del próximo siglo.

Invoco el futuro de nuestros hijos amenazados por las bombas, las dosis y las pistolas.

Invoco la razón de la simple convivencia del mundo para comprometerlos en este formidable desafío de cerrarle el paso a la criminalidad organizada que hoy nos disputa el derecho a gobernar el mundo.

Muchas gracias.

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