Colombia Internacional No. 52

GLOBALIZACIÓN Y ORDEN POLÍTICO: LOS ORÍGENES DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA MUNDIAL Y SUS CONSECUENCIAS *

G. John Ikenberry1

En este artículo el autor expone diferentes consideraciones sobre la globalización, realizando un análisis histórico y teórico de la misma. Se sostiene que esta nueva realidad se apoya en varias dinámicas que van más allá de la simple tendencia económica hacia la liberalización del mercado y la integración. Ikenberry señala que la globalización está basada en un fuerte componente político que general-mente tiende a ser ignorado o menospreciado y que, por otra parte, ésta se ha mantenido gracias al acuerdo tácito entre las democracias desarrolladas que gene-ró la confianza suficiente para sostenerla. Finalmente, el autor reivindica la impor-tancia de las instituciones sociales y políticas propias del orden internacional, cuya misión en la actualidad es la de controlar las consecuencias de la globalización del mercado en países de menor desarrollo, sosteniendo así la continuidad del proceso globalizador. Palabras clave: globalización / liberalización / integración / democracia.

In this article the author puts forth a series of considerations concerning globalization that include both a historical and theoretical analysis of this process. lt is argued that this new global reality is generated by several dynamics that go beyond the simple economic tendency towards market liberalization and integration. The text sustains that globalization is based upon a strong political component that is generally overlooked or undervalued, and that this process has persisted due to a tacit agreement that exists between developed democracies, among which sufficient levéis of mutual confidence exist. Finally, the author highlights the importance of those social and political institutions that pertain to the international order, whose mission ai present is to control the consequences of market globalization in lesser developed countries, and thus sustain the globalizing process. Keywords: globalization/ liberalization/ integration/ democracy.

INTRODUCCIÓN mundo que hoy están fuera del alcance de esta economía mundial modernizadora y en

La globalización de la economía mundial expansión. Los rápidos avances en las tec es uno de los rasgos más destacados y pode- nologías de transporte y comunicaciones rosos de nuestro tiempo. El comercio, las in- han reducido las barreras establecidas por la versiones, los capitales, los servicios, las ideas, geografía y la distancia. Los gobiernos alre- y la gente se mueven todos cada vez más en dedor del mundo también han facilitado la una escala global. Son pocas las áreas del globalización económica mediante la adop-

* Este artículo es una versión revisada de la ponencia presentada por el autor en el taller: "El estado del debate contemporáneo en las relaciones internacionales" organizado por el Departamento de Ciencia Política y Gobierno de la Universidad Torcuata Di Telia, Buenos Aires, 27 y 28 de julio de 2000.

1 Profesor del Departamento de Gobierno de Georgetown University.

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don de políticas de apertura y liberalización. El resultado no ha sido simplemente un in-cremento de la interdependencia entre los países y las regiones, sino la emergencia de un sistema altamente integrado de comer-cio, producción y finanzas.

Pero, ¿cuáles son las principales caracte-rísticas de la globalización, cuáles sus fuen-tes, y cuáles sus implicaciones para la políti-ca mundial? ¿Se trata de un proceso de cambio irreversible e implacable -como ar-gumentan algunos- o una consecuencia de las elecciones hechas por los estados en ma-teria de políticas, lo que significa que puede ser manejado o aun revertido por éstos? ¿De qué manera se relaciona la globalización con el auge de los órdenes regionales en las dos últimas décadas? Estos interrogantes conducen a la pregunta más importante: ¿cuáles son las consecuencias políticas de la globalización? ¿Está transformando las relaciones internacionales y socavando al estado territorial moderno, o es comprendida mejor como una intensificación de la interdependencia entre estados que es bienvenida y controlada por los mismos?

Existe un debate vigoroso sobre estas cuestiones entre los expertos en relaciones internacionales. Los realistas tienden a ar-gumentar que la creciente interdependen-cia económica no está alterando la realidad fundamental de la política mundial. Los es-tados continúan operando dentro de un sis-tema anárquico y continuarán respondien-do a los incentivos y restricciones que esa anarquía les impone. Igualmente protegen su seguridad y autonomía dentro de la eco-nomía global buscando las ganancias del in-tercambio económico pero resistiendo la vulnerabilidad política y los riesgos, en tér-minos de seguridad, de la dependencia eco-nómica. Por último, como argumenta

Kenneth Waltz (2002), la interdependencia económica tiene "efectos débiles" sobre la política mundial; es más una variable de-pendiente que una variable independiente en las relaciones entre estados. Algunos han perdido su habilidad para manejar y contro-lar las relaciones económicas externas (esta-dos débiles), otros no (estados fuertes).

Otros realistas ponen el énfasis en la he-gemonía antes que en la anarquía, y ven los mercados abiertos como una consecuencia de proyectos mayores de construcción de orden llevados a cabo por estados líderes. Robert Gilpin argumenta que los mercados abiertos reflejan la dinámica de auge y de-clinación que se desarrolla en la actualidad. Los mercados no despiertan a la vida auto-máticamente, sino que más bien ocupan el espacio creado por el estado dominante y sus socios, en el mundo. El subsiguiente flu-jo de comercio, inversiones y tecnología, gra-dualmente redistribuye el poder y la rique-za; los estados emergen y caen; y los mercados se abren y cierran en concordan-cia. En el centro del trabajo de Gilpin está la propuesta de que los mercados, en su esen-da, no son ni autónomos ni se auto regulan. Una economía mundial abierta -marcada por el libre comercio, la convertibilidad de la moneda, y la movilidad del capital- sólo puede ser asegurada por el poder y la mano firme de un estado líder (Gilpin, 1975,2000).

Los liberales presentan argumentos muy diferentes, por supuesto. Algunos resaltan las profundas fuerzas de la industrialización y la modernización que alteran a la política, al estado y a las relaciones internacionales. Otros se centran más estrechamente en la creciente interdependencia económica y sus efectos en la habilidad o voluntad de los es-tados para librar una guerra. Norman Angelí es recordado por discutir antes de la Prime-

Globalización y orden político: los orígenes de la integración económica mundial • 7

ra Guerra Mundial, que la guerra entre Ale-mania y Gran Bretaña -cada uno el segundo mejor cliente del otro- no era probable por-que no produciría beneficios1. Otros enfa-tizan lo que Albert Hirschman llama la tesis del doux-commerce: "la expansión del merca-do restringiría las acciones arbitrarias y los juegos de poder excesivos de los soberanos, tanto en la política doméstica como interna-cional" (Hirschman, 1986:107). De acuerdo con esto, la globalización integra a los países a la vez que los transforma.

Este trabajo procura mostrar que cada una de estas visiones está incompleta sin la otra. Los liberales olvidan que la interdependen-cia económica descansa sobre un basamento político que es, en sí mismo, un reflejo del poder y de un orden político más amplio. O para ser más directo: la actual economía mundial abierta es un producto -y conti-núa dependiendo, al menos en parte-del poder norteamericano. La globalización se apoya hoy en las instituciones y relaciones estables entre las grandes potencias capita-listas desarrolladas por los estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial. El acuerdo entre grandes potencias -Europa, Estados Unidos y Japón, y el orden mundial más amplio que estos estados aseguran y co-ordinan- continúa siendo el fundamento necesario para la globalización. La globali-zación económica no es sólo resultado del

cambio tecnológico; es también el producto de políticas perseguidas a través del último medio siglo que permitieron que la integra-ción económica prosiguiera. Estas relacio-nes políticas y elecciones son sus pilares en-cubiertos. Cuídense si estos soportes se desmoronan.

Pero los liberales sí ofrecen algunas per-cepciones sobre cómo la profundización de la interdependencia económica cambia de hecho los roles que los estados juegan. La lucha entre países por las "ganancias relati-vas" nunca desaparecerá, pero la compleji-dad de los mercados mundiales y las inver-siones extranjeras oscurecen y acallan estas tradicionales líneas de clivaje. Es la lucha entre gobiernos, por un lado, y los merca-dos, por el otro, lo que define la nueva reali-dad. Para manejarla, los gobiernos necesita-rán encontrar formas de cooperación y de construir instituciones regionales y globales más innovadoras. Les resulta muy difícil a los estados -debido al desplazamiento de in-tereses y restricciones- actuar de manera es-trechamente nacionalista en términos eco-nómicos. Ofreceré algunas hipótesis en los siguientes cuatro argumentos:

Primero, la globalización se apoya en una base política que refleja las elecciones he-chas por los estados y que provee un "conte-nedor" para los mercados mundiales. Las

2 El libro de Norman Angelí (1910) ha sido largamente citado argumentando que el aumento de la interdependencia económica entre naciones hacía imposible la guerra. Pero el libro en realidad presen-ta un planteamiento más sofisticado sobre cómo la interdependencia altera los costos y beneficios de las ganancias territoriales a través de la guerra, y que en Europa los costos de la alteración del comercio y la inversión eran mayores que los frutos de la conquista territorial. Angelí procuraba establecer que: "las fronteras políticas y económicas no coinciden necesariamente ahora; que el poder militar es social y económicamente fútil, y puede no tener ninguna relación con la prosperidad de la gente que lo ejerce; que es imposible para una nación tomar por la fuerza la riqueza o el comercio de otra; . . .que, en suma, aun victoriosa, la misma ya no puede alcanzar las metas por las cuales los pueblos luchan" (Angelí, 1910:X)

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ideologías, las instituciones y un pacto so-cial son parte de este orden que lleva cin-cuenta años. Pero el elemento más impor-tante del orden reinante son los lazos vinculantes, en términos de seguridad, exis-tentes entre las grandes potencias capitalis-tas que impiden el retorno a la política basa-da en el equilibrio de poderes y la rivalidad estratégica. La era actual de globalización nació en los años cuarenta y se desarrolla en el presente, debido a que las grandes poten-cias tradicionales están atadas entre sí por alianzas y acuerdos de cooperación en ma-teria de seguridad. Si esta estructura de se-guridad se fragmenta y surgen conflictos estratégicos, no está claro si la globalización continuará prosperando.

Segundo, la globalización es una fuerza con mayor poder que el regionalismo para dar forma a la economía política mundial. El argumento que sostiene que el mundo se está desplazando hacia bloques regionales o hacia agrupamientos regionales antagónicos -propuesto frecuentemente a principios de la década del noventa- es menos convincen-te que nunca. El regionalismo está impulsa-do más por las agendas de apertura e inte-gración económica que por la exclusión y la insularidad.

Tercero, los impactos de la globalización en las relaciones interestatales son reales y verdaderamente hacen que sea más difícil o menos atractivo para los estados perseguir ganancias relativas o políticas estrechamen-te nacionalistas. El carácter de la interdepen-dencia comercial y el funcionamiento de las redes de producción globales confunden los cálculos nacionalistas. Los intereses econó-micos creados generan presiones en favor de relaciones estables y continuadas. De otra parte, el carácter rápido y variable del cam-bio económico contemporáneo basado en la

tecnología crea una mayor rotación y seg-mentación de "perdedores" y "ganadores" en la política mundial, y esto disminuye los incentivos que los perdedores podrían te-ner para retirarse de la economía mundial abierta.

Finalmente, los principales estados no parecen comprender hoy los múltiples ele-mentos que crean y sostienen a la apertura económica global. La interconexión entre el orden de seguridad mundial y la globaliza-ción económica no ha sido realmente apre-ciada. Los Estados Unidos han tendido a enfatizar las virtudes de la apertura y la desregulación -incluyendo los mercados de capital- sin prestar suficiente atención a las instituciones sociales domésticas y a los acuerdos de gobernabilidad internacionales que son necesarios para que la apertura fun-cione. El nuevo debate sobre la economía mundial debería volcarse a estos temas, como lo hicieron en los años cuarenta. Si los beneficios de los mercados globalizados han de realizarse y sostenerse, será necesario pre-servar las viejas relaciones de seguridad, for-jar nuevos acuerdos sociales e idear no-vedosos mecanismos institucionales de orden internacional. Las fuerzas económi-cas de cambio siempre están un paso más adelante que la habilidad de las organiza-ciones políticas responsables de manejarlas o controlarlas. Esto nunca ha sido más cierto que en la actualidad.

DOS EDADES DE LA GLOBALIZACIÓN

Hace un siglo el mundo entraba a la primera edad de la globalización. El comercio y la inversión se diseminaron rápidamente alre-dedor del mundo espoleados por la revolu-ción en las tecnologías de comunicaciones y de producción y por un patrón oro estable.


Detrás de escena estaba Gran Bretaña -pre-eminente en manufacturas, finanzas y po-derío naval- que, comenzando por la cele-brada derogación de sus Corn Laws en 18462, abogó por el libre comercio durante toda la era victoriana. Una sucesión de gobiernos británicos persiguieron acuerdos para redu-cir tarifas, los bancos londinenses colocaban el capital en el exterior para un rendimiento productivo, y la armada real aseguraba un acceso abierto a los mercados y recursos mundiales. El resultado fue un flujo sin pre-cedentes de bienes, capital y gente, y la emer-gencia de la primera economía mundial ver-daderamente abierta.

En 1900 existían muchas razones para es-perar un futuro de continuada apertura eco-nómica mundial; y ciertamente esto era algo para recibir con entusiasmo. El libre comer-cio, como argumentaban defensores del si-glo XIX tales como Richard Cobden y John Bright, fomentaba el crecimiento y estable-cía intereses creados en favor de las relacio-nes pacíficas y estables entre los países. Des-pués de todo, las misiones comerciales de Gran Bretaña a la Europa continental du-rante este período no tuvieron como prime-ra intención ser iniciativas de negocios sino más bien misiones de paz. Al final, por su-puesto, el orden mundial abierto se precipi-tó a tierra en 1914, víctima de los rápidos cam-bios en las relaciones de poder, la escalada de la rivalidad estratégica, el debilitamiento de la Pax Britannica y la guerra.

Hoy, el mundo está bien adentrado en la segunda edad de la globalización. Esta fase

está también impulsada por revoluciones tec-nológicas y medio siglo de compromisos po-líticos por parte de los estados industrial-mente avanzados que han liberado el capital y el comercio. Esta vez fueron los Estados Unidos los que pusieron su peso hegemóni-co detrás del desarrollo pos 1945 de una eco-nomía mundial abierta, creando institucio-nes multilaterales, patrocinando rondas comerciales, abriendo sus propios mercados a las importaciones y cantando loas al libe-ralismo comercial. En ambas edades históri-cas, el ascenso de los mercados globales es-tuvo ensombrecido por el ejercicio del poder de un estado líder y sus esfuerzos más gene-rales por crear y manejar un orden político mundial.

El grado de interdependencia es hoy mayor que el punto más alto alcanzado en la primera edad de la globalización, pero esto se produce recién en las últimas dos déca-das. Por ejemplo, las exportaciones e im-portaciones estadounidenses como un porcentaje del producto bruto nacional nor-teamericano excedían un 20% justo después de la Primera Guerra Mundial; luego cayó a alrededor de un 8% durante los primeros años de la Gran Depresión, retornando a su punto más alto original y excediéndolo sólo a mediados de los años 19903. Paul Krugman señala que entre 1850 y 1913, las exporta-ciones mundiales de mercadería se incre-mentaron de alrededor de un 5% a alrededor de un 12% del producto interno mundial; luego se redujeron a alrededor de un 7% del producto interno mundial en 1950, después se recuperaron hasta alrededor de un 12% a

2 (N. de T.: leyes que restringían la importación de granos para mantener alto su precio). 3 Para comparaciones de las dos eras de globalización, ver Krugman (1995), Irwin (1996:41-46), Rodrik

(1997:7-9), Baldwin y Martin (1999) y Bardo, Eichengreen, y Irwin (1999).


principios de los años 1970 y alcanzaron un 17% a principios de la década de 1990 (Krugman, 1995). La creciente importancia de los servicios y del comercio entre indus-trias, la inversión extranjera directa, y las alianzas corporativas en el conjunto del co-mercio mundial son características nuevas que distinguen la globalización de este mo-mento de la presenciada en la era anterior.

La globalización es en realidad un pro-ceso de modernización, expansión e integra-ción de la economía política mundial y como tal, se ha venido desarrollando por un largo tiempo. Es también reflejo de la expansión y profundización del sistema capitalista (los momentos decisivos en la evolución de este sistema se produjeron verdaderamente en los años cuarenta). Cada período histórico de apertura económica -mediados y fines del siglo XIX y las décadas pos 1945- fue parte de un proyecto más grande de cons-trucción de orden mundial. Gran Bretaña y los Estados Unidos pusieron cada uno su considerable poder al servicio del libre co-mercio y la apertura de mercados. El comer-cio era parte de una extensa agenda estraté-gica. Los acuerdos sobre seguridad entre las grandes potencias eran parte del proceso de construir relaciones estables y de promover el intercambio económico. La globalización hoy y el orden creado después de 1945 por los Estados Unidos y sus socios industriales democráticos son parte de un único relato histórico.

LAS BASES POLÍTICAS DE LA GLOBALIZACIÓN

La globalización actual está enraizada en el orden político creado después de 1945 para

manejar las relaciones entre las democracias industriales. De hecho, dos órdenes fueron creados después de la Segunda Guerra Mun-dial. Uno es lo que podría llamarse el "orden de contención"4. Este orden fue la manifes-tación más directa de la guerra fría. Fue cons-truido en torno a la rivalidad entre las su-perpotencias, la disuasión extendida, la doctrina de contención y una intensa com-petencia ideológica. Este es el orden que la mayoría de las personas asocian con el final de los años cuarenta y que fuera celebrado en las ideas y políticas de los diplomáticos norteamericanos de los primeros años de posguerra, tales como George Kennan, Dean Acheson, y Paul Nitze. Este orden de con-tención fue abolido después de 1991.

Otro orden, centrado en la construcción de un nuevo conjunto de relaciones entre las democracias occidentales, tomó forma al mismo tiempo. No estaba dirigido a contra-rrestar el poder soviético y los temores del comunismo, sino que apuntaba a resolver los problemas de los años 1930: el quiebre económico y la competencia de los bloques geopolíticos que prepararon el camino para la guerra mundial. Este orden democrático occidental era una entidad menos explícita y coherente pero también reflejaba una vi-sión de orden mundial después de 1945. Esa visión logró infiltrarse en una secuencia de acuerdos fundacionales. El primero fue la Carta del Atlántico de 1941 que expresaba cómo se verían el orden del Atlántico y el orden mundial más amplio si los aliados ganaban la guerra. A este le siguieron los acuerdos de Bretton Woods en 1944, el Plan Marshall en 1947 y el Pacto Atlántico en 1949. Juntos, estos acuerdos proveían un marco para una reorganización radical de

4 Este argumento está planteado en Ikenberry (1996).


las relaciones entre las democracias atlánti-cas. La emergente guerra fría le dio a esta agenda -orientada hacia Occidente- cierta urgencia y el Congreso norteamericano es-tuvo más dispuesto a suministrar recursos y a aprobar acuerdos internacionales a causa de las amenazas de expansión del comunis-mo que acechaban en el horizonte. Pero la visión de un nuevo orden entre las demo-cracias occidentales fue anterior a la guerra fría y, a pesar de que la Unión Soviética ya se ha deslizado dentro de la historia, igualmen-te se habría construido alguna especie de alianza a través del Atlántico.

Este orden entre democracias fue cons-truido en torno a cuatro ideas. Un compro-miso básico era la apertura económica entre las regiones. Es decir, el capitalismo sería or-ganizado internacionalmente y no siguien-do una línea nacional, regional o imperial. De muchas maneras, esto era por lo que se había luchado en la Segunda Guerra Mun-dial. Alemania y Japón habían construido sus estados alrededor de la dominación mi-litar de sus respectivas regiones geográficas. Rusia también era una potencia imperial en sí misma. Hasta Gran Bretaña tenía el siste-ma de preferencias imperial y esto también era una amenaza para una economía mun-dial abierta. Durante 1930 en los Estados Unidos el debate entre académicos y for-muladores de políticas giraba en torno a las implicaciones que tenía para el país un mun-do de bloques regionales. La polémica se re-solvió del todo cuando los Estados Unidos entraron en guerra; como país no podía ser una gran potencia y sobrevivir sólo en el he-misferio occidental. Necesitaría tener acce-so al comercio y recursos provenientes de las vastas regiones euroasiáticas. El capita-lismo necesitaría ser organizado sobre una base global.

En la década de los cuarenta los funcio-narios norteamericanos de varios tipos iden-tificaban al interés nacional con la apertura económica. Los funcionarios pertenecientes al campo de la seguridad argumentaban que los Estados Unidos no podían ser una gran potencia y permanecer aislados en el hemis-ferio occidental. El historiador Melvin Leffler observa que la mayoría de los funcionarios de defensa norteamericanos al final de la Se-gunda Guerra Mundial estaban de acuerdo en que "una prosperidad norteamericana a largo plazo requería mercados abiertos, un acceso sin trabas a las materias primas y la rehabilitación -sino de toda- de gran parte de Euro Asia siguiendo lineamientos capi-talistas liberales" (Leffler, 1984:358). El acce-so a recursos y mercados, la estabilidad so-cioeconómica, el pluralismo político y los intereses norteamericanos en términos de seguridad venían todos atados entre sí en un mismo paquete.

Otros funcionarios menos preocupados por la seguridad también subrayaban la im-portancia de los mercados abiertos. Estados Unidos emergió de la guerra con una eco-nomía más grande y más competitiva, por consiguiente, el orden económico abierto obviamente beneficiaría los intereses econó-micos nacionales estadounidenses. Pero es-tos funcionarios también argumentaban que un sistema abierto era un elemento esencial para un orden político mundial estable, pues desalentaría a las competencias económicas ruinosas, al proteccionismo, y a los bloques comerciales discriminatorios que fueron una fuente de depresión y guerra en los años treinta. El libre comercio y los mercados abiertos también recompensarían y fortale-cerían a la gobernabilidad democrática en todo el mundo, socavando a los estados fuer-tes y a las dictaduras militares que amenaza-ban la paz mundial. Finalmente, y en orden


de importancia, se esperaba que esta visión norteamericana de apertura -una especie de "único mundismo económico"- condujera a un orden internacional en el cual el mane-jo estadounidense directo sería modesto. El sistema, en efecto, se gobernaría a sí mismo. Estos enfoques dominaban el pensamiento de EE.UU. sobre el orden de posguerra. La seguridad norteamericana y las relaciones pacíficas entre las grandes potencias eran im-posibles en un mundo de regiones econó-micas cerradas y exclusivas.

En la Universidad Baylor, en 1947, Truman expresó su opinión al hablar de las lecciones que el mundo debe aprender de los desastres de los años treinta: "Con cada batalla de la guerra económica de los treinta que se libraba, el inevitable resultado trági-co se volvía más y más patente. De la política arancelaria de Hawley y Smoot, el mundo se fue a Ottawa y el sistema de preferencias imperiales, de Ottawa a la clase de restric-ciones elaboradas y detalladas adoptadas por la Alemania nazi". Truman reafirmó el com-promiso norteamericano con la "paz econó-mica," que involucraba reducciones arance-larias y reglas e instituciones de inversiones y comercio. En la resolución de las diferen-cias económicas "los intereses de todos se-rán considerados, y una solución ecuánime y justa será encontrada". Los conflictos se-rían capturados y domesticados en una jau-la de hierro hecha de reglas multilaterales, estándares, salvaguardas y procedimientos para la resolución de disputas. Según Truman, "ésta es la manera de una comuni-dad civilizada" (Truman, 1947).

La segunda idea detrás del orden demo-crático occidental era que los nuevos arre-glos necesitarían ser manejados a través de instituciones y acuerdos internacionales. No alcanzaba simplemente con abrir el sistema.

Sería necesario que en su organización hu-biera una panoplia de instituciones interna-cionales y transgubernamentales que reunie-ran a los funcionarios de gobierno sobre una base progresiva para manejar los cambios po-líticos y económicos. Esta era la visión de los funcionarios económicos que se reunieron en Bretton Woods en 1944. Muchos de ellos aprendieron la lección del importante pa-pel cumplido por los gobiernos durante la caída económica de los años treinta. Los go-biernos iban a necesitar jugar un papel su-pervisor más directo en la estabilización y manejo del orden económico; sería necesa-rio inventar nuevas formas de cooperación entre ellos. Por cierto, no es un accidente que la era más ambiciosa de construcción ins-titucional a nivel internacional tuviera lu-gar después de 1945 -bilateral, multilateral, regional, global, económica, política- y fue-ra orientada a la seguridad. Los países de-mocráticos habrían de entretejerse en den-sas relaciones institucionales.

La tercera idea era que un nuevo pacto social subyacería al orden democrático occi-dental. Este fue el mensaje que Roosevelt y Churchiü comunicaron al mundo en la Carta Atlántica de 1941. Las democracias industria-les suministrarían un nuevo nivel de sostén social -una red de seguridad- a las socieda-des del mundo Atlántico. Si es que los ciu-dadanos de estos países habrían de vivir en una economía mundial más abierta, sus go-biernos ayudarían a estabilizar y proteger a esta gente con el estado de bienestar. El se-guro de empleo, el de retiro y otras protec-ciones sociales habrían de ayudar a las de-mocracias industriales a operar en un sistema de libre comercio. Un sistema abierto pro-veería tanto a perdedores como a ganadores. Los economistas argumentan que en un sis-tema semejante, los ganadores siempre ga-nan más de lo que pierden los perdedores y,


si hay un mecanismo de compensación, es posible que toda la sociedad se beneficie. Fue la construcción de un mecanismo de com-pensación como éste -el estado de bienestar moderno- lo que proveyó un apoyo funda-mental a un orden democrático occidental económicamente integrado.

Finalmente, los países de occidente que-darían amarrados entre sí en un orden co-operativo de seguridad (cuarta idea). Esto significó un distanciamiento muy importan-te de los anteriores acuerdos sobre seguri-dad dentro del área atlántica. La idea era que Europa y los Estados Unidos serían parte de un sistema único de seguridad. Tal sistema aseguraría que las grandes potencias demo-cráticas no retornarían al peligroso juego de las rivalidades estratégicas y a la política de equilibrio de poder. El hecho de tener una emergente guerra fría con la Unión Soviéti-ca ayudó, por supuesto, a generar este arre-glo cooperativo de seguridad cuya meta es-taba implícita en los otros elementos del orden occidental. Sin la guerra fría, no está claro que una alianza formal hubiera emergido de la manera en que lo hizo; pro-bablemente no habría adoptado un carácter tan intenso y formal. Pero una relación de seguridad entre Europa y los Estados Uni-dos que disminuyera los incentivos para que estos estados practicaran una política basa-da en el equilibro de poder era necesaria y probablemente se habría creado. Un orden cooperativo de seguridad -encarnado en una institución formal de alianza- garanti-zaba que el poder de los Estados Unidos se haría más predecible; estaría enmarcado dentro de instituciones internacionales y esto haría que fuera más confiable y estuvie-ra más conectado a Europa y al este de Asia.

El orden liderado por Estados Unidos que emergió después de 1945 fue construido

sobre estas instituciones y principios. Resulta difícil identificar un gran diseño único o una declaración específica de algún líder occi-dental que articulara la imagen total del or-den democrático global. Pero, de hecho, tal orden emergió a través de los dominios de la economía, la política y la seguridad. Los lí-deres norteamericanos y sus contrapartes europeos y asiáticos crearon, en los años cua-renta y posteriormente, un orden comparti-do que fue construido sobre instituciones, compromisos, hábitos y principios organi-zadores que en conjunto produjeron un notable orden político.

LAZOS DE SEGURIDAD VINCULANTES Y APERTURA ECONÓMICA

Detrás de este orden de posguerra liderado por Estados Unidos se encuentra un conjun-to distintivo -y pionero- de instituciones vinculantes que hacen predecible y restrin-gen el ejercicio del poder. La Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la alianza EE.UU-Japón, y una serie de otros lazos bilaterales de seguridad están en el cen-tro de este complejo conjunto de institucio-nes que atraviesan las regiones del mundo y proveen elementos básicos de restricción y reaseguro, así como los mecanismos para que los socios más débiles o nuevos de este or-den liderado por Estados Unidos, tengan acceso regular a los pasillos de entrada de la formulación de políticas económicas y de seguridad. Es precisamente este complejo institucional -anclado en alianzas de segu-ridad de gran alcance- el que mitiga los te-mores que surgen cuando estados de dife-rentes grados de poder operan dentro de un orden político único. En una suerte de lógi-ca de "mercantilismo inverso," estos lazos también proveen argumentos de seguridad nacional a los mercados abiertos.


Cuando Lord Ismay hizo su famoso co-mentario diciendo que la OTAN fue creada para mantener a los rusos fuera, a los alema-nes abajo, y a los norteamericanos adentro, estaba describiendo la forma multifacética en que un pacto de seguridad vinculante estabilizaría el orden en Occidente. De he-cho, la alianza de seguridad era un factor clave para la construcción de un elaborado conjunto de arreglos institucionales que proveían restricción estratégica, reaseguro e integración entre las democracias atlánticas. Los lazos bilaterales con Japón, Corea, Taiwan, y otros países en el sudeste de Asia desempeñan un rol similar. Por cierto, la alianza atlántica tenía por intención disua-dir la agresión soviética, y la evolución del pacto de la OTAN reflejó los cambios en la percepción del equilibrio de poder entre esta potencia mundial y Occidente. Fue sólo des-pués de la guerra de Corea y del advenimien-to de la bomba soviética que una estructura militar integrada tomó control y el compro-miso militar norteamericano se volvió per-manente.

Pero el Pacto del Atlántico tuvo propósi-tos adicionales. Uno de estos fue ligar a Alemania con Europa -lo que revelaba la ló-gica de la seguridad vinculante- cohesio-nando estados potencialmente amenaza-dores y reduciendo así los incentivos para equilibrarse unos contra otros. Esto es preci-samente lo que Francia y Alemania hicieron después de la guerra, aun con cierta renuen-cia de París. La Europa de posguerra y los Estados Unidos comprendieron el proble-ma: una Alemania sin restricción podría des-estabilizar a Europa. John McCloy, el Alto Comisionado para Alemania capturó la idea en 1950: "Cualquiera que sea la contribución alemana a la defensa, ésta sólo puede tomar la forma de una fuerza que es una parte inte-gral de una organización internacional más

grande... No existe una solución real del pro-blema alemán dentro de Alemania sola. Hay una solución dentro de la Comunidad Mun-dial Euro-atlántica". La OTAN siempre ha estado relacionada tanto con el objetivo de entrelazar a Alemania con Europa y el mun-do del Atlántico, como con mantener fuera a los soviéticos.

Otro propósito del Pacto del Atlántico fue institucionalizar el compromiso de Estados Unidos con Europa. Gran Bretaña y Francia fueron bastante explícitos a fines de los años cuarenta: sólo aceptarían ligarse a Alemania si los Estados Unidos acordaban adherirse ellos mismos a Europa. Los Estados Unidos se mostraron renuentes y el proceso en sí fue oscilante con pasos graduales hacia un com-promiso pleno. Cuando se firmó el pacto de la OTAN en 1949, los funcionarios norteame-ricanos no veían a este nuevo acuerdo de seguridad como absoluto o permanente. La OTAN fue diseñada tomando como modelo el Pacto de Río -era un compromiso con una cláusula de escape-. Estados Unidos sólo se comprometió plenamente con el estacio-namiento permanente de tropas y un coman-do integrado, después de que la guerra fría sufriera una escalada -a partir de 1952 cuan-do se consideró que el rearme alemán era necesario-. Cada paso que se daba en la re-construcción y reintegración de Alemania era igualado por una expansión del compro-miso norteamericano.

Las relaciones de posguerra de Estados Unidos con Japón también fueron impulsa-das por esta lógica. Los funcionarios esta-dounidenses vincularon la causa de la gue-rra en Asia al establecimiento forzado por parte de Japón de un bloque económico ce-rrado y restrictivo en el Este de Asia. Los objetivos de Estados Unidos después de la guerra eran erradicar el militarismo y la do-

Globalización y orden político: los orígenes de la integración económica mundial 15

minación regional de Japón y restaurar a China nacionalista como una gran poten-cia. A medida que los chinos nacionalistas lentamente perdían su posición en el conti-nente, los Estados Unidos viraban su estra-tegia de vuelta hacia Japón. La ocupación de Japón se centró inicialmente en introdu-cir la democracia y la reforma del mercado al país, pero a medida que la guerra fría se consolidaba en Asia después de 1948, el énfa-sis se desplazó hacia políticas que fomenta-ban el crecimiento y la estabilidad económi-cas. Durante los primeros años de posguerra, las metas económicas norteamericanas sir-vieron a objetivos políticos y estratégicos mayores, esto es, buscaron integrar el Este de Asia a una economía mundial abierta.

Después de 1948, el fracaso de la reforma económica en Japón, las preocupaciones re-lativas a la inestabilidad política, la caída de China y la creciente importancia estratégica de Japón, fueron todos factores que contri-buyeron a una política estadounidense cen-trada en promover el crecimiento económi-co japonés y su incorporación a la economía mundial. El Departamento de Estado dio el primer paso en 1948 al subrayar la importan-cia estratégica regional japonesa y al ubicar al Este de Asia dentro del orden de conten-ción global más amplio. Japón fue introdu-cido en la órbita económica y de seguridad norteamericana. Estados Unidos fue el pri-mero en ayudar al Japón a encontrar nuevas relaciones comerciales y fuentes de materias primas en el sudeste asiático para sustituir la pérdida de los mercados chinos y coreanos (Schaller, 1982:392-414). Japón y Alemania eran ahora socios "júnior" gemelos de los Estados Unidos, despojados de sus capaci-dades militares y reorganizados como moto-res del crecimiento económico mundial. La contención en Asia se basaría en el creci-miento e integración de Japón a la más am-

plia economía regional asiática no comunis-ta, lo que el secretario de estado, Dean Acheson, llamaba la "gran luna creciente" al referirse a los países desplegados desde Ja-pón a través del sudeste asiático hasta la In-dia (Cummins, 1993:38). Esta estrategia vin-cularía entre sí a los estados no comunistas amenazados a lo largo de la media luna, crea-ría fuertes vínculos económicos entre los Estados Unidos y Japón, y reduciría la im-portancia de las posesiones coloniales euro-peas en el área. Estados Unidos prestaría una ayuda activa al Japón para que restableciera una esfera económica regional en Asia, per-mitiendo que prosperara y desempeñara un rol de liderazgo regional dentro del orden norteamericano de posguerra más amplio. El crecimiento económico japonés, la expan-sión de los mercados regionales y mundia-les y la lucha en el marco de la guerra fría iban juntos.

Adicionalmente, se estableció una alian-za con Japón que intercambiaba la protec-ción norteamericana a ese país por una co-operación continuada como socio en el orden económico y de seguridad más am-plio. Los Estados Unidos se vincularon al Japón y a cambio al Japón se le aseguró que el poder norteamericano sería ejercido de manera estable y restringida. La relación en términos de seguridad también garantizaba que las relaciones económicas entre estos países permanecerían estables y, del lado ja-ponés por lo menos relativamente abiertas. Los eventuales conflictos comerciales que pudieran surgir serían acallados y conteni-dos en el contexto de una sociedad basada en una alianza cooperativa.

En su conjunto, la organización política de las relaciones de posguerra entre las de-mocracias industriales fue impulsada por este proceso de vinculación institucional re-


cíproco. Después de la guerra, Estados Uni-dos realmente procuró permanecer lo me-nos comprometido que le fuera posible. Al mismo tiempo, los funcionarios de este país persiguieron una agenda notablemente sofisticada dirigida a vincular a las demo-cracias capitalistas e involucrar a Alemania occidental y a Japón en una economía mun-dial abierta en expansión. En su conjunto, estos arreglos institucionales tuvieron una importancia crítica a la hora de darle forma al orden entre los estados industriales avan-zados y superar las inseguridades que por otro lado son inherentes a las relaciones de poder altamente asimétricas. El ascenso de la Unión Soviética reforzó la solidaridad, pero esa solidaridad fue imaginada e implementada antes de que las hostilidades del enfrentamiento bipolar se desenca-denaran.

El punto clave es que los lazos de seguri-dad -impulsados por la guerra fría pero tam-bién usados como un mecanismo para esta-bilizar las relaciones entre los Estados Unidos y los otros países industriales líderes- ofre-ció una base estable para que la integración de mercados prosiguiera. Si estos países hu-bieran retornado a unas relaciones más tra-dicionales basadas en el equilibrio de poder entre grandes potencias después de 1945, no se podría entender el surgimiento de una economía mundial abierta y de la globaliza-ción actual. Más allá de evitar el equilibrio de poder y las rivalidades estratégicas, el sis-tema de seguridad liderado por Estados Uni-dos también creó incentivos adicionales para la apertura de mercados y para suavizar los conflictos surgidos en las relaciones comer-ciales. Como argumenta Robert Gilpin

(2000), la garantía militar norteamericana para Europa y Asia suministró un razona-miento basado en la seguridad nacional para que Japón y las democracias occidentales abrieran sus mercados. El libre comercio ayu-dó a cimentar la alianza y, a su vez, la alianza ayudó a dirimir disputas económicas5. En Asia, las estrategias de desarrollo orientadas a la exportación de Japón y los tigres asiáti-cos más pequeños dependieron de la volun-tad norteamericana de aceptar sus produc-tos y de vivir con enormes déficit comerciales: las alianzas con Japón, Corea del Sur y otros países del sudeste asiático hicieron que esto fuera políticamente tole-rable.

REGIONALISMO Y APERTURA

Impulsada por las fuerzas profundas de la hegemonía norteamericana, la tecnología y la modernización, la globalización es una corriente mucho más poderosa que el regio-nalismo para modelar el orden mundial. El creciente carácter global de los mercados de capital y del comercio y la internacionaliza-ción de la producción están, en última ins-tancia, atravesando y limitando los agrupa-mientos regionales. Pero esto sucede a pesar de que los acuerdos comerciales regionales se están diseminando en todo el mundo. Es necesario ver de qué manera las agrupacio-nes regionales y la globalización encajan entre sí. Ambas son respuestas a cambios pro-ducidos en la economía mundial y el regio-nalismo está demostrando ser esencialmen-te compatible con el crecimiento de una economía política mundial más integrada y abierta.

5 Gowa (1994) también ha desarrollado este argumento, enfatizando el rol de las "externalidades de seguridad" al explicar las relaciones de libre comercio entre aliados.


Podría argumentarse que las institucio-nes y agrupaciones regionales son el aspec-to más creativo y evidente de la diplomacia económica mundial en los últimos quince años. Existen actualmente 80 arreglos regio-nales que proveen acceso preferencial a paí-ses dentro del agrupamiento regional. Los ejemplos más prominentes son la Unión Europea (UE), el Acuerdo de Libre Comer-cio de América del Norte (NAFTA) y el Mer-cosur. También existen muchos otros. De hecho, todos menos tres de los 130 miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC), pertenecen a por lo menos una de estas agrupaciones de comercio regionales6.

Pero el punto importante es que estos arre-glos regionales de comercio en su mayoría surgen de una orientación económica libe-ral. En contraste con los bloques regionales de los años 1930, el regionalismo económico de hoy tiene una agenda política muy limi-tada o inexistente; generalmente se expande el comercio dentro de la agrupación, bajan-do las barreras internas antes que elevando las externas. El regionalismo económico de hoy es en gran medida una respuesta a tres impulsos, todos compatibles en gran medi-da con la apertura económica global.

Primero, la ola de acuerdos regionales celebrados entre los años 1980 y 1990 emergió del viraje decisivo que se produjo en las es-trategias de crecimiento económico de los países en desarrollo en todo el mundo. Como se indicó anteriormente, el avance más notable en el sistema mundial en las últimas décadas es el cambio impactante en las vi-siones económicas de los países emergentes: Asia, América Latina y otras partes. Países

tan diferentes como Brasil, Turquía y Méxi-co son prueba fehaciente de este viraje. El resultado es que países desarrollados y en vías de desarrollo abrazaron de manera más estrecha visiones similares sobre los merca-dos, las políticas de gobierno hacia la econo-mía y el funcionamiento de la economía mundial. Surgieron nuevas oportunidades para la cooperación y los países desarrolla-dos tomaron medidas para afianzar las re-formas económicas en los países en desarro-llo mediante acuerdos regionales de comercio. La invitación extendida a México para que participara en la creación del NAF-TA puede ser comprendida en estos térmi-nos, y la discusión sobre la expansión del ingreso a miembros de Sudamérica también refleja este pensamiento. Existen nuevas oportunidades para expandir el comercio entre los países desarrollados y en desarro-llo, al mismo tiempo que emergen nuevos incentivos políticos para asegurar que los cambios de régimen sean consolidados.

Una segunda razón para el aumento de los acuerdos económicos regionales es que la liberalización del comercio mundial a tra-vés de negociaciones multilaterales globales se ha vuelto más problemática. Los acuerdos comerciales regionales permiten un mayor y más rápido progreso en cuanto a las barre-ras comerciales que son difíciles de negociar dentro de un ámbito multilateral. A medida que las grandes rondas comerciales multi-anuales se han ampliado a través de las dé-cadas, se ha vuelto más difícil lograr que arri-ben a una conclusión exitosa. Esto se debe al creciente número de jugadores y a los temas no arancelarios más complicados con que se enfrentan. De hecho, los costos de transac-

6 Sólo Japón, Corea y Hong Kong no pertenecen a ninguna agrupación.


ción se han elevado. Esto ha hecho que se vean más atractivos los tratos regionales que son más limitados. Los nuevos temas de li-beralización comercial son cuestiones que requieren la introducción de cambios difí-ciles en las leyes domésticas. Son de una natu-raleza fundamentalmente política, legal y reguladora. El acuerdo de libre comercio entre Australia y Nueva Zelanda, por ejem-plo, trata sobre políticas de competencia, tema que la OMC no ha tocado aún. Les re-sulta más difícil a los negociadores comer-ciales lograr acuerdos sin una estrecha co-operación por parte del cuerpo legislativo. Por todas estas razones, las agrupaciones con un número más reducido de estados con fre-cuencia son vistas como una forma efectiva de progresar. Los estados que están más próximos tienen en juego problemas de ba-rreras comerciales más inmediatos. El pro-greso es más probable y los beneficios más inmediatos y sustanciales.

Pero estos acuerdos comerciales también pueden ser extendidos a un mayor número de estados. Es probable que el NAFTA sea expandido para incluir a Chile y eventual-mente a otros países. Hasta se discute la po-sibilidad de un acuerdo comercial entre la UE y el NAFTA. Hay cierta evidencia de que los acuerdos comerciales regionales de he-cho discriminan entre los que son miembros y los que no lo son; los altos aranceles exter-nos del Mercosur obligan a la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay a efectuar im-portaciones entre ellos mismos aun cuando sería más eficiente comprar bienes en otra parte. La UE puede tener el mismo efecto (The Economist, 1998:62). Pero si las agrupa-ciones comerciales pueden fusionarse, y si los acuerdos alcanzados entre unos pocos países pueden ser incluidos en negociaciones multilaterales más amplias, los logros regio-nales pueden diseminarse hacia afuera.

Una tercera razón para los nuevos acuer-dos regionales se relaciona con la evolución en marcha de la economía mundial. Para mu-chos países industriales resulta cada vez más difícil usar las tradicionales herramientas macroeconómicas para manejar sus econo-mías y estimular el crecimiento. Las políti-cas keynesianas no han sido posibles para muchos países en la última década debido a los enormes déficit presupuestarios y la ele-vada deuda pública. La política monetaria también puede jugar un papel disminuido para los países con economías crecientemen-te internacionalizadas. En este contexto, los acuerdos comerciales regionales pueden ser atractivos: permiten a los líderes políticos obtener un cierto grado de crecimiento a partir de una política de gobierno. Si los políticos están motivados principalmente por la búsqueda de crecimiento económico -ésta, después de todo, es la manera más se-gura de ser reelegido- entonces los acuer-dos comerciales regionales pueden proveer un vehículo para alcanzar logros inmedia-tos. Las grandes rondas comerciales multila-terales pueden durar años. Los acuerdos re-gionales pueden alcanzarse rápidamente y sus efectos ser sentidos en el corto plazo. Tam-bién ofrecen a los gobiernos una excusa para encarar los problemas microeconómicos de la liberalización que -sin un mandato de una negociación comercial- podrían no ser po-líticamente aceptables o posibles.

Juntas, estas tres razones para los acuer-dos económicos regionales sugieren una profunda compatibilidad con una continua-da apertura económica global. Forman par-te de un proceso más amplio que tiende a expandir e integrar los mercados nacionales en entidades mayores. Son herramientas de políticas antes que objetivos de políticas. Desde este punto de vista, es posible argu-mentar que tanto las instituciones y agendas


económicas regionales como las globales son importantes, y cada una tiene su propio pa-pel para desempeñar. Las instituciones eco-nómicas globales, tales como la OMC, son importantes al encarnar normas globales de cooperación económica: reciprocidad, sta-tus de comercio más favorecido, multilate-ralismo. También son importantes dado que suministran mecanismos para la resolución de disputas; atraviesan las regiones y ayu-dan a disminuir sus antagonismos. Las ins-tituciones globales, además, contribuyen a agregar recursos y liderazgo para el manejo de las crisis económicas mundiales. El pro-ceso del Grupo de los Siete (G-7) y las gran-des organizaciones multilaterales son nece-sarias para encarar la actual crisis financiera a través de todas las regiones.

Pero los acuerdos y las instituciones re-gionales también son útiles: pueden atacar los problemas que son únicos para sus paí-ses. Esto se ve claro en el rol que el Consejo de Cooperación Económica del Asia-Pacífi-co (APEC por sus siglas en inglés) está de-sempeñando dentro del área. La APEC tam-bién provee el único ámbito institucional para que China, Taiwan y Hong Kong se sien-ten alrededor de una mesa como participan-tes de igual nivel. Las organizaciones regio-nales también pueden ayudar a integrar a las potencias económicas ascendentes y a reasegurarles a las potencias más débiles o declinantes que la cooperación prevale-cerá. En conjunto, es importante que los gobiernos vean a las agrupaciones e insti-tuciones regionales y globales bajo una pers-pectiva más amplia: como mecanismos úti-les tanto para hacer negocios como para manejar las relaciones. Cada una tiene un rol que jugar. Razones prácticas y funciona-les están considerándose para dilucidar qué tipo de ámbito es el más apropiado. Si esto es cierto, la organización económica regional

y la global son parte de un mismo todo inte-grado.

LAS CONSECUENCIAS DE LA GLOBALIZACIÓN

El periodista Thomas Friedman (1999) expu-so la "Teoría de los arcos dorados para la pre-vención de conflictos" en la que observa que no existen dos países que habiendo alberga-do a la cadena McDonald's hayan entrado en guerra entre sí a partir del momento en que se inauguraron los restaurantes. Esta te-sis sostiene que los países que tienen sucur-sales McDonald's están mucho más intere-sados en las comodidades materiales que en la guerra. O, como él lo expresa: "el sistema de globalización de hoy aumenta significa-tivamente los costos para los países que uti-lizan la guerra como una forma de defender el honor, reaccionar ante los temores o pro-mover sus intereses" (Friedman, 1997:197).

Su argumento de fondo es que, si en las "anteriores eras de globalización, las nacio-nes dentro del sistema lo pensaban dos ve-ces antes de resolver los problemas a través de la guerra, en esta era de globalización lo van a pensar tres veces" (Friedman, 1997:198). Esta visión captura la sabiduría prevaleciente con respecto a la globalización. La integra-ción económica global es compleja y multidi-mensional, pero crea incentivos y restriccio-nes que hacen que las grandes guerras sean menos probables.

Este planteamiento tiene varios aspectos. Uno es que la globalización lleva a un au-mento de los estándares de vida y, por lo tanto, los países así conectados tienen pro-gresivamente mayores intereses puestos en la continuación e intensificación de las co-nexiones establecidas entre ellos. Con estos intereses crecientes, los socios económicos


tienen incentivos cada vez más fuertes para no permitir que cualquier desacuerdo polí-tico o diplomático particular escale a un con-flicto militar. En general, entonces, a medi-da que la interdependencia económica aumenta, cada país tiene incentivos mayo-res para manejar y resolver disputas fuera de la guerra7. En la medida en que la interde-pendencia económica fortalece a la sociedad civil dentro de los países y refuerza sus insti-tuciones democráticas, la globalización fo-mentará la democracia y esto, a su vez, refor-zará las relaciones estables y continuas entre estados relevantes.

La visión alternativa es que una interde-pendencia económica creciente incrementa los puntos de contacto entre los países y, en consecuencia, los desacuerdos políticos en-tre los estados, aumentando, de hecho, los riesgos de que se desarrollen conflictos (Waltz, 1970,1999; Barlieri, 1996). Otra visión es que el impacto de la globalización en el conflicto es variable. Tiene importancia cuá-les son los tipos de estados que intervienen en tal relación y el carácter del encuadre geo-político más amplio. Paul Papayoanou dis-cute que cuando estados democráticos y au-toritarios altamente interdependientes se confrontan, estos últimos podrían calcular que los estados democráticos están menos predispuestos a renunciar a los beneficios del comercio y por lo tanto más dispuestos a arreglar las diferencias, provocando más agresividad por parte del estado autoritario. Papayoanou argumenta que esto es lo que ocurrió entre la Alemania autoritaria y la Gran Bretaña democrática en los años ante-riores a la Primera Guerra Mundial. Los fun-cionarios alemanes creyeron que el gobier-

no británico lamentaría ver un quiebre del comercio germano-británico, en consecuen-cia, esperaban que Gran Bretaña no reaccio-nara muy fuertemente en contra de la agre-sión alemana contra sus aliados, Francia y Bélgica (Papayoanou, 1996).

Más allá de este amplio debate, una im-plicación de la globalización económica es que el comercio entre estados y las disputas económicas son más complejas y difíciles de perseguir siguiendo formas nacionalistas estrechas. Esto es cierto por varias razones. Una razón es que la inversión extranjera y la internacionalización de los negocios hacen más difícil para los gobiernos el poder dis-tinguir entre los intereses económicos "na-cionales" y los "externos." Una respuesta franca y directa a las disputas económicas, que involucrara una amenaza, es cada vez más contraproducente. Los intereses econó-micos internos no se encuentran localizados sólo en la economía doméstica, sino que se extienden por todo el mundo. Resulta más difícil distinguir y aislar el "nosotros" del "ellos".

La internacionalización de los negocios crea también nuevos intereses que pueden ejercer presión sobre los gobiernos para que permanezcan abiertos. A medida que un país se vuelve más interdependiente de la eco-nomía mundial, los costos económicos de la no apertura aumentan. Amenazar con la no apertura como una respuesta a las disputas económicas es amenazar con obstaculizar el estándar de vida doméstico, y los gobiernos que ascienden y caen en función del rendi-miento económico tomarán nota de esta amenaza. Vista en su conjunto, la globaliza-

7 Para una, evidencia empírica que sostiene esta visión, ver Oneal y Russett (1997 y 1999).


ción complica los cálculos económicos de los gobiernos, establece nuevos intereses, desplaza coaliciones políticas y aumenta los costos de la no apertura. Estas consideracio-nes le restan credibilidad a la amenaza de un gobierno de responder a un conflicto cor-tando totalmente el comercio y la inversión. Por lo menos entre las economías avanza-das, es probable que una perturbación eco-nómica resulte mutuamente destructiva, y esto hace que el uso de tales amenazas eco-nómicas sea menos creíble.

El cuadro global que emerge es el de go-biernos que están cada vez más limitados en sus opciones y herramientas. La globaliza-ción es a la vez una oportunidad y una res-tricción. Es una oportunidad porque pro-mete un mayor crecimiento económico y estándares de vida ascendentes. En el cam-po de la información hace que las elecciones sean más transparentes y que las consecuen-cias de políticas alternativas sean más visi-bles. Al mismo tiempo, la gente dentro de un sistema político puede ver lo que está ocurriendo en otras partes, pueden compa-rar su situación económica con la de otros, y pueden exigir condiciones similares. Los políticos que viven y mueren como resulta-do de las condiciones económicas son im-pulsados a expandir las conexiones del país con la economía mundial. A medida que los países se hacen económicamente más avan-zados, el incentivo para estar altamente inte-grados en la economía mundial sólo se vuel-ve más intenso. La integración económica tiene un impacto de feedback positivo: cuan-ta más integración se logra, más se la necesi-ta o desea. Asimismo, cuanto mayor es la in-tegración, mayores son los costos del cierre.

Finalmente, parece que la globalización -y los rápidos giros en la tecnología y las ventajas económicas- también está tenien-

do un impacto en las grandes estrategias de los estados. Aquí, la hipótesis es que a los estados les resulta más difícil concluir que son "perdedores" permanentes en el siste-ma y por lo tanto, es menos probable que se arriesguen a una guerra o que elijan salir del orden. Para establecer este punto, uno pue-de pensar en dos situaciones distributivas diferentes presentadas a los estados por la economía mundial. En una, las ganancias económicas van mayormente a un único país rico y pueden ser usadas por éste para soli-dificar aún más su futura habilidad para obtener ganancias en forma desproporcio-nada. Otros países están efectivamente con-denados a obtener retornos económicos des-favorables. En la otra situación, se produce una rápida rotación de los logros de un país al siguiente como resultado de los constan-tes cambios en la economía mundial que es-tán en gran medida fuera del control de los gobiernos. Más aún, en esta segunda situa-ción, el ganar y perder están altamente dife-renciados a través de muchos sectores y mer-cados. Los estados pueden estar perdiendo en algunas áreas y ganando en otras. Existe, a la vez, una alta rotación y una alta segmen-tación del perder y el ganar económicos. Ob-viamente, esta segunda situación opera de una forma que reduce la habilidad de cual-quier estado para dominar a los otros.

En la primera situación, un país perde-dor tiene un incentivo muy fuerte para ha-cer un quiebre fundamental con el orden. No tiene ninguna posibilidad de competir y alcanzar el éxito alguna vez dentro del or-den. Siempre va a estar en una posición de inferioridad -los riesgos de una dominación por parte del estado líder son altos y están siempre presentes-. En la segunda situación, les resulta más difícil a los estados concluir que la estructura básica del orden trabaja para su desventaja permanente. Allí donde el


perder y ganar se alternan y están muy dife-renciados en mercados y segmentos estre-chos, resulta probable que el orden político más amplio sea más estable. Discutiblemente, esta segunda situación parece representar mejor que la primera a la economía mundial dentro de la cual operan hoy los países in-dustriales avanzados. Las condiciones econó-micas mundiales subyacentes refuerzan la estabilidad del orden político de posguerra.

CONCLUSIÓN

La globalización actual es el resultado de las reglas y compromisos con una economía mundial abierta que fueron creados desde 1940. Las instituciones, hábitos de coopera-ción, la democracia y el capitalismo de mer-cado, todos refuerzan la estabilidad del or-den general y aseguran que habrá un sistema mundial global antes que regional en este siglo. Pero los peligros acechan. Estos no son peligros que provengan de bloques regio-nales antagonistas o de guerras comerciales; los peligros no son conflictos entre estados o entre regiones. Los peligros resultan de la incapacidad de los gobiernos para manejar efectivamente los mercados. Al tratar de com-prender este punto, resulta útil volver atrás para redescubrir la lógica seguida afanosa-mente después de la Segunda Guerra Mun-dial para construir una economía política mundial.

Si mi argumento es correcto, necesitamos prestar más atención a las implicaciones eco-nómicas que resultan de los desplazamien-tos en las relaciones de seguridad. La actual era de globalización ya existía durante un período en el que las principales democra-cias industriales estaban en una profunda paz entre sí y atadas por medio de alianzas de seguridad vinculantes. No sabemos qué

le sucedería a la economía mundial abierta si Europa y Asia lentamente se desprendie-ran del paraguas de seguridad liderado por Estados Unidos. Ciertamente, si el rompi-miento de los lazos de seguridad permitiera que retornaran el equilibrio de poder y las rivalidades estratégicas, se cancelan todas las apuestas. Mientras los líderes políticos de-baten sobre el futuro de la OTAN y sobre nuevos programas tales como la defensa na-cional de misiles, deberían tener presente que los lazos económicos y los de seguridad parecen ir juntos.

El mundo en los años noventa ha experi-mentado grandes logros debido al flujo cre-ciente y libre de bienes, servicios, inversio-nes y capitales. Pero también es un mundo que parece haber olvidado los basamentos políticos de un orden abierto estable. Las ins-tituciones de Bretton Woods todavía están operando, por lo menos en cierto grado. Pero las reglas y los arreglos para gobernar no se han mantenido a la par de los cambios eco-nómicos, particularmente con la liberaliza-ción de los flujos de capitales. Existe en la actualidad una enorme necesidad de volver a tratar el tema de la gobernabilidad econó-mica global. Nuevas instituciones pueden o no ser necesarias. Es casi seguro que se nece-sitarán nuevos arreglos y una mancomuni-dad de recursos para encarar los mercados que se globalizan. También, nuevos países han aumentado su estatura económica des-de los años 1940 y 1970, de modo que los ac-tuales arreglos de gobernabilidad deberían hacerles lugar en torno a las diversas mesas.

Finalmente, las potencias industriales mundiales necesitan trabajar con los líderes de los países emergentes para poner en fun-cionamiento instituciones sociales que amor-tigüen los golpes producidos por los merca-dos abiertos. Los países en Asia que quedaron


tambaleándose como consecuencia de la ac-tual crisis financiera, están totalmente huér-fanos de mecanismos sociales de apoyo. Una caída de un 15% en el crecimiento, como la que está experimentando Indonesia, repre-senta una pesadilla social en estas circuns-tancias. Las grandes instituciones multilate-rales del mundo no sólo necesitan prestar dinero e intermediar en los acuerdos políti-cos sobre reformas bancarias; también es ne-cesario que ayuden a crear mecanismos de seguridad social que amortigüen el impacto de las recesiones y los cambios económicos.

El debate que hoy debería tener lugar es: ¿cuáles deberían ser los términos del capita-lismo global? Larry Summers, ex secretario del Tesoro norteamericano, estableció el pun-to muy bien: "La pregunta es, ¿qué clase de capitalismo global? No queremos un capita-lismo global que pone al capital antes que cualquier otro interés y que involucra a to-dos los países en una carrera hacia el fondo: un fondo en el que los gobiernos no pueden sostener los derechos laborales e impuestos justos y que no pueden proteger el medio ambiente" (Summers, 1998). Los países que tanto se han beneficiado con la economía mundial abierta necesitan volver a lo básico y recordar cuáles fueron las "soluciones" que descubrieron para los últimos grandes sacudones que se produjeron en la econo-mía mundial. Van a descubrir mucho más infraestructura institucional en esa solución que la que existe en la actualidad en todo el mundo. Los mercados están más abiertos que nunca, pero las instituciones internaciona-les y domésticas que apoyan esa apertura son débiles y se están debilitando aún más. Estos mismos países líderes deberían encabezar el debate sobre cómo puede la comunidad mundial dominar la globalización y hacerla estable y segura para la gente que recién aho-ra la está experimentado por primera vez.

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EL ATAQUE A LAS TORRES Y EL DRAMÁTICO INICIO DEL SIGLO XXI

Hugo Fazio Vengoa*

El artículo analiza los ataques del 11 de septiembre buscando redimensionar el evento como un punto importante en la evolución del sistema internacional. Para ello, el autor estudia las razones que pudieron motivar el atentado y contempla las consecuencias que generará en el orden internacional no solo el suceso en sí, sino las acciones emprendidas como reacción a éste. Se evalúan también las diversas facetas en la posición asumida por Estados Unidos desde el momento de la arreme-tida terrorista, evidenciando los cambios en su política exterior así como las implicaciones de estas transformaciones en las agendas exteriores de otros países. Finalmente, el autor sugiere el advenimiento de importantes transformaciones en el papel del estado, la seguridad, el desarrollo económico internacional y el proceso de globalización, a la vez que plantea una oportunidad para que el papel de la comunidad internacional sea más positivo y cambie el actual escenario de odio y miedo que caracteriza a la nueva cruzada contra el terrorismo. Palabras clave: 11 de septiembre/ terrorismo/ Estados Unidos/ sistema internacio-nal.

This article analyzes the terrorist attacks of September 11 in relation to the evolution of the international system. The author discusses the motivations behind the attacks, as well as evaluating their consequences and those of the international acions designed to counteract this threat, for the international system. The distinct postures adopted by the United States in light of the events of September 11, and the implications of shifts in U.S. foreign policy orientations for the foreign policies of other countries are also studied. Finally, the author highlights the onset of significant transformations in the role of the state, concep-tions of security, international economic development and the globalization process, while identifying new opportunities for a more positive role on the part of the international community in modifying current sentiments of polarization and fear that charaderize the global crusade against terrorism. Keywords: September 11/ terrorism/ United States/ international system.

Una de las más interesantes disquisiciones en que la historia se acelera y el movimiento que nos ha legado la evolución de la disci- entra en una etapa de desarrollo vertigino- plina histórica durante el siglo XX es la idea so. Una de estas etapas la vivimos a finales de que el tiempo de la historia transcurre a de la década de los años ochenta con la caí- un ritmo diferente a la secuencia temporal da del muro de Berlín, acontecimiento que que reviste el calendario. Así como hay pe- puso fin a la división del mundo en Este y ríodos en los cuales el tiempo pareciera Oeste, dio término al ordenamiento mun- ralentizarse, encontramos otros momentos dial de la guerra fría, culminó con la desin-

* Profesor titular del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universi-dad Nacional de Colombia y del Departamento de Historia de la Universidad de los Andes.


tegración de una de las dos superpotencias y acabó envolviendo a buena parte del pla-neta en el "tiempo mundial" de la globaliza-ción.

Por lo general, en esos momentos de ace-leración de la historia algunos eventos se convierten en acontecimientos portadores de grandes y profundas significaciones. Es-tos "acontecimientos monstruos", para reto-mar una idea del historiador francés Pierre Nora (1974), se caracterizan por contener en su misma esencia la cualidad de establecer una ruptura entre el "antes" y el "después"; señalan la finalización de un período y traen en sí las semillas de un nuevo orden.

Si la importancia de la caída del muro de Berlín consistió en haber sido ese aconteci-miento monstruo de proyección global que puso fin al "breve siglo XX", al decir de Erick Hobsbawm (1995), y nos proyectó hacia un futuro al situarnos en el movimiento envol-vente de la globalización, conviene pregun-tarnos si el ataque terrorista a las Torres Ge-melas en Nueva York y al edificio del Pentágono constituye un acontecimiento análogo en su significación a lo ocurrido los días 8 y 9 de noviembre de 1989 o si por el contrario, debemos interpretarlo simplemen-te como un hecho más episódico, más locali-zado y frugal, que no precisa ni un "antes" ni un "después".

Pese a que es difícil determinar su alcan-ce porque nos encontramos aún bajo los efec-tos de los esplendores del fenómeno, coinci-dimos con el historiador británico Timothy Garton Ash (2001), cuando sostiene que el ataque terrorista se ubica a medio camino entre ambos tipos de eventos, pero más cer-ca del primero, aun cuando nunca llegue a revestir la carga valorativa que tuvo la caída del muro de Berlín, entre otras, porque, con

el ataque terrorista el "después" no se confi-gura a partir de la carga simbólica que encie-rra el suceso, sino que depende en lo funda-mental de la voluntad y de las opciones políticas que se tracen los actores más influ-yentes del sistema internacional. En este sen-tido, podríamos asemejarlo más al asesinato del archiduque en Sarajevo en 1914, que sir-vió de detonante para la primera guerra mundial, sin que constituyera la explicación de esta conflagración mundial.

MÓVILES Y SIGNIFICADO DE LOS ATAQUES

Con el ánimo de demostrar esta tesis y hacer inteligible el fenómeno, debemos centrarnos en primer lugar en el mismo acontecimien-to y en las lógicas de que se hace portador. Al igual que ocurrió con los ataques a las emba-jadas norteamericanas en Tanzania y Kenia en 1998, este tipo de ataques, suicidas o no, no son reivindicados por nadie, por lo que las motivaciones que impulsan a estas fuer-zas a emprender tales actos quedan cubier-tas por un velo de silencio. De ello podemos extraer una primera conclusión: la acción no comporta el deseo de celebrar ningún tipo de negociación, por lo que no podemos analizarlo dentro de los marcos tradiciona-les de un conflicto entre dos actores conven-cionales. Por eso es menester crear un marco de análisis que nos permita aproximarnos a los móviles que se persiguen con este acto.

Es en este contexto que adquiere toda su validez la pregunta ¿por qué los ataques se dirigieron contra las Torres Gemelas en Nue-va York y el edificio del Pentágono? Sobre el lugar donde se produjeron los atentados, además del hecho de ser el primero el cora-zón de la economía norteamericana y mun-dial y el segundo, el nervio central de la in-teligencia militar, Timothy Garton Ash

El ataque a las torres y el dramático inicio del siglo xxi • 27

(2001b), en otro de sus artículos, se pregunta sobre si los ataques habrían alcanzado el gra-do de solidaridad si hubiesen ocurrido en otros países de Europa, como el que se ha logrado en respuesta a los de Nueva York. "No, claro que no. América es parte de todos nosotros: la música, las películas, la televi-sión. Todo el mundo en Europa o ha estado en Nueva York o quiere ir a Nueva York" (Garton Ash, 2001b). Desde este punto de vista, el lugar donde se produjeron los aten-tados encierra una simbología y se hace por-tador de unos imaginarios que trascienden las fronteras de los Estados Unidos. En ese sentido, se puede sostener que si bien la po-tencia del norte constituía el blanco, tam-bién era un llamado de atención a todo el mundo.

Sobre las razones del ataque, Jeremy Rifkin (2001) nos ofrece una sugestiva res-puesta cuando sostiene que si bien millares son las personas que se han favorecido del crecimiento del comercio mundial, millones son también los que han sufrido "el lado os-curo de la globalización y que consideran las Torres Gemelas como un símbolo del mal. De hecho, la globalización tiene un lado si-niestro, y negarse a reconocerlo y a hacer algo al respecto sólo puede polarizar más aún a la comunidad mundial y dar nuevos ím-petus a los movimientos extremistas" (Rifkin, 2001).

En efecto, la globalización económica ha generado bienestar a sólo una parte de la población de la humanidad ("las 365 perso-nas más ricas del mundo disfrutan de una riqueza colectiva que excede a la renta anual del 40% de la humanidad" (Rifkin, 2001)) mientras que a nivel social ha contribuido a una tajante división entre aquellos que se encuentran insertos en los circuitos globales y los millones que se quedan marginados

("la mitad de la población del mundo está en la economía extraoficial del trueque y la subsistencia" (Rifkin, 2001)). En lo que res-pecta a las comunicaciones, uno de los cam-pos que más ha despertado la admiración de muchos en épocas recientes por los signifi-cativos avances que en este plano se han re-gistrado, no debemos olvidar lo que nos pre-viene el economista cuando escribe que "el 60% de las personas del mundo no ha hecho nunca una sola llamada telefónica". Por úl-timo, en el plano de la cultura, acota que subsisten "segmentos enteros de la humani-dad que sienten que sus historias irrepetibles y los valores que rigen sus comunidades es-tán siendo pisoteados por las empresas globales".

Aunque la globalización, tal como se prac-tica en la actualidad, haya contribuido a crear un contexto idóneo de donde puedan sur-gir manifestaciones de rechazo al orden imperante y que el marginamiento de vastos sectores de la humanidad cree un caldo de cultivo para el estallido de acciones extre-mas, de ello no podemos inferir que la glo-balización constituya la explicación profun-da de este acto terrorista. Simplemente favorece la creación de un ambiente propi-cio del que se nutren ciertas manifestacio-nes de descontento y otorga a algunos un objetivo hacia el cual canalizar su ira.

Si no podemos imputarle al rechazo de la globalización la explicación del acto, en-tonces, ¿qué motivó los ataques? ¿Será en-tonces que la respuesta la podemos encon-trar en el choque de civilizaciones -tesis que desde inicios de la década de los años no-venta popularizó el politólogo Samuel Hun-tington- el enfrentamiento de religiones, o es un rechazo de los desesperados pobres del mundo contra la opulencia del norte?


Nos parece que ninguna de estas tesis puede utilizarse para explicar los hechos ocurridos en Nueva York, aunque pueden contener una parte de la verdad. Muchos medios han podido regocijarse con las des-afortunadas palabras empleadas por el mag-nate de los medios de comunicación y Pri-mer Ministro de Italia, Silvio Berlusconi: "no podemos poner en el mismo plano a todas las civilizaciones. Hay que ser conscientes de nuestra supremacía, de la superioridad de la civilización occidental. Occidente se-guirá occidentalízando e imponiéndose a los pueblos. Ya lo ha conseguido en el mundo comunista y con una parte del mundo islá-mico" (La Repubblica, 2001). Esta afirmación le costó la condena por parte de altos dignatarios de buena parte del planeta, in-cluso de importantes dirigentes del mismo mundo desarrollado. Sin embargo, no esta-ría de más recordar que Berlusconi no ha sido el único que ha esgrimido este tipo de argumentaciones. El mismo presidente George Bush en su discurso ante el Congre-so, que le valió tantos y prolongados aplau-sos, utilizó expresiones como "cruzada", "los que están con nosotros y los que están con-tra nosotros", "hasta la victoria final" y deno-minó la respuesta militar al terrorismo como "Operación justicia infinita", lo que a su ma-nera también rememoraba un choque de ci-vilizaciones. Ello despertó suspicacias en el mundo musulmán y obligó a que las autori-dades norteamericanas tuvieran que cambiar la denominación del operativo por el no menos ambiguo de "libertad duradera".

Nada permite aglutinar bajo un deno-minador común la heterogeneidad de los pueblos de Asia Central y el Medio Oriente, muchos de los cuales se diferencian por sus orígenes étnicos (persas, árabes, etc.), otros y a veces los mismos, por su pertenencia reli-giosa (cristianos, musulmanes de diferentes sectas, etc.), lenguas y singularidades en la evolución histórica1. Además de equivoca-da, una interpretación en estos términos es peligrosa. Hablar de "cruzada", "de lucha del bien contra el mal", "réplica devasta-dora", "están con nosotros, o están con los terroristas" es una retórica peligrosa, "no sólo porque algunas palabras, si manchan para siempre las conciencias, pueden en ciertos casos matar, sino porque también -y allí está la gran victoria de los terroristas-justifican exactamente la imagen que los integristas quieren de las democracias en el mundo" (Nair,2001).

Tampoco podemos inscribir este aconte-cimiento dentro de una perspectiva que pri-vilegie el enfrentamiento entre religiones, porque, entre otros motivos, la mayor parte de los musulmanes ha condenado con sin-ceridad este acto terrorista, lo que de suyo descarta la validez de esta hipótesis; ni tam-poco representa un choque entre los pobres del mundo y el capitalismo mundial, aun-que la exclusión social conduzca frecuente-mente a la desesperación de la que se ali-menta el fanatismo. Como acertadamente escribe Manuel Castells: "es esencial distin-guir esta guerra de la oposición al modelo

1 ¿Qué similitud puede existir entre una Turquía que se inscribe dentro de la tradición del kemalismo -que sostiene que para progresar el país debe aceptar muchos elementos propios de la cultura occidental, incluidos los derechos para las mujeres, el aprendizaje de la ciencia moderna y la separación entre el estado y la religión- y un país como Irán, cuyos gobernantes consideran que se debe regresar al verdadero islam porque los problemas que enfrentan se deben al abandono de la esencia religiosa y la imitación de los "infieles"?


neoliberal que representa el movimiento antiglobalización, porque esa asimilación conduciría a criminalizar dicho movimien-to y a sofocar el gran debate democrático so-bre los contenidos de la globalización que apenas se ha iniciado" (El País, 2001).

Es, sin duda, en el plano político donde encontramos elementos de naturaleza más circunstancial que nos permiten alcanzar una explicación mucho más concreta de las motivaciones de los ataques terroristas, aun-que tampoco en este plano podamos encon-trar una respuesta unívoca. Valga que haga-mos una pequeña disgresión en torno a ciertos elementos históricos y a ciertas parti-cularidades que ha comportado la presen-cia de los Estados Unidos en el Medio Orien-te y Asia Central. Durante la época de la guerra fría, los Estados Unidos y algunos estados musulmanes de la región utilizaron a los grupos musulmanes radicales, llama-dos en ese entonces "freedom fighters", com-batientes por la libertad, como instrumentos en su política de contención del comunis-mo y de lucha contra todo régimen que a éste se le pareciera (los hermanos musulma-nes contra el Egipto de Nasser, el Sarekat-i-islam contra Sukarno en Indonesia y el Jamaati-islam contra Benazir Bhutto en Pakistán) (Ali, 2001). Fue en Afganistán don-de alcanzó mayor paroxismo esta asociación, pues se patrocinó a grupos rebeldes fundamentalistas para que contribuyeran a la lucha contra la presencia soviética en este país (Osama Ben Laden). Una vez que se al-canzaron los objetivos y los soviéticos se re-tiraron de Afganistán, los grupos rebeldes fueron abandonados a su propia suerte. Pero ello no se tradujo en una desmovilización de estos grupos por cuanto vivieron con en-tusiasmo su victoria sobre el comunismo. Por el contrario, durante la década de los años noventa mantuvieron su actividad y alcan-

zaron cierta notoriedad al convertirse en sig-nificativas fuerzas de acción que se utiliza-ron en conflictos tan dispares como Afganistán, Sudán, Bosnia y Kosovo.

La motivación que los impulsaba a inter-venir en ámbitos tan distintos radicaba en que sus acciones no sólo se focalizaban en luchar contra el comunismo. La oposición a la URSS era concebida como un simple en-granaje de una arquitectura mayor que con-sistía en la búsqueda de una simbiosis entre la política, el estado, la comunidad y el is-lam. El fundamento de esta concepción se articula en una lectura doctrinaria y muy ortodoxa del islam, tal como se presenta en la vertiente del wahabismo-yihadismo. Al respecto, Graham E. Fuller (2001) escribe: "el islam actúa en el mundo musulmán como vehículo natural de la política. Al igual que los occidentales consideran las revoluciones francesa y estadounidense como modelos de libertad frente a la tiranía, o la Carta Magna como doctrina básica de buen gobierno, en el mundo musulmán el Corán sirve de fuen-te de justicia, humanidad, buen gobierno y oposición a la corrupción. El islam propor-ciona la ideología tanto a la lucha interna contra el gobierno autoritario laico como a las minorías musulmanas que aspiran a libe-rarse del control frecuentemente estricto de los no musulmanes".

Esta concepción se deriva de una inter-pretación muy ortodoxa de los textos sagra-dos del islam de acuerdo con una tradición que data del siglo XVIII y que fue elaborada en Arabia Saudí por Mohamed Abdul Wahab. Por ello, en Arabia Saudita, donde constituye la religión oficial, se conserva una serie de tradiciones muy fuertes y rígidas, entre las que sobresalen el hecho de que las mujeres deben permanecer cubiertas y no pueden ejercer funciones públicas, el aleo-


hol se encuentra proscrito, los delitos se cas-tigan con latigazos, amputaciones y ejecu-ciones (El País, 2001b). Esta es la concepción del Islam de la cual se hacen voceros Ben Laden y los talibanes en Afganistán. A ella sólo le agregan un ingrediente adicional, el yidahismo, que postula la lucha armada, la "guerra santa", contra todos los regímenes impíos, tanto de Occidente como de algu-nos estados aliados de éste en el mundo musulmán (Roussillon, 2001).

Si para estos grupos la lucha contra el comunismo se inscribió dentro de la línea de una guerra santa contra el "mal", ciertos acontecimientos posteriores contribuyeron a que su centro de atención se desplazara en otras direcciones. En primer lugar, la guerra del golfo introdujo una ruptura entre los estados musulmanes que apoyaron la coali-ción internacional en contra de Irak y estas redes que pregonaban la guerra santa, que se ubicaron en el bando opuesto. El repudio a esta guerra se basó en que se estaba toleran-do una fuerte presencia extranjera en la re-gión, varios de los países de la zona se esta-ban adscribiendo a un plan geoestratégico diseñado en Occidente, se atacaba a un país musulmán y se estaba permitiendo la ocu-pación extranjera, así fuera momentánea, de regiones sagradas para el islam. A ello, con el correr del tiempo se sumó la estricta apli-cación de las resoluciones de la ONU, que ha mantenido un injusto embargo de diez años sobre Irak, mientras que frente a Israel la "comunidad internacional" no ha mos-trado la misma determinación para impo-ner los dictámenes de la ONU.

Ello permite también entender porqué Arabia Saudita se ha convertido en uno de los blancos predilectos de las redes terroris-tas, monarquía cuya animadversión igual-mente convoca. El hecho de que en el terri-

torio de este país se encuentren dos impor-tantes lugares sagrados de los musulmanes, la Meca y Medina, ha conducido a que estos grupos interpreten la permanencia de tro-pas norteamericanas (desde la guerra del golfo se encuentran estacionados siete mil soldados norteamericanos en Arabia Saudita) como una claudicación frente a fuerzas "im-pías". Arabia Saudita simboliza la represen-tación de un régimen despótico, corrupto y fuertemente apoyado desde el "extranjero" que cumple un importante papel de "estabi-lizador" del orden regional que las poten-cias occidentales quieren imponer en el Medio Oriente. Igualmente representa un objetivo estratégico en el diseño político de estas redes terroristas por cuanto es un país donde existe una sólida presencia islámica en sus vertientes más ortodoxas pero que constituye al mismo tiempo la "avanzada" de Occidente en la región. Como señala Tzvetan Todorov, "los instigadores de los atentados del 11 de septiembre tienen la mira puesta más en los países islámicos que en nosotros. Su objetivo es reforzar su dominio sobre Pakistán, sobre Arabia Saudita. Afganistán ya lo consiguieron. Por consi-guiente, estamos ante un proyecto de poder" (El País, 2001c).

En tercer lugar, no se puede pasar por alto el irresuelto proceso palestino-israelí, la política de dos pesos, dos medidas, aplicado al conflicto por la prepotencia israelí, país que durante todos estos años ha contado con el apoyo incondicional de los Estados Uni-dos. No es de extrañar que durante todo este largo conflicto, la posición de los palestinos haya terminado sufriendo una importante evolución: de su anterior defensa a la crea-ción de un estado laico en Palestina se ha transitado a una situación en la cual cada vez se fortalece más la presencia del islamis-mo radical como manifestación de la impo-


tencia de la anterior opción política que se estrelló contra "el muro de Israel y el apoyo cerrado que recibe de Estados Unidos" (Ridao,2001).

En cuarto lugar, el carácter transnacio-nal que han asumido estas redes de terroris-tas islámicos obedece a que tanto los árabes como los musulmanes cada vez se identifi-can menos con los estados naciones diseña-dos en la época poscolonial. Las transforma-ciones a nivel global han erosionado las asociaciones civiles y de alguna manera han descompuesto al estado, órgano que en el Medio Oriente es y ha sido siempre percibi-do como el realizador del bien colectivo (Kamal y Samatar, 1996:188). Esta alineación es lo que explica porqué es difícil encontrar otra región del planeta en la que parte im-portante de la población asuma una actitud contestataria con la globalización como ha ocurrido en el Medio Oriente, aun cuando sólo en ocasiones se pase de las palabras a los hechos. "El islamismo se ha convertido en el refugio después de todos los fracasos, que han desacreditado los regímenes y con ellos el estado que expresaban" (Valli, 2001). Igualmente ello es lo que explica porque es-tas redes terroristas convocan a individuos de diferentes países, para los cuales el debi-litamiento de los referentes identitarios na-cionales y/o estatales son sustituidos por identificaciones de tipo religioso. Es decir, el carácter transnacional de estas redes no es el resultado de la globalización, aun cuando en sus acciones se valgan de los intersticios creados por ésta, sino del desdibujamiento de la institucionalización de la política que en un primer momento fue más nacionalista y política que religiosa, pero que, ante la imposibilidad de alcanzar dichos objetivos y validar estados con perspectivas naciona-les, terminó suplantando el componente político a favor de la identidad religiosa. Es

decir, el auge de los integrismos ha sido el producto de la incapacidad de los países de la región de alcanzar mecanismos que ga-ranticen la legitimidad política. Esta débil legitimidad crea un vacío que permite la amplia expansión de movimientos populis-tas e integristas que intentan resolver los pro-blemas mediante los conflictos y las guerras civiles (Saghiyen, 2001). La opción violenta que estas redes validan se produce en parte por la identificación y entronización de las clases dirigentes árabes y musulmanas con los circuitos globalizantes que abren un bo-quete entre estas y las masas desarraiga-das urbanas y rurales. "Al renunciar a to-mar el poder en la mayor parte de los países musulmanes, el movimiento islamista no tiene, pues, otra elección que entre su auto-destrucción y la violencia. (Touraine, 2001).

En quinto lugar, de lo anterior se puede desprender la tesis de que el auge de los mo-vimientos islamistas ha consistido en recons-truir formas de identidad que permitan ce-rrar la brecha que existe entre modernización y tradición "con base en una nueva versión pura del islamismo que está más allá de la historia, que se enfrente tanto a la cultura-mundo de Occidente como a la comunidad tradicional. No es por lo tanto un retorno religioso, es la generación de un nuevo or-den que rechaza la libertad individual y la ciudadana, en nombre de un neocomu-nitarismo radical y que arranca su legitimi-dad de una construcción religiosa que con-cibe a la modernidad como una blasfemia contra la revelación del islam" (Ottone, 2000:38).

De estas motivaciones que encontramos en los ataques podemos concluir que estos actos tenían dos finalidades precisas. De una parte, sembrar el terror en el adversario y, de


la otra, "suplir la ausencia de todo trabajo de implantación social entre las poblaciones de las que se valen, buscando con la adhesión emotiva la movilización espontánea de las masas" (Kepel, 2001).

En síntesis, una parte sustancial de la po-blación del Medio Oriente se encuentra en una temporalidad que le es propia y por lo tanto parece que está poco interesada y poco dispuesta a ser permeada por las dinámicas sistémicas globales y anhelan con ahínco definir su propio lugar en el mundo. Al res-pecto, un analista hace algunos años, escri-bía: "El nivel regional no es más fácil de de-finir en sí o en su relación con el centro del sistema en formación; las diferentes regio-nes del mundo no viven ni en el mismo tiem-po, ni con la misma intensidad, ni con la misma certeza, la actual mutación del siste-ma global" (Salame, 1992:6). Complicado es, por lo tanto, sintetizar las motivaciones que pueden esconder estos ataques. Generalizan-do puede sostenerse que existen factores de índole local-regional (fragilidad de los esta-dos, volatilidad de los referentes políticos de construcción de comunidad, divorcio en-tre élites y masas populares, debilitamiento de los cauces institucionales de representa-ción y acción política, marginamiento y empobrecimiento de vastos sectores socia-les), regional-internacional (errática políti-ca norteamericana en el Medio Oriente, uti-lización instrumental de algunos estados por parte de Occidente, prolongadas situacio-nes de conflictividad) y regional-global (di-sonancia entre la temporalidad regional y la mundial, frágil inserción en los circuitos globales en tanto que el petróleo constituye el principal, por no decir único, eslabona-miento). De todo esto se puede extraer una segunda conclusión: la respuesta a los ata-ques terroristas no puede simplificarse en una demonización de quienes perpetraron,

inspiraron o instigaron estos ataques. La res-puesta, más allá de las retaliaciones inme-diatas, debe comportar una visión de con-junto que busque dar explicación a estos problemas, porque sólo ello podrá servir para prevenir la repetición de situaciones análo-gas en el futuro inmediato o lejano.

LAS CONSECUENCIAS INMEDIATAS DE LOS ACTOS TERRORISTAS

Como señalábamos con anterioridad, este ataque a las torres por sí solo no da lugar a un "acontecimiento monstruo" global como fue la caída del Muro de Berlín en el sentido de que aquel en su esencia contenía las se-millas del ordenamiento del mundo en tor-no a lo que se ha denominado la globaliza-ción y la democracia de mercado. Por el contrario, el ataque a las torres se convertirá en constructor de futuro sólo en la medida en que existan actores que entren a reconfigurar el orden mundial y a resolver de raíz los motivos que impulsaron a secto-res de terroristas transnacionales a empren-der esta masacre. Para poder precisar la cali-dad de la respuesta debemos ante todo determinar cuáles han sido las consecuen-cias inmediatas que tuvo el ataque a las To-rres Gemelas.

Un primer efecto inmediato de este ata-que, imposible de medir pero que se con-vierte en una variable con la cual debemos contar, probablemente consistirá en el ejem-plo demostración que puede despertar en este y otros grupos terroristas. Algunas ex-periencias históricas previas ya nos habían demostrado la importancia que tenía recu-rrir a acciones terroristas. Después de los lar-gos años en los cuales los kosovares empren-dieron una resistencia pasiva para obtener legítimos derechos frente a la arrogante


Serbia, sus estrategias no despertaron el in-terés ni de los políticos europeos ni de los medios de comunicación internacionales. Pero cuando el Ejército de Liberación de Kosovo decidió optar por la estrategia terro-rista, fue cuando Europa Occidental empe-zó a preocuparse por el conflicto y terminó defendiendo su causa (Garton Ash, 2000). Algo similar ha ocurrido con el ataque a las torres. Sin que ello pueda utilizarse como justificación de tan atroz acto, la atención se ha concentrado a tal punto en la región del Oriente Próximo que las posibilidades de resolver las diferentes tensiones que existen en la zona han aumentado de manera exponencial. (Es interesante recordar la tar-día declaración del gobierno norteamerica-no de apoyar la creación de un estado palestino, con lo cual sin duda se ha busca-do ganar el apoyo de los árabes en la cruza-da militar contra Afganistán). Pero, el "éxi-to" alcanzado por este acto terrorista ¿no motivará a otros grupos de esta red, o sim-plemente a otros grupos, a intentar emular y repetir este tipo de acciones, sobre todo si la respuesta de Estados Unidos se adapta a sus propósitos? Es ahí por donde podemos su-poner que el terrorismo ha ingresado con gran fuerza en la agenda y en la vida política internacional.

Que el terrorismo internacional se con-vierta en una nueva y poderosa arma políti-ca, en ningún caso lo legitima. Desde todo punto de vista el terrorismo constituye un error monumental. Un ataque como el per-petrado al pueblo norteamericano con el derribo de las Torres Gemelas seguramente puede producir resultados opuestos a los es-perados por los promotores de dichos ata-ques. Hace más difícil que la opinión públi-ca de los países que sienten como suya esta amenaza puedan presionar a sus respecti-vos gobiernos sobre la necesidad de favore-

cer profundas transformaciones en el siste-ma internacional. Valga la pena recordar que una fuerza decisiva que impulsó al gobier-no norteamericano a retirar las tropas esta-dounidenses de Vietnam fue la presión de vastos sectores de la sociedad norteamerica-na que se movilizaron en contra de las velei-dades intervencionistas del gobierno. Por el contrario, en el caso de las Torres Gemelas encontramos que se ha producido la situa-ción contraria. De ser un gobierno frágil y poco popular, el de Bush cuenta en la actua-lidad con un elevado respaldo para llevar a cabo la represalia y seguramente no habrá grupo social o político que esté dispuesto a impedir la transferencia de fondos al sector militar, incluso si ello termina debilitando aún más la ya de por sí frágil área social. Como escribe Vincenc Navarro (2001), "las mayores víctimas del terrorismo serán, pues, las propias clases populares de Estados Uni-dos y los mayores beneficiarios serán los grandes grupos militares e industriales in-fluyentes en el gobierno del presidente Bush, que estimularán las tensiones internaciona-les que refuerzan a su vez, a las derechas de la mayoría de países del norte". Es decir, con el ataque los únicos sectores que finalmente terminan beneficiándose son precisamente aquellos que los terroristas pretendían demonizar. Los perdedores somos todos los demás, incluidos los fanáticos musulmanes que han quedado privados de algunos de sus anteriores bastiones de apoyo.

El mismo Jeremy Rifkin (2001), que citá-bamos con anterioridad, nos previene sobre lo que podría ser una segunda consecuen-cia del ataque: el establecimiento de un esta-do policíaco. "A raíz de los ataques terroris-tas contra Estados Unidos, corremos el riesgo de perder la inocencia que nos ha hecho tan abiertos y acogedores con los extranjeros, (...) ya estamos empezando a desconfiar de los


extranjeros. Nuestro miedo creciente a los enemigos desconocidos que están entre no-sotros podría alimentar el tipo de paranoia de moda contra los grupos religiosos, étnicos y raciales que socavaría para siempre el espí-ritu de apertura que es el sello del modo de vida estadounidense y la clave de nuestra grandeza. En nuestro deseo desesperado de seguridad personal y colectiva podríamos renunciar a nuestras más preciadas liberta-des civiles y acabar en un estado policial. Si esto sucediera, entonces los terroristas res-ponsables de los ataques a las Torres Geme-las y el Pentágono habrán conseguido una victoria mucho mayor, al haber mutilado el peculiar espíritu estadounidense".

Esto no es simplemente una posible evo-lución de las que nos previene el célebre eco-nomista. El fiscal general de los Estados Uni-dos, John Ashcroft, solicitó al Congreso norteamericano la aprobación de un conjun-to de medidas antiterroristas entre las que se encuentran la posibilidad de practicar de-tenciones en casos excepcionales por tiem-po indefinido, que la policía pueda realizar registros no autorizados expresamente por el juez y que la cobertura del delito de terro-rismo se extienda hasta el punto de que sea posible condenar a una persona por mera "asociación", aunque no le sea probada nin-guna actividad terrorista concreta. (El País, 2001 d). Si bien el Congreso de los Estados Unidos ha mostrado sus reticencias a apro-bar este tipo de medidas, la mera presenta-ción de este plan, así como la declaración del gobierno británico de endurecer las con-diciones de asilo y suspender en parte la Convención Europea de Derechos Huma-nos que hace poco había suscrito el gobier-no británico, argumenta a favor de la even-tual evolución de los sistemas de seguridad internos en muchos países desarrollados. Las empresas de la "nueva economía" han com-

prendido claramente esta situación y están desarrollando a pasos agigantados nuevos componentes de seguridad que permitan hacer frente a estas inciertas situaciones de inseguridad que puede generar el terroris-mo. No debemos extrañarnos si esta rama de la economía se vuelve una de las más diná-micas. O sea, la derechización en la resolu-ción de los asuntos internacionales segura-mente irá acompañada probablemente de una derechización en el manejo de las polí-ticas domésticas.

En tercer lugar, los ataques del 11 de sep-tiembre demostraron que cualquier socie-dad, incluida la más desarrollada, es vulne-rable a este tipo de acciones. De esto se pueden desprender dos lecturas inmedia-tas: de una parte, el escudo antimisiles que con tanto celo habían defendido los "halco-nes" de la administración Bush ha quedado hecho trizas, porque el programa siempre partía del supuesto de que el ataque proven-dría del exterior, pero nunca desde el mismo espacio aéreo norteamericano. "Hasta el bru-tal despertar del martes, la administración de Bush estaba convencida de que la seguri-dad norteamericana exigía un enorme au-mento del presupuesto de defensa (40 mil millones más de dólares), y dedicar la mayor parte de ese presupuesto, primero a la crea-ción de un sistema de defensa contra misiles nucleares y, segundo, el desarrollo de la ca-pacidad militar estadounidense en el espa-cio. El ataque producido esta semana, de la teología contra tecnología y sin ningún es-tado a la vista, demuestra hasta que punto se equivocaba Bush al pensar que puede alcan-zar la invulnerabilidad de Superman" (Carlin, "El fin de una era, El País, s/f.).

De la otra, ya existen serios indicios de un notable incremento del gasto en defensa por parte del gobierno norteamericano. Pero


lo más importante no será tanto la cuantía destinada a la defensa como la reorientación que le imprimirá a los ejes sobre los cuales se fundamenta la política exterior norteameri-cana. Desde 1992, Bill Clinton se había pro-puesto unir a las naciones del mundo por medio de una red de interdependencia eco-nómica, lo que se tradujo en un relativo des-plazamiento de las élites militares. Tras el ata-que seguramente se va a asistir a un vuelco en esta relación otorgándole mayor campo de maniobra al aparato militar porque ahora el gobierno Bush encontró los medios que le sirven de pretexto para retonificar la con-cepción realista de la cual se hace portador por encima de la visión y la práctica interdependentista heredada del gobierno de Clinton (Clemons, 2001). Los medios no han escapado a esta tendencia. Es muy sin-tomático el hecho de que si hasta no hace mucho los espacios de opinión de gran au-diencia estaban en manos de economistas, hoy por hoy, su lugar ha comenzado a ser ocupado por personas vinculadas a los apa-ratos militar y de seguridad. Igualmente es ilustrativo el hecho de que si tras la apertura de la bolsa de Nueva York las acciones de la mayoría de las grandes empresas cayeron en picada, incluidas las de la "nueva economía", un repunte muy significativo presentó la cotización de acciones de las industrias que suministran pertrechos militares. De ahí que probablemente ingresemos a una era en la cual se establecerán correspondencias ma-yores entre los componentes internos y ex-ternos de la seguridad militar.

Ahora bien, vale la pena destacar que un mayor presupuesto y la centralidad del com-ponente militar de por sí no garantiza que Estados Unidos vaya a estar mejor prepara-do para resolver los problemas a que deberá hacer frente. De una parte, porque los países desarrollados dejaron de tener el monopo-

lio de la destrucción masiva. De la otra, por-que los nuevos desafíos mundiales ya no tie-nen lugar a partir de un esquema tradicio-nal de conflictos entre estados, concepción que sigue siendo la predominante entre los estrategas del Pentágono. Más bien, el mun-do está evolucionando hacia un esquema de conflictos asimétricos (Bishara, 2001) para los cuales la pesada maquinaria militar norte-americana se encuentra mal adaptada. Es decir, mayor presupuesto en defensa no cons-tituye garantía de que se pueda prever y re-solver el tema de la seguridad a no ser que la seguridad se conciba como un mecanismo único que integre la dimensión interna y la internacional. Pero como bien ha quedado demostrado tras el ataque a las torres, estos conflictos asimétricos, que poco tienen que ver con la guerra convencional, no prevén alcanzar una victoria militar; su objetivo principal consiste en sembrar un clima de terror. Es una nueva forma de violencia por-que es dispersa y no se encuentra mediatiza-da directamente por un estado. El arma de destrucción probablemente más utilizada no será el armamento nuclear, sino las armas bio-lógicas, la llamada "bomba nuclear de los pobres", que tiene un bajo costo y es fácil de construir dados los avances registrados por la ingeniería genética. Parece que las élites dirigentes de los países centrales, con el go-bierno norteamericano a la cabeza, no han comprendido a cabalidad que se está ante algo totalmente nuevo. Por ello se han em-peñado en encontrar un blanco que cohesione (Ben Laden, Afganistán), incluso con anterioridad a que se tuviese claridad de su participación.

En cuarto lugar, si luego del fin de la guerra fría se había incrementado el senti-miento de los norteamericanos "de ser un pueblo escogido que habita una tierra pro-metida", el 11 de septiembre demostró que


no existe lugar en la tierra, por rico y pode-roso que sea, que pueda soñar seguir vivien-do en una torre de cristal. Si la inseguridad en sus diferentes manifestaciones era una realidad cotidiana de muchas regiones periféricas ahora se ha instalado en el cora-zón del mundo. Ha demostrado que la in-terdependencia no es sólo una cualidad de la economía, sino también de la política y de los imaginarios.

En quinto lugar, uno de los ámbitos don-de se percibirán con más fuerza las conse-cuencias de los ataques terroristas será en el campo de la política exterior. De modo in-mediato, porque los anteriores y urgentes temas de la agenda han pasado a segundo plano, lo que denota un esfuerzo por cam-biar los centros de atención de la política exterior de Estados Unidos y de varios esta-dos europeos. Así, por ejemplo, después de que se proclamara en varias oportunidades que para la nueva administración norteame-ricana no había asunto más importante que las relaciones con México en este instante el Reino Unido es considerado el "amigo más sincero".

Pero lo más durable en este plano segu-ramente será el hecho de que los ataques te-rroristas le darán un norte al accionar políti-co de los Estados Unidos en el mundo. Recordemos que el término "cruzada" ya antes se había empleado contra el comunis-mo, guerra que también se definía en térmi-nos del bien contra el mal. No eran meras palabras cuando el director del Instituto de Estudios de Estados Unidos, adjunto a la Academia de Ciencias de la URSS, Georgui Arbátov, declaraba en plena época gorba-choviana: "¡les vamos a hacer una cosa te-rrible. Los vamos a privar de la imagen del

enemigo!". Desde entonces, la política exte-rior norteamericana careció de una estrate-gia que le asignara sentido a su accionar en el mundo y orientara su actuación a nivel internacional. Durante el mandato de Bush padre se propuso favorecer la instauración de un nuevo orden mundial, pero sus accio-nes, así como las de su sucesor en la Casa Blanca, distaron enormemente de esa finali-dad. "Milagrosamente", escribe Ignacio Ramonet (2001), "los atentados del 11 de sep-tiembre le restituyen un elemento estratégi-co mayor, del cual los había privado la Unión Soviética durante diez años: un adversario. ¡Por fin!".

En sexto lugar, la economía resintió du-ramente los ataques con importantes caídas registradas en las principales bolsas inclui-da la de Nueva York. No tanto por las des-trucciones ocasionada por el acto terrorista, que de acuerdo con estimaciones de Paul Krugman (2001) en ningún caso pueden ser superiores al 0,1% de la riqueza de los Esta-dos Unidos, como por los efectos que tiene la implantación de una economía de guerra que sin duda tendrá consecuencias mayo-res: "Un gobierno que insistía en que los ciu-dadanos debían hacerse cargo de sí mismos ha demostrado de pronto su lado más com-pasivo: hacia sectores empresariales, como las líneas aéreas y compañías de seguros, amenazadas por las consecuencias del ata-que. Un descenso del dólar no sería mal re-cibido por una gran parte de la industria estadounidense, después de que un dólar fuerte les permitiera invertir a bajo precio en gran parte del mundo" (Birnbaum, 2001). Un mes después de los atentados se han rea-lizado ayudas directas e indirectas prove-nientes de fondos federales que ascienden a los 115 mil millones de dólares.


ALGUNAS CONSECUENCIAS DE LA REACCIÓN DEL GOBIERNO NORTEAMERICANO

Desde el ataque del día 11, la actitud del go-bierno norteamericano ha pasado por tres etapas. En un primer momento, existió la presión por parte de los sectores más duros en el gobierno de que debía producirse una respuesta rápida e inmediata contra los even-tuales terroristas. La reacción del "ojo por ojo, diente por diente", se asemejaba al com-portamiento israelí o al vaquero del Oeste, que cada vez que se siente asediado, respon-de con reacciones instintivas e inmediatas. Pero el hecho de que en esos primeros mo-mentos no existiese un enemigo claramente identificado, obligaba a contener la ira, por-que se desconocía el blanco.

En un segundo momento, se invocó el capítulo V del Tratado del Atlántico Norte que prevé que el ataque contra un miembro de la alianza representa un ataque a todos los miembros de la organización. Esta nueva postura obligaba a la prudencia ya que pre-veía una coordinación, ubicaba la negocia-ción diplomática por encima de la vendetta unilateral, pero no estaba exenta de graves problemas. El principal era que una reac-ción en estos términos se asemejaba a un ata-que de Occidente contra el mundo, lo que hubiese validado la peligrosa tesis del cho-que de civilizaciones, y hubiera podido traducirse en un distanciamiento de algu-nos estados musulmanes, el apoyo clandes-tino a redes terroristas y un rechazo a la sem-piterna arrogancia de Occidente.

Para aislar a los terroristas no sólo se ne-cesitaba el concurso de Occidente, sino tam-bién el apoyo de los países árabes y musul-manes en particular y de la comunidad mundial en general. Por ello se requirió como

algo perentorio el aval de la ONU. El sábado 29 de septiembre, no sin antes tener que can-celar una parte de la deuda que Estados Uni-dos arrastraba desde hace años con la ONU (600 millones de dólares), el Consejo de Se-guridad, invocando el capítulo 7 de la Carta de las Naciones Unidas, que le da al acuerdo un carácter imperativo y lo convierte en un elemento de derecho internacional, aprobó una resolución que obliga a los 189 países miembros de la organización a luchar con-tra el terrorismo, congelar sus medios de fi-nanciación y negarle cualquier tipo de apo-yo político y diplomático. El escenario creado con el aval logrado en la ONU indu-ce a grandes reacomodos en la vida interna-cional: de una parte, convierte el tema de la lucha contra el terrorismo en un asunto mundial y lo ubica en un lugar elevado de la agenda internacional. De la otra, genera unos consensos necesarios que conducen a grandes transformaciones geopolíticas.

De esta actitud cautelosa y firme del go-bierno norteamericano se desprenden gran-des e importantes derivados. Washington ha comprendido que no puede seguir actuan-do unilateralmente, tiene que abandonar su tradicional autismo y asumir una posición más consensuada en relación al complejo escenario mundial, lo que se traducirá, si la comunidad internacional lo acompaña, en un cambio en su modo de operar en la vida y en la dinámica internacional. Si el aban-dono del tratado de Kyoto, el rechazo del protocolo de verificación del tratado que prohíbe las armas biológicas (qué paradoja, esto es ahora lo más temido), la renuncia a entrar en la negociación sobre el tráfico de armas de pequeño calibre, el desistimiento de ratificar la convención que crea una corte criminal internacional, la intensión procla-mada de apartarse del tratado anti misiles entre Washington y Moscú y el abandono


de la Conferencia de la ONU sobre el racis-mo habían sido claras demostraciones de la voluntad unilateralista en que se había em-peñado el nuevo gobierno de Washington, ahora, en condiciones en que parece primar la voluntad diplomática y negociadora, es previsible para un futuro próximo una acti-tud mucho más constructiva por parte de la administración Bush en torno a muchos te-mas de la agenda internacional. La buena noticia es otra idea que surge de las cenizas de la tragedia, "ojalá, que ahora quede más claro para todos que ni siquiera el país más poderoso puede andar solo por el mundo. Muchos de los instintos unilateralistas tan evidentes al principio de la administración Bush afortunadamente se atemperarán aho-ra que la lucha contra el terrorismo requiere la cercana cooperación de otros países" (Naim,2001).

Los cambios a nivel geopolítico serán consecuencias no menores. De una parte, las guerras contra el terrorismo y todo lo que pueda parecérsele han encontrado nuevos fundamentos de legitimidad. El gobierno ruso comprendió rápidamente la situación y ha utilizado todos los escenarios posibles para presentar la guerra que actualmente li-bra contra la separatista república chechena como una guerra contra el terrorismo. "La mano de quienes ponen las bombas en Nue-va York y Washington es la misma que la de los atentados en Moscú. Los rebeldes chechenos son fundamentalistas con méto-dos terroristas", aseveró hace algunos días el Jefe de Estado ruso (El País, 2001e). Hoy por hoy, no sólo está legitimada la guerra contra Chechenia, sino que también Occidente ten-derá a hacer la vista gorda ante los abusos y violaciones de los derechos humanos que se presenten en este conflicto. Otro foco de ten-sión que puede tener un desenlace inespe-rado es el palestino-israelí. La necesidad que

tiene Estados Unidos de contar con el apoyo de los países árabes y musulmanes puede convertirse en un acelerador que presione a las fuerzas y particularmente a los israelíes para que pongan fin al conflicto y despejen el camino para una salida negociada.

Se está asistiendo igualmente a un im-portante cambio geopolítico en el Medio Oriente. Si durante la guerra fría presencia-mos una "bipolaridad" que, con la sola ex-cepción de la revolución iraní de 1979, se enmarcaba dentro de los parámetros de la oposición Este-Oeste; en la década de los años noventa se asistió a otra forma de "bipolaridad" a nivel regional que se estructuraba a partir de la actitud que se asu-mía frente a los Estados Unidos dividiendo a la región en países pro y anti norteameri-canos, ahora se está evolucionado hacia el despliegue de una amplia tonalidad de gri-ses dentro de este segundo marco de bipolaridad, con países más conciliadores (Siria), tibios aliados (Egipto) y "adversarios amistosos" como Sudán (Le Monde, 2001) e incluso Irán que ha declarado su intención de apoyar a Estados Unidos en la lucha con-tra el terrorismo, siempre que esta acción se realice bajo el amparo de la ONU (El País, 2001Í).

Igualmente, se asiste a importantes trans-formaciones en la actitud de los países occi-dentales y principalmente de los Estados Unidos frente a los que hasta no hace mu-cho se consideraban países problemas. El le-vantamiento de las sanciones económicas que pesaban sobre la India y Pakistán, el res-paldo a Rusia en el conflicto que libra con Chechenia, la actitud más benevolente fren-te a Uzbekistán, antigua república soviética que ha encarcelado a millares de musulma-nes, el afianzamiento de la cooperación en-tre Estados Unidos y China, incluido el com-


ponente militar y la suscripción en tiempo récord del acuerdo bilateral con Jordania son una buena ilustración de ello.

Pero en esto también hay un reverso de la medalla. No sólo Estados Unidos tiene in-terés en operativizar estas rectificaciones con el propósito de fortalecer su alianza anti-te-rrorista, sino que todos estos países intentan también sacar tajada de la alianza. China, probablemente el próximo mayor importa-dor mundial de petróleo del mundo, no tie-ne ningún interés en que toda esta zona rica en hidrocarburos quede bajo el directo con-trol de los Estados Unidos, sobre todo por-que además de la tradicional presencia de la potencia del norte en el Medio Oriente, a partir de los ataques contra Afganistán am-plía su radio de acción e influencia a Asia Central, incluida una parte de la anterior Unión Soviética. De ahí que China se haya unido a la alianza y colabore con Estados Unidos para participar en los rediseños geopolíticos que se puedan presentar en la región una vez "finalice" el conflicto.

Rusia, que tras las creación de la Comu-nidad Euro-asiática ha intentado poner nue-vamente a varios de los estados surgidos de las cenizas de la URSS bajo su influencia, igualmente ha operativizado un importante cambio de actitud. De haber sido un tradi-cional país "contestatario" tanto durante la época de la Unión Soviética como en los años del largo mandato de Boris Yeltsin, ahora se ha convertido en un país "colaboracionista" y ha pasado a favorecer la alianza con Esta-dos Unidos para aumentar su presencia e influencia en la región (incluso se ha com-prometido a suministrar armas a la rebelde Alianza del Norte que combate al régimen de los talibanes). Nada de extraño que una vez "finalice" el conflicto de modo implícito se le asigne o intente asumir la función de

"gendarme regional" (sobre todo en el Asia Central ex soviético) para evitar la prolifera-ción de redes terroristas musulmanas. Tanto para China como para Rusia esto constituye un tema de primer orden, tal como lo testi-monia el acuerdo de Shanghai suscrito en-tre estos dos países junto con Uzbekistán, Kazajstán y Kirguistán para resolver los pro-blemas de Asia Central.

Pakistán, tradicional aliado de los Esta-dos Unidos, se encuentra en una delicada situación, porque a la tensa frontera que lo separa de India, país al que le disputa la re-gión de Cachemira, la evolución de los acon-tecimientos puede deparar que en su fronte-ra con Afganistán surja un nuevo foco de tensión, esta vez en su flanco Oeste. Irán, gran y prudente potencia regional, tendría mu-cho que ganar con un debilitamiento de los talibanes porque entre las fuerzas opositoras a estos se encuentran importantes aliados suyos. Puede ser que su radio de influencia aumente sensiblemente, lo que de suyo no será del agrado de los norteamericanos que consideran a Irán como uno de sus princi-pales "enemigos" en el mundo. Otros cam-bios imprevisibles que pueden presentarse, sobre todo si el conflicto se prolonga o ter-mina afectando a otros países, se refieren a la profundización del debilitamiento de algu-nos estados de la región que pueden encon-trarse en serias dificultades para contener un aumento del malestar social anti norteame-ricano, tal como lo testimonian las grandes movilizaciones que han sacudido a Egipto, Pakistán e Indonesia.

También es probable esperar cambios de gran envergadura en el mismo continente europeo. Probablemente se fortalecerá el papel de Gran Bretaña como puente entre Europa y EE.UU; Rusia está presionando para ser aceptada como miembro de pleno


derecho en Occidente y en Europa (Rusia se ha comprometido a proveer hidrocarburos a Europa en caso de que surjan problemas de suministro y el canciller alemán, G. Schroeder, dejó abierta la posibilidad de que su gobierno se convierta en abanderado para el ingreso de Rusia a la OTAN) (El País, 2001g); la OTAN ha demostrado que sigue siendo una institución necesaria para las naciones más desarrolladas; probablemente la ampliación de la Unión Europea (UE) su-fra algunos tropiezos en razón de la impor-tancia que están adquiriendo los temas de seguridad, aspecto que deja a algunos can-didatos a ingresar en posición de debilidad; los Balcanes se convertirán en una preocu-pación exclusivamente europea; por último, la política exterior y de seguridad común de la UE probablemente dejará de pensarse como un eventual contrapeso o alternativa a la política norteamericana, para constituirse en un complemento de las acciones conjun-tas (Garton Ash, 2001c).

Por último, el hecho de que el núcleo cen-tral de la alianza antiterrorista esté constitui-do por la OTAN implica un fortalecimiento del eje atlántico en detrimento del pacífico. Después de finalizada la guerra fría, fueron innumerables las declaraciones de las auto-ridades norteamericanas que precisaban que las relaciones con los países del sudeste asiá-tico se convertirían en la principal priori-dad de la política exterior de Washington. Estas declaraciones, aunadas al crecimiento de los intercambios entre las dos orillas del pacífico, generaron un gran desconcierto en los países de la Unión Europea que respon-dieron con su propuesta de Alianza Atlánti-ca para intentar conservar sus estrechos vín-culos con los Estados Unidos. En las actuales circunstancias, la solidez de la reciente alian-za creada entre este último y la mayor parte de los países europeos a través de la OTAN,

y el apoyo brindado por la Unión Europea al gobierno norteamericano en su lucha anti terrorista, le han devuelto la centralidad al eje atlántico en los aspectos político, militar y de seguridad nacional, regional e inter-nacional y dada la imbricación que existe entre economía y política, esta centralidad también se expresará en el plano económi-co. El siglo XXI no será del pacífico, sino del atlántico.

EVENTUALES CONSECUENCIAS A MEDIANO Y LARGO PLAZO

Si bien no es nada fácil predecir cuáles po-drán ser las evoluciones futuras, las dinámi-ca de las cosas nos permiten suponer algu-nas transformaciones probables y otras deseadas. Entre las primeras, tenemos ante todo las siguientes: los atentados han agudizado y profundizado la recesión nor-teamericana. La gravedad de esta situación radica en que nunca, desde la gran depre-sión de finales de la década de los años vein-te del siglo XX, se había presentado una sincronización recesiva entre las distintas regiones del planeta. "Considerando que el máximo nivel de sincronía recesiva del ciclo es 100, es de 90 frente a 50 en 1975,60 en 1982 y 65 en 1991. En este último año, la desaceleración norteamericana se ha ido tras-ladando por la mayor apertura de los merca-dos. Conviene recordar que las importacio-nes de Estados Unidos representan hoy el 6% del PIB mundial, el doble que en 1991"(de la Dehesa, 2001).

A diferencia de la crisis financiera asiáti-ca que golpeó a un conjunto de países de elevada significación económica a nivel in-ternacional, esa turbulencia no se convirtió en una crisis de dimensión mundial, por-que en ese entonces la economía de Estados


Unidos y en menor medida la europea, se encontraban en una fase de crecimiento. Hoy por hoy, la gravedad de la situación se manifiesta en que ninguna otra zona del pla-neta se encuentra en condiciones de con-vertirse en una locomotora que jalone el con-junto de la economía mundial y permita amortiguar el impacto de la recesión norte-americana. Después de los atentados en los diferentes confines del planeta se ha empe-zado a pronosticar el crecimiento a la baja. En esto es particularmente inquietante la si-tuación latinoamericana que tendrá que es-perar a ver cómo Argentina, el país en este momento más débil de la región, logra ca-pear el temporal que se le avecina, cuando tenga que cancelar los intereses de su deuda externa que supera los US$ 150 mil millones. En el caso norteamericano, los consumido-res que eran la fuerza que había posibilitado el elevado crecimiento en los años anterio-res y en los cuales se depositaba la confianza para mantener esa tendencia (el gasto de con-sumo supone casi las dos terceras partes de la economía norteamericana) se encuentran en una situación de total escepticismo fren-te a la marcha de la economía.

Pero si bien la primera consecuencia eco-nómica de los ataques terroristas fue que con-tribuyeron a agudizar la recesión, el impac-to mayor no se manifestará en este plano. El problema de fondo consiste en que para sa-car la economía norteamericana de la rece-sión y devolver la confianza a los inversio-nistas y consumidores se requiere una activa participación del estado, el cual a través del gasto público ponga en marcha la máquina económica estadounidense. Esta será sin duda una de las consecuencias más durade-ras, y con ello podemos suponer que la eta-pa neoliberal de la globalización económica empezará a quedar irremediablemente atrás. Esta aseveración la basamos además en el

hecho de que en la medida en que los temas de seguridad adquieran mayor importancia y se conviertan en un referente obligado en la actuación nacional e internacional de to-dos los países, pero sobe todo de los más de-sarrollados, asistiremos a un escenario en el cual el estado comenzará a sustituir a la eco-nomía de mercado. Como escribe Scalfari (2001), "La guerra frontal contra el terroris-mo, tiene necesidad de más estado. No se trata de una oscilación de tipo ideológico, es decir como diría un veterano marxista de un fenómeno superestructural; se trata por el contrario de un cambio estructural. Dotado de una fuerza proporcional a su necesidad. La guerra total al terrorismo se combate au-mentando al máximo nivel posible la segu-ridad interna e internacional. Si el fin de ambas partes contendientes es la mayor o menor seguridad, es evidente que el funcio-namiento del libre mercado y sobre todo del libre mercado global quedará profundamen-te herido".

En el plano de lo deseable, quizás pre-senciemos también otro tipo de evoluciones. Seguramente en un primer momento vamos a asistir a un fortalecimiento del papel de los Estados Unidos en el mundo, pero las con-secuencias del ataque permiten suponer que el tiempo del unilateralismo puede quedar irremediablemente atrás. Porque como escri-be David Held, "Ya no vivimos, si es que alguna vez fue así, en un mundo de comu-nidades nacionales discretas que tienen el poder y la capacidad exclusiva para deter-minar el destino de quienes en ellas habitan. Por el contrario, vivimos en un mundo de comunidades de destino superpuestas. Una respuesta defensible, justificable y sosteni-ble al 11 de septiembre debe ser acorde con nuestros principios básicos y con las aspira-ciones de seguridad de la sociedad interna-cional, con el derecho y con la administra-


don imparcial de la justicia, aspiraciones dolorosamente formuladas después del Ho-locausto y la Segunda Guerra Mundial. Si los medios desplegados para luchar contra el terrorismo contradijesen estos principios, puede que satisfagan la emoción del mo-mento, pero nuestra mutua vulnerabilidad se verá acentuada. Nos alejaremos todavía más de un orden mundial más justo y segu-ro. Esto podría fácilmente suponer el au-mento de la intolerancia respecto a todos los intentos de protestar y de cambiar las cir-cunstancias políticas, aunque respeten la ley y tengan una orientación pacífica. Sin una paz justa en Oriente Próximo y sin un inten-to de anclar la globalización en unos princi-pios significativos de justicia social no pue-de haber una solución duradera al tipo de crímenes que acabamos de ver" (Held, 2001).

Igualmente, independiente de su desen-lace, la comunidad mundial, no la de esta-do, sino la de individuos de todo el planeta encuentra un terreno abonado para propi-ciar el desarrollo de un planteamiento alter-nativo que "contrarrestre la estrategia del odio y el miedo con otra para ganarse los corazones y las mentes. Lo que se necesita es un movimiento a favor de la justicia y legitimidades globales, no estadounidenses, cuyo objetivo sea establecer el sistema de derecho en lugar de la guerra y promover el entendimiento entre comunidades en lugar del terror" (Held y Kaldor, 2001). Si tienen lugar escenarios similares a los que hemos presentado y el mundo acompaña a Estados Unidos a asumir la interdependencia políti-ca global probablemente podamos al cabo del tiempo corroborar que con el ataque a las torres se inició una nueva era. Bienveni-dos al siglo XXI.

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ESTADO, ÉLITES Y CONTRAINSURGENCIA: UNA COMPARACIÓN PRELIMINAR ENTRE COLOMBIA Y PERÚ

Philip Mauceri1

En este trabajo, el autor compara la violencia insurgente en Colombia y Perú. Partiendo de un elemento común, la debilidad estatal, contrasta las diferentes es-trategias implementadas para contrarrestar a los movimientos armados. El análisis conceptual de las características del estado en los casos estudiados, evidencia según el autor, cómo la diferencia existente entre la configuración de élites socioeconómi-cas y su relación con el estado en cada país es lo que explica las desigualdades entre los modelos anti-insurgentes de "privatización" socio-céntrico (adoptado en Co-lombia) y "autoritario" estado-céntrico (propio del Perú). El estudio comparativo entre estas estrategias demuestra que ambas representaron enormes costos para las sociedades de sus países y no estuvieron acompañadas por cambios en las estructuras políticas que aseguraran la estabilidad y el mantenimiento de las garan-tías democráticas. Palabras clave: política comparada / Colombia / Perú / estado / estrategia contrain-surgente.

In this article the author compares insurgency violence in Colombia and Perú. Having identified a shared trait, state weakness, the distinct strategies employed in the two coun-tries to combat armed movements are evaluated. Based upon a conceptual analysis of the characteristics of the state in both cases, the author argües that the difference between the configuration of socio-economic élites and their relationship wiih the state in each country explains the distinctions between the counterinsurgency models of socio-centric "privati-zation" (adopted in Colombia) and state-centric "authoritarianism" (in Perú). The compara-tive study of these strategies illustrates that both represented enormous costs for the respective societies in these countries and were not accompanied by transformations in their respective political structures, designed to assure the stability and preservation of the democratic system. Keywords: comparative politics/ Colombia/ Perú/ state/ counterinsurgency strategy.

A primera vista, una comparación de la vio- mucho más amplia que en Perú, la ideolo- lencia insurgente en Colombia y Perú pare- gía, tácticas y estrategia de los grupos cería arrojar algunos elementos para desa- involucrados son diferentes, como lo es el rrollar un ejercicio de utilidad. Pese al hecho contexto de conflicto político, económico y de que los dos países se encuentran en la social. Aun así, en este artículo se sostendrá región andina existen, para ambos casos, di- que existe un punto de comparación signifi- ferencias significativas en las fuentes y la cativo que puede suministrar importantes trayectoria histórica de la violencia. La in- revelaciones en cuanto a las alternativas y surgencia en Colombia tiene una historia estrategias de los actores principales. Si-

1 Profesor asociado del Departamento de Ciencia Política, The University of Northern Iowa. Fue profesor visitante de la Comisión Fulbright en el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes entre enero y mayo de 2001.

Estado, élites y contrainsurgencia: una comparación preliminar entre Colombia y Perú • 45

guiendo la metodología de análisis compa-rativo de Lijphart, este trabajo se concentra-rá en una de las similitudes presentes en am-bos casos, a saber, la debilidad estatal durante el conflicto; para explicar los diferentes re-sultados, en este caso, las estrategias contrainsurgentes adoptadas por el estado.

Después de una breve discusión concep-tual acerca de la "fortaleza estatal", en la pri-mera parte se examinará el poder del estado en Colombia y Perú. En ambos casos, se sos-tiene que éste ha tenido tradicionalmente una baja capacidad burocrático/organizacio-nal, débiles vínculos con la sociedad civil, un control territorial limitado, una amplia historia de confianza en los agentes de po-der local, y una posición internacional vul-nerable. En cuanto al combate contra la in-surgencia, estos factores han representado impedimentos significativos, limitando la habilidad del estado para movilizar apoyo y recursos. Sin embargo, pese a enfrentar retos similares, el estado ha respondido de forma distinta.

En la segunda parte del artículo se con-trastarán las respuestas estatales a la violen-cia insurgente. Durante la década de los años sesenta, el estado colombiano adoptó una es-trategia de "abdicación-privatización", basada en intereses económicos locales y ejér-citos privados para combatir a los insurgen-tes. La proliferación de grupos paramilita-res en las décadas siguientes, generó persistentes atrocidades en materia de dere-chos humanos y una polarización del ámbi-to rural entre bandos armados enfrentados. Si bien Perú parte de una situación de debi-lidad estatal similar, la estrategia contrain-surgente que eventualmente surge es distin-ta de la que predominó en Colombia. Sostendré que el estado durante la década de los noventa adoptó una estrategia de "re-

ingeniería autoritaria", para incrementar las capacidades y recursos del estado con miras a combatir la insurgencia a través de una po-lítica ampliamente represiva. Haciendo uso de sus nuevos poderes, el estado peruano derrotó militarmente a una insurgencia bas-tante extendida.

En la tercera sección de este artículo se sugiere que la principal variable explicativa entre estos dos distintos enfoques es la con-figuración de élites socioeconómicas y, en particular, las relaciones entre élites socioeco-nómicas, el estado (especialmente el aparato de seguridad de éste) y el régimen político. La hipótesis propuesta sostiene que, en el caso colombiano, una élite históricamente fragmentada desprovista de un proyecto político claro y con débiles vínculos e iden-tidad con el estado, particularmente con los militares, optó por una estrategia contrain-surgente socio-céntrica y privada que implemento directamente sin la intermedia-ción estatal. En contraste, en Perú las élites históricamente han visto al estado como un importante centro de poder en la realización de proyectos políticos. El programa contra-insurgente fuertemente "estado-céntrico" introducido por el régimen de Fujimori se basó en consolidar la coalición entre élites comerciales domésticas, las fuerzas armadas y ciertos actores externos, que le apoyaran en la reestructuración del estado y le permi-tieran a la vez perseguir una estrategia re-presiva. De esta manera, las élites civiles se unieron con otros sectores para crear un ré-gimen cívico-militar tendiente a incremen-tar la eficiencia económica y las capacidades represivas del estado. Lo que hizo posible esta táctica fue la disposición de actores po-líticos clave para ceder autoridad a la cre-ciente presencia política de las Fuerzas Ar-madas, quienes han tenido una amplia historia de intervenciones militares, aún


cuando esto violara normas e instituciones democráticas.

En la sección final de este artículo se sos-tendrá que, tanto el modelo de "priva-tización" socio-céntrico como el modelo "autoritario" estado-céntrico de contrain-surgencia en la región andina no lograron ocuparse de la debilidad fundamental de las estructuras estatales, en particular de la ca-rencia de articulación democrática entre el estado y la sociedad. Ambas estrategias oca-sionaron significativos abusos a los derechos humanos y socavaron las normas, procedi-mientos e instituciones democráticas. Por último, tanto la paz como la estabilidad de-mocrática dependen de la adopción de me-didas que democraticen las estructuras esta-tales y ofrezcan a los grupos excluidos del sistema político una entrada en el proceso de elaboración de políticas.

PODER ESTATAL: COLOMBIA Y PERÚ COMPARADOS2

Desde comienzos de la década de los ochen-ta, el análisis político ha vuelto a centrar su atención en el estado como actor político y, al mismo tiempo, como arena de conflicto político. Gran parte de la literatura que sur-gió en este período se concentró en dos pre-guntas: ¿Qué criterio podemos usar para medir la fortaleza del estado? y, ¿cuál es la relación entre el estado como actor político y las élites económicas? Si bien no es este el lugar para revisar esta extensa literatura, es importante señalar que, para mediados de la década de los noventa, existía un consenso creciente en la necesidad de conceptualizar

el estado en términos de capacidades e insti-tuciones específicas, y que cualquier enten-dimiento útil del poder estatal debía ser multidimensional, abarcando la variedad de escenarios políticos en los cuales éste está expresado (Lichbach y Zuckerman, 1997).

A partir de una conceptualización we-beriana del estado entendido como la suma de recursos y capacidades de las institucio-nes estatales, es posible desarrollar una es-tructura analítica que ayude a establecer criterios para determinar su fortaleza. En lo que a esto respecta, el análisis de los estados y las revoluciones sociales de Skocpol su-giere tres dimensiones (arenas) políticas que son especialmente útiles al considerar el poder estatal en un contexto de conflicto interno (Skocpol, 1979).

Una primera dimensión a considerar es la referente a lo que puede calificarse como perteneciente a la arena burocrático/organi-zacional. ¿Qué tan eficientemente planea e implementa el estado sus políticas públicas? ¿Las instituciones estatales están organiza-das de acuerdo con criterios profesionales? ¿La burocracia estatal tiene una presencia efectiva a lo largo del territorio nacional?

Una segunda dimensión involucra las re-laciones estado-sociedad. ¿Hasta qué punto la autoridad estatal es vista como legítima, y motiva una adherencia voluntaria a las nor-mas y regulaciones estatales? ¿Las insti-tuciones estatales penetran la sociedad, esto es, las metas políticas se realizan en el terre-no de la sociedad? ¿Los actores sociales asis-ten y participan en la realización de estas metas, o, es la resistencia social y/o la coopta-

2 La estructura conceptual aquí delineada y gran parte de la discusión con respecto a Perú está basada en: Mauceri (1996).


ción de las políticas estatales lo que consti-tuye la regla?

Un escenario final a considerar se refiere a las relaciones internacionales. En la medi-da en que el estado interactúa con otros esta-dos y el resultado de aquellas interacciones afecta sus capacidades y recursos: ¿La posi-ción del estado en la economía política in-ternacional lo coloca en desventaja respecto a las normas del mercado y/o lo hace vulne-rable a los choques financieros, lo que a su turno debilita la capacidad recurso-extractiva del mismo? ¿Está el estado sujeto a una do-minación hegemónica debido a su posición política, económica o militar? ¿Son los con-flictos históricos con estados vecinos lo que conduce a la guerra? ¿Los parrones de alian-zas mejoran o empeoran la posición inter-nacional del estado?

Si bien cada uno de estos escenarios com-prende un conjunto de aspectos diferentes, es claro que éstos se entrecruzan, en la medi-da en que la fortaleza o debilidad en un es-cenario probablemente influye sobre los otros. Debe estar claro, además, que el poder estatal no es fijo, sino relativo y en constante cambio, dependiendo de las combinaciones y conjunciones de distintos factores en un momento dado. La estructura del poder es-tatal arriba delineada, requiere un detallado análisis histórico-estructural a través del tiempo para evaluar cualitativamente la for-taleza o debilidad del estado. Lo que sigue en adelante es una evaluación resumida y preliminar del poder estatal en Colombia y Perú durante el período en que se presentan los grupos insurgentes. En el caso de Perú, el énfasis está puesto en los años 1980-90, esto es, el período durante el cual Sendero Lu-

minoso (SL) y el Movimiento Revoluciona-rio Túpac Amaru (MRTA) estaban en ascen-so. Para Colombia, el período considerado es 1990-2000, años en los cuales existen dos grandes grupos insurgentes: el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y las Fuerzas Ar-madas Revolucionarias de Colombia (FARC), con una creciente expansión de sus accio-nes a lo largo del país. En ambos casos, su-giero que el estado no cumple a cabalidad con los criterios de poder estatal arriba seña-lados.

Dimensión burocrátíco/organizacional

La historia del desarrollo del estado en Co-lombia y Perú no ha favorecido la consoli-dación de fuertes capacidades burocrático-organizacionales. En ambos casos, los sistemas administrativos centralizados se apoyaron en agentes locales para implemen-tar el poder del estado.

En las zonas montañosas de Perú, el po-der giraba alrededor de los "gamonales" mestizos o blancos que dominaban, general-mente en común acuerdo con caudillos mi-litares de orden local, a la población indíge-na. El estado tuvo una capacidad extractiva limitada, con empresas privadas que hasta mediados de la década de los sesenta reco-lectaron los impuestos. La economía minera de enclave en las zonas montañosas y la de plantación en la costa, ambas dominadas por capital extranjero, fueron las actividades que en esa época generaron unas limitadas ren-tas para el estado3.

El golpe de estado dirigido por el gene-ral Juan Velasco Alvarado en 1968, el cual

3 Ver especialmente Cotler (1978) y Matos Mar (1988).


inauguró el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, marcó un giro importan-te. Los militares implementaron cambios dramáticos, dentro de los cuales se cuentan las nacionalizaciones en el sector minero y la reforma agraria más radical del hemisfe-rio después de la de Cuba. Dichas reformas reconfiguraron la dimensión burocrático-organizacional del estado peruano a través de la expansión del sector público y la refor-ma agraria, cambios que contribuyeron a eli-minar el sistema de agentes de poder local. No obstante, estas reformas quedaron cortas en cuanto a la creación de una estructura estatal moderna4. Si bien se logró eliminar el poder de la tradicional oligarquía terrate-niente y de las compañías mineras extranje-ras, el gobierno militar no tuvo éxito en la creación de nuevos mecanismos de interme-diación política entre el estado y la socie-dad. Como resultado, se generó un vacío político que rápidamente fue llenado por grupos extremistas, particularmente por Sen-dero Luminoso. De igual manera, el amplio sector público se convirtió en una fuente de debilidad del estado, en vez de un signo de su fortaleza, al tiempo que la falta de eficien-cia, la corrupción, la "compinchería" y una creciente deuda pública en la década de los ochenta, contribuyeron a profundizar una crisis económica que terminó en la peor re-cesión registrada desde los años treinta. Bajo estas circunstancias, la habilidad del estado para planear e implementar políticas públi-cas era limitada.

Claramente, el tamaño del sector estatal no es un indicador de la fortaleza del estado. Si bien las políticas del gobierno militar au-mentaron el tamaño de éste, no pusieron en marcha programas que incrementaran las

capacidades del mismo. Bajo la administra-ción de Alan García (1985-1990), el estado fue mucho más grande que en épocas pasadas, pero su vulnerabilidad alcanzó una etapa crítica, en la medida en que los hospitales carecían de medicamentos, los profesores no recibían su sueldo, y el equipo militar estaba inutilizado debido a la falta de piezas de re-puesto. Junto con la vulnerabilidad econó-mica, las acciones de los grupos insurgentes durante este período ocasionaron también un efecto nefasto en la capacidad organiza-cional del estado (Crabtree, 1991; Cameron, 1993). Los ataques en contra de la infraes-tructura, las compañías privadas, los alcal-des y funcionarios de gobierno a lo largo del país, hicieron virtualmente imposible la puesta en marcha de programas de desa-rrollo.

El punto de partida de Colombia tam-bién se basa en la existencia de fuertes agen-tes de poder local. La dominación histórica del país a manos de los dos partidos políti-cos tradicionales, Liberal y Conservador, es-taba basada en una red de relaciones clientelistas que otorgaba servicios y privi-legios a cambio de lealtad política. Bajo este acuerdo, el estado se convirtió en algo su-perfluo (Leal Buitrago, 1989; Palacios, 1995). Como veremos más adelante, aún la provi-sión de seguridad era partidista, constitu-yéndose en algo que limitaba la interven-ción de las Fuerzas Armadas en la vida política del país, mientras otras naciones la-tinoamericanas experimentaban ciclos de in-tervención militar. Hacia finales del siglo XIX, el patrón de desarrollo económico tam-poco favoreció la configuración de un esta-do fuerte. La economía del café se desarrolló alrededor de pequeños y medianos campe-

4 Sobre el gobierno militar ver: Lowenthal (1975); McClintock y Lowenthal (1981) y Franco (1987).


sinos terratenientes y empresarios comercia-les quienes eran poco útiles para el estado y veían al gobierno central como una amena-za potencial en vez de un aliado en el desa-rrollo (Palacios, 2001:62).

Como en el caso de Perú, Colombia no vivió la fase "populista-nacional" que gran parte de la región experimentó en el perío-do comprendido entre 1930-1960, y que fue fundamental en el surgimiento de un esta-do desarrollista. En Perú, las fuerzas oligár-quicas, con el respaldo de los militares, evi-taron que el APRA llegara al poder. En Colombia, el asesinato de Gaitán y la perse-cución de grupos populistas de izquierda truncaron la posibilidad de un proyecto popular-nacional. Mientras en Perú, un sec-tor de los militares intervenía para imponer un estado desarrollista con éxito limitado, las élites política y económica de Colombia usaron los acuerdos del Frente Nacional para mantener el monopolio del poder político, limitando así el desarrollo del estado. Si bien la década de los años setenta fue testigo de una gradual expansión del sector público en Colombia, el propio estado evitó la fase desarrollista con la dirección que dio al pre-supuesto de desarrollo y redistribución. Como resultado, Colombia mantuvo una es-tabilidad macroeconómica a costa del desa-rrollo estatal y de una integración nacional; dos aspectos que un proyecto populista al-canza en cualquier lugar (Palacios, 2001:62).

Dimensión estado-sociedad

Tanto Colombia como Perú poseen una di-versa y compleja geografía con marcadas

divisiones étnicas y regionales que han obs-taculizado la formación de una identidad nacional. Una amplia historia de movimien-tos y rebeliones regionales, así como una "compleja red de relaciones sociales" son también características de estas sociedades; aunque, en última instancia, no debe con-fundirse con una sociedad civil fuerte, de la cual ambas naciones han carecido tradicio-nalmente5. Estos factores, en conjunto, han obstaculizado la capacidad del estado para establecer su legitimidad, penetrar la socie-dad y asegurar una voluntaria adherencia a las normas y regulaciones. Durante una gran parte de la historia de Colombia, los dos par-tidos dominantes han visto al estado en tér-minos instrumentales, dentro de una lógica de suma cero que terminaba, por lo general, en guerras civiles. A lo largo del Frente Na-cional, estas organizaciones sociales se pu-sieron de acuerdo para cooptar el estado con-juntamente, compartiendo recursos y dividiendo las recompensas entre ellos. La naturaleza excluyente de esta práctica, dejó fuera del esquema a un número de grupos sociales, que van desde partidos de izquier-da y aliados del dictador, el General Rojas Pinilla, hasta campesinos y organizaciones laborales (Hartlyn, 1988). El éxito de los pa-ros cívicos y el rápido surgimiento del M-19 a finales de la década de los setenta y co-mienzos de los años ochenta, fueron sín-tomas obvios de esta dinámica. El fin del Frente Nacional y la Constitución de 1991 constituyen claros intentos por reconstruir la legitimidad del estado, aunque la persis-tencia del clientelismo, la corrupción y la dominación de los dos partidos entorpecie-ron este esfuerzo (Leal Buitrago y Zamosc, 1990; Leal Buitrago, 1994).

5 Para una elaboración teórica de esta aproximación ver Migdal (1988).


Tanto Colombia como Perú han sido vul-nerables a las presiones de Estados Unidos, quien ha reducido significativamente la au-tonomía política de ambos estados. El tema político en el que esta injerencia es más evi-dente es el del tráfico de drogas. Desde la década de los ochenta, la imposición de una política antidrogas que enfatizaba el papel de la oferta, se llevó a cabo a través del proce-so de certificación y condicionalidad que Estados Unidos impuso en ambos países. La política norteamericana favoreció un tra-tamiento militar del problema, y significó también un nuevo papel para los sectores militares: recursos adicionales, entrenamien-to y la implementación de nuevos progra-mas, aspectos que fueron dirigidos a las Fuer-zas Armadas tanto de Colombia como de Perú. La introducción del Plan Colombia, extendido posteriormente al Plan Andino, fue otro indicio de este enfoque (Bagley, 1989-1990:154-171; Tokatlian, 1998; Shifter, 2000). El dominio hegemónico de Estados Unidos en el hemisferio y el alto nivel de impor-tancia atribuido al asunto de las drogas no sólo hizo imposible para ambos estados la consideración de políticas alternativas, sino extremadamente difícil evitar la cooperación en los programas diseñados por Washington.

Es en el tema económico donde ambos estados han evidenciado la vulnerabilidad más grande. Los patrones de mercado, el papel de los inversionistas extranjeros y la deuda externa han sido por lo general una fuente de debilidad del poder estatal en la arena internacional para los países en vías de desarrollo. Durante gran parte de su his-toria, Colombia y Perú han tenido un relati-vo mercado abierto basado en la exportación de productos primarios, siendo éste un mo-delo económico que incrementa su vulnera-bilidad frente a los patrones del mercado, incluyendo el precio de, y la demanda por,

sus exportaciones. Además, el desarrollo del mercado abierto acrecentó en la dinámica interna, tanto de Colombia como de Perú, la influencia doméstica de un poderoso actor internacional: las compañías multinaciona-les. En Perú, el sector minero ha sido históri-camente el de mayor presencia extranjera, mientras que en Colombia han sido los sec-tores bananero y petrolero. La influencia de las compañías multinacionales en los gobier-nos domésticos y su control de sectores im-portantes en la economía de sus países "hos-pederos" pueden dar a éstas una injerencia significativa sobre los estados.

Desde la década de los setenta, las insti-tuciones financieras internacionales han venido ejerciendo de manera creciente una influencia extraordinaria sobre el proceso doméstico de elaboración de políticas en los países en vías de desarrollo. Esta influencia surgió como resultado de las crisis financie-ras que afectaron gran parte del tercer mun-do hacia finales de la década de los setenta. El choque de los precios del petróleo en 1973 y 1979, el agotamiento del modelo de indus-trialización por sustitución de importacio-nes, y un sector público grande e ineficiente fueron algunos de los factores que desenca-denaron esta crisis en América Latina, sien-do Perú uno de los primeros países que la experimentaron (Gonzáles de Olarte, 1991). En 1977, un serio balance de déficit de pagos y de incapacidad para atender los pagos de la deuda desencadenó la visita de una comi-sión del Fondo Monetario Internacional (FMI) a Lima, comisión que diseñó uno de los primeros paquetes de austeridad de la región, en el que se incluyó una serie de metas monetarias y fiscales monitoreadas por esta misma institución. Durante los inicios de la década de los ochenta, los pagos de la deuda de Perú alcanzaron un 70% de sus ingresos de exportación, lo cual fue congruente con


el programa neoliberal instituido por la ad-ministración de Belaunde (1980-1985). Con la elección de Alan García en 1985, la posi-ción de Perú frente a las organizaciones fi-nancieras cambió. Reduciendo unilateral-mente los pagos de la deuda a sólo un 10% del ingreso de exportaciones, la administra-ción García pronto se vio desprovista de nuevos créditos, situación que empeoró por la dramática caída en las inversiones priva-das extranjeras y la fuga de capitales. El esfuerzo de la administración García por de-safiar las instituciones financieras interna-cionales trajo consecuencias desastrosas para el estado, puesto que cayeron las rentas pú-blicas y la peor crisis económica desde la dé-cada de los treinta.

Hasta hace poco, Colombia trató de evitar las vulnerabilidades financieras que habían afligido a otros países en la región. Mientras gran parte de Latinoamérica experimentó una crisis de la deuda, Colombia combinó la estabilidad macroeconómica con un creci-miento sostenido y una deuda externa baja. La conservadora política monetaria y fiscal, acompañada de una continuidad en los pro-gramas y una gradual diversificación de las exportaciones, fueron medidas que ayuda-ron a Colombia a evitar los dramáticos giros del desempeño económico de Perú y otros países de América Latina (Kalmanovitz, 1994). Sin embargo, para la década de los no-venta, Colombia comenzó a experimentar al-gunas de las vulnerabilidades de otros países en la región. La introducción de políticas neoliberales, que comienza en la administra-ción Barco (1986-90) y continúa a lo largo de la década del noventa, rompió con el tradi-cional gradualismo de la política económica colombiana. El impacto ha sido dramático. Las privatizaciones, la rápida apertura de la economía y el deterioro de la situación de seguridad, generaron una crisis tanto en el

sector agrícola como en el manufacturero. Para 1999, Colombia sufrió la tasa de desem-pleo más alta en América Latina, una tasa de crecimiento negativo del 5% y una marcada reducción en el gasto público. Este mismo año, Colombia suscribió su primer acuerdo con el FMI, en el cual se establecieron objeti-vos macroeconómicos específicos y se reor-ganizó la creciente deuda externa del país (Ahumada, 2000). De esta manera, el estado colombiano comenzó a experimentar la debi-lidad que traía consigo la reducción de recur-sos económicos, así como la pérdida de auto-nomía política frente a los actores externos.

CONTRAINSURGENCIA Y DEBILIDAD ESTATAL

Como Migdal (1988) ha señalado, una exten-dida debilidad estatal es expresión manifiesta del subdesarrollo y por lo tanto no debe sor-prender que, pese a que las trayectorias his-tóricas específicas sean diferentes, Perú y Colombia compartan, como países subdesa-rrollados, esta característica común. Para un comparativista, los paralelos más útiles e in-teresantes no involucran simplemente el contraste entre similitudes o diferencias, si-no además el hecho de percibir cómo unas y otras interactúan. De especial utilidad son los contrastes entre alternativas políticas donde las condiciones institucionales o es-tructurales son similares. Una comparación de las políticas contrainsurgentes de Colom-bia y Perú ofrece, por lo tanto, una valiosa oportunidad para desarrollar un número de interpretaciones útiles. Si bien, ambas situa-ciones involucran estados "débiles" que en-frentan desafíos insurgentes, las políticas adoptadas son, en última instancia, muy di-ferentes. Esta sección delineará los dos mo-delos de política adoptados por el estado para enfrentar los retos de los grupos insurgentes.


Tanto en Colombia como en Perú las fuer-zas armadas encararon limitaciones signifi-cativas que no sólo impidieron una victoria militar sobre las guerrillas, sino que además llevaron a un rápido crecimiento de las mis-mas, tanto en número de combatientes como en presencia territorial. En Perú, Sendero Luminoso se expandió rápidamente más allá de su área inicial de operaciones en Aya-cucho, de tal suerte que tras ocho años del comienzo de la lucha armada, había desa-rrollado "columnas" en todos los departa-mentos del país, incluyendo las células ur-banas en los "pueblos jóvenes" de Lima. El número de acciones, principalmente asesi-natos, destrucción de infraestructura (torres eléctricas, puentes, etc.) y bombas aumenta-ron en este período (DESCO, 1989). En Colom-bia, el crecimiento de la insurgencia ha sido aún más dramático, expandiéndose signifi-cativamente más allá de las zonas tradicio-nales de operación. Para el año 2000, el go-bierno calculaba que las FARC tenían más de 16.000 combatientes, el doble del número de hombres estimado para mediados de la década de 1990, y que el ELN tenía 4.500 com-batientes, cerca de 1.000 hombres más que a mediados de los noventa12. Las acciones de la guerrilla, que van desde los secuestros y destrucción de infraestructura hasta ase-sinatos y asaltos a cuarteles militares y de policía, también se incrementaron dramá-ticamente. Si bien el crecimiento de la insur-gencia tanto en Colombia como en Perú ha sido el resultado de una variedad de facto-res, en ambas instancias las Fuerzas Arma-das fueron incapaces de detener la rápida expansión de la insurgencia. La falta de equi-

po, particularmente de helicópteros y armas livianas, un entrenamiento contrainsurgen-te inadecuado, metas confusas e interpreta-ciones contradictorias de la naturaleza de la insurgencia, así como una amplia estrategia militar defensiva, y las relaciones tensas y hasta conflictivas con la población local que incluían abusos a los derechos humanos, fueron algunos de los problemas que ambos cuerpos militares encararon en la confron-tación de los desafíos insurgentes13. Sin em-bargo, la forma como ambos estados respon-dieron a tal desafío varió considerablemente.

El enfoque socio-céntrico: abdicación y privatización

La respuesta del estado a la violencia insur-gente en Colombia puede caracterizarse como una respuesta de "abdicación y priva-tización", un proceso en el cual actores esta-tales suministraron el marco legal, la legiti-midad, el apoyo logístico y, en ocasiones, armamento a actores sociales para combatir los grupos insurgentes. Comenzando en la década de los sesenta, las presiones de las élites regionales confrontadas por los ataques de la guerrilla llevaron al estado a adoptar la primera de una larga serie de normas y re-gulaciones que permitían y fomentaban la creación de organizaciones de autodefensa. Como se señaló antes, Colombia tiene una amplia historia de grupos civiles armados, pero el marco normativo existente es un ele-mento importante que ayuda a entender la facilidad con que el estado cedió autoridad

12 Según cálculos de Rangel (1998:12) para mediados de los noventa, y 2000 según cálculos del Ministerio de Defensa Nacional (2001:15-16).

13 Sobre Perú ver Tapia (1998) y Mauceri (1989). Sobre Colombia ver Rangel (1998), Dávila (1999:283-345).


a los actores privados. Si bien la relación es-pecífica entre las fuerzas de seguridad esta-tales y las organizaciones paramilitares va-ría en tiempo y en cada región, gran parte la relación es descentralizada e involucra ofi-ciales de rango medio14. Una de las primeras leyes que autorizaba la formación de auto-defensas fue expedida en 1968 (Ley 48) se-gún la cual estos cuerpos requerían de las Fuerzas Armadas para su organización y su-pervisión15. Hacia finales de la década de los setenta, los grupos de autodefensa se expan-dieron rápidamente, asumiendo un enfoque más ofensivo y "preventivo" frente a la in-surgencia, que incluía el asesinato de líde-res campesinos y sindicales, activistas polí-ticos de izquierda y periodistas. La estrategia más agresiva coincidió con la implementa-ción, por parte de la administración Turbay Ayala (1978-82), del Estatuto de Seguridad Nacional (Decreto 1723), que inauguró el período más represivo en la historia recien-te de Colombia. Adelantadas tanto por las Fuerzas Militares regulares como por los gru-pos de autodefensa, a lo largo del país ocu-rrieron múltiples desapariciones forzosas, torturas y masacres. El Magdalena Medio se convirtió en un blanco especial de la nueva ofensiva paramllitar. Por ser una fortaleza tra-dicional del Partido Comunista (con una pre-sencia significativa de las FARC), el área de Puerto Boyacá fue testigo de una larga y sediciosa guerra que terminó en la expul-sión de toda la presencia de grupos de iz-quierda en la región (Medellín, 1990).

La emergencia del narcotráfico en la dé-cada de los ochenta tuvo un impacto dramá-tico en el desarrollo de las fuerzas paramili-tares. La creación por miembros del Cartel de Medellín del grupo Muerte a Secuestra-dores (MAS) en 1981, para proteger la narco-élite y a sus propiedades tanto de la resisten-cia campesina como de los ataques de la guerrilla, cambió la naturaleza del fenóme-no paramilitar en Colombia. Debido a esta nueva fuente de recursos, los grupos para-militares contribuyeron a la creación de nue-vas alianzas regionales, vinculando detrás de la violencia privada a sectores de las fuer-zas de seguridad, cuadros de los partidos tra-dicionales, narcotraficantes y élites locales. Esta creciente conexión con narcotrafican-tes, así como la audacia y crueldad de las masacres paramilitares palpables en la gue-rra de exterminación librada contra la Unión Patriótica y una serie de masacres en Urabá y Córdoba hacia finales de esta década, fue-ron elementos que dieron pie a los primeros intentos por deslegitimar las fuerzas para-militares. Públicamente, el presidente Barco llamó a estos grupos "bandas de criminales" y más tarde, la Corte Suprema revocó la ley de 1968 y otras regulaciones que autoriza-ban su existencia (Meló, 1994:500).

Pese a estos esfuerzos, las organizaciones paramilitares continuaron ocupando un rol central en la respuesta del estado a la violen-cia. A comienzos de la década de los noven-ta surgió la organización de los Perseguidos

14 Si bien no todos los grupos de autodefensa evolucionan en organizaciones paramilitares, en efecto muchas de las primeras autodefensas estaban conformadas por campesinos en contra de los grandes terratenientes, éstas representan el mismo proceso de violencia privatizada. Además, desde finales de los años setenta han estado ligadas de manera abrumadora al fenómeno paramilitar.

15 Meló (1994:489) señala que la ley fue promulgada al poco tiempo de que la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) solicitara que los terratenientes estuvieran en capacidad de conformar grupos de autodefensa.


por Pablo Escobar (PEPEs) con el propósito específico de localizar a Escobar y a sus aso-ciados, justo en el momento en que el estado colombiano lo había declarado como una gran amenaza a la seguridad nacional16. Car-los Castaño, quien posteriormente se con-vertiría en líder de las fuerzas paramilitares, fue una figura clave en este grupo. Ciertos rumores han ligado a los PEPEs tanto con las fuerzas de seguridad de Colombia como con la DEA. A lo largo de la década de los noventa los grupos paramilitares crecieron dramáticamente y el estado colombiano, in-cluidas las Fuerzas Armadas, demostraron, en el mejor de los casos, una posición ambi-valente frente a éstos. Entre 1993 y 1994 la administración Gaviria autorizó la creación de cooperativas de seguridad más conoci-das como "Convivir" (Ley 62, Decreto 356), con lo cual una vez más se legitimaba la pri-vatización de la seguridad. Si bien la admi-nistración sostuvo que esta medida respon-día sencillamente a las necesidades de seguridad de los ciudadanos y no al apoyo de las organizaciones paramilitares, resulta-ba claro que dentro del contexto de la histo-ria reciente de violencia en Colombia, el es-tado estaba abdicando abiertamente su derecho sobre el monopolio legítimo de la fuerza (Cubides, 1999). Durante la década de 1990, el país fue testigo del más rápido creci-miento de los grupos paramilitares (Vicepre-sidencia de la República, 2000). Además, la creación de las Autodefensas Unidas de Co-lombia (AUC) en 1997, bajo el liderazgo de Carlos Castaño, les ha permitido a estos gru-pos desarrollar un discurso nacional y pre-sentar lo que parece ser no sólo una estrate-gia militar, sino además una estrategia política, económica y aun social. En la me-

dida en que las FARC, en particular, realiza-ban avances militares importantes en la dé-cada de los noventa y las Fuerzas Armadas parecían incapaces de derrotar a la insur-gencia, las AUC entraron al campo de bata-lla e hicieron incursiones significativas. De cualquier modo, la estrategia principal de las fuerzas paramilitares tanto a finales de los noventa como en años recientes, consis-tió en atacar a los sectores de la población civil que a su juicio podían brindar, o po-dían hacerlo potencialmente, apoyo a la gue-rrilla. No resulta sorprendente entonces que las fuerzas paramilitares, para el año 2000, se convirtieran en los más grandes violadores de los derechos humanos en Colombia.

El enfoque estado-céntrico: reingeniería autoritaria

El modelo contrainsurgente de "abdicación y privatización" adoptado en Colombia con-trasta fuertemente con el modelo seguido en Perú. Enfrentado al rápido crecimiento de la insurgencia y con una respuesta militar inefectiva, Perú se movió en la dirección opuesta a la de Colombia. En vez de ceder y abdicar la autoridad del estado, la adminis-tración Fujimori (1990-2000) intentó recons-truir el poder estatal por medio de un proce-so de "reingeniería autoritaria", dotando a las instituciones del estado con capacidades y recursos suficientes para implementar una estrategia contrainsurgente altamente repre-siva. Como veremos más adelante, la estrate-gia estaba basada en el apoyo de élites nacio-nales e internacionales, el gobierno civil y las fuerzas armadas, además de militares que habían intervenido por largo tiempo en la

16 El líder de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) Carlos Castaño, junto con su hermano Fidel, ocuparon papeles de mando en este grupo.


arena política, creando una alianza civil-militar que sostuvo el régimen por una dé-cada. Tres elementos permitieron la imple-mentación de esta estrategia: nuevos poderes institucionales y recursos con los que se dotó al aparato de seguridad del estado que efec-tivamente lograron incrementar su presen-cia en la sociedad civil; restricciones implí-citas y explícitas a las normas e instituciones democráticas y, finalmente, una serie de po-líticas económicas y sociales que intentaron aumentar la penetración del estado en la so-ciedad civil.

Los presupuestos de las agencias de se-guridad del estado crecieron dramáticamen-te en la década de los noventa: el presupues-to del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), según se dice, fue 50 veces más grande en el año 2000 de lo que fue en 1990, y el presupuesto total de las Fuerzas Armadas para el año 2000 representaba el 32% de todo el gasto estatal (lo cual contrasta con sólo un 13% de gasto en educación) (Rospigliosi, 2000:201)17. Junto con los incrementos en los presupuestos, vinieron nuevos poderes y misiones, particularmente después del autogolpe de abril de 1992. El SIN expandió sus campañas "psico-sociales" a través de los medios, aumentando las intercepciones y seguimientos de las figuras de la oposición, y creando un grupo paramilitar especial (Grupo Colina) encargado de la eliminación de los simpatizantes de Sendero.

En las Fuerzas Armadas, la estructura de promociones y presupuestos fue centraliza-da en manos de la presidencia. Adicional-

mente, fueron otorgados una serie de "po-deres especiales" a los militares, de los cua-les el más notable fue la expansión de la ju-risdicción de los tribunales militares para juzgar civiles acusados por terrorismo. A las fuerzas armadas también se les confirió la facultad de intervenir en los campus univer-sitarios (violando su autonomía), así como la capacidad para instaurar zonas de rastreo, áreas en las cuales los militares podían lle-var a cabo búsquedas casa por casa mientras bloqueaban un área, y, finalmente, el poder para detectar actividades guerrilleras asis-tiendo a las rondas campesinas, patrullas de campesinos de las localidades, en coordina-ción con los militares18. El resultado de esta estrategia no sólo fue un aparato de seguri-dad con más poder, sino además una larga y extensiva presencia del mismo en la socie-dad civil.

A fin de llevar a cabo su estrategia, el ré-gimen de Fujimori identificó las normas e instituciones democráticas como impedi-mentos para sus planes. El autogolpe de 1992 fue, en gran parte, un intento por socavar lo que era percibido como un obstáculo para la efectiva implementación de los planes con-trainsurgentes. Una serie de derechos demo-cráticos, incluyendo el habeos corpus, fueron restringidos o eliminados por decreto. La Constitución de 1993 también debilitó los controles institucionales sobre el poder eje-cutivo, reduciendo la capacidad de vigilan-cia del Congreso, restringiendo la autono-mía judicial y acabando con el proceso de descentralización iniciado en la década de 1980. Además, la prensa fue también coopta-

17 El presupuesto para el año 2000 aparece en Caretas (2001:12). 18 A diferencia de los paramilitares o autodefensas de Colombia, las rondas se crearon exclusivamente por

campesinos, operando sólo a nivel local y sosteniendo lazos muy estrechos tanto con los comandantes militares locales como con los políticos pro-Fujimori (con excepción de las rondas en Cajamarca, quienes mantuvieron su autonomía política y operacional).


da a través de sobornos, extorsión o repre-sión. Periodistas, defensores de derechos humanos y figuras de oposición fueron blan-co de amenazas, detenciones ilegales y oca-sionalmente, de violencia física. La perso-nalización absoluta del poder dentro del régimen y la represión de la oposición, ase-guraron una crítica limitada y la implemen-tación ininterrumpida de las medidas con-trainsurgentes.

Un elemento final en la estrategia de Fujimori fue el desarrollo de una serie de políticas económicas y sociales tendientes a incrementar la penetración del estado en la sociedad civil así como a reducir las po-sibilidades de las organizaciones sociales autónomas. Estas medidas estaban dirigi-das a incrementar y a asegurar la presen-cia estatal en el terreno de la sociedad, desmovilizando los posibles desafíos a su autoridad y aumentando la capacidad de llevar a cabo políticas del estado. Sumado a las políticas antes señaladas, el régimen ela-boró y organizó un sistema clientelista para proveer servicios sociales que estaban direc-tamente ligados al Ministerio de la Presiden-cia. Aquellos programas sociales preexis-tentes, los cuales habían estado ampliamente controlados por partidos de izquierda, fue-ron cooptados por el Ministerio, reducien-do los espacios políticos autónomos. La reestructuración económica neoliberal, que incluía privatizaciones extensivas y una reducción tanto de los subsidios esta-tales como del sector público, jugó un im-portante papel no sólo en la desmoviliza-ción de la sociedad civil sino además en el incremento de la eficiencia del estado y de la economía. Un "estado pequeño y fuerte" fue el lema de los reformadores neoliberales, quienes sostenían que un estado grande e "inflado" sería necesaria-mente un estado débil, ligando así las re-

formas económicas con la situación de se-guridad.

LA CONEXIÓN CRÍTICA: CONFIGURACIONES ÉLITE-ESTADO

¿Cómo podemos explicar los diferentes mo-delos contrainsurgentes adoptados en Perú y Colombia, dado que en ambos casos el es-tado ha tenido tradicionalmente capacida-des y recursos limitados? La hipótesis que aquí sugiero es que la variable determinante para explicar esta diferencia radica en la na-turaleza de las élites de los dos países, y par-ticularmente sus relaciones con el estado y el régimen político. El modelo de "privati-zación" socio-céntrico de contrainsurgencia instaurado en Colombia refleja la fragmen-tación de la élite y sus vínculos débiles con el estado en general, y las Fuerzas Armadas en particular. En contraste, el modelo "auto-ritario" estado-céntrico adoptado en Perú durante los noventa fue el resultado de una alianza civil-militar que forjaron las élites y el aparato de seguridad, e indica cómo el estado ha sido visto tradicionalmente por las élites como el punto focal de poder político en el país.

Existen cuatro elementos centrales, pro-pios de la estructura de élites en Colombia, que favorece un enfoque socio-céntrico de contrainsurgencia. Primero, las élites de Colombia tradicionalmente han tenido una base económica heterogénea como reflejo de la diversificación productiva que expe-rimentó el país en el siglo XX. El café, la industria, la minería, la ganadería y el pe-tróleo son algunas de las actividades econó-micas en Colombia (aquí, también puede in-cluirse la narco-élite) y si bien existen importantes conexiones entre las élites involucradas en estas actividades, cada sec-


tor posee su propia estructura de élite y sus gremios19. Aunque se han presentado con-flictos, éstos no han sido por lo general abiertos o violentos. Segundo, las élites en Colombia tienen un carácter e identidad profundamente regionales, ligadas a la acti-vidad económica específica de cada zona, v.g. la ganadería en los departamentos de la costa. La estructura social y la visión parti-cular de la élite, en términos de su percep-ción de la sociedad, la política y la econo-mía, varía considerablemente dependiendo de las condiciones regionales o locales.

La base económica heterogénea y la di-versidad regional de la élite de Colombia ha hecho históricamente difícil el planteamien-to de un proyecto político común, y ha im-pedido el desarrollo de una clase hegemó-nica con una visión de identidad nacional y un programa de modernización del estado (Palacios, 1986:91). Los conflictos intra-élite, con un fuerte contenido regional, económi-co e ideológico, caracterizaron la política Colombiana a lo largo del siglo XIX. Tanto estos conflictos como los acuerdos políticos que les pusieron fin, especialmente en el si-glo XX, se llevaron a cabo en el terreno de la sociedad, involucrando ejércitos partidistas privados y acuerdos de caballeros para divi-dir el poder, con poco interés en utilizar el estado para algo distinto de la consecución de objetivos sectoriales o privados. El estado era una fuente de financiamiento para las iniciativas privadas o para políticas patronaje/clientelistas y no la fuente de políticas económicas o sociales "desarrollistas" que se

encuentran en cualquier parte de América Latina. Además, existen al parecer algunas evidencias que señalan cómo las élites se encontraban a salvo de los peligros del esta-do como un instrumento de poder político y cambio social. La rapidez con que fue re-movido el General Rojas Pinilla dado que había comenzado a desarrollar y a usar el estado para construir un proyecto político, indica la cautela con que las élites tradicio-nales veían esta posibilidad20.

Finalmente, un aspecto importante para la comprensión de la preferencia de la élite por el modelo de "privatización" radica en su histórico sentimiento antimilitarista. Des-de el período de la independencia en ade-lante, las élites colombianas han tenido una profunda desconfianza en las Fuerzas Arma-das. Como lo señala Francisco Leal21, el siste-ma bipartidista y la falta de regímenes mili-tares contribuyeron claramente a estas acritudes. La distancia social entre las élites y los militares profundizó más esta descon-fianza. La carrera militar nunca fue vista como una marca de distinción social por las élites y el reclutamiento estaba generalmen-te restringido a las clases medias y bajas. Las Fuerzas Armadas colombianas, ausentes de una participación directa en política por gran parte de los siglos XIX y XX, nunca desarrollaron una identidad institucional que girara alrededor de la construcción de la nación, limitando la posibilidad de ejecu-tar un proyecto político autónomo. El pro-ceso de profesionalización llegó relativamente tarde a los militares de Colombia (sólo hasta

19 Existen varios estudios de la estructura de las élites en Colombia, particularmente después de los setenta. Ver por ejemplo, Colmenares (1977), Saenz R., (1992) y Palacios (1986).

20 Uno podría argumentar que las élites socioeconómicas, consciente de los peligros de un "estado autónomo" limitaron a propósito las capacidades y recursos del estado como medida preventiva.

21 Ver el prólogo de Francisco Leal en Dávila (1998).


1907), debido en parte al desinterés de las élites y a su larga historia de confianza en los ejércitos partidistas privados, así como a la desconfianza frente a la posibilidad de un establecimiento militar fuerte22. Si bien des-de el fin del Frente Nacional los militares han desarrollado crecientemente autonomía en ciertas áreas, ésto se ha traducido en desa-fíos a las políticas presidenciales y no a los intereses de las élites (Dávila, 1999).

Mientras las élites colombianas enfrenta-das a un estado débil y a desafíos insurgen-tes, optaron por una estrategia de contrain-surgencia socio-céntrica, en Perú las élites frente a estas mismas circunstancias optaron por un programa contrainsurgente estado-céntrico. Varios factores facilitaron este de-sarrollo. Primero, el estado en Perú ha per-manecido en el centro de una vigorosa contienda entre diferentes actores de la so-ciedad con proyectos políticos alternativos. Un fuerte desafío populista (APRA) y, desde los años sesenta hasta los ochenta, una po-derosa opinión pública de izquierda, ame-nazaron con usar el aparato estatal para im-plementar programas antí-élite. Durante el régimen militar de Velasco, el estado no sólo fue un agente de cambio sino además soca-vó el poder político y económico de la élite, llevándose por delante a la oligarquía agra-ria y regulando actividades económicas en otros sectores. Como resultado, el estado ha sido la principal arena de conflicto político en el siglo XX, en la medida en que distintos proyectos políticos (populismo, socialismo, neoliberalismo, militares radicales) compi-tieron por ganar el poder estatal e implemen-tar sus programas. La debilidad de esta aproximación a la política radica en que, con

pocas excepciones, las organizaciones socia-les han sido marginadas, trayendo como re-sultado el colapso de estos proyectos una vez alcanzado el poder estatal, debido a la falta de un apoyo social sostenible.

Segundo, la élite socioeconómica de Perú es en buena medida una élite de Lima. En parte, esto es un legado del período colo-nial, cuando Lima era la capital del Virreinato y concentraba no sólo el poder administrati-vo, sino además el poder eclesiástico, econó-mico y social. Los españoles y posteriormente sus descendientes criollos prefirieron esta-blecerse en la costa, en vez de las zonas mon-tañosas con población indígena y mestiza, donde permanecen hasta hoy. Los cambios socioeconómicos y demográficos del siglo XX sólo han acentuado esta concentración. Muchas de las actividades industriales y fi-nancieras del país tienen lugar en Lima, que además concentra cerca de un tercio de la población nacional. Con las élites socioeco-nómicas establecidas en la capital, el escena-rio era propicio para desarrollar una fuerte relación mercantilista, en la cual las élites utilizaron sus influencias y contactos en la estructura estatal centralizada para extraer privilegios, concesiones y monopolios de los funcionarios de gobierno. El resultado fue una dinámica en la cual, para la élite, la es-tructura administrativa del estado constituía un importante escenario en el cual estable-cer y mantener contactos y vínculos, con miras a no perder sus privilegios frente a individuos o grupos rivales.

Finalmente, las Fuerzas Armadas en Perú, con excepción del periodo Velasco, tienen una estrecha y amplia relación con las élites

22 La mejor historia de las Fuerzas Armadas colombianas se encuentra en Leal Buitrago (1994).


del país entorpeciendo, desde comienzos del siglo XX, los desafíos populistas y socia-listas al orden político y socioeconómico. Además, como se señaló antes, las Fuerzas Armadas han jugado un papel crucial en la construcción de una identidad nacional y han definido para sí mismos el rol de "insti-tuciones tutelares", esto es, instituciones que representan la continuidad histórica de la nación y se encuentran por encima de la "po-lítica", de los grupos civiles o de los partidos (Mauceri, 1989). Durante el siglo XX, el pe-ríodo más largo de gobierno civil y demo-crático ininterrumpido en Perú, fue de doce años (1980-1992). Esta amplia historia de re-gímenes e intervenciones militares ha dado paso a la visión, compartida tanto por los miembros de las Fuerzas Armadas como por sectores civiles, de que los militares no sólo "personifican" la nación, sino son además el último arbitro de las disputas políticas.

Estos factores son cruciales para enten-der la preferencia por el enfoque de "reinge-niería autoritaria" adoptado en la década de los noventa. Las élites jugaron un papel crucial en el fomento del proyecto autorita-rio del régimen Fujimori, respaldando su esfuerzo por imponer el "orden" a través de políticas estatales autoritarias. El sector fi-nanciero y los tecnócratas civiles ayudaron al régimen a establecer contactos con las or-ganizaciones financieras internacionales que proveían los créditos e inversiones necesa-rios, y también brindaban asistencia en la planeación e implementación requerida para "estructurar" el estado alrededor de linea-mientos neoliberales. Cada uno de los mi-nistros de economía durante el período Fujimori provenía del sector privado, y to-dos jugaron un papel crucial en la reforma de la estructura estatal. Las reformas intro-ducidas en el sector laboral tendientes a re-ducir el poder de los sindicatos y del sector

agrario, las cuales fomentaban a la vez una reconcentración de la tenencia de la tierra, fueron vistas como necesarias no sólo para atraer la inversión requerida, sino además para debilitar zonas donde la izquierda era tradicionalmente fuerte. El sector financie-ro apoyó completamente el autogolpe de 1992 y los principales gremios permanecie-ron como soportes del régimen a lo largo del decenio de Fujimori, contribuyendo fuerte-mente a los esfuerzos de reelección de éste en 1995 y en el 2000.

CONCLUSIONES

El preliminar análisis comparativo de los enfoques de contrainsurgencia en Colom-bia y Perú aquí presentado, ha evidenciado que es importante mirar más allá de la sim-ple fortaleza o debilidad de las estructuras estatales. Ambos países confrontaron grupos insurgentes en expansión bajo condiciones de debilidad estatal, una situación común al subdesarrollo. Sin embargo, Colombia y Perú desarrollaron formas muy diferentes de combatir la insurgencia. Mientras la estrate-gia de Colombia estaba claramente inclina-da a un modelo socio-céntrico de "abdica-ción-privatización", Perú eventualmente se inclinó a un modelo estado-céntrico de "re-ingeniería autoritaria" diseñado para incre-mentar las capacidades y recursos del esta-do. La hipótesis fundamental en este artículo ha sido que la principal variable explicativa detrás de esta divergencia es la configura-ción de la estructura de élite, incluyendo su relación con el estado y el régimen político y su habilidad para construir y llevar a cabo un proyecto político común (o hegemóni-co). En esencia, la experiencia histórica de estas dos diferentes élites configuró su rela-ción con el estado y otros actores políticos, quienes a su turno generaron y/o limitaron


su habilidad para construir alianzas y adop-tar la visión necesaria para ocuparse de los desafíos insurgentes.

Un aspecto final que es importante con-siderar al comparar estos dos modelos de contrainsurgencia es que pese a que uno (Perú) contribuyó a derrotar la insurgencia, en ambos casos tales enfoques significaron trágicos costos para la población civil y las instituciones democráticas. La situación de derechos humanos en Colombia y Perú ha sido la peor en el hemisferio occidental du-rante los períodos aquí considerados. Ma-sacres, torturas, desapariciones forzadas y desplazamiento de poblaciones, son even-tos comunes y ampliamente criticados en el ámbito internacional. Tanto las leyes domés-ticas como las convenciones internaciona-les han sido violadas rutinariamente por fuerzas ligadas al estado. En ambas situacio-nes, las normas e instituciones democráticas fueron socavadas en el esfuerzo por comba-tir la insurgencia. El caso peruano es espe-cialmente nefasto en la medida en que un régimen autoritario absoluto fue instituido, lo que condujo, además, a uno de los gobier-nos más corruptos en la historia reciente de América Latina.

Claramente, ambos modelos dejan mu-cho que desear en tanto han socavado nor-mas e instituciones que supuestamente son defendidas contra la insurgencia. En gran parte, las experiencias de Colombia y Perú representan distorsiones de parrones y polí-ticas que pueden ser implementadas con miras a controlar los desafíos políticos y eco-nómicos de la insurgencia. Si bien el con-cepto de organizaciones de "autodefensa" es atrayente, su historia a lo largo del globo muestra su conducción hacia grupos para-militares, con las concomitantes atrocidades a los derechos humanos. De igual manera,

los cambios en los códigos legales, tal como fueron adoptados en Europa occidental en la década de los setenta para tratar el terro-rismo, son perfectamente razonables, siem-pre y cuando sean implementados sin la vio-lación de derechos humanos básicos y vengan acompañados de suficientes medi-das y controles para prevenir los abusos. Si hay alguna lección significativa de las expe-riencias colombiana y peruana en la lucha contra la insurgencia, es que debe trabajarse mucho más para reconciliar las demandas por contrarrestar los desafíos insurgentes con el mantenimiento de las normas e insti-tuciones democráticas.

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LA DIMENSIÓN TRANSESTATAL DE LA SEGURIDAD: EL PAPEL DE LA MOVILIZACIÓN SOCIAL CONTRA LA PROLIFERACIÓN

DE LA DELINCUENCIA ARMADA EN EL CONO SUR

Khatchik Derghoukassian1

Partiendo de la definición de comunidad de seguridad y la idea de aplicarla al Mercado Común del Sur, Mercosur, el autor estudia en el presente artículo las capacidades de la subregión para reaccionar a las actuales amenazas a su seguri-dad, representadas por dinámicas que rebasan al estado y que por ello deben ser contrarrestadas con esfuerzos colectivos que involucren al sector estatal y a la sociedad civil. El artículo expone el recorrido histórico del Mercosur, señalando como las dinámicas integradoras no escapan a los problemas de seguridad, pues actualmente este proceso está amenazado por la proliferación de armas y la violen-cia común. Como respuesta, la sociedad civil ha emprendido diversas acciones que pueden constituirse en ejemplo importante de trabajo colectivo y que, al igual que las amenazas mencionadas, también puede transnacionalizarse y reproducirse exitosamente en otras partes de la región. Palabras claves: seguridad / sociedad civil / Mercosur.

Based upon the definition of security community and its application to the Common Market of the South, Mercosur, the author examines the subregion's capacity for responding to current threats to its security, emerging primarily from dynamics that transcend the state and musí thus be counteracted by collective efforts involving both the state and civil society. The article explores the historical record of Mercosur with the goal of illustrating that integration processes are not exempt from security problems; in fact, the subregión is threatened by arms proliferation and common violence. As a result, civil society has adopted a diverse series of actions that constitute an important example of collective action and that, as in the case of the threats mentioned, may become transnationalized, successfully repro-ducing themselves in other parts of the región. Keywords: security/ civil society/ Mercosur.

Partiendo de la idea inicial de Karl Deutsch pacíficos." En el contexto de este concepto, en la década del cincuenta (Deutsch, 1957), propuesto como un cuadro de trabajo para Emanuel Adler y Michael Barnett (1998:30) analizar el progreso registrado en la evolu- definen el concepto comunidad de seguridad ción de las relaciones internacionales hacia como "una región transnacional compuesta un estado más cercano a los supuestos del de estados soberanos cuyos pueblos mande- paradigma del Idealismo, la legitimidad del nen expectativas dependientes de cambios estado no se encuentra erosionada ni

1 Analista en Relaciones Internacionales, docente e investigador asociado a FLACSO-Argentina; actual-mente realiza estudios de doctorado en el School of International Studies, University of Miami (SIS-UM) con una beca del Dante B. Fascell North-South Center. El autor agradece a Juan Gabriel Tokatlian por su revisión del ensayo y las sugerencias que ha hecho.


remplazada. Pero, cuanto mayor es la cohe-sión de esta comunidad, más se transforma-rá el papel del estado. "En otras palabras, si en un ambiente social el papel del estado es limitado y entendido como 'protector del bien nacional', la emergencia de una comu-nidad civil transnacional expandirá este pa-pel para cumplir con las demandas de ma-yor seguridad, bienestar económico, derechos humanos, un medio ambiente lim-pio, etc., de la comunidad" (Adler y Barnett, 1998:36).

La formación de una comunidad de se-guridad es esencialmente un proceso en el cual "el aprendizaje social juega un rol críti-co" (Adler y Barnett, 1998:44). El estudio de "las redes que se expanden e intensifican las relaciones entre y dentro de las sociedades, estados y organizaciones [que] instituciona-lizan las estructuras cognitivas y profundi-zan la confianza mutua y la predisposición en responder a demandas mutuas" (Adler y Barnett, 1998:53) requiere dos conjuntos de indicadores. El primero está compuesto por el multilateralismo, las fronteras no fortifi-cadas, cambios en el planeamiento militar, una definición común de la amenaza y un discurso y lenguaje de sociedad. Estos ele-mentos permiten presagiar la emergencia de una comunidad de seguridad. El segundo conjunto comprende los siguientes indica-dores: seguridad cooperativa y colectiva, un grado elevado de integración militar, coor-dinación de políticas contra las amenazas internas, libertad de movimiento de la po-blación, internacionalización de la autori-dad y una política "multiperspectivista". Estos indicadores evidencian ya la existen-cia de una comunidad de seguridad (Adler y Barnett, 1998:55-57).

Aplicando este cuadro de trabajo al caso del Mercado Común del Sur (Mercosur), y

más precisamente al acercamiento entre Ar-gentina y Brasil desde principios de los ochenta, algunos autores prefieren cuestio-nar si realmente se está formando una co-munidad de seguridad en el Cono Sur (Hurrel, 1998:228). No hay dudas acerca de un cambio mayor en la relación entre los dos países líderes del proceso de integración re-gional. No obstante, persisten todavía obstá-culos para estrechar aún más la cooperación en el área. Más aún, la falta de respuestas a ciertas demandas comunes podría afectar se-riamente un mayor progreso hacia la conso-lidación de la comunidad de seguridad. Cier-tamente el papel de los estados sigue siendo crucial para superar el estancamiento actual. Sin embargo, por varios motivos los gobier-nos aparentemente no pueden, o no quie-ren, pasar ciertos límites. Las dificultades para institucionalizar el Mercosur, para consoli-dar una política exterior común y para dar pasos más avanzados en la cooperación mi-litar pensando en la perspectiva, por ejem-plo, de unidades regionales comunes al esti-lo del Eurocorps, indican claramente las limitaciones estructurales o autoimpuestas por los estados. Puede ser que estas limita-ciones no afecten las expectativas de "cam-bios pacíficos" de las sociedades, en momen-tos en que ya es notable la caída de dichas expectativas y el incremento del escepticis-mo en cuanto a las promesas de crecimiento del proceso de integración. No se ha de des-preciar el impacto de las distintas crisis eco-nómicas que desde mediados de la última década del siglo XX se hicieron sentir en la región, pero tampoco se justifica la falta de iniciativas que demostró el haberse queda-do en gestiones puramente reactivas. El en-foque fundamentalmente economicista de la integración y el predominio de un modelo hegemónico de la política económica, con-dicionaron fuertemente el progreso de la in-tegración regional que afecta a las socieda-

La dimensión transestatal de la seguridad • 67

des en todos los aspectos y no sólo en el cam-po económico. Hasta ahora el progreso de la integración regional ha sido casi un mono-polio de los gobiernos. Sin embargo, es no-table una creciente participación no estatal en los procesos de resolución de problemas comunes y una movilización cada vez más necesaria de la sociedad civil para hacer lle-gar demandas y presionar a las autoridades a dar respuestas. Naturalmente más activas dentro de las fronteras de un país, las distin-tas iniciativas de participación comunitaria se ven obligadas muchas veces a expandir su área de acción para hacer frente a la defi-nición de políticas que afectan las socieda-des. Esta movilización social transfronteriza, a pesar de todas sus limitaciones, es casi una prescripción indispensable para consolidar la comunidad de seguridad en el Cono Sur.

Este trabajo examina la posibilidad de una movilización social regional para en-frentar las nuevas amenazas de la seguridad "interna", particularmente la delincuencia común y la violencia armada. El fin de las controversias en el orden de la seguridad nacional no garantiza el final de la inseguri-dad, actualmente más vinculada a la crimi-nalidad ordinaria y a la difusión de una cul-tura de violencia. Los distintos aspectos de esta amenaza dejaron de ser asuntos inter-nos de los países, puesto que su impacto es transnacional como se evidencia en el caso de la circulación ilícita de armas livianas, la cara más visible de la criminalidad. Mien-tras los estados fracasan en procurar respues-tas satisfactorias y eficientes a este problema, distintas organizaciones no gubernamenta-les han tomado la iniciativa de movilizar la sociedad en búsqueda de soluciones. Las perspectivas de la construcción de redes so-ciales transnacionales en torno de temas de agenda son por ahora débiles, sin embargo existe un potencial para su realización. Es

más, la prescripción de estas iniciativas transestatales es imprescindible para la con-solidación de la comunidad de seguridad en el Cono Sur. Además, si estas iniciativas resultaran exitosas fortalecerían la confian-za de movilizaciones regionales para expan-dir dicha comunidad en América Latina. En otras palabras, la comunidad de seguridad en el Cono Sur podría ambicionar la proyec-ción de su modelo de pacificación a través de la intervención tanto a nivel interestatal como en el ámbito de la sociedad civil y ase-gurar la estabilidad y la gobernabilidad de-mocrática.

LA EMERGENCIA DE LA COMUNIDAD DE SEGURIDAD EN EL CONO SUR

Para muchos analistas América del Sur ha sido una "zona de paz" (Kacowicz, 1998; Holsti, 1996). Desde la construcción de los estados nacionales en el siglo XIX las gue-rras han sido relativamente pocas y, al con-trario, se consolidó en el pensamiento polí-tico y la práctica diplomática una fuerte tradición de respeto al derecho internacio-nal, la no-intromisión en los asuntos inter-nos, la resolución pacífica de las controver-sias y la tendencia a privilegiar el arbitraje en las disputas. Andrés Bello (Chile), el Ba-rón de Rio Branco (Brasil) y Joaquín V. González (Argentina), entre otros, son los mayores exponentes de esta tradición que caracteriza a América del Sur. Esto no les quita importancia a los conflictos y al lega-do de las rivalidades que a menudo re-sultaron del proceso de construcción de los estados nacionales en el siglo XIX y poste-riormente fueron utilizados para afianzar mitos nacionalistas y proyectos de consoli-dación de la identidad nacional. De hecho, las consideraciones del equilibrio de poder y los cálculos estratégicos han formado otro


ingrediente esencial de la política exterior de todos los países sudamericanos, generan-do en el siglo XX y hasta la década del ochen-ta una "paz negativa" en la región, como las interpretaciones realistas y geopolíticas de la "larga paz" sudamericana sostienen (Kacowicz, 1996:8-10). Entenderla coexisten-cia de ideas contrarias, más específicamente tradiciones intelectuales, en los últimos dos-cientos años se revela crucial para explicar los cambios ocurridos en América del Sur a partir de los fines de la década del setenta y el relanzamiento de las ideas de cooperación en el hemisferio occidental en la década del noventa (Corrales y Feinbers, 1999). Este es-fuerzo da resultado sólo cuando el análisis tradicional o sistémico se complementa con el enfoque constructivista de la teoría de la evolución cognitiva (Adler, 1991)2, es decir, el aprendizaje social de los agentes políti-cos.

Después de una larga historia marcada por la rivalidad geopolítica y el predominio del lenguaje del balance, "el más dramático cambio" (Hurrel, 1998b) aconteció en la dé-cada del ochenta en la relación entre Argen-tina y Brasil, generando un alto grado de cooperación económica y de política insti-tucionalizada en el proceso del Mercosur. De rivales a socios, como intitula Julio César Casales su libro (1997) que trata uno de los aspectos más relevantes de este acercamien-to: el campo nuclear. "En el contexto de la seguridad el acercamiento comprendió la construcción de medidas de confianza mu-tua, acuerdos de control de armamentos con un esquema cooperativo de averiguación, cambios en las posturas militares hacia una orientación defensiva y disminución de los

gastos militares, así como un discurso mi-litar que evitaba la retórica del balance de poder y contrastaba con las doctrinas geo-políticas extremas de los sesenta y setenta" (Hurrell, 1998a). Como en el siglo XIX, las primeras medidas de acercamiento en los mediados de la década del setenta, con la señal inicial de Brasil en 1976 de la creación del Pacto de Amazonas (firmado en 1978), obedecieron fundamentalmente a los inte-reses estatales. La percepción de amenazas mayores explica en buena parte la necesi-dad de terminar con las hipótesis de conflic-to entre los dos países. Para la Argentina una mayor amenaza se percibía desde el otro lado de la cordillera, de la tensión creciente entre Buenos Aires y Santiago de Chile que en 1978 llegó al borde del estallido. Por otro lado, la decisión de la administración Cárter de po-ner fin a la asistencia militar a la Argentina por los abusos a los derechos humanos del gobierno del Proceso, vulneraba aún más al país. En Brasil, la convicción de que sus po-líticas regionales resultaban contraprodu-centes y generaban la amenaza de un senti-miento antibrasileño en América Latina, era cada vez mayor. Además, el sueño de 'Brasil Potencia' no prometía concretarse y el país se veía cada vez más como parte del Tercer Mundo. En conceptos de seguridad, el pro-pósito del acercamiento argentino-brasileño era el fortalecimiento de la seguridad en tér-minos tradicionales. Se trataba de la seguri-dad nacional o estatal. Pero aún así, la rápi-da aceleración del acercamiento entre los dos países, así como su evolución hacia un len-guaje de comunidad que no solo identifi-que intereses compartidos sino que busque los elementos de una identidad común, no se explica sin tener en cuenta las raíces his-

2 Sobre el constructivismo social en las relaciones internacionales ver E. Adler (1997) y Wendt (1992, 1995).


tóricas de la cooperación y sus manifestacio-nes iniciales en la posguerra, como la rela-ción entre Vargas y Perón en el principio de la década del cincuenta y entre Quadros y Frondizi en 1961. Estos antecedentes com-prueban la importancia del proceso de aprendizaje y de las huellas que deja en la memoria colectiva. Evidentemente, esta im-portancia no se pondrá de manifiesto sin la voluntad política de la decisión de coo-peración.

La institucionalización del acercamien-to entre la Argentina y Brasil a partir de mediados de la década del ochenta y el ini-cio del proceso de integración también res-pondieron a percepciones de amenazas y razones objetivas. Más específicamente: la necesidad de asegurar la consolidación de los regímenes democráticos y protegerlos de la amenaza del impacto negativo de los con-flictos regionales por un lado, y la gravedad de la crisis económica y el imperativo de profundizar la interdependencia por el otro. La pacificación regional era percibida como necesaria para impedir los intentos de mo-vilizar a la opinión pública en torno del apo-yo a opciones autoritarias y el reinicio de la carrera armamentista. El vínculo entre la re-solución de los conflictos regionales y la con-solidación democrática formó el eje de las iniciativas centroamericanas del Grupo de Contadora y de su grupo de apoyo que, más adelante, se fusionaron para crear el Grupo de Río. Dos observaciones se imponen en este caso. En primer lugar, la democratiza-ción tuvo una "influencia cualitativa"3 so-bre la política exterior por la inclusión en la agenda de temas como la activa participa-ción frente a las iniciativas de pacificación,

la defensa de la democracia, los derechos hu-manos, etc. En segundo lugar, el mecanismo de concertación diplomática regional, una experiencia novedosa en América Latina, constituyó a su vez un ámbito propicio para la evolución del proceso cognitivo. En el contexto de la seguridad, la amenaza que se percibió era más bien al régimen democráti-co y no una agresión externa. Pero una vez más la iniciativa de profundizar el acerca-miento le perteneció casi exclusivamente al estado.

La consolidación de la democracia en la década del noventa, que coincidió con el fin de la guerra fría, permitió institucionalizar el proceso de integración regional: el Mer-cosur. La convicción era que el carácter es-tructural de la interdependencia económi-ca haría muy altos los costos de un conflicto. De hecho, se notaba un claro cambio de la identidad estatal con un nuevo pensamien-to económico y la apertura al mundo. En la creciente internacionalización de la econo-mía, los militares ya no podrían asumir el papel de agente modernizador que en el pa-sado legitimaba su llegada al poder. La iden-tificación definitiva de los estados con el ré-gimen democrático, sumada a las nuevas circunstancias de la posguerra fría, empujó hacia nuevas instancias la cooperación mili-tar con la declaración sobre una Política Nu-clear Común, la creación de la agencia binacional para el control del material nu-clear, la ratificación del Tlatelolco, etc. El des-plazamiento de los militares del proceso de-cisorio, sin embargo, fue de distinto grado en la Argentina y Brasil. Por el fracaso en la modernización económica, por los graves abusos a los derechos humanos y por la de-

3 El concepto es de Roberto Russell que lo usa para describir el cambio de la política exterior Argentina después de 1983 (Russell, 1998).


rrota en la guerra de las Malvinas, los milita-res argentinos fueron marginados en la toma de decisiones, mientras sus pares brasileños incrementaron su prestigio y, por lo tanto, pudieron asegurarse un lugar en los proyec-tos estatales y defender con mayor éxito sus intereses sectoriales (Hirst, 1996). La estrecha cooperación militar y el fin de las hipótesis de conflicto no impidieron una notable di-ferencia en las políticas de seguridad inter-na y de defensa en términos de la participa-ción de las fuerzas armadas. Además, por las diferentes interpretaciones que la Argenti-na y Brasil le dieron al fin de la guerra fría, las orientaciones de las políticas exteriores fueron distintas, sobre todo en la definición de la característica de las relaciones con Es-tados Unidos. Así, la integración económica regional, como iniciativa estatal, no signifi-có una mayor convergencia estratégico-po-lítica. Al contrario, los temas de la agenda de esa característica pasaron al segundo pla-no y se registró un notable estancamiento con respecto al alto grado de activismo polí-tico-diplomático de la década del ochenta. El Mercosur, además, creó nuevos intereses y el sector empresarial se transformó en un actor importante en el avance del proceso de integración. Como consecuencia de la prioridad dada a la actividad económica, los temas relevantes en el ámbito de la seguri-dad, entre otros, pasaron al segundo plano y fueron tratados mediante comisiones ad-hoc siempre que la urgencia de tratarlos se pre-sentó. No obstante, el fin de la rivalidad es-tatal en sí y la estrecha cooperación militar no pusieron término a las preocupaciones del orden de la seguridad.

LAS AMENAZAS "INTERNAS" DE LA COMU-NIDAD DE SEGURIDAD: EL CASO DE LA DELINCUENCIA ARMADA.

El fin de la guerra fría promovió la revisión del concepto de seguridad internacional. La desaparición de la rivalidad bipolar, el con-senso casi general sobre la irreversibilidad de la tendencia de democratización y el im-pacto de la globalización económica debili-taron el vínculo entre el interés nacional y la territorialidad. En la agenda de la seguridad internacional aparecieron temas "domésti-cos", como la delincuencia, el crimen orga-nizado, la inmigración, el medio ambiente, etc., que adquirieron una dimensión trans-nacional mediante el proceso de la "securi-tización"4. El estado o las élites siguen sien-do actores fundamentales en dicho proceso, pero no son los únicos. La participación de la sociedad civil, entendida como "un con-cepto amplio que incluye a organizaciones y asociaciones que existen fuera del estado y del mercado" (Carothers, 1999), juega un papel determinante en la definición de los otros modos de securitización, además de la más convencional relativa a la superviven-cia del estado-nación y la defensa de las fron-teras contra agresiones externas. Así, la segu-ridad "societal" se vincula a la capacidad de una sociedad para preservar su identidad en condiciones cambiantes, mientras la se-guridad "humana" remite al bienestar de los pueblos como seres humanos (Carothers, 1999:82).

El proceso de securitización es muy com-plejo y su resultado depende mucho de las

4 La securitización se refiere a "un proceso mediante el cual la definición y comprensión de un fenómeno particular, sus consecuencias y las políticas o cursos de acción para abordarlo se sujetan a una lógica particular". (Lynn-Doty, 1998:71).


variables que intervienen. De acuerdo con la teoría no se descarta la posibilidad de que un asunto de seguridad interno sea consi-derado como amenaza a la seguridad nacio-nal y lleve a la militarización y la escalada de la tensión regional. Sin embargo, raramente la militarización de los temas domésticos y su tratamiento de acuerdo con la lógica de la seguridad nacional podrían brindar solucio-nes definitivas. Más aún, el fortalecimiento de las fronteras no parece una medida efi-ciente, tampoco adecuada en un proceso de integración regional donde el libre movi-miento de los bienes y de las personas es un requisito inevitable para el éxito de la inicia-tiva. Y más precisamente en el caso del Mercosur y el acercamiento argentino-bra-sileño obstaculiza la consolidación de la identidad regional, un elemento esencial para evitar el regreso de las pasiones nacio-nalistas. No obstante, "uno de los resultados de la regionalización y la integración eco-nómica es la mayor vulnerabilidad de los vecinos a la inestabilidad transfronteriza y el incremento del nivel de la interdependen-cia política" (Hurrell, 1998b:530). Por lo tan-to, en el grado avanzado en que se encuen-tra la integración regional y por un requisito mismo de la comunidad de seguridad en el Cono Sur, las amenazas "internas" dejaron de ser asuntos puramente domésticos y ne-cesitan políticas comunes.

Una de las amenazas "internas" de la co-munidad de seguridad en el Cono Sur es el incremento de la criminalidad en todos los países. Los datos del Ministerio de Justicia de la Argentina indican que en 1993 los ro-bos motivaron el 30% de los homicidios, mientras en 1999 este porcentaje aumentó al 53%. Brasil se ha transformado en el segun-do país después de Sudáfrica en términos de víctimas de homicidios cometidos con armas: 27 mil por año o entre el 10% y 13%

del total de las víctimas de la violencia arma-da en el mundo de acuerdo con las figuras de la Organización Mundial de Salud. La criminalidad moderna se explica por tres hi-pótesis básicas. La primera indica que el incremento de la criminalidad es la conse-cuencia del cambio demográfico. La segun-da la vincula a la pobreza. Y la tercera la con-sidera un problema de comportamiento. Si bien ninguna de las tres hipótesis sola po-dría dar una explicación satisfactoria a las causas que llevan a un auge del crimen, sir-ven como un punto de partida para diferen-tes casos y situaciones (Ratinoff, 1996). Son muchas las razones que han provocado el incremento de la criminalidad en los países del Mercosur, especialmente en las grandes ciudades como Buenos Aires, Sao Paulo o Rio de Janeiro, etc., y ciertamente el fenóme-no tiene mucho que ver con la creciente desi-gualdad de la redistribución de la riqueza, la exclusión de vastos sectores del proceso económico, el aumento de la marginación como resultado de la pérdida masiva de los puestos de trabajo, etc. En este sentido no existe una solución inmediata y fácil a la in-seguridad. Pero tampoco significa descuidar las iniciativas que podrían abrir camino ha-cia el mejoramiento de esta situación que se ha transformado, junto con la desocupación, en la mayor preocupación de la opinión pública (de Vedia, 2000).

Mejorar las políticas de control de armas y luchar contra la proliferación ilegal, por ejemplo, ayuda a disminuir la violencia ar-mada (LaFolette, 2000). Las armas, siendo ins-trumentos axiomáticamente destinados a la agresión, cuanto más disponibles y menos sujetas al control estén, más probabilidad tie-nen de contribuir al incremento de la vio-lencia, independiente de que su porte res-ponda a fines criminales o simplemente a la defensa personal. Hasta mediados de la dé-


cada del noventa, las armas livianas, o pe-queñas, no eran consideradas un asunto de seguridad internacional. La proliferación de grandes cantidades de estas armas en regio-nes que durante la guerra fría habían sido teatros de conflictos armados o guerras civi-les resultó fatal para la pacificación de estas sociedades. Además, como resultado de la globalización, la proliferación de las armas livianas se transformó en una amenaza trans-nacional cuya solución requiere la coopera-ción internacional, como lo indican los di-ferentes documentos elaborados en este sentido por las Naciones Unidas. Y mien-tras es notable la movilización de la socie-dad civil y el desarrollo de redes internacio-nales de lobbying a favor de mayor control, restricciones en las ventas y medidas desti-nadas a contrarrestar la delincuencia arma-da y sus consecuencias, la posición de los gobiernos ha sido por lo menos ambigua. Desde las consideraciones económicas has-ta los compromisos que requiere el multila-teralismo o las restricciones internas, la co-operación interestatal hasta hoy se ve muy condicionada y limitada. La movilización de la sociedad civil, entre otras, persigue el ob-jetivo tanto de proporcionar medidas de so-lución como de presionar a los gobiernos para que rompan las limitaciones impues-tas, básicamente, por la soberanía nacional y amplíen el espacio de la cooperación.

El problema de la delincuencia armada dejó de ser un asunto "interno" de los países también en el Cono Sur. Como demostraron episodios vinculados al atentado contra la principal asociación de la comunidad judía, la AMIA, en Buenos Aires, o el documento preparado por los investigadores sociales del instituto ISER sobre las armas utilizadas por la delincuencia en Rio de Janeiro, el contra-bando juega un papel esencial en la provi-sión de los instrumentos del delito. Las ini-

ciativas estatales para luchar contra la proli-feración de las armas livianas han sido, has-ta ahora, muy ad-hoc y no hay una política regional coherente para mejorar el control de armas. La dificultad de articular una po-lítica regional de control de armas se explica por las limitaciones del proceso de integra-ción en el abordaje de los temas de la agenda del orden político y de seguridad, las dife-rencias entre las legislaciones y las políticas nacionales de control de armas y las restric-ciones impuestas por la importancia econó-mica que adquiere la industria armamentista. Pese a ello, tanto la Argentina como Brasil tienen una presencia muy activa en los foros internacionales donde se trata el tema de las armas livianas y no faltan las reuniones con-sultivas regionales.

LA MOVILIZACIÓN SOCIAL: ¿SOLUCIÓN O COMPLEMENTO?

La gravedad de la situación ha llevado a una importante movilización social contra la pro-liferación de las armas, especialmente en Brasil. Las campañas contra la violencia ar-mada de la organización no gubernamental Viva Rio "¡Bajá esta arma!" y "¡Basta, yo quie-ro paz!", la seriedad de la investigación para rastrear el origen de las armas y un eficiente lobbying político trajo resultados muy con-cretos como por ejemplo, el intento de pro-hibir la venta de las armas en Rio de Janeiro o hasta la propuesta de una ley nacional de la misma envergadura. Más aún, con datos objetivos del contrabando de armas desde Paraguay, representantes de la organización, acompañados por políticos brasileños, tuvie-ron un encuentro con el presidente para-guayo, Luís González Macchi, el 18 de agos-to de 2000, para pedirle mayor control a la circulación de las armas. En la Argentina la movilización social no se ha centrado en el


tema de la violencia armada sino en la segu-ridad barrial más general, como por ejem-plo el plan Alerta en el barrio porteño de Saavedra. Pero es cada vez mayor la preocu-pación por la delincuencia armada. Una re-unión consultiva en Rio de Janeiro a fines de julio de 2000, organizada conjuntamente por el Consejo Mundial de Iglesias, Consejo Latinoamericano de Iglesias y Viva Rio, con-cluyó en la necesidad de crear una red re-gional de organizaciones no gubernamen-tales que luchan contra la proliferación de las armas livianas, así como la organización de eventos regionales a favor de una cultura de paz y desarme. Pero, ¿puede la moviliza-ción social formar una dimensión transestatal de seguridad en el ámbito regional?

La teoría contemporánea de los movi-mientos sociales proporciona un conjunto de instrumentos para analizar las perspecti-vas de la construcción de una coalición transnacional (Legler, 2000) para promover una "diplomacia de ciudadanos" en la lu-cha contra la delincuencia armada. Los tres elementos requeridos para esta construcción - a saber: cambios en las condiciones políti-cas y socio-económicas; la movilización de recursos o estructuras, las oportunidades y/o restricciones políticas, esquemas de acción comunitaria y la formación de una identidad colectiva; un repertorio de acción colectiva y tácticas convencionales o inno-vadas- existen ya o pueden ser creados en el ámbito del Cono Sur. Gracias a la democra-cia y la integración regional las ex condicio-nes de distandamiento de las sociedades han cambiado, existen distintas propuestas de campañas de desarme o de movilización co-munitaria particularmente en las importan-tes concentraciones urbanas, y las mejores oportunidades políticas las presentan los compromisos internacionales que ambos go-biernos asumieron en el ámbito del micro-

desarme. Faltarían esquemas de trabajo co-lectivos y la formación de una identidad común de la comunidad de control de ar-mas del Cono Sur, donde, además, se debati-rán las tácticas más adecuadas del accionar concreto una vez que el proceso de cons-trucción de la coalición empiece.

El objetivo de la movilización social re-gional es expandir los pequeños éxitos lo-cales que la sociedad civil ha tenido en la lucha contra la delincuencia armada, fun-damentalmente porque el problema ha de-jado de ser solamente doméstico. Evidente-mente, no hay que exagerar la capacidad de una coalición social transnacional que en-frenta serias limitaciones tanto en la finan-ciación como en la coordinación de sus acti-vidades. Al fin y al cabo, las iniciativas estatales son imprescindibles y mucho más eficientes cuando la voluntad política ini-cial existe. En el caso más específico de la criminalidad armada y de la perspectiva de una política regional de control de armas se puede hacer mucho más de lo que hasta ahora se ha implementado. La creación de un re-gistro regional de armas, la coordinación de las legislaciones, el compromiso de mayores cuotas en el comercio de estas, y hasta un cuerpo policial común son algunas de las iniciativas que tienen antecedentes en otras regiones y pueden ser implementadas tam-bién en el ámbito del Cono Sur, siempre y cuando, claro, se superen las limitaciones reales o autoimpuestas de incluir en la agen-da de la integración regional temas políticos y de seguridad. En este sentido, la moviliza-ción social es un complemento a la política estatal y puede ser eficaz como una dimen-sión transestatal de seguridad, en tanto pue-da tener éxito en crear conciencia pública sobre el peligro de la delincuencia armada y de la proliferación de las armas, y sepa in-centivar y/o presionar a los gobiernos para


que den pasos más audaces hada mayor compromiso frente a una política regional de control.

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