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UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALADireccin General de Investigacin

Programa Universitario de Investigacin de Estudios para la

Paz

Centro Universit ario de Nor Occidente,

CEDFOG

INFORME FINAL

Cambios sociopolticos en los Consejos Comunitarios y

Municipalidades de desarrollo en las regiones del Norte y

Huista de Huehuetenango, en el marco de la transic inelectoral 2008


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UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALADireccin General de Investigacin

Programa Universitario de Investigacin de Estudios para la

Paz

Centro Universitario de Sur Occidente,

CEDFOG

INFORME FINAL

Cambios sociopolticos en los Consejos Comunitarios y

Municipalidades de desarrollo en las regiones del Norte y

Huista de Huehuetenango, en el marco de la transic inelectoral 2008


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I. ndices

A. ndice de contenido

I. NDICES 1

A. ndice de contenido 1

B. ndice de cuadros 6

C. ndice de ilustraciones 8

D. Acrnimos 8

II. RESUMEN 11

III. INTRODUCCIN 14

A. Objetivos 17 1. General 17 2. Especficos 17

B. Metodologa 17 1. Equipo de investigacin 18 2. Mtodos cualitativos: grupos focales y entrevistas 19 3. Mtodo cuantitativo: encuesta a COCODES 23 4. Recopilacin y sistematizacin de informacin secundaria 24 5. Estructura del informe de investigacin 25

IV. BREVE DISCUSIN TERICA 27

A. La oferta gubernamental para la participacin ciudadana 29 1. El concepto de participacin ciudadana 31

a) Intervencin en el curso de una actividad pblica 32 b) Expresin de intereses sociales 34

2. Participacin ciudadana en los municipios 35

B. El Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en Guatemala 37 1. Coordinadoras Interinstitucionales, Decreto Gubernativo 772-83 37 2. Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto Gubernativo 52-87 41


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V. BREVE CONTEXTO SOCIODEMOGRFICO Y POLTICO DE LAS REGIONES DEESTUDIO 62

A. Huehuetenango / Chinabjul, entre barrancos: 62 1. El conflicto armado interno en Huehuetenango: breves referencias 66 2. La migracin en el contexto actual de Huehuetenango 69 3. Algunos indicadores socioeconmicos de Huehuetenango 70 4. Lo poltico partidario en el contexto de Huehuetenango 72

B. Las regiones de estudio: Norte y Huista 75 1. Regin Norte 76

2. Regin Huista 80 VI. PROCESO DE TRANSICIN POLTICO/ELECTORAL EN ONCE MUNICIPIOS DE

HUEHUETENANGO 84

A. Introduccin 84

B. Proceso de transicin poltico/electoral a nivel municipal: escenario deldesempeo de gobiernos municipales durante el primer ao de su gestin edil 85 1. Definicin 85 2. Actores del proceso de transicin poltico/electoral en los municipios 86

C. Mapa poltico/partidario a nivel municipal = implicaciones de lopoltico /partidario en el proceso de transicin 88 1. Trayectoria poltica de los alcaldes electos 90

D. Expresiones de lo partidario en el proceso de transicin 93 1. Lo partidario como expresin de poder 93 2. Lo partidario como oposicin a la gestin municipal 94 3. Uso discrecional de recursos pblicos a travs de lo partidario 95

E. Las primeras medidas: 96 1. Reorganizacin interna de la municipalidad 98 2. Cambio de empleados municipales 101 3. Implicaciones de los cambios de empleados municipales 109 4. Oficina municipal de planificacin 111 5. Medidas de reordenamiento urbano 117

F. Finanzas municipales y endeudamiento municipal 117


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c) Caractersticas en los representantes comunitarios que actualmente ocupancargos 127

2. El presente de la historia de organizacin comunitaria 134 a)

El trabajo en comits de desarrollo 134

b) Los COCODES, un cambio desde su concepcin 135 c) El modelo ms exitoso y las diferencias entre COCODES y comits segn

experiencias y prcticas 135 3. De comits a COCODES, diversos desarrollos histricos 139

a) Los que impulsaron la fundacin de los COCODES 139 b) COCODES de primer nivel, derecho innegable de las comunidades: momentos

de su fundacin 141 c) Coexistencia de comits y COCODES 144 d) Duplicidad de COCODES en una misma comunidad 150

4. Eleccin y tiempo de ejercer un cargo 152 a) Eleccin de los miembros de rgano de coordinacin en asamblea comunitaria

se menciona como el mecanismo principal 152 b) Problemas paralelos a la celebracin de elecciones en asambleas comunitarias

153 c) Frecuencia de eleccin de COCODES y tiempo que los integrantes actuales

han ejercido en los cargos del rgano de coordinacin 155 5. Duplicidad de cargos 157 6. Alcaldes comunitarios o auxiliares en COCODES, un caso especfico 159

B. COCODES de segundo nivel: el mbito para aplicar criterios de alcaldemunicipal dinmicas a favor o en contra de participacin 163 1. Reflexiones generales sobre la participacin a travs de COCODES de segundo nivel

163 2. Santa Cruz Barillas, ao 2004: la constitucin de COCODES y COCODES de segundo

nivel, un caso especfico 165 3. COCODES de segundo nivel una revisin de la realidad 166

C. El Consejo Municipal de Desarrollo y la insti tucionalizacin de sus asambleas 168 1. Referencias al marco legal sobre convocatoria e integracin del COMUDE 169 2. La realidad de la existencia de asambleas de COMUDE 169 3. Indicadores bsicos sobre existencia o ausencia de comisiones de COMUDE 172 4. Consejos de Ancianos y Consejos Asesores Indgenas como propuestas para unarepresentacin tnico-cultural no logran constituirse en los municipios 174

D. Funcionamiento de COCODES y COMUDES 174 1. Primeras medidas del gobierno municipal respecto a COCODES 174

a) Reorganizar COCODES como primera medida del gobierno municipal 174 b) Visitas a comunidades entre acercamiento y promocin de la reorganizacin


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f) Gestin de proyectos, seguimiento y evaluacin de proyectos y programas 189 g) Funciones de acuerdo a la ley, fantasmas en el texto normativo y funciones

adicionales 191 h) Funciones inexistentes como medio para un posible equilibrio en la balanza en

el gobierno municipal y el SCDUR 193 i) El desconocimiento de las funciones de COCODES y COMUDES 193

j) Actuales relaciones de poder entre SCDUR, gobierno nacional y gobiernosmunicipales un balance a partir de las atribuciones 197

3. La poltica partidista en el SCDUR 197 a) Motivos de la politizacin partidista 198 b) El concepto de la politizacin partidista 199 c) Modus operandi durante la campaa electoral 199 d) Modus operandi posterior al evento electoral 202 e) Actores principales 206 f) Sobre consecuencias y resistencias 206

4. Resistencias ante el abuso de estructuras y espacios, sus limitaciones 207 a) Exigencias concretas con respuestas completamente favorables de parte de

autoridades municipales 208 b) Exigencias concretas que encontraron cierto eco en autoridades municipales

209

c) Exigencias concretas de celebrar reuniones de COMUDE y paliativos comorespuestas 210 d) Desvanecimiento de exigencias concretas de la funcin de auditoria del

COMUDE 212 e) Exigencias concretas de participacin ciudadana sin mayor apoyo municipal 213 f) Resistencia parcial a duplicidad de COCODES por politizacin partidista 213 g) Reflexiones sobre las resistencias comunitarias frente a una influencia de

partidos polticos 214

VIII. PARTICIPACIN SOCIOPOLTICA DE LAS MUJERES 216

A. El municipio: mbito para la participacin sociopoltica de las mujeres 216 1. Introduccin 216 2. Conocimientos y relaciones de las mujeres con la municipalidad 219

a) Experiencia de relaciones con la alcalda 219 b) Experiencias negativas: el alcalde nos dijo si queramos que furamos a mandar

a nuestros esposos, en nuestras casas 221 c) Experiencias positivas: Estamos dando prioridad y fortaleza a la organizacin delas mujeres, en la municipalidad tenemos ya la OMM 226 d) Qu demandan las mujeres de los alcaldes? 227

3. Organizaciones de mujeres e interlocutores de gnero en los municipios 230 a) Primer nivel: organizaciones de mujeres 231 b) Segundo nivel: grupos de mujeres 232


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3. Condiciones polticas para la participacin sociopoltica de las mujeres a nivelmunicipal 248 a) Primera condicin poltica: Participacin de mujeres como integrantes del

rgano coordinador del COCODE 249 b) Segunda Condicin Poltica: formulacin de programas o proyectos, desde los

COCODES, para la promocin integral de las mujeres. 257 c) Tercera Condicin Poltica: conformacin de las Comisiones Municipales de la

Mujer, tanto a nivel de la Corporacin Municipal, como del Consejo Municipal deDesarrollo (COMUDE). As como la instalacin de la Oficina Municipal de laMujer. 257

d) Cuarta condicin poltica: La aprobacin de programas o proyectos por parte delCOMUDE y de la corporacin municipal a favor de las mujeres 270

C. Son los COCODES un espacio para el fortalecimiento de la participacinsociopol tica de las mujeres? 270

IX. CONCLUSIONES 273

X. RECOMENDACIONES 281

XI. BIBLIOGRAFA 285 A. Libros 285

B. Documentos 287

C. Legislacin 288

XII. ANEXOS 289

A. Gua de Entrevista Corporacin Municipal

B. Gua de entrevista OMP

C. Gua para grupo focal organizaciones sociales

D. Gua para grupo focal con insti tuciones pbl icas

E. Gua para grupo focal con COCODES de primer nivel

F. Gua para grupo focal con mujeres lideresas

G. Boleta de Encuesta a COCODES

H. Cdigos para Anlisis de Datos Cualitativo MaxQDA


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B. ndice de cuadrosCuadro 1: Mtodos de investigacin, nmero de grupos focales, entrevistas y observaciones pormunicipio......................................................................................................................................20 Cuadro 2: Participantes en grupos focales y entrevistas, por sexo.............................................22 Cuadro 3: Datos de encuestas recibidas, en comparacin con el nmero de comunidades yCOCODES...................................................................................................................................23 Cuadro 4: Espacios de participacin ciudadana en Centroamrica ............................................30 Cuadro 5: Coordinadoras Interinstitucionales, 1983....................................................................38 Cuadro 6: Estructura del SCDUR ................................................................................................47 Cuadro 7: Funciones de COCODES Y COMUDES ....................................................................49 Cuadro 8: Debilidades del SCDUR clasificadas por espacio y actor...........................................52 Cuadro 9: Poblacin proyectada para el departamento de Huehuetenango, aos 2008 y 2020 64 Cuadro 10: Alcaldas ganadas por organizacin poltica y total de votos obtenidos,Departamento de Huehuetenango, proceso electoral 2007........................................................73 Cuadro 11: Regiones socioculturales de Huehuetenango ..........................................................76

Cuadro 12: Poblacin indgena, municipios regin norte ............................................................77 Cuadro 13: Participacin electoral, municipios Regin Norte......................................................80 Cuadro 14: Poblacin indgena, municipios Regin Huista.........................................................81 Cuadro 15: Participacin electoral, municipios Regin Huista ....................................................83 Cuadro 16: Alcaldes electos por municipios Regiones Norte y Huista, Periodo 2008-2012 .......88 Cuadro 17: Organizaciones polticas por periodo gubernamental; Municipios regiones Huista y

Norte ............................................................................................................................................90 Cuadro 18: Experiencia poltica y trayectoria social alcaldes municipales, Regiones Norte yHuista, 2008-2012 .......................................................................................................................91 Cuadro 19: Creacin y reapertura de oficinas municipales en municipios de las regiones deestudio, Huehuetenango, 2008....................................................................................................99 Cuadro 20: Cambio de empleados municipales en las regiones de estudio, Huehuetenango,2008...........................................................................................................................................102 Cuadro 21: Primeras medidas implementadas por coordinadores de OMP, Regin Norte yHuista, 2008...............................................................................................................................116 Cuadro 22: Deuda Municipal al 2006 y pago de la misma 2008, Municipios Regin Norte yRegin Huista ............................................................................................................................118 Cuadro 23: Caractersticas esperadas en los representantes de rgano de coordinacin, por


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Cuadro 27: Fechas promedio de fundacin de los COCODES, segn encuesta de CEDFOG ydatos proporcionados del COREDE ..........................................................................................142 Cuadro 28: COCODES de primer nivel existentes en 2005 y 2009; boletas de encuesta de

CEDFOG ...................................................................................................................................143 Cuadro 29: Comits que actualmente funcionan en las comunidades......................................144 Cuadro 30: Comunidades con Comit Pro-Mejoramiento o Comit de Desarrollo Integral; ycomits ms frecuentes.............................................................................................................146 Cuadro 31: Tiempo de COCODES, total y actual, y tiempo en cargos de miembros de rgano decoordinacin ..............................................................................................................................155 Cuadro 32: Presencia de alcaldes auxiliares en rganos de coordinacin de COCODE, pormunicipio; y niveles escolares de intregantes de COCODE......................................................162 Cuadro 33: Existencia de COCODES de segundo nivel en el 2005 y 2009..............................166 Cuadro 34: Relacin entre COCODES primer y segundo nivel. ...............................................168 Cuadro 35: COMUDES constituidos en el 2005 y 2009............................................................170 Cuadro 36: Datos preliminares sobre asambleas de COMUDE celebradas en el 2008 ...........171 Cuadro 37: Principales funciones de COCODES, segn encuesta a miembros de COCODES...................................................................................................................................................180 Cuadro 38: Atribuciones relativas a polticas, planes, programas y proyectos, segn nivel deconsejo ......................................................................................................................................182 Cuadro 39: Nmero de proyectos ejecutados en el ao 2008, con un monto total ejecutado queno excede el lmite de Q 30,000.00 para evadir los exigencias de cotizacin, municipio de SantaAna Huista .................................................................................................................................190 Cuadro 40: Tipos de relacionamiento de la alcalda con organizaciones de mujeres delmunicipio....................................................................................................................................220 Cuadro 41: Grupos de mujeres en municipios de la Regin Norte y Huista, Huehuetenango,2008...........................................................................................................................................232 Cuadro 42: Cualidades valoradas en los liderazgos femeninos................................................242 Cuadro 43: Marco legal y poltico que fundamentan la participacin de las mujeres y la creacinde mecanismos de la mujer en el Estado guatemalteco en el mbito nacional y descentralizado...................................................................................................................................................246 Cuadro 44: Cuatro condiciones polticas necesarias para la participacin sociopolitica de lasmujeres en COCODES y COMUDES........................................................................................248 Cuadro 45: Integrantes de COCODES por sexo, Municipios Regin Norte y Huista................249 Cuadro 46: Fechas de creacin de Oficinas Municipales de la Mujer, Municipios Regiones Nortey Huista Huehuetenango 260


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C. ndice de ilustracionesIlustracin 1: Mapa de Huehuetenango, Regiones de estudio, 2008..........................................16 Ilustracin 2: Departamento de Huehuetenango con regiones de estudio..................................62 Ilustracin 3: Pueblos mayas y mestizo.......................................................................................65 Ilustracin 4: Pobreza y extrema pobreza en el departamento de Huehuetenango....................70 Ilustracin 5: Niveles de escolaridad, departamento de Huehuetenango en comparacin conpas ..............................................................................................................................................71 Ilustracin 6: Municipios de la Regin Norte ...............................................................................77 Ilustracin 7: Municipios de la Regin Huista ..............................................................................81 Ilustracin 8: Pirmide de poblacin, proyeccin al 2008, 13 municipios de estudio................128 Ilustracin 9: Pirmide de poblacin integrante de COCODES.................................................128 Ilustracin 10: Escolaridad de integrantes de rgano coordinador de COCODES segn su edad,con lnea de tendencia...............................................................................................................132 Ilustracin 11: Cargos que ocupan los alcaldes auxiliares........................................................162 Ilustracin 12: Ao de constitucin de COCODES....................................................................175 Ilustracin 13: Participacin de mujeres y hombres en Consultas Comunitarias de Buena Fe,segn estado de documentacin personal ................................................................................239

D. AcrnimosACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los RefugiadosACODIHUE Asociacin de Cooperacin al Desarrollo Integral de HuehuetenangoADIMH Asociacin de Desarrollo Integral de Mujeres de HuehuetenangoADSOSMUH Asociacin para el Desarrollo Sostenible de la Mancomunidad HuistaAESDES Asociacin de Estudios Superiores y Desarrollo SostenibleALMG Academia de Lenguas Mayas de Guatemala

AMEDIPK Asociacin de Mujeres Eulalenses para el Desarrollo Integral Pixam KonobAMMAD Asociacin de Mujeres Mayas Akatekas de DesarrolloASDECOHUE Agencias de Servicios y Desarrollo Econmico Social de HuehuetenangoASINDES Asociacin de Entidades de Desarrollo y Servicio no Gubernamental de GuatemalaCAJ Centro de Administracin de Justicia


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CI Coordinadoras InterinstitucionalesCIM Coordinadora Interinstitucional MunicipalCOCODE Consejo Comunitario de Desarrollo

CODECH Coordinadora de Organizaciones para el Desarrollo de Concepcin HuistaCODEDE Consejo Departamental de DesarrolloCODEDEH Consejo Departamental de Desarrollo de HuehuetenangoCODEM Consejo de Desarrollo de Mujeres MigueleasCODEMUJER Comisin Departamental de la Mujer, del CODEDEHCOEDUCA Comit Educativo

COMUDE Consejo Municipal de DesarrolloCONADE Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y RuralCONAVIGUA Coordinadora Nacional de Viudas de GuatemalaCONUROC Centro Universitario del NorOccidenteCOPMAGUA Coordinadora de Organizaciones del Pueblo Maya de GuatemalaCOREDE Consejo Regional de Desarrollo Urbano y RuralCTA Coordinador Tcnico AdministrativoDCG Democracia Cristiana GuatemaltecaDECOPAZ Programa de Desarrollo Comunitario para la PazDEMI Defensora de la Mujer IndgenaDIA Desarrollo Integral AutnticoDIGI Direccin General de InvestigacinEGP Ejercito Guerrillero de los Pobres

EPS Ejercicio Profesional SupervisadoETESC Equipo Tcnico en Salud ComunitariaFAFIDES Fundacin de Asesora Financiera a Instituciones de Desarrollo y Servicio SocialFAMSI Fondo Andaluz de Municipios para la Solidaridad InternacionalFAR Fuerzas Armadas RevolucionariasFLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias SocialesFRG Frente Republicano GuatemaltecoFUNDAECO Fundacin para el Desarrollo y la ConservacinFUNDE Fundacin Nacional para el DesarrolloGANA Gran Alianza NacionalGUATECOMPRAS Sistema de Informacin de Contrataciones y Adquisiciones del Estado de

Guatemala


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OMM Oficina Municipal de la MujerOMP Oficina Municipal de PlanificacinONG Organizacin No Gubernamental

ORPA Organizacin Revolucionaria del Pueblo en ArmasPAC Patrulleros de la Autodefensa CivilPAN Partido de Avanzada NacionalPDHSL,FIDHEG Programa de Desarrollo Humano Sostenible a Nivel Local, Fortalecimiento

Institucional Derechos Humanos y Enfoque de GneroPNR Programa Nacional de ResarcimientoPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPP Partido PatriotaPROCUCH Proyecto de Manejo Sostenible de los Recursos Naturales de la Sierra de los

CuchumatanesPROGOBIH/PCS Programa de Gobernabilidad Integral para HuehuetenangoPRONADER Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo EducativoProyecto ALA Proyecto para el Apoyo a Amrica Latina y frica

PUIEP Programa Universitario de Investigacin en Estudios para la PazREMHI Proyecto Recuperacin de la Memoria HistricaRENAP Registro Nacional de las PersonasRENOJ Red Nacional de Organizaciones de Jvenes MayasSCDUR Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y RuralSCEP Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la PresidenciaSEGEPLAN Secretara de Planificacin y Programacin de la PresidenciaSEPREM Secretara Presidencial de la MujerSIAF Sistema Integrado de Administracin FinancieraSIAFMUNI Sistema Integrado de Administracin Financiera MunicipalSOSEP Secretara de Obras Sociales de la Esposa del PresidenteTSE Tribunal Supremo ElectoralUCN Unin del Cambio Nacional

UD Unin DemocrticaUNE Unin Nacional de la EsperanzaUNIFEM Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la MujerURNG Unidad Revolucionaria Nacional GuatemaltecaURNG-MAIZ Unidad Revolucionaria Nacional Guatemala-MAIZ


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II. ResumenCon el auspicio del Programa Universitario de Investigacin en Estudios para la Paz,

PUIEP, de la Direccin General de Investigacin de la Universidad San Carlos deGuatemala, DIGI/USAC, con el aval acadmico del Centro Universitario deNoroccidente, CUNOROC, y con la participacin del Centro de Estudios yDocumentacin de la Frontera Occidental de Guatemala, CEDFOG, se realiz lainvestigacin Cambios sociopolticos en los Consejos Comunitarios y Municipalesde Desarrollo de las regiones norte y Huista de Huehuetenango, en el marco de latransicin electoral 2008.

El objetivo general fue estudiar los cambios organizativos y polticos en los consejoscomunitarios y municipales de desarrollo en el marco de la transicin electoral 2008 endos regiones de Huehuetenango para aportar nuevos conocimiento que contribuyan alfortalecimiento de la participacin ciudadana en el desarrollo municipal.Especficamente se propuso conocer cmo el cambio de gobiernos municipales y elaccionar social y poltico de la organizacin comunitaria y municipal afectara elfuncionamiento de COCODES y COMUDES en el primer ao de los gobiernos locales.Tambin se propuso; estudiar cmo los consejos de desarrollo a nivel comunitario ymunicipal han contribuido a los cambios en la participacin sociopoltica de las mujeres.

El estudio se efectu en once municipios de Huehuetenango: cinco de la regin Huista:Santa Ana Huista, Jacaltenango, San Antonio Huista, Nentn y Concepcin Huista. Yseis de la regin norte: San Juan Ixcoy, San Pedro Soloma, Santa Eulalia, San MiguelAcatn, San Rafael la Independencia y Santa Cruz Barillas.

La investigacin fue de carcter cualitativo, con perspectiva de gnero y tuvo como ejeprincipal de anlisis las relaciones sociales mediadas por lo tnico y lo cultural. Seusaron como tcnicas de investigacin la entrevista semi-estructurada, grupos focales yobservacin participante. Tambin hizo acopio de datos cuantitativos para lo cual sedise una encuesta para COCODES. La metodologa permiti contar con un marcoreferencial de anlisis de las prcticas polticas, econmicas, sociales, culturales y

partidarias que emergen de la relacin entre actores gubernamentales y de la sociedadcivil en el marco del Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en locomunitario y municipal, teniendo como antecedente prximo el proceso electoral 2007y el cambio de gobiernos locales en enero 2008. El informe final de investigacinrecupera el significado otorgado por la gente a su participacin en los asuntos pblicosa travs de los consejos comunitarios y municipales pero tambin revela cmo percibe


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este periodo se diezm la experiencia de organizacin y asociacionismo en lascomunidades, tanto urbanas, como rurales, especialmente de stas ltimas y sobretodo cuando se trat de comunidades o pueblos habitados por poblacin indgena; pues

toda manifestacin organizativa y/o de demanda se entendi bajo las lgicas de lapolarizacin y militarizacin de la sociedad guatemalteca.

Como en el resto de Amrica Latina, el fin de los regmenes militares, en Guatemala,signific disear mecanismos para favorecer la participacin ciudadana y as crearpesos y contrapesos a los gobiernos recin electos. En el pas el Sistema de Consejosde Desarrollo Urbano y Rural desde 1987, hasta el da de hoy, como se explica en elcaptulo I, representa la principal oferta gubernamental para institucionalizar laparticipacin ciudadana en todos aquellos procesos relacionados al desarrollocomunitario, municipal, departamental, regional y nacional.

Este estudio se ocup de conocer las minuciosidades de las relaciones de poder que seejercen entre lderes, lideresas y gobiernos municipales los COCODES y COMUDES,espacios institucionalizados para la participacin ciudadana. Se describen y explican lasprimeras medidas tomadas por la mayora de alcaldes al momento de tomar posesindel gobierno municipal, a partir de las narraciones de los y las entrevistadas se muestracmo a la par de dichos procesos, se localizan influjos de la poltica partidaria y aunquea primera vista, pareciera se excluyen uno al otro, se muestra con base a los datosempricos cmo se mantiene lo partidario ms all del proceso electoral, expresado atravs de distintas actuaciones y decisiones de los alcaldes en el primer ao de sugobierno, periodo al cual esta investigacin denomin proceso de transicin. Esteproceso resulta relevante para la articulacin y rearticulacin de las fuerzas vivas de los

municipios y de las comunidades, especialmente a partir de la relacin entre alcaldes,corporaciones municipales y vecinos y vecinas.

En los once municipios estudiados, el Sistema de Consejos de Desarrollo, presentaserias limitaciones para asemejarse a su planteamiento legal. Es necesario resaltar queel sistema en s mismo contiene y ofrece una multiplicidad de oportunidades parademocratizar los procesos de participacin ciudadana y de desarrollo local. Alestablecer el derecho y la obligacin de la poblacin de participar activa ypropositivamente desde lo comunitario y municipal, pasando por lo departamental,regional hasta alcanzar lo nacional, en todos aquellos procesos donde se discuta ydecida sobre el desarrollo integral. Los obstculos, para hacer del SCDUR unaplataforma de discusin estratgica para el desarrollo integral, estn dados por lascaractersticas de las prcticas polticas prevalecientes en la clase poltica de los


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En ocho de los municipios estudiados, lo partidario se mantuvo sobrepuesto a losespacios de participacin ciudadana, perdiendo estos sentido y contenido, porquemuchas de las medidas tomadas por la mayora de alcaldes, no slo no corresponden a

decisiones tcnicas y administrativas propias de la gestin edil, sino fueron tomadasunilateralmente como pago de favores recibidos por stos durante la campaa electoral.En la mayora de casos, los alcaldes, tienen serias limitaciones para desempear lo quea un jefe edil corresponde de acuerdo a lo estipulado por la legislacin nacional ymunicipal.

La ausencia de planes, programas y polticas pblicas municipales, es una de lasprimeras cortapisas a las cuales los COCODES, se enfrentan, adems, de sus propiaslimitaciones cmo se espera que hombres y mujeres analfabetas, pobres y viviendo lamayora de veces en condiciones de exclusin, respondan a lo estipulado por un marcolegal ajeno a estas realidades y a la cultura poltica que prevalece en estos municipios?

Los resultados de la investigacin identificaron que solamente tres de los oncemunicipios estudiados, presentan condiciones diferentes en el relacionamiento entreautoridades municipales, organizacin comunitaria y COMUDE. Los alcaldes hanmostrado decisin y responsabilidad poltica, as como capacidad administrativa paraconvocar y articular sus propuestas de gobierno con lderes comunitarios,representantes de instituciones pblicas y de organizaciones sociales. Sus experienciaspueden servir de referente para identificar los aspectos que operan favorablemente a lademocratizacin local.

Finalmente este estudio, aporta mayores elementos para afirmar que a las mujeres se

les sigue dificultando su participacin en los COCODES, la fuerza de los patronessexistas de la poltica comunitaria y municipal las mantiene excluidas de estos espaciosdonde si bien no se discute poltica pblica, si se toman decisiones para lascomunidades, empero stas obvian las demandas, necesidades e intereses de lasmujeres.


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III. IntroduccinA partir de 1985 la sociedad guatemalteca asisti a un proceso de cambios polticosprovocados por la eleccin de un gobierno civil, luego de ms de diecisiete aos degolpes de Estado y gobiernos presididos por militares. Parte fundamental de estoscambios se operaron con la promulgacin de un conjunto de leyes que pretendanreformar algunas instituciones estatales y crear otras. Los impulsos necesarios para lademocratizacin del Estado guatemalteco, se focalizaron en parte hacia lo local pormedio de la puesta en vigencia un nuevo Cdigo Municipal (Decreto 55-88), que coloca Guatemala como uno de los pases ms avanzados en legislacin municipal enAmrica Latina. Lo mismo sucedi con la Ley Preliminar de Regionalizacin (Decreto70-86), y la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 52-87). Enparticular, est ltima ley tuvo un profundo impacto en lo comunitario porque abriposibilidades para la rearticulacin del tejido organizativo municipal, luego de los aosdel conflicto armado interno, el cual diezm a su mnima expresin las formasorganizativas en el mbito comunitario y municipal. Por otra parte, abri oportunidadespara trasladar fondos pblicos de mayor cuanta a los municipios a travs de laasignacin de un 8% del Presupuesto Nacional a las municipalidades.

La Firma de los Acuerdos de Paz en 1996 reafirm la importancia de la participacin dela sociedad civil en todas las esferas de lo pblico. En este nuevo marco de la realidadguatemalteca, se impulsaron cada vez ms procesos de desarrollo organizativo yfortalecimiento poltico de las organizaciones sociales constituyndose en interlocutoresactivos y propositivos. A diez aos de la apertura democrtica en el pas se crearonnuevas improntas de relacionamiento entre poblacin y autoridades gubernamentales.

No obstante, en esa poca, como hasta el da de hoy persisten comportamientosantidemocrticos que frenan muchas las aspiraciones de la poblacin de vivir en unasociedad justa e incluyente.

En el ao 2002, se avanza un poco ms en bsqueda de afianzar la democraciaparticipativa. Durante el gobierno de Alfonso Portillo y con una importante presencia deactores sociales, haciendo propuestas e incidencia, se decretaron tres leyes concebidascomo instrumentos para fortalecer la participacin ciudadana: Ley General deDescentralizacin (Decreto 14-2002); Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural(Decreto 11-2002) y Cdigo Municipal (Decreto 12-2002). Nuevamente la poblacinguatemalteca dispuso de un marco legal para afianzar su participacin ciudadana desdelo comunitario hasta lo municipal, pasando por lo departamental, regional y nacional, enlos procesos de planificacin y toma de decisiones sobre los asuntos de los municipios


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Planificacin, SEGEPLAN y la Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia,SCEP, cuyos mandatos en parte son promover la descentralizacin a nivel nacional.

Por otra parte, o mejor dicho, la otra parte que hace posible la democracia participativa,es decir, los ciudadanos y ciudadanas, tambin han mostrado una serie de limitacionespara asumir de manera consciente, activa y propositiva su participacin ciudadana. Loestipulado por las leyes mencionadas choca frontalmente con los altos ndices deanalfabetismo, pobreza y exclusin de hombres y mujeres en las reas rurales, lo cualconstrie su participacin. Slo como ejemplo, podemos mencionar que muchas vecespara movilizarse del rea rural para asistir a una convocatoria del alcalde, los propioslderes deben costearse los gastos que esto provoca. Adems, las leyes han dibujadoescenarios ideales los cuales en la realidad estn lejos de concretarse, es notable ypreocupante la ausencia de polticas pblicas a nivel municipal, ni siquiera existenplanes y programas de trabajo en la mayora de municipios. En este sentido, el marcolegal se desvanece, frente a una realidad en la cual todos los espacios, mecanismos einstrumentos de la participacin ciudadana se reducen a solicitudes de proyectos ygestin de los mismos.

Un elemento clave de la participacin ciudadana, se refiere al desarrollo yfortalecimiento de procesos de consulta, dilogo, propuesta, negociacin, incidencia ytoma de acuerdos entre todos los actores que se encuentran en determinado mbitodonde lo pblico es determinante, como los son las municipalidades. En ltima instanciase trata de fortalecer o consolidar la democracia local, como clula bsica de lademocracia de un pas. Lograr lo anterior pasa por develar cmo operan losmecanismos del autoritarismo y centralismo en los gobiernos municipales, la falta de

apropiacin de los espacios y mecanismos propios de la participacin ciudadana ycules son los factores internos y externos que inciden en el poco avance del Sistemade Consejos de Desarrollo a nivel comunitario y municipal.

Desde la visin gubernamental los Consejos de Desarrollo son la plataforma paravincular decisiones en torno a la planificacin y ejecucin de obras y sobre todo, susdiferentes niveles son el principal medio de la participacin de la poblacin para llevar acabo el proceso del desarrollo integral. Pero hasta dnde han llegado los alcances deestos espacios para la participacin ciudadana? Cmo los comunitarios han vivido larelacin con las municipalidades para la solicitud, gestin y ejecucin de obras? Entrminos reales los consejos comunitarios y municipales, hasta dnde han sido elespacio idneo para discutir y acordar estrategias para el desarrollo integral? Cmo lopartidario atraviesa las decisiones sobre el uso y manejo del dinero pblico? Cmo las


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El estudio se realiz en once municipio de Huehuetenango, agrupados administrativa,poltica, social y culturalmente en dos regiones: Norte y Huista1:

Ilustracin 1: Mapa de Huehuetenango, Regiones de estudio, 2008

Regin Norte1 San Juan Ixcoy2 San Mateo Ixtatn3 San Miguel Acatn

4 San Pedro Soloma5 San Rafael La Independencia6 San Sebastin Coatn7 Santa Cruz Barillas8 Santa Eulalia

Regin Huista

9 Concepcin Huista10 Jacaltenango11 Nentn12 San Antonio Huista13 Santa Ana Huista

Fuente: Regiones de estudio; Elaboracin: Wolfgang Krenmayr

Las regiones de estudio, propone esta investigacin, van ms all de la divisin polticaadministrativa, las mismas conformadas por municipios y todas sus entidades localesterritoriales tambin estn entrelazadas por compartir historia, tradiciones y elementosidentitarios que las configuran como territorios en los cuales fluyen relaciones de poder.

La presente investigacin discute y reflexiona sobre el funcionamiento real del Sistemade Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, en sus niveles comunitarios y municipales ycmo en este funcionamiento, durante el primer ao de los gobiernos locales para elperiodo 2008-2012, incidieron las secuelas del proceso electoral 2007. Los objetivospropuestos fueron:


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A. Objetivos

1. General

Estudiar los cambios organizativos y polticos en los consejos comunitarios ymunicipales de desarrollo en el marco de la transicin electoral 2008 en dos regiones deHuehuetenango para aportar nuevos conocimiento que contribuyan al fortalecimiento dela participacin social en el desarrollo municipal.

2. Especficos1. Estudiar cmo el cambio de gobiernos municipales en el 2008 afectar el

funcionamiento de los consejos comunitarios y municipales en trece municipiosde Huehuetenango.

2. Analizar el accionar social y poltico de la organizacin comunitaria y municipalen la transicin electoral de 2008 con relacin al funcionamiento y propuestas delos COCODES y COMUDES en las dos regiones de estudio.

3. Identificar los elementos que potencian o limitan el funcionamiento de COCODESy COMUDES en la Regin Huista y Regin Norte de Huehuetenango comoespacios para la participacin ciudadana.

4. Estudiar cmo los consejos de desarrollo a nivel comunitario y municipal hancontribuido a los cambios en la participacin sociopoltica de las mujeres.

B. MetodologaEn la primera etapa de la investigacin se realiz una revisin bibliogrfica de estudiose investigaciones existentes, como elementos para enriquecer el planteamiento inicial yenfocar las interrogantes de la investigacin. El marco terico o conceptual se elaborsobre el tema de participacin ciudadana y social, con vinculacin al tema de las

relaciones de poder. A partir de la problematizacin y los objetivos de la investigacincon carcter descriptivo-explicativo, se dise su metodologa consistente en unconjunto de mtodos cualitativos y cuantitativos que permite contar con la informacinnecesaria para poder responder a los planteamientos del estudio. Antes de describir lametodologa usada, hacemos referencia al equipo de investigacin, ya que los mismos,

l l d h bl l l


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1. Equipo de investigacinEste estudio no hubiera sido posible sin el concurso de quienes apoyaron surealizacin; el mismo es un ejemplo de lo mucho que puede hacerse cuando se tiendenpuentes de colaboracin y coordinacin entre instituciones que por sus objetivos, fines yprincipios estn llamadas a promover la investigacin como una herramienta para elconocimiento y transformacin de las realidades del pas. En este sentido, el que elproyecto haya sido aprobado por la Direccin General de Investigacin, de laUniversidad de San Carlos de Guatemala, DIGI/USAC, permiti hacer realidad unainquietud acadmica, pero tambin poltica de un grupo de investigadores sociales deldepartamento de Huehuetenango.

El Centro Universitario del Noroccidente, CUNOROC, aval el proyecto de investigacinformulado por el quipo del rea de investigacin del Centro de Estudios yDocumentacin de la Frontera Occidental de Guatemala, CEDFOG, porque reconocien l un aporte ms para profundizar en el conocimiento de las realidades deHuehuetenango y tambin porque es parte del propio desarrollo acadmico de estecentro universitario.

El equipo de investigacin estuvo conformado por Alba Cecilia Mrida, antroploga ymaestra en estudios de gnero, quien se desempe como coordinadora del equipo einvestigadora. Tambin por el maestro en sociologa Wolfgang Krenmayr, comoinvestigador principal, quien adems, de aportar a todo el proceso, fue el principalimpulsor del uso de la base de anlisis cualitativo (Qualitative Data Analysis QDA) y fueel responsable del diseo de la base cuantitativa y su respectivo anlisis. Durante elao de trabajo, fueron contratados tres asistentes de campo, todos profesionales enciencias sociales. Juan Filiberto Mendoza Camposeco (febrero/junio de 2008), y MagdaEdelmira Rivas (julio/diciembre de 2008), quienes asistieron el trabajo de campo en laregin Huista. Y, Daniel Mateo y Mateo como asistente de la regin norte. Como partede las funciones de los asistentes de campo fue apoyar la convocatoria, logstica,organizacin y realizacin de los grupos focales en coordinacin con l y lainvestigadora principal. El apoyo financiero de DIGI/USAC cubri, los salarios de lacoordinadora y de los asistentes de la regin Huista, as como la adquisicin deinsumos puntuales para la ejecucin del proyecto. Con fondos del Programa deGobernabilidad Integral para Huehuetenango, PROGOBIH/PCS canalizados a travsCEDFOG, fueron cubiertos los honorarios profesionales de Wolfgang Krenmayr y DanielMateo y Mateo.

S i d i d i ti i b i ti d i i l


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distintos, adems, de realizarse en contextos multiculturales y de una amplia dimensinal ubicarse en once municipios de estudio, result, por dems, gratificante, porquesupuso superar obstculos tericos, metodolgicos entre los investigadores, no

obstante, la riqueza del trabajo de campo nos permiti pasar de modelos preconcebidosa la realidad de los pueblos. Esperamos que los resultados sean un aporte para lossujetos que nos compartieron lo que para ellos ha significado ser parte del COCODE.

Si bien la responsabilidad de lo planteado por este informe es de quienes finalmente loredactamos, es menester agradecer a quienes por su oficio de acuciosos acadmicos ode dirigentes sociales comprometidos leyeron y aportaron sus opiniones y valoracionessobre lo planteado en el texto final de investigacin. Nuestro agradecimiento yreconocimiento a Sergio Vives Schell, Mara Concepcin Senz, Sayra ElizabethCabrera de Len y Rubn Herrera Herrera.

A continuacin el detalle de la metodologa diseada e implementada:

2. Mtodos cualitativos: grupos focales y entrevistasLos tres temas principales contemplados en los objetivos de la investigacin transicinde autoridades municipales, COCODES y COMUDES y participacin socio-poltica delas mujeres se concretizaron en los bloques temticos, enumerados a continuacin.Finalmente, para todos se precisaron los puntos especficos a ser abordados: lasprimeras medidas del alcalde, los cambios en la administracin municipal, el actuar delalcalde y la corporacin municipal, la planificacin de la municipalidad y el SCDUR, lasrelaciones con actores departamentales y nacionales, las opiniones de la poblacinsobre el gobierno municipal, la historia de los COCODES provenientes de los comitspro-mejoramiento, la participacin sociopoltica de las mujeres como tema especfico yla realizacin de consultas comunitarias sobre la actividad minera como otra modalidadde participacin ciudadana.

Dos mtodos cualitativos predominaron la investigacin, la realizacin de gruposfocales y entrevistas, complementado con un tercer mtodo, la observacin participante,por ejemplo, de asambleas de COMUDE. Como parte de la metodologa cualitativa enlos grupos focales y entrevistas se trat de considerar un espectro amplio derepresentantes comunitarios, lderes y otros actores relevantes con caractersticas,orgenes y posturas muy diversas, contemplando expresiones urbanas y rurales, demujeres y hombres, de oficialismo y oposicin municipal, de mestizos y mayas, entre


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necesaria. Finalmente, en total, se realizaron 51 grupos focales y 87 entrevistas,adems de seis observaciones de campo.

Cuadro 1: Mtodos de investigacin, nmero de grupos focales, entrevistas yobservaciones por municipio

Municipio Grupos focales Entrevistas Observaciones

San Juan Ixcoy 5 10 1San Miguel Acatn 5 13San Pedro Soloma 5 9 1San Rafael La Indep. 2 6Santa Cruz Barillas 7 5 2Santa Eulalia 6 9 2Total Regin Norte 30 52 6

Concepcin Huista 3 7Jacaltenango 6 3Nentn 4 9San Antonio Huista 6 10Santa Ana Huista 2 6Total Regin Huista 21 35

TOTAL 51 87 6Fuente: Trabajo de campo, CEDFOG, 2008; Elaboracin: Wolfgang Krenmayr

Los grupos focales se organizaron por sectores, principalmente acorde a la

representacin que ejercen en el COMUDE: Consejos comunitarios de desarrollo, COCODES, en el informe

denominados como COCODES de primer nivel: En una o dos comunidadesde cada municipio se realizaron grupos focales con todos los miembros delrgano de coordinacin. Las comunidades se escogieron con la intencin derecoger opiniones y percepciones desde realidades muy distintas: urbano-rural,con y sin afinidad al alcalde, cercana-lejana a la cabecera municipal, entreotros.

COCODES de segundo nivel: Se invitaron los presidentes y vicepresidentes deCOCODES de segundo nivel. En municipios sin COCODES de segundo nivel, seconvocaron representantes de COCODES de primer nivel.


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Representantes de organizaciones sociales, segn nomenclatura de la Leyde los CDUR, entidades civiles locales que sean convocados :Representantes de organizaciones sociales, asociaciones y otras ONG, ya sea

con o sin figura legal, en virtud de ser actores polticos en el municipio. No setomaron en cuenta organizaciones sin intereses en lo poltico, ni en lo pblico, oasociaciones y grupos exclusivamente con vocacin de asistencialismo.

Representantes de ins tituciones pblicas, segn nomenclatura de la Ley delos CDUR, entidades pblicas con presencia en la localidad: Funcionariosde entidades estatales, no municipales, primordialmente descentralizadas, porejemplo, Coordinadores Tcnicos Administrativos, CTA, del MINEDUC,encargados de Centros de Salud, entre otros. En el caso de representantes deentidades autnomas, se aplicaron criterios distintos, debido a no estar en lneade rdenes provenientes del organismo ejecutivo. Los coordinadores de laAcademia de Lenguas Mayas ALMG, en la mayora de casos participaron en elgrupo focal de organizaciones sociales.

La primera salida de campo y el pilotaje del conjunto de mtodos con sus respectivas

herramientas de investigacin, guas de entrevistas y guas de grupos focales seefectuaron en el municipio de Santa Cruz Barillas. El referido despliegue tena dosfinalidades: primero, evaluar la utilidad de las herramientas de la investigacin parapoder mejorarlas. Segundo, intercambiar entre los miembros del equipo deinvestigacin para asegurar la aplicacin de los mismos criterios respecto aconocimientos temticos y manejo de las herramientas. Uno de los resultados fue ladecisin de ya no realizar el grupo focal con instituciones pblicas, debido a problemas

de no lograr la coordinacin de una sola fecha. A cambio, se entrevistaron dos o tresfuncionarios por municipio para recoger sus experiencias y opiniones.

Inicialmente se haba contemplado un total de 13 municipios en las dos regiones deestudios, norte y Huista, previendo tres municipios a los que se iba a aplicar unprocedimiento abreviado, realizando menos grupos focales y menos entrevistas: SanRafael La Independencia, San Mateo Ixtatn y San Sebastin Coatn. Con el progresodel trabajo de campo de la investigacin comenzaron a confirmarse ciertas tendencias yhallazgos, se repitieron narraciones sobre problemas de participacin y de relaciones depoder. Teniendo presente el avance del tiempo, a principios del mes de septiembre de2008 se tom la decisin de ya no contemplar los municipios de San Mateo Ixtatn y deSan Sebastin Coatn, quedando de esta manera un total de 11 municipios comoterritorio de la investigacin


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mayas y mestizos. En las 87 entrevistas y 51 grupos focales participaron en total 206mujeres y 387 hombres, siendo las mujeres un 34.7% del total de los 593 participantes.

Cuadro 2: Participantes en grupos focales y entrevistas, por sexo

Municipio Hombres Mujeres Total

San Juan Ixcoy 36 12 48San Miguel Acatn 56 20 76San Pedro Soloma 36 21 57San Rafael La Indep. 19 10 29Santa Cruz Barillas 44 28 72Santa Eulalia 38 18 56Total Regin Norte 229 109 338

67.8% 32.2% 100.0%

Concepcin Huista 28 12 40Jacaltenango 33 13 46Nentn 32 19 51San Antonio Huista 40 29 69Santa Ana Huista 25 24 49Total Regin Huista 158 97 255

62.0% 38.3% 100.0%

TOTAL 387 206 59365.3% 34.7% 100.0%

Fuente: Trabajo de campo, CEDFOG, 2008; Elaboracin: Wolfgang Krenmayr

El trabajo de campo concluy con la trascripcin de las grabaciones (67%) y lasistematizacin de los apuntes (33%). Ya que para los primeros municipios el trabajo decampo culmin a mediado del 2008, entonces, se realizaron interlocuciones adicionalespuntuales, en enero de 2009, para determinar cambios sustanciales de situacionesdetalladamente recogidas con los grupos focales y entrevistas.

Para el anlisis de los datos cualitativos, trascripciones y sistematizaciones, se utiliz un

programa para el anlisis de datos cualitativos (Qualitative Data Analysis QDA), enconcreto, MaxQDA en la versin 2007. En la base de datos cualitativos se importaronen total 126 documentos. La codificacin no se bas en la teora fundamentada (en elingls original,grounded theory) que deriva las categoras de los textos de anlisis, pordiversas razones: no se previ la elaboracin de teoras, el carcter de ser investigacin


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3. Mtodo cuanti tativo: encuesta a COCODESDe manera complementaria a los mtodos cualitativos se llev a cabo una encuestadirigida a representantes comunitarios con cargos en el rgano de coordinacin de

COCODES de comunidades. No necesariamente con el afn de lograr unarepresentatividad estadstica con alto niveles de confianza y bajos de error, sino, msbien, como herramienta para tener una muestra interesante que ofrece una visin globalsobre los fenmenos sociales en COCODES y COMUDES.

Primeros diseos y pilotajes se realizaron el mes de mayo de 2008. La ltimapreparacin logstica, incluyendo la reproduccin de las boletas y la confirmacin deentidades de apoyo se lograron hasta finales del mes de junio, por lo que las primerasboletas llegaron a las comunidades en el mes de julio de 2008. Para la distribucin yrecoleccin se cont con el apoyo de la Direccin Departamental del MINEDUC, losCoordinadores Tcnicos Administrativos CTA de los municipios, coordinadores de reade PRONADE, maestros y directores de establecimientos educativos del sistema oficialy de PRONADE, y de la coordinacin de la OMP de San Juan Ixcoy. En muchos casoslos directores y maestros, no slo se encargaron en llevar las boletas a losrepresentantes comunitarios, en muchas ocasiones adems asistieron para llenar lasboletas e incluso en entregar las mismas al equipo de investigacin en Huehuetenango.La gran mayora de las encuestas llenadas se recibieron hasta principios de septiembre.Tras llamadas de seguimiento a los CTA, a mediados de octubre se dio por concluida larecepcin de encuestas llenadas.

Cuadro 3: Datos de encuestas recibidas, en comparacin con el nmero decomunidades y COCODES

Nmero de comunidades Nmero de COCODES

Municipio INE 2005 OMP 2009 OMP 2009 Encuesta

San Juan Ixcoy 64 58 50 16San Mateo Ixtatn 102 [sin dato] 57 33San Miguel Acatn 72 64 63 34San Pedro Soloma 76 73 65 32San Rafael La Indep. 26 21 21 15San Sebastin Coatn 73 66 50 35Santa Cruz Barillas 267 292 269 136Santa Eulalia 87 82 81 58Total Regin Norte 767 656 656 359


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Fuente: Sistema Geoestadstico Nacional del INE 2005; Entrevistas telefnicas a OMP, enero de 2009;Encuesta a COCODES, CEDFOG, 2008; Elaboracin: Wolfgang Krenmayr

Los datos se vaciaron en una base de datos MS Access elaborada por WolfgangKrenmayr. Pocas de las encuestas recibidas se descartaron por no haber quedado casivacas, algunas pocas solamente registraron el nombre de la comunidad. Del total de479 encuestas ingresadas a la base de datos, de manera aleatoria se identific unamuestra de 42 para el control de calidad. Habindose detectado solamente pocoserrores significativos de trascripcin, se dio luz verde para el anlisis de los datos.

En cuanto a la representatividad: las 479 encuestas consideradas constituyen el 58.4%

del nmero total de 820 COCODES, segn datos aportados por los OMP en enero de2009. De manera general, con un nivel de confianza de 90%, se observa un nivelmximo de error por tamao de muestra aleatoria de 3.8%, siendo para el anlisisregional de la regin norte de 4.3% y de 7.5% para la regin Huista. Los niveles de errorpor municipio son mayores: entre 7.1% para Barillas hasta 21.7% para San Rafael LaIndependencia. De esta manera, los datos estadsticos deben interpretarse enrepresentacin de los COCODES que respondieron. Respecto al universo, slo es

posible entender los datos como una tendencia general. Teniendo presente que el nivelde error, como clculo matemtico basado en la distribucin normal, vara segndistribucin de respuestas; En ciertos contextos puede mejorar: por ejemplo, el sexo deintegrantes de los rganos de coordinacin de COCODES las respuestas se distribuyende 95%-5% y no de 50%-50%, lo que, bajara el nivel de error de San Rafael LaIndependencia de 21.7% a 9.4%, en el caso ejemplar.

4. Recopilacin y sistematizacin de informacin secundariaA lo largo de la investigacin se recolectaron datos e informacin valiosa con el apoyode diversos actores y fuentes. Volver a solicitar datos que ya se haban pedido enmomentos anteriores responde a la necesidad de llenar vacos y completar pendientes:

En paralelo al trabajo de campo en los municipios se solicitaron datos a los

coordinadores de OMP sobre caractersticas de los municipios, los empleadosmunicipales, COCODES y COMUDES.

En octubre de 2008, habindose concluido la etapa de (re)organizacin deCOCODES y la (re)constitucin de los COMUDES, se solicit por escritoinformacin a los OMP con solicitud de autorizacin dirigida al alcalde municipal


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Se valora positivamente la implementacin de la metodologa de investigacin y losresultados logrados. Como en todo proceso, hubo necesidades de adaptar algunascuestiones con respuestas concretas al momento de sucesos. Se aprecian de suma

importancia los aprendizajes logrados, sobre todo para futuras investigaciones. Losresultados son de relevancia central para la academia, enseanza y futurasinvestigaciones, y, especialmente, para los actores sociales del departamento para lasreflexiones y acciones pertinentes que permiten mejorar el funcionamiento de losconsejos de desarrollo como una herramienta democrtica para una planificacinparticipativa de las intervenciones a favor de la poblacin huehueteca.

5. Estructura del informe de investigacinEste informe final consta, adems de la introduccin y el respectivo resumen , de cincocaptulos. En el primero, se presenta una breve discusin terica que sitaconceptualmente el tema de la participacin ciudadana y el fenmeno deinstitucionalizar espacios pblicos para su desarrollo, siendo en este campo donderecae la accin de los actores involucrados en el Sistema de Consejos de Desarrollo.Se presentan tambin algunos de los momentos dentro del devenir poltico deGuatemala donde surgen los antecedentes de lo que hoy es el Sistema de Consejos deDesarrollo. Retrospectivamente, se mostrar como los gobiernos militares entendieronla participacin de la poblacin en el desarrollo y cmo en tiempos de democracia lasconcepciones varan sustancialmente. El segundo captulo ofrece a los y las lectorasuna breve referencia al contexto departamental de Huehuetenango y especficamentede las dos regiones de estudio: Norte y Huista, para posteriormente en el tercer captulovisualizar como los municipios dejan de ser delimitaciones abstractas para convertirseen escenarios sociales y polticos donde transcurre el primer ao de gobierno de losalcaldes y corporaciones municipales electas el 9 de septiembre de 2007 para elperiodo gubernamental 2004-2008. A partir de este captulo y en los dos subsiguientesse ofrece una rica narrativa, documentada con voces, opiniones y percepciones de unadiversidad de actores sobre lo qu es y constituye su participacin en los COCODES yCOMUDES.

El cuarto captulo, es fundamental porque contiene un acercamiento a muchas de laspreguntas metodolgicas planteadas. Decimos acercamiento, porque comprendemosque la realidad es cambiante y dinmica, por eso no concluimos sobre ninguno de lostpicos planteados, solamente proponemos nuevas rutas y perspectivas para sui t t i E t t l lt i i dibl ti d l d


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en la participacin sociopoltica de las mujeres? Nuevamente, las voces femeninas ymasculinas, al narrar las relaciones que se dan entre mujeres y hombres,principalmente en los COCODES, nos ofrecen explicaciones sobre lo reducido que

resultan los planteamientos legales para trastocar patrones culturales, tnicos y degnero que en contextos urbanos y rurales, indgenas y mestizos, mandatan y asignanroles diferenciados por sexo, adjudicndoles a las mujeres espacios especializados ylimitados para participar, pero excluyndolas de otros, como los propios COCODES,donde su participacin es desvalorizada y en algunos casos ha estado sujeta aviolencia de gnero, porque stos en el imaginario de la comunidad son vistos comopropios de hombres. No obstante, lo que acontece en trminos de gnero dentro de los

espacios de participacin ciudadana en lo comunitario y municipal tienecorrespondencia con que lo poltico, la poltica y lo pblico son entendidos como hechosy espacios masculinos.

Finalmente el captulo seis, esboza algunas reflexiones analticas, que para efecto depresentacin, s denominamos conclusiones, pero no pretenden acotar sobre el objetode estudio, sino, como ya hemos dicho, son una propuesta para reflexionar desde otrasmiradas cmo los espacios para la participacin ciudadana pueden convertirse, en lamayora de casos en escenarios formales, pero no legtimos porque carecen delsustento y contenido de la verdadera participacin ciudadana. En este captulo seformulan algunas recomendaciones, las cuales a criterio del equipo de investigacinpodran contribuir a redimensionar el papel democratizador para el cual fuerondiseados los COCODES y COMUDES.

Equipo de InvestigacinUSAC/DIGI/

CUNOROC/CEDFOG

Huehuetenango, marzo de 2009.


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IV. Breve discusin tericaLa presente investigacin tiene como problema de anlisis los cambios socio-organizativos y polticos en los consejos comunitarios y municipales de desarrollo(COCODES y COMUDES) en la transicin de autoridades electas para el periodo 2008-2012 a nivel municipal. Para su abordaje el equipo de investigacin parte de que elcambio de autoridades municipales incide en el funcionamiento, fortalecimiento oestancamiento de estos espacios de participacin ciudadana; interesa resaltar culesson las acciones emprendidas por la poblacin organizada para interactuar frente a lasactuaciones y decisiones de las nuevas corporaciones municipales y otros actorespolticos en cuanto a la disposicin, uso y manejo de recursos pblicos que pordefinicin tcnica y poltica2 estn destinados a la inversin pblica de los asuntoscomunitarios y municipales.

Si bien el campo principal de anlisis son los COCODES y COMUDES, no se trata dehacer una descripcin de los mismos, sino profundizar en uno de los elementossustantivos de su conformacin, es decir, nos interesa primordialmente relevar lascaractersticas, connotaciones y particularidades que adquiere la participacin

ciudadana3

de los sujetos colectivos en los espacios de interlocucin con actoresgubernamentales en procesos de desarrollo municipal. En este sentido, en este primerapartado nos ocuparemos de a) una breve discusin terica sobre lo que proponemoscomprender por participacin ciudadana en el marco de la apertura democrtica enGuatemala acontecida a mediados de la dcada de los aos ochenta y lasimplicaciones que esto ha tenido en la configuracin de la cultura poltica de loscontextos geogrficos y sociales estudiados 4. b) contextualizaremos el origen y

evolucin del Sistema de Consejos de Desarrollo, como una de las expresiones de loque a nivel latinoamericano se ha denominado oferta gubernamental para laparticipacin ciudadana. Entonces, se trata de un acercamiento al ejercicio del poder orelaciones de poder entre habitantes de comunidades rurales y cabeceras municipalesfrente a sus autoridades locales, departamentales y nacionales entendiendo todo estocomo parte de la actual cultura(s) poltica(s) de Huehuetenango. c) se presentar unabreve descripcin de las debilidades y limitaciones del Sistema de Consejos de

2 As lo define el marco legal para el fomento de la participacin ciudadana. Las normas jurdicascontenidas en la Ley de los Consejos de desarrollo Urbano y Rural, Cdigo Municipal y Ley General deDescentralizacin, son el mecanismo que regulan las relaciones de los ciudadanos con el Estado y deestos entre s.


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Desarrollo Urbano y Rural, para contar con un referente analtico con el cualcontraponer los resultados de la investigacin de campo y relevar las particularidadesde los COCODES y COMUDES, as como de la participacin ciudadana en la Regin

Norte y Huista de Huehuetenango.La dcada de los ochenta, no slo para Guatemala, sino para Amrica Central engeneral, avizor nuevos horizontes polticos, en tanto las presiones sociales internas decada pas (movimientos de izquierda, movimientos pro-derechos humanos,empresariado nacional), como las condicionantes externas (El Consenso deWashington, la Unin Europea, organismos multilaterales y bilaterales, el triunfo de laRevolucin Sandinista) propugnaban por la finalizacin de los regmenes autoritarios yeleccin de gobiernos electos popularmente, con lo cual se inici la aperturademocrtica, y en ltima instancia la ansiada transicin poltica5.

En Guatemala el proceso de apertura democrtica y transicin poltica, signific unaserie de cambios en las relaciones sociales y polticas entre gobernantes y gobernados.Resulta difcil indicar que cambios fueron los ms importantes, entendiendo, porejemplo, que todos fueron relevantes porque posibilitaron, entre otras cuestiones el fin

del conflicto armado y la creacin de condiciones para la incorporacin de la guerrilla ala vida civil, concretizado esto con la firma de los Acuerdos de Paz (1996). Para fines deeste estudio nos focalizaremos en el anlisis de nuevos escenarios polticos(municipales y comunitarios) y marcos jurdicos para la participacin ciudadana de lapoblacin en todos aquellos asuntos que estaban vinculados con el retorno a lademocracia6 en el pas. Para una mejor ubicacin terica del objeto de estudio, seofrece a continuacin una propuesta de qu entender por oferta gubernamental para la

participacin ciudadana y el abordaje de esta forma de participacin como concepto.

5 Manuel Garretn (2002) sobre transicin poltica explica: Por principio alude a un paso desde unrgimen poltico a otro. En casi todos, se trata de transiciones sin ruptura institucional y que tienden a serincompletas, es decir, dejan enclaves autoritarios o herencias institucionales, simblico-culturales y

actorales del rgimen autoritario insertas en el rgimen emergente. Las transiciones propiamente dichasterminan cuando se instalan un ncleo bsico de instituciones y autoridades democrticas. Las dostareas fundamentales del primer gobierno democrtico consisten en completar la transicin superando losenclaves autoritarios y asegurando la democratizacin poltica, e iniciar la consolidacin democrtica.Esta ltima, segn Garretn, est ligada no solo a la resolucin de los propios problemas de un rgimenpoltico, sino a la resolucin o enfrentamiento de una problemtica histrica especfica. En el caso deAmrica Latina esta problemtica histrica pareciera ser la redefinicin profundizacin y extensin de la


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A. La oferta gubernamental para la part icipacin ciudadanaNuria Cunill (1997), sostiene que son los aos ochenta los que inauguran una apelacina la participacin ciudadana como instrumento para la profundizacin de la democracia.

La dcada est marcada por la cancelacin de los regmenes autoritarios queprevalecan en la regin latinoamericana. No obstante, los cambios en lo poltico nocorrespondieron con los cambios econmicos, ya que la regin se vera constreidafuertemente por el impacto de los programas de ajuste estructural, sintindose susefectos ms fuertes en los inicios de la dcada de los noventa. Estas contradiccionespostergaran hasta el presente, las aspiraciones a una vida libre de violencia y consatisfactores econmicos. La reforma econmica, sostiene Cunill, queda dominada por

la aplicacin de polticas econmicas que tienden a ser socialmente excluyentes7

,mientras que la reforma poltica se intenta vincular al perfeccionamiento de losmecanismos de representacin poltica, dirigindolos a la inclusin de nuevos actores.Exclusin social e inclusin poltica son los signos que enmarcan los esfuerzos porampliar la participacin ciudadana, inserta en un proceso que busca redefinir el rol y lasfunciones del Estado a favor de una supuesta revalorizacin de la sociedad civil.

La apertura democrtica, trajo consigo una oferta gubernamental para la participacinciudadana, dicho en otras palabras, crea espacios, mecanismos e instrumentos parainstitucionalizar la participacin ciudadana. En este contexto, el primer cambio, enmuchos de los pases fue la promulgacin de una nueva Constitucin Poltica. La cartamagna deline nuevos derechos para la participacin de la poblacin. Otro cambiosignificativo fue garantizar elecciones libres, afianzando la democracia liberal, a travsdel sistema electoral. La instauracin de regmenes democrticos conllev lapromulgacin de una serie de leyes o marcos jurdicos centrados en promover laparticipacin ciudadana, especialmente a nivel municipal, a travs de la promulgacinde nuevos cdigos municipales y el diseo de sistemas participativos para laplanificacin territorial. Otro elemento clave, fue la descentralizacin, aunque nonecesariamente sta conllev la transferencia de poder poltico y econmico. Enalgunos casos se detuvo en la desconcentracin de servicios, recargando deresponsabilidades a los gobiernos locales, para las cuales la mayora no estabanpreparados y en otros como en Guatemala la descentralizacin no ha pasado de seruna proclama de buenas intenciones por parte de los entes gubernamentales, como laSubsecretaria de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia, SCEP.


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Con ms coincidencias que divergencias, en los pases centroamericanos 8, las leyes departicipacin ciudadana, dibujaron espacios para la participacin de los y lasciudadanas especialmente a nivel municipal. Tambin se produce una revalorizacin de

las autoridades tradicionales, especialmente en Guatemala por su carcter multitnico ypluricultural. Al hacer un breve recorrido por la legislacin centroamericana en materiade participacin ciudadana se encuentra una diversidad de espacios de participacin enlo municipal:

Cuadro 4: Espacios de participacin ciudadana en Centroamrica

El Salvador Honduras Nicaragua Guatemala

AsociacionesComunales

PatronatosComits deDesarrollo

ComunitarioComits de

Desarrollo de Barrio

Consejos Comunitarios deDesarrollo

Consejos AsesoresIndgenas

Consejos de DesarrolloMunicipal

Comits de Desarrollo Local

Comits deDesarrollo Municipal

Consejo Municipal deDesarrollo

AlcaldescomunitariosAsociacionesComunales de

Alcaldes

Alcaldes auxiliares Alcalditos o alcaldesauxiliares

Alcaldes auxiliares ocomunitariosAlcaldas indgenas,

alcaldas comunitarias oauxiliares

Mancomunidadesmunicipales

Mancomunidades deMunicipios

Mancomunidad demunicipios

Mancomunidades yasociaciones de municipios

Comisiones Municipales de

salud y medio ambiente Comisiones MunicipalesFuente: Elaboracin: Sayra Cabrera, indito

A lo largo de Centroamrica se promovieron instrumentos y mecanismos departicipacin ciudadana como planes estratgicos de desarrollo municipal,presupuestos participativos, agendas de desarrollo local, auditoria social, cabildosabiertos, entre muchos ms. El objetivo principal de la creacin de estos espacios de

participacin ciudadana ha sido lograr el involucramiento organizado de las poblacionesen la discusin y toma de decisiones sobre las acciones que promovern el desarrollocomunitario, municipal y departamental, a travs de la planificacin participativa y ladistribucin equitativa de los recursos pblicos, empero hasta dnde esteplanteamiento se ha convertido en realidad, o solamente se ha quedado en la planod d l d d b l


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Especficamente, en Guatemala, la oferta gubernamental aparece claramente marcadaen la Constitucin Poltica de 1985, al respecto Vctor Glvez Borell (2002), seala losdiputados introdujeron en el texto constitucional de 1985 una serie de disposiciones [porejemplo] el aporte financiero a las municipalidades (artculo 257); la descentralizacineconmica y administrativa para lograr el desarrollo regional del pas (artculos 119 y124); la descentralizacin y regionalizacin del sistema educativo y la participacincomunitaria en los servicios de salud (artculos 76 y 98), as como la regionalizacin deacuerdo a criterios econmicos, sociales y culturales (artculo 224). No obstante fueronlas leyes de regionalizacin y consejos de desarrollo de 1987, las que en forma explcitapreceptuaron que su objetivo era promover la participacin ciudadana, con lo cualintroducan un cambio conceptual importante en el enfoque de la modernizacinadministrativa.

1. El concepto de participacin ciudadanaNuria Cunill (2003), inicia su planteamiento, afirmando que existen dificultadesinherentes al concepto de participacin, no slo porque no hay una concepcin unvocade su relacin con el poder poltico, sino porque el vocablo se refiere por igual tanto losefectos globales del poder como a ciertos mbitos del poder sectorial, espacial ofuncional. Agrega que existen problemas para precisar los mbitos especficos a loscuales se refieren las diferentes modalidades de la participacin (sociedad poltica,aparato productivo, sistema cultural, etc.) Tales dificultades se acentan cuando se tratade conceptualizar a la participacin ciudadana y acotarla como unidad de anlisis.

Con frecuencia, suele usarse indiscriminadamente el concepto de participacin a todoacto que de una u otra forma implique la reunin de personas, la deliberacin grupal dealgn tpico o la presentacin de propuestas. Sin embargo, es necesario diferenciarprocesos participativos por su objetivo o propsito, pues no necesariamente todo actocolectivo implica cambios o incidencia. Adems, sin que necesariamente se entiendacomo un juicio de valor, es necesario discutir sobre la calidad de la participacin de lossujetos, individuales o colectivos, ya que no es lo mismo asistir a una reunin ysolamente asentir con la cabeza sobre lo que otros proponen que aportar o comunicarcrtica y propositivamente. Entonces qu caracteriza o cmo distinguir lo que es laparticipacin ciudadana? La autora citada, ofrece una serie de elementos, que comoella dice pueden proporcionar una gua para poder discriminar en principio el fenmenode la participacin ciudadana de otras modalidades de participacin.


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penetran en el Estado. De ac surge el primer elemento caracterstico de laparticipacin ciudadana que se examina a continuacin:

a) Intervencin en el curso de una actividad pblicaEl trmino participacin implica asumir que se est tomando parte. En el caso de laparticipacin ciudadana se supone que los individuos en tanto ciudadanos toman parteen alguna actividad pblica. En tal, sentido tres temas quedaran en principio excluidosde la problemtica de la participacin ciudadana.

El tema de la participacin social. Tradicionalmente se asume que laparticipacin social se refiere a los fenmenos de agrupacin de los individuos enorganizaciones a nivel de la sociedad civil para la defensa de sus interesessociales. En tal sentido, es posible que la diferencia entre la participacin social yciudadana tenga relacin con la diferencia entre la participacin como estado osituacin y como actividad: la participacin social enunciara la pertenencia y elhecho de tener parte en la existencia de un grupo, de una asociacin. Expresada

en otra forma, la diferencia estribara en que, en el caso de la participacinsocial, se supone que los individuos se relacionan no con el Estado, sino conotras instituciones sociales. En esta perspectiva, las cuestiones relativas alcooperativismo, al asociativismo, a la autogestin, etc., no constituiran objeto deatencin cuando la unidad de anlisis es la participacin ciudadana, salvo que seplantee una relacin expresa con la actividad pblica que trascienda a su vez lamera obtencin de recursos.

El tema de la participacin comunitaria. As como la participacin no serasinnimo de la participacin ciudadana en tanto aquello no implica de suyointeractuar con el Estado, la participacin comunitaria tampoco lo sera, dado quetal como ha sido convencionalmente entendida, sta puede suponer una relacincon el Estado pero que tiene un sentido meramente de impulso asistencial deacciones que, en definitiva, son ejecutadas por los ciudadanos mismos y que, engeneral, estn referidas a cuestiones vinculadas a su vida ms inmediata.

El trmino participacin comunitaria est a su vez vinculado con el dedesarrollo comunitario cuyo uso es de muy antigua data. De hecho, hace msde treinta aos se reconoca que el objetivo comn del desarrollo comunitario esel de estimular el esfuerzo propio de los individuos y hacer que ese esfuerzo


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Tal como lo seala Nuria Cunill, las diferencias fundamentales entre la participacin y eldesarrollo comunitario, por un lado, y la participacin ciudadana, por el otro, estribaranen que en los primeros la participacin de los individuos o de las organizaciones no seplantea respecto de una actividad pblica, sino de una actividad social, la queeventualmente puede requerir de la ayuda del Estado a travs de asistencia tcnica,ayuda material, capacitacin a medios institucionales. Por otra parte, el rasgo distintivode esta ayuda del Estado es que se enmarca en una funcin protectora de losindividuos. Y, por ende, se expresa bsicamente en trminos asistenciales eintegradores. En este sentido, de establecerse una interaccin entre el Estado y actoresde la sociedad civil, la participacin de estos se reduce al mnimo.

Las experiencias autnomas de la sociedad civil. La reciente temtica relativa ala reivindicacin de autogobierno por parte de los movimientos sociales y, engeneral, las experiencias de la organizacin de la comunidad que surgen y seresuelven en su propio seno, tampoco podran ser entendidas bajo el fenmenode la participacin ciudadana. La razn es ms obvia que en los casosanteriores: Ac, la caracterstica bsica en juego es la autonoma que, pordefinicin implica la intervencin de un solo sujeto social, a diferencia de la

participacin que implica a lo menos la intervencin de dos sujetos.De los tres tipos de participacin, que Nuria Cunil, deslinda del campo de laparticipacin ciudadana, la que mayor problema presenta, para el caso de Guatemala,es el de participacin comunitaria. Ya que es un concepto arraigado en las dinmicas ydiscursos organizativos. Con frecuencia se le invoca como un derecho de la comunidada participar. De hecho es as, debe entenderse que la diferencia sustancial con la

participacin ciudadana es el centro hacia donde se dirige la accin, por ejemplo,cuando en la actualidad las comunidades o algn sector de la poblacin se organiza yconforma una organizacin no gubernamental y gestiona recursos pero sus acciones norecaen sobre decisiones pblicas, esto no es participacin ciudadana. Incluso deobtener algunos recursos puntuales de instancias gubernamentales, la accin no puedecalificarse de participacin ciudadana, como lo son las polticas asistencialistas delgobierno de lvaro Colom, implementadas a travs del Consejo de Cohesin Social. Sibien la poblacin participa, lejos de propugnar por cambios reales en cuanto a lascondiciones de pobreza y extrema pobreza en que se encuentran, ahondan ms lascausas de las mismas.

De cualquier manera, el concebir la participacin ciudadana como intervencin en unaactividad pblica permitira en principio deslindarla respecto de los fenmenos de la


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b) Expresin de intereses socialesDe acuerdo a la autora citada, una pregunta que cabe formularse es si cualquier tipo deintervencin de los individuos en la rbita pblica es expresiva de la participacin

ciudadana. De acuerdo al manejo convencional que se hace del trmino, la respuestaes negativa. La participacin ciudadana implica la intervencin de los individuos enactividades pblicas, en tanto son portadores de intereses sociales. Con base en estaperspectiva, otra serie de temas quedaran excluidos del problema de la participacinciudadana.

La intervencin de los ciudadanos en la administracin en funcin de suexperiencia. Todas aquellas experiencias relativas a la creacin de rganos consultivosformados por expertos o personalidades relevantes para auxiliar y/o asesorar a laactividad administrativa, escaparan del mbito del fenmeno de la participacinciudadana. En este caso, cabe incluir todas aquellas propuestas de los alcaldes quebajo el argumento de la participacin ciudadana, integran entes asesores, los cualesmuchas veces estn conformados por miembros de partidos polticos u otros actoresque buscan involucrarse en los asuntos de la municipalidad con el propsito de cobrarfacturas contradas en el proceso electoral.

La participacin poltica. Este fenmeno tampoco es asimilable al de la participacinciudadana, en especial si es entendida como la intervencin de los ciudadanosbsicamente a travs de los partidos polticos, en rganos de representacin comoparlamentos, concejos municipales y cualquier otro tipo que represente los interesesglobales de una comunidad poltica u ordenamiento general tal como el municipio, laprovincia, la regin o el Estado. De hecho, se supone que el ciudadano participa

polticamente eligiendo peridicamente a los miembros de esos rganos, quienesactuando como sus representantes, gobiernan y/o legislan en funcin de la ordenacinglobal de la sociedad. De lo expuesto se desprenden algunas conclusiones:

La participacin ciudadana no es una alternativa a la democracia representativa, sinosolo un complemento de la misma. No significa sustitucin de los representantespolticos en el sentido que no se trata de sustituir a los gobernantes o representanteselegidos, ni en el Estado, ni en la comunidad autnoma, ni en un municipio, por otraspersonas designadas por determinados grupos o asociaciones civiles en representacinde stos.

Referirse a la participacin ciudadana en este contexto supone a la vez admitir queexisten intereses que no se integran en el sistema tradicional de mediacin y


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sobre todo no debe ser territorio exclusivo de los partidos polticos y de los grupos depresin dominantes que siempre han influido en el poder.

El nfasis puesto por Nuria Cunill, es bsicamente plantear lo que no es participacinciudadana. A continuacin para ampliar el espectro conceptual, pero sobre todo suaplicabilidad para el anlisis del objeto de estudio, se profundiza en cmo laparticipacin ciudadana es el hilo que puede entretejer la relacin entre la organizacincomunitaria y los gobiernos municipales.

2. Participacin ciudadana en los municipiosAlberto Enrquez Villacorta y Marcos Rodrguez, expertos en desarrollo local ymiembros de la Fundacin Nacional para el Desarrollo, FUNDE, con sede en elSalvador, proponen que la participacin ciudadana y la construccin de alianzas a nivellocal, son los pilares que pueden sostener la articulacin interna de los territorios y delos pases en su conjunto. (Villacorta y Rodrguez, 2002, p.208). Ambos especialistasaseveran:

La participacin ciudadana se reconoce como una forma de superar las limitaciones queplantea la democracia representativa, ya que se orienta a lograr el mayor involucramientoposible, en diversos estilos y formas, de las personas y organizaciones que las agrupan, enel proceso de toma de decisiones pblicas y en la ejecucin de las acciones de carcterestratgico, que resultan necesarias para solucionar sus propios problemas y promover eldesarrollo de su municipio.

Su definicin, al igual que la de Nuria Cunil, remarca que el sustrato de la participacin

ciudadana es el involucramiento de las personas, pero no en lo individual, sino desde loorganizativo en procesos pblicos asociados, por ejemplo, a los gobiernos municipales.Con base a las polticas de participacin ciudadana aprobadas por los gobiernos localesde los municipios salvadoreos de San Salvador y Soyapango, los expertos citados,consideran que la participacin ciudadana ofrece caminos amplios para que losvecinos y vecinas participen activamente en los asuntos de sus municipios. Por laimportancia que estos caminos revisten, se mencionan a continuacin:

Participacin informativa, se refiere al acceso que tiene la ciudadana a informacintransparente y fluida sobre el manejo de los asuntos pblicos a nivel local. Estosasuntos pueden ser tan diversos como presupuestos, proyectos que desarrolla lamunicipalidad, la consideracin de ordenanzas o la gestin de servicios municipales. Lai f i i it l i d d d iti i i t


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Participacin consultiva, est relacionada con las oportunidades que ofrece lamunicipalidad, para que las personas y sus organizaciones puedan emitir su opinin oposicin con relacin a las decisiones que de una u otra manera, afectarn sus vidas osus trabajos. Esta participacin puede darse a travs de cabildos abiertos, reunionescon las directivas comunales9, sesiones abiertas de gobiernos municipales.

Participacin resolutiva, tiene que ver con las posibilidades de la ciudadana deintervenir directamente en la toma de algunas decisiones de la municipalidad, que porsu importancia excepcional para el municipio o la comunidad, son compartidas odelegadas a la ciudadana, por el gobierno local como la consulta ciudadana o elplebiscito10.

Participacin ejecutiva, busca el involucramiento voluntario de la ciudadana en laejecucin de resoluciones, iniciativas y proyectos que promueve la municipalidad. Estees un campo sumamente amplio, que generalmente, ha sido empleado para solicitar alas comunidades pobres contrapartidas en trminos de trabajo para la realizacin deobras municipales11. Ofrece sin embargo, posibilidades ms amplias como la vigilanciaen el cumplimiento de algunas leyes municipales y la cogestin de bienes o servicios

municipales.Contralora ciudadana y la rendicin de cuentas , son dos caras de la misma moneday tiene que ver con las posibilidades que la municipalidad ofrece a la ciudadana, paraque sta fiscalice las formas como sus representantes y funcionarios pblicos, hacenuso del poder poltico y los recursos que ellos les han transferido12.

Los elementos anteriores, efectivamente abren un abanico de posibilidades para la

participacin de la poblacin en los procesos de desarrollo municipal. De acuerdo a losexpertos citados, el concepto de participacin ciudadana hace referencia a:

La relacin que se establece entre la ciudadana y el Estado, buscando que esta interaccinproduzca por un lado organizaciones del Estado ms democrticas, eficaces, eficientes ytransparentes; y por el otro, una ciudadana ms responsable, cooperativa y comprometidacon el desarrollo local. (Op.cit 2002,211)

Este breve acercamiento al concepto de participacin ciudadana, se propone para tratarde comprender el peso que lo poltico partidario ha tenido en el devenir del sistema de

9 Para el caso de Guatemala, los Consejos Comunitarios de Desarrollo, contienen esta forma departicipacin.


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consejos de desarrollo. Adems, para tratar de clarificar dnde se encuentran laslimitaciones que los integrantes de COCODE, COMUDE y gobiernos municipales tienenpara sobrepasar las prcticas clientelares y antidemocrticas que caracterizan susrelaciones polticas a nivel municipal.

B. El Sistema de Consejos de Desarrol lo Urbano y Rural en GuatemalaEn este apartado se analiza el devenir histrico del Sistema de Consejos de DesarrolloUrbano y Rural, entendido como una de las claras y ambiciosas propuestasgubernamentales para promover la participacin ciudadana y el desarrollo desde locomunitario hasta lo nacional.Diacrnicamente el punto de partida para el anlisis del Sistema de Consejos deDesarrollo es 1985 con la promulgacin de la nueva Constitucin Poltica de laRepblica (31 de mayo de 1985), la cual ofrece un nuevo marco poltico para lainterrelacin entre Estado-gobierno y sociedad civil. Se puntualizan algunos de susantecedentes en decisiones gubernamentales anteriores a 1985, por lo cual la evolucin

de dicho sistema no puede soslayarse del proceso poltico reciente por el cual haatravesado la sociedad guatemalteca.

1. Coordinadoras Interinst itucionales, Decreto Gubernativo 772-83Los antecedentes ms prximos a los consejos de desarrollo se ubican en los aosanteriores a la apertura democrtica. Autores como Vctor Glvez Borrell (2002) y CsarAugusto Dvila (2004), indican que el referente prximo de dicho sistema fue lacreacin de las Coordinadoras Interinstitucionales (CI) surgidas luego del terremoto de1976. Este fenmeno natural dio cause a la organizacin y movilizacin de ampliossectores sociales que se vieron llamados a actuar coordinadamente para la atencin delos desastres provocados por el movimiento telrico. Luego de pasada la emergencia,las CI perdieron fuerza, hasta que nuevamente fueron reinstaladas por el gobierno defacto de Efran Ros Montt. Pero en estos aos, acota Csar Augusto Dvila, eran uninstrumento de control por la guerra que se viva en Guatemala. (2004, p.18) GlvezBorrell, sobre esto apunta:

Las coordinadoras interinstitucionales, destinadas inicialmente a mejorar la eficiencia de laadministracin pblica, luego del terremoto de 1976, se convirtieron en las llamadas zonasd fli t (l t d l id t d l t d l ) i i t t d l


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Estado. En este mismo ao, bajo las rdenes de Ros Montt se proclama el instrumentolegal que organiza y legaliza la existencia de las CI por medio del acuerdo gubernativo772-83-. Estas fueron definidas como el mecanismo que materializa la descentralizacinadministrativa y hace participar en la accin del gobierno a todos los guatemaltecos.Constituyen una modalidad del gobierno para hacer partcipe de los beneficios de laobra estatal a todas las comunidades del pas. Su objetivo fue encaminar y dirigir losesfuerzos del sector pblico en la planificacin y ejecucin de la accin programada,tendiente a lograr la reconstruccin y desarrollo del pas.

En la creacin de las CI subyaca la idea de contrarrestar los efectos del conflictoarmad

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