Sección:

Política Exterior

de Colombia

El procedimiento dé la

Certificación y las

relaciones entre

Colombia y Estados

Unidos

Diana Pardo* Diego Cardona*

Introducción

El tema del tráfico ilícito de drogas surgió a mediados de la década de los años ochenta como un problema de seguridad nacional tanto para Colombia como para los Estados Unidos, y una prioridad en la agenda internacional de ambos países. A través del tiempo, la política antidrogas de Washington ha estado enfocada hacia el problema de la demanda más que al de la oferta con dos estrategias básicas: 1) la eliminación de las fuentes de producción, mediante la erradicación de cultivos y la destrucción de laboratorios, y 2) la interdicción de cargamentos de droga que pretenden entrar en territorio estadounidense1. En este orden de ideas, los países productores de droga han sido el principal foco de la política antidrogas de Estados Unidos. Colombia, en particular, ha tenido que lidiar con las estrategias, muchas veces unilaterales, de Washington; el tema de las drogas ha dominado la relación bilateral con los Estados Unidos desde mediados de la década de los años ochenta.

Sin embargo, a comienzos de la década de los años noventa el tráfico ilícito de drogas dejó de ser el tema central en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos debido a los resultados favorables que obtuvo el gobierno del presidente César Gaviria Trujillo (1990-1994) en la lucha contra el narcotráfico. Así mismo, la prioridad en materia de política exterior no era para el presidente Gaviria el tema de las drogas. Su objetivo fundamental era el proceso de apertura económica y los procedimientos de integración regional que se llevaron a cabo durante su gestión. Como con-secuencia de lo anterior, durante los primeros años del gobierno de Gaviria la relación bilateral Colombia-EE. UU. logró "desnarcotizarse"2. De la misma manera, el tema perdió importancia dentro de Estados Unidos. A finales de la admi-nistración Bush (1988-1992) el país estaba experimentando una profunda crisis económica; el índice de desempleo alcanzó un 7%, y la opinión pública se mostraba cansada con el énfasis que el presidente Bush le había dado a los temas de política exterior durante su mandato, aparentemente a expensas de los problemas internos que estaba sufriendo el país. En 1991 la campaña presidencial estadounidense se caracterizó por un mayor énfasis en asuntos de carácter interno, siendo los temas de política exterior prácticamente ausentes de los programas políticos de los tres candidatos

* Profesora-Investigadora, Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes. ** Viceministro para las Américas, Ministerio de Relaciones Exteriores. 1 Peter Smith et al., Drug Policy in the Américas, Boulder, CO, Westview Press, 1992, p. 7. 2 Esta situación tuvo sus excepciones. Cuando Pablo Escobar se escapa de la cárcel, la agenda con EE. UU. se vuelve a "narcotizar".

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(George Bush, Bill Clinton, Ross Perot).

Al asumir la Presidencia, Bill Clinton se tardó en diseñar una política contra las drogas. Con la falta de interés de la sociedad alrededor del tema y con la incapacidad de la administración anterior de disminuir la oferta y demanda de narcóticos, el problema de las drogas no era una prioridad para el nuevo gobierno. Más aún, con una seria recesión económica en los Estados Unidos, Clinton tenía que concentrar sus recursos en la resolución de este problema. Como consecuencia de lo anterior, el tema de las drogas estuvo "marginado" por un tiempo de la agenda de Estados Unidos.

No obstante, recientemente el asunto de las drogas se ha vuelto a convertir en el tema central de las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, y el actual gobierno del presidente Samper ha gastado gran parte de su tiempo tratando de explicarle a su homólogo norteamericano la política antidrogas colombiana y los esfuerzos que en este campo viene realizando la adminis-tración actual. ¿Por qué razón ha retomado tanta importancia el tema de las drogas en la relación bilateral Colombia-EE. UU.? ¿Cómo funciona el proceso de certificación estadounidense y por qué Colombia fue certificada por razones de interés nacional? ¿Qué con-secuencias tiene esta decisión para la relación entre los dos países hacia el futuro?

El propósito de este ensayo es tratar de responder estos in-terrogantes, analizando cuál es el significado del mecanismo de la certificación dentro

del contexto de las relaciones entre Colombia y Estados Uni-dos.

El proceso de Certificación

Mucho se ha hablado en los medios de comunicación res-pecto al tema de la llamada Certificación, otorgada recien-temente por el gobierno de Es-tados Unidos a Colombia por razones de seguridad nacional. Un análisis del asunto nos lleva a varias consideraciones.

1) ¿En qué consiste el proceso? Se trata de una decisión unilateral de los Estados Uni-dos, y más concretamente del Ejecutivo. Por razones de polí-tica interna el país tiene esta-blecidos mecanismos legales, por medio de los cuales algunas instancias del Gobierno y del Congreso desean conocer la opinión que el presidente y su equipo tienen cada año sobre los esfuerzos que un número determinado de países están efectuando en diversas materias. Existen procedimientos en varios temas, siendo los más importantes los de terrorismo, seguridad nuclear y narcotráfico.

Obviamente, al tratarse de un acto unilateral de los Estados Unidos, el análisis, la eva-luación y los efectos del mismo tocan sólo al estado de las rela-ciones entre este país y los exa-minados. Es importante señalar que ningún otro país del mundo utiliza procedimientos similares pues, al decir de algunos diplomáticos europeos, se trata de interferencias y evaluaciones públicas sobre otros países, lo cual constituye una indebida injerencia en los asuntos internos de los demás. Así ha sido visto igualmente por el gobierno mexicano, el cual rechaza la sola posibili-

dad de esa evaluación, antes de que la misma se produzca, año tras año.

El procedimiento de la Cer-tificación es de una enorme complejidad, pero puede sin-tetizarse si decimos que las di-versas agencias involucradas o interesadas rinden un informe en el cual se especifica su propia versión particular sobre el tema por el cual se va a certificar a un determinado país. No existe necesariamente coincidencia entre dichas versiones, las cuales dependen de la agencia de la cual se trate y del tipo de relación que la misma tenga con el país sujeto a examen.

Una vez recibidos los informes por el Departamento de Estado y el Consejo Nacional de Seguridad, y oída la síntesis del propio Departamento de Estado, el Ejecutivo toma una decisión, que puede consistir en tres opciones:

a) Un país puede ser descertificado pura y simplemente. El efecto en la práctica es complejo. De he-cho, la mayor parte de la asis-tencia que pudiera recibir de fuentes oficiales de los Estados Unidos desaparece o se ve seriamente reducida. Sólo se exceptúa la ayuda humanitaria y la cooperación en temas muy precisos (lucha contra el narcotráfico, por ejemplo). Igualmente, los delegados de los EE. UU. en las instituciones multilaterales de crédito tienen la obligación de votar en contra del país en cuestión, cuando se trata de proyectos que favorecen al mismo. Dado el peso es-pecífico de Estados Unidos en el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, el efecto potencial es de por sí importante. Por otra parte, es sabido que los grandes grupos de bancos privados del mundo toman muy en cuenta como referencia y aun como aval, la

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opinión de estas dos grandes instituciones financieras. Si esa es negativa, también buena parte del crédito privado podría estar ausente para un país al cual Estados Unidos haya descertificado. Como se ve, una No Certificación podría tener efectos económicos adversos de enorme importancia.

b) Un país puede ser certificado,sin otras consideraciones. El efecto negativo anteriormente descrito no existiría por este concepto. Queda a disposición del ejecutivo y el Legislativo, de todas formas, la posibilidad de aplicar medidas restrictivas, pero mediante otro procedimiento (negación de créditos, restricciones al comercio, suspensión o restricción de ventas de armamentos, restricciones migratorias, entre otros). Es decir, la certificación no implica necesariamente un excelente nivel de las relaciones entre los dos países.

c) Un país es certificado porrazones de interés nacional. En este caso, se quiere insinuar que en condiciones normales la Certificación no hubiera operado, pero es del interés nacional de los EE. UU. otorgarla, bien sea por razones políticas, econó micas o estratégicas. El asunto contiene algunos reproches implícitos, si bien su efecto es similar o casi exacto al de la Certificación plena. Constitu ye una especie de luz amarilla sin sanciones u obligaciones en materia de votaciones en orga nismos de crédito o de otra na turaleza. Desde el punto de vista económico tiene las mis mas implicaciones que la Certi ficación plena. La diferencia —vista desde la perspectiva de Estados Unidos— está dada por el mensaje político que conlleva, independientemente de si es razonable o apropiado

para el resto de la comunidad internacional.

2) ¿Cuáles fueron los argu-mentos para que Washington tomara la decisión de certificar a Colombia por razones de in-terés nacional?

De acuerdo con el informe presentado por la Casa Blanca al Congreso de Estados Unidos3, en 1994 Colombia siguió siendo la mayor fuente de cocaína consumida en EE. UU. Según este reporte, actualmente hay más de 45.000 hectáreas cultivadas de cocaína, lo que representa un aumento del 13.3 % con respecto al año anterior. Igualmente, Colombia se convirtió en 1994 en uno de los más grandes productores de amapola en el mundo, junto con Burma, Afganistán y Laos. La disminución que se esperaba del tráfico de drogas, a raíz del desmantelamiento de la cúpula organizativa del Cartel de Medellín en 1993, no se ma-terializó. Por el contrario, este hecho sólo benefició al Cartel de Cali. Y, de acuerdo con este y otros informes presentados por el gobierno de Estados Unidos, Colombia ha hecho muy poco para perseguir a esta organización.

Así mismo, plantea el informe que aunque el Gobierno colombiano obtuvo algunos éxitos en la lucha contra el nar-cotráfico, su desempeño en al-gunos temas críticos fue inade-cuado. Dentro de los logros obtenidos se señalan la ratifi-cación de Colombia a la Con-vención de Viena de 1988, la le-galización del glifosato para fumigar cultivos de droga, así como una campaña aérea de erradicación de cultivos ilíci-

tos, y la caída de un "narcopro-yecto" del Congreso que no hubiera permitido el juzga-miento por enriquecimiento ilícito, entre otros.

Sin embargo, varios son los puntos en los cuales el gobierno estadounidense considera que a Colombia le faltó un mayor esfuerzo. De acuerdo con funcionarios de la Casa Blanca, el sistema de penas en Colombia es muy benigno con los narcotraficantes. Así mismo, la incautación de droga en 1994 sobrepasó los límites del año anterior, pero no alcanzó los niveles logrados en 1991. Por otro lado, la cantidad de cultivos de amapola erradicados fue de casi el 50% menos que en 1993. Otro problema que describe el informe de la Casa Blanca es el de la corrupción política del país; no hubo, en 1994, ningún juicio por corrupción de funcionarios del Gobierno.

Concluye el informe señalando que durante 1994 los esfuerzos del Gobierno colombiano en la lucha contra el tráfico ilícito de drogas no alcanzaron las expectativas impuestas por ambos gobiernos en diferentes reuniones oficiales sobre el tema, así como lo establecido en la Convención de Viena. Como resultado, el flujo de cocaína, heroína y marihuana procedente de Colombia no ha disminuido.

Por las consideraciones an-teriormente señaladas el go-bierno de los Estados Unidos certificó a Colombia por razones de seguridad nacional. Según la visión de EE. UU., no hubo descertificación porque eso hubiera sido un riesgo

3 Informe de la Casa Blanca sobre la certificación a los países productores de narcóticos, marzo 1°°, 1995.

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muy grande para la seguridad nacional de EE. UU. La dismi-nución de asistencia económica que conllevaría la descertifi-cación significaría un aumento en el tráfico de drogas hacia los Estados Unidos, y consecuen-temente un aumento en los ín-dices de consumo del país. Ya que Colombia continúa siendo la mayor fuente de cocaína, era de vital importancia para los estadounidenses seguir coo-perando con el Gobierno de Colombia para que éste desa-rrolle mecanismos aún más efectivos para combatir el nar-cotráfico. Igualmente, una cer-tificación condicionada puede ser de gran utilidad a Wa-shington para mantener vigente un mecanismo de presión contra Bogotá.

El panorama político actual de los Estados Unidos

Varias son las razones por las cuales el gobierno de Estados Unidos ha empezado a adoptar medidas más fuertes contra los países productores de droga. En primer lugar, los cambios que a nivel político se presentaron a finales de 1994 en Estados Unidos han contribuido, en gran medida, al giro que han tomado las relaciones entre Washington y Bogotá4. Después de cuatro décadas de liderazgo demócrata en el Congreso, en las pasadas elecciones el partido republicano obtuvo una mayoría tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes de los Estados Unidos, con un impulso renovado y con la mira puesta

en la siguiente elección presi-dencial.

El presidente Clinton ha asumido así mismo una actitud mucho más fuerte y acorde con el sentir del nuevo Congreso efectuando una especie de pacto de gobernabilidad por medio del cual accede a las pretensiones de algunos congresistas, a cambio del apoyo de la mayoría en algunos de los pocos proyectos que el Gobierno considera esenciales para su propia gestión, y con miras, quizás, a buscar su reelección en 1996. Aun cuando Clinton ganó las elecciones de 1992 por su discurso reformista, los electores de noviembre de 1994 demostraron su descontento respecto a la labor que ha venido desempeñando el presidente en los dos primeros años de gobierno. Sin lugar a dudas, la derrota demócrata del Congreso representa para Clinton un gran fracaso político, y las elecciones presidenciales de 1996 serán un gran reto para el actual presidente.

Este panorama y el evidente giro hacia la derecha que ha to-mado la política estadounidense han llevado a algunos funcionarios a tomar medidas drásticas contra los países pro-ductores de droga que, en su sentir, no están cumpliendo efectivamente en la lucha contra el narcotráfico.

A manera de conclusión

No se puede ignorar que han existido presiones externas al Ejecutivo al momento de to-

mar una decisión sobre el de-sempeño del Gobierno colom-biano en la lucha contra las drogas. Por otra parte, el pro-ceso de la Certificación se vuelve aún más complejo si se considera que, en lo funda-mental, la política antinarcóticos de EE. UU. ha continuado durante 1994 y 1995 de manera sensiblemente igual a años an-teriores. Si se hubiera evaluado a los países productores de droga exclusivamente por sus políticas sobre este tema, por sus sacrificios y sus logros, una certificación condicionada re-sulta injusta, máxime si se toma en cuenta que esos mismos criterios aplicados al país certificante (EE. UU.) darían algunos resultadosdecepcionantes habida cuenta de los magros presupuestos dedicados a intercepción y prevención del mismo, así como en consideración al incremento del consumo de drogas en los jóvenes durante el último año. Lo que el proceso de Certifi-cación reciente demuestra aun si en gracia de discusión se le considera como aceptable per se es que en el mismo incidieron factores derivados de la pérdida de la mayoría demócrata en el Congreso por parte del Ejecutivo de los EE. UU., del proceso interno en ese país y de la presión de algunos sectores económicos. En ese sentido, difícilmente puede esperarse que la situación cambie hasta tanto no haya concluido la próxima contienda electoral en los Estados Unidos.

Véase revista Semana, febrero 7-14,1995, pp. 23-25.

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Sección:

Relaciones Económicas

Internacionales

Los efectos económicos

de la industria de

drogas ilegales y las

agendas de política en

Bolivia, Colombia y

Perú

Francisco E. Thoumi*

Introducción

Bolivia, Colombia y Perú son los tres países latinoamericanos más afectados por la industria de drogas ilegales. A pesar de los notables efectos de la industria ilegal sobre la economía y la sociedad de estos países, las políticas que sus gobiernos han seguido hacia dichas industrias han sido in-consistentes, ambivalentes y casi siempre reactivas. En este ensayo se estudian los principales efectos de la in-dustria de drogas ilegales en Bolivia, Colombia y Perú, re-saltando las diferencias entre países, y analizando algunas de las implicaciones que estos factores tienen para la formu-lación de políticas. En particu-lar, se encuentra que existen ciertas convergencias entre los intereses de los tres países en mención, pero también se pre-sentan conflictos graves que dificultan la formulación de políticas regionales antidrogas coherentes y que explican la divergencia de los discursos de cada país hacia las drogas ilegales, al igual que la disimi-litud en las actitudes y res-puestas concretas hacia diversas políticas. La sección II ocupa la mayor parte del ensayo y estudia los

principales efectos de la indus-tria ilegal en Bolivia, Colombia y Perú y las diversas percep-ciones prevalecientes en dichos países sobre la bondad y maldad de la droga ilegal. La sección III deriva algunas implicaciones sobre la formulación y ejecución de políticas.

Los principales efectos

La ilegalidad de las industrias y la complejidad de sus efectos económicos hacen que su estu-dio presente un desafío a los investigadores. Primero, la na-turaleza de la industria requiere que ésta cambie continuamente con el fin de minimizar riesgos y de adaptarse a cambios probables y reales en las políticas gubernamentales. Por consiguiente, los efectos de la industria varían sustancial-mente a través del tiempo. Segundo, hay muchas incógnitas sobre su tamaño y estructura, que dificultan la identificación de los efectos en la economía y la sociedad. Estas limitaciones hacen que cualesquiera afirmaciones sobre los efectos de la industria ilegal sean muy cautelosas y que muchas creencias comunes sean escrutinadas cuidadosamente. Tercero, los efectos de la ile-galidad del negocio de las dro-gas difieren sustancialmente de país a país. Estas diferencias dependen principalmente del tipo de actividades desa-rrolladas, de la importancia de la participación de ciudadanos nacionales en la industria, del tamaño del valor agregado y del empleo generado por las industrias ilegales con relación a los totales de la economía na-

Director Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes.

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Cional, de las formas en que el ingreso ilegal es lavado, gastado e invertido en la economía, y finalmente de las políticas macroeconómicas seguidas por los diferentes gobiernos. Las diferencias en los efectos económicos de la industria ilegal de drogas y los grandes vacíos en el conocimiento sobre ellas en los países andinos han resultado en percepciones ampliamente divergentes sobre los costos y beneficios ge-nerados por las drogas en cada país.

Bolivia

Bolivia es principalmente un productor de coca con una larga tradición de consumo. Sin embargo, el uso tradicional de la coca utiliza solamente una proporción pequeña de la pro-ducción que desde mediados de la década de los años ochenta ha sido de unas ocho a diez veces mayor que la que prevaleció antes de 1975. Los productores de coca están organizados en sindicatos1 que dan legitimidad a los cocaleros dentro del país y negocian principalmente políticas de erradicación compensada con el Gobierno y las instituciones de ayuda internacional.

A pesar de la larga tradición de producción de coca en el país, la mayoría de los cocaleros actuales son inmigrantes en áreas recientemente colonizadas, y no cultivaban coca antes, aunque muchos sí provienen de zonas donde se consumía la hoja (Mansilla, 1994,50). Estos migrantes han sido atraídos por los altos y ciertos re-

tornos encontrados en el cultivo de la coca.

El discurso sobre la coca en Bolivia hace referencia a ésta como una planta sagrada, un don de Dios y una fuente ali-menticia muy valiosa2. Un grupo de académicos y pensa-dores ha promovido esas ideas sobre las cuales se basa una buena parte del imaginario popular boliviano sobre la co-ca3.

Una parte importante de la literatura boliviana considera que la coca es simplemente un producto básico, cuyos términos de intercambio se deterioran a través del tiempo favoreciendo a los países desarrollados consumidores (Quiroga, 1990). De acuerdo con este enfoque, las políticas antidrogas de los Estados Unidos y Europa son simplemente proteccionistas y forman parte de una confabulación internacional para explotar al pueblo boli-viano.

Estos autores resaltan la relación inversa entre el bajo ingreso obtenido por los campesinos y demás bolivianos comparado con el valor de las ventas al detal en los países consumidores de cocaína. Arguyen, entonces, que en el caso de la coca, como en el de los demás productos básicos producidos a lo largo de la historia boliviana, la distribución de las utilidades generadas por la industria de las drogas ilícitas ha favorecido principal e injustamente a los países desarrollados.

Sin embargo, la coca se percibe como un cultivo excelente: utiliza una cantidad relati-vamente grande de mano de obra poco calificada, crece en áreas donde es difícil tener otros cultivos, genera divisas muy necesitadas por la economía y los cultivadores no tienen problemas de mercadeo comunes a todos los demás productos agrícolas de las re-giones productoras.

Esta visión es compartida por los sindicatos bolivianos, los que, como explica Mansilla (1944:16), tienden a creer que "las causas del subdesarrollo son de origen exógeno. El im-perialismo de las grandes po-tencias habría impedido el pleno despliegue de las enormes potencialidades de la nación. La riqueza de los países del Norte estaría cimentada en la pobreza y, sobre todo, en la explotación de los del Sur".

Todos los analistas que han estudiado el papel de la coca y la cocaína en Bolivia concluyen que durante la crisis de la economía minera de finales de los años setenta y principios de los años ochenta, la coca se convirtió en la principal fuente de empleo para los desem-pleados.

Los análisis macroeconómi-cos del impacto de la coca con-cluyen que tanto las divisas co-mo el empleo generado por la industria desempeñaron un papel facilitador importante en el proceso de ajuste económico que experimentó el país a partir de 1986. Éstos concluyen que el ajuste estructural hubiera causado levantamientos so-

1 En el contexto boliviano la palabra sindicato no se aplica solamente a asociaciones de empleados u obreros, y en este caso denota una asociación de pequeños productores.

2 Los recientes trabajos de Mansilla (1994) y Mansilla y Blanes (1994) presentan notables críticas a la literatura boliviana tradicional. 3 Este grupo incluye a algunos extranjeros, especialmente antropólogos. El trabajo de Cárter y Mamani (1986) es clásico al respecto.

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cíales muy graves de no haber experimentado un crecimiento simultáneo de la industria de la coca (Painter, 1994). Además, la industria de la coca y cocaína en Bolivia está asociada solamente a niveles relativamente bajos de violencia, por consiguiente, la sociedad no percibe muchos efectos negativos de la industria, ex-cepto posibles aumentos en consumo de drogas, drogadic-ción y presión política externa, especialmente por parte de los Estados Unidos. Las estimaciones del tamaño de la industria y de su valor agregado varían sustancial-mente, como es de esperar, en estos casos. Debido a que el precio de las drogas ilegales aumenta extraordinariamente al pasar de hojas de coca a pasta, base y cocaína, y luego en las diversas etapas de mercadeo, la variable con mayor influencia en la determinación del tamaño de la industria es el grado de participación de los bolivianos en la manufactura de cocaína y en el mercadeo externo.

Las estimaciones disponibles4 suponen que toda la coca es convertida en pasta, la cual es exportada o convertida en base, la que a su vez es exportada o procesada en cocaína. Estas estimaciones suponen que las exportaciones desde Bolivia son hechas por extranjeros, principalmente colombianos. Dependiendo del año estudiado, estas estimaciones indican que las exportaciones de pasta, base y cocaína representan entre 38 y 112% de las exportaciones legales registradas. Así mismo, el valor agre-

gado por la industria se estima entre 15 y 20% del PIB. Diversas estimaciones indican que el complejo coca-cocaína emplea entre 120.000 y 300.000 personas, la mayoría de las cuales están ocupadas en actividades agrícolas. Estas cifras indican que entre 6.7% y 13.5% de la población econó-micamente activa depende de la industria de drogas ilegales.

Aparte de la exactitud de estas cifras, no hay duda de que la economía boliviana es muy dependiente de la industria de la coca y la cocaína, y que su eliminación crearía una grave crisis económica.

Los estudios que estiman el tamaño y el valor agregado por la industria ilegal suponen que una parte importante del valor agregado boliviano no se invierte ni se consume en el país. Las estimaciones dispo-nibles suponen que el ingreso generado por la coca permanece en Bolivia, pero hacen diversos supuestos respecto de las proporciones de los ingresos generados en pasta, base y cocaína que permanecen allí. El argumento es que una parte de estos ingresos son invertidos por bolivianos en el exterior, y otra parte pertenece a extranjeros que también los utilizan fuera del país. La fuga de capitales de bolivianos se explica por la falta de confianza en la economía del país debida a la gran inestabilidad económica padecida a lo largo de su historia y su poco desarrollo económico. En general, estos trabajos alegan que solamente una proporción pequeña (entre 20 y 50% del valor agregado en Bolivia) en los

procesos de manufactura de la cocaína permanece en el país.

Las estimaciones de las pro-porciones del valor agregado que permanecen en el interior de Bolivia desempeñan un papel importante en la determinación de los efectos de la industria ilegal. Mientras la mayoría del ingreso que se queda en el país se genere en la agricultura, y sea simplemente una remuneración al empleo campesino, los beneficios de la industria se concentran en campesinos pobres y no causan cambios importantes en la estructura de poder del país. Si esto es así, la mayoría del ingreso generado por las drogas se gasta en bienes de consumo y mejoras de viviendas campesinas, mientras que muy poco es invertido en los sectores urbanos (industria, finca raíz y servicios).

El modelo boliviano de la industria de drogas ilegales descrito puede llegar a postular el modelo del "colombiano o del extranjero malo". De acuerdo con él, la mayoría de los bolivianos que se benefician de la industria son "buenos", pequeños campesinos pobres, mientras que la mayoría de los ingresos son recibidos por los extranjeros "malos”. Los efectos de la industria de drogas ilegales en Bolivia dependen de manera crucial de la validez del modelo del "extranjero malo", de la ausencia de bolivianos dentro de los procesos de mercadeo de los Estados Unidos y Europa, y de la baja propensión de los boli-vianos para invertir en su país.

La política antidrogas más importante seguida en Bolivia

4 Painter (1994, C. 3) resume las estimaciones disponibles. Véase también Doria Medina (1986).

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ha sido la de intentar reducir cultivos por medio de programas de desarrollo alternativo. Sin embargo, el modelo descrito le da legitimidad a la producción de coca en Bolivia y ha llevado a los sindicatos de productores a exigir compensación por parte de los donantes externos (Usaid, gobierno italiano, Naciones Unidas, etc.) de aproxi-madamente $2.500 por hectárea. El requisito de compensación es parte integral de la ley 1008 de diciembre 28 de 1988 que enmarca toda la política an-tidrogas boliviana. Esta política curiosamente hace que gobier-nos extranjeros, incluyendo el de los Estados Unidos, ratifiquen implícitamente la legitimidad de los cultivos, pues, en efecto, aceptan pagar a los campesinos por no violar la ley, algo impensable dentro de los Esta-dos Unidos.

La apertura de nuevos mercados de cocaína en Europa, Argentina, Brasil y otros países, donde los narcotraficantes colombianos no tienen la capa-cidad de desarrollar sistemas de mercadeo eficientes como los que desarrollaron en los Estados Unidos hace 25 años, donde había una comunidad colombiana muy grande con fuertes lazos con su país, au-menta la probabilidad de que narcotraficantes bolivianos se involucren en el negocio de ex-portación de cocaína. De hecho, durante marzo y abril de 1995 se capturaron dos embarques de cocaína de 400 y 700 kilogramos, lo que indica que la industria de refinación de cocaína ha crecido sustancial-mente en Bolivia. Además, la evidencia de los últimos años indica que la ma-

yoría de los campesinos están elaborando pasta y que algunos llegan a producir cocaína (Mansilla, 1994). La explicación popular boliviana de este fenómeno es que los campesinos han sido "forzados" a avanzar en los procesos de elaboración debido a la necesidad de mantener un nivel mínimo de ingresos frente a la caída en los precios de la coca que se evidenció a partir de la campaña colombiana contra el narcoterrorismo iniciada en 1989, después del asesinato de Luis Carlos Galán. Estos cambios en el papel de los campesinos son importantes porque destruyen el argumento de que cultivar coca es solamente una actividad tradicional con fuertes raíces culturales, lo que resulta radicalmente diferente a la producción de coca con fines comerciales, y porque los campesinos se hallan entonces involucrados en actividades criminales. Sin embargo, en este caso, la posición popular bo-liviana exporta la responsabi-lidad: si los precios de la coca fueran "justos", los campesinos no se verían "forzados" a producir pasta o cocaína y no desarrollarían actividades cri-minales. Claro que quienes asumen esta posición no expli-can que la única forma de tener precios de coca "justos" es uti-lizarla para producir cocaína.

Mientras la versión popular sobre el efecto de la industria de coca y cocaína en Bolivia re-conoce la importancia de la in-dustria ilegal en la generación de empleo y divisas, también alega que la mayoría del ingreso es recibida por campesinos pobres y que su efecto sobre la estructura de poder es muy

pequeño. Sin duda, esta versión de los efectos de la industria ilegal es muy benigna y conveniente en el sentido de que permite negar la mayoría de los efectos corruptivos de la industria sobre la sociedad, pero a su vez puede hacer planteamientos totalmente errados.

Bolivia es un país pequeño con una distribución del ingreso muy concentrada, al punto de que la élite económica tradicional probablemente no tiene más de 50.000 personas. Por consiguiente, es posible afirmar que cualquier industria nueva que genere alrededor del 15% del PIB no puede dejar de involucrar a la élite y es un medio de movilidad social im-portante. La evidencia de prin-cipios de los años ochenta, cuando el gobierno del general García Meza estuvo muy invo-lucrado en la industria, apoya esta afirmación. La evidencia de 1991 y 1992, cuando varios de los narcotraficantes más importantes se entregaron a la justicia, corrobora este punto. Sin embargo, la versión boli-viana popular es que después de que éstos se entregaron a la justicia fueron remplazados por colombianos quienes han controlado el negocio, lo que termina disminuyendo el riesgo para la sociedad boliviana de ser penetrada por el narcotráfico.

La percepción benigna de los efectos de las drogas ilegales en Bolivia, la importancia de la industria como generadora de empleo y divisas, la ausencia de violencia asociada a las drogas5 y la retórica antiimperialista asociada a la defensa de los cultivos de drogas

5 Sin duda debido a que los sindicatos son canales efectivos de mediación entre los cultivadores y el Estado.

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hacen que en Bolivia sea muy difícil obtener gran apoyo po-pular para la erradicación de la producción y tráfico de drogas ilícitas. De hecho, la política "óptima" para Bolivia, dada la percepción del "problema de la droga" que prevalece en el país, es la maximización del ingreso generado por las drogas ilegales sumando el ingreso de la "antidroga", es decir, por un lado, continuar con la industria y, por otro, solicitar financiación externa para luchar contra ella.

Colombia

Los efectos económicos de la industria de drogas ilegales han sido más estudiados en Colombia que en el resto de la región. Estos estudios han esti-mado el valor agregado por la industria, la cantidad de divisas ilegales que entran en la economía, las formas en que han sido asimiladas en ella, los patrones de inversión de algunos empresarios de las drogas y los efectos de la "enfermedad holandesa" causada por las drogas6. Otros estudios han investigado la relación entre la industria de drogas ilegales y la fuga de capitales, la forma como ésta ha reforzado el com-portamiento depredador y el efecto total sobre la economía (Thoumi, 1994). Los efectos so-bre el empleo han recibido me-nos atención de los analistas.

Tanto la industria de drogas ilegales como sus efectos eco-nómicos en Colombia han sido muy distintos a los que han te-nido lugar en Bolivia. El ingreso generado por la industria proviene principalmente del contrabando de drogas entre

Colombia y los Estados Unidos y los demás países consu-midores; la industria ha desa-rrollado lazos con la guerrilla y con grupos paramilitares y ha estado asociada con com-portamientos violentos contra el Estado. El manejo macroe-conómico colombiano ha sido notablemente estable: Colombia evitó la crisis de la deuda latinoamericana en los años ochenta y no ha tenido otras; por lo tanto, la industria ilegal no ha desempeñado un papel estabilizador en épocas de crisis económica. Además, los efectos de la industria sobre el empleo, hasta hace un par de años, no habían sido importantes.

La industria colombiana es diversificada. El cultivo de la marihuana se desarrolló a partir de principios de los años se-tenta, y fue responsable de la bonanza experimentada en la zona norte del país a finales de esa década, pero perdió im-portancia después del programa de fumigación aérea realizado en 1979 y del desarrollo de la cocaína que se convirtió en la principal rama de la industria.

Hasta 1990 la cocaína se refi-naba en Colombia, principal-mente con pasta y base impor-tadas de Bolivia y Perú, a pesar de que desde hace unos 20 años Colombia ha tenido plantíos significativos de coca. Éstas han crecido notablemente en años recientes, tanto que las últimas estimaciones hechas por el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización de las Drogas (UNDCP) concluyen que Colombia es hoy el segundo productor de

coca después del Perú. Durante los años noventa Colombia ha desarrollado cultivos de amapola y se ha convertido en un productor importante de opio y heroína. La producción de marihuana ha tenido altibajos, pero continúa. Las estimaciones del valor de las exportaciones colombianas de cocaína varían dependiendo de los supuestos y estimaciones sobre importaciones de pasta, base y cocaína, del volumen de la producción nacional y de los precios obtenidos por los exportadores colombianos. Dada la gran variabilidad de supuestos y métodos de estimación posi-bles, no es sorprendente que las estimaciones de las expor-taciones colombianas hayan tenido un rango muy amplio: entre $700 millones y $5.500 millones. Sin embargo, la ma-yoría está entre $1.500 y $3.000 millones. Estas cifras se com-paran con estimaciones del PIB de 1991 de $51.000 y de $7.300 millones de las exportaciones de bienes y servicios (Thoumi, 1994).

Las estimaciones del valor agregado generado por la in-dustria de la coca y la cocaína en Colombia y del volumen de divisas que entran al país son más inciertas y difíciles de ha-cer. La mayor parte del valor agregado se genera en el con-trabando de la cocaína desde Colombia: los precios de la co-caína al por mayor en los Esta-dos Unidos son entre cinco y ocho veces los que prevalecen en Colombia. Los precios en Europa son el doble o el triple de los de Estados Unidos. En el pasado estas diferencias eran

6 Véase por ejemplo Kalmanovitz (1990), Krauthausen y Sarmiento (1991), Orjuela (1990), Sarmiento (1990), Thoumi (1987) y (1994), Tokatlian (1990) y Whynes (1992).

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mayores. Este valor agregado se puede considerar como un pago al riesgo, y no está relacionado con los costos de los factores de producción colombianos utilizados. Por consiguiente, en el momento de la exportación, el exportador colombiano tiene necesidad de traer al país solamente una proporción pequeña de sus ingresos. El resto puede ser lavado e invertido en cualquier otro lugar. Como ocurre con cualquier buen capitalista, los narcotraficantes responden muy ágilmente a los incentivos del mercado y tienden a llevar su capital a Colombia sólo cuando lo consideran conveniente. Debido a este comportamiento, no hay nin-guna correlación entre los flujos de capital, difíciles de explicar en la balanza de pagos, y las estimaciones de los ingresos de la industria de drogas ilegales.

Todas las estimaciones del tamaño de la industria ilegal colombiana tienen sesgos im-portantes debido a varias causas, entre las que sobresalen: primero, la inexistencia de in-formación sobre los costos de transporte y contrabando a través del Caribe y Centroa-mérica y la proporción de estos costos que no es recibida por colombianos7. Segundo, la falta de información sobre el grado en que los colombianos están involucrados en el contrabando a Europa, Japón, el Cono Sur y otros mercados emergentes. Tercero, las estimaciones disponibles no incluyen ingresos por marihuana, opio o heroína. Cuarto, las estimaciones tampoco inclu-

yen el ingreso de traficantes colombianos dentro de los Es-tados Unidos y Europa. Este ingreso no es parte del PIB co-lombiano, pero no hay duda de que una porción indeterminada de éste tiene efectos sobre Colombia puesto que sus dueños invierten en Colombia.

En conjunto, es muy probable que estos sesgos subestimen el tamaño de la industria de drogas ilegales que es relevante para el país. Dado que el ingreso generado por las exportaciones de Opio y heroína, y por el mercado fuera de Colombia, es "grande", la subestimación del tamaño de la industria relevante puede ser bastante significativa.

Los efectos económicos de la industria ilegal han sido im-portantes en varias ciudades del país, como Barranquilla, donde muchos de los exportadores de marihuana estaban localizados a finales de los años setenta. Y como Medellín, donde una proporción importante de los exportadores de cocaína residieron durante los años ochenta. Estas ciudades experimentaron los síntomas de la "enfermedad holandesa" durante las bonanzas de marihuana y cocaína. Efectos semejantes han ocurrido en las zonas productoras de coca, donde bonanzas y depresiones han seguido los vaivenes de los precios de la coca (Mola-no, 1987).

A nivel nacional no ha habido evidencia de "enfermedad holandesa", especialmente de-bido a que, como se anotó an-teriormente, la mayor parte de

los flujos de narcocapital que entran al país responden de la coyuntura macroeconómica y no del valor de las exportaciones ilegales.

Independientemente de cuál sea el volumen de divisas que entre al país en un momento dado, el efecto que la industria ilegal ha tenido sobre la economía colombiana ha sido bastante grande. Por ejemplo, de acuerdo con las cuentas nacionales, la formación de capital bruto del sector privado durante los años ochenta fue en promedio de US $2.800 millones por año, una suma que resalta la capacidad de la industria de drogas ilegales para cambiar la estructura de poder del país, aun si se acepta uno de los estimados más bajos del tamaño de la industria ilegal.

Mientras se puede argumentar que la industria ilegal ha penetrado muchas industrias legales, no se puede afirmar que ha contribuido a mejorar el comportamiento de la economía colombiana. De hecho, a pesar del buen manejo macroeconómico, la tasa de crecimiento del PIB durante la época poscocaína (a partir de finales de los años setenta) ha sido en promedio un poco ma-yor al 3%, cifra que no se com-para con el promedio del 5.5% anual visible durante los treinta años anteriores. Esta dismi-nución no puede ser explicada por la crisis de la deuda externa, que Colombia evitó, o por una caída en los términos de intercambio, u otros problemas relacionados con el entorno externo.

7 Por ejemplo, la DEA estima que los costos pueden llegar hasta el 50% del envío pagado en especie en el caso en que los colombianos pagan a grupos traficantes mexicanos por entrar la cocaína de contrabando a los Estados Unidos.

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La mayoría de los economistas colombianos que han estudiado este fenómeno concluyen que, finalmente, la industria ilegal ha tenido un efecto negativo sobre el comportamiento de la economía colombiana (Urrutia, 1990, Sarmiento, 1990, Thoumi, 1994). En particular, la industria ilegal ha actuado como un catalizador que aceleró un proceso de "deslegitimización" del régimen contribuyendo al estancamiento económico. Este proceso ha producido una disminución muy notable en la confianza para negociar, lo que aumenta los costos de transac-ción; ha contribuido a aumentos en la violencia e impunidad que han inducido la fuga de capital "limpio" y han aumentado los costos privados de la seguridad; ha promovido expectativas de grandes utilidades rápidas que han resultado en inversiones altamente especulativas y aumentos en el número de quiebras, desfalcos, etcétera.

La mayoría de los economistas también concurren en que la economía colombiana puede comportarse bastante bien sin la industria de drogas ilegales (Sarmiento, 1990, Thoumi, 1994). Si esta industria de-sapareciera, el peor escenario sería una recesión relativamente suave de unos dos años, lo que muchos consideran un precio relativamente bajo comparado con los beneficios que a largo plazo pudieran resultar. El grupo de exportadores ilegales de Medellín invirtió bastante en finca raíz rural en el valle del Magdalena Medio, una zona de reciente colonización donde los derechos de propiedad aún son bastante débiles y dudosos, y en la que

había una fuerte presencia guerrillera. Los inversionistas asociados a las drogas promo-vieron el establecimiento de grupos paramilitares de "au-todefensa" que combatieron a las guerrillas y atacaron a los simpatizantes de una sociedad más equitativa. De hecho, estas inversiones han producido una contrarreforma agraria.

Otros sindicatos de exportadores han tenido comportamientos que reflejan perfiles más bajos, invirtiendo de manera más difícil de percibir en la industria, servicios, finca raíz urbana y otras actividades económicas. Mientras existe alguna evidencia respecto a las inversiones de los grupos ex-portadores de droga, se sabe mucho menos con relación a las inversiones de aquellos que han obtenido sustanciales ganancias en los negocios de precursores químicos, y lavado de divisas y capitales, y de quienes han prestado diversos servicios a la industria ilegal, tales como miembros de la policía, ejército y sistema judicial que venden protección; químicos que refinan cocaína y heroína; contrabandistas que lavan divisas; pequeños vendedores que han hecho fortuna en los Estados Unidos, etc. Se debe recalcar que una proporción significativa del ingreso generado por la industria ilegal no es fácilmente perceptible, y por consiguiente se puede lavar de manera relativamente fácil, especialmente en un país en donde ensuciar y lavar dinero son comportamientos ampliamente generalizados. La sociedad colombiana ha sido ambivalente hacia la industria de drogas ilegales. El entorno en que opera la industria se caracteriza por una amplia deslegitimización del ré-

gimen (una gran brecha entre los comportamientos de jure y de facto), y una violación gene-ralizada de leyes y regulaciones de carácter económico; un individualismo extremo y falta de solidaridad humana; y una ética de la desigualdad acendrada que promueve el beneficio personal sin parar en costos a terceros (Thoumi, 1994). En este entorno es muy difícil, si no imposible, demo-nizar una actividad económica particular, mientras otras acti-vidades que violan ampliamente las leyes son toleradas socialmente.

El Gobierno colombiano ha obtenido amplio apoyo social para sus políticas antidrogas solamente cuando los empre-sarios de la industria ilegal han utilizado tácticas terroristas contra figuras políticas y socia-les importantes. Sólo en estas ocasiones ha sido percibida co-mo una amenaza a la sociedad. Por consiguiente, el Gobierno está restringido en sus activi-dades antidrogas, no por una falta de voluntad política, que bien puede no tener, sino de manera más importante por su incapacidad de ejecutar políticas que no tienen apoyo popular.

Perú

Perú es el mayor productor de coca en el mundo. El modelo de la industria ilegal prevaleciente en el imaginario popular peruano es el de un país productor de coca y procesador de pasta, base y cocaína, que se vende en el Perú a traficantes extranjeros quienes las exportan. Todas las estimaciones del tamaño de la industria ilegal peruana suponen que los peruanos reciben solamente el precio FOB de exportación, y que ellos no están invo-

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lucrados en el mercadeo inter-nacional (Álvarez, 1992). Los estudios más serios estiman el área cultivada con coca en el Perú en unas 200.000 hectáreas, un área aproximadamente 4 veces mayor que la estimada para Bolivia y 3 mayor que las últimas estimaciones efectuadas en Colombia (Álvarez, 1993). Las estimaciones de las exportaciones varían sustancialmente dependiendo de los supuestos acerca de los rendimientos de coca, los fac-tores de conversión de coca a pasta, base y cocaína, y la pro-porción de la producción que se exporta en cada forma. Estas estimaciones varían en un amplio rango, desde US $400 millones a US $2.100 millones. Sin embargo, las estimaciones más rigurosas (como las del Banco Mundial), tienden a estar mucho más cerca de la primera cifra que de la segunda. Dependiendo del año y del es-timado, las exportaciones de la industria de coca y cocaína han representado entre 15% y 75% de las exportaciones oficiales totales. De manera semejante las estimaciones del valor agregado de la industria han representado entre 3% y 11% del PIB (Álvarez, 1993).

Las estimaciones del empleo generado por la industria varían entre el 2% y el 10% de la población económicamente activa (PEA), y entre el 4% y el 28% de la PEA rural. Estas es-timaciones varían por diversas razones, entre las que resaltan los diversos supuestos sobre el uso e intensidad del trabajo fa-miliar usado en los plantíos de coca.

La literatura sobre la industria de drogas ilegales en el Perú se concentra principalmente en aspectos rurales. La ma-

yoría de los estudios estiman el tamaño de los cultivos y sus rendimientos. Otros estudios evalúan los programas de de-sarrollo alternativo. Sin em-bargo, hay una gran escasez de análisis sobre los efectos eco-nómicos de la industria sobre dicho país. Los estudios reconocen que la industria contribuye de manera significativa a la generación de empleo en las zonas selváticas de reciente colonización, y que la oportunidad de cultivar coca desvió una proporción de la emigración serrana que de otra forma hubiera ido a Lima. Las pocas estimaciones de los efectos macroeconómicos de la industria ilegal sugieren que éstos no son muy grandes. La economía peruana es bastante diversificada, y una industria que genera alrededor de US $1.000 de valor agregado es grande, pero no dominante. Sin embargo, como desde mediados de los años sesenta hasta 1990 el Perú ha padecido frecuentes episodios de mal manejo macroeconómico, de políticas desestabilizadoras, y algunos períodos de hiperinflación y depresión económica, no hay duda de que la industria ilegal ha desempeñado un papel estabilizador importante, aunque sus efectos totales no se conozcan con certeza.

En el Perú hay varios factores que han desestimulado el estudio más profundo de la in-dustria de drogas ilegales. Pri-mero, la gran población costeña siempre ha dado la espalda a la sierra y la selva. La industria de drogas ha sido algo que se ha percibido como si tuviera lugar en otro país, y que no tiene mucha relevancia para la sociedad en general. Segundo, el amplio intervencionismo de

Estado generó muchas rentas que fueron explotadas por las élites costeñas y proporcionaron alternativas al "sucio" negocio de las drogas, por lo que la élite limeña ha estado relativamente poco "contaminada". Tercero, el cultivo no-tradicional de coca ha tenido lugar en zonas de reciente colonización, las que han tenido fuerte influencia de Sendero Luminoso y del MRTA, dos grupos guerrilleros fuertes. Por estas razones, las fuerzas militares han sido la institución estatal de mayor presencia en esas zonas. El resultado ha sido que tanto Sendero Luminoso, el MRTA como grupos dentro de las fuerzas armadas se han in-volucrado en el tráfico ilícito, lo que hace peligroso su estudio. Finalmente, la tradición autoritaria peruana ha hecho que el estudio de la industria ilegal no sea atractivo para la comunidad académica.

La industria ilegal peruana se ha diversificado recientemente, produciendo amapola, opio y heroína. Sin embargo, se sabe poco sobre estos desarrollos. También hay informes sobre nuevos plantíos de coca en zonas donde antes no se cultivaba la planta como en el Apurimac, aunque no se tiene idea sobre su área y rendi-miento.

El efecto de la industria ilegal sobre el Perú depende sig-nificativamente del grado en que los peruanos participen en el contrabando y mercadeo externo de la droga. Por ejemplo, si los peruanos refinan y exportan por su cuenta el 15% de la cosecha de coca, el ingreso que esta actividad generaría sería igual al total obtenido por la actividad relacionada con la coca en el sector rural. Hay frecuentes informes en la

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prensa que afirman de la exis-tencia de 50 "familias" que han organizado la recolección y procesamiento de coca, para vender a los extranjeros. Se cree también que estas familias son relativamente pobres com-paradas con los "carteles" co-lombianos. Por ejemplo, cuando "Vaticano", supuestamente el mayor traficante peruano, fue capturado el año pasado, su riqueza visible no era im-presionante. A pesar de estos desarrollos relativamente re-cientes, la creencia popular pinta al Perú como el mayor productor de coca y como productor de pasta que se vende a extranjeros exportadores, principalmente colombianos, y no percibe a la industria ilegal como una amenaza al statu quo. Resumiendo, la industria de coca y cocaína en el Perú es un empleador importante en el sector rural, es una generadora sustancial de divisas, las cuales han sido muy importantes durante los episodios de mal manejo macroeconómico, pero no se percibe como una industria demasiado grande que amenace las estructuras de los poderes económico y político. Por consiguiente, los peruanos no perciben grandes costos sociales asociados a la industria. Además, como se reconoce que ha habido lazos entre la industria ilegal y Sendero Luminoso, el MRTA y los militares, la mayor parte de la sociedad no quiere verse desvinculada del tema. Un posible efecto de esta situación es que la industria de drogas ilegales penetre la sociedad y gane fuerza sin que la sociedad la perciba como una amenaza, hasta que ya haya alterado las estructuras de poder.

Implicaciones de política

Al estudiar los efectos de las industrias ilegales en los tres países andinos se encuentra que en todos ellos hay grupos fuertes que obstaculizan la formulación y ejecución de políticas antidrogas. La fuerza de estos grupos radica en su gran disponibilidad de recursos. A pesar de esta semejanza, los in-tereses de los tres países con relación a la industria de drogas ilegales son muy diferentes debido a los efectos económicos producidos en cada uno de ellos. Primero, la economía boliviana está en una relación de dependencia de la industria de drogas ilegales, la que de-sempeña un papel clave en la economía del país como gene-radora importante de empleo, divisas e ingreso; en el pasado facilitó el ajuste macroeconó-mico después de la crisis de la década pasada. Colombia tiene una economía relativamente diversificada y grande, con un manejo macroeconómico muy estable. Hasta hace un par de años la industria ilegal no generaba empleo suficiente para que su eliminación pudiera crear un problema social. La industria es importante desde el punto de vista macroeconómico pues es una fuente importante de divisas y de ahorro que son invertidos en el país. Sin embargo, la in-dustria también ha desplazado otras fuentes de ahorro y divisas y podría ser suplantada sin mucha dificultad. En el Perú la industria de drogas ilegales no tiene la importancia macroeconómica que posee en Bolivia pero sí contribuyó sus-tancialmente a superar la crisis macroeconómica que experi-mentó el país en la década pa-sada.

Segundo, Bolivia y Perú no han padecido efectos negativos muy fuertes asociados a la industria, lo cual sí ha sido el caso de Colombia. Además, en Bolivia los intelectuales han justificado la producción ilegal, y las organizaciones de productores de coca son políticamente muy fuertes. En el Perú la élite no se ve amenazada por la industria ilegal, y su lo-calización lejos de Lima, y la participación de las organizaciones guerrilleras y parte de las fuerzas armadas en ella hace que la sociedad sea muy reticente a atacarla. En Colombia la violencia generada por la industria y su penetración en la estructura social ha sido aparentemente mayor (no es claro que en los otros dos países, especialmente en Bolivia, esto no hubiera ocurrido, aunque no sea percibido así). No hay duda de que en Colombia, como en los otros dos países, hay grupos que han recibido grandes beneficios de la industria ilegal, pero en Colombia es más claro que otros han sido muy afectados por ella.

Los diversos efectos de la in-dustria ilegal y la distribución de sus costos y beneficios crean una paradoja interesante: a pesar de que los ingresos generados por la industria están altamente concentrados, los efectos negativos de la misma parecen estarlo aún más. Así, el país que más ingreso obtiene es el que más interés tendría en la desaparición de la industria, mientras que los dos países que tienen pocos ingresos no perciben mayores costos, por lo que perderían con la desaparición de la industria. Esta pérdida no sería muy grave en el Perú, pero en Bolivia podría llevar a una crisis social y económica.

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Las diferencias de los efectos de la industria ilegal entre los países andinos hace que sea muy difícil para ellos negociar conjuntamente en los foros in-ternacionales y bilaterales, es-pecialmente con los Estados Unidos. Sin embargo, los re-cientes cambios en la estructura de la industria han empezado a desvanecer las diferencias entre los tres países andinos, aunque partes importantes de estas sociedades aún no lo perciban así. El desarrollo de mercados fuera de Norteamérica y la integración vertical de la in-dustria en los tres países están haciendo que Bolivia y Perú se "colombianicen" y viceversa (que Colombia se dedique a la producción). El empleo en la producción de coca ya empieza a ser importante en Colombia donde las organizaciones guerrilleras han organizado a los campesinos de manera se-mejante a la de los bolivianos. La integración vertical en Boli-via y Perú ha facilitado el desa-rrollo de las exportaciones de cocaína a nuevos mercados desde esos países, y aunque haya colombianos involucrados en esos negocios, el número de nacionales que participan en esas operaciones no puede sino crecer. Lo que queda por verse es si estas tendencias hacia una convergencia de intereses facilitarían la formulación y ejecución de las políticas hacia las drogas ilegales en la región.

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Sección:

Política Mundial

Coca, guerrilla y

sociedad civil en el

Guaviare: regulación

de conflictos y otros

controles

Fernando García M.*

Preguntarse hoy, en el último decenio del siglo XX, sobre la violencia asociada a la econo-mía de la droga y sobre las for-mas en que población y guerrilla contribuyen a controlar sus efectos es un tema polémico, en especial porque estamos acostumbrados a ver a la gue-rrilla únicamente como gene-radora de violencia.

En algunas regiones del país, donde se cruzan tanto la influencia de la guerrilla como del narcotráfico, se han creado unas nuevas condiciones y co-rrelaciones de poder que impi-den visualizar una solución del fenómeno de la guerrilla a partir de su tratamiento individual y separándolo de los efectos de la industria de la droga. El narcotráfico y sus posibles soluciones escapan, aún más, del campo único de las soluciones internas ya que involucran a importantes actores internacionales donde no parece haber una pronta solución. Si bien aún hay incertidumbre sobre un proceso de paz con la guerrilla, este trabajo explora algunas de sus funciones vinculadas al control de la violencia asociada a la droga que tanto ellas como algunos sectores de la población cum-plen en el departamento del

Guaviare. Algunas de estas funciones podrían ser tenidas en cuenta a manera de puntos de negociación, hacia el futuro, entre la guerrilla y el Estado colombiano, como formas de transferir a este último y a los grupos por desmovilizarse militarmente ciertas funciones que actualmente cumplen éstos. Narcotráfico y guerrilla en Colombia son fenómenos que en un mundo que tiende a la globalización son percibidos, entre otros problemas, como factores que ponen en peligro la estabilidad no solamente del país sino de otras naciones; por lo tanto, explorar en busca de posibles soluciones estos fe-nómenos, que hoy requieren claramente de la participación de actores internacionales para su solución, significa aportar al mejoramiento de las relaciones de Colombia con el mundo.

Este artículo busca identificar las formas como la sociedad civil y la guerrilla han en-frentado la violencia sistémica asociada a las drogas1, en el de-partamento del Guaviare, de-sarrollando algunas formas de resolución de conflictos y otros controles.

Con la llegada de la economía de la droga a la región, como se verá a continuación, su violencia sistémica se interrelaciona con otros factores de violencia ya existentes en el Guaviare. Sin embargo, la coca y otras sustancias alucinógenas han sido utilizadas dentro de ritos ancestrales que hacen parte de la cultura de diversas comunidades indígenas del

* Investigador CEI, Universidad de los Andes.1 Este artículo considera violencia sistémica asociada a las drogas a aquella causada por la necesidad de los adictos de obtener recursos para financiar su adicción y principalmente a la violencia generada dentro de la industria de drogas. Estos dos tipos resultan de la forma como la sociedad decide tratar las drogas. Véase Francisco Thoumi, mimeo, CEI, Bogotá, 1995.

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Guaviare. Con la demanda de droga proveniente principal-mente de los EE. UU. y a partir del establecimiento de políticas antinarcóticos2 se hace rentable y, en consecuencia, se estimula tanto la producción y comercio de marihuana y posteriormente de coca. Con el establecimiento de sus cultivos, procesamiento y comercio en la región surgieron nuevas formas de violencia y se transformaron las ya existentes3.

Tanto la guerrilla como la po-blación civil han enfrentado es-tas formas de violencia de múl-tiples maneras, en ocasiones agravando los conflictos, en ocasiones logrando su control.

Inicialmente se presentarán en este artículo las formas de violencia preexistentes al esta-blecimiento de la economía de la droga en el contexto regional, para luego presentar la in-cidencia de ésta en el nacimiento de las nuevas y en la transformación de las viejas expresiones de violencia. Fi-nalmente, y a manera de con-clusión, se analizarán las formas en que la sociedad civil y la guerrilla han enfrentado la violencia asociada al fenómeno de las drogas4.

Metodología

Para la elaboración de este do-cumento se han recogido análi-sis y estudios ya realizados so-bre procesos de colonización,

economía regional de la coca y violencia política y social. Con éstos se ha elaborado un marco inicial que ha sido confrontado, en el contexto que corresponde al tema de este escrito, con un trabajo de historias de vida realizadas a través de una serie de quince entrevistas entre los meses de septiembre y octubre de 1994 en el departamento del Guaviare.

Al respecto se realizó un trabajo de ubicación de contactos y relaciones con habitantes del Guaviare, a través de terceros conocidos por el investigador y por algunos pobladores del Guaviare, a manera de puente, para posibilitar la realización de las entrevistas. Esto fue ne-cesario por ser una zona donde se hallan presentes múltiples conflictos relacionados con la tierra, las drogas y la confrontación guerrilla-Ejército, situaciones que generan un espíritu conspirativo que se manifiesta en la desconfianza de locales para con extraños.

Los entrevistados fueron es-cogidos con los siguientes crite-rios: ser habitantes del Guavia-re, haber presenciado o partici-pado en algún momento de su vida en alguna actividad direc-tamente relacionada con la eco-nomía de la coca y haber estado relacionados con hechos violen-tos producidos por los conflictos ligados especialmente con droga y/ o guerrilla.

Así mismo, entre los entre-vistados se encuentran personas de uno y otro sexo y con di-ferentes ocupaciones: es-tudiantes de secundaria, indígenas, políticos, profesores, funcionarios del Estado, del programa de sustitución de cultivos ilícitos PDA, artistas, comerciantes, raspadores (recolectores de hoja de coca) y campesinos. Finalmente, se realizaron conversaciones tanto con miembros de las FARC como con miembros del Ejército en la región.

Contexto general de la violencia antes del establecimiento de la economía de la coca

Durante el siglo XX la violencia ha tenido múltiples formas de expresión en el Guaviare. Inicialmente ésta estuvo aso-ciada con la extracción del cau-cho y dirigida a los pocos cam-pesinos y colonos de la región pero especialmente contra los indígenas.

Así, estos últimos se articularon a la "nueva economía" a través del sistema de endeude5, auspiciado por comerciantes y empresarios, los cuales garantizaban este tipo de relaciones económicas a través de la coerción física de la vio-lencia que redujo la población indígena y ocasionó la desapa-rición de algunos colonos6.

Sobre el proceso de penalización de las drogas véase en Ciro Krauthausen y Luis F. Sarmiento, Cocaína & Co.: un mercado ilegal por dentro, Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales, U. N. y Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1993, p. 24. Las formas de violencia ya existentes en el Guaviare antes de la llegada de la economía de la droga se relacionan, entre otras, con anteriores procesos de economía extractiva y con procesos de concentración de la tierra. Siempre que este artículo haga alusión a las drogas estará haciendo referencia directa a drogas ilícitas tales como la cocaína, cuya materia prima es la hoja de coca. Con este sistema el comerciante obtiene "(...) una doble ganancia: la producción no se paga por salario sino por cantidad recolectada y las mercancías les son suministradas, por los mismos comerciantes, con un costo excesivo, de manera que el indígena nunca logra el pago definitivo de su deuda", Camilo Domínguez y otros, "Colonos e indígenas en el río Guaviare", en Colonización del bosque húmedo tropical, Ed. Corporación Araracuara, Bogotá, p. 174. Entre los ejemplos de las empresas asociadas a este tipo de economía de endeude se encuentran la Casa Arana y la Rubber Corporation. Véase en Alfredo Molano, Selva adentro, El Áncora Editores, Bogotá, 1987, pp. 27-28.

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Con este mismo sistema funcionaron otras explotaciones extractivas como, por ejemplo, el caucho, la quina o el chicle. Este tipo de economía ha venido agotando los recursos de la selva en función de la demanda establecida en el mercado y poco ha dejado a quienes se han jugado su vida en ella.

Así como el Guaviare ha sido escenario de asesinatos y otras violaciones a causa de la economía extractiva y su siste-ma de endeude, desde tempranas épocas también se vio afectado por la época de la violencia de los años cincuenta.

Como consecuencia de ella, los pobladores de San José acogieron y respaldaron económicamente a los grupos de las guerrillas liberales en conflicto con el gobierno con-servador. En aquella época (...) los contados dueños de hatos se vieron obligados a pagar "impuestos" tanto a la guerrilla como al Ejército Nacional7. Desde entonces su población tendrá en diversas épocas vínculos con organizaciones político-militares, que luchan contra quienes determinan el rumbo del Estado, y con modalidades de contribuciones a grupos armados oficiales o no oficiales. Éstos son, quizá, los antecedentes al boleteo a cambio de no agresión y el pago por ser-

vicios particulares a miembros de las Fuerzas Armadas.

Con la amnistía de 1953 llega la primera ola de colonización campesina a San José, compuesta por desplazados de los llanos y del Tolima. Luego, en 1955, con la ofensiva militar lanzada por Rojas, los campesinos del Sumapaz, para defenderse, inician una marcha hacia el llano y el cañón del Duda protegidos por un anillo guerrillero, donde allí finalmente se fundaron8. Otra columna de marcha, con características semejantes, parte en la misma época desde el norte del Tolima para establecerse en el alto Guaya-bero9.

Estas "colonizaciones armadas", dirigidas por organizaciones campesinas de autodefensa, se caracterizan por sus altos niveles de organización, participación en luchas agrarias y por recoger un legado de lucha de líderes como Gaitán, Quintín Lame y el Partido Comunista10. El poseer estas características estimuló ciertos niveles organizativos y políticos de los campesinos, lo que contribuyó a limitar el avance del latifundio y de la especulación en los años sesenta y setenta. Su historia influye también en la relación que han sostenido con las armas y con quienes detentan el poder del

Estado, este como siempre por allí, cuasi ausente.

Otros colonos también llegaron en forma dispersa atraídos por los diversos ciclos de productos de economía extractiva11. Con las corrientes de colonización se desplazó hacia el oriente, de una manera con-flictiva, a las comunidades indígenas que habitaban anteriormente la zona provocando, entre otros fenómenos, la extinción de distintas etnias12.

Por otra parte, los colonos que han logrado establecerse con su familia buscan obtener un excedente que les permita transformar parte de su finca en pastos e ir adquiriendo ganado. Los cultivos, los potreros y la casa son mejoras con las cuales el colono puede buscar, en ocasiones,"(...) que se le titule el predio, el acceso al crédito para la producción agropecuaria y demanda vías de comunicación que le permitan comercializar sus productos y obtener un excedente económico"13.

Sin embargo, en contra de su voluntad, el colono, luego de desmontar la selva y haber sembrado, también ha tendido a ser desplazado y, en ocasiones, presionado violentamente "(...) por compradores de mejoras14 que concentran la propiedad para la ganadería extensiva a medida que las

7 Ibíd., p. 32. 8 Un campesino se funda en una región cuando se establece en ella, en un terreno determinado, y comienza a transformar "su tierra"

en finca. 9 Sobre las marchas véanse en Selva adentro, de Alfredo Molano, o José J. González A. y Elsy Marulanda A., Historias de frontera:

colonización y guerras en el Sumapaz, Cinep, Bogotá, 1990. 10 Molano, op. cit., pp. 37-46. 11 Un proceso detallado de estas colonizaciones es presentado por Camilo Domínguez y otros, en Colonos e indígenas en el río

Guaviare, y Hugo Acero Velásquez, en "El colono" en Colonización del bosque húmedo tropical, Ed. Corporación Araracuara y Fondo de Promoción de Cultura del Banco Popular, Bogotá.

12 Domínguez, op. cit., p. 187. 13 Acero, op. cit., p. 218. 14 Se denominan mejoras a las tierras que han sido acondicionadas, por el campesino o el colono, para la producción agrícola. En

este proceso, en el Guaviare se "tumba" y se quema el bosque para luego sembrar.

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áreas son incorporadas a la red de infraestructura"15, mientras el Estado hace presencia, pero sólo en espíritu16. Allí la economía campesina legal tiene pocas posibilidades de éxito pues son áreas de pro-ducción que no compiten en el mercado nacional por los altos costos de transporte e insumos. Además, "(…) la fertilidad de sus suelos, en general, es baja", lo que dificulta su explotación, afectando aún más la economía campesina.

Si se arruina, la opción obligada es vender las mejoras y colonizar más adentro de la selva o regresar por donde llego17.

Las relaciones económicas extractivas, desiguales y con frecuencia reforzadas con la coacción violenta; el desplaza-miento de diversas olas de co-lonización causadas por vio-lencias de orden político, eco-nómico y social; el porte y uso frecuente de las armas para re-solver diferencias de cualquier índole; la desconfianza hacia el Estado; la cercana e histórica relación con organizaciones en armas y contradictoras del Go-bierno; las contribuciones co-bradas por grupos armados oficiales o no; el desplaza-miento, explotación y destruc-

ción de culturas indígenas; la imposibilidad de generar un excedente económico por parte de los campesinos y colonos y su efecto, el obligado proceso de venta de mejoras y concen-tración de la tierra, se constitu-yen en factores que, junto con la ausencia de vías de comuni-cación que genera altos costos en el transporte, en los produc-tos e insumos, sumados a la baja fertilidad de los suelos, constituyen un violento y complejo paisaje regional que la llegada de la economía ilegal transformará en varios aspectos.

Incidencia de la economía de la droga en los procesos de violencia

En el contexto antes planteado se insertan temporalmente la economía de la marihuana y luego, hasta hoy, la de la coca. Éstas han significado, para el colono del Guaviare, una posi-bilidad de redención. Allí, aunque se produce maíz, plá-tano, arroz, yuca, cacao y se realice la cría de animales do-mésticos como gallinas, cerdos y, en especial, ganadería, el eje de la economía es la coca18.

Tanto el auge del consumo de cocaína en los países desa-rrollados en la década de 1980, como el de marihuana en los

años setenta, han promovido hacia la región nuevos despla-zamientos poblacionales con expectativas en un proceso de acumulación y bienestar eco-nómico y social. El auge del comercio de la coca promueve un nuevo tipo de colonización, que Molano denomina "de enclave"19. Entre estos inmigrantes se encuentran antiguos negociantes de esmeraldas con sus organi-zaciones que tenían ya una tra-yectoria delictiva.

Allí, "(…) todas las actividades comenzaron a girar en torno de la coca... favorecidos por el alto precio de venta" (producto de su ilegalidad), por sus excedentes y ventajas. Así, campesinos y colonos se inclinaron gradualmente al monocultivo de la coca, a pesar del costo que les implicaba: ser perseguidos por las autoridades del Estado colombiano.

Entonces, se generó un fenó-meno común a la bonanza de cualquier producto, el mono-cultivo produjo la escasez y consecuente encarecimiento de los excedentes de la ya limitada producción campesina legal20. Fue necesario importar a la región productos agrícolas antes producidos allí a costos más elevados que los ya exis-

15 A este tipo de colonización se le ha denominado "Colonización conflictiva". Véanse en Alejandro Reyes P., "Conflicto y territorio en Colombia", en Colonización del bosque húmedo tropical, op. cit., pp. 62-63 y Domínguez, op. cit., p. 179.

16 El Estado hace presencia a través de la legislación pero difícilmente por su cumplimiento. 17 Reyes, op. cit., p. 63. 18 Véase en "El Proyecto de Desarrollo Alternativo, PDA, en el Guaviare". Este proyecto se viene implementando desde 1991 y tiene

como objetivo eliminar gradualmente la presencia de cultivos ilícitos con la implementación de una economía alternativa legal. La importancia económica de la coca para la región se puede observar también en la descripción que de ella hace un profesor de San José: "La población del Guaviare tiene, en lo fundamental, cuatro formas de ingresos económicos: 1) el comercio de artículos en general, traídos desde Villavicencio o Santafé de Bogotá, que depende tanto de la 2) administración pública, con el mercado que representan sus funcionarios y contratos, como del 3) flujo de dinero procedente de la pasta de coca. El otro renglón es 4) el incipiente comercio agrícola y ganadero, en el cual uno de sus apoyos económicos fundamentales para adquirir el capital inicial necesario es la coca". Entrevista, San José, septiembre de 1994.

19 Es una colonización "(...) calculada dentro de la estrategia de producción de coca, una forma organizada de colonización con fines particulares y estructura jerárquica bien definida", Molano, op. cit., p. 66.

20 El fenómeno del monocultivo también generó escasez en la mano de obra para labores del campo, lo cual elevó el precio de este personal en detrimento del jornal que se puede pagar en los cultivos de producción legal. Este fenómeno encareció aún más la producción agrícola o ganadera de la región haciéndolos menos competitivos en el mercado nacional.

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tentes (debido a la especulación y monopolios que se han constituido gracias a las difi-cultades en el transporte y al mal estado de las vías) e incre-mentados aún más por "(...) el exceso de circulante monetario que hizo que cada día hubiese que pagar más caros los artícu-los"*1.

Sin embargo, debido a la débil economía legal, las ganancias de la coca han posibilitado al colono adquirir en el mercado otros artículos necesarios. Sin ella y sus altos precios se le dificultaría más la adquisición de éstos en detrimento de la solución a las viejas y nuevas necesidades. Estas últimas incentivadas o establecidas por el fenómeno de la droga.

La economía de la coca ha posibilitado ingresos para adquirir desde motores fuera de borda, motocicletas, moto-bombas, motosierras hasta plantas eléctricas, etc., por pequeños o medianos pro-ductores y comerciantes, tec-nificando de esta manera pro-cesos de producción y comercio de la droga y otros productos22.

La producción de coca provocó, como ya se dijo, la migración hacia las zonas de cultivo "acelerando el deterioro ambiental e hizo insuficientes

la vivienda y los precarios y maltrechos servicios públicos"; sus efectos agravaron los conflictos sociales, de orden público y crecieron los índices de delincuencia y violencia.

Al expandirse la coca entre 1978 y 1985 se transformaron las zonas de cultivo. En po-blaciones como San José del Guaviare se expandieron los negocios ya existentes y lle-garon nuevos restaurantes, almacenes, lujosas clínicas privadas, supermercados con los más sofisticados productos23 y hasta bares, discotecas y prostíbulos donde quedaba gran parte de los dineros de la bonanza.

También surgieron nuevos negocios de electrodomésticos y de otro tipo relacionados con la producción de coca, (...) tales como venta de herbicidas, herramientas, plásticos, má-quinas trituradoras de hoja y, especialmente, grandes canti-dades de gasolina24.

Con el producto de la droga muchos lograron establecer su casa, comprar sus enseres y fi-nanciar la educación de sus hi-jos. Sin embargo, también al-gunos maestros se han retirado de su labor pedagógica, que es muy mal remunerada, a causa de los dividendos de este negocio, cuando tiene buenos precios25.

El proceso de concentración de la tierra antes descrito se ve estimulado por la economía de la droga, pues activa la presión de capos y comerciantes sobre zonas valorizadas. Así lo co-rrobora, en 1989, el gerente del Incora, Carlos Ossa Escobar, al afirmar que "las inversiones del narcotráfico en compra de tierras habían generado una contrarreforma agraria"26.

No obstante, desde otro ángulo, la coca atenuó el curso del proceso colonizador porque le permitió al colono-campesino satisfacer tanto viejas como nuevas necesidades e iniciar un proceso de acumulación con la expectativa de insertarse en el modelo ganadero27. Así, con este fenómeno se redujo el proceso de concentración de la propiedad sobre la tierra permitiendo al campesino colono aplazar la venta de su mejora. A pesar de esto la economía de la coca, con pre-cios comparativos favorables, también ha promovido la llegada de nuevos colonos a la región y aunque crecen sus posibilidades de acumulación y esto a la vez disminuye la posibilidad de vender "sus mejoras", la presión, en ocasiones violenta de los capos y comerciantes, donde la hay, los obliga a vender. Inicialmente, con la llegada del comercio de la coca, las

21 Darío Betancourt y Martha L. García, Contrabandistas, marimberos y mafiosos, Ed. Tercer Mundo, Bogotá, 1994, p. 80. 22 Entrevistas Guaviare 1994. 23 Betancourt, op. cit., p. 84. 24 La gran demanda de gasolina que hizo (...) lucrativo como nunca antes su negocio. Poseer licencia para transportarla, o ser

propietario de un carrotanque o de una gran lancha" posibilitaba grandes ganancias. Véase en Betancourt, op. cit., p. 84. 25 Los ingresos por concepto de droga han posibilitado que los colonos-campesinos financien la educación de sus hijos para comprar

ropa, útiles y los gastos que tienen como internos en colegios distantes de los lugares de vivienda. Es frecuente que los jóvenes que estudian se dediquen en épocas de vacaciones o los fines de semana, a partir de edades que oscilan entre los 8 y los 10 años, a actividades relacionadas con la droga para ayudar a sus padres a financiar sus estudios. Entrevistas Guaviare 1994.

26 El proceso de concentración de tierra se presenta, según Ossa, en todo el país pero especialmente en: Meta, Magdalena Medio, Córdoba y Sucre. Juan G. Tokatlian y otros, Narcotráfico en Colombia, Ed. Uniandes y Tercer Mundo, Bogotá, 1990, p. 262.

27 Con la economía de la coca los campesinos han podido convertirse en propietarios a través de su trabajo como productores y en muchos casos han podido dar un incipiente inicio a la tan ansiada economía ganadera a través de la compra gradual de algunas cabezas de ganado. Entrevistas Guaviare 1994.

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FARC impusieron su dominio en los frentes coqueros del Guaviare, Ariari y Caquetá. Allí cobraban impuestos a cul-tivadores y comerciantes de la coca. Los narcotraficantes de la región esmeraldífera de Boyacá compran grandes extensiones en el Ariari y los Llanos del Yarí, a continuación arman ejércitos privados contra las FARC28 y logran el predominio sobre estos últimos. Con ellos reinará, como con frecuencia ha sucedido allí, la ley del más fuerte29. Con un Estado cuasi-ausente, donde reina el más fuerte y donde no hay una sociedad regional constituida debido a las diversas oleadas de colonización que han afectado a la región hasta la actualidad, la violencia tiene un amplio y fértil campo.

En la primera mitad de la década de 1980, con el ánimo de maximizar ganancias, los nar-cotraficantes asesinan a los cul-tivadores para no pagarles la hoja. Lo mismo sucede con los recolectores. Estos últimos tam-bién asesinaron a comerciantes, patronos y hasta policías. Así "(...) se mataba porque se había matado. Todo saldo, toda deuda, todo desacuerdo se resolvía a plomo limpio"30.

En este ambiente el joven raspador, como otras personas

vinculadas directamente a la economía de la coca, con sus primeros ingresos en lo primero que piensa es en armarse, aún hoy, como forma de "igualarse y hacerse respetar de los demás" que también andan armados. Además los dueños de negocios de tráfico dotan a sus empleados ("chichipatos") con armas para la seguridad en sus negocios.

A la par con la inseguridad se presentó el fenómeno de la sobreproducción y sus conse-cuencias en la baja de precios en la economía de la coca. Estos dos fenómenos fueron decisivos para que capos y colonos recién llegados salieran del Guaviare.

Con la crisis de los precios de la coca, la economía, como era de esperarse, colapso pues ya no era posible adquirir los productos importados en la re-gión a tan altos precios. A esto se sumó que la bonanza de la coca y su efecto inicial, el mo-nocultivo con todas las secuelas ya planteadas, profundizaron la crisis.

Tanto las bajas cíclicas en los precios de la coca, como la caí-da definitiva de los de la mari-huana, han provocado crisis sociales en la región. Estas últi-mas se han manifestado de di-

versas formas. La población disminuye, se abandonan las viviendas, el comercio se cierra, las escuelas quedan sin niños y las trochas se las traga la selva31.

Los altibajos de los precios de la coca incidieron también sobre los fenómenos de consumo y adicción de la base de coca. Este último contribuyó con un nuevo tipo de violencia asociada a la necesidad de conseguir la droga. Así, Betan-court afirma que con la bonanza creció "el consumo de sico-trópicos, principalmente el de bazuco"32. Al respecto es necesario anotar que el mayor incremento del consumo tuvo lugar con la crisis de la econo-mía de la coca cuando, a falta de liquidez, se difundió como patrón de intercambio, "el dólar del Guaviare", la "harina" o base de coca, que se encontró circulando en muchas manos y con bajo precio por la sobre-producción. Debido a estos factores el raspador tiende a quedarse con ella en sus manos y a consumirla. Es decir, que si con la bonanza se incrementó el consumo, con la crisis de sus precios aumentó aún más. Este fenómeno, a la vez, elevó los casos de adicción y con éstos la delincuencia en

28 Con frecuencia se ha presentado una "(...) mayor identidad entre los señores de la tierra y los señores de la guerra, pues los mafiosos, en las regiones donde tienen grandes territorios, han formado escuadrones de la muerte que protegen sus intereses y administran justicia privada". En el conjunto Ariari-Guayabero-Guaviare, "las mafias armadas gozaron de los beneficios de una alianza implícita con las Fuerzas Armadas en su lucha contra las guerrillas, pues la creación de autodefensas por las FF. AA. y la de escuadrones privados por las mafias, fueron allí un mismo proceso en distintas fases, ocurrido desde 1981". Véase Alejandro Reyes Posada, "Territorios de la violencia en Colombia", en Territorios, regiones y sociedades, Ed. Renán Silva, Santafé de Bogotá, 1994, p. 114.

29 Mientras un grupo guerrillero como las FARC está influenciado, en mayor o menor medida, por un proyecto político que busca, entre otros objetivos, convertirse en interlocutor válido en la región, no solamente a partir del poder que le otorgan sus armas sino, también, estableciendo ciertas normas de control social para dirimir los conflictos entre los habitantes de la región; en los narcotraficantes, en cambio, la maximización de beneficios económicos es el objetivo central donde, por efecto de la ilegalidad del negocio y "(...) la ausencia de un aparato formal de derecho produce la sustitución de las instituciones judiciales por la violencia, que pasa a ser ejercida individualmente". Aquí las relaciones se mueven entre la confianza y la violencia y sólo hay intereses que defender o respetar. Véase Krauthausen y Sarmiento, op. cit., C. 4.

30 Molano, op. cit., p. 71. 31 Véase Alejandro Reyes, "Conflicto y territorio en Colombia", en op. cit. 32 Betancourt, op. cit., p. 81.

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busca de la droga para el con-sumo33.

La crisis de la economía coquera fue aprovechada por la colonización armada para or-ganizar a los campesinos y co-lonos. Su tarea la facilitó el am-biente de paz que se respiraba con el gobierno de Belisario Betancur, ya que a partir de 1984 se firman acuerdos de tre-gua y diálogo entre algunos grupos guerrilleros, entre ellos las FARC, y el Gobierno. Este es un período donde las FARC ganan más control sobre la po-blación y ejercen funciones de mediación de los conflictos en su interior34.

Antes de 1984 el control fue generalmente esporádico y a posteriori, luego tendió a ser permanente con la expedición de normas que de no ser cumplidas requerían de algún castigo.

Posteriormente, con el asesinato del ministro Rodrigo Lara Bonilla, en abril de 1984, suben los precios de la coca y se crea una nueva bonanza, pero en ese momento la situación había cambiado porque los campesi-nos se encontraban organiza-

dos35, y algunos afirman que es-taban orientados y respaldados por un frente guerrillero.

Este último se impone sobre las organizaciones de los ca-pos, a través de la fuerza de las armas y su apoyo político dentro de algunos sectores de la población. En respuesta llega la contraofensiva de los grupos armados de los narcotraficantes y muere "(...) mucha gente de las Juntas Patrióticas, la reacción de las FARC no se deja esperar y mueren muchos de quienes no hacen parte de las organizaciones influenciadas por las FARC". Esta violencia promueve una emigración temporal de la región36. En el desenvolvimiento de estos conflictos se han generado diversos tipos de alianzas y hay acerca de ellas discusiones muy controvertidas37.

Entre 1986-1988 la confron-tación armada expulsa a las FARC de San Martín, Granada y Vista Hermosa en el Meta y de los Llanos del Yarí. El Ejér-cito coordinó con las bandas armadas de finqueros y narcos las tareas para combatir a las

FARC y realizaron hostiga-mientos a la población campe-sina, con asesinatos, desapa-riciones y torturas. Con los éxodos de la población los pa-ramilitares confiscan parcelas abandonadas para entregarlas a sus bases de apoyo38.

En relación con el fenómeno paramilitar planteado, en 1989 el gerente del Incora, Carlos Ossa Escobar, "... denunció que los narcotraficantes, apoyados por escuadrones de sicarios, estaban tratando de impedir la acción del Incora, con el propósito de hacer fracasar la reforma agraria"39. Sin embargo, desde 1990 las FARC han restablecido sus vínculos e influencia con la población del Guaviare.

Regulación de conflictos y otros controles ejercidos por la guerrilla y la población civil sobre la violencia asociada a la economía de la coca

Actualmente, saliendo de San José e internándose en el Gua-viare hacia sitios como Retorno o Calamar40, la presenciaguerrillera se hace aún más

33 Entrevistas Guaviare, septiembre-octubre de 1994. 34 Antes de 1984 el control de la guerrilla sobre robos y otros delitos era muy esporádico. Luego fue permanente y con normas que

limitan conductas consideradas como antisociales. Si las normas se violan y miembros de la comunidad dan aviso a la guerrilla, ésta exige o acuerda entre las partes, entre otras medidas: restitución de daños, multas, plazos para deudas morosas. Entrevistas Guaviare, septiembre-octubre 1994.

35 Con el asesinato del ministro Lara Bonilla aumenta la represión ejercida en la región, se disparan los precios de la base de coca. El kilo de base pasó de $80.000 a $800.000 en una semana. Ya para este momento "(...) los campesinos colonos se habían organizado en juntas de acción comunal, en sindicatos de pequeños agricultores, de pequeños comerciantes, en cooperativas" y de veredas en Juntas Patrióticas, Molano, op. cit., p. 73 y Entrevistas septiembre-octubre 1994.

36 Entrevistas Guaviare 1994. 37 En el Guaviare se han presentado, por ejemplo, alianzas entre guerrilla y algunos grupos de narcotraficantes o los vínculos de la

primera con actividades relacionadas con la economía de la coca. Por ejemplo, en el municipio de Retorno la Policía estableció alianzas con "la banda del carro amarillo" (grupo de narcotraficantes) que mediante el terror y la violencia sobre sus competidores aspiraban a monopolizar el comercio de droga en esta región. La población acudió a la guerrilla y ésta combatió a la banda al igual que otros narcotraficantes víctimas de esta última. En este caso se presentan intereses compartidos entre población, sectores de narcotraficantes y guerrilla en contra de la banda mencionada. Entrevistas Guaviare, septiembre-octubre de 1994.

38 Wase en Reyes, op. cit., p. 64. 39 Tokatlian, op. cit., p. 262. 40 Calamar es nuevo municipio del departamento del Guaviare. Este territorio, a su vez, hace parte de la Amazonia colombiana. Su

población se estima entre 8.000 y 10.000 habitantes, de los cuales hay cerca de 2.000 en el casco urbano. "Alternativas para el desarrollo regional integral y participativo de la Amazonia: casos de Calamar (Guaviare) y Sibundoy (Putumayo)" en Avances de parcomún, No. 1, Ed. Antropos, Bogotá, 1992.

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evidente y en algunas regiones es casi cotidiana41. Ella cumple, entre otras, funciones de control social, de acuerdo con su concepción de justicia y el contexto regional, que un buen sector de la población ve nece-sarias; pero también comete arbitrariedades y genera el temor que puede ocasionar todo grupo armado sin un control mayor que el que les obliga a tener la opinión favorable de la población o de algunos sectores de ésta para lograr su apoyo42. En términos generales, con su presencia las FARC han creado unas normas que pretenden garantizar: 1. La seguridad del grupo y su legitimidad; 2. cambiar gradualmente los cultivos de coca; 3. impedir el surgimiento del latifundio; y 4. garantizar un sistema tributario y financiero43.

Para efectos de este capítulo el análisis se centrará en los controles con los cuales, tanto la guerrilla como la sociedad civil, han enfrentado la violencia asociada con la droga en el Guaviare con funciones de fuerza pública, arbitraje de conflictos entre civiles, de pro-moción en la diversificación de cultivos, con medidas para evitar la concentración de la propiedad, estableciendo al-gunas normas para el mante-nimiento de bosques y peces y promoción de procesos de or-ganización y movilización ciu-

dadana. Como todos estos as-pectos tienen que ver también con la actividad de las FARC y éstas se financian en gran me-dida del controvertido "sistema de contribuciones" establecido, donde se definen relaciones y controles sobre la producción y comercio de coca, se partirá de este tema.

El sistema tributario y financiero de las FARC es entendido de manera diferente, dependiendo del interés, el tipo de relación con la guerrilla y la historia de cada quien. Así, para los más cercanos es una cuota de afilia-ción y sostenimiento, para otros seguridad personal y orden en los negocios pues se acaba tanto con la justicia por mano propia como con los robos, para otros es un impuesto abusivo porque castiga sus ganancias. Éstos ven que tienen que pagar a la guerrilla y también a la policía.

Respecto de las cuotas que cobra la guerrilla, en algunas regiones de minifundios donde también se cultiva la coca, éstas no son cobradas al campesino-colono, sino a los comerciantes compradores de "mercancía"44. La lógica que puede presentar esta actitud es que debido a los, comparativamente, bajos ingresos que recibe el minifundista cocalero, cobrarle un impuesto que resulta seguramente insignifi-

cante para la guerrilla puede además afectar significativa-mente el exiguo presupuesto del colono-campesino y esto reduce la legitimidad y apoyo hacia las FARC. Aquí es necesario recordar que toda guerrilla necesita una zona y una po-blación dónde apoyarse, parte de su retaguardia. En regiones donde hay grandes extensiones del producto cultivadas cobran impuesto a la producción de base de coca que sale en manos de comerciantes. Lo que pagan los grandes productores y traficantes es, entre otros, una cuota por no verse amenazados directamente y como objetivo de las actividades de la guerrilla. Como se dijo, la bonanza permitió diversos niveles de acumulación. Los que lograron un nivel mayor compran su seguridad a la guerrilla, con recursos de la bonanza, para que ésta no les afecte.

De aquí que no se pueda afirmar que la guerrilla protege de las Fuerzas Armadas del Estado colombiano a productores y narcotraficantes como lo afirman con frecuencia los medios de comunicación. En este aspecto es necesario tener en cuenta que las regiones de actividad guerrillera atraen la atención de las Fuerzas Armadas para combatirla. Allí, en regiones donde se entrecruzan la presencia guerrillera y la economía

41 Sobre la presencia guerrillera "(...) el primer frente de las FARC se moviliza en la parte centro-sur del departamento del Guaviare...", p. 11. en Serie Avances de parcomún, No. 1, Santafé de Bogotá, 1992.

42 El temor también tiene asiento en las prácticas tradicionales de este grupo que ha acostumbrado a "hacer justicia" sin garantizar la defensa de los presuntos culpables de haber cometido "algún delito". Aunque últimamente (en un proceso que viene desde 1984) han modificado su accionar, según algunos testimonios de campesinos y observaciones que el autor de este escrito presenció, donde realizan detenciones de los presuntos acusados del delito y juicios donde participan éstos, defensores y acusadores, lo que no garantiza sin embargo una justicia amparada por normas estables por las cuales todos se tengan que regir incluyendo la guerrilla. Además la única instancia para que los afectados se quejen de una medida arbitraria cometida por un frente de las FARC son sus instancias superiores en orden jerárquico, ante las cuales los pobladores no tienen fácil acceso.

43 Molano, op. cit. 44 Este es el caso de por lo menos una vereda de las visitadas por el autor de este escrito durante septiembre y octubre de 1994.

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de la coca, sería conveniente para los grandes productores y comerciantes del ilícito que no se presentara actividad in-surgente alguna pues tras ella llega la represión de las Fuerzas Armadas y con ellas la ne-cesidad de pagar impuestos a éstas y a la guerrilla, o fortale-cer, logística y económicamente, sus aparatos armados para combatir esta última e imponer su ley. Con el análisis anterior se pretende hacer énfasis en que con la presencia guerrillera aumentan las probabilidades de presencia de las Fuerzas Armadas del Estado y en consecuencia se aumentan los inconvenientes y el número de "impuestos" a pagar por los narcotraficantes.

Una prueba de esto, como ya se describió anteriormente, es que en el Guaviare se han presentado diversos conflictos armados entre organizaciones mañosas y las guerrillas. En estos conflictos han participado miembros de las Fuerzas Armadas en alianzas con "nar-coparamilitares". Aquí se puede pensar en que los militares perciban algún beneficio por no combatir a los narcos y sí aliarse con éstos para combatir al enemigo común, la guerrilla, a la que los traficantes combatieron porque ésta impidió

que la fuerza de las armas de los narcos impusieran la ley del más fuerte dentro de las relaciones económicas ilegales que se presentaban en la re-gión45.

El pequeño campesino y los pequeños o medianos co-merciantes prefieren la auto-ridad de la guerrilla por sobre la del Ejército o la Policía Antinarcóticos porque ésta no cobra o cobra una vez el impuesto sobre la coca. En su lugar, cuando el Ejército o la Policía Antinarcóticos hacen presencia existe el riesgo de la quema de su cultivo, la deten-ción o el cobro de varios "im-puestos" por actividades re-lacionadas con la economía de la coca, entre las que se en-cuentra el impuesto sobre el comercio de productos químicos introducidos a la región para procesar la hoja de coca, o incluso el impuesto para sacar al mercado la base de la coca46.

Como conclusión es posible afirmar que, en términos eco-nómicos, hay intereses encon-trados y contradictorios frente a la presencia guerrillera en la región. Se puede afirmar que ella ofrece seguridad a los más débiles frente a los más fuertes en la producción y comercio de coca. Además, la guerrilla

sólo cobra una vez sobre el proceso, mientras que las Fuerzas Armadas cobran im-puesto en las diversas etapas presentadas en la producción y el comercio de tal forma que el producto se encarece ocasio-nando menos ganancias a al-gunos de los participantes en el proceso.

Quienes realizan contribuciones económicas a la guerrilla pagan su tranquilidad pero también contribuyen a financiar el costoso mantenimiento, propio de una fuerza guerrillera y algunas funciones de Estado que cumplen las guerrillas en esta región.

La regulación y el control social ejercido por la guerrilla han disminuido notablemente la violencia sistémica asociada a la economía de la coca y su estela de muertos que presenciaron los inicios de la década del ochenta.

Son fuerza pública en las noches de tragos en bares y discotecas donde controlan los frecuentes efectos violentos del consumo de alcohol limitando el tiempo de duración de las fiestas y el exceso de consumo de bebidas alcohólicas47.

Prohíben los tiros y entre las sanciones se encuentran desde

45 En las zonas de colonización "(...) los narcotraficantes penetran detrás de los comerciantes, desalojando colonos y suscitando eventualmente la presencia guerrillera como mecanismo de protección campesina. Allí la intersección con la lucha antisubversiva es altamente probable y tiende a diluir la visibilidad de la actividad ilegal local. Es muy frecuente que se gesten alianzas entre las fuerzas del Estado y los nuevos terratenientes contra las guerrillas, aunque no se pueden descartar acuerdos entre éstos y los insurgentes para controlar el negocio. Los conflictos militares entre terratenientes y guerrillas han estado en la base del mayor desarrollo de los grupos paramilitares ampliados". Véase "Empresarios ilegales y región", en Territorios..., op. cit., p. 212.

46 "Después de Victorino vino San José, un atracadero donde oí hablar de 'los muchachos', es decir, de las guerrillas. Yo las había conocido en el Guaviare y hasta había negociado con ellas. Era gente formal, muy seria en el trato, algo rígida, si, pero eso tenía la ventaja de que uno sabía a qué atenerse. Yo prefiero la autoridad de la guerrilla a la autoridad de la policía, porque la primera al menos tiene reglas fijas y no es ventajista, mientras que la segunda no tiene límites ni talanquera: se le sale la agalla y le mete a uno el estoque hasta el corazón. Claro está que la guerrilla, cuando se le sale la agalla, también le mete a uno el estoque hasta el corazón, pero el comerciante necesita reglas fijas, ya que por ellas orienta su ganancia". Véase en Aguas arriba de Alfredo Molano, p. 50.

47 En algunas de las regiones con presencia guerrillera los borrachos crónicos, cuando son encontrados ebrios, son amarrados a postes hasta el otro día como forma de escarmiento ante la población. En ocasiones la guerrilla se ha quejado frente a los padres de jóvenes adolescentes por permitir que sus hijos frecuenten bares y prostíbulos. Entrevistas Guaviare.

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decomisos de armas hasta multas48.

Impiden la proliferación de actos delincuenciales como el robo, con investigaciones y castigos que en ocasiones pue-den llevar a la muerte49.

Los casos de adicción dege-neraron, como ya se afirmó, en inseguridad pues era necesario robar para adquirir la base. La población junto con la guerrilla50 y en ocasiones con la Policía reaccionaron violentamente frente a este fenómeno, lo estigmatizaron aún más y se crearon políticas de destierro o de asesinato de los adictos51.

Son árbitros en los conflictos que se presentan en las rela-ciones comerciales establecidas entre propietarios, jornaleros y comerciantes con el objeto de que se cumplan los contratos y negocios acordados entre éstos, evitando que se resuelvan las diferencias por la vía de las armas, como era usual ante-riormente.

También se han establecido medidas sobre la producción campesina como resultado de la experiencia que dejó la bonanza, la posterior baja de precios y la crisis que, por la ausencia de los tradicionales productos agropecuarios de la región,

vivieron los colonos. Hoy en día el colono experimentado mantiene, por lo menos mí-nimamente, diversificado su fundo. En este mismo sentido está dirigida una de las normas establecidas ini-cialmente por la guerrilla sobre diversificación de cul-tivos. Al promover la diver-sificación de cultivos, las FARC garantizan su alimento y la legitimidad entre la población. Además, esto permite amortiguar el costo de la mano de obra. Esta medida no es acogida por los empresarios del narcotráfico pues limita la fuerza de trabajo disponible para la coca. Por esta razón los em-presarios reclaman la pre-sencia del Estado, para poner fin a los "abusos y recortes de la libertad" impuestos por las FARC. Ellos piensan que el Estado es más corrompible que las FARC52.

-En regiones con presencia guerrillera las presiones de narcotraficantes y terrate-nientes sobre "las mejoras" de los colonos tienden a dis-minuir, pues la primera usualmente defiende los in-tereses de los pequeños pro-pietarios.

El desmonte crónico de la selva lo ha disminuido la guerrilla ya que en las regio-nes donde ésta está presente ha prohibido la "tumba" de

bosques pues éstos son "la casa de la guerrilla".

Ha prohibido la utilización de dinamita o barbasco en la pesca, ya que estas técnicas han tenido consecuencias sobre la disminución de especies acuáticas que afectan a toda la población incluyendo a la gue-rrilla.

Quizá su mayor poder y vínculo ascendente, con la población, lo han demostrado, como en épocas pasadas53, participando en la or-ganización de las movilizaciones campesinas del Guaviare en diciembre de 1994. Ahora bien, si se reconoce que la promoción de niveles de organización y metas ayuda a estructurar una sociedad, tanto la población como la guerrilla indirectamente están contribuyendo a combatir la potenciación de violencias en esta sociedad regional en conformación54.

Para finalizar y haciendo una breve síntesis, la guerrilla y la población han puesto coto al monocultivo de coca diver-sificando los cultivos, lo cual ha servido de colchón ante los períodos de crisis de precios de la coca, en consecuencia han regulado el desplazamiento de la mano de obra hacia su cultivo y esto ha influido a la vez en que no escasee y no

48 En las zonas de influencia guerrillera, cuando se han presentado asesinatos entre la población, la guerrilla busca detener al asesino y realiza juicios donde se recogen testimonios de los afectados y los vecinos y amigos para decidir qué hacer con el detenido. Entrevistas Guaviare.

49 En general, la opinión de los pobladores manifiesta que gracias a la presencia de la guerrilla disminuyen sensiblemente los robos en la región. Entrevistas Guaviare.

50 Ésta, aunque permite su producción, prohibe el consumo y el pago en bazuco ya que es una afrenta para los principios de la guerrilla y un peligro para la población potencialmente reclutable para sus filas. Con estas medidas, además, gana legitimidad ante la población.

51 Entrevistas Guaviare, 1994. 52 Molano, op. cit. 53 "En algunas ocasiones las guerrillas han impulsado y coordinado paros regionales y marchas campesinas, como las de 1987 y 1988

en el nororiente, el Ariari-Guayabero y la región caribe. En 186 de los 479 municipios donde hubo movilizaciones rurales también hubo una intensa presencia guerrillera, con cinco o más acciones armadas entre 1985 y 1991. Véase, Alejandro Reyes Posada, "Territorios de la violencia en Colombia", en Territorios, regiones y sociedades. Ed. Renán Silva, Santafé de Bogotá, 1994, p. 114.

54 "Véase "Territorios de la violencia en Colombia", op. cit.

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sea tan cara la mano de obra para otras actividades agrope-cuarias que frena, a la vez, pro-cesos de especulación en los precios de la producción local y de algunos de los productos importados a la región.

La guerrilla, en alianza con pequeños productores, ha sido un obstáculo en el proceso de concentración de la tierra promovido por narcos y co-merciantes, pues ha defendido a los pequeños campesinos de las presiones de aquellos. Ha sido árbitro regulando las relaciones de producción y comercio, garantizando en consecuencia cierta estabilidad y seguridad entre los asociados a la economía de la coca. Como fuerza pública ha controlado la delincuencia (incluso la asociada a la generada por adictos en busca de droga) con medidas de extrañamiento o pena capital, lo mismo que los excesos en el alcohol y uso y porte de armas. Ha promovido procesos de organización y participación política (movilizaciones) para que la población confronte y/o demande la presencia del Estado en la región. Frente al medio ambiente ha prohibido el desmonte de ciertas áreas de la selva, pues ésta es su refugio. También ha prohibido la pesca con dinamita o barbasco, pues son sistemas que acaban indiscriminadamente con gran cantidad y diversidad de peces de los cuales no todos se consumen.

Finalmente las sugerencias planteadas en este escrito quieren seguir abriendo paso a la discusión, como contribu-ciones parciales e inacabadas a fenómenos aún por solucionar, sobre dos grandes temas que afectan la política interna y externa de Colombia.

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a) Libros

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c) Entrevistas

Realizadas en San José del Gua-viare, Retorno y Calamar, septiembre-octubre de 1994.

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ser rebasada desde las nuevas teorizaciones.

Sección:

Temas Globales

Modelos de toma de

decisiones como

discurso político:

narcotráfico y

seguridad nacional*

Adrián Bonilla*

Introducción

Este ensayo tiene como pro-pósito reflexionar sobre las posibilidades de análisis de temas relacionados con América Latina, que inspiran las diversas perspectivas poses-tructuralistas y críticas de la teoría de relaciones internacionales. La tensión entre la producción norteamericana de textos sobre relaciones internacionales de América Latina y la propia literatura de la región ha implicado que los temas sobre los que se escribe en Latinoamérica se hayan referido generalmente al estudio de las condiciones de la asimetría entre los Estados Unidos y el subcontinente, y hayan insistido en estudios que promueven la equidad y la igualdad en las relaciones de diversos países. Las argumentaciones han apelado a razones éticas, jurídicas e incluso a sustentos prestados de la perspectiva realista; pero, en general, estas aproximaciones han sido estado-céntricas, independientemente de que hayan priorizado los intereses de los Estados más débiles. Este ensayo argumenta que esa perspectiva estadocéntrica puede

Para ilustrar esta idea, este artículo analiza la imagen de la seguridad nacional y el narco-tráfico, utilizando el caso ecua-toriano.

Para comenzar, se partirá definiendo la percepción realista de la seguridad nacional, con el objeto de construir los antecedentes que permitan en-tender el caso del narcotráfico.

Se plantea en este trabajo que la estrategia antidrogas del Departamento de Estado de Estados Unidos puede ser concebida como un discurso político, y reflexiona sobre las implicaciones textuales que este tipo de temas ofrecen para comprender las formas de la hegemonía en el orden inter-nacional, particularmente en lo que se conoce como sistema interamericano.

Con estos antecedentes se explora en la última sección la capacidad explicativa de algu-nos modelos de toma de deci-siones, relativos al narcotráfico y a la seguridad nacional, que han sido aplicados para estudiar la política ecuatoriana. Las conclusiones, finalmente, construyen dichos modelos como discurso e intentan reflexionar sobre la condición política que supone la imposi-ción de los valores sobre los que ellos están levantados, alrededor de la lectura crítica de tres imágenes: la separación entre orden internacional y política exterior, la consensualidad y la racionalidad, en el estudio convencional de las decisiones.

* Ponencia presentada en el seminario sobre posmodernismo y relaciones internacionales, Bogotá, julio de 1994. ** Investigador Flacso, Ecuador.

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La imagen realista de la seguridad nacional

Una primera aproximación al problema de la seguridad, en la argumentación contemporánea de la fuente hobbessiana, busca despojar de un origen puramente valorativo-moral las decisiones y las normas jurídicas, y se fundamenta en varios supuestos alternativos. La política, al igual que la sociedad, es gobernada por leyes objetivas; hay una distinción entre las opiniones y los razonamientos fundamenta-dos en hechos; si bien hay una tensión entre la significación moral y la ejecución de un acto político, no hay valores morales universales que informen por igual la conducta de los Estados, ni hay tampoco un Estado en particular que los represente. El interés estatal se define, entonces, como poder y se construye en un código de va-lores, percepciones y creencias dominante: su discurso legiti-mador.

Las relaciones de poder abarcarían prácticamente todo el universo de las interacciones entre los hombres, e implicarían el control de las acciones de unos hombres o actores por otros (Morgenthau, 1960, 10-35). La aplicación de este conjunto de principios al estudio del conflicto peruano-ecuatoriano vuelve irrelevante, para efectos de seguridad la argumentación a propósito de la legalidad o no de las conductas. Estas circunstancias son el telón de fondo de un conjunto de modalidades de ejercicio de poder que se levantan, a su vez, sobre la base

de la necesidad de orden que deviene de una visión del mundo en particular. El realismo considerado como paradigma se fundamenta en tres premisas: a) Los Estados-nación o sus decisores políticos son losactores más importantes en sistema internacional; b) hay una clara distinción entre política doméstica y política exterior; c) las relaciones internacionales se definen en la lucha por la paz y por la guerra (Vásquez, 1979, p. 211). Si se lo considera como el conjunto de supuestos de un programa de investigación científica al estilo de La-katos es 1. Estadocéntrico; 2. los Estados son racionales y unitarios; 3. los Estados tienen como objetivo la búsqueda del poder (Keohane, 1986, pp. 164-165). El ambiente internacional así concebido imagina una situación anárquica, similar a la visión licantrópica de la sociedad que tenía Tomás Hob-bes, donde la seguridad de un Estado depende de su autosu-ficiencia de medios militares.

La seguridad radica en el poder como posibilidad que un Estado tiene de imponer a sus ciudadanos y a otros Estados sus propias políticas (valores y creencias) y objetivos a través del uso potencial de la fuerza. En ese tipo de razonamiento, los Estados-nación se ven reducidos a sus propias capacidades, a la "autoayuda" o auto-suficiencia para conseguir la prosecución de sus intereses, y el primero de ellos es la autopreservación. En tal virtud los Estados no son iguales entre sí y, puesto que son los

usos del poder los que deter-minan la normatividad, de ello se desprende que la paz de-penderá de la estabilidad que se logre a partir de la producción de hegemonías (Tucker, 1977, pp. 19-72).

La funcionalidad del Estado es la de proveer seguridad a sus ciudadanos para el realismo, pero esa seguridad implica, co-mo en la versión original del contrato hobbesiano, no sólo la cesión de varias dimensiones de la libertad individual, sino tam-bién la admisión por parte de la colectividad de las imágenes que legitiman o construyen el consenso sobre el que se erigen las reglas estatales, la normati-vidad pública. En el caso de las drogas, por ejemplo, esto se ha articulado alrededor de la pro-hibición de su consumo para prevenir conductas fuera del orden de las cosas1.

Drogas, discurso y relaciones internacionales

Un primer acercamiento al análisis de las palabras, como objeto de construcción social, fue provisto por Ferdinand de Saussure. En forma análoga a las teorías del valor de Smith, Ricardo y Marx, el lenguaje funcionaría alrededor de una economía política del signo. Una palabra, al igual que una cosa, pueden ser comparadas con otras de su misma natura-leza. La sociedad genera los va-lores, que son los significados, y es concebida como la estructura que determina el alcance de los valores. De modo que de la estructura de las palabras (los significantes) se pueden extraer conclusiones necesa-

La idea de "orden de las cosas" expresada aquí se remite a una forma de percibir el mundo y lo que es normal. También a una forma de entender lo que es conocimiento, y a los valores que en la sociedad contemporánea forman las ideas del bien y del mal, que siempre son relativas al contexto histórico en que han sido producidas y por lo tanto arbitrarias (Foucault, 1987, C. 1).

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rias para el análisis de lo social, de aquello que otorga el "valor-significado" a los signos, los mismos que, como las mer-cancías, se intercambian por otros signos (Saussure, 1969).

El sesgo estructural de Saussure es contestado por Roland Barthes2 quien plantea que las palabras expresan, además de valores circunstanciales, rela-ciones causales e historias, dis-tintas racionalidades y meca-nismos de aprehensión de la re-alidad: el lenguaje deja de ser neutro para convertirse en el portador de intereses, usos de poder y representaciones de la sociedad en la dimensión políti-ca, lo que tiene que ver con las jerarquías de los hombres.

Estos antecedentes sirven para plantear la manera como se diferencia el discurso a partir de la identidad societal del anun-ciador; o sea, de la función que este último cumple dentro de la sociedad al producirlo, lo cual se refiere al contexto histórico en que es construido3. Para Fou-cault, el discurso no revela úni-camente las tensiones de la so-ciedad o las características de un sistema de dominación, sino que también es parte constituyente —integrante— de lo societal, un objeto de poder por sí mismo, algo por lo que se lucha al igual que por el control del Estado, por ejemplo. La relevancia social del discurso se infiere a partir de los límites y formas de apropiación de los enunciados, de la identificación de sus propietarios: naciones, grupos sociales, clases, individuos4.

Con estos antecedentes, el discurso antidrogas de las ad-ministraciones republicanas es-tadounidenses puede ser consi-derado como un objeto social producido en un ambiente his-tórico y económico específico. En el análisis político, inde-pendientemente de la forma que adquieren sus contenidos: mensajes presidenciales, infor-mes de la DEA, campañas de propaganda televisiva, es im-portante tomar en cuenta el cli-ma moral y social en que fue producido, es decir, el sistema de valores que informa a la ciu-dadanía a la que interpela, los intereses de los emisores, en es-te caso de los gobiernos, el par-tido republicano y del Estado-nación en la dimensión interna-cional del análisis, porque al de-finir las condiciones en que fue producido, sus contenidos ex-presan una forma de ejercicio de poder. De hecho, es posible plantear la hipótesis (compro-bable empíricamente) de que la interpelación prohibicionista atrae la solidaridad del conjunto de actores relevantes al conflicto de las drogas en el sistema interamericano, y que la política de poder realista respecto de los Estados-fuente productores de cocaína, podría servir, no sólo para legitimar la presencia esta-dounidense fuera de las fronte-ras, sino también para que ella sea respaldada domésticamente, y mediante ese apoyo sea le-gitimado también el conjunto de la acción política de los enun-ciadores.

A lo largo de los años ochenta la guerra contra las drogas

se constituye con una agenda propia, no sólo por la dimensión de sus complejidades, el conflicto generado fuera de las fronteras y la cantidad de re-cursos destinados para su combate, sino porque el fenó-meno de la adicción crece en los Estados Unidos y porque los medios de comunicación y la opinión pública ven en el tráfico uno de los puntos centrales de atención para el consumo de información.

Dentro de la peculiar lógica que rodea los conceptos de se-guridad nacional, se plantea que la interacción entre los valores de la sociedad con el ambiente doméstico e internacional define los intereses de la nación. En el caso de los Estados Unidos, éstos se podrían resumir vagamente en libertad, sobrevivencia y prosperidad. La seguridad nacional cumpliría el papel de proteger y extender dichos valores en contra de potenciales adversarios5. Lo que ha ocurrido en el caso de la guerra de las drogas es que los valores mismos se encuentran en debate dentro del ambiente social doméstico respecto de la libertad, porque en cuanto a sobrevivencia y prosperidad se tendría que hilar muy fino para encontrar una amenaza real.

Desde un punto de vista complementario, la seguridad nacional estadounidense des-cansaría en la invulnerabili-dad territorial de la nación, en el bienestar económico, en la promoción de un orden mundial favorable, básicamente

2 La semiología, Tiempo Contemporáneo, Buenos Aires, 1972. 3 Michel Foucault, El discurso del poder, Siglo XXI, México, 1983, pp. 65 y ss. 4 Tres supuestos se desprenden de este razonamiento: 1. El discurso tiene existencia propia como producto social; 2. Su análisis

para efectos políticos no es relevante a las leyes de su construcción (lingüística clásica) sino a sus condiciones de producción y existencia; 3. Es un referente del campo práctico en que se despliega y no del espíritu del enunciador. Foucault, 1983, op. cit., p. 74.

5 Daniel Kaufman, Jeffrey McKitrick y Leney Thomas, U. S. National Security: A Frame work for Analysis, Lexington Books, 1985, pp. 5-13.

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pacífico, y en sus valores. A partir de estos objetivos se de-finiría la intensidad de los inte-reses, su permanencia o transi-toriedad, para concluir que ellos son de sobrevivencia, cuando hay la amenaza de destrucción de la nación o de su territorio; vitales, si la amenaza a la sobrevivencia puede gestarse o ser respondida dentro de cierto período de tiempo; mayores, cuando son importantes pero no cruciales y pueden ser negociados, dependiendo del grado de tolerancia que el reto implique, y periféricos, cuando no afectan el bienestar nacional, aunque sí el de intereses privados (Nuechterlein, pp. 8-15). El combate al narcotráfico percibe una amenaza que difí-cilmente puede ser considerada un reto a la integridad territorial, tampoco este es un fenómeno premeditado por actor alguno con la capacidad de montar un operativo a largo plazo para desestructurar la sociedad estadounidense, no hay posibilidades de negociar su solución, en tanto el consumo es un patrón de conducta nacional y, aunque afectan los intereses de ciudadanos privados, no obedece a una lógica de interacción con unidades políticas nacionales. Por lo mismo, los intereses en juego no son de sobrevivencia, no son vitales, no son mayores y difícilmente alcanzan la cate-goría de periféricos. Aun así, la guerra a las drogas es tratada como un problema que merece la intervención en otros Estados y la movilización de la in-teligencia y de los militares.

La dimensión otorgada por los gobiernos republicanos ha sido la de una crisis mayor con América Latina, pero los enemi-gos identificados o son ubicuos o no existen. El análisis realistafalla en la descripción del pro-blema y los actores, pero el dis-curso es exitoso porque sigue reproduciéndose, prácticamente sin cambios, y alimentando la estrategia antidrogas de los Es-tados Unidos. Hay una dinámi-ca, entonces, que trasciende a las palabras, que convoca adhe-siones, que construye consensos y que sirve para expresar re-laciones de poder, no sólo en di-rección de América Latina, los gobiernos de los países andinos, las guerrillas y los carteles, sino hacia adentro de la formación social estadounidense.

En 1982, cuando el presidente Reagan declara la guerra de las drogas, incluye un tema que normalmente se encontraba en el espacio de la salud pública dentro de la agenda de seguridad nacional. Esta declaración se consolida en 1986 cuando el mismo presi-dente identifica el tráfico de es-tupefacientes como "una ame-naza a la seguridad nacional y autoriza al Departamento de Defensa involucrarse en nu-merosas operaciones antidro-gas" (Romm, 1993, p. 9).

La lectura del concepto de seguridad nacional en la guerra de las drogas puede entenderse desde la racionalidad de los decisores estadounidenses como un problema por el monto de dinero que significa, o por la violencia relacionada con el tráfico en las grandes

ciudades, pero además opera dentro del conjunto de postu-lados devinientes de un código de valores internalizado, que identificó a las administraciones republicanas de los años ochenta como conservadoras. Si esa lectura se hace fuera del contexto inmediato de la constelación de ideas que da vida a las percepciones an-tidrogas, puede postularse, por otra parte, que responde a una dinámica que involucra a la política exterior de los Estados Unidos desde su imagen doméstica del tema.

El análisis del discurso político no es un ejercicio literario solamente, pues, bajo estos ra-zonamientos, no existen planos diferentes, por así decirlo, entre las palabras y los hechos. Ambos pertenecen a la natura-leza de lo social; el discurso existe como una relación autó-noma pero al mismo tiempo vinculada al flujo infinitamente posible de otras relaciones sociales, y se articula, como to-das las demás, históricamente, en torno a referentes concretos, algunos más evidentes que otros, por ejemplo el Estado o el sistema internacional.

La particularidad del discurso político está determinada por las condiciones de producción y circulación del sentido, que son heterogéneas y aluden al proceso histórico, a las cir-cunstancias económicas, a las necesidades de los emisores. De esta suerte, la función del dis-curso político no es sólo dar a conocer una significación, sino, como se ha dicho, de transfor-marla en acción, en decisiones6.

La circulación del sentido se refiere a la emisión y reconocimiento (aprehensión o consumo) de significados, no sólo a la producción y recepción de mensajes, pues el discurso político no solamente es comunicacional sino que está dirigido a operar sobre la realidad y transformarla de una forma u otra, de acuerdo con las necesidades, intereses o demandas del emisor. Véase Elíseo Veron y Silvia Sigal. Los fundamentos discursivos del fenómeno peronista, Editorial Legasa, Barcelona, 1985, Introducción, pp. II y ss.

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En el caso del narcotráfico, el discurso realista no sólo informa sobre los valores que sustentan la prohibición: peligro para la salud, ruptura de los vínculos familiares y sociales, violencia callejera, que es el lado signifi-cante su función como valor de uso, sino que además se intercambia con los valores re-sultantes de los efectos de esa política en los países andinos. En este último proceso, que re-laciona al conjunto de la socie-dad, adquiere la función de le-gitimación o lo que sería para ponerlo en términos reducidos, su valor de cambio. Al producir decisiones o al legitimarlas el discurso antidrogas, como otros discursos políticos, sustenta una forma particular de organización de la sociedad, del poder, y una forma de ejercicio del mismo. Esto es, la administración republicana que le dio origen.

Modelos de toma de decisiones y narcotráfico. Un ejemplo ecuatoriano

El proceso de toma de decisio-nes relacionado con el narco-tráfico en América Latina in-volucra, como se ha visto, al conjunto de aparatos estatales aludidos por el tema de la se-guridad y puede dar pistas para reflexionar a propósito de las características de los regímenes políticos, de la inclusión de la ciudadanía, así como de participación y representación.

En el caso del narcotráfico, sin embargo, la naturaleza del

proceso de toma de decisiones atraviesa varios factores, entre ellos la presencia de varios ac-tores cuyos intereses, con rela-ción al tema, se constituyen no sólo económicamente, sino en forma valorativa, atravesados además por una dinámica in-ternacional que va más allá de las fronteras ecuatorianas y de la eventual capacidad de los propios gobernantes para con-trolar el problema. De ahí que la pregunta que condujo el debate entre elitistas y pluralistas no tenga la misma relevancia en el tema del narcotráfico, frente al de las motivaciones que condujeron a la decisión, a la forma misma en que ésta fue ejecutada y a sus efectos.

El modo de articulación de la política exterior del Ecuador, por ejemplo, con relación a la de los Estados Unidos, dentro del orden internacional, es explorado por Jeanne Hey (1992), en un trabajo donde plantea varios modelos de política exterior para un Estado "dependente", que servirá de base para reflexiones posteriores en donde amplía sus esquemas originales. Hey opera-cionaliza una visión realista del mundo para ubicar el interés nacional (Ibíd., p. 35), a partir del cual construye las relaciones de poder internacionales que definirán si una política específica, en el caso ecuatoriano, se debe a la presión de afuera básicamente estadounidense o a motivaciones autónomas de los deci-sores.

La fuente teórica que inspira el trabajo de Hey es Bruce E. Moon (1983; 1985, quien plan-tea como condición del estado "dependente" (al que identifica también como débil) el que su política exterior refleje, me-diante diferentes niveles de acuerdo o disenso los intereses de los Estados más poderosos (Moon, 1983, p. 316). El proce-so mediante el cual esta diná-mica ocurre, sin embargo, es extremadamente complejo, y se diferencia fundamentalmente de las teorías clásicas de la dependencia, en las cuales hay una articulación estructural entre las sociedades de las naciones hegemónicas y las dependientes que impide que estas últimas tengan procesos autónomos de formulación de políticas 7.

Moon (1985, pp. 298-305) plantea varias posibilidades: el modelo de negociación, que le lleva a definir lo que es un Estado débil y uno poderoso. El primero debe tener preferencias de política que compelan a uno débil a disponer recursos para su cumplimiento; debe tener además herramientascondicionantes que induzcan una conducta al débil, las mismas que tienen que ser fle-xibles (Ibíd., p. 299). El estado débil tendrá una contrapartida para cada una de estas condi-ciones de modo que la nego-ciación pueda existir. A esta forma de inducir políticas Hey (1992, pp. 22 y ss.) llama com-pliance (complacencia).

La emisión de políticas, en la percepción de la tradicional de la dependencia obedece a un ordenamiento económico que liga los intereses de la élite local dominante a los de la nación más poderosa. Aunque la versión más sofisticada de esta percepción, la del desarrollo dependiente y asociado, contempla la posibilidad de autonomía de las élites nacionales, el ordenamiento de Moon y de Hey no enfatiza las dinámicas estructurales sino que habla de dependencia (dependencé) en su dimensión estrictamente política. Las políticas exteriores de los países débiles, en esta visión Dependencé, se refieren en primer lugar a decisiones concretas y no a formas de organización de la sociedad y de distribución del excedente, como en la Dependencia, las mismas que son finalmente irrelevantes para esta aproximación. Con estos elementos, entonces, se formulan modelos a propósito de una política particular o una serie de políticas.

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Un segundo modelo imaginado por Moon (1985) es el de "consenso dependiente", algunas de cuyas características son contenidas por el modelo ante-rior. En esta forma de sistemati-zar la política exterior se supone la existencia de una serie de la-zos comunes entre las naciones débiles y la nación dominante, que interpelan ahí sí la teoría de Dependencia 8.

A los trabajos de Moon, Jeanne Hey añade un tercer modelo, el de "contradependencia", que explicaría políticas dirigidas contra el centro hegemónico. Las condiciones de definición de este modelo giran alrededor de reducir la dependencia política o económica del Estado débil. Posteriores reflexiones de Hey (1933) complejizarían los mo-delos de política "dependente" de su disertación. El de "complacencia" (compliance) y el de consenso, se unirían en una sola clasificación: "Alineamiento de política exterior". Plantea, también, una categoría de "política exterior divergente", que supone el modelo de contradependencia, producido precisamente por las condiciones de dependencia que eventualmente la nación débil quiere romper, y el de "com-pensación", que es aquel que motivado por procesos do-mésticos tiene que compensar decisiones para mantener legi-timidad en políticas exteriores antihegemónicas. El caso típico sería el de México antes de Salinas (Hey, 1993, p. 550).

Como elementos por diferenciar en el análisis de deci-

siones sobre política exterior para América Latina, Roberto Russel (1990, pp. 255-257) pro-pone una metodología para la región sustentada en varias premisas: diferenciar el campo de las políticas exteriores de aquel de las relaciones interna-cionales; separar, además, la estructura de las decisiones integrada por actores domésticos de los procesos decisorios en donde intervienen múltiples influencias y actores dentro y fuera de las fronteras; conviene también distinguir entre la formulación y la ejecución de una política, dinámica que implica sucesivas negociaciones a nivel micro, y finalmente que debe resaltarse el marco decisorio, que da cuenta del contexto.

Los elementos señalados en sí sustentan la mayoría de me-todologías contemporáneas de análisis de política exterior, a partir de lo cual se plantean sucesivas tipologías a propósito de decisiones que cumplan o no las condiciones del autor eventual. Este acercamiento tiene, sin embargo, la dificultad de obviar, por su marcado carácter institucional, la valo-ración de las tensiones que producen o generan los dis-cursos que son legitimados por las decisiones, y elude discutir la existencia de determinaciones o condicionamientos a veces básicos devinientes del contexto sistémico, o relativas al orden que la naturaleza de las hegemonías (cualesquiera que éstas sean) imponen, que son elementos que no siempre pueden perfilar una decisión

pero que inevitablemente tienen que ser tratados.

De otro lado, es tanto difícil cuanto arbitrario diferenciar claramente el espacio de la polí-tica exterior y el de las relacio-nes internacionales. Esta dife-renciación podría lograrse al costo de eludir la significación política así como el contexto que rodea precisamente la emisión de una política exterior, la mis-ma que no es sino una expresión de un nivel que la contiene y que son las relaciones interna-cionales. Por sí mismo el análisis de las políticas exteriores no cobraría sentido si no da cuenta de las relaciones de poder entre distintos actores, ni siquiera sería suficiente para medir el grado de eficiencia institucional de los aparatos administrativos de un Estado.

En segundo término, la es-tructura de las decisiones es contingente al proceso decisorio, al menos en las disciplinas que se acercan analíticamente a las relaciones internacionales o a las políticas exteriores, como prioridad y no al Derecho. Fi-nalmente, Russel no brinda ele-mentos que ayuden a sistemati-zar el contexto en que una polí-tica ha sido formulada, sola-mente lo enuncia. En este capítulo se dará cuenta, precisa-mente, de las dificultades para la extracción de conclusiones relevantes al análisis político de la proposición de Russel.

Para William Walker es posible articular en el análisis de la decisión los tres niveles de Waltz: el sistema mundo, el es-tado y el individuo, con la lite-ratura instrumental o simple-

El caso que presenta Hey para analizar el modelo de compliance en el Ecuador es la promesa que el presidente Hurtado (1981-1984) tuvo que hacer a los acreedores de que su convocatoria a una reunión de la Conferencia Económica Latinoamericana, que es presentada en la disertación de la autora como un ejemplo de contradependencia, no significaría riesgo alguno para sus intereses, independientemente de que el propósito de esa conferencia haya sido deslegitimar políticamente la deuda externa.

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mente técnica que se ha produ-cido en la evaluación y análisis del proceso de toma de deci-siones. El primer nivel es el contexto, de carácter sistémico y general. La premisa aquí es que los límites de la estructura del sistema mundo (Waltz, 1979, p. 65) perfilan la conducta de losdecisores y construyen el espacio en donde se formulan las opciones.

Un segundo nivel asumido por Walker es el nacional, o de política doméstica, en donde es posible aplicar la abundante li-teratura a propósito de modelos, o de las maneras burocráticas uorganizacionales en que pueden clasificarse eventual-mente las dinámicas decisorias. De hecho, el primero de los niveles no alude directamente a la decisión, ni a los actores, ni a las unidades o entidades estatales en dondeellas se toman. El tercer nivel de análisis, que alude al individuo, remite a la naturaleza de los actores y plantea la cuestión de la racionalidad como elemento de fondo, es decir, si las decisiones son tomadas para maximizar un resultado y minimizar un riesgo, así como la dimensión e influencia de los valores y creencias en las con-ductas de los decisores.

Dos tipos de argumentación pueden plantearse para resistir la idea de que es inevitable hacer una diferenciación metodológica entre el ámbito de las relaciones internacionales y el de la política exterior. Ambas visiones pertenecen a una aproximación sistémica de la realidad in-ternacional y en ese sentido es-tán hermanadas en la imagen

científica que persiguen con las proposiciones convencionales que analizan la política exterior. Una de ellas plantea que es im-posible entender la política mundial simplemente mirando dentro de los Estados (Waltz, 1979, p. 75), de la misma manera como puede entenderse la política exterior sin tomar en cuenta el orden mundial.

Por otra parte, si el análisis de políticas exteriores no se remite únicamente a las técnicas de recolección de datos, y a la exploración de las conductas de los distintos actores o decisores, puede establecerse esta diferencia entre ambos ámbitos bajo la afirmación de que seres humanos singulares son las causas eficientes de los procesos internacionales (J. Ros-seanau, 1990, pp. 164-165). ¿Hay, pues, una desconexión entre la forma de constitución del orden mundial, que determina la jerarquía de los actores y el universo de las percepciones y valores levantado sobre los intereses y necesidades de esos actores? La reacción en contra de las teorías deterministas precisamente pudo haber causado que el discurso convencional del análisis de políticas exteriores haya deli-beradamente construido una realidad para desarrollarse en un contexto aparentemente despojado de teorías (ídem).

A las preguntas formuladas por estas dos argumentaciones no existen respuestas. Justamente una de las ideas sugeridas por el conjunto de los capítulos de este texto es que el discurso antidrogas surge en un

contexto de poder determinado, el orden internacional con-temporáneo, e informa las deci-siones y la política exterior ecuatoriana. La hegemonía, que es una característica de cual-quier orden político, y eso es el sistema internacional, es un proceso histórico no solamente una cadena de eventos, en donde un actor o una coalición de actores logran extender su visión del mundo al conjunto de acto-res y procesos que hacen el or-den donde opera. Supone, pues, una conjunción de consensos y de dispositivos de coerción (Texier, 1979, p. 58).

La aplicación de los modelos de Moon y Hey a la política exterior pueden aplicarse desde esta visión instrumentalista a analizar el nivel del Estado, y necesariamente se confrontan con los clásicos modelos de Allison (1971). La repre-sentación de estos modelos en la política exterior ecuatoriana, concretamente su aplicación al caso más importante que este tema ha ofrecido: la desarticulación de la organiza-ción ilegal más poderosa de la historia del país, dan como re-sultado una decisión consen-sual con la agenda del Departamento de Estado, y de carácter estrictamente racional9.

Efectivamente esa decisión fue tomada para preservar de la penetración del narcotráfico a la sociedad política ecuatoriana y a su Estado, y en ese sentido, para garantizar la seguridad nacional, la decisión fue deliberada y midiendo sus consecuencias. Habría sido racional. De otro lado, los decisores habrían

La seguridad nacional del Estado ecuatoriano con relación al tema de las drogas ha sido estudiada por el autor de este ensayo con una aproximación teórica convencional: interdependencia y análisis del proceso decisional. El caso analizado es precisamente la decisión del gobierno ecuatoriano de apresar a los miembros de la familia Reyes e incautar todas sus propiedades. Esta familia habría controlado una organización de exportación de narcóticos y poseído una fortuna cercana al billón de dólares, según datos oficiales (Bonilla, 1994).

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actuado de propia voluntad, sin presiones extranjeras, sino por-que compartían los objetivos de la estrategia antidrogas del De-partamento de Estado (Bonilla, 1994, C. V). El problema es a qué racionalidad se alude, y a qué tipo de consenso. Si ambas características decisionales son construidas en el contexto de procesos sociales y políticos, entonces ambas pueden ser analizadas como discursos.

Reflexión final. Las imágenes y el poder. Modelos como discurso

a) La separación entre políticaexterior y orden internacional

No parece necesario abundar en argumentos para concebir esta separación metodológica dentro de una estrategia discursiva de supresión. Al excluir la posibilidad de introducir el orden mundial en el análisis de las percepciones o imágenes que un decisor o un gobierno tienen en la emisión de políticas, se transforma la información semántica y se produce un contenido específico. Si el caso es la guerra de las drogas, el resultado en el análisis de políticas exteriores de los países andinos dará cuenta de que la mayoría de las decisiones implementadas en ellos han sido consensuales. Las diferencias entre el mundo andino y los Estados Unidos se establecerían solamente alrededor de los mecanismos para el combate al fenómeno, pues todos los gobiernos y prácticamente el conjunto de la institu-cionalidad social asumen como elemento de su identidad el rechazo al consumo y tráfico de estupefacientes.

Esta estrategia presume, en-tonces, que hay una comuni-

dad de objetivos e imágenes respecto del narcotráfico por parte de todos los actores invo-lucrados en este fenómeno, con excepción de aquellos que se encuentran fuera de la ley, y elude dos aspectos fundamen-tales: el primero, que el proble-ma de la producción coca-co-caína es social y no responde a voluntades individuales ex-clusivamente; y segundo, que las decisiones gubernamentales se producen en un contexto o en un orden donde el problema del poder rebasa el control de los actores analizados.

La guerra de las drogas aparece como un fenómeno histórico en un contexto de asimetría entre los Estados Unidos y los países andinos. Las políticas antidrogas de esos países de hecho empiezan a formularse y a adquirir su perfil contemporáneo sólo luego de que los Estados Unidos declarasen el problema un tema de seguridad nacional. En el caso de todos esos países, y concretamente del Ecuador, la existencia misma de una planificación y de una estrategia antidroga es posterior y como respuesta a una política pre-viamente diseñada. El orden internacional marca, por otro lado, los límites de sus iniciati-vas. La legalización de las sus-tancias producidas en los países andinos es simplemente imposible en la circunstancia de la guerra de las drogas como una iniciativa de alguno de esos países.

b) La consensualidad

Pero hay otro elemento, que es el proceso de producción de consenso. En el caso relatado, se presume que la decisión de desbaratar el cartel ecuatoriano fue una práctica que demostraba el acuerdo básico del

gobierno ecuatoriano con la estrategia antidrogas. Sin em-bargo, esta decisión al con-frontarse con una imagen di-námica del orden internacional puede ser analizada desde la perspectiva del poder y del discurso.

Efectivamente, la función del discurso en el proceso de legitimación del poder político se realiza alrededor del "efecto ideológico", que es la condición de producción de la creencia, el momento por así decirlo en que el discurso se realiza socialmente, es decir, cuando es consumido y actúa como mecanismo de interpelación, relacionando a unos actores con otros respecto de intereses, demandas y objetivos. La dimensión de lo ideológico designa un conjunto de enun-ciados, representaciones de la realidad y valores que se cons-tituyen de acuerdo con la ubi-cación de los emisores (en este caso los actores políticos) dentro de la sociedad o del escenario en el que actúan, por ejemplo, el sistema internacional.

La ideología de un actor he-gemónico, en el proceso de construcción del consenso, que supone la articulación del conjunto de actores relevantes a un proceso político bajo los objetivos del actor o coalición de intereses dominante, tiene que "interpelar", es decir, con-vocar, admitir o incluir de-mandas de los actores subor-dinados. La construcción de la hegemonía implica, por lo mismo, el uso de instrumentos consensúales, y entre ellos in-dispensablemente la emisión de un discurso que imponga una racionalidad específica al conjunto de participantes en el proceso político.

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En el caso de las relaciones internacionales, un discurso concreto, el realista, informa la política del actor más poderoso en la agenda de la guerra de las drogas, el gobierno esta-dounidense. A través del análisis del conjunto de percepciones, valores y creencias del mismo, de las circunstancias históricas en que ha sido emitido, de sus funciones de generación de consenso y legitimidad, se pueden describir las relaciones del actor que lo genera con los otros a los que interpela y contradice, a fin de presentar hipótesis sobre las relaciones de poder que lo sustentan y la naturaleza de los intereses, demandas y necesidades que representa.

c) La racionalidad

La racionalidad presumida tiene como componente de base una serie de nociones que construyen la idea de la segu-ridad nacional, pero las palabras seguridad nacional, a su vez dan cuenta de una imagen que se sustenta sobre valores e intereses, aunque es hegemó-nica y está vinculada al poder. Esta imagen puede no ser única. A manera de ejemplo, y sólo para empezar lo que podría ser una larga lista de significaciones distintas, la imagen de la nación en el Ecuador puede ser construida no desde el Estado, que es el caso de la seguridad nacional, sino de cada una de las 17 culturas e identidades étnicas indígenas que se ven a sí mismas como nacionalidades. Para ellas las ideas de la seguridad nacional ecuatoriana simplemente no hacen sentido.

Para que esa racionalidad sea asumida, de otra parte, hay un conjunto de valores que tienen que asumirse también, por

ejemplo, valores relativos a la forma de organización de la sociedad política: democracia, institucionalidad legal, etc. Va-lores relativos a la forma de or-ganización social: ideologías políticas. Valores relativos al uso de las sustancias y a una imagen de lo normal y lo perverso. La racionalidad se cimenta entonces sobre un conjunto de imágenes que adquieren un nuevo valor en su funcionalidad para la cohesión social, pero que además son propuestos como un conjunto de creencias obligatorias para quienes viven dentro de los límites de ese Estado, cuya disidencia puede ser incluso castigada físicamente, sobre todo en el tema de las drogas. El sentido mandatorio, la im-posición del "diccionario" oficial para el uso de los términos seguridad nacional y narcotrá-fico, es un acto de poder. El proceso de competencia narra-tiva, finalmente, es una práctica política. La hipótesis de racionalidad en los modelos de toma de de-cisiones supone, entonces, la asimilación de un discurso que le da sentido. El análisis modélico, en esta perspectiva, no es sólo instrumental sino que se asienta sobre un discurso y lo reproduce también.

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Sección:

Documentos

Palabras del señor presidente de la

República, doctor Ernesto Samper

Pizano, en el acto de presentación de

la política contra las drogas. Santafé de Bogotá, 6 de febrero de 1995

Deseo aprovechar este escenario de la posesión del nuevo gerente para el Plan de Desarrollo Al-ternativo de Cultivos Ilícitos para precisar las bases del Programa de Lucha contra las Drogas que adelantará mi administración en los próximos años.

Así mismo, para efectuar un balance de lo que ya hemos conseguido en estos primeros meses de mi gobierno.

Colombia lleva ya varios años comprometida a fondo en esta lucha contra el narcotráfico.

Han sido muchas las personas que han caído en este tiempo y los costos económicos que hemos debido pagar, aplazando otros gastos que para un país con las necesidades del nuestro representa un sacrificio considerable.

Lo hemos hecho y lo seguiremos haciendo porque estamos convencidos de que la lucha contra este grave flagelo es una exigencia moral, una respuesta a un problema de salud pública pero, sobre todo, un problema de seguridad social.

Una política integral

La magnitud del desafío que plantea el narcotráfico exige una política integral para combatirlo. No podemos seguir en un juego de acciones y re-acciones, sembrado de sospechas e incertidumbres sobre la efectividad de lo que estamos haciendo.

El gobierno que presido se compromete con esta política integral que está directamente orientada y supervisada por el presidente de la República.

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Los componentes de la nueva política son los siguientes: Erradicación de cultivos

Colombia se ha convertido, lamentablemente, en un país productor de cultivos ilícitos: el 14% del número de hectáreas sembradas para la producción de drogas están localizadas en nuestro país.

Entre los años de 1993 y 1994 el número de hec-táreas sembradas para estos propósitos subió en 13%.

Vamos a erradicar estos cultivos. Aprovecharemos la circunstancia afortunada, frente a otros países, de que la mayoría de estas cosechas obedecen a motivaciones de carácter comercial más que cultural para proceder a eliminarlas. Con la puesta en marcha de la denominada "Operación Resplandor" terminaremos en un plazo de dos años y de manera definitiva todos los cultivos ilícitos existentes en el país.

Para el presente año la meta son 44.000 hectáreas. El Gobierno tendrá especial cuidado en asegurar que estas operaciones se lleven a cabo con el menor impacto social y sin producir ningún daño ecológico. Quienes critican las operaciones de fumigación con frecuencia olvidan que el mayor daño ecológico lo están causando quienes están destruyendo nuestras reservas naturales para sembrar productos ilícitos.

Por cada hectárea de cultivo ilícito se están destruyendo 2.5 hectáreas de bosque, aproxi-madamente 180.000 hectáreas por año. De seguir así, de acuerdo con estimativos de la ONU, Colombia habrá perdido antes de terminar este siglo la tercera parte de su bosque húmedo tropical.

El plan de desarrollo alternativo

El objetivo del Plan de Desarrollo Alternativo que hoy presentamos es precisamente el de brindar, a partir de la destrucción de los cultivos ilícitos, una alternativa económica de vida, dentro de la ley, a los 300.000 pequeños cultivadores de plantas ilícitas. Y, simultáneamente, desarrollar programas preventivos en otras áreas del país susceptibles, por sus condiciones de abandono, de convertirse en zonas de expansión para nuevos cultivos. No

queremos que se repitan situaciones explosivas como las que se vivieron en el Guaviare y en el Putumayo el año pasado. He solicitado a la Red de Solidaridad que programe sus acciones en las áreas más sensibles teniendo en cuenta que el objetivo es que el Estado llegue primero que los narcotraficantes.

El Plan llevará mejores condiciones de vías, salud, educación y trabajo para estas áreas marginadas.

Así mismo, establecerá, con la ayuda de las en-tidades del Estado, programas de comercialización y mercadeo de productos alternativos a los cultivos ilícitos.

El Plan evaluará e imitará algunos programas exitosos de sustitución que se han iniciado en di-ferentes sitios.

Para financiar este ambicioso programa alternativo hemos previsto una partida de US $150 millones que esperamos complementar con un apoyo internacional por la misma cantidad.

La meta, repito, es que al terminar mi adminis-tración no exista una sola hectárea sembrada de cultivos ilícitos.

Producción industrial de drogas

Somos también un país productor de drogas.

Para evitarlo, atacaremos de manera frontal la infraestructura que hoy día sirve de base para el procesamiento industrial de las drogas, más con-cretamente, laboratorios, centros de importación de insumos químicos y vehículos.

Con la ayuda del sistema, reinstalado, de radares en el sur, evitaremos el ingreso de pasta de coca, materia prima fundamental de la producción de cocaína.

La distribución

Colombia actuará con energía en la destrucción de los sistemas de distribución interna y exportación de la droga a través de los siguientes programas:

Inversión tecnológica en el mejoramiento de las condiciones de control de operación de aeropuertos, puertos fluviales y marítimos.

Establecimiento de una base de guardacostas en San Andrés con recursos ya apropiados para los presupuestos de 1995 y 1996 que contro-

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lará todos los tráficos marítimos y aéreos de ingreso y salida al archipiélago.

Mejoramiento del sistema disponible de inter-ceptación de aviones mediante la adquisición de sensores, plataformas aéreas y equipos de inteligencia electrónica.

El lavado de dólares

Estimativos recientes señalan que el tráfico de drogas puede llegar a costar cerca de US $500.000 millones al año, diez veces el producto bruto de Colombia.

La mayor parte de estos fondos se "lavan" a través de los mercados financieros mundiales. Su control en cada país y a nivel de comunidad internacional es indispensable.

Si permitimos que los recursos que produce la droga, y que en un 75% se quedan en los centros financieros internacionales, se "reciclen" hacia el negocio que los produce, jamás podremos acabar con el narcotráfico.

En la Cumbre hemisférica celebrada en la ciudad de Miami, por convocatoria del presidente Clinton, Colombia puso a consideración de los países del área la celebración de una Convención de Lucha contra el Lavado de Dólares, iniciativa que fue acogida con entusiasmo y que debe concretarse, en sus aspectos técnicos, durante el primer trimestre de 1995.

A nivel interno, actuaremos más drásticamente, con el apoyo de la Fiscalía, la Superintendencia Bancaria, la DIAN y la Superintendencia de Valores, en la persecución de los bienes resultantes del enriquecimiento ilícito. Para conseguirlo ya hemos propuesto los cambios legales corres-pondientes. La amenaza del consumo

Colombia corre el riesgo de convertirse en un país consumidor de droga como lo muestran las cifras sobre su evolución en los últimos años.

Vamos a combatir el consumo de drogas en forma enérgica. En una situación de oferta de droga barata, como la que existe en Colombia, las posibilidades de un avance del consumo de la misma, especialmente en la juventud, constituyen una verdadera amenaza.

La acción estatal en este frente se dirigirá a la prevención del consumo, la rehabilitación de los drogadictos, la atención especial a los grupos vulnerables susceptibles de ser convertidos en

consumidores y una acción masiva, coordinada por el Viceministerio de la Juventud, de pedagogía sobre los efectos nocivos del consumo de drogas a través de los medios de comunicación y los centros educativos.

Represión y sometimiento a la justicia

La política de sometimiento, por una aplicación indebida por parte de algunos jueces y fiscales, se había convertido en una puerta abierta para la impunidad. Su aplicación consistía en imponer penas mínimas y conceder máximos beneficios.

Vamos a replantear la política, en primer lugar, para que se entienda que el sometimiento no es una alternativa a la persecución sino una consecuencia de ella.

Sabemos que los criminales no se entregarán si no mantenemos la presión sobre ellos y nuestra más firme disposición es mantener montada la guardia hasta conseguir su captura o su entrega.

Estamos seguros de que el replanteamiento de la política, con una adecuada y oportuna cooperación judicial internacional, permitirá que ella cumpla su verdadero cometido de contribuir a la lucha contra la criminalidad organizada de los carteles.

Cambios en la administración de justicia

Tienen razón quienes piensan que todos estos cambios demandan una reforma a fondo en el sis-tema de administración de nuestra justicia.

La batalla contra las drogas tiene que librarse también en el ámbito legal.

En presencia de un sistema judicial débil y una política criminal ineficaz difícilmente podremos alcanzar el objetivo de someter la delincuencia organizada a nuestro Estado de Derecho.

Un Plan de Desarrollo de la Justicia, con apro-piaciones de inversión cercanas a los $400.000 mi-llones, convertirá en una realidad efectiva la apli-cación de la justicia. En el centro de esta política de modernización de la justicia se encuentra la voluntad del Gobierno, compartida por los altos órganos de administración de justicia, de convenir una nueva política criminal dirigida a derrotar complejas formas de delincuencia organizada como los carteles del se-cuestro y de las drogas.

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La persecución de los carteles

Capítulo especial merece el perfeccionamiento de los instrumentos operativos para el combate de los carteles del narcotráfico.

El Gobierno tiene la más clara voluntad de per-seguir, juzgar y encarcelar a los narcotraficantes. Y está trabajando activamente para conseguirlo en el más breve plazo.

Para lograrlo, avanzaremos en el mejoramiento de las condiciones de inteligencia que acompañan las operaciones contra los carteles del narcotráfico, contando con la asesoría técnica de varios gobiernos extranjeros, empezando, claro está, con la del gobierno de los Estados Unidos.

Nuestra meta en este campo es que en el futuro la lucha contra los carteles sea más inteligente y por tanto más efectiva.

Responsabilidad internacional

Es claro que estos objetivos no podrán cumplirse a cabalidad si simultáneamente la comunidad in-ternacional no asume sus propias responsabilidades en la lucha.

Si no disminuyen los niveles crecientes de con-sumo.

Si no se intensifica la interdicción de naves.

Si no se avanza en el control internacional del lavado de dólares.

Si no se reduce la venta de los precursores quí-micos.

Colombia estará vigilante de los logros que se consigan en estos campos sin evadir de ninguna manera su propia responsabilidad en el combate del problema.

No se trata de descargar cada quien en el otro la responsabilidad, no.

Se trata, sencillamente, de entender que la complejidad y la gravedad del problema del nar-cotráfico son de tal magnitud que su solución de-manda el concurso de todos, sin exclusiones ni ex-cusas, para poder derrotarlo.

Resultados

Permítanme a renglón seguido presentar un breve balance de los resultados conseguidos en los primeros meses de aplicación de esta política in-tegral.

Estoy seguro de que una consideración des-prevenida de los mismos contribuirá a aliviar el escepticismo de ciertas voces que escuchamos la semana pasada. En los primeros meses del gobierno, hasta di-ciembre de 1994.

1. Se erradicaron 6.950 hectáreas de cultivosilícitos, el doble de lo conseguido en el mismoperíodo anterior.

2. Se incautaron 18.416 kilos de cocaína, unincremento del 428% respecto al mismo períodoanterior.

3. Se decomisaron 20.200 kilos de base de cocaína,un 782% superior respecto al mismo período delaño anterior.

4. Se destruyeron 194 laboratorios de cocaína.

5. Se encontraron 530.000 galones de líquidos y213.000 kilos de sólidos precursores químicosfrente a 219.000 galones y 108.000 kilos delperíodo inmediatamente anterior.

6. Se capturaron 940 personas vinculadas conactividades del narcotráfico, 59 de ellosextranjeros. Fueron extraditados 5 extranjeros.

7. Se duplicaron las operaciones del ComandoEspecial Conjunto cuya responsabilidadfundamental es la persecución de los cabecillasde los carteles del narcotráfico.

Está claro que estas estadísticas indican un sensible progreso en la tarea de erradicación, captura e interdicción que esperamos continuar en la forma arriba anunciada.

Pero además en los seis primeros meses de mi gobierno:

1. Se decretó la emergencia disciplinaria para lapolicía del área de Cali. Más de la mitad de losoficiales en servicio activo fuerondesvinculados.

2. Se creó el Cuerpo Anticorrupción de la PolicíaNacional.

3. Se puso en vigencia la Convención de lasNaciones Unidas contra el Tráfico Ilícito deEstupefacientes y Sustancias Psicotrópicas.

4. Se consiguió, gracias a la acción del GobiernoNacional y con la colaboración de losdirectorios de los partidos, el archivo delproyecto que pretendía eliminar la figura delenriquecimiento ilícito.

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5. Se tipificó el delito de lavado de dólares en lalegislación nacional como parte del EstatutoAnticorrupción, próximo a aprobarse en elCongreso de la República.

6. Se dispusieron recursos presupuéstales para lospróximos tres años por US $150 millones parael Plan de Desarrollo Alternativo que hoyestamos presentando.

7. Se transformó la Fiscalía General de la Naciónen sus actividades relacionadas con la luchacontra el narcotráfico.

8. Se reformó el DAS para profesionalizar susefectivos dedicados a combatir la delincuenciaorganizada.

9. Se decretó la emergencia carcelaria paracontrolar los presos de alta peligrosidad, limpiarlas zonas adyacentes de las cárceles de máximaseguridad y reformar la guardia carcelaria.

10. Se creó la Comisión de Estudio de la Política deSometimiento por medio del decreto 159 de1995 que deberá rendir informe sobre ajustes depenas y beneficios y demás modificaciones a lapolítica el próximo 6 de marzo.

Conclusiones

Desde hace varios años el Gobierno de Colombia ha venido trabajando activamente en la lucha contra el problema del narcotráfico.

Mi gobierno reitera el compromiso de seguirlo haciendo dentro de los lineamientos integrales señalados en esta presentación. El país cuenta hoy con un inmejorable equipo para asumir este compromiso: el fiscal general de la Nación, el procurador general, los ministros de Defensa y Justicia, el director del DAS con el di-rector de la Policía Nacional, han venido trabajando desde el comienzo de mi administración en forma coherente y efectiva, para orientar de una manera contundente la lucha contra las drogas. Para el desarrollo de esta política, Colombia ha contado con la colaboración de varios gobiernos extranjeros, el de los Estados Unidos entre ellos. Confiamos en que las políticas y los hechos aquí presentados, conjuntamente con la evaluación de los logros conseguidos en la última etapa del gobierno que me precedió, se traducirán en la renovación de la confianza que ha caracterizado

las relaciones entre nuestros dos países, durante muchos años.

Una situación distinta debilitaría los esfuerzos conjuntos que hemos venido realizando y solamente beneficiaría los intereses de los carteles de la droga.

Colombia acepta toda la colaboración internacional para el cumplimiento de su política antidrogas sólo a partir del reconocimiento de su derecho soberano para fijarla.

A lo largo de muchos años y de varios gobiernos, ha sido tradición no aceptar ningún tipo de condicionalidad externa.

Soy optimista respecto a las posibilidades de derrotar en un futuro próximo este grave azote del narcotráfico.

Los colombianos tenemos derecho a que se nos juzgue internacionalmente por una imagen distinta a la que ha logrado transmitir la criminalidad organizada.

Tenemos derecho a que se sepa que somos un país de leyes.

Tenemos derecho a que se nos juzgue en función de la mayoría de la gente trabajadora que quiere este país, que lucha por sacarlo adelante y por dejarle un espacio digno de vida a sus hijos.

Para conseguirlo, tenemos que comprometernos todos y a fondo en la lucha contra las distintas formas de violencia, empezando por esta, la del narcotráfico, que nos persigue, como una maldición gitana.

No queremos que haya más héroes ni mártires enterrados en los cementerios. Queremos que haya más criminales reducidos al imperio de la justicia y violentos sometidos a la paz de las mayorías.

Como presidente, estoy seguro de que así lo habrían deseado los cuatro candidatos presidenciales, los 23 magistrados, los 63 periodistas y los tres mil policías que en los últimos diez años entregaron sus vidas combatiendo contra el narcotráfico.

No importa cuáles ni cuántas sean las dificultades que tengamos en el futuro que afrontar, en su memoria, estamos y seguiremos trabajando.

Muchas gracias.

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Palabras del señor ministro de

Relaciones Exteriores, doctor

Rodrigo Pardo García-Peña, en la

ceremonia de instalación de la XXI

Reunión de la Comisión de Vecindad

Colombo-Venezolana. Mérida, marzo 30 de 1995

Nunca antes había sido tan claro que los retos que impone el sistema internacional a nuestros países no pueden ser enfrentados individualmente, en una aventura solitaria.

Nunca antes, tampoco, había sido tan cierto que el desarrollo económico y social, y la consolidación democrática de nuestros países, estuvieran tan indefectiblemente ligados a la integración entre ellos.

Y nunca antes, como ahora, había sido tan de-safiantemente puesta a prueba nuestra voluntad de trabajar unidos, nuestra vocación cooperacio-nista, nuestro proceso binacional de integración, del que se ha dicho es el más avanzado del hemisferio occidental.

Es evidente que la integración tiene que superar difíciles desafíos. Con nuestros actos, tenemos que demostrar que el tamaño de nuestra voluntad es mucho mayor que el de los obstáculos que tenemos que vencer y que somos más fuertes que nuestros enemigos comunes.

A quienes se han empeñado, afortunadamente sin éxito, en opacar el brillo de la integración ve-nezolana con actos bárbaros como la matanza de Carababo, les quiero repetir un verso, simple pero diciente, que se atribuye a la sabiduría popular de mi país: Podrán cortar las flores más bellas del jardín, pero jamás podrán detener la primavera. No es casual que hoy nos reunamos en esta amable y andina ciudad de Mérida, punto de partida hacia Colombia de los ejércitos libertadores, y que hoy nos alberga para volver a ser el punto de partida hacia otra batalla: la lucha por consolidar nuestra integración.

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El contexto internacional y el imperativo de la integración

Cada día, la creciente globalización de los fenó-menos confirma al mundo como una "aldea global", en donde la interdependencia entre los Estados, cada vez más evidente, amarra nuestros destinos y los consolida como uno solo.

El sistema internacional presenta elementos de desorden, anarquía, desestabilización e incerti-dumbre.

En materia comercial, el neoproteccionismo está a la orden del día.

La brecha entre el Norte industrializado y el Sur empobrecido, antes que disminuir, presenta preocupantes tendencias a incrementarse.

El crimen organizado y la corrupción administrativa amenazan la estabilidad social y el mantenimiento mismo del sistema democrático.

La violencia, la inestabilidad y la injusticia no se fueron con la guerra fría sino se quedaron con rostros diferentes.

¿Podrían Venezuela y Colombia enfrentar estos desafíos separadamente? ¿Tendría sentido alguno que el modelo de integración más exitoso del continente se debilite cuando más se necesita? ¿Podemos aceptar que los grandes diarios del mundo abran sus primeras páginas con titulares sobre los avances de la integración europea y se refieran, en páginas interiores, a unas malas rela-ciones entre Venezuela y Colombia?

La reunión de las Comisiones Presidenciales de Asuntos Fronterizos, aquí en Mérida, es una respuesta positiva al pesimismo y un camino directo hacia la construcción de nuestro porvenir común.

Desde hace años, la frontera ha vivido intensamente la integración. Aquí, en Mérida, o en el Tá-chira, lo mismo que en Norte de Santander o en La Guajira, y en los demás estados y departamentos fronterizos, la concepción de lo binacional ha sido algo normal. De hecho, ha existido una "integración espontánea", que surge de la existencia de unidades familiares y sociales que tienen parte a lado y lado de la frontera.

Desde que se iniciaron los trabajos de las Co-misiones de Vecindad, los gobiernos se han vin-culado a esa integración espontánea. Estos entes coordinadores han reconocido el espíritu binacional de la región y han trabajado en la identifi-

cación de proyectos dirigidos a mejorar las con-diciones de vida de los siete millones de personas, colombianos y venezolanos, que habitan la región.

Las Comisiones han demostrado su inmensa utilidad. Han promovido la realización de cerca de planes y programas de desarrollo económico. La frontera ha dejado de percibirse como una línea artificialmente divisoria, para concebirse más bien como una región común de grandes oportunidades para los dos pueblos.

Debemos tenerlo claro: la única alternativa posible a la integración de nuestras naciones es el subdesarrollo de nuestros pueblos.

No le temamos a consolidar la integración. Tampoco le temamos a dar pasos que superen los importantes logros de los últimos años. Nuestras economías son complementarias, no suplemen-tarias. Los sectores empresariales de los dos países no pretenden desplazar a nadie sino asociarse en alianzas estratégicas para progresar y enfrentar sólidamente los retos de competitividad de la economía mundial.

Las inversiones mutuas han hecho de Venezuela nuestro tercer destino en ese rubro, y de Colombia el segundo destino del total de las inversiones venezolanas en el exterior. El dinamismo del intercambio comercial, que ahora es supe-ravitario para Venezuela, nos ha hecho el primer destino de sus exportaciones no tradicionales, por encima incluso de los Estados Unidos.

Los inversionistas, los exportadores y los im-portadores de los dos países son socios de nuestro desarrollo económico, de nuestro bienestar social y, en consecuencia, de la estabilidad de nuestras democracias.

Nuestros empresarios creen en Venezuela, en la laboriosidad de sus gentes y en las posibilidades reales de recuperación de su economía, y por eso le están apostando a su futuro.

De los lazos del pasado a las alianzas del presente

Colombia y Venezuela deben ser aliados en el compromiso de promover el respeto de los Dere-chos Humanos.

Aliados fundamentales en la lucha frontal contra las mafias transnacionales dedicadas al secuestro, al robo y la extorsión, al lavado de dine-

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ros ilícitos, al tráfico de drogas, insumos químicos y armas.

Nuestros países deben ser aliados en la construcción de un concepto moderno de No Alineamiento; aliados en la conquista de nuevos mercados para nuestros productos en regiones tan dinámicas como el Pacífico Asiático.

Colombia y Venezuela deben ser aliados de la reforma del Sistema de las Naciones Unidas y de la redefinición del Sistema Interamericano.

Es verdad aquello de que la integración es un imperativo porque sencillamente no pódennos trasladarnos a otro lugar, porque la vecindad geográfica así nos lo impone, pero creo que es más cierto que para lograr que la integración no sea inercial, y para que no esté sometida a los vaivenes de los acontecimientos coyunturales, es necesario que también estemos dispuestos a canalizarla.

Las fronteras y la integración cotidiana

Los logros hasta ahora alcanzados significan un comienzo y no un final. Tenemos por delante el reto de consolidar la integración dinámica de los últimos años, para tener una integración sostenida que disminuya los efectos negativos de las de-saceleraciones inusitadas.

Consolidar significa ampliar los temas de nuestra agenda con asuntos relacionados con el bienestar social, el desarrollo de las zonas de frontera, la salud, la educación, la ciencia y la tecnología.

Consolidar la integración colombo-venezola-na significa atender, con todos los recursos del Estado, nuestras zonas de frontera, sobre las cuales ha dicho tan acertadamente el ministro Pompeyo Márquez que deben ser entendidas como el comienzo de la patria y no como el confín del Estado. Esto implica entender las fronteras como verdaderos polos de desarrollo y no mantenerlas injustamente en su estrato tradicional de "áreas periféricas".

En las zonas de frontera sus habitantes nos de-muestran cada día que las áreas limítrofes son es-pacios de integración cotidiana y no de división estructural.

Son nuestros ciudadanos de las fronteras quienes principalmente conciben la integración co-lombo-venezolana como una realidad del día a

día y no como una aspiración retórica y de largo plazo. Precisamente, en el día de ayer un editorialista del diario El Tiempo se preguntaba si realmente para los dos pueblos existen fronteras y muros que nos dividen definitivamente. Se interrogaba este columnista si "¿es que acaso en Caracas no se siente y se baila a Diomedes Díaz con la misma pasión con la que se disfruta y se baila la Billo's Caracas en Bogotá? Si ¿es que el arpa y el chigüiro no se oyen y comen en Bogotá, Pasto, Cali, Arau-ca, Leticia, Quibdó o Medellín de la misma forma como se baila la cumbia y se come el ajiaco en Caracas, Maracaibo, Barquisimeto, Valencia, Puerto Orduz o Mérida? Si ¿es que los de Cúcuta no hacen mercado en los Cadas de allá como los de San Antonio compran víveres en nuestros Ley?" Se preguntaba, además, si "¿es que mucha de la ascendencia familiar y cultural no es acaso compartida por los dos pueblos?"

Sin duda, nuestras fronteras son oportunidades para la integración y la cooperación y no espacios para la división y el conflicto.

Creemos que la necesaria presencia militar en la frontera se debe complementar con medidas de inversión social que hagan de la seguridad en la región un concepto integral.

En Colombia queremos que en todas las zonas de frontera también se haga realidad el modelo alternativo de desarrollo del Salto Social, para que tenga el efecto de generar un ciudadano de frontera más productivo en lo económico, más participativo en lo político, más solidario en lo social y más integracionista en lo internacional.

Las Comisiones de Integración y Asuntos Fronterizos: la integración en hechos

Señores comisionados: estamos aquí para confirmar una vez más la utilidad de las Comisiones de Integración y Asuntos Fronterizos como un no-vedoso y moderno mecanismo de cooperación y concertación binacional.

El papel de estas comisiones es concretar nuestras múltiples coincidencias y potencialidades, para que nuestra integración no sea una abstracción sino una realidad de carne y hueso.

La madurez de nuestra relación, y la fortaleza de nuestra integración son el mejor instrumento para enfrentar y vencer, en forma unida, como lo hicieron los ejércitos libertadores, a cualquier enemigo que pretenda enfrentarnos.

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Nuestra responsabilidad y el anhelo inequívoco de nuestros pueblos nos obligan a tratar, y solucionar, nuestras diferencias de una manera pacífica.

Nuestra vecindad, que no sólo es geográfica, sino principalmente temática, social, económica, comercial y cultural, implicará que por fortuna los asuntos de la agenda binacional serán siempre abundantes.

Nuestra tarea, señores comisionados, es preverlos, abordarlos y tramitarlos, para no dejarlos desbordar.

Colombia y Venezuela somos cada uno espejo del otro. Reflejo mutuo e inequívoco de nuestras

realidades, que son similares en su complejidad y diversidad. Somos dos naciones que se asemejan en sus particulares realidades, que son incluso fantasía, como diría "Gabo", ese colombiano que un día migró a este país y por eso se declara también ve-nezolano.

La consolidación es quizás un desafío mayor que la dinamización inicial que requirió el proceso.

Pero no le tememos a los retos porque los mejores frutos de la integración entre Colombia y Venezuela están todavía por recogerse. Créanme: vendrán tiempos de bonanza.

Muchas gracias.

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Palabras del señor presidente de la

República, doctor Ernesto Samper

Pizano, en el saludo anual del cuerpo

diplomático.

Santafé de Bogotá,

D. C. febrero 8 de 1995

Pocas veces, como ahora, los asuntos internacio-nales habían sido tan determinantes para que un país pudiera alcanzar sus objetivos esenciales. La interdependencia entre las naciones, la globaliza-ción de fenómenos que antes eran nacionales, y los increíbles avances en las comunicaciones y el transporte, han llevado a que la mayor parte de los procesos relevantes para una nación se relacionen con eventos que se originan por fuera de sus fronteras.

Aun para un país como Colombia, que durante años se volcó hacia adentro y que tuvo menos mi-graciones y contactos con el mundo exterior que otras naciones semejantes, hoy en día sus espe-ranzas tienen una estrecha relación con lo que acontece en otras partes: por eso nos estamos abriendo al mundo. No sólo porque estamos co-locados en el ojo del huracán de los grandes asuntos globales, sino porque formamos parte de una misma aldea, en la cual está en juego parte de nuestro destino.

La política exterior de Colombia cambiará para ajustarse a la nueva realidad.

No basta que tengamos relaciones dinámicas con un pequeño conjunto de países: estamos obligados a extender puentes con todas las naciones.

No podemos limitarnos a una visión de corto plazo: tenemos que mirar hacia adelante y prepararnos para horizontes que todavía no alcanzamos a vislumbrar.

No nos conviene anclarnos a viejas concepciones parroquiales: tenemos que involucrarnos en las prácticas más universales que serán típicas del siglo XXI, haciendo familiares palabras y con-

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ceptos como competitividad, biodiversidad, buen gobierno. No es suficiente tener respuestas para los inte-rrogantes de hoy: tenemos que conocer cuáles serán las preguntas del mañana.

La nueva política exterior de Colombia tendrá como parámetros la universalización y la diversificación.

La apertura económica que estamos llevando a cabo no se puede limitar a la búsqueda de un comercio más dinámico con las naciones que tradi-cionalmente han sido nuestros principales con-trapartes.

El Asia pacífica, a la cual nos une el gran océano que durante siglos nos separó y sobre el cual tenemos 1.600 kilómetros de costas, se está cons-tituyendo en el eje principal de las relaciones eco-nómicas internacionales. Un eje al cual queremos aproximarnos.

Con Europa, donde con frecuencia encontramos una mejor comprensión de nuestros problemas, esperamos estrechar nuestras relaciones políticas y culturales. La Unión Europea es el segun-do socio comercial de Colombia, y existen todavía mayores oportunidades de expansión dentro del régimen de preferencias arancelarias recientemente renovadas como reconocimiento a los esfuerzos que Colombia ha hecho en la lucha contra el narcotráfico.

Con Estados Unidos, aliado natural y geográfico, nos interesa fortalecer nuestros vínculos sobre bases claras de amistad y dignidad, y dentro de una idea ambiciosa de unidad hemisférica.

El mundo en desarrollo no podemos dejarlo a un lado. Las características actuales de las relaciones internacionales demandan la construcción de lazos de solidaridad que nos permitan fortalecer nuestra capacidad de negociación. El Movimiento de Países No Alineados, reorientado hacia una agenda que lo haga relevante para el nuevo siglo que ya se asoma, es un excelente instrumento para construir esos nuevos lazos de solidaridad.

Al enumerar las zonas hacia las cuales nuestra política exterior necesita una presencia renovadora no puedo dejar de lado las naciones americanas, nuestras hermanas. También aquí, en nuestro continente, se requieren nuevos vientos como los que soplaron durante la reciente Cumbre de las Américas convocada por el presidente Clinton. Un esquema de cooperación novedoso,

inspirado en los documentos y acuerdos allí ela-borados, abrirá para nuestras naciones grandes oportunidades de progreso.

También es hora de repensar, para fortalecerla, la integración latinoamericana y del Caribe. Más que nunca, la unidad de nuestros pueblos es una necesidad para responder a las nuevas realidades que, descritas por el economista Lester Tho-row en su reciente visita a Colombia, son las de una época de tránsito de la guerra fría a la guerra comercial.

Formulo votos por un rápido acuerdo que ponga fin al conflicto que ha dividido a Ecuador y Perú. Aún es tiempo de obrar con generosidad y cabeza fría para definir una fórmula de cese al fuego, desmilitarización de las zonas de conflicto y acción neutralizadora de los garantes mientras se llega a un arreglo definitivo. Renuevo a los amigos presidentes de Perú y Ecuador la voluntad mediadora del Gobierno colombiano que hemos venido ejerciendo desde hace varias semanas. Sabemos que la paz es más difícil que la guerra porque para hacer la primera se necesitan dos voluntades y para la segunda con una sola basta. No obstante, tenemos fe en que estos dos países amigos sabrán alcanzar una fórmula de paz duradera como la reclama todo el continente.

En el presente año se cumplen 50 años de la creación de la Organización de las Naciones Uni-das. Diversas instituciones están estudiando pro-puestas con relación a una eventual reforma de la Carta de San Francisco que ponga a tono la Orga-nización con el mundo de hoy. Mientras en sus inicios la Organización tenía 45 miembros, entre los cuales estaba Colombia, hoy el número se ha elevado a 185. Es necesario acomodar las institu-ciones del sistema a la nueva institución.

Desde la firma de la Carta de San Francisco, Colombia ha compartido sus ideales esenciales y ha luchado por ellos con firmeza y convicción. Ahora, cuando se inicia su segundo cincuentenario, de la misma manera trabajaremos por su democratización y actualización. De alguna manera, el fin de la guerra fría le ha abierto a la comunidad de las naciones la oportunidad que soñaron los redactores de la Carta de San Francisco y que fue postergada por el conflicto por la hegemonía mundial entre los grandes actores de la "guerra fría".

Cooperación y solidaridad, en efecto, han dejado de ser términos retóricos e idealistas para

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formar parte de la realidad del mundo contem-poráneo.

Cooperación y solidaridad son, precisamente, las guías de la acción que llevará a cabo Colombia como presidente del Movimiento de Países No Alineados desde el próximo mes de octubre.

Los conceptos que en 1955 sirvieron como base para la creación del Movimiento han sido superados por las realidades. El colonialismo y el Apartheid son afortunadamente especies en vías de extinción, y el fin de la guerra fría hace difícil la concepción del no alineamiento.

Sin embargo, la búsqueda de un sistema inter-nacional justo no solamente está vigente sino es más necesaria que nunca. Es cierto que ha habido una transformación fundamental en las relaciones Este-Oeste, pero también lo es que persisten grandes diferencias sociales y económicas entre el Norte y el Sur. Una nueva solidaridad entre los países en vía de desarrollo es fundamental para darle efectividad al proceso de cooperación que demandan los nuevos tiempos.

Tenemos que dejar atrás el conflicto como eje central de la acción del Movimiento, y remplazar-lo por un concepto moderno de cooperación. Tenemos además que convenir una nueva agenda.

Los grandes asuntos de la agenda global deben asumirse desde una perspectiva de Sur. Así lo re-quiere la búsqueda de un sistema justo y equilibrado de comercio, la ejecución de un sistema alternativo de desarrollo que tenga como prioridad acabar con la pobreza, la lucha contra el narcotráfico, la defensa del medio ambiente y la transferencia de conocimiento, ciencia y tecnología, para citar sólo algunos temas.

Una labor renovada de los No Alineados, en esta dirección, será una nueva contribución a la paz entre las naciones, como en su momento lo fueron la lucha contra el apartheid y contra el colonialismo.

Permítanme, para finalizar, referirme a uno de estos asuntos globales que requieren de una mejor acción global de parte de toda la comunidad internacional: el problema de las drogas ilícitas. Más que ningún otro, este es un asunto en el cual su naturaleza se ha internacionalizado más rápidamente que sus soluciones. El consumo, el tráfico y las ganancias siguen aumentando a pesar de las acciones que a altísimos costos, han llevado a cabo naciones como Colombia.

Ante esta irritante realidad, surge la tentación de caer en recriminaciones mutuas que, con el ánimo de buscar transferir a otras espaldas la carga que demanda la lucha de cada quien, sólo nos alejan de la solución de la crisis. Los estupefacientes ilícitos se vinculan en una larga cadena de eslabones de países, procesos y personas: la producción de materia prima, la transformación, la distribución, el consumo, el lavado de dólares, la desviación de precursores químicos y el comercio de las armas que disparan los narcoterroris-tas.

Si alguna lección dejan las frustraciones de las estadísticas crecientes que en todos los órdenes están mostrando las actividades relacionadas con la droga, es que la cooperación internacional tiene que mejorar para que sea más efectiva. El compromiso de todas las naciones a este respecto será un objetivo de la política internacional para el cual trabajaremos sin limitación alguna.

Ayer presenté las bases de la Política Antidrogas de mi gobierno, queremos convenir con los países que ustedes representan formas efectivas de cooperación externa para asociarnos todos en esta gran batalla que es una batalla de la humanidad por su propia supervivencia y la de sus jóvenes. Señores embajadores, señoras y señores:

Colombia es un país que basa su comportamiento internacional en la defensa de principios esenciales: la solución pacífica de los conflictos, la no intervención, la defensa del derecho internacional y la libre determinación de los pueblos.

No somos un peligro para nadie: somos aliados de todas las causas nobles.

Me siento orgulloso de ser colombiano, y de ser presidente de mi país, porque conozco el inmenso potencial de nuestra clase trabajadora, la inagotable creatividad de nuestra mente colectiva, y nuestra capacidad, cercana a lo heroico, para superar las adversidades.

También me siento orgulloso, en el país de García Márquez, de nuestra capacidad para soñar y de convertir los sueños en realidad. La realización del sueño de un mundo más justo, pacífico e igualitario, contará siempre con Colombia como un soldado ansioso de entrar en la batalla.

Muchas gracias.

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