Mémoire de fin d’étude pour l’obtention du Diplôme du Cycle

Supérieur en Gestion Administrative

11ème PROMOTION : 2012-2014

Encadré par : Réalisé par :

Mr Omar IDALI Abdellah OUAHROUCH

MEMBRES DU JURY

Mr. OMAR IDALI, Directeurs des stages et professeur de l’enseignement supérieur

à l’Ecole Nationale d’Administration-Rabat-(Président).

Mr. HOUSSINE KODAD, Inspecteur général des affaires administratives et

financières au Ministère d’Education Nationale-Rabat-(membre).

Mr. BRAHIM ZYANI, Professeur de l’enseignement supérieur à l’Ecole Nationale

d’Administration-Rabat-(membre).

ROYAUME DU MAROC LE CHEF DU GOUVERNEMENT

MINISTERE DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA MODERNISATION DE L’ADMINISTRATION

ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION

Le contrôle financier de la dépense des

établissements pulics

Cas des AREF

« Il ne faut abandonner l’idée qu’en matière

de dépenses publiques, plus est synonyme

de mieux. »

Laurent Fabius

Extrait d’un discours à l’assemblée Nationale- 1998

DEDICACE

A ma mère, ma source de foi et d’amour.

A mon père, ma source du courage et de patience.

A ma grande mère, ma source de noblesse.

A mes enfants, ma source du bonheur.

A ma femme, mes sœurs et frères qui m’ont toujours appuiyer…

A mon oncle décédé, ma source de persévérance et de sagesse.

A, ma vertu d’enfance…

REMERCIEMENT

A mes parents bien-aimés qui veillent inlassablement sur notre devenir en nous

entourant de leur inépuisable affection.

A tous les membres de ma famille, à mes amis intimes qui m’ont épaulés et qui m’ont

prêtés concours.

A ce cercle étroit des bienfaiteurs, je dédie la fleur de mon labeur en espérant leur

réserver le fruit en signe de gratitude et de reconnaissance.

Je tiens à remercier tous ceux qui nous ont prêté assistance pour la réalisation de ce

travail, et plus particulièrement Monsieur OMAR IDALI pour ses instructions pertinentes, et

ses orientations précieuses et qui nous a prodigué conseils et orientations tout au long de

notre formation à l’ENA.

Mes vifs remerciements et mes reconnaissances s'adressent également au corps

administratif et professoral de l'ENA qui a contribué de loin ou de près à notre formation.

Je tiens aussi à me libérer d’une dette de reconnaissance à Mr. AHMED BENZI,

directeur de l’AREF MTH, pour sa générosité et son soutien, ainsi que son personnel à la

division des affaires administrative et financière.

Je témoigne toute ma reconnaissance aux contrôleurs d’Etat et personnels

administratif de la DEPP pour leur soutien et coordination.

Mes remerciements vont également à toute personne ayant contribué de près ou de loin à la

réalisation de ce travail.

ACRONYMES

AREF : Académie régionale d’éducation et formation

CCED : Contrôle central des engagements des dépenses

CDMT : Cadre de dépenses à moyen terme

CE : Contrôleur d’Etat

CED : Contrôle des engagements de dépenses

CFAA : Country Financial Accountability Assessment (Évaluation de la gestion des systèmes

de finances publiques)

CGED : Contrôle général des engagements de dépenses

CGR : Compte général du Royaume

CPED : Contrôle provincial des engagements des dépenses

CRC : Cour régionale des comptes

DAI : Direction de l’Audit et de l’Inspection

DEPP : Directions des entreprises publiques et de privatisation

EEP : Établissements et entreprises publics

EP : Etablissements publics

FMI : Fonds monétaire international

INPBPM : Instance Nationale de Protection des Biens Publics au Maroc.

OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques

INTOSAI : Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances

publiques

GAR : Gestion axée sur les résultats

GID : Gestion intégrée de la dépense

GIRF : Gestion intégrée des ressources financières

IGAT : Inspection générale de l’administration territoriale

IGF : Inspection générale des finances

IGM : Inspection générale ministérielle

ISC : Institutions supérieures de contrôle

LOLF : Loi organique relative à la loi des finances

MTH : Marrakesh Tensift El-haouze

PCG : Plan comptable général

PPP : Partenariat public privé

RGCP : Règlement général de la comptabilité publique

SGIPE : Système de gestion intégrée du personnel de l’Etat

T.G : Trésorerie général

TOFT : Tableau des Opérations Financières du Trésor

TGR : Trésorerie générale du Royaume

1

PLAN

Avant propos

Introduction

Première partie : Les conceptions et les acteurs du contrôle financier de la dépense des établissements publics

Chapitre1: Le cadre juridique de l’exécution de la dépense

Section1 : Le système d’exécution de la dépense

Section2 : Le système du contrôle financier de la dépense

Chapitre2: Le cadre comptable et budgétaire des établissements

publics

Section 1 : La réforme du cadre budgétaire et comptable des EP

Section 2 : Adaptation du cadre budgétaire et comptable à la nouvelle approche du

contrôle

Chapitre3: Evaluation du cadre d’exécution de la dépense

Section 1 : Diagnostic du processus d’exécution de la dépense

Section 2 : Réalisations et perspectives du processus d’exécution de la dépense

Deuxième partie : Le rôle des AREF en termes de contrôle et de coordination

Chapitre1: Etats des lieux de la dépense des AREF

Section 1 : Etat de gestion du portfeuille des AREF

Section 2 : Observations et recommandations du contrôle financier

2

Chapitre 2: Evaluation du contrôle financier de la dépense des AREF

Section 1 : Les atouts et les limites du contrôle financier de la dépense

Section 2 : Les tendances de rénovation du contrôle financier

Chapitre 3: Vers un contrôle financier de la dépense axé sur la

performance

Section 1: Modernisation du contrôle financier des EP

Section 2: Amélioration de la gouvernance des EP

Conclusion

Annexes

Bibliographie

Table des matières

3

AVANT PROPOS

Depuis plusieurs années le Maroc s’est engagé activement dans un vaste chantier de

modernisation destiné particulièrement, à moderniser le pays et à accélérer son rythme de

développement et à améliorer les conditions de vie de sa population.

Cette dynamique vient d’être couronnée par l’adoption d’une nouvelle Constitution

permettant, entre autres, de consolider les mécanismes de moralisation de la vie

publique ; en liant l’exercice de l’autorité et de toute responsabilité ou mandats publics aux

impératifs du contrôle et de reddition des comptes.

Ainsi, au coeur des chantiers prioritaires menés par le Gouvernement, le renforcement

de la gouvernance des établissements publics est un point focal de l’efficience économique et

financière de ces entités, de l’amélioration de leurs relations avec l’Etat, les opérateurs et les

citoyens, du développement de l’éthique dans la gestion de la chose publique et du

renforcement du climat de confiance entre les divers parteners : Administrations, citoyens,

investisseurs…1

Les dysfonctionnements de la gestion publique tels que le gaspillage et la corruption

frappent plus au moins lourdement, pratiquement tous les pays2. Ainsi, le Royaume du Maroc

n’a cessé, depuis qu’il s’est engagé fermement à instaurer l’Etat moderne, de prendre les

mesures qui s’imposent pour moraliser la vie publique et lutter contre toutes les formes de

dilapidation des deniers publics et de la corruption. Ces mesures reflètent la prise de

conscience de l’impact néfaste de ces fléaux sur les politiques de développement à tous les

niveaux : politique, économique, social, culturel et environnemental.

C’est dans ce cadre que s’inscrivent les nombreuses mesures visant à consacrer et à

renforcer les valeurs d’intégrité et de transparence dans la gestion des affaires

publiques.

Il convient de mentionner à ce propos, la consécration de la déontologie

professionnelle dans le Statut général de la fonction publique, et la consécration du

principe de la déclaration du patrimoine par le biais d’un arsenal juridique applicable à

plusieurs catégories de fonctionnaires et de résponsables. On peut mentionner également la

prévention du clientélisme et du népotisme par l’adoption du principe de la mobilité

1 Guide méthodologique de la contractualisation des relations entre l’Etat et les EEP. 2 Loic philip, « Panorama du contrôle des finances publiques dans le monde » in RFFP, n°101, 2008, P.17.

4

obligatoire des responsables administratifs ; la consécration du principe de la responsabilité

et la reddition des comptes, à travers la mise en place des corps de contrôle spécialisés

comme le contrôle administratif, comptable, juridictionnel et politique.

Dans cet esprit et afin de renforcer les stratégies retenues, le gouvernement a déjà

adopté un plan d’action sur le cour terme (2012-2010) contenant un large éventail de

mesures concrètes et pratiques visant la lutte contre la corruption. Les principaux objectifs

de ce programme sont : l’instauration de plus de transparence au niveau des relations de

l’Administration avec ses usagers; la consécration des valeurs de transparence et du mérite

au sein de l’administration ; le renforcement des mécanismes de contrôle interne au sein des

administrations publiques ; la consécration des valeurs de la transparence dans le domaine

de la gestion financière et des marchés publics ; la poursuite de la réforme de l’arsenal

juridique relatif à la prévention et la lutte contre la corruption ; la promotion du partenariat

et de la coopération au niveau national et international, sans oublier les programmes

sectoriels mis en place par les différents ministères.

Cette volonté trouve son expression la plus forte dans les directives royales qui, à

maintes reprises, confirment la nécessité de moraliser la vie publique, condition sine qua non

de la bonne gouvernance en général et financière en particulier.

En effet, Le souci majeur d'une entreprise, d'une communauté ou d'un Etat, est la

bonne gestion de leurs moyens de subsistance et d'existence. Il ne suffit pas de s'évertuer à la

diversification de ces derniers, mais aussi est-il nécessaire de leur assurer une distribution

équitable et honnête par l'intermédiaire d'institutions fiables permettant leur contrôle

régulier pour finalement aboutir à leur bonne administration, seul garant de la continuité et

de la pérennité de la société organisée. Il n'est pas superflu de répéter que dans un pays, où la

pauvreté, l'analphabétisme, le chômage, l'habitat insalubre, la médiocrité des voies de

communication, la précarité de la couverture sociale et médicale atteignent des proportions

inquiétantes, le contrôle efficace des dépenses publiques doit relever de la priorité et de

l'urgence. Aujourd'hui les citoyens et les instances internationales, Banque Mondiale et

Fonds Monétaire International, ont droit de regard sur la manière dont est gérée l'économie

d'un pays. Les premiers en leur qualité de contribuables et les seconds parce qu'ils sont les

bailleurs de fonds des États du tiers-monde. Il incombe donc au pouvoir exécutif de veiller au

contrôle de l'exécution des dépenses publiques par l'intermédiaire d'institutions solides afin

de placer le Maroc sur la voie de "la nouvelle gouvernance financière publique".

5

INTRODUCTION

Le Maroc, comme d’autre pays en voie de développement, ressent l’impact de la

conjoncture internationale et des crises multidimensionnelles qui touchent tous les secteurs

vitaux de la nation. En effet, l’Etat est contraint de se conformer aux exigences de la

mondialisation, du démantèlement des frontières et de la chute des barrières douanières.

Ceci nécessite une restructuration de l’appareil administratif dans son ensemble d’une

part et particulièrement par un regain d’intérêt des missions de contrôle et de surveillance

pour s’assurer que les orientations politiques définies sont poursuivies, et les lois et

règlements en vigueur sont observés lors de la gestion des affaires publiques d’autres part.

Les études récentes et les normes et standards internationaux de transparence des

finances publiques3 (FMI, OCDE, INTOSAI) ont tendances à se concentrées sur trois questions

fondamentales : L’impact de la transparence sur la responsabilisation davantage de de ceux

qui sont chargés des finances publiques ; l’amélioration de la gouvernance financière par un

ensemble de mécanismes, qui ont comme effet de délimiter les pouvoirs et d’influencer les

décisions des dirigeants, ou qui gouvernent leur conduite et définissent leur espace

discrétionnaire4 ; la participation de tous les partenaires5.

A cet égard, l’administration marocaine se trouve agitée et en plein ébullition, suite à

ces différentes mouvances que connaît la scène internationale. Ceci nous appelle à

reconstruire et repenser le système d’audit6 ( social et financier) et les démarches et les

approches d’évaluation des politiques publiques d’une part, et la remise en cause des modes

traditionnels de gestion pour répondre aux aspirations des citoyens qui deviennent de plus

en plus exigeants et informés d’autre part. Les établissements publics sont des acteurs

parmis d’autres qui s’accrochent au bord de ce chantier de modernisation et ainsi répondre

au attentes des citoyens par le biais d’un service publics opportun et performant.

S’inscrivant dans le cadre des Hautes Orientations Royales et du Programme

Gouvernemental, les actions des établissements publics visent principalement la contribution

à la modernisation de l’économie nationale et l’amélioration de sa compétitivité, le

développement des infrastructures et des services publics, et la participation à

l’aménagement du territoire.

3 FMI « Manuel sur la transparence des finances publiques », 2001. 4 Peter Wirtz, « Compétences, conflits et création de valeur : Vers une approche intégré de la gouvernance », in revue Finance, contrôle, stratégie, n°2, juin 2006, p.190. 5 IBP « Ouvrir les budget. Changer des vies », enquête sur le budget ouvert 2008, P.4. 6 Mohammed Harakat, « Du gouvernance à la gouvernance démocratique globale des entreprises au Maghreb », Avant-propos, in « Audit social et gouvernance des entreprises », REMA n°27, 2009, p.7 et s.

6

Lesdites EP contribuent ainsi au développement économique et social à travers, en

particulier, la réalisation des programmes d’investissements structurants dans les divers

domaines de l’économie et s’inscrivant dans le cadre de visions sectorielles ambitieuses.

Cette intervention des EP est accompagnée de restructurations institutionnelles et

stratégiques dictées par la volonté des Pouvoirs Publics de mettre en œuvre des réformes

concernant des secteurs stratégiques, tels que les transports, la poste, les

télécommunications, l’audiovisuel, l’habitat, l’éducation, la santé… et des actions de

restructuration menées dans le cadre de contrats de programme pour la consolidation de la

situation des EP concernées, en vue de leur permettre de jouer un rôle de premier plan dans

le développement économique et social.

Ainsi, le renforcement de l’action des EP demeure fortement inscrit dans le

programme gouvernemental en vue de mieux contribuer à la création des richesses et

d’emplois, à l’amélioration de la compétitivité de l’économie nationale et aux nécessaires

équilibres sociaux et territoriaux.

Pour relever ces défis, le programme du Gouvernement a mis en place un vaste

chantier de réformes et d’actions structurantes, visant l’amélioration de la gouvernance des

EP, la réforme du dispositif de contrôle de l’Etat sur les EP, la généralisation des relations

de contractualisation pluriannuelle entre l’Etat et les EP et le développement du

Partenariat Public-Privé...

Ces axes prioritaires permettront d’asseoir et de consacrer davantage les principes et

les pratiques de transparence et de bonne gouvernance au sein des EP ; permettant en

définitive d’optimiser leurs performances, ainsi que la poursuite de leurs efforts

d’investissement à travers la diversification des sources de financement et la prospection de

nouvelles niches d’innovation par le biais des PPP, qui constituent une alternative de premier

choix, permettant, dans un cadre clair et équilibré, le respect des principes fondamentaux de

concurrence et de transparence.

Ainsi, et conformément aux orientations du programme gouvernemental portant sur

la réforme du dispositif de gouvernance et de contrôle des EP, une étude a été lancée au

début de 2012 visant le renforcement de l’efficacité du contrôle des EP, en le couplant

davantage avec la gouvernance et en l’orientant vers le suivi des performances,

l’amélioration de la gestion interne, la prévention des risques et la préservation des

ressources et ce, en plus de la régularité et de la conformité de gestion.

7

La réforme escomptée vise également à mieux répondre aux impératifs de la nouvelle

Constitution en termes de corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes, de

renforcement de la transparence et de rationalisation de la gestion publique.

De même, et en vue de garantir une bonne implémentation du Code de bonnes

pratiques de gouvernance des EEP lancé par le Chef du Gouvernement le 19 mars 2012,

des efforts sont déployés à travers des actions de vulgarisation et de communication sur les

modalités pratiques de mise en oeuvre des recommandations dudit Code pour assurer un

ancrage fort desdites pratiques. Dans ce sens, une circulaire du Chef de Gouvernement a

invité les membres du Gouvernement à veiller à la généralisation et à la mise en oeuvre du

contenu dudit Code par la mise en place, par les Organes de Gouvernance des EP sous leur

tutelle, des bilans de gouvernance et des plans de son amélioration.

Le renforcement de la transparence et de la reddition des comptes est également

recherché à travers la mise à niveau, en cours de préparation, du système comptable via

l’élaboration d’un nouveau Code Général de Normalisation Comptable et la préparation

d’un projet de loi sur la consolidation des comptes, permettant de disposer d’outils alignés

sur les meilleurs standards internationaux favorisant l’ouverture et l’attrait des

investissements.

Dans ce cadre, le renforcement et la généralisation progressive de la

contractualisation des relations entre l’Etat et les EP sont en cours pour en faire un outil

d’ancrage des EP dans les politiques publiques, de renforcement de leurs performances et

d’amélioration de leur gouvernance. Ainsi, la coordination des interventions et la

contractualisation des relations entre les EP, l’Etat ou les collectivités territoriales

poursuivant les mêmes objectifs, sont vivement recommandées dans le sens d’une

convergence plus grande et optimisée permettant des impacts tangibles sur la promotion de

l’investissement et l’amélioration des conditions de vie des citoyens.

En effet les actions précitées, dans le but de rendre les institutions de contrôle plus

transparentes et intelligibles7, sont les vecteurs de l’amélioration de l'efficacité de la

commande publique et la bonne utilisation des deniers publics. Ces actions ne seront

seulement envisagées du point de vue juridique ou technique aux dépens d’une approche

globale8. De ce fait, les objectifs phares des pouvoirs publics en matière de contrôle

financier des établissements publics ne sont en fin de compte que : la lutte contre la

fraude et la corruption, l'amélioration de la gestion et du contrôle des marchées

publics…

7 M. Harakat, Gouvernance, Gestion publique et corruption, El Maârif, Rabat, 2006. 8 Nzouankou (J.M), « Rapport entre juge des comptes et juge administratif », in RSF, avril-juin 1967, p 462.

8

La rareté des ressources financières publiques pose l’impératif de bien les gérer, selon

les principes de la bonne gouvernance et c’est à cette fin que des institutions de contrôle des

finances publiques existent.

En effet, grâce à la politique des grands chantiers, l’investissement croît de plus en

plus avec une moyenne de 6%. Cette politique n’est en fait qu’un rattrapage des années

perdues. Ces évolutions devaient tout naturellement être accompagnées d’instances

supérieures du contrôle des finances publiques, qui au fur et a mesure de l’expansion de la

chose publique, se renforcent par de nouveaux moyens et de nouvelles compétences pour

répondre à la nécessité d’améliorer et de réinventer la gouvernances des organismes

publics9, y compris les EP.

Quelles instances contrôlent les finances publiques au Maroc ?

Quelles sont leurs missions et par quels moyens les exécutent-elles ?

Plusieurs institutions s’occupent du contrôle des finances publiques au Maroc par des

contrôles externes, et sont indépendantes des organismes contrôlés.

D’autres instances de contrôle des finances existent, mais ne peuvent pas prétendre

au statut d’ISC, car elles n’exercent qu’un contrôle interne, il s’agit des inspections et les

audits internes de chaque ministère (Agriculture, jeunesse et sports, éducation nationale…)

qui demeurent sous tutelle du ministre concerné, elles informent les ministres respectifs sur

le fonctionnement des services, instruisent toute enquête qui lui est confiée et procèdent sur

ses instructions à toutes inspections, enquêtes et études.

Nous avons à traiter dans cette étude du contrôle financier de la dépense des

établissements publics. C'est un thème très difficile. Si le contrôle n'est pas une nébuleuse

c'est certainement une galaxie. La vision peut être différente selon les situations. Tout

dépend du point où l'observateur est situé. De la situation où nous nous trouvons.

Le contrôle des fonds publics est une composante essentielle de la démocratie, c'est

aussi un enjeu économique majeur par l'importance des sommes en cause et le caractère

stratégique de leur destination. Le contrôle peut se porter sur la régularité mais aussi sur

l'efficience dans la mise en oeuvre des politiques publiques.

Pour aborder un domaine aussi complexe que le contrôle des dépenses, il s'avère

important et même nécessaire d'essayer de définir les concepts relatifs au thème de notre

étude « contrôle financier des dépenses des établissements publics »

9 Michel Power, la société de l’audit : L’obsession du contrôle, la découverte, Paris, 2005, p.91 et s.

9

Qu'en est-il du « contrôle » ?

En Europe, le contrôle remonte à plus de deux mille ans. Dans la grèce antique

Aristote mettait déjà l’accent sur l’importance de la reddition des comptes pour la bonne

administration de la cité10.

Le Petit Robert présente le contrôle comme le fait d'examiner une opération de façon

à pouvoir établir si elle est conforme à ce qu'elle doit être ou si elle fonctionne correctement.

Au vu de cette définition, « le contrôle est une vérification de la conformité d'une

opération à une norme donnée. Dans le cas des dépenses de l'Etat, la norme préétablie peut

être soit une règle juridique, comptable ou budgétaire ».

Le Contrôle Financier de l'Etat est exercé sur les Etablissements Publics, Sociétés et

Entreprises Publiques, à priori ou à posteriori, selon leur forme juridique et les modalités de

leur gestion ainsi que sur les organismes soumis au Contrôle Financier de l'Etat en vertu

d'une loi particulière11.

A cet effet, il existe de nombreux contrôles qui interviennent depuis « la naissance »

d’une dépense jusqu'à son exécution et même à postériori. Il y a contrôle interne qui

s'exerce au sein de l'administration visant à assurer une bonne application de la

réglementation ; Ce contrôle est assumé par le ministère des finances, par l'intermédiaire du

Contrôleur de l'Etat, le Trésorerie Générale et l'Inspection Générale des finances. Par

opposition au contrôle externe, qui se réfère à une mission assurée par des institutions

extérieures à l'exécution, en l'occurrence le Parlement et la Cour des Comptes.

Les préoccupations des pouvoirs publics en matière de contrôle, se sont déplacé des

aspects de régularité vers des objectifs de rationalisation de la gestion, d’utilisation optimale

des ressources, et surtout, d’évaluation des résultats et des performances. Devant ces

mutations, le contrôle financier de l’Etat sur les établissements et Entreprises Publiques qui

date du début des années 60 (Dahir du14 avril 1960 modifié par le Dahir du 30juin 1962)

s’est avéré inadapté au secteur des établissements publics.

Parmi les critiques portées à ce dispositif, il y a lieu de noter :

Le contrôle est essentiellement à priori. Il s’attache essentiellement à la

régularité des opérations ;

10 Stéphance Flizot, « Les relations entre les institutions supérieures de contrôle financier et les pouvoirs publics de l’Union européenne », LGDJ, 2003 et L.Philip « Panorama du contrôle des finances publiques dans le monde » in RFFP, n° 101, mars 2008, p.16. 11 Par INPBPM (Instance Nationale de Protection des Biens Publics au Maroc).

10

le contrôle est concentré sur une population limitée : Etablissements Publics et

sociétés dont le capital est exclusivement public ;

le contrôle est axé sur la dépense ;

le texte est de portée générale et ne tient pas compte de la diversité des

organismes publics.

Pour pallier aux limites de l’ancien modèle du contrôle financier institué par le Dahir

du 14 avril 1960, la loi 69-00, adoptée par le parlement le 03 juillet 2003, portant réforme du

contrôle financier de l’Etat sur les Etablissements Publics et autres organismes, a instauré de

nouvelles modalités d’exercice du contrôle financier. Ladite réforme s’inscrit dans le cadre

général de la restructuration du secteur des établissements publics, la mise en place d’un

cadre institutionnel adéquat pour la concession des services publics, la dynamisation du rôle

des conseils d’administration et l’orientation vers la conclusion de contrats de programme

définissant, notamment, les objectifs des établissements publics en matière de performances

techniques et financières.

Parmi les apports clés de la nouvelle législation sur le contrôle financier, on peut citer

la priorité donnée par les Pouvoirs Publics au contrôle des résultats et des performances des

entreprises publiques au détriment du contrôle des moyens.

Le contrôle financier de l’Etat est amené ainsi à passer d'une culture de moyens et

d’une responsabilité de conformité à une culture et une responsabilité basée sur la

performance. Il conduira à limiter la place du contrôle de conformité au profit d'un

contrôle à posteriori visant l’efficacité de la gestion des établissements publics. A

terme, le contrôle de la régularité des actes incombera principalement aux gestionnaires,

entraînant une réduction substantielle du nombre de visas à priori. Le contrôleur d’Etat

jouera ainsi plus un rôle d’alerte et de veille que celui d’un censeur garantissant la régularité

de chaque opération. Lorsque la qualité des procédures, au sein des établissements publics,

se révèlera fiable, les contrôles seront allégés.

Dans ce contexte, la réforme susmentionnée va dans le sens du développement d'une

culture de contrôle de gestion. En effet, le contrôle de gestion est l'instrument clé de

l'autonomie et de la responsabilité des gestionnaires. Outil de pilotage de la performance, le

contrôle de gestion permettra de recentrer les établissements publics sur les actions qui

contribuent le plus à l'atteinte des objectifs de la performance.

Qu’est-ce que un établissement public ?

Un établissement public (EP) est une personne morale de droit public disposant

d’une autonomie administrative et financière afin de remplir une mission d’intérêt général,

précisément définie, sous le contrôle de la collectivité publique dont il dépend (État, région,

11

département ou commune). Il dispose donc d’une certaine souplesse qui lui permet de mieux

assurer certains services publics. Il ne doit pas être confondu avec un établissement d’utilité

publique qui relève du droit privé.

Les EP sont soumis à trois principes :

L’autonomie : dotée de la personnalité morale, leur organisation est très variable

(conseil d’administration, président, directeur...) et ils disposent d’un budget propre

(subventions de l’État ou des collectivités territoriales, redevances des usagers, emprunts...) ;

Le rattachement à un niveau de l’administration (État, région, département ou

commune) : afin de compenser leur autonomie en les soumettant au contrôle de ce niveau

d’administration dont les modalités peuvent varier. On distingue ainsi des établissements

publics nationaux, rattachés à l’État, et des établissements publics locaux rattachés à une

commune (comme les caisses des écoles et les centres communaux d’action sociale), un

département ou une région. Mais l’identité de l’administration de rattachement ne détermine

pas la zone géographique d’action de l’établissement public. Ainsi un établissement public

local peut avoir un champ d’action à l’échelle nationale ;

La spécialité : les compétences des organes de l’EP se limitent à des compétences

clairement énumérées.

Les domaines d’intervention des établissements publics sont variés, mais la

plupart remplissent une mission de nature économique ou sociale. Les Etablissements

Publics jouent un rôle majeur dans la mise en oeuvre des stratégies du Gouvernement en

matière sociale destinées à améliorer les conditions de vie des populations, à lutter contre la

pauvreté et à créer les conditions nécessaires pour assurer un développement équilibré,

durable et inclusif.

Des efforts importants ont été déployés par de nombreux EP ces dernières années

pour lutter contre la pauvreté et réduire les écarts sociaux et territoriaux et pour promouvoir

l’emploi. En témoignent les actions menées par les Agences de Développement Régional, les

Académies Régionales de l’Education et de la Formation, les Universités, l’Office de la

Formation Professionnelle et de la Promotion du Travail, l’Agence Nationale de Promotion de

l’Emploi et des Compétences, les Centres Hospitaliers Universitaires et l’Entraide Nationale.

Au même titre, on peut citer l’action de divers EP menée en matière de logement visant

notamment la résorption des bidonvilles, la lutte contre l’habitat insalubre et celui menaçant

ruine, la réduction du déficit en logements à travers une offre diversifiée et à faible coût via

des programmes spécifiques en faveur de la classe moyenne et les ménages à faibles revenus

et ce, en s’inscrivant dans le cadre de la réalisation des principaux objectifs de la stratégie de

l’habitat et de la politique de la ville. A ceci, s’ajoute la mise à niveau du monde rural. Celui-ci

continue de bénéficier d’un intérêt particulier dans l’intervention des EP à travers, en

12

particulier, les programmes dédiés aux routes rurales, à l’électrification et à la généralisation

de l’accès à l’eau potable.

Outre la diversité des statuts des établissements publics, ce portefeuille est

caractérisé par une forte implantation au niveau local et regional. sachant que c e s EP

ont des zones d’intervention locale ou régionale, reflétant ainsi la contribution du

portefeuille public au développement territorial du pays et son implication dans le

renforcement de la déconcentration et de la décentralisation de l’action publique.

Le Portefeuille Public, qui se caractérise par la diversité des statuts juridiques, se

compose de:

244 établissements publics dont plus de 68% sont rassemblés en huit groupes

sectoriels opérant notamment dans les domaines de l’agriculture, de la santé, de l’éducation,

de l’urbanisme, de l’aménagement et de la distribution d’eau et d’électricité : ABH, AREF,

Universités, CHU…12

Et pourquoi un contrôle des établissements publics ?

Tout d'abord, le contrôle sert à authentifier et à crédibiliser l'action de l'Etat : quand le

contrôle est passé, l'Etat est engagé. Engagement au sens large : moral et juridique.

Dans ce cadre, la Direction des Entreprises Publiques et de la Privatisation (DEPP),

structure du Ministère des Finances et de la Privatisation, chargée du contrôle financier de

l’Etat sur les EP, jouera un rôle déterminant dans l’évaluation des performances

économiques et financières des EP. L’évolution projetée permettra la mise en place d’un

système de pilotage et de veille qui aura pour objectifs l’évaluation des progrès et l’analyse

des écarts en ce qui concerne les performances des établissements publics, ainsi que

l’identification des risques financiers et des variables s’y rattachant.

La démarche est ambitieuse, puisqu'il s'agit d'établir des objectifs précis et surtout

d'en instaurer un suivi fiable, ce qui suppose la conception et l'élaboration d'indicateurs

pertinents.

En tant qu’établissement public éligible au contrôle préalable (nouveau mode de

contrôle financier stipulée par la loi 69-00), les AREF nous serviront de cas pratique dans

cette étude d’évaluation des performances du contrôle financier de l’Etat.

12 Rapport EEP 2013

13

A présent, le Maroc en dépit des progrès qui restent à réaliser peut légitimement

prétendre disposer d’une réglementation conforme aux normes internationales en la

matière.

Aussi, entre l'objectif du contrôle qui est un objectif incontestable et les modalités de

son exercice il y’a plein à dire. De ce fait, Les services du contrôle et le domaine du contrôle

sont situés entre deux extrêmes et deux dilemmes :

Le premier extrême réside dans la nécessité du contrôle: Le contrôle de

l'emploi des deniers publics est un principe fondateur des finances publiques, aucune

contestation n'est donc possible à ce niveau.

D'un autre côté l'exercice du contrôle peut lui être contesté s'il n'est pas

judicieux ou parce qu'il peut contrarier la réalisation des actions publiques ou parce qu'il

peut se présenter comme étant un obstacle à l'investissement.

Ainsi le dilemme auquel le contrôle est confronté se résume dans les deux

affirmations contradictoires suivantes :

• "Il y'a dans notre système trop de contrôle" : qui plus est, tatillon, encombrant,

inefficace, lent,...

• "Il n'y a pas suffisamment de contrôle" : regardez le laxisme, les dérapages, les

gaspillages, "les affaires",...

Après avoir délimiter les concepts, l’intérêt de cette recherche est motivé par la

raison d’atteindre les objectifs d’intégrité des deniers publics, ceci en faisant du contrôle un

partenaire dynamique dans le processus de la dépense.

Nous allons ensuite poser les jalons et les déterminants de la

problématique du contrôle : devant la multiplicité des concepts, des organes et des

situations, quelles missions pour le contrôle financier de la dépense des

établissements publics ? Que sont les insuffisances et les entraves de ce contrôle ? Quel

contrôle financier pour une dépense performante au sein des AREF comme

établissements publics ?

En adoptant une approche à la fois analytique et comparative, nous allons répondre à

cette problématique en subdivisant notre étude en deux parties : la première sera consacrée

aux conceptions et acteurs du contrôle financier de la dépense des établissements publics, la

deuxième traitera Le rôle des AREF en termes de contrôle et de coordination.

14

15

La dépense est le moyen par lequel les établissements publics (EP) cocrétisent leurs

politiques et leurs programmes d’action dans le cadre d’accomplir les missions de l’Etat et la

satisfaction des besoins de la population aisi que la réalisation d’un développement

économique et social.

Pour que les EP accomplissent leur mission, ceux qui sont en charge de l’exécution de

la dépense doivent veiller à sa bonne utilisation. La phase ordonnateur constitue l’étape la

plus importante dans l’exécution de la dépense. Les responsables sont appelés à une

meilleure gestion et programmation de cette dépense pour réaliser les objectifs et les buts

dans les meilleures conditions et avec efficacité et efficience.

Partant de ce constat, on a assisté à une série de réforme touchant le budget et la

gestion budgétaire qui ont permis de réaliser des avancées importantes en matière de

maîtrise des processus de préparation, d’exécution et du contrôle des EP, de visibilité

financière et d’accessibilité à l’information financière et comptable, permettant d’améliorer

significativement la transparence et la bonne gouvernance des EP marocains.

Ces réformes ont permis aussi une bonne rationalisation de la dépense publique et sa

réorientation vers l’efficacité et l’efficience.Une efficacité qui ne peut se réaliser que par un

usage rationnel et objectif des ressources, des moyens mis à la disposition des EP pour

assurer leurs missions socioéconomiques et satisfaire les besoins de leurs populations. On

parle alors de la performance de la gestion des dépenses.

Dans cette première partie, dans un premir volet, nous alons étudier le cadre juridique

de l’exécution de la dépense des EP (premier chapitre), par la suite, l’intérêt au cadre

budgétaire et comptable des EP nous paraît très utile (deuxièmme chapitre), enfin, cette

partie srera achevée par une évaluation du cadre d’exécution de la dépense des EP

(troisièmme chapitre).

16

Chapitre1: Le cadre juridique de l’exécution de la dépense

Les dépenses publiques sont l’ensemble des charges réalisées par les administrations

publiques en vue de la satisfaction des besoins exprimés par les citoyens et pour répondre à

la demande sociale. L’appréciation des besoins se fait au niveau national et aussi aux

différents niveaux de l’administration territoriale.

L’objet du présent chapitre est de décrire les différents processus couvrants la gestion

de la dépense publique, dont le système d’exécution de la dépense (section 1), le système du

contrôle de la dépense (section 2).

Section1 : Le système d’exécution de la dépense

Si l’initiation de la dépense publique demeure, relativement, de la responsabilité

exclusive de l’ordonnateur, d’autres acteurs sont impliqués dans le circuit de la dépense

depuis l’engagement juridique. Ce circuit présente l’ensemble des actions afférentes à la

dépense du point de vue engagement réel des deniers de l’État. Il aborde les tâches depuis

l’expression des besoins au règlement de la dépense.

Elle est exécutée suivant un procédé qui découle du Règlement Général sur la

Comptabilité Publique (RGCP) et qui se matérialise en ordre chronologique en quatre étapes

comprenant l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement.

L’exécution d’une dépense publique est soumise à certaines conditions ayant pour

objet d’assurer une gestion saine et rationnelle des fonds publics.

Paragraphe 1 : Le processus d’exécution des dépenses publiques

Le processus d’exécution des dépenses publiques, dont les EP font partie, se déroule

en quatre phases : les trois premières phases relèvent de l’ordre administratif, par contre la

dernière relève de l’ordre comptable.

1. Les phases administratives :

Les trois premières phases relèvent de la responsabilité exclusive de l’ordonnateur.

Les ordonnateurs sont essentiellement des administrateurs actifs, ils sont préposés à la

direction des différents services et organismes publics, notamment les établissements

17

publics. Leurs attributions financières ne sont que le complément de leurs attributions

administratives13.

Le décret royal 21/04/1967 portant règlement de la comptabilité publique détermine

la qualité de l’ordonnateur en précisant dans son article 3 « est ordonnateur public pour

engager, constater, liquider ou ordonner soit le recouvrement d’une créance soit le paiement

d’une dette »14.

1.1. La phase d’engagement :

Aux termes de l’article 33 du décret royal du 21/04/1967 l’engagement est « l’acte

par lequel l’organisme public crée ou constate une obligation de nature à entraîner une

charge ».

Exemples : Contrat de marché, nomination d’un fonctionnaire…

A ce titre, l’ordonnateur doit respecter dans cet engagement les règles de la

comptabilité publique (autorisation, contrôle, règlement.. .).

1.2. La phase de liquidation :

C’est une phase qui a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant

de la dépense, au vu des titres établissant les droits acquis des créanciers15. De ce fait, La

liquidation permet d’évaluer le montant final des dépenses occasionnées par la décision de

l’ordonnateur.

1.3. La phase d’ordonnancement :

L’ordonnancement16 est l’acte administratif donnant, conformément aux résultats de

la liquidation, l’ordre de payer la dette de l’EP et ainsi de tout organisme public. Cet acte

incombe à l’ordonnateur.

2. La phase comptable : le paiement

Le paiement est l’acte par lequel l’organisme public se libère de sa dette. Le paiement

relève de la responsabilité exclusive du comptable, le comptable va contrôler l’ordonnateur

en vertu de l’article 11 du DR du 21/04/1967, lorsque le comptable reçoit de l’ordonnateur

une ordonnance ou un mandat de paiement il doit avant exécution, en contrôler la régularité

juridique. Ce contrôle porte sur :

13 Mohammed Marakat, les finances publiques, édition 2010 14 Décret royal 21/04/1967 portant règlement général de la comptabilité publique 15 Article 34 du décret royal n°330-66 du 21 avril 1967 portant RGCP. 16 Le concept d’ « ordonnacement » équivaut à celui du « mandatement » avec la seule différence que le premier s’utilise au niveau des ordonnateurs principaux et le second au niveau des ordonnateurs secondaires.

18

La qualité de l’ordonnateur ou de son délégué

La disponibilité du crédit

L’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent ;

La justification des services fait 17

L’exactitude des calculs de liquidation ;

L’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des

justifications ;

Le respect des règles de prescription et de déchéance18 ;

Le caractère libératoire du règlement.

Si le comptable constate, lors de ses contrôles, une irrégularité sur l’un des points

énumérés, il est obligé de refuser d’effectuer le paiement. Dans le cas contraire sa

responsabilité serait mise en jeu. En vertu de l’article 91, si l’ordonnateur requiert qu’il soit

passé outre, par écrit et sous sa responsabilité, le comptable dont la responsabilité se trouve

alors dégagée, procède au visa pour paiement et annexe, à l’ordonnance ou au mandat, copie

de sa déclaration et l’ordre de réquisition.

Notons qu’une série de modifications ont été apportées au régime de responsabilité

des comptables publics en vertu de la loi des finances 2005. Ainsi avec ¨suppression du

contrôle de la justification du service fait, du respect des règles de prescription et de

déchéance, le jugement des comptes (par les juridictions financières) devient une pure

formalité19.

Paragraphe 2 : Fonctions et responsabilités des acteurs de la

dépense

En fait, la gestion des finances des établissements publics nécessite une grande

rigueur de la part de tous les intervenants en vue d’assurer le bon emploi des fonds publics.

L’exercice des fonctions qui en découlent doit nécessairement être assorti d’un régime de

responsabilité. Or, force est de constater que la législation actuelle ne répond pas à cette

exigence. En effet, seul le régime de responsabilité des comptables publics à été défini par le

dahir du 2 avril 1955. Or, bien que le décret royal du 21 avril 1967 dispose dans son article 7

17 Supprimé en vertu de la loi des finances 2005 18 Supprimé en vertu de la loi des finances de 2005. 19 Rapport de la cour des comptes 2007.

19

que « les ordonnateurs encourent à raison de l’exercice de leurs fonctions les responsabilités

prévues par les lois et règlement en vigueur ».

Il en est de même pour la responsabilité des contrôleurs des engagements de

dépenses et des contrôleurs financiers (contrôleurs d’Etat), conclut la note de présentation

du projet de loi n°61 – 99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, les contrôleurs et les

comptables publics élaborée par le ministère des finances. La loi précitée a essayé de

combler ce manque.

1. Fonctions et responsabilité des contrôleurs :

1.1. La fonction des contrôleurs :

Selon l’article 2 de la loi n°61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs des

contrôleurs et des comptables publics, on entend par contrôleur, tout fonctionnaire ou agent

chargé, en vertu de la législation et de la règlementation en vigueur20 :

Soit du contrôle des engagements des dépenses de l’Etat, d’une collectivité locale ou

d’un groupement ;

Soit du contrôle financier de l’Etat exercé sur les établissements et entreprises

publics.

1.2. La responsabilité de contrôleurs :

Les missions des contrôleurs se différencient d’un organisme à un autre. En vertu de

l’article 54 de la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières, les contrôleurs sont

passibles des sanctions prévues en matière de discipline budgétaire et financière.

L’article 55, plus précisément, dispose tout contrôleur des engagements de dépenses

et tout contrôleur financier ainsi que tout fonctionnaire ou agent placé sous les ordres d’un

contrôleurs des engagements de dépenses ou d’un contrôleur financier ou agissent pour leur

compte, sont passibles des sanctions prévues (…) s’ils n’exercent pas les contrôles qu’ils sont

tenus d’effectuer sur les actes d’engagement des dépenses, conformément à la

règlementation en vigueur, pour s’assurer de21 :

La disponibilité des crédits ;

La disponibilité des postes budgétaires ;

Le respect des règles statutaires régissant les recrutements, les nominations et les

promotions de garde ;

20 Loi 61-99 relative à la responsabilité des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables 21 Loi 62-99 formant code des juridictions financières

20

La conformité du projet de marché aux décisions des commissions de jugement des

offres ;

La production par l’ordonnateur du certificat administratif ou d’un rapport justifiant

le recours au marché négocié ou, le cas échéant, de la décision de l’autorité supérieure

compétente ;

La qualité des personnes habilitées en vertu de la règlementation en vigueur à l’effet

de signer les propositions d’engagement de dépenses ;

Que le montant de l’engagement proposé porte sur la totalité de la dépense à laquelle

l’administration ou l’organisme concerné s’oblige.

L’exécution des opérations financières est confiée à deux ordres d’acteurs distincts et

séparés ; les ordonnateurs et les comptables est fort ancien. L’article 4 du décret royal du 21

avril 1967 dispose « les fonctions d’ordonnateur et de comptable sont incompatible ».

Le principe de séparation des ordonnateurs et comptable répond à un double objectif :

séparation de tâche et contrôle. Cette dichotomie se justifie d’une part par la volonté d’éviter

les malversations et fraudes et d’autre part, par le souci de meilleure garantie de compétence

du fait de la distinction des fonctions d’ordonnateurs et de comptable. Si ce principe connaît

un champ d’application très vaste, dans certaines hypothèses, il se trouve écarté, cas des

dépenses présentant un caractère mécanique (traitement des fonctionnaires, dépenses et

factures sans ordonnancement, exemple : électricité, téléphone).

2. Fonctions et resposabilités des ordonnateurs :

Vers un nouveau cadre juridique définissant clairement les responsabilités des

ordonnateurs la loi n° 61-99 du 3 avril 2002.

Ce nouveau cadre consiste à22 :

Instituer un cadre juridique définissant clairement les responsabilités

respectives des ordonnateurs, des contrôleurs et des comptables publics ;

Déterminer les droits des ordonnateurs et des comptables publics lorsque

leur responsabilité est mise en cause, en leur offrant notamment la possibilité d’en atténuer

les effets (décharge et remise gracieuse), chaque fois que cela est justifié.

En vertu de l’article 3 de la loi, chaque ordonnateur contrôleur ou comptable public

est responsable des actes qu’il a pu exécuter depuis la date de sa nomination jusqu’à celle de

cessation de ses fonctions.

22 Loi 61-99, op.cité

21

S’agissant des ordonnateurs (ordonnateurs de droit, l’ordonnateur désigné,

l’ordonnateur délégué, le sous-ordonnateur et leurs suppléants) ils sont personnellement

responsables de :

Respect des règles d’engagement, de liquidation et l’ordonnancement des dépenses

publiques ;

Respect de la règlementation relative aux marchés publics ;

Respect de la législation et de la règlementation relative à la gestion du personnel ;

Ordres de réquisition dont ils ont fait usage en matière de paiement des dépenses

publiques en vertu de la règlementation en vigueur ;

Respect des règles relatives à la constatation, à la liquidation et à l’ordonnancement

des créances publiques ;

Recouvrement des créances publiques dont ils ont éventuellement la charge en vertu

de la législation en vigueur ;

Respect des règles de gestion du patrimoine de l’organisme public dont ils sont

ordonnateurs.

3. Fonctions et responsabilités des comptables :

1.4. La fonction du comptable :

L’exécution des dépenses publiques nécessite l’implantation des comptables sur tous

les points du territoire national et même à l’étranger.

Les comptables publics assurent la direction et la responsabilité des postes

comptables. Ils sont classés en plusieurs catégories correspondant à des spécialisations dans

différents natures d’opérations financières. On distingue à ce titre.

Depuis la création du service en 1916 et à l’instar du modèle français, le Trésorerie

général, est à la tête de la hiérarchie du trésor. A ce titre il commande et dirige tous les

services placés sous ses ordres. L’article 66 du DR du 21/04/1967 lui reconnaït

expressément la qualité du comptable supérieur du royaume. Il est donc le comptable

principal du budget de l’Etat. C’est-à-dire il est chargé de centraliser toutes les opérations

résultant de l’exécution des lois de finance et de présenter son compte de gestion au juge des

comptes.

Ce comptes aditionne toutes les écritures proposer au T.G. et celles des receveurs des

finances, le résultat ainsi obtenu permet de faire fonctionner le compte général du royaume

22

qui servira de base à l’élaboration du projet de loi de règlement qui permettra au parlement

de s’assurer de la bonne exécution de la loi des finances qu’il a votée.

Selon l’article 41 de la loi n° 62-99 formant code des juridictions financières « est

comptable de fait toute personne qui effectue sans y être habilité par l’autorité compétente,

des opérations de recettes, de dépenses, de détentions et de maniement de fonds ou de

valeurs appartenant à l’un des organismes publics soumis aux contrôles de la cour, ou qui,

sans avoir la qualité de comptable public, procède à des opérations portant sur des fonds ou

valeurs n’appartenant pas aux dits organismes, mais que les comptables publics sont

exclusivement chargés d’exécution en vertu des lois et règlements en vigueur »23.

1.5. La responsabilité du comptable :

Les comptables publics des établissements publics sont, sauf réquisition

régulièrement prise par l’ordonnateur, personnellement et pécuniairement responsable de :

La conservation des fonds et valeurs dont ils ont la garde ;

La position des comptes externes de disponibilité qu’ils surveillent ou dont ils

ordonnent les mouvements ;

L’encaissement régulier de la dépense portant sur la justification du service fait,

l’exactitude des calculs de liquidation, l’existence du visa préalable d’engagement, le respect

des règles de prescription et de déchéance et le caractère libératoire du règlement ;

Paiement qu’ils effectuent ;

Ils ont en outre la responsabilité de la vérification de :

La qualité de l’ordonnateur, de son délégué ;

La disponibilité des crédits ;

L’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent ;

La production des pièces justificatives qu’ils sont tenus d’exiger avant le paiement de

dépenses en application de la règlementation en vigueur.

Il est prévu même que les agents comptables des établissements publics soumis au

contrôle financier de l’Etat sont personnellement et pécuniairement responsables des

contrôles prévus par la règlementation en vigueur en vue s’assurer :

23 Loi 62-99, op.cit.

23

De la présentation des pièces justificatives régulières établissant la réalité des droits

du créancier et du service fait ;

Du paiement au véritable créancier ;

Du visa préalable du contrôleur financier lorsque ce visa est requis ;

Du recouvrement des recettes lorsque le dit recouvrement leur est confié en vertu de

la réglementation en vigueur.

Ils sont en outre tenus de s’assurer de la production d’une réquisition régulière établie

par la direction de l’établissement public.

En somme, la shéma ci-après illustre le processus d’exécution et du contrôle des

dépenses publiques24 :

24 Mohammed Marakat, les finances publiques, édition 2010

24

Section2 : Le système du contrôle financier de la dépense

S’agissant du contrôle interne, comme système global du contrôle qui s’exerce au sein

de l’administration, visant à assurer une bonne application de la réglementation et des

procédures en matière financière par opposition au contrôle externe qui se réfère à une

mission assurée par des institutions extérieures à l’exécution, en l’occurrence le parlemant et

la cour des comptes25.

Paragraphe 1 : Le contrôle interne

1. Le cadre juridique du contrôle financier :

Le contrôle financier a été introduit au Maroc pour la première fois par le décret du 16

avril 1917. Les dispositions de ce décret ont été reprises par un dahir du 9 juin 1917. C'est le

seul organisme de contrôle où la puissance coloniale s'est empressée de créer au Maroc alors

que les autres corps ont été assurés par les organes de contrôle métropolitains. Cependant,

ce contrôle depuis sa création et jusqu'en 1920, n'a pas fonctionné pour diverses raisons,

notamment l'état de guerre qui opposait la résistance marocaine à la puissance coloniale.

C'est ainsi qu'intervient le dahir du 20 décembre 1921 qui consacre officiellement le

contrôle des engagements de dépenses (CED) sur insistance de la Cour des Comptes

française.

Le texte de 1921 a été réformé par le dahir du 5 septembre 1959, puis par celui du 21

février 1969 et enfin par le décret du 30 décembre 1975 qui est actuellement en vigueur.

En 2001, un nouveau décret qui complète et modifie celui de 1975 a été mis en

vigueur en vue de le moderniser et de lui permettre de répondre aux préoccupations des

pouvoirs publics.

L’évaluation des performances dans le secteur public est un modèle qui tend à s’ériger

en standard dans les pays industrialisés. Nombreux d’entre eux s’y sont engagés depuis

plusieurs années. En adoptant la loi n°69-00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les

établissemnts publiques et autres organismes, le Maroc entend rejoindre ce mouvement.

Cette loi constitue l’aboutissement d’une série de tentatives visant à modifier le dahir n° 1-

59-271 du 14 avril 1960 organisant le contrôle financier de l’Etat sur EP.

25 Benbrik Abdelali, Inspecteur général des finances, le contrôle interne, Revue AL-MALIYA, avril 2001, 26, p.31.

25

La loi n° 69-00 assoit le dispositif juridique nécessaire à un contrôle axé sur la

performance. Pour autant, aussi nécessaire soit-il, ce dispositif reste insuffisant, s’il n’est pas

accompagné d’une modernisation plus soutenue de l’administration.

C’est en 2004 que la loi est entrée en vigueur en se basant sur la généralisation et la

modulation du contrôle ainsi que la clarification des pouvoirs des dirigeants et des

contrôleurs. Ce contrôle financier s’inscrit avec les autres organes de contrôle interne et

externe des établissements publics, dans une dynamique d’équilibre des pouvoirs sans pour

autant empiéter sur les prérogatives des organes d’orientation et de gestion.

Avant de traiter des modalités d’exercice du nouveau type de contrôle ainsi que de ses

répercussions sur les établissements publics, il est opportun de présenter la notion du

contrôle des EP, ainsi que la réforme de ce contrôle financier telle que prévue par la

législation en vigueur.

2. La forme et la structure du contrôle financier :

Les missions du contrôle sont multiples. Il s’agit d’assurer le suivi régulier de la

gestion, d’apprécier sa qualité (contrôle de performance), de veiller à la régularité des

opérations économiques et financières, et d’ouvrer à l’amélioration des systèmes

d’information et de gestion des établissements contrôlés26 .

Les vertus de cette réforme résident dans la généralisation du contrôle, la modulation

et la pertinence du contrôle et la dynamisation et la clarification des pouvoirs au sein de

l’établissement. La réforme s’inspire fortement des principes régissant¨ le gouvernement

d’entreprise¨ (corporate gouvernance).

Le contrôle financier de l’Etat est assuré par trois nouveaux organes :

Le contrôleur de l’Etat : il assure le contrôle préalable ou le contrôle

d’accompagnement dans le cadre de certains actes définis par le ministre chargé des

finances.

Le trésorier payeur : il est nommé auprès des établissements publics soumis au

contrôle préalable. Il vérifie la régularité des dépenses. Il peut être habilité à contrôler les

recettes.

Or, dans quelle mesure ce nouveau dispositif de contrôle, d’ailleurs pertinent,

permet-il de limiter les dysfonctionnements structurels que marquent aujourd’hui la

gestion des EP au Maroc (phénomènes bureaucratiques, laxisme, gaspillage…) et

assurer une bonne gouvernance globale au sein de ces organismes ?

26 Loi n°69-00 du 11 novembre 2003 sur le contrôle financier de l’Etat sur les entrprises publiques et autres organismes, B.O. n°5170 du 18 décembre 2003.

26

En vertu de la loi n°69-00 que le contrôle financier sur les établissements publics vise

à instaurer un système de contrôle novateur et moderne qui tranche avec le système de

contrôle traditionnel de régularité. Ce contrôle de conformité devrait être plus efficace, en

outre il doit contribuer à la réalisation des objectifs tracés aux et par les établissements

publics ainsi qu’une gestion rationnelle, l’optimisation de l’utilisation des ressources,

l’évaluation des résultats et des performances et de la prévention contre les risques.

Le contrôle financier doit privilégier la conformité, la performance et la prévention

des risques ainsi que la dynamisation de la gestion et du système de gouvernance des

établissements publics, permettant à ces derniers d’agir en tant qu’acteurs économiques et

sociales dans un cadre transparent et responsabilisant. Cette gouvernance efficace des EP est

recherchée par la mise en place effective d’un système d’information, de gestion et de

contrôle interne comportant : un statut du personnel, un organigramme, un manuel des

procédures, un règlement des marché, une comptabilité permettant l’établissement d’état de

synthèse réguliers, sincères et certifiés par un ou plusieurs auditeurs externes habilités à

exercer la profession de commissaire aux comptes ainsi qu’un plan pluriannuel27.

Ces objectifs sont tracés par l’établissement de chartes, de manuels des normes et

diligences et de guide visant la normalisation et l’harmonisation des contrôles à effectuer par

les agents de contrôle.

Aussi, la loi 69-00 a introduit de nouveaux modes opératoires tels que le comité

d’audit issu de l’organe de gouvernance des EP, a également consacré la contractualisation

des relations entre l’E et les EP pour favoriser une meilleur visibilité, une transparence et une

responsabilité accrues auprès des différents acteurs concernés.

Le contrôle financier de l’E sur les EP gagnerait en efficacité avec :

Le renforcement et l’amélioration de la gouvernance.

La segmentation des EP du point de vue de leur positionnement et leur besoin en

termes de contrôle.

L’organisation des réunions avec les dirigeant des EP pour faire le point sur leur

performance et proposer des axes d’administration de la gestion notamment la perspective

de généralisation du dispositif du contrôle et mesurer son efficacité au regard des enjeux

stratégiques des EP, de leur mode de gouvernance et de la nécessité de renforcer leurs

performances opérationnelles.

27 Loi 69-00, op. Cit.

27

2.1. Le contrôle financier préalable et le contrôle

d’accompagnement :

Le contrôle préalable (contrôle de régularité), réservé aux établissements publics,

tout en restant un contrôle à priori a connu des changements importants, notamment

l’instauration de l’obligation de la publication des comptes des EEP, l’élargissement de

l’obligation de communication de l’information, l’obligation du Contrôleur d’État de donner

son avis sur toute opération de gestion et de produire un rapport annuel.

Le contrôle d’accompagnement (contrôle de performance), réservé à certains

établissements publics dotés d’instruments de gestion et de contrôle interne fiable, et aux

sociétés d’État à participation directe, est l’élément novateur de la réforme28.

Le contrôle financier préalable, que subissent les AREF, est un contrôle visant la

régularité budgétaire des dépenses publiques et d’information des conditions d’exécution du

budget et d’assistance à la gestion des deniers publics.

Des réformes révolutionnaires ont été entamées en la matière. Ces réformes

s’inscrivent dans une démarche stratégique marquée par la fixation des objectifs et cibles,

modernisation des structures, simplification des procédures, transparence, intégration et

pilotage.

2.2. La structure du contrôle financier :

Cette instance de contrôle est réformée par le décret du 31 décembre 2001 dans le

cadre de la modernisation et l’amélioration des prestations de l’administration par les

mesures suivantes :

Assouplissement et rationalisation de la dépense.

Responsabilisation des ordonnateurs.

Moralisations des relations entre l’administration et ses partenaires.

Adaptation du CED aux nouvelles réformes législatives et réglementaire (LOF,

juridictions financières, responsabilité des ordonnateurs et des comptables).

Redéfinition des conditions de nomination et d’affectation des contrôleurs

Précision des attributions en matière de la centralisation de la comptabilité des

crédits, des effectifs budgétaires et des engagements de dépense

Précision des attributions du première ministre en cas de refus de visa prononcé par

les instances de contrôle.

28 Etude d’évaluation de la gestion de finances publiques, groupe de travail national du Ministère des Finances et de la Privatisation au Maroc et de la Banque mondiale, Mars 2007

28

Le CED est venu pour répondre à des impératifs d’ordre pratique en allégeant le

contrôle préalable et éviter la navette des dossiers de propositions d’engagement :

A- Le visa avec observation :

L’article 4 du décret 2001 stipule que le CED intervient préalablement à tout

engagement29 :

Par un visa donné sur la proposition d’engagement de dépenses

Par un visa avec observation, porté sur la proposition d’engagement de dépenses,

sans que ce visa soit suspensif de paiement selon d’article 11, ces observations « sont

formulées de manière précise ». l’ordonnateur responsable est tenu de les satisfaire.

Par l’apposition d’une mention de certification dans les conditions prévus à l’article 5

( dépenses payées sans ordonnancement préalable).

Ou par un refus de visa motivé par les instances de contrôle.

Si l’ordonnateur maintient la proposition d’engagement, le ministre de tutelle saisit le

contrôleur général pour information ou confirmation dudit refus.

Si le contrôleur général infirme le refus du visa, il prescrit au contrôleur de viser la

proposition, s’il le confirme, le ministre concerné peut solliciter l’intervention du première

ministre.

Si le refus du visa est motivé par l’indisponibilité des crédits ou de postes budgétaires

ou non-respect des dispositions législatives, le première ministre peut par décision, passer

outre à ce refus de visa tout en consultant au préalable suivant le cas :

La commission des marchés (pour contrat marché)

Une commission présidée par le secrétaire général du gouvernement et comprenant

les représentant du ministre concerné, du ministre des finances, du ministre chargé de la

fonction publique, du contrôleur général des engagements des dépenses (pour acte relatif au

personnel de l’Etat).

En vertu de l’article 5 du décret 2001, les ordonnateurs sont tenus de notifier avec

l’approbation du visa les références du CED apposé sur l’acte. L’objectif étant de garantir la

loyauté et la sécurisation du contractant.

B- L’adoption du mécanisme du visa comptable simplifié :

Pour les indemnités services au personnel et le matériel ne dépassant pas 2000 dh et

5000 dh respectivement, le contrôleur d’Etat vérifie seulement la disponibilité de crédit et

29 Décret 2001

29

l’imputation budgétaire et octroie le visa dans deux jours. Cette mesure consiste à alléger le

contrôle préalable des dépenses publiques.

C- L’extension du mécanisme du visa collectif :

Concerne les actes de dépenses permanentes (décision de recrutement de personnel,

contrat de bail, contrat d’entretien de matériel et mobilier, contrat d’abonnement aux

journaux et revues…) crées au moyen d’actes visés auparavant par le CE et ne sont pas

limités du durée, sont présenté au CE au début de l’année budgétaire sous forme d’état

récapitulatif d’engagement des actes en cours de validité pour un visa collectif.

D- La refonte de la tenue de la comptabilité des engagements de

dépenses :

Ces dispositions permettant de mieux informer le ministre des finances sur les

conditions d’exécution du budget :

La tenue au niveau des CCED d’une comptabilité des effectifs budgétaires et d’une

double comptabilité aussi bien des crédits gérés par les ordonnateurs que les sous-

ordonnateurs.

La tenue de la comptabilité des engagements de dépenses au niveau des CPED.

La comptabilité des effectifs budgétaires des personnels de l’Etat dont ils assurent le

contrôle interne et le suivi.

3. Le rapprochement entre la TGR et le CED :

Le rapprochement fonctionnel et organisationnel entre la TGR et le CED engagé en

2006 a impulsé une nouvelle dynamique de contrôle. Ce rapprochement consiste à regrouper

les contrôles de régularités et de validité dans un seul pôle de compétence du contrôle

d’exécution des dépenses de l’Etat.

Ainsi, pour remédier aux dysfonctionnements du système du contrôle financier, les

axes de réforme sont fondés sur trois postulats et piliers 30 :

Regroupement des structures chargées du contrôle.

Introduction du contrôle modulé de la dépense et développement des capacités de

gestion des ordonnateurs.

Prérequis de la transition permettant d’évoluer progressivement vers le système

cible.

Cette réforme doit passer par des mesures d’accompagnement :

30 « Contenu et modalités de mise en œuvre du chantier intégration TGR-CED et évolution du contrôle », réforme du contrôle de la dépense publique, revue Al Malya spécial n°3, février 2007, ministère des finances, P.18.

30

Le transfert de compétences aux ordonnateurs en matière de contrôle interne et de

revalorisation de leur fonction et responsabilité financière et budgétaire.

La substitution progressive du contrôle hiérarchisé de la dépense au contrôle

exhaustif et systématique de l’engagement, au fur et à mesure du développement de la

capacité de gestion des ordonnateurs.

La réalisation, par la logique de certification de l’IGF, d’audit régulier du niveau de

maturité de gestion des ordonnateurs.

La généralisation du contrôle à postériori à confier à l’IGF.

La mise en œuvre de l’évaluation de la performance des services gestionnaires.

4. Les acteurs du contôle interne:

4.1. Le contrôle de la direction des établissements publics et de

privatisation :

En application de l’article 33 de la loi organique n° 7-98 relative à la Loi de Finances,

promulguée par le dahir n° 1- 98-138 du 7 Chaabane 1419 (26 novembre 1998) telle qu’elle

a été modifiée et complétée, la DEPP a élaboré le premier rapport sur le secteur des EEP qui a

accompagné le projet de loi de finances pour l’année budgétaire 2007.

A- Dispositif juridique de la DEPP :

Le cadre d’intervention de la DEPP est régi par les textes législatifs et réglementaires

suivants :

Organisation et attributions :

- Décret n° 2-03-04 du 2 juin 2003 modifiant et complétant le décret n° 2-78-539 du

22 novembre 1978 relatif aux attributions et à l'organisation du ministère des finances.

Contrôle Financier de l'Etat sur les entreprises publiques et autres

organismes :

- Loi n° 69-00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les entreprises publiques et

autres organismes, promulguée par le Dahir n° 1-03-195 du 11 novembre 2003 ;

- Décret n° 2-02-121 du 19 décembre 2003 relatif aux Contrôleurs d’Etat,

Commissaires du Gouvernement et Trésoriers Payeurs auprès des entreprises publiques et

autres organismes.

Gestion déléguée des services publics :

- Loi n° 54-05 relative à la gestion déléguée des services publics, promulguée par le

Dahir n° 1-06-15 du 14 février 2006.

31

Normalisation Comptable :

- Loi n° 38-05 relative aux comptes consolidés des établissements et entreprises

publics, promulguée par le Dahir n° 1-06- 11 du 14 février 2006 ;

- Décret n° 2-88-19 du 16 novembre 1989 instituant le Conseil National de la

Comptabilité.

B- Missions de la DEPP :

La mission de base de la DEPP est d’exercer le contrôle financier de l’Etat sur les

Etablissements et Entreprises Publics (EEP) en application des dispositions de la loi n° 69-00

précitée.

Cependant, d’autres missions aussi importantes ont été confiées, par voie

réglementaire, à cette Direction et qui ont abouti à l’élargissement de son champ

d’intervention, qui couvre désormais un large éventail d’actions en rapport direct ou indirect

avec le secteur des EEP.

Les pôles de compétence de la DEPP se résument dans les fonctions essentielles

suivantes :

Exercice du contrôle financier;

Surveillance du portefeuille public;

Mise en œuvre du programme de privatisation des entreprises publiques;

Suivi des opérations de transfert réalisées ;

Accompagnement des opérations de gestion déléguée et de partenariat

Public/Privé;

Pilotage des audits externes des EEP;

Participation aux actions de réformes sectorielles et de restructuration des

EEP;

Normalisation Comptable.

Les structures opérationnelles de la DEPP sont chargées de l’examen, de l’approbation

et du visa de certains actes de gestion des EP, étant précisé que ces structures sont fortement

impliquées, directement ou indirectement, dans le traitement d’autres dossiers dont le

pilotage est assuré par les structures fonctionnelles.

Parmi les actes spécifiques concernant les structures opérationnelles, il y a lieu

de citer :

L'examen et l’approbation des budgets des EP ;

Le visa des marchés conclus par les EP ;

Le visa de divers actes se rapportant, notamment, à la gestion du personnel.

32

4.2. Le contrôle hiérarchique :

C’est un contrôle opéré à tous les niveaux de la hiérarchie sur les fonctionnaires

subordonnés en vue d’évaluer la qualité de leur gestion et de leur tâche ainsi que leur

performance.

En matière comptable par exemple, le contrôle hiérarchique se présente sous trois

aspects :

les arrêtés de caisse, soit en cours ou en fin d’année ;

le contrôle sur pièces ;

le contrôle sur place ;

Le contrôle de performance.

4.3. Le contrôle des comptables sur les ordonnateurs :

L’exécution budgétaire est dominée par le souci du contrôle ; d’où la nécessité

d’effectuer les opérations financières et techniques selon des règles homogènes de forme et

de fond31.Ce contrôle s’opère aussi bien en matière de recette qu’en matière de dépenses.

L’article 10 du DR du 21/4/1967 dispose que les comptables assignataires sont tenus

d’exercer le contrôle de la régularité de la perception et de l’imputation ainsi que la

vérification des pièces justificatives. En matière de dépenses, les comptables assignataires

sont tenue en vertu de l’article 11 d’exercer le contrôle de la validité.

Lorsqu’à l’occasion de son contrôle, le comptable assignataire constate une omission

ou une erreur matérielle dans les pièces produites ou lorsque ces pièces sont irrégulières, il

suspend le paiement et en informe l’ordonnateur.

Il est possible que l’ordonnateur qui ordonne la dépense, passe outre le refus du

comptable. Mais pour ce faire l’ordonnateur doit produire une réquisition libérant le

comptable de toute responsabilité.

Or, le comptable assignataire doit refuser de déférer aux ordres de réquisition lorsque

la suspension de paiement est motivée par :

l’absence ou l’indisponibilité ou l’insuffisance des crédits ;

le défaut de caractère libératoire du règlement ;

l’absence du visa d’une ordonnance ou d’un mandat par le contrôleur d’Etat.

31 Jacques Magnet, « Eléments de comptabilité publique », LGDJ, 1991.

33

En cas de refus de la réquisition, le comptable rend immédiatement compte au

ministre finances.

Dans ces différents cas, seul le Premier ministre peut décider d’effectuer le paiement

en statuant par décret après avis du ministre des finances.

4.4. Le contrôle des inspections :

Les inspections comme leur nom l’indique sont des corps spéciaux d’inspection qui

dépendent directement de leurs ministères. On distingue trois types d’inspections :

-l’inspection générale des finances (IGF) ;

-les inspections générales des ministres (IGM) ;

-l’inspection générale de l’administration territoriale (IGAT).

A- L’inspection générale des finances :

L’Inspection générale des finances est un corps supérieur d’inspection créé par le

Dahir n° 1.59.269 du 14 avril 1960 qui fixe de manière précise ses attributions, missions et

prérogatives. Ce corps supérieur d’inspection qui dépend directement du ministère des

finances est composé d’inspecteurs des finances. Il est calqué sur le modèle français de 1816.

L’IGF dispose de pouvoirs d’investigation extrêmement larges. Les inspecteurs des

finances sont placés sous l’autorité d’un inspecteur général qui relève directement du

ministre. A cet effet, l’I.G.F a pouvoir pour :

Effectuer les vérifications des services de caisse et de comptabilité des comptables

publics ;

Contrôler la gestion des comptables publics et, de façon générale les Organes de

contrôle et leur rôle dans la lutte contre la corruption.

En plus des missions qui lui sont dévolues en vertu du dahir portant sa création, l.’IGF

se charge de :

Auditer et émettre une opinion sur la légalité et la sincérité des comptes des projets

financés par les Gouvernements étrangers ou par des organismes financiers internationaux

ou régionaux dans le cadre de la coopération bilatérale ou multilatérale:

Auditer et certifier les capacités des ordonnateurs conformément aux dispositions

du décret n° 02.70.1235 en date du 4 novembre 2008 relatif au contrôle des dépenses de

l’Etat, qui vise à alléger le contrôle à priori et à renforcer le contrôle à posteriori, et ce pour

passer d’un système de contrôle de la légalité et la conformité à un système de contrôle et

d’audit des performances des organes gestionnaires ;

Auditer les actions réalisées dans le cadre de l’Initiative Nationale de Développement

Humain en partenariat avec l’Inspection générale de l’administration territoriale, et ce en

34

vertu des dispositions de l’article 13 du décret n°02. 05. 1017, en date du 19 juin 2005

relative aux modalités d’exécution des dépenses du compte spécial de l’INDH ;

Auditer la performance des organes de gestion dans le cadre de la nouvelle approche

de gestion du budget, basée sur la globalisation financières, la déconcentration, la

contractualisation et le partenariat ;

Faire des investigations en fonction des doléances que l’IGF reçoit ;

Faire des études financières, évaluer les programmes et les politiques publiques

pour confirmer l’atteinte des objectifs tracés à priori et les comparer aux résultats réalisés.

L’Inspection Générale des Finances intervient selon un programme de travail annuel

approuvé par le ministre de l’Economie et des Finances et selon une approche basée sur les

risques potentiels.

Lors de l’audit et du contrôle de gestion, auquel sont soumis les services mentionnés

ci-dessus, les inspecteurs s’assurent de la légalité et la sincérité des opérations incluses dans

leurs comptes, ainsi que la réalisation effective des services fournis, les fournitures livrées et

les travaux effectués. Les inspecteurs évaluent les résultats atteints en comparaison avec les

objectifs tracés et les moyens utilisés et s’assurent que le contrôle interne, les systèmes

d’information et les procédures appliquées garantissent, au sein de l’organisme, une gestion

optimale des ressources, et de leurs utilisations ainsi que la protection de son patrimoine.

Les inspecteurs finalisent leurs rapports, après l’épuisement par les services soumis à

l’inspection de la procédure du droit de réponse durant 15 jours suivant la réception du

rapport. Selon la nature et la gravité des observations contenues dans les rapports, ceux-ci

sont adressés au:

- Ministre en question, le service soumis à l’inspection et aux parties dans le cas d’un

dysfonctionnement de gestion.

- La Cour des comptes pour tout ce qui concerne la discipline budgétaire et financière.

- Les organes judiciaires lorsqu’il s’agit de dysfonctionnements graves nécessitant le

déclenchement d’un procès.

Il est à noter que le rôle de l’Inspection générale des finances n’est pas uniquement

répressif, mais également préventif, à travers les recommandations que les inspecteurs

introduisent dans leurs rapports pour améliorer la gestion, réduire les risques et renforcer le

contrôle interne ainsi que le rôle du renforcement des capacités de gestion par l’organisation

régulière d’ateliers de formation.

Cependant, faut t- il souligner que le renforcement des capacités techniques et

professionnelles des inspecteurs n’est pas suffisant sans une restructuration institutionnelle

et stratégique de l’IGF dans sa globalité. Cette restructuration est tributaire de la réalisation

d’un ensemble de conditions qui seront déclinées comme suit :

35

Repenser la réforme du dahir du 14 avril 1960 portant sur l’IGF qui devient inadapté

à l’évolution de la gouvernance ;

Assurer une institutionnalisation plus élevée de ce corps à travers la définition de

nouvelles compétences et de mission lui permettant d’assurer pleinement son indépendance

et son efficacité (dispositions statutaires concernant ses membres) ;

Renforcer les moyens humains et matériels de l’IGF ;

Définir une stratégie claire de contrôle et d’évaluation ;

Développer la coordination et la coopération avec d’autres corps de contrôle

(juridictions financières, IGAT, etc.) ;

Diffuser une culture de reddition de comptes, de transparence et de performance

permettant d’assurer une effectivité du contrôle et de chargement de mentalité chez les

acteurs et les gestionnaires.

Cette remarque est valable pour toutes les instances de contrôle.

B- Les inspections générales des ministères :

Les inspections générales des ministères sont considérées Parmi les mécanismes de

contrôle et de suivi les plus importants dans l’administration publique. Etant donné ce rôle

vital, leurs attributions ont été révisées pour les doter des moyens nécessaires à

l’accomplissement des missions qui leur incombent, notamment en matière de la diffusion

d’une nouvelle culture de reddition des comptes basée sur la transparence et la bonne

gouvernance. Cette révision a concerné également l’établissements de bases claires pour la

mission d’inspection, englobant des tâches de contrôle, d’audit, d’évaluation des résultat

ainsi que la coordination, le suivi et la communication avec l’institution de Médiateur, la

collaboration avec la Cour des comptes, l’inspection générale des finances et l’instance

centrale de prévention de la corruption.

L’IGM émane également de l’administration, ces inspections générales des ministères

sont de création récente. En effet, l’IGM dépend directement du ministère, elle lui incombe

d’informer le ministre sur le fonctionnement des services. Celui-ci peut la charger dans le

cadre d’une décision, d’une série de mission (audit interne des marchés, opérations

d’inspection, d’investigation ou d’études).

Pour constituer un instrument efficace de l’instauration du contrôle interne au sein de

l’administration publique, ce corps a besoin d’une véritable restructuration juridique,

institutionnelle éthique et humaine (formation, élaboration de manuel de contrôle et

d’évaluation continue du risque, communication).

36

Paragraphe 2 : Le contrôle externe

1. Les juridictions financières:

La première décennie du XXIe siècle s’est caractérisée par l’engagement du Royaume

du Maroc dans une série de chantier visant à réformer le système de gestion publique. Au

milieu de cette dynamique réformatrice qui a concerné divers domaines : financiers,

économiques et institutionnels, le contrôle Supérieur des finances publiques a mérité un

intérêt particulier à l’instar de ce qui se passe dans les Etats modernes.

Cet intérêt s’est manifesté dans la constitution de 1996 qui a promu la Cour des

comptes au rang d’institution constitutionnelle, en plus de la création des Cours régionales

des comptes. Cependant, ces juridictions n’arrivent pas à maitriser leur tâche de contrôle et

d’évaluation, faute de stratégie et de moyens humains et matériels suffisants32.

Pour concrétiser ces dispositions constitutionnelles, la loi 62.99 relative au code des

juridictions financières a été promulguée (Cour des comptes et cours régionales des

comptes).

Elle constitue un tournant décisif dans la consolidation des fondements de la bonne

gouvernance et de la transparence dans la gestion des affaires publiques. Les innovations les

plus importantes du code des juridictions financières concernent les aspects suivants:

Renforcer les attributions de la Cour des comptes et des cours régionales des

comptes ;

instaurer les mécanismes d’un contrôle intégré des organismes publics;

Renforcer l’indépendance des juridictions financières vis à vis du législatif, de

l’exécutif et du judiciaire, tant au niveau organique que fonctionnel (la gestion, la

programmation et les pouvoirs d’enquête);

32 Mohammed Harakat, « contribution à une théorie générales du contrôle des finances publiques : Cas du Maroc, thèse pour l’obtention du doctorat d’Etat en sciences économiques, Université Mohamed 5, 1991-1992

37

Soumettre un rapport annuel à Sa Majesté le Roi sur les activités menées

par la Cour et qui fait l’objet d’une publication au bulletin officiel;

Renforcer les piliers de la politique de décentralisation par la création des

cours régionales pour contrôler les comptes des établissements publics et autres

organismes publics dans le cadre de la politique de proximité.

En vertu des dispositions du Code des Juridictions Financières et notamment ses

articles 85 et 147, la Cour des Comptes et les Cours Régionales des Comptes élaborent des

rapports portant sur le contrôle de la gestion des EP. Ce contrôle vise à:

- Apprécier la qualité de la gestion et formuler des suggestions sur les moyens,

d’en améliorer les méthodes et d’accroître l’efficacité et le rendement ;

- Vérifier la régularité et la sincérité des opérations réalisées ainsi que la réalité

des prestations fournies, des fournitures livrées et des travaux effectués ;

- Apprécier les procédures mis en place au sein de l’établissement concerné.

2. Le contrôle politique :

Le parlement constitue le lieu symbolique ou s’incarne la démocratie. Certes le

parlement marocain a connu une évolution que la plupart des observateurs considèrent

d’extrêmement positive33.

La discussion du projet de la loi de finance de l’année fournit une occasion

précieuse de contrôle pour les parlementaires qui s’étend jusqu’aux dépenses des EP.

C’est un moment politique fort certes, une telle discussion permet de s’informer sur les

intentions du gouvernement et ses réalisations durant l’exercice écoulé.

Le parlement dispose également d’autres moyens de contrôle soit au cours

d’exécution budgétaire (commission d’enquête) soit à posteriori lors du vote de la loi de

règlement.

Or, quel que soit le moment d’intervention, une telle approche de contrôle

nécessite une information critique et sélective sur la gestion financière et les politiques

ainsi que le développement d’une expertise juridique, financière et fiscale en la matière ;

d’où la nécessité pour les parlementaires de constituer auprès d’eux une banque de

données fiables et des consultants et des experts pluridisciplinaires et compétents.

Le Parlement est partie prenante dans l’instauration d’une réelle démocratie

budgétaire. Il doit remplir sa mission de contrôle de l’action du Gouvernement, de

ses organisms, notamment les EP, et ce, à la lumière des nouvelles dispositions

constitutionnelles encadrant désormais les finances publiques. Or, l’actuelle LOLF34 est

marquée d’archaîsme, est à contre courant des exigences de la GAR. Dans ce cadre, la

refonte de la LOLF propose d’associer le Parlement dès les premières étapes de

33 M.A. Benabdellah, propos introductif, « L’institution parlementaire au Maroc », REMALD, n°23, 2000, p.7. 34 Abdelkader Berrada, « La loi organique de finances du 26 novembre 1998 est-elle réellement l’aboutissement d’une réforme en profondeur du texte du 18 septembre 1972 ? La LOF de 1998 : Un marché de dupe ! », REMA n°28, 2009, p.20.

38

préparation du Projet de Loi de Finances, le passage de la logique des moyens à celle des

resultants, le renforcement des pouvoirs de contrôle du parlement.

Bref, le shéma ci-dessous illustre le système du contrôle des dépenses publiques35:

35 Mohammed Marakat, les finances publiques, édition 2010

39

Chapitre2: Le cadre comptable et budgétaire des établissements publics

A partir de 2001, le Maroc a lancé une réforme budgétaire qui s’inscrit au cœur

d’un vaste programme de modernisation de l’administration publique. Elle vise

essentiellement à renforcer la performance de l’action publique, à améliorer la qualité des

prestations du service public et à accroître l’impact des politiques publiques sur les

populations bénéficiaires.

Cette réforme, mise en place suivant une vision globale et intégrée, a été introduite

sans apporter de modification à la législation en vigueur en adoptant une démarche

pragmatique, progressive et participative. A présent, Elle a atteint un pallier où il devient

nécessaire de la consacrer au niveau de la loi organique relative à la loi des finances afin

d’assurer sa pérennité. La réussite du déploiement de ce nouveau pallier de la réforme

dépendra largement des mesures d’accompagnement qui seront mises en place, de la

qualité de son pilotage et du degré d’engagement politique en sa faveur.

La réforme budgétaire au Maroc se veut progressive et participative. Or, sur le plan

institutionnel et juridique cette réforme se focalise strictement sur le règlement plutôt

que sur la loi. La loi étant une règle de droit, adoptée par le parlement dans l’exercice de

souveraineté nationale. Par opposition, le règlement étant une règle de droit de portée

générale édictée par une autorité administrative en dehors de la fonction législative36.

Cette autorité ne participait pas à l’exercice de la souveraineté. Ainsi, en l’absence

d’une loi organique des finances adaptée 37 en fonction de nouvelles données, une série

d’aménagements réglementaires ont été initiés par le gouvernement:

- Circulaire du premier ministre du 25 décembre 2001 relative à l’adaptation de la

programmation et de l’exécution budgétaire de l’Etat ;

- Décret n°2-01-2676 du 31 décembre 2001 modifiant et complétant le décret n° 2-

98-401 du 26 avril 1999 relatif à l’élaboration et l’exécution des lois de finances (article

17 bis) (26) ;

- Circulaire du ministre chargé des finances n° 483/E du 28 février 2002 relative

aux mesures d’application de l’article 17 bis du décret n° 2-01-2676 du 31 décembre

36 Arnaud Haquer, « la loi et le règlement », Système droit LGDJ, 2007, p. 10.

37 Abdelkader Berrada, « la loi organique de finances du 26 novembre 1998 est elle réellement l’aboutissement d’une

réforme en profondeur du texte du 18 septembre 1972 la LOF de 1998 : un marché de dupe ! », in Actes du 10e

colloque international sur : « la constitution financière, gouvernance et nouvelle gestion publique », Marrakech 23-24

janvier 2009, REMA n° 28/2009.

40

2001 modifiant et complétant le décret n° 2-98-401 du 26 avril 1999 relatif à

l’élaboration et l’exécution des lois de finances ;

- Circulaire du premier ministre n° 3/2007 du 27/06/2003 relative au partenariat

entre l’Etat et les associations ;

- Circulaire du premier ministre n° 3/2007 sur le cadre des dépenses à moyen

terme ;

- Circulaire du premier ministre n° 3/2007 sur l’approche genre ;

- Les arrêtés du ministère de l’Economie et des finances sur la globalisation.

Dans ce chapitre nous procèderons à une étude de la réforme du cadre budgétaire

et comptable (section 1), puis à l’adaptation du cadre budgétaire et comptable à la

nouvelle approche du contrôle (section 2).

Section 1 : La réforme du cadre budgétaire et

comptable des EP

Le Maroc a lancé depuis plusieurs années un vaste programme de réforme de la

gouvernance financière et la gestion publique avec une nette accélération du rythme de sa

mise en œuvre depuis 2002 et ce afin de renforcer la coordination et l’intégration des

différentes politiques publiques adoptées en vue de « créer les conditions d’une

croissance forte et durable, d’emplois et de richesses et à même de conforter la cohésion

de la société marocaine, à travers une répartition équitable des fruits de la croissance

axée sur le développement humain, la lutte contre la pauvreté et le développement

régional »38.

Les chantiers des réformes budgétaires initiées par le gouvernement sont

multiples et intimement liés. Ils convergent vers les mêmes buts: développer la gestion

axée sur les résultats et assurer la transparence.

Paragraphe 1 : Les axes de la réforme

1. La réforme budgétaire globale et intégrée :

La réforme budgétaire au Maroc est mise en place selon une vision globale et

intégrée qui couvre l’ensemble des intervenants dans le processus de la dépense :

direction du budget, services de contrôle de la dépense, Inspection Générale des Finances,

services centraux et déconcentrés des départements ministériels. Elle s’articule autour

38Ministère des finances et de la privatisation, Direction du budget, Cadre des dépenses à Moyen terme : Guide

méthodologique, 2007.

41

des axes suivants39 :

1.1. La programmation budgétaire pluriannuelle :

La mise en place d’un cadre de dépense à moyen terme (CDMT) permet de faciliter

la gestion des conflits entre les politiques et les réalitées budgétaires. Le CDMT permet

d’accroitre la prévisibilité des flux des ressources et de clarifier les décisions du

financement40.

Subséquement, la mise en œuvre d'un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT)

triennal et glissant tend à renforcer la cohérence des politiques sectorielles avec les

objectifs de soutenabilité du cadre macro-économique, favoriser les arbitrages

intersectoriels et partant assurer l’efficacité de l'allocation des ressources budgétaires.

Le CDMT peut être défini comme un instrument de programmation triennal

glissant permettant de placer, à titre indicatif, le budget dans une perspective

pluriannuelle, d’une durée de trois (3) ans « n’ayant vocation à se substituer, souligne le

circulaire du premier ministre, ni au plan de développement économique et social ni à la

loi de finances annuelle, le CDMT vise à établir un lien entre les objectifs stratégiques

arrêtés par le gouvernement et le budget de l’année »41.

Les CDMT sectoriels préparés par les différents départements ministériels sur la

base de la situation prévisionnelle des charges et ressources du Trésor donnée par le

Tableau des Opérations Financières du Trésor (TOFT) élaboré par le ministère chargé des

finances sont consolidés en un CDMT global et qui établit des projections des différentes

dépenses du budget de l’Etat sur une période de trois ans.

Un tel cadre de dépense ne peut qu’assurer le financement des établissements

publics subventionnés par l’Etat, en l’occurnce les AREF. Ce qui donnera plus de faisabilité

et d’efficience aux programmes prévisionnels pluriannuels des EP.

1.2. La globalisation des crédits :

C’est un dispositif permettant l’octroi d’une plus grande autonomie aux

gestionnaires, dans l’utilisation de leurs dotations budgétaires, en contrepartie de la

réalisation de leur engagement et à atteindre des objectifs prédéfinis, mesurés par des

indicateurs de performance et à rendre compte des progrès réalisés au regard des

moyens utilisés. En effet, en vertu de l’article 17 bis du décret n° 2-01-2676 du 31

décembre 2001 modifiant et complétant le décret relatif à l'élaboration et à l'exécution

des lois de finances du 26 avril 1999, les ordonnateurs et leurs sous-ordonnateurs

peuvent procéder à des virements entre lignes d'un même paragraphe à l'intérieur des

chapitres du budget général, des budgets des services de l'Etat gérés de manière

39 Discours du ministre des finances et de la privatisation lors de l’ouverture du huitièmme colloque international : « Réforme budgétaire et gouvernance financière au Maghreb » TGR, Rabat, 4et 5 Mai 2008, publié in revue marocaine d’audit et de développement ( REMA) n°25-2008, p.18 et s. 40 Banque mondiale « Manuel de gestions des dépenses publiques », Washington 2000, P.55. 41 Arrêté du premier ministre

42

autonome relatifs aux dépenses de matériel et dépenses diverses et aux dépenses

d'investissement, et des comptes spéciaux du Trésor et ce, sans l'intervention préalable

du Ministère chargé des Finances, en contrepartie de leur engagement à réaliser des

objectifs prédéfinis mesurés par des indicateurs chiffrés42.

Comparaison entre l'ancien et le nouveau système43

Ancien régime Nouveau régime

-Faible utilisation des crédits

-Les deniers publics ne sont pas entièrement

dépensés

-Les besoins de la population ne sont pas

satisfaits.

-Les crédits non engagés à la fin de l’exercice

sont utilisés dans la précipitation sans lien

direct avec les besoins de la population

(consommation)

-Améliorer l’efficacité et l’efficience de

l’administration

-Rationaliser les dépenses publiques

-Renforcer la déconcentration

-Responsabiliser les gestionnaires

-Améliorer la programmation, l’exécution

et le contrôle de la dépense

-Cibler les bénéficiaires des projets

1.3. La déconcentration budgétaire :

La déconcentration budgétaire est mise en œuvre à travers la contractualisation

des relations entre les administrations centrales et leurs services déconcentrés. Ceci afin

de renforcer l’autonomie des gestionnaires locaux et les responsabiliser quant à la

réalisation des objectifs qui leur sont assignés et à la gestion des crédits qui leur sont

alloués.

En effet, la circulaire de Monsieur le Premier Ministre, du 25 décembre 2001

relative à l’adaptation de la programmation et de l’exécution du budget de l’Etat au cadre

de la déconcentration, a prévu des mesures de déconcentration financière mettant en

place un processus novateur privilégiant les engagements réciproques entre les

administrations centrales et les services déconcentrés. Les contrats objectifs/Moyens

établis entre les services centraux d’un ministère et ses services déconcentrés,

notamment les EP, fixent les moyens nécessaires à l’atteinte des objectifs sur la base du

Cadre de Dépenses à Moyen Terme et font l’objet de comptes rendus annuels de la

performance établis par les services déconcentrés pour rendre compte des performances

réalisées. Le schéma ci après illustre la déclinaison des budgets aux niveaux déconcentrés

42 En vertu du décret n°2-01-2676 du 31 décembre 2001. 43 Source : Minietère des finances et de la privatisation « Guide de la réforme budgétaire » p.39.

43

à travers la contractualisation des rapports sur la base du cadre de référence CDMT44.

1.4. La dépense publique et e-gouvernance :

Face à la mutation des finances publiques il faut s’interroger de l’évolution et des

responsabilités et des compétences des gestionnaires publics (ordonnateurs, comptables,

contrôleurs) à la lumiére des principes de l’e.gouvernance et les impératifs du

développement des techniques modernes de gestion et du contrôle financier par

informatique.

L’exigence d’une performance gestionnaire telle qu’elle est prévue dans le nouveau

cadre budgétaire de gestion axée sur les résultats (globalisation, contractualisation,

partenariat, genre, allégement du contrôle à priori, audit) nécessite le développement

d’un budget ouvert ; d’où l’importance de l’e.gouvernance et de l’application des moyens

électroniques (GID, GIRF) pour l’amélioration de la transparence45, du reporting et de la

responsabilisation des acteurs.

Ainsi, la rationalisation de certains procédés d’exécution des dépenses laisse

deviner que l’acte d’ordonnancement pourra à terme disparaitre, alors que cette phase

emblématique de la dépense publique constitue le point d’orgue des relations

44 L’expérience marocaine en matière de réforme budgétaire, Brahim ARJDAL, Chef de service de la réforme budgétaire, Direction du Budget, Ministère de l’Economie et des

Finances, Maroc.

45 Banque mondiale, « Etude d’évaluation de la gestion des systèmes de finances publiques », mars 2007, p.38.

Budget

Exercice N

Crédits délégués

Services

Centraux

Services

déconcentrés

Contractualisation

Compte

Rendu de

Performanc

e

Déclinaison

au niveau

déconcentré

Exercice N Exercice N+1 Exercice N+2

Cadre de Dépenses

à Moyen Terme

Sectoriel

Contrat

Objectifs/moyens

Triennal

44

ordonnateurs-comptables, cette phase est l’origine même du sens de l’ordonnateur46. Or,

la dématérialisation d’un acte ne signifie pas la supression du système du droit budgétaire

et financier. Il lui incombe de donner un sens à l’engagement et à l’ordonnancement qui

continueront à se manifester sous une forme plus performante.

2. La refonte du contrôle de la dépense publique :

Dans le sens de allègement progressif du contrôle a priori et le renforcement du

contrôle de la performance. L’objectif étant de remplacer progressivement le contrôle a

priori en vigueur par un contrôle d’accompagnement et a posteriori basé sur

l’appréciation des performances. Cette refonte vise à simplifier les procédures du contrôle

à priori, de réduire ses coûts et d’introduire plus de fluidité et de flexibilité dans l’exercice

du contrôle.

2.1. L’audit de performance et de la reddition des comptes :

Les ministères élaborent des situations de synthèse semestrielles des virements de

crédits effectués par eux et par les sous ordonnateurs et des rapports d’évaluation

annuels permettant de mesurer et de rendre compte des performances réalisées par les

EP sous leur tutelle. Par ailleurs, des missions d’audit de performance sont réalisées de

manière conjointe par l’Inspection Générale des Finances et les Inspections Générales des

Ministères apportant une évaluation du dispositif de contrôle interne mis en place, une

évaluation de la cohérence des programmes par rapport aux stratégies sectorielles et à

l’organisation mise en place, l’évaluation de la pertinence des objectifs découlant des

stratégies sectorielles, de la pertinence et la fiabilité des indicateurs de performance

adoptés et des résultats atteints au regard des objectifs arrêtés et des moyens mis en

œuvre.

Le schéma suivant illustre l’articulation entre les différents dispositifs de la réforme47 :

46 Stéphane Thébault, « L’ordonnateur en droit public financier », LGDJ, Paris, 2007, p.12. 47 L’expérience marocaine en matière de réforme budgétaire, Brahim ARJDAL, Chef de service de la réforme budgétaire, Direction du Budget, Ministère de l’Economie et des

Finances, Maroc.

45

Les établissements publics s’intègre dans ce cadre de dépense par l’élaboration de

leurs programmes pluriannuelles, dont la performance d’exécution est évaluée par les

acteurs du contrôle cités au dessus.

2.2. La démarche de la réforme:

Une reforme mise en oeuvre selon une démarche pragmatique, progressive et

participative48 et à législation constante.

Le dispositif budgétaire au Maroc présente de nombreux points forts, résultant de

sa longue tradition en matière de gestion des finances publiques accumulée depuis

plusieurs décennies et enrichie en permanence parallèlement aux évolutions

constitutionnelles qu’avaient connues notre pays.

Ledit dispositif budgétaire, audité périodiquement au regard des normes

internationales les plus strictes pour s’assurer de sa fiabilité et robustesse et faisant

l’objet en continue de simplification de ses procédures d’exécution et de contrôle, a

permis de contribuer à la concrétisation des efforts du renforcement de la soutenabilité

du cadre macro-économique et de viabilité de la politique budgétaire. Ces différents

48 Circulaire du premier ministre n°3/2007, op.cit.

Parlement

Budget

annuel :

objectifs/

indicateurs

CDMT

sectoriels

Ministère

de

l’Economie

e et des

Finances

CDMT

agrégé

Ministère (X)

Services

déconcentrés

Contrat

Objectifs

- Moyens

Compte

Rendu de

Performance

Projet de loi de

finances

Cadrage

budgétaire Priorités

sectorielles

Rapport

d’évaluation de

la globalisation

Rapport

audit de

performance

Circulaire

du 1er

Ministre

Cadrage macro-

économique

TOFT

macro-

économ

ique

46

acquis du système des finances publiques ont rendu crédible et pertinente la réforme du

dispositif budgétaire entamée à titre expérimental depuis plusieurs années.

Ladite réforme a été introduite sans apporter de modification à la législation en

vigueur. Les changements opérés l’ont été par voie réglementaire. L’expérience

marocaine aura, en effet, privilégié une démarche pragmatique, progressive et

participative permettant de capitaliser des acquis avant de modifier les textes

fondamentaux des finances publiques.

La dimension participative de la réforme se manifeste dans le fait que les

départements ministériels ont été impliqués dans la conception et la mise en œuvre de

ses différents instruments.

La réforme est, par ailleurs, pragmatique dans la mesure où elle s’est appuyée sur

des expériences pilotes menées au niveau des départements ministériels. La conception

de la réforme a tenu compte de la capacité de gestion des départements ministériels, des

spécificités du système budgétaire marocain et des enseignements tirés des expériences

internationales.

Enfin, le déploiement de la réforme s’est fait de manière progressive tenant

compte de la difficulté d’opérer les changements organisationnels et des modes de gestion

qu’elle implique. Les expériences réussies, sources d'échanges d'informations et du

savoir-faire mutualisés, ont été progressivement capitalisées pour le bénéfice de

l’ensemble des départements ministériels.

Notons également que les instruments de la réforme ont été introduits

successivement : la globalisation des crédits fut lancée en 2002 alors que la

programmation pluriannuelle a été introduite en 2007 et les premières missions d’audit

de performance ont été réalisées, pour leur part, en 2008.

En effet, la contractualisation entre l’Etat et ses organismes publics, notamment les

EP, constitue la traduction opérationnelle des réformes citées. De prime à bord, elle

constitue la sécurisation de l’emploi des deniers publics affectés aux EP. Elle est aussi la

référence du contrôle financier en matière d’évaluation des performances des EP.

Paragraphe 2 : Les enjeux de la contractualisation

La modernisation du cadre institutionnel et organisationnel des EP, la consolidation

de leur viabilité et de leur performance et l’amélioration de leur gouvernance, ceci constitue des

priorités eu égard aux missions qu’ils réalisent et leur rôle dans la dynamique économique et

dans la réalisation des orientations gouvernementales.

A cet égard, la contractualisation pluriannuelle des relations Etat-EP, offre un cadre

privilégié, participatif et consensuel pour l’implication de tous les acteurs dans la fixation

d’objectifs, le suivi dynamique des réalisations et la reddition des comptes dans la mesure

où elle permet à la fois d’arrêter les conditions d’implémentation, par les EP concernés,

47

des orientations et choix stratégiques de l’Etat et de les décliner en objectifs stratégiques

susceptibles de viabiliser son modèle économique, en plans d’action.

A ce titre, la contractualisation constitue un levier de modernisation de la gestion des

EP et un instrument fiable d’évaluation de leurs performances.

Par ailleurs, en rendant formels les résultats attendus, sur une durée pluriannuelle, la

contractualisation renforcera la responsabilité des managers des EP. De même et par

l’instauration des mécanismes de suivi et d’évaluation prévus dans chaque Contrat, la

contractualisation contribue à l’amélioration de la transparence des EP contractants et

au renforcement du rôle de leurs organes délibérants.

Ainsi, les Contrats définissent, pour une période pluriannuelle, les engagements

réciproques de l’Etat et de l’organisme contractant, les objectifs techniques,

économiques et financiers assignés à l’organisme et les moyens pour les atteindre

ainsi que les modalités de suivi de leur exécution.

Les Contrats permettent ainsi d’arrêter, d’un commun accord entre les parties

prenantes, l’ensemble des mesures à mettre en œuvre relatives aussi bien à la

gouvernance des EP concernés qu’à leurs programmes d’investissement et au

renforcement de leur viabilité et de leur pérennité économique et financière et sociale.

1. La contractualisation: levier de la gouvernance financière :

Le Maroc s’est inscrit, au cours de la dernière décennie, dans un processus de

modernisation du cadre juridique et institutionnel dans le dessein d’affermir la bonne

gouvernance dans la gestion de la chose publique. Cet élan réformateur s’est notamment

traduit par la consécration constitutionnelle des principes fondateurs de bonne

gouvernance et de corrélation entre responsabilité et reddition des comptes.

Il est communément admis dans la littérature dédiée que la bonne gouvernance est

basée sur quatre piliers:

L’intégrité en tant que système de valeurs encadrant la responsabilité de

sauvegarde des biens publics et garantes de leur utilisation efficiente ;

La transparence pour garantir, aux différents intervenants, les meilleures

conditions de réussite des actions et des mesures identifiées et partant atteindre les

objectifs escomptés ;

L’intégrabilité pour assurer une large participation dans la préparation et

la mise en oeuvre des politiques publiques ;

La responsabilisation et la reddition des comptes afin de garantir une

gestion optimale et de lier les réalisations aux objectifs fixés.

Ainsi et à bien des égards, la démarche contractuelle renvoie aux fondements de la

48

bonne gouvernance. En effet, les valeurs véhiculées par le processus contractuel

(participation, accord des volontés, recherche du consensus, transparence, suivi et évaluation)

puisent largement leur essence dans les principes de la bonne gouvernance.

En outre, la contractualisation contribue pleinement au renforcement du

contrôle de l’Etat par l’évaluation de l’atteinte des résultats et des objectifs assignés. De ce

fait, la contractualisation est le cadre idoine de la responsabilisation des managers

(autonomie de gestion) et de la reddition des comptes (obligation de résultats)

caractéristiques de la bonne gouvernance.

Le processus contractuel est, par ailleurs, une démarche favorisant l’instauration d’un

climat de confiance, d’ouverture et de dialogue propice à l’enracinement de la bonne

gouvernance des EP.

2. Les objectifs de la contractualisation :

D’une manière générale, les objectifs opérationnels poursuivis par les Contrats sont :

Le développement d’une planification stratégique pluriannuelle permettant

d’arrêter la vision et les objectifs à terme, conformément aux orientations

gouvernementales ;

La définition claire et évaluable des objectifs à atteindre et des niveaux de

performance à réaliser, de telle sorte à asseoir une nouvelle approche de la gouvernance

publique basée sur les résultats et la reddition des comptes.

Ainsi, les Contrats liant l’Etat aux EP visent l’accompagnement des EP dans leur

processus de développement par la fixation des engagements réciproques et des mesures

devant porter notamment sur:

La réalisation des objectifs stratégiques: le Contrat doit être basé sur une vision

stratégique portée par l’EP et sur l’analyse de son environnement ainsi que sur la conception

de chantiers stratégiques prioritaires à mettre en place pour atteindre le positionnement

escompté. Sont également présentés à ce niveau, le modèle de développement de

l’établissement ainsi que les impacts escomptés en termes de qualité de service et de

niveau de performance. L’ensemble de ces objectifs stratégiques devrait être supporté par

un certain nombre de projets, bien defines, assortis de fiches détaillées (responsable,

actions, planning de réalisation…).

La réalisation d’un ensemble de projets intégrés dans le cadre d’un

programme d’envergure adossé à des indicateurs de performance : le Contrat doit

contenir les détails inhérents aux projets à réaliser et aux modes de financement, dont

notamment l’apport de l’EP, la contribution de l’Etat, le recours à l’emprunt ou à d’autres

modes de financement. Y sont également décrites les principales phases des projets

projetés avec leur échéancier de réalisation.

En outre, une liste circonscrite d’indicateurs de suivi, selon une périodicité déterminée

annuellement, semestriellement ou trimestriellement en fonction des enjeux, est arrêtée

49

et intégrée au Contrat.

La réalisation par l’EP des objectifs opérationnels arrêtés dans le cadre

d’une stratégie gouvernementale sectorielle où l’EP est appelé à jouer un rôle

important : le Contrat doit définir les engagements de l’EP, les modalités de leur mise

en œuvre et les moyens mis à la disposition de l’EP pour les honorer.

La réponse à une thématique précise pour pallier les problèmes

opérationnels ou pour prévenir un risque potentiel : le Contrat contient une

délimitation des responsabilités de chacune des parties prenantes et leurs engagements

respectifs. Y sont également formalisés les termes et les conditions de réalisation des

engagements réciproques.

La consolidation des efforts de restructurations sectorielle,

institutionnelle et juridique régissant l’activité de l’EP: dans ce cas, le Contrat

contient des clauses afférentes à l’amélioration de l’efficience opérationnelle de l’EP et à la

mise en place d’un système de Reporting ainsi que les mesures à entreprendre par les

différentes parties prenantes pour permettre à l’EP de réussir le changement impliqué

par les restructurations dans des conditions optimales.

Le renforcement de la gouvernance et l’amélioration des performances de

l’EP : le Contrat reproduit les engagements de l’EP en matière d’amélioration de

performances et les mesures prévues pour renforcer la gouvernance et moderniser les modes

opératoires à travers notamment :

la réforme du corpus législatif et réglementaire régissant l’activité de l’EP ;

la professionnalisation de l’organe de gouvernance (institution des comités

spécialisés, délimitation du périmètre de leurs actions et effectivité de leurs

interventions) ;

l’amélioration de la coordination avec les autres acteurs institutionnels concernés

par le même domaine d’activité ;

la restructuration organisationnelle ;

Section 2 : Adaptation du cadre budgétaire et comptable à

la nouvelle approche du contrôle

La réussite d’un système d’audit et de contrôle de gestion, dans le domaine des

dépenses publiques en général et des dépenses de l’Etat en particulier, réclame

l’adaptation de notre droit budgétaire et du système comptable de l’Etat à la nouvelle

approche de contrôle axé sur la performance.

Paragraphe 1 :L’adaptation du droit budgétaire

A ce propos, les propositions s’orientent vers une refonte de la Loi organique

relative à la loi des finances (LOLF) pour qu’elle soit beaucoup plus efficace. L’actuelle loi

50

organique, en tant que constitution financières de l’Etat, ne vise pas les objectifs

d’efficacité et de performance quant à la gestion des deniers publics, dans la mesure où le

législateur continue de raisonner en termes de moyens et non pas en termes de résultats.

Or, la mise en place d’un système d’audit et de contrôle de gestion, dans l’objectif

d’assurer une gestion performante des dépenses publiques, suppose que la présentation

du budget soit établie par destination et non par nature de la dépense. Ainsi, au budget de

moyens doit succéder un budget de résultat.

La LOLF doit instaurer et généraliser une culture de résultat au service des

objectifs des politiques publiques et le budget général de l’Etat doit être articulé autour de

missions et programmes49.

S’agissant des missions, l’article 7 de la LOLF en France indique que « les crédits

ouverts par les lois de finances, pour couvrir chacun des charges budgétaires, sont

regroupées par mission relevant d’un ou plusieurs services, d’un ou plusieurs ministères.

Une mission comprend un ensemble de programmes concourants à une politique

publique définie. Seule, une disposition de la loi de finances d’initiative gouvernementale

peut créer une mission ». Il en résulte que la mission comprend obligatoirement plusieurs

programmes.

Concernant les programmes, le même article précise qu’ « un programme regroupe

les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérents d’actions, des

finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une

évaluation ».

La loi organique constituera donc la base juridique indispensable à la création des

compétences et des conditions nécessaires à la mise en place des principaux outils du

système de contrôle des dépenses publiques. Tout en intégrant nécessairement plusieurs

éléments, elle devra enfin harmoniser divers intérêts et priorité, dans le respect de la

constitution et des autres législations organiques.

A cet égard, l’attribution de prérogatives et de pouvoirs spéciaux au ministère des

finances constitue généralement l’aspect le plus discuté de cette loi. Non seulement elle

susciterait une opposition vigoureuse de la part des ministères opérationnels et des

groupes d’intérêt sectoriels qui les soutiennent mais des parlementaires pourraient

également parfois se joindre à eux afin de préserver leurs propres pouvoirs même s’il

n’est pas toujours judicieux d’invoquer un tel argument50.

49 En France, le budget général de l’Etat comprend 32 mission (45 pour l’ensemble du budget) dont 8 missions interministérielles et 126 programmes (149 si on inclut les comptes spéciaux et budget annexes), à la place des 848 chapitres budgétaires, indique André BARILARI, inspecteur général des finances, in Revue du trésor du n°5- mai 2005. p. 259. 50 EL ARAFI (H.), op.cit.

51

L’élaboration d’une loi organique des finances, devrait se fixer pour objectif

d’établir un équilibre favorisant la gestion efficaces des dépenses publiques à long terme.

Le parlement et le gouvernement seraient donc bien inspirés d’octroyer au ministère des

finances tous les pouvoirs et les prérogatives nécessaires à l’exercice de sa mission

difficile, mais vitale, de gestion des fonds publics.

Toutefois, cette forme de présentation budgétaire ne suffit pas pour savoir un

système de contrôle performant, mais doit être accompagnée d’un remaniement du

système comptable de l’Etat.

Paragraphe 2 : L’adaptation du système comptable

La comptabilité peut être définie comme une technique qui consiste, pour une

organisation donnée et pour un objectif déterminé, à opérer le comptage de tous les

éléments, et seulement ces éléments, qui permettent de réaliser l’objectif de cette

organisation.

Hérité du système français, le système comptable actuel de l’Etat au Maroc et loin

d’être un système qui favorise la transparence, l’efficacité et l’efficience en matière de

gestion des dépenses de l’Etat. La comptabilité publique est réduite à une simple

comptabilité des engagements et des paiements. Elle ne permet pas, ainsi, de rendre

compte de la gestion et ses coûts, et de mesurer les résultats atteints. Par la force des

choses, elle ne constitue pas encore un véritable outil de pilotage de la gestion publique.

Il parait urgent de faire appel à d’autres instruments comptables en vue

d’optimiser la connaissance des coûts de fonctionnement des services publics à savoir :

une comptabilité budgétaire, une comptabilité générale et une comptabilité analytique.

Ce triptyque est un tout indissociable voir indispensable à l’implantation d’un système

d’audit et de contrôle de gestion51.

1. une comptabilité budgétaire rénovée :

La comptabilité budgétaire doit retracer l’exécution des opérations financières

publiques incombant aux ordonnateurs et aux comptables publics. Il s’agit en matière des

dépenses de l’état des crédits disponibles, des engagements de crédits, des engagements

non liquidés, des engagements liquidés et payés ainsi que des ordres de paiement émis.

L’inscription des opérations financières, au compte approprié et au moment où

elles sont effectuées, constitue un gage de performance pour un système de contrôle

budgétaire. Or, le système actuel d’enregistrement des opérations financières publiques

est très lent et ne permet pas d’enregistrer les dépenses de façon correcte et rapide au

moment de leur exécution. A l’avenir, les dépenses devront être prises en compte au titre

51 SBIHI (Mohamed Rachid), la comptabilité générale à la lumière du code général de normalisation comptable et de la

comptabilité comparée, technique auxiliaire de management, 1er édition 2004,p.2.

52

du budget au cours duquel elles sont payées par les comptables assignataires.Toutes les

dépenses devront être imputées sur les crédits de l’année considérée, quelle que soit la

date de la créance.

En France, fidèle à la logique de « caisse », le législateur a supprimé, pour les

ordonnateurs, la période complémentaire. Désormais cantonnée dans « une durée qui ne

peut excéder vingt jours » (article 28 de la LOLF), la période complémentaire est réservée

à la comptabilisation des opérations budgétaires par le comptable public.

En plus, la satisfaction d’exigences moins spécifiques, liées à la préparation et à

l’exécution du budget, nécessite la mise en place de classifications comptables

présentants des données, de manière qu’on puisse les utiliser pour les besoins des

analyses économiques et financières ou des analyses par objectif, (fonction /

activité),centre de responsabilité, projet, etc. tout en servant des objectifs budgétaires, ces

classifications constituent une base comptable qui permettra aux responsables de

programmes de présenter des rapports utiles.

Cependant, la mise en place d’une comptabilité budgétaire centralisée, significative

et adaptée à la réalisation de ces objectifs, ne peut se faire que sous la direction et le

contrôle d’un organisme gouvernemental central habilité à établir les normes et les

principes comptables, puis à imposer et à vérifier leur utilisation au sein du

gouvernement. Dans la plupart des cas, ce rôle est dévolu au ministère des finances ou à

un organisme de contrôle financier spécifique qui en dépend. Dans tous les cas, cet

organisme central doit définir les normes et les pratiques comptables gouvernementales.

De ce fait, le contrôle de gestion se présente comme une fonction partielle du

contrôle budgétaire dont dépend la qualité de ses intervenants. Donc, il faut d’abord

rétablir les fonctions comptables de base avant de pouvoir améliorer la gestion publique2.

Enfin, le suivi de la comptabilité budgétaire permet de dresser mensuellement

l’état des engagements de l’ensemble des rubriques budgétaires…

2. Une comptabilité publique proche de celle du privé :

De par le monde, le rapprochement entre la gestion publique et la gestion privée

est devenu aujourd’hui inéluctable, du fait des mouvements de remise en cause continue

des modes traditionnels de gestion publique.

Par ailleurs, et étant donné que le contrôle interne a pour but de sauvegarder le

patrimoine de l’Etat, alors que la comptabilité générale de l’Etat, établie au Maroc,

conformément aux principes fixés par le RGCP, n’a pas été conçue pour fournir

directement des informations sur sa situation patrimoniale. Elle continue, jusqu’à nos

jours, d’ignorer les notions de patrimoine et d’amortissement qui sont les éléments

essentiels de la comptabilité générale privée.

53

En comptabilité générale, qui constitue le fondement du contrôle interne, le

patrimoine est composé de l’ensemble des éléments d’actifs et de passifs et des éléments

de résultats dont il s’agit de suivre les fluctuations. Alors que l’amortissement est

l’opération comptable qui consiste à constater une diminution de valeur subie par une

immobilisation susceptible de se déprécier appelée, pour cette raison, immobilisation

amortissable.

Pour Marc Loze, l’insertion d’une comptabilité patrimoniale au système budgétaire

présentait un point sur lequel s’achoppent les spécialistes des finances publiques et les

experts des nations Unies.

Quant à Monsieur Rey et Guerrier, spécialiste de la comptabilité publique française,

ils avancent que « la comptabilité publique ne peut plus ignorer la notion de patrimoine

et la pratique corrective des amortissements » et que « aucun des besoins auxquels

répond la comptabilité privée ne lui est devenu étranger ».

Toutefois, le système comptable actuel de l’Etat au Maroc se limite encore à de

simples opérations de classement et d’enregistrement des opérations budgétaires et de

trésorerie. Il souffre par conséquent, d’une multitude d’anomalies qui handicaperaient

l’implantation d’un système de contrôle efficace. Il s’agit principalement de :

La difficulté d’obtenir une information fiable et pertinente, condition sine

qua non d’un bon système du contrôle financier ;

L’inadaptation de la nomenclature existante ;

La multiplicité des circuits et des procédures d’exécution des dépenses

publiques ;

L’impossibilité d’apprécier la situation financière d’un département

donné ;

L’impossibilité de mesurer les performances et de développer les analyses

financières, pouvants éclairer les autorités supérieures quant à la prise de décision ;

L’impossibilité d’une gestion rationnelle des finances publiques en général

et des dépenses publiques en particulier.

Ainsi, la comptabilité générale de l’Etat doit s’inscrire dans une logique de

comptabilité d’exercice, fondée sur le principe de la constatation des droits et des

obligations, dont les opérations sont prises en compte au titre de l’exercice auquel elles se

rattachent, indépendamment de leur date de paiement ou d’encaissement.

En définitive, cette comptabilité d’exercice, qui constituera le pivot du système

comptable, doit donner une vue précises de la situation financière de l’Etat, au travers des

flux de créances et de dettes, et donc permettre d’apprécier la sincérité des comptes de

l’Etat.

L’exercice d’une telle comptabilité est l’une des premières bases du contrôle

interne et du contrôle de gestion. Mais, l’autre base fondamentale reste la comptabilité

54

analytique qui permet de déterminer les coûts des centres d’activités, voire les prix de

revient des services rendus au public.

3. Une comptabilité analytique ajustée :

Outre une comptabilité générale et une comptabilité budgétaire, l’Etat doit

également mettre en œuvre une autre comptabilité destinée à analyser les coûts des

différentes actions engagées. Il n’existe pas aujourd’hui de comptabilité analytique et de

gestion, articulée à la comptabilité générale, qui permette d’alimenter différents axes

analytiques, tels que la comparaison des coûts d’un même type de services entre plusieurs

ministères (ou à l’intérieur d’un même ministère) ou l’agrégation des charges par nature

de dépenses.

La comptabilité générale, qui permettra d’établir des comptes de charges par

ministères, ne répondra qu’à une partie des besoins : elle ne résoud pas la question

essentielle de l’imputation des coûts, notamment des coûts de personnel, qui devront être

répartis par axe d’analyse des coûts. En outre, la mesure de performance des

administrations passera également par le développement d’indicateurs non financiers.

Mais pour autant, le gestionnaire verra son système d’information largement irrigué par

les données financières provenant des données issues de la comptabilité d’exercice.

Le calcul des coûts joue un rôle fondamental dans tout système de contrôle de

gestion. En effet, la coordination des actions et l’allocation rationnelle des objectifs et des

moyens au sein des départements dépensiers supposent l’existence d’un langage

commun. Or, le calcul des coûts permet de quantifier les objectifs, de valoriser les moyens

mis en œuvre et de donner une mesure synthétique à l’analyse des résultats obtenus ou

prévus. Il est donc à la source de données quantitatives et monétaires acceptées et

utilisées par tout le monde car crédibles, agrégatives, comparatives et opérationnelles.

En plus de calcul des coûts, la comptabilité analytique met à la disposition des

dirigeants responsables et gestionnaires une panoplie d’informations nécessaires à la

prise de décision.

55

Chapitre3: Evaluation du cadre d’exécution de la dépense

Les conditions d’exécution de la dépense des EP est caractérisée par une bonne

fiabilité mais une lenteur encore trop importante qui concernait tous les stades du circuit

de la dépense depuis la mise à disposition des crédits jusqu’au paiement.

Toutefois, des délais anormalement longs étaient observés au stade de

l’ordonnancement.

Le circuit comptable de la dépenseest en pleine mutation du fait de l’accélération

de son informatisation depuis quelques années et des projets d’intégration au sein du

projet GID. Son efficacité se mesure notamment à sa capacité à opérer les dépenses

rapidement et avec fiabilité de même qu’à produire des documents de reporting

budgétaire et comptable en temps voulu et avec un degré de précision suffisant. Malgré

ces réformes en matière de responsabilisation et de veille des systèmes d’informations, le

circuit de la dépense ne manque pas d’insuffisances.

Dans ce ce chapitre, nous allons faire le point par un diagnostic du processus

d’exécution de la dépense (section 1), par la suite, nous allons décrire l’état des

realisations et perspectives du processus de la dépense (section 2).

56

Section 1 : Diagnostic du processus d’exécution de la

dépense

Paragraphe 1 : Les amendements apportés au régime de

responsabilités

Les modifications apporté par les lois de finances, dans le cadre de pratique de

« cavalier budgétaire », sans coordination aucune avec les juridictions financières ont

permis de vider le dispositif du contrôle supérieur, note le rapport de la cour des

comptes52, de sa substance et de créer un déséquilibre entre le régime des responsabilités

des ordonnateurs (régi par la loi) et celui des contrôleurs et des comptables publics (régis

par des textes règlementaires).

Ainsi, la suppression du contrôle de justification du service fait, opéré auparavant

par le juge des comptes, a été réduit à la vérification de l’exactitude des calculs de

liquidation, à l’existence du visa préalable d’engagement et au caractère libératoire de

paiement53.

1. Etat des amendements apportés au régime des

responsabilités :

Les lois de 3 avril 2002 (n°61-99 portant sur la responsabilité des ordonnateurs,

des contrôleurs et des comptables publics54) et celle de 13 juin 2002 (n° 62-99 relative

aux juridictions financière55) ont opté toutes les deux pour une vision équilibré et

homogène du contrôle, tout en établissant une distinction claire entre les aspects de la

responsabilité des comptables publics en matière de jugement des comptes (art. 37) et

ceux qui relèvent de la discipline budgétaire et financière (art.56).

Or, les modifications introduites en vertu du décret royal du 21 avril 1967 portant

règlement général de la comptabilité publique et notamment celles initiées par les lois de

finances (2005) et celle de 2006, qui a porté sur la suppression de l’expression

« déchéance » de la liste des éléments formant la validité de la créance.

52 Rapport annuel de la Cour des comptes au titre de l’année de 2007, p.286.

53 Ibidem, p. 287.

54 B. O. n° 500 du 2/05/2002.

55 B.O. n° 5030 du 15/08/2002.

57

Ainsi que l’expression « contrôle de régularité préalable » qui à été remplacé par

« l’existence de visa préalable lorsque ce visa est requis ».

De même, la loi des finances de 2008 a apporté des modifications aux articles 37,

55 et 56 du code des juridictions financières concernant respectivement la responsabilité

des comptables publics en matière de jugement des comptes budgétaire et des

contrôleurs et comptables publics en manière de discipline budgétaire et financière.

Par ces modifications introduites le contrôle de la cour des comptes en matière de

jugement des comptes publics devient une pure formalité limitée à « l’enregistrement des

opérations et leur exécution sans s’assurer des conditions règlementaires de la validité

des créances les concernant » conclut le rapport de la cour des comptes.

2. Portée des amendements apportés au régime des

responsabilités :

Il ressort de l’état des modifications introduites en manière de régime de

responsabilité des comptables et des contrôleurs, en dehors de la volonté des juridictions

financières, les remarques suivantes :

Le manque de coordination entre le parlement, le ministère des finances56

et les juridictions financières, ceci peut être expliqué par la faiblesse ou manque d’une

culture de transparence dans la société, sachant, précise le rapport de la cour des

comptes, que celle-ci « a adressé aux autorités compétentes (Secrétariat général,

ministère des finances) ses observations, portant sur les différentes modifications de

textes afférentes au régime de responsabilité en question. Mais, ces propositions n’ont pas

été prises en considération ».

Les contraintes sociologiques du contrôle opéré par les juridictions

financière : elles se manifestent par le rejet des pouvoirs du juge des comptes ou par le

retard ou le refus catégorique de production des comptes à cette instance.

L’indifférence des gestionnaires vis-à-vis du contrôle et faiblesse ou manque de

poursuite. Selon les investigations menées par les juridictions financières la gestion des

ordonnateurs publics est caractérisée par des dysfonctionnements et des irrégularités

énormes qui « demeurent souvent sans sanction. Cette absence de sanction est perçue

comme source d’indifférence vis-à-vis de la gestion publique »57.

Paragraphe 2 : Les insuffisances liées à l'exécution de la dépense

La mise en place tardive des crédits ; il s'agit d'un critère important

notamment au niveau des établissements publics. Cet aspect est lié à la préparation et à

l'approbation des budgets ; l'établissement tardif des reports de crédits; En principe les

reports doivent être effectués en début d'année. Au terme des deux premiers trimestres,

56 Rapport de la Cour des comptes, p.288.

57Mohammed harrakat, les finances publiques à l’épreuve de la transparence et de la performance ; édition 2010

58

moins de la moitié des états de reports sont réalisés. Au delà du premier semestre, le

Trésor ne paie sur les crédits de reports que s'ils sont certifiés.58

Les services déconcentrés territoriaux sont ceux qui établissent les états de reports

le plus rapidement. Viennent ensuite les services déconcentrés centraux. Comme vous le

savez, certains services relevant de grands ministères comme la direction de

l'Hydraulique aux Travaux Publics sont déconcentrés mais sont situés à Rabat. C’est une

déconcentration du budget et non pas une déconcentration territoriale. Finalement, les

ordonnateurs principaux sont les moins performants dans ce domaine, et attendent la fin

de la période des 6 mois pour établir leurs états de reports.

L'insuffisance de la déconcentration des crédits; les services extérieurs

déconcentrés sont les plus performants en matière de report de crédits. Cependant, ils

ne gèrent que 18 % des crédits, alors que 71 % sont gérés centralement et 11 % par les

directions centrales déconcentrés. Si la proportion était inverse, la gestion serait

certainement meilleure.59

Le caractère tardif de la délégation des crédits et la concentration des

dépenses en fin d'année. Le temps disponible est insuffisant pour engager la dépense

(lancement des marchés).

Dans ce même ordre d'idées, citons le cas exemplaire où une administration a

attendu le dernier mois pour déléguer la totalité des crédits. Nous savons, fort

heureusement, que les sommes concernées ne sont pas importantes, mais sur le plan du

processus de la dépense le dysfonctionnement est évident.

En ce qui concerne la concentration des engagements et des émissions de dépenses

en fin d'année : Cette concentration est un signe de mauvaise gestion. La situation créée

va entraîner une mauvaise gestion au niveau des organes de contrôle.

Si l'on peut emprunter une image, l'on dira que la situation ressemble à un sablier

dont la partie supérieure, pleine de sable doit s'écouler doucement jusqu'à épuisement.

Lorsque nos services reçoivent trop d'engagements ou trop d'émissions en un laps

de temps très court, il faut s'attendre à ce qu'ils ne soient pas traités à la cadence de leurs

réceptions.

Les durées de séjour des dossiers d'engagement et de paiement chez les

services gestionnaires sont longues; En ce qui concerne les délais de séjour de

l'engagement y compris chez les ordonnateurs, chez les contrôleurs et chez les payeurs :

Intéressons-nous un peu à ce qui arrive entre l'ouverture des plis, qui sanctionne le choix

de l'attributaire, et la période restante. Nous constatons qu'en moyenne le marché reste

58 M. Mohamed MOUMEN,Contrôleur d'Etat

59 Mohamed Moumen, op.cit.

59

11 semaines chez l'ordonnateur avant qu'il ne soit envoyé au contrôleur. Bien sûr, il s'agit

des marchés envoyés durant l'année et non pas ceux envoyés en fin d'année.

L'envoi pèle-mêle des dossiers d'engagements et d'émission est souvent de

manière précipitée; les itérations des dossiers d'engagement des marchés entre les

services du contrôle et les services gestionnaires (la même situation se retrouve au

niveau des émissions).

La perte des crédits ; Les services gestionnaires demandent des crédits, ils les

négocient âprement. Au niveau de la réalisation il leur arrive de les perdre, parfois les

taux de perte sont considérables. C'est là une insuffisance très importante.

Section 2 : Réalisations et perspectives du processus

d’exécution de la dépense

Paragraphe 1 : Réalisations du processus de la dépense

1. Etat du processus de la dépense :

Concernant la gestion budgétaire axée sur les résultats, les efforts menés ont

permis, déjà à fin 2009, l'adhésion au dispositif de globalisation des crédits de 37

départements ministériels gérant près de 97% du budget d'investissement de l’Etat (

contre 1 seul département en 2002). En outre, un recueil des indicateurs de performance

est établi annuellement et accompagne les projets de budgets sectoriels transmis au

Parlement.

S’agissant de la programmation pluriannuelle des dépenses, la circulaire de

Monsieur le Premier Ministre, en date du 8 février 2007 a invité l’ensemble des

départements ministériels à procéder à l’élaboration du Cadre de Dépenses à Moyen

Terme (CDMT) se rapportant à leurs secteurs d’activité.

Par ailleurs, afin de favoriser la mise en œuvre du dispositif de

contractualisation et renforcer la transparence budgétaire par l’amélioration des

informations relatives aux efforts budgétaires consentis au profit des différentes régions

du Royaume, la dimension régionale a été introduite, à partir de l’année 2006, au niveau

de la présentation du budget de l’Etat (circulaire de 17 janvier 2005 du Ministre des

Finances et de la Privatisation). En effet, l’architecture générale de la nomenclature

budgétaire a été adaptée permettant ainsi de présenter à la fois la nature économique des

dépenses publiques, les régions bénéficiaires des interventions de l’Etat et les finalités

poursuivies dans leur mise en œuvre à travers des indicateurs de performance. Ces

différentes informations facilitent l’instauration de relations de contractualisation

contribuant fortement au renforcement de la déconcentration et à sa mise en œuvre à

grande échelle.

En matière de contrôle, il a été procédé à la création d’un seul pôle de contrôle a

priori à travers la fusion des structures opérant dans le contrôle a priori permettant

d’harmoniser et de simplifier davantage les procédures et de bénéficier de synergies

60

financières et humaines. De plus, le décret n°2-07-1235 (4 novembre 2008), relatif au

contrôle des dépenses de l’Etat, a institué le contrôle modulé de la dépense qui consiste

en l’allègement du contrôle a priori et l’internalisation graduelle au sein des services

gestionnaires du contrôle de régularité, en fonction du niveau de capacité de gestion des

services ordonnateurs.

En outre, les EP produisent des rapports d’évaluation permettant de rendre

compte des performances réalisée. De plus, les EP ont déjà fait l’objet d’audit de

performance ayant permis de porter une appréciation sur les succès et les difficultés

rencontrés par ces organismes dans la mise en œuvre de l’approche de performance. Un

rapport d’audit de performance consolidé est élaboré sur les EP.

Enfin, des systèmes d'information intégrés ont été développés permettant la

mutualisation de l'information budgétaire et d'accroître la capacité d'analyse et la

dématérialisation des échanges d'information grâce notamment au système « GID » qui

permet d’instaurer le principe de la saisie unique, de renforcer les capacités de contrôle

interne et de mutualiser l’information budgétaire , ainsi que le système « e-budget » qui

permet la mise en ligne des prestations de la Direction du Budget au profit des ministères.

2. Forces et faiblesses du processus de la dépense :

Les principaux enseignements tirés du déploiement progressif de la réforme

peuvent être résumés comme suit :

2.1. Forces du processus de la dépense :

L’inscription de la réforme budgétaire en tant que levier de la réforme de

l’administration publique, concourant à la réalisation des objectifs de l’efficacité, de

déconcentration et de transparence de l’action des EP.

L’élaboration et la diffusion des documents explicatifs des différents axes de la

réforme (guides, manuels de procédures, etc.) et l’engagement d’actions continues de

formation et d’information au profit des intervenants dans le processus de la dépense

des EP.

Le caractère progressif, pragmatique et participatif du déploiement de la réforme

a permis une large adhésion et une meilleure compréhension de son contenu par les EP

et une prise de conscience de ses retombées positives. Il a, par ailleurs, favorisé

l’appropriation de ses finalités et objectifs par l’ensemble des gestionnaires publics et a

favorisé l’ancrage progressif de la culture de performance et un large déploiement de

cette réforme au niveau des différents établissements publics.

Les gestionnaires, la classe politique et la société civile partagent la conviction de

la nécessité de réformer la loi organique relative à la loi des finances pour assurer la

pérennité de la réforme en accordant un caractère légal aux instruments introduits par

la réforme budgétaire dans les EP.

61

2.2. Fragilités du processus de la dépense :

L’exploitation insuffisante des instruments introduits par la réforme, aussi bien

dans le cadre de la gestion courante que dans les négociations budgétaires et l’examen

de la loi des finances au niveau du Parlement. Cette situation affaiblit, de facto, l’impact

de la réforme sur le fonctionnement de l’administration et la qualité du service des EP.

A titre illustratif, on peut citer l’inflation des indicateurs de performance et la

faiblesse de leur qualité, la qualité insuffisante des rapports de performance et des

CDMT, etc.

La faiblesse du déploiement interne de la nouvelle approche budgétaire et la

diffusion limitée de la culture de performance chez le personnel notamment au niveau

des services opérationnels décentralisés et déconcentrés.

La réforme budgétaire émane du Gouvernement. Le rôle du Parlement dans sa

conception et l’appui à sa mise en œuvre demeure limité.

En définitive, la construction d’une nouvelle gestion publique a franchi une étape

décisive, mais elle n’est pas encore achevée. En effet, le bilan dressé permet de conclure

que la réforme budgétaire mise en place au Maroc de manière progressive et à législation

constante, a atteint un pallier où il devient nécessaire de la consacrer au niveau de la loi

organique relative à la loi de finances, en clarifiant les contours juridiques de ses

différents instruments introduits afin d’assurer sa pérennité et réussir son déploiement.

Paragraphe 2 : Perspectives du processus de la dépense

Les différentes actions de déploiement progressif de la réforme sont jugées

concluantes, grâce à leur appropriation par les différents EP et leur adaptation aux

impératifs de modernisation de la gestion publique, permettant ainsi de constituer un

socle solide pour bâtir les nouvelles ambitions de réforme de la loi organique des

finances.

Cette réforme constitue une opportunité pour donner une nouvelle impulsion à la

modernisation de l’Etat et au renforcement de la performance de la gestion des EP, pour

modifier en profondeur l’ensemble du dispositif budgétaire pour plus d’efficacité et de

responsabilisation des gestionnaires et faire évoluer le système des dépenses publiques

d’une approche cantonnée dans des logiques juridique et comptable vers une approche

privilégiant la culture managériale au service du développement et du bien être des

citoyens.

Si la consécration légale de la gestion budgétaire axée sur les résultats et de la

programmation pluriannuelle dans la loi organique des Finances permettra d’assurer la

pérennité de la réforme, il n’en demeure pas moins que la réussite de son déploiement

dépend largement des mesures d’accompagnements mises en place, de la qualité de son

62

pilotage et du degré d’engagement politique en sa faveur.

Les mesures d’accompagnement nécessaires pour réussir la conduite de ce

nouveau palier de réforme doivent porter sur la communication autour de la réforme et la

sensibilisation sur ses apports, la formation et l’assistance des gestionnaires,

l’amélioration de la qualité du management interne des EP pour l’orienter vers le pilotage

par les résultats et le développement de systèmes d’information fiables.

En effet, l’appropriation de la réforme de la constitution financière du pays, par les

acteurs politiques, constitue un élément clef de la stratégie du changement nécessaire.

63

64

Le Portefeuille Public, qui se caractérise par la diversité des statuts juridiques, se

compose de 244 établissements publics dont plus de 68% sont rassemblés en huit

groupes sectoriels opérant notamment dans les domaines de l’agriculture, de la santé, de

l’éducation, de l’urbanisme, de l’aménagement et de la distribution d’eau et d’électricité :

ABH, AREF, Universités, CHU, Agences Urbaines, ORMVA, Chambres professionnelles et

Régies de distribution... Il convient de signaler qu’au cours de 2013, sept nouveaux

établissements publics ont été créés (4 Agences Urbaines, le Centre Hospitalier d’Oujda,

l’Institut Marocain de la Normalisation et l’Agence Nationale de Lutte Contre

l’Analphabétisme) alors que deux autres ont été retirés du portefeuille.

La plupart de ces établissements publics opèrent dans le social. L’éducation et la

santé représente 42% de la répartition des EEP. Les AREF sont les acteurs de la politique

publique en matière d’éducation.

Le Discours Royal du 20 août 2013 a été consacré à la politique de

l’enseignement, mettant l’accent sur la priorité du système de l’éducation et de la

formation au Maroc.

Le Discours Royal a souligné la nécessité de revoir les approches et les

méthodes adoptées afin de les intégrer dans une politique éducative qui s’inscrit dans la

durée.

A noter qu’un projet de plan d’action pour la période 2014-2016 a été élaboré par

le Ministère de l’Education Nationale, s’articulant autour des quatre grands axes

stratégiques suivants :

L’accroissement de l’offre scolaire allant dans le sens de l'égalité des chances

d’accès ;

l’amélioration de la qualité de l'enseignement ;

le développement de la gouvernance du système éducatif ;

la gestion efficace des ressources humaines et le renforcement de leurs

compétences.

En ce qui concerne la consolidation du dispositif de gouvernance du système

éducatif, le plan d’action prévoit plusieurs actions dont notamment la contractualisation

des relations avec les AREF, le renforcement de l’autonomie des établissements

scolaires, la refonte des Conseils d’Administrations des Académies ainsi que la mise en

place de systèmes d’information performants.

Quant à l’année 2013 et afin de poursuivre les efforts déjà entrepris dans le cadre

du programme d’urgence et de répondre à la demande croissante adressée au segment

de l’enseignement obligatoire.

Au niveau du renforcement des outils de gestion, les AREF sont en train de se

doter d’un dispositif de comptabilité générale et analytique ainsi que d’un système

d’information intégré.

65

S’agissant de l’année 2013, les crédits prévus pour l’investissement s’établissent à

8,9 MMDH pour des prévisions de clôture estimées à 7,9 MMDH en termes

d’engagements et 2,7 MMDH pour les paiements.

Concernant le renforcement des programmes d’appui social, dont les

principaux objectifs consistent à renforcer l’égalité en matière d’accès au système

Education-Formation et la lutte contre l’abandon scolaire.

Bref, les plans stratégiques cités ci-dessous nécessitent le maniement de fonds

considérables au niveau des AREF. Ceci nous appelle à faire un état des lieux de la dépense

des AREF (premier chapitre), cette étude srea appuiyer par les observations et

recommandations du contrôle financier (deuxiemme chapitre) à propos de l’exécution de

cette dépense. Finalement le (troisiemme chapitre) est une feuille de route vers un

contrôle financier axé sur la performance.

66

Chapitre1: Etats des lieux de la dépense des AREF

Le système d’éducation et de formation marocain d’une manière générale, dont le

système éducatif en particulier, constitue un élément-clé de la stratégie de développement

économique et social national. C’est de la nature des performances des progrès qui y sont

et seront réalisés que dépendent les opportunités de développement économique, social,

technique et technologique de notre pays, et de relève des obstacles qui pourraient s’y

opposer.

A cette fin, le cadre stratégique de développement du système éducatif sera mis en

œuvre par plans d’action successifs de moyen terme auquel les AREF sont les partenaires

majeurs. Celui-ci porte sur des actions ciblées, prioritaires et fondamentales dans la

trajectoire de mise en œuvre de la Charte Nationale d’Education et de Formation et du

développement harmonieux des sous-systèmes du système éducatif et ses domaines

vitaux. Ces actions nécessitent la mise à disposition des AREF des subventions colossales,

auquelles est attribué la gestion de ces dépenses.

Le présent chapitre a mis en relief la problématique de performance et de

coordination dans l’exécution des dépenses entre les AREF et leurs partenaires, quant aux

stratégies de conception et de mise en place des réformes scolaires. Dans ce sens, la Charte

Nationale d’Education et de Formation, cadre référentiel de l’enseignement formel

marocain, dans son article 107, insiste sur la nécessité de coordonner et de concerter avec

les partenaires éducatifs, économiques et sociaux, lors des réformes éducatives.

Ainsi nous allons procéder à une etude de l’état de gestion de ce portefeuille

(section 1), puis après, l’adaptation de la gestion des AREF aux observations et

recommandations du contrôle financier nous paraît très importante (section 2).

Section 1 : Etat de gestion du portfeuille des AREF

Paragraphe 1 : Le diagnostic de la gestion de la dépense

1. Portefeuille des AREF :

En dépit des retombées du contexte international marqué par un déficit

budgétaire, l’Etat marocain continue à contribuer fortement à alimenter le budget des

établissemnts publics, et notamment celui des AREF.

67

Transferts de l'Etat aux AREF :

Prévisions actualisées de la loi de finances 2013 et réalisations au titre des

lois de finances 2012 et 2013 (En MDH)60

Les chiffres précités montrent l’importance des transferts dont profitent les AREF.

Aussi, nous constatons que les dépenses de fonctionnement absorbent une grande part du

budget, au détriment des dépenses d’équipement. Ceci, étant donné que les dépenses du

personnel et les dépenses diverses augmentent d’une façon exponentielle.

Investissement des AREF, realisations 2010 - 2011 en MDH:

Nous constatons, à première vue du tableau ci-dessous, une augmentation aigue

très remarquable des investissements des AREF au titre de l’année 2012 par rapport à

l’année 2011. L’explication significative à cette inflexion croissante en matière des

dépenses d’investissements est la mise en action de la réforme du système éducatif par

l’adoption du plan d’urgence.

MlNlSTERE DE TUTELLE EEP RÉALISATIONS STRUCTURE

MEN AREFS

2010 2011 2010 2011

1 867 3 351 2,8% 4,9%

TOTAL 1 867 3 351 2,8% 4,9%

60 Projet de loi de finances pour l’année 2014

EEP Déblocage

à fin 2012

Prévisions actualisées à fin août

2013

Réalisations à fin août

2013

Equip. Fonct. Aug.

capital Total Equip. Fonct. Aug.

capital Total

AREF 3023,5 2200,1 2543,1 4743,2 1051,4 2543,1 3594,5

68

Investissement DES AREF pour les années 2012-2013-2014 EN MDH:

Transferts de l'Etat aux EEP: Prévisions actualisées de la loi de finances 2013 et réalisations au titre des lois de finances 2012 et 2013 (En MDH)61

Le tableau ci- dessus montre une augmentation exponentielle des dépenses des

AREF en termes d’investissement et d’exploitation. Ceci s’inscrit dans les plans de

réforme déclenché ces dernières années en vue de la promotion de l’enseignement dans

notre pays. La suspension du plan d’urgence en 2012 a écrasé les investissements des

AREF à un tiers par rapport aux autres années.

Avant d’entammer les conditions dans lesquelles ces budgets sont dépensés,

l’étude du portefeuille d’un AREF à titre d’exemple nous paraît empiriquement plus

expressive.

2. Portefeuille de l’AREF Marrakech Tensift Elhaouz:

Les services déconcentrés de l’académie de Marrakech sont au nombre de six

delegations et sept bassins scolaires. Les dépenses de ces services sont octroyées selon un

plan d’action annuel des dépenses d’investissements et d’exploitation.

61 Lf 2014,op.cit.

EEP Prévisions

2012

Réalisations

2012

Prévisions

2013

Prévisions

2014

AREFs 9 369 2 785 8 950 9 000

Que sont les services déconcentrés bénéficiants de

ces credits?

69

Répartition des crédits de l’AREF Marrakech Tensift Elhaouz

DELEGATIONS

Marrakech

Al Haouz

Chichaoua

Essaouira

Rhamna

Kelaa

Siège

BASSINS SCOLAIRES

Collège Allal Ben abdellah

Collège Chorafa

Collège Dakhla

Lycée Hassan II

Lycée Ibn Abbad

Lycée Mohamed VI

Lycée Ibn Taymia « CPGE »

l’AREFMTH

Budget = Exploitation+Investissement Budget = Exploitation

NB :Budget d’investissement = Crédits de Payements (CP) + Credits d’Engagements ( CE)

(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)

L’AREF de Marrakech bénéficie du plus grand transfert du budget de l’Etat après

l’AREF de souss maassa daraa. Les shémas ci-dessous illustrent la déclinaison de ce

budget entre les dépenses d’exploitation et d’investissement.

70

Le budget d’exploitation :

Répartition du budget d’exploitation au titre de l’année 2013

Marrakech

18%

Al Haouz

14%

Chichaoua

13%

Essaouira

18%

Rhamna

9%

Kelaa

11%

Siège

4%

Basins

Scolaires

12%

(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)

Vue la spécificité vulnérable de la région où l’étendue géographique dans un rural

isolé est symptomatique, la promotion de l’enseignement dans la région demande le

transfert d’un budget colossal en matière d’équipements, d’infrastructures…Ainsi, la

performance des résultats est dépendante d’une bonne gouvernance financière.

71

Le budget d’investissement de l’AREF MTH:

Le budget d’investissement contient une partie payé sur le budget de l’année en

cours, appelée crédit de paiement, et une partie engagée sur les budgets ultérieurs,

appelée crédit d’engagement.

Evolution du crédit de payement ( en Million de DH)

85,00

137,90 163,70

259,82

290,30

451,23

332,69

114,23

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)

Les crédits de paiements ont augmenté d’une façon exponentielle jusqu’à l’année

2012, date de déclaration de l’échec du plan d’urgence. Mais devrait-on imputer cet échec

aux compétences managériales, à l’efficacité du contrôle ou au plan d’urgence lui-même,

ou encore à un peu de tous…

72

Répartition du budget d’investissement au titre de l’année 2013

Crédits de payements (CP)

Marrakech

29%

Al Haouz

18%Chichaoua

13%

Essaouira

16%

Rhamna

9%

Kelaa

13%

Siège

1%

(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)

La répartition des crédits de paiement s’exprime raisonnablement, vu le nombre

des établissements et des élèves que chappaute la délégation de Marrakech, aussi

l’étendue géographique de la délégation EL HAOUZ n’est pas trompante. Pour la

délégation Rhamna, le pourcentage des crédits de paiement est significatif, étant donné

que cette délégation a été nouvellement créée avec un espace geographique moins

important.

Comment ces crédits sont-ils répartits entre les

services déconcentrés de l’académie ?

73

Répartition du budget d’investissement au titre de l’année 2013

Crédits d’engagements (CE)

Marrakech

50%

Al Haouz

15%

Chichaoua

11%

Essaouira

10%

Rhamna

7%

Kelaa

8%

(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)

Evolution du budget de l’AREF MTH :

On observe que le budget d’exploitation cotinue d’augmenter, alors que les

investissements décroissent. Mais les résultats en matière d’éducation dans la région

MTH passent toujours à côté des performances.

74

Evolution des budgets d’exploitation et d’investissement pour

l’AREFMTH

33%

37%

45%

58%

47%

67%

63%

55%

42%

53%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

2009 2010 2011 2012 2013

EXP

INV

(Source : Service du budget, d’équipements et des finances, AREF MTH)

Le contrôle financier sur les AREF continue de sonner l’alarme au sujet de la

gestion de la dépense de ces établissements publics. Avant de développer la conduite à

tenir pour une dépense performante, que sont alors les manquements en matière des

dépenses de ces EP ?

Paragraphe 2 : Les insuffisances dans la gestion de la dépense

des AREF

1. Insuffisances dans la capacité de gestion :

Les insuffisances de la sorte sont relevées par les corps du contrôle et les

inspections, dans toute l'administration y compris les AREF et sans exclusive. Il s'agit

d'une présentation qui prétend à l'objectivité.

75

Il existe une sous estimation de la fonction budgétaire par les services

ordonnateurs et gestionnaires en général, tout l'intérêt étant porté à la fonction

technique. Certains organismes considèrent que l'aspect noble de la mission réside dans

l'aspect technique. Or, une politique, aussi brillante soit elle sur le plan technique n'a

d'impact que si elle se traduit par des plans, les plans par des programmes, les

programmes par les projets, les projets par des budgets, les budgets par des marchés, les

marchés par des décomptes et les décomptes par des ordonnances.

La raison (qui est aussi, paradoxalement, une conséquence), et c'est là la

deuxième constatation, est que ces services de gestion budgétaire ne sont pas

valorisés au même titre que les services techniques. Dans certains AREF, ils sont

atrophiés, manquent de moyens d'action et manquent parfois de formation.

A travers les dossiers qui parviennent aux contrôleurs d’Etat, ils

constatent des insuffisances au niveau de la connaissance des règles et des techniques

de la gestion budgétaire. Certes, des efforts et des améliorations sont constatés, mais ils

demeurent insuffisants. L'une des voies de l'amélioration proviendrait de la capitalisation

des observations et des redressements.

Aussi, il est constaté que sur un dossier de marché par exemple, des

observations sont émises. Dans un dossier similaire qui vient à la suite, vous retrouvez les

mêmes erreurs et les mêmes observations. Les causes résident dans l'instabilité des

équipes gestionnaires mais aussi dans une attitude psychologique de rejet :

l'observation qui vient du contrôleur n'est pas intériorisée. On considère que le contrôle

est un obstacle, un mal nécessaire. Il faut satisfaire l'observation mais on a vite fait de

l'oublier. Il n'y a pas une appropriation de l'observation ni de son fondement.

2. Faiblesses des outils de gestion :

On constate que le travail manuel est prépondérant. On veut dire par

ceci que la fonction budgétaire au sein des services gestionnaires où la fonction

technique est souvent informatisée alors que la fonction budgétaire l'est moins.

L'informatisation dans certains cas existe mais elle est de type "traitement

de texte".

De même nous relevons l'absence de procédures informatisées "en

chaîne" et l'inexistence ou l'insuffisance des réseaux.

Section 2 : Observations et recommandations du contrôle

financier

Les travaux du contrôle réalisés par les Juridictions Financières et les autres

acteurs du contrôle financier sur les EP font ressortir globalement deux catégories de

remarques : celles qui sont considérées comme des infractions et celles qui se traduisent

par des recommandations visant l’amélioration du fonctionnement et de la gestion des EP

concernées.

76

Paragraphe 1: Observations revêtant le caractère d’infractions

Ces observations rentrent dans le cadre de la discipline budgétaire et financière

et sont énumérées par les articles 54, 55 et 56 du Code des Juridictions Financières et se

traduisent par des sanctions. Celles-ci sont prévues par l’article 66 et sont, pour une

infraction, d’un minimum de 1.000 DH et d’un maximum d’une année de salaire net

et, quel que soit le nombre des infractions, d’un maximum de quatre années de salaire

de l’intéressé. Si les infractions commises ont causé une perte à l’organisme contrôlé, les

Juridictions Financières ordonnent à la personne concernée le remboursement à cet

organisme des sommes correspondantes en principal et en intérêts (sauf pour les

Trésoriers Payeurs, Agents Comptables et Contrôleurs pour lesquels cette disposition ne

s’applique pas étant précisé que les comptables publics sont concernés par le

remboursement du débet en cas de constatation de sommes dues à l’organisme).

Les infractions soulevées par les rapports des Juridictions Financières ont trait

essentiellement aux aspects suivants:

1. Les observations communes aux EP:

Octroi d’avantages indus à soi-même ou à des tiers:

L’octroi à certains agents d’un double salaire dont le premier provient

du Ministère de tutelle et le second de l’organisme ayant fait l’objet du contrôle de la Cour

des Comptes ;

la vente à des prix préférentiels, des produits immobiliers aux membres

de la commission, ayant eux mêmes participé à la fixation de ces prix dans le cadre de

ladite commission (conflit d’intérêt) ;

l’octroi d’avantages à certains responsables des EP sans qu’ils soient

prévus par les contrats de leur recrutement ;

l’octroi d’avantages à des cadres sur les crédits des EP ;

le paiement des cotisations et rachats de service à certains organismes de

retraite pour le compte de certains dirigeants alors qu’ils ne sont pas salariés de l’EP ;

la prise en charge de frais et l’octroi d’avances à des responsables ne faisant

pas partie du personnel de l’EP ;

l’octroi des indemnités forfaitaires mensuelles sans base légale ou

réglementaire, l’octroi de frais de déplacements et d’indemnités kilométriques non

justifiés et la prise en charge de frais de restauration et d’hébergement aux agents ne

faisant pas partie de l’organisme.

77

Non respect des textes sur les marchés publics et les bons de commande:

Le recours aux marchés restreints même pour des montants dépassant les

seuils fixés par la réglementation ou le recours injustifié aux appels d’offres restreints ;

la conclusion ou le recours injustifié aux marchés négociés ;

l’attribution de marchés à des concurrents ne remplissant pas les conditions

requises ;

la non application des pénalités de retard ;

le recours à des bons de commande de régularisation ;

le non respect du principe de la concurrence pour les bons de commande ;

la régularisation des ordres d’arrêt et de reprise.

Autres observations:

Le paiement de prestations ne répondant pas à l’objet du bon de commande ;

le règlement des dépenses non appuyé de pièces justificatives ou en l’absence

de pièces justificatives obligatoires ;

l’imputation budgétaire erronée pour certaines dépenses ;

l’engagement de dépenses en dépassement des crédits ouverts ;

des problèmes de certification du service fait et de réception de prestation

avant l’achèvement de leur exécution ;

le non recouvrement de créances et de recettes au profit de certains

organismes publics, le non application des dispositions relatives au recouvrement

forcé et la lenteur dans le recouvrement des créances ;

le double paiement et la régularisation de dépenses déjà engagées ;

le non respect des dispositions se rapportant à la gestion de ressources

humaines dont notamment le non respect des règles de recrutement, d’avancement ou

de titularisation des employés.

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

78

2. Les observations spécifiques aux AREF:

Mauvaise programmation et planification de la passation des marchés de

construction des établissements scolaires :

Plusieurs établissements ont accusé un retard significatif à cause d’une

programmation et d’un suivi défaillant des projets de construction. C’est le cas par

exemple à l’AREF Fes Boulmane de l’établissement Elmanfaloti à My Yacoub qui a accusé

entre trois et sept années de retards par rapport aux dates prévisionnelles d’ouverture.

En outre, les services de l’AREF précité ne disposent ni de situation

récapitulative des établissements susceptibles d’être aménagés et la nature des travaux

y afférents, ni de mécanismes pour vérifier la réalité des besoins exprimés et la nature

des travaux à réaliser62.

Absence d’un cahier des charges modèle:

L’examen des dossiers des marchés de construction des établissements scolaires

a révélé que l’AREF Marrakech ne dispose pas d’un cahier des charges standard qui sert

comme modèle pour ce type de marchés, d’où des articles prévus dans des CPS ne sont

pas prévus dans d’autres. Il s’agit des cas suivants:

Des marchés ne prévoyant pas la réalisation des terrains de sport;

le non inclusion de la clause relative à l’application des pénalités suite

au retard accusé en matière de livraison des plans de recollement exigés par la maitrise

d’ouvrage.

Mauvaise confection des Cahiers des Prescriptions spéciales (CPS):

Ce constat est confirmé à travers le lancement par les services des AREF

de certains marchés relatifs à la construction avant l’établissement définitif des plans

d’architecture et du béton armé , ce qui affecte la conception d’un CPS cohérent avec les

articles que l’on souhaite réaliser aussi bien au niveau quantitatif que qualitatif. Par

conséquent, et dans la majorité des cas sont constatées une augmentation significative

dans la masse des travaux de certains articles et la non réalisation d’autres articles

prévus.

Ce constat est affirmé également par les marchés d’aménagement qui

concernent plusieurs établissements scolaires et qui ne spécifient pas la consistance

physique des travaux à réaliser dans chaque établissement.

62 Rapport annuel de la cour des comptes 2011

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

79

Des achats avec un écart des prix significatif:

En l’absence d’un référentiel des prix, les délégations procèdent à des prix

anormalement disparates ce qui se répercute par un manque à gagner significatif.

Des augmentations importantes (entre 45% et 685%) dans les

quantités de certains articles à l’AREF Doukkala Abda par rapport aux

quantités prévues dans les bordereaux des prix et détails estimatifs (BPDE)

Acceptation de soumission, pour certains articles, avec des prix

anormalement bas, Cette pratique peut fausser la concurrence. En plus, ces articles non

exécutés en réalité, sont remplacés par des articles facturés au prix réel.

Attribution de plusieurs marchés et de manière consécutive, à une seule

société X.

Lancement des marchés avant l’assainissement de la situation du foncier.

Commencement des travaux avant le visa et/ou l’approbation du

marché.Cette pratique a, parfois, eu lieu sur demande écrite du délégué provincial

pour motif d’urgence. Malgré le recours à cette pratique irrégulière, les projets ne

sont pas achevés dans les délais.

Réception des projets avant leur achèvement effectif:

C’est le cas des marchés: 58/2004Lot 3, 5Elj/2004, 24/2006 et 26/2006 à l’AREF

FB. En effet, les dossiers de suivi des marchés comportent des PV de suivi des travaux,

des prélèvements des laboratoires d’essais et des lettres de mise en demeure, pour

accélérer le rythme des travaux, adressées aux entreprises et ce après la réception

provisoire. En plus, aucune pénalité de retard n’est appliquée pour sanctionner les

retards accusés.

L’examen des échantillons des dossiers des marchés des équipements a permis de

noter que la majorité des dossiers consultés ne contiennent pas les bons de

livraison, ce qui ne facilite pas la vérification de la réalité des prestations. Une demande

a été adressée aux délégués provinciaux, en date du 6/12/2011, les incitants à produire

les originaux des bons de livraison de tous les équipements réceptionnés.

L’examen de certains marchés et bons de commande, relatifs au matériel

informatique et logiciels a permis de noter la faiblesse du système d’évaluation des

besoins et le non-respect de la concurrence.

en termes de concurrence, il a été constaté que sur un échantillon de 14

marchés parmi les 22 passés par l’académie DA au cours de la période 2003-2010,

pour l’acquisition de matériel informatique, 10 appels d’offres sont à concurrent

unique après la phase technique.

De plus, 74% des dépenses informatiques effectuées par marchés et bons

de commande profitent à une seule société en l’occurrence Mx. Cette limite de la

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

80

concurrence est principalement due au fait que tous les appels d’offres relatifs au matériel

informatique précisent les marques et les modèles à acquérir dans les moindres détails et

ce à l’encontre des stipulations de l’article 4 des décrets 2-98-402 en date du 7 janvier

1999 et 2-06-388 et en date du 5 février 2007.

Conformément aux dispositions de l’arrêté fixant ses attributions, l’AREF/DA est:

«responsable de l’exécution des programmes de lutte contre l’analphabétisme et

l’éducation non formelle». Mais, il a été constaté qu’elle n’assure pas le suivi de la mise

en œuvre de ces programmes et que son intervention est limitée à la détermination des

montants des crédits à transférer aux délégations en se basant sur leurs prévisions et à

la signature des décisions d’octroi des subventions après leur soumission au contrôleur

des engagements de dépenses pour visa. De plus, l’AREF/DA n’intervient pas dans le

programme général géré par les délégations, dans l’octroi des subventions inférieures

à 50.000,00DH et dans la gestion des crédits supplémentaires.

L’absence de contrôle et de suivi par l’AREF/DA de ces dépenses s’est traduit par :

Le non-respect, par les associations subventionnées, des

dispositions réglementaires et contractuelles, prévues par la circulaire du premier

ministre n°7/2003 régissant les relations entre l’Etat et les associations ;

La non-réalisation des objectifs attendus de ce programme. En effet,

sur 16 centres d’alphabétisation, 09 centres n’assurent pas l’activité pour laquelle ils

sont subventionnés, le nombre de bénéficiaires présents n’est jamais égal au nombre

de bénéficiaires déclarés et 89 associations sur 103 n’ont pas réalisé l’intégralité des

objectifs fixés par les subventions.

Paragraphe 2: Observations sous forme de recommandations

1. Les observations détéctées:

Il s’agit d’observations non assimilées à des infractions qui visent l’amélioration

de la gestion des EP et de leurs performances financière, technique et commerciale. Dans

ce cadre, les rapports particuliers font état, de manière générale, des observations

suivantes :

Stratégie des EP:

Absence de stratégie et de plans d’actions pour certaines EP ;

exercice d’activités non prévues par les missions de l’organisme ;

non réalisation de missions prévues par les textes régissant les EP.

Conseils d’administration et budget:

Irrégularité des réunions des Conseils d’Administration ;

composition des Conseils d’Administration non revue suite à l’extension

du champ d’action de l’organisme ;

exécution totale ou partielle des budgets avant qu’ils ne soient arrêtés par

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

81

les Conseils d’Administration ;

Octroi des subventions parfois avec retard et en l’absence de critères clairs et

précis.

Organisation, contrôle interne et système d’information:

organigrammes non approuvés par les Conseils d’Administration pour

certains organismes ;

inadéquation entre l’organisation interne mise en place et celle

prevue par l’organigramme ;

archivage parfois défaillant ;

organismes en sureffectif par rapport à leurs besoins réels ;

absence pour certains organismes de manuels de procédures définissant les

tâches ;

systèmes d’information embryonnaires au niveau de certains organismes ;

existence d’actions d’informatisation qui ne découlent pas d’un schéma

directeur informatique et d’un plan établi par les services informatiques de l’EP

définissant tous les besoins en matériel et en logiciels en fonction des activités et des

métiers des EP ;

absence de comptabilité analytique au niveau de certains établissements.

2. Les solutions proposées :

Pour pallier ces insuffisances, les recommandations suivantes ont été formulées

par les Juridictions Financières :

L’élaboration de stratégies et de plans d’actions pour certaines EP ;

l’amélioration de l’organisation, des systèmes de contrôle interne ainsi que la

mise en place ou le renforcement des structures d’audit interne ou de contrôle de

gestion ;

le renforcement des systèmes d’information de gestion, notamment par la

mise en place de schémas directeurs informatiques et des instruments de gestion

(comptabilité analytique..) ;

l’amélioration de la gouvernance par la dynamisation du fonctionnement

des organes délibérants et la tenue de leurs réunions dans les délais impartis ;

la maîtrise de la gestion des ressources humaines et de la gestion des

stocks et de la trésorerie ;

la rationalisation des dépenses par une bonne gestion des marchés ainsi

que la maîtrise des procédures de facturation et de recouvrement ;

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

82

Dans ce cadre, il est à rappeler que la Note Circulaire adressée par le Ministre de

l’Economie et des Finances63 en 2008 invite les Présidents Directeurs Généraux et les

Directeurs Généraux des EP, à proposer l’examen et le suivi des recommandations

contenues dans les rapports particuliers de la Cour des Comptes parmi les points à

l’ordre du jour du Conseil d’Administration ou de l’organe délibérant concerné. En

outre, les administrateurs et membres des Conseils de Surveillance des EP, ainsi que

les Contrôleurs d’Etat et les Commissaires du Gouvernement64 ont été sensibilisés en

vue de faire inscrire l’examen et le suivi des rapports des Juridictions financières à l’ordre

du jour des réunions des Conseils d’Administration et des autres organes délibérants.

63Note circulaire du MEF n° 2-2335 du 20 mai 2008

64 Note de service de la DEPP n° 2-1460 du 4 avril 2008

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

83

Chapitre 2: Evaluation du contrôle financier de la dépense des AREF

Quelles sont les conséquences et les conclusions à tirer de ce contexte de la

réalisation de la dépense ?

Le contrôle est un élément de son milieu, il agit et il interagit avec ce milieu. Il doit

évoluer avec lui. En effet, il existe une relation dialectique entre le contrôle et son

milieu.C'est ce que nous constatons sur le terrain.

Nous pouvons illustrer cette réalité par des expériences étrangères. D'abord, en

France par la Nouvelle Dépense Locale (NDL), système dans lequel, sur la base d'un

fichier partagé entre l'ordonnateur, le contrôleur et le comptable, un visa global est

délivré au début de l'année à un budget par l'ordonnateur, le contrôleur et le comptable

également.

Ce budget s'exécute par la suite sans visa récurant. Le contrôle n'est repris que s'il

y a un dérapage avéré. Mais la condition sine quo none à satisfaire réside dans la

disponibilité des capacités de gestion nécessaires ainsi que dans l'existence d'un

réseau informatique qui relie les différents acteurs , à l'existence d'un système

d'information performant, à l'existence d'un système et de moyens de paiement

perfectionnés, à la disponibilité et à l'accessibilité de données nombreuses et de qualité.

Le présent chapitre traitera les atouts et les limites du contrôle financier (section

1), ceci nous mènera à mettre en évidence les tendances pour la rénovation du contrôle

financier (section 2).

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

84

Section 1 : Les atouts et les limites du contrôle financier

de la dépense

Paragraphe 1 : Les atouts du contrôle financier de la dépense

Des acquis indéniables dont particulièrement :

La régularité : le contrôle veille au respect de l'autorisation

parlementaire, ce qui relève d'un principe démocratique. Il veille au respect des

conditions de la concurrence loyale, il veille à la régularité des recrutements et au respect

de l'égalité des chances. Il veille au respect des réglementations particulières, etc ...

le contrôle sert à authentifier et à crédibiliser l'action de l'Etat : quand le

contrôle est passé, l'Etat est engagé. Engagement au sens large : moral et juridique ;

il a un rôle préventif qui permet d'éviter les dérapages et l’encadrement

des gestionnaires;

il a un rôle dissuasif : Du fait même de l'existence d'un tel contrôle,

nombre de "dérapages" ne sont pas initiés ;

il a un rôle pédagogique : les contrôleurs sont des gens qui, dans leur

domaine de compétence, prodiguent de l'assistance à leur environnement, donnent des

conseils et participent à des formations ;

il a un rôle d'information sur l'exécution du budget et sur les dépenses

en général ;

c'est un acteur de changement puisque lui-même n'a pas cessé de

s'améliorer depuis au moins deux décades, tant au niveau de l'engagement, du Trésor

qu'au niveau du contrôle financier des établissements publics : pensons un instant, que le

CED par exemple, et jusqu'en 1969, devait viser les ordonnances de paiement !

Paragraphe 2 : Les insuffisances du contrôle financier de la

dépense

Les forces et les atouts du système de contrôle budgétaire et comptable ne

sauraient, bien évidement, escamoter les faiblesses et les fragilités d’un tel système. Ces

faiblesses portent notamment sur les aspects suivants :

Le contrôle budgétaire et comptable procède d’une approche

beaucoup plus juridique et analytique que d’une vision synthétique et

systématique. Il fait primer les considérations du droit sur les préoccupations de

gestion, alors qu’une gestion peut valablement être régulière sans qu’elle soit

financièrement et économiquement bonne.

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

85

Alors que les déclarations et les ambitions en faveur d’un meilleur contrôle sur les

finances publiques ne manquent pas, les déficits publics s’aggravent, l’endettement

s’envole et les équilibres macro-économiques sont de plus en plus difficilement

maîtrisables.

L’exercice au quotidien du contrôle budgétaire et comptable démontre

qu’il est souvent versé dans la culture du détail, conduisant à mettre au second plan les

problématiques d’efficacité et d’efficience de la gestion publique.

C’est un dispositif dont les contrôles sont exercés de manière

indifférenciée sur toutes les opérations quelle qu’en soit la nature, la dimension,

l’enjeu et la sensibilité, avec des procédures jugées assez souvent lourdes et complexes,

considérées par les gestionnaires comme un facteur de surcoûts dans la réalisation de

leurs projets.

Le contrôle budgétaire et comptable repose sur une relation

traditionnelle avec les services gestionnaires marquée par une séparation nette

des fonctions, sans cadre de réflexion commune et concertée axé sur la mise en oeuvre

d’une offre commune et globale de services vis-à-vis des tiers.

Les contrôles exercés au quotidien mettent en évidence une vision

relativement variable et hétérogène, en l’absence d’une ligne de conduite unique

et uniforme, malgré les efforts appréciables déployés en matière d’harmonisation et de

normalisation des procédures de contrôle.

tout d'abord, le caractère systématique des opérations de contrôle est

souvent stigmatisé. Quelle que soit l'importance de l'opération, en effet, la même

procédure de contrôle est mise en oeuvre : que le montant engagé soit minuscule ou

énorme ;

c'est un contrôle formel qui peut faire oublier l'essentiel et s'attacher

à la forme ;

il y a une absence de feed-back sur la matérialité. A quoi sert de faire

un bon contrôle dans de bonnes conditions si, par la suite, la dépense se réalise dans des

conditions qui le sont moins ?

Le contrôle est lent : il provoque des navettes génératrices de pertes

de temps, d'énergie aussi bien chez le contrôleur que chez les services contrôlés.

Parfois les organes de contrôle ne sont pas exhaustifs, ce qui donne lieu à des rejets en

cascade : chaque fois qu'une observation est satisfaite, les organes de contrôle formulent

de nouvelles, ce qui est très préjudiciable sinon déloyal ;

Parmi les limites également, citons l'incertitude sur la pertinence du

contrôle dans certains cas : l'exemple type que nous vivons actuellement est celui de

l'imputation de la micro-informatique : est-elle considérée comme matériel

informatique ? et donc imputable dans tous les cas sur les crédits d'informatique ou

faut-il considérer la destination et donc l'imputer sur les crédits du matériel de bureau

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

86

quand les équipements de la sorte sont affectés à des usages de bureautique ? Cette

situation peut être source de litige entre le contrôle et l'organe contrôlé ;

le contrôle est taxé d'immixtion : c'est une rengaine au niveau du

contrôle sur la gestion des établissements publics, le contrôleur s'immisce dans un

domaine, la gestion, qui n'est pas le sien. Le contrôle cogère donc, ce faisant, il devient la

caution de la mauvaise gestion quand elle survient : n'a-t-il pas contrôlé ? Ne s'est-il pas

immiscé65 ? Etc ...

Section 2 : Les tendances de rénovation du contrôle

financier

Paragraphe 1 : Les tendances du contrôle financier

La gestion des finances publiques obéit aujourd’hui à une influence déterminante

de différents facteurs internes et externes, qui exigent une transformation en profondeur

du système de contrôle budgétaire et comptable.

Il s’agit d’abord, d’une demande démocratique forte des citoyens, qui

face au poids des prélèvements publics réclament une plus grande transparence de

l’action des acteurs chargés de leur mise en oeuvre de l’emploi des fonds publics,

renforcée les apports de la nouvelle constitution en termes de principes de transparence,

de responsabilité et de reddition des comptes.

Il s’agit ensuite, de l’évolution de l’action publique elle-même, qui

tend de plus en plus à se diversifier et à utiliser des financements publics, para-

publics ou privés, qui en l’état actuel des méthodes de contrôle ne peuvent être

convenablement assurés.

Il s’agit également, du rapprochement de plus en plus prégnant entre

les systèmes de gestion publique et de gestion du secteur privé, amenant le secteur

public à appliquer des méthodes innovantes rodées dans le secteur privé dans sa course

évidente de la performance, sans perdre de vue les spécificités de l’action de l’Etat, qui est

par essence arbitre et garant de l’intérêt national.

Il s’agit en outre, de l’émergence en perspective d’un nouveau modèle de

gestion des finances publiques fondé sur la responsabilité, la performance, les résultats,

la responsabilité et la reddition des comptes, devant être consacré par la réforme de la loi

organique des finances.

Il s’agit par ailleurs, de l’avènement de la comptabilité d’exercice,

fondée sur les droits constatés, la logique patrimoniale, l’analyse des coûts, le contrôle de

la qualité des comptes publics, avec en perspective la certification des comptes, qui à elle

65 Contexte de la réalisation de la dépense(M. Mohamed MOUMEN Contrôleur d’Etat

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

87

seule, constitue une innovation majeure dans le paysage du contrôle budgétaire et

comptable.

Il s’agit enfin, du déploiement des systèmes d’information intégrés

sous forme d’applications uniques, fédératrices et communes à l’ensemble des acteurs

permettant l’automatisation des contrôles et le suivi des opérations depuis la

programmation jusqu’au règlement du budget, nécessitant ainsi une mutation profonde

des missions, de la nature et des modalités du contrôle financier.

Paragraphe 2 : Les axes de rénovation du contrôle financier

Le nouveau modèle de contrôle financier ne devrait en fait être fondé ni sur des

contrôles a priori contraignants et répressifs ni sur des contrôles a postériori constructifs

et exclusifs, mais plutôt sur des contrôles modernes et contemporains, des contrôles dans

le temps de l’action, des contrôles où le contrôleur budgétaire et comptable s’engage

réellement dans le feu de l’action et où son engagement renforce la crédibilité et la valeur

ajoutée de son intervention.

Ces contrôles pourraient s’articuler autour des axes suivants :

La nécessité de faire passer le contrôle budgétaire et comptable d’une

approche de régularité exhaustive à une logique de rationalité sélective, modulée en

fonction des risques, des enjeux budgétaires, financiers et comptables et de seuils de

signification du contrôle.

L’obligation de faire émerger, de consolider et de faire vivre le rôle

primordial du contrôleur budgétaire et comptable en matière d’aide, d’assistance

et de conseil financier auprès des services gestionnaires, de manière à ce que les

services en charge du contrôle soient appelés à travailler beaucoup plus dans la

prévention que dans la sanction, selon un système de valeur fondé sur la veille et l’alerte,

qui tend à corriger en amont les dysfonctionnements, au lieu de les appréhender après la

fin des opérations.

L’exigence d’asseoir et de renforcer des missions de contrôle

beaucoup plus axées sur les notions de risques, d’impacts financiers, de contrôle des

procédures de contrôle et d’audit interne, d’identification et de prévention des risques

budgétaires, financiers et comptables.

La nécessité d’assurer une meilleure articulation entre le contrôle

budgétaire et comptable et le processus amont de programmation budgétaire, à

l’effet de réduire les écarts entre les ambitions, la prévision et l’exécution budgétaire.

La nécessité d’un plus grand repositionnement du contrôle budgétaire et

comptable autour de l’ancrage de la culture de la comptabilité d’exercice, de la

comptabilité d’analyse des coûts des politiques publiques et de contrôle

patrimonial.

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

88

La réforme de la comptabilité de l’Etat lui ouvre grandement les horizons, pour

développer son expertise économique, financière et comptable au service d’une meilleure

qualité de l’information financière, d’une plus grande lisibilité des comptes publics et

d’une meilleure transparence des finances publiques.

L’exigence de faire émerger et de renforcer le rôle primordial que

devrait jouer le contrôle budgétaire et comptable en matière de consolidation des

comptes du secteur public, comme instrument incontournable pour appréhender la

réalité économique des EP et la situation financière et patrimoniale consolidée de leur

action.

La nécessité d’un repositionnement du contrôleur budgétaire et comptable

autour de son rôle en tant qu’acteur majeur dans la confection, la production, la

valorisation et la communication de l’information financière et comptable, en tant

que vecteur par excellence de promotion et de développement de la transparence en

matière de gestion des EP.

Ce sont quelques pistes de réflexion liminaires, à même de faire évoluer le contrôle

budgétaire et comptable vers un modèle de contrôle amélioré, rénové, plus précis et

renouvelé dans ses méthodes, ses techniques et ses instruments d’intervention.

L’objectif est de faire passer le contrôle financier d’une culture de procédures à

une logique plus globale et plus valorisante des résultats, d’appréciation des

performances, d’évaluation et d’assurance quant à la fiabilité des comptes des organismes

de l’Etat et à la légalité et à la régularité des opérations financières.

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

89

Chapitre 3: Vers un contrôle financier de la dépense axé sur la performance

Le renforcement de l’action des EP demeure fortement inscrit dans les

programmes du gouvernement en vue de mieux contribuer à la création des richesses

et d’emplois, à l’amélioration de la compétitivité de l’économie nationale et aux

nécessaires équilibres sociaux et territoriaux.

Pour relever ces défis, le gouvernement a mis en place un vaste chantier de

réformes et d’actions structurantes visant l’amélioration de la gouvernance financière

des EP, la réforme du dispositif du contrôle de l’Etat sur les EP, la généralisation

des relations de contractualisation pluriannuelle entre l’Etat et les EP et le

développement du Partenariat Public-Privé. Ces axes prioritaires permettront

d’asseoir et de consacrer davantage les principes et les pratiques de transparence et de

bonne gouvernance au sein des EP, permettant en définitive d’optimiser leurs

performances ainsi que la poursuite de leurs efforts d’investissement à travers la

diversification des sources de financement et la prospection de nouvelles niches

d’innovation par le biais des PPP qui constituent une alternative de premier choix,

permettant, dans un cadre clair et équilibré, le respect des principes fondamentaux de

concurrence et de transparence.

Ainsi, et conformément aux orientations du programme gouvernemental portant

sur la réforme du dispositif de gouvernance et du contrôle des EP, une étude a été lancée

au début de 2012 visant le renforcement de l’efficacité du contrôle des EP en le couplant

davantage avec la gouvernance et en l’orientant vers le suivi des performances,

l’amélioration de la gestion interne, la prévention des risques et la préservation des

ressources et ce, en plus de la régularité et de la conformité de gestion. La réforme

escomptée vise également à mieux répondre aux impératifs de la nouvelle Constitution

en termes de corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes, de

renforcement de la transparence et de rationalisation de la gestion publique.

De même, et en vue de garantir une bonne implémentation du Code de

bonnes pratiques de gouvernance des EP lancé par le Chef du Gouvernement le 19

mars 2012, des efforts sont déployés à travers des actions de vulgarisation et de

communication sur les modalités pratiques de mise en œuvre des recommandations

dudit Code pour assurer un ancrage fort desdites pratiques. Dans ce sens, une circulaire

du Chef de Gouvernement a invité les membres du Gouvernement à veiller à la

généralisation et à la mise en œuvre du contenu dudit Code par la mise en place, par les

Organes de Gouvernance des EP sous leur tutelle, de bilans de gouvernance et des plans de

son amélioration.

Le renforcement de la transparence et de la reddition des comptes est également

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

90

recherché à travers la mise à niveau, en cours de préparation, du système comptable via

l’élaboration d’un nouveau Code Général de Normalisation Comptable et la

préparation d’un projet de loi sur la consolidation des comptes permettant de

disposer d’outils alignés sur les meilleurs standards internationaux favorisant

l’ouverture et l’attrait des investissements.

Dans ce dernier chapitre, l’étude de la modernisation du contrôle financier des EP

nous paraît primordial (section 1), ceci va en paralelle avec l’amélioration de la

gouvernance des EP (section 2

Section 1: Modernisation du contrôle financier des EP

La modernisation du contrôle financier de l’Etat sur les EEP consiste en

l’amélioration de l’exercice du contrôle financier de l’Etat sur les établissements

publics et autres organismes, régi par la loi n° 69-00 qui date de 2003 et ce, à travers

particulièrement le développement des instruments de gestion des EP et des outils de

contrôle ainsi que l’initiation d’une réforme qui, tout en consolidant les acquis du

dispositif actuel, permettra d’asseoir les bonnes pratiques de gouvernance et de

renforcer l’autonomie et la responsabilité des EP leur permettant de développer leurs

performances et leur transparence.

De même, l’exercice du contrôle financier de l’Etat sur les EP est appuyé par le

renforcement des audits externes, la mise en œuvre des recommandations des

juridictions financières et des autres organes de contrôle ainsi que par des actions de

normalisation et d’incitation des EP à améliorer leurs dispositifs de contrôle et d’audit

internes.

Paragraphe 1: Réforme du dispositif de contrôle financier

1. Le fondement de la réforme du contrôle financier :

Afin d’améliorer qualitativement le dispositif de contrôle financier et le faire

évoluer vers un contrôle axé davantage sur l’évaluation des performances et la

prévention des risques, de nombreuses actions ont été entreprises portant notamment

sur:

L’évaluation des conditions d’application du contrôle d’accompagnement ;

la mise en place d’un cadre de référence déterminant les modes et

instruments de gestion des EP selon l’article 17 de la loi n° 69-00 ;

l’extension de l’application du projet de décret relatif aux marchés

publics aux établissements publics tout en tenant compte de leurs spécificités ;

l’institution de référentiels normalisés du contrôle pour l’harmonisation et

l’uniformisation des méthodes de travail des Contrôleurs d’Etat et des Trésoriers

Payeurs auprès des EP par la mise en place des nomenclatures des pièces et des guides

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

91

méthodologiques pour un meilleur encadrement des activités du contrôle ;

le renforcement des capacités du contrôle par l’intensification des actions

de formation.

Parallèlement à ces actions, d’autres mesures d’accompagnement ont été

concrétisées. Il s’agit en particulier de la communication, aux Présidents des Conseils

d’Administration des EP, des rapports annuels des Contrôleurs d’Etat dans lesquels ces

derniers rendent compte de l’exercice de leur mission et émettent des recommandations

visant l’amélioration de la gestion de l’organisme concerné. Ainsi, l’année 2012 a connu

une accélération du processus d’élaboration et de communication desdits rapports,

permettant, leur achèvement et leur communication avant la tenue des conseils

d’administration consacrés à l’arrêté des comptes de l’exercice précédent. En outre, le

contenu desdits rapports a connu une amélioration qualitative parallèlement au

renforcement des actions de vérification sur pièces et sur place effectués par ces agents

de contrôle.

Par ailleurs et conformément aux orientations gouvernementales portant sur la

réforme du dispositif de gouvernance et du contrôle des EP, le Ministère de l’Economie et

des Finances œuvre à finaliser l’étude relative à la mise en place du dispositif de cette

réforme qui vise à mieux répondre aux impératifs de la nouvelle Constitution en termes

de corrélation entre la responsabilité et la reddition des comptes, de renforcement de

la transparence et de rationalisation de la gestion publique.

Ladite réforme vise, en s’appuyant sur les acquis et en tenant compte des

attentes des partenaires et des meilleures pratiques à l’international, à renforcer

l’efficacité du contrôle et ce, en le couplant davantage avec la gouvernance et en

l’orientant vers le suivi des performances, la prévention des risques et la préservation

des ressources et des patrimoines publics en plus des exigences de régularité et de

conformité de la gestion.

2. Les axes de la réforme du contrôle financier:

Les axes ainsi que les objectifs escomptés au terme de cette étude se résument

comme suit:

Une évaluation exhaustive du dispositif du contrôle et de

gouvernance des EP en vigueur afin de mesurer en particulier son efficacité,

notamment par rapport aux objectifs stratégiques assignés aux EP, aux exigences de

bonne gouvernance et de meilleures performances opérationnelles et aux impératifs de

prévention des risques ;

le positionnment des pratiques marocaines à travers un large

benchmarking international en vue d’élaborer un scénario concerté pour l’amélioration

et le renforcement du dispositif de contrôle et de gouvernance des EP en optant pour

une segmentation pertinente du portfeuille public afin d’adapter ledit dispositif en

fonction des enjeux stratégiques des EP, des risques associés à leurs activités, de

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

92

leurs performances économiques, financières et opérationnelles et la capacité de leur

dispositif de gestion et de contrôle interne.

La réforme est également appelée à intégrer les évolutions des métiers

et des pratiques de contrôle, un meilleur accompagnement des EP pour la mise à

niveau de leurs instruments de gestion et les exigences d’un dispositif d’évaluation de

leurs réalisations au regard des orientations du Gouvernement, des objectifs qui leur

sont assignés et des ressources mises à leurs disposition.

Les pistes d’amélioration concernent également le développement

d’une démarche qualité pour le contrôle, le développement du dispositif de mise en

œuvre effective, la normalisation des procédures, la clarification des domaines

d’intervention des différents partenaires, une meilleure communication, la mise en

place des instruments nécessaires pour améliorer le contrôle interne et une formation

adéquate visant le renforcement de l’efficacité du dispositif de contrôle, tout en veillant à

renforcer la responsabilité des EP.

Par ailleurs, une attention particulière est donnée aux observations et

aux recommandations des juridictions financières et de l’Inspection Générale des

Finances à travers une plus grande implication des organes délibérants, une

responsabilité des gestionnaires dans la préparation des plans d’actions pour la

mise en œuvre desdites recommandations, avec la responsabilisation le cas échéant des

comités d’audit émanant des organes délibérants pour s’assurer de la pertinence et

de l’efficacité des actions réalisées.

En somme, l’année 2014 sera marquée par l’accélération et la

finalisation du chantier de réforme du dispositif de gouvernance et de contrôle

financier de l’Etat sur les EEP entamé en 2012. Cette réforme a été conçue selon une

démarche participative et en ligne avec la nouvelle Constitution en vue de renforcer le

dispositif de gouvernance et de contrôle des EP et de l'adapter aux impératifs du

développement et de recherche d'efficacité et d’amélioration des performances du

secteur des établissements publics, tout en s'inscrivant dans la logique d'une évolution

visant l'alignement sur les meilleures pratiques et standards internationaux. Ladite

réforme vise à mettre en place et à clarifier les règles de la bonne gouvernance des

organismes publics et à améliorer l'efficacité du contrôle financier, régi actuellement

par la loi n° 69-00 du 11 novembre 2003.

En effet, cette réforme vise l'amélioration de la gouvernance des EP par le

renforcement des bases et des principes ayant pour objet l’amélioration du

fonctionnement des organes délibérants de ces organismes et de leurs instruments de

gestion pour assurer une gestion optimale des ressources mises à leur disposition et

renforcer leur rendement et la qualité de leur services. Il s’agit plus particulièrement de

la responsabilisation des organes délibérants et de gestion par le développement de la

contractualisation des relations entre l’Etat et les EP, de l'amélioration permanente des

modes de gestion de ces entités pour une plus grande efficacité et une meilleure

transparence de leurs actions.

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

93

De même, le projet de loi prévoit une nouvelle typologie de contrôle afin de

renforcer le caractère modulaire et évolutif du contrôle financier de l’Etat sur la base

d’une segmentation du portefeuille public basée sur le risque et la qualité du dispositif

de gestion et de gouvernance, le niveau de participation publique et la contribution du

budget général de l’Etat aux lieu et place des critères actuels fondés principalement sur le

statut juridique.

Paragraphe 2: Réforme du dispositif de gestion

1. Développement des instruments de gestion :

Dans le cadre de la réforme du système de passation des marchés

publics, basée sur le principe d’harmonisation des procédures de passation de la

commande publique, le champ d’application de la réglementation des marchés publics

a été élargi à certains Etablissements Publics par le décret n° 2-12-349 du 20 mars

2013 relatif aux marchés publics et dont la date d’entrée en vigueur est fixée au 1er

janvier 2014.

Conformément aux orientations du Gouvernement, une nouvelle réglementation

de la passation des marchés publics a été préparée en tant que référentiel unique et

harmonisé devant être appliqué mutuellement à l’Etat et aux Etablissements Publics.

Le but est de disposer d’un socle commun de dispositions de portée générale

applicables à tous les acheteurs publics permettant le renforcement de la mise en

concurrence des commandes publiques, l’égalité d’accès des concurrents, l’équité dans le

traitement des soumissionnaires, le renforcement des recours en matière de litige et le

développement de la dématérialisation des procédures pour plus de transparence et

d’efficacité de la dépense publique.

Ce nouveau cadre, dans lequel évolueront les Etablissements Publics, se fixe pour

objectifs majeurs:

Une meilleure appropriation, par les Etablissements Publics, des procédures de

passation de leurs commandes ;

une amélioration de leur système d’information et de gestion ;

une responsabilisation de leurs organes de gouvernance ;

une meilleure rationalisation de leurs dépenses et la rentabilisation de leurs

activités.

Ce référentiel unique et harmonisé permettra le renforcement de l’égalité d’accès

des concurrents, une plus grande équité dans le traitement des soumissionnaires

ainsi que la dématérialisation accrue des procédures et ce, pour plus de transparence

et d’efficacité de la commande publique.

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

94

Par ailleurs, dans le cadre de l’amélioration de la mise en œuvre des

procédures relatives au contrôle financier de l’Etat sur les EP, des instruments

visant à harmoniser et à uniformiser les méthodes de travail des Contrôleurs d’Etat,

des Trésoriers Payeurs et des Agents Comptables auprès des EP ont été mis en

place. Il s’agit particulièrement de la nomenclature des pièces justificatives pour le

paiement des dépenses des Etablissements Publics soumis au contrôle préalable et

de la Nomenclature des pièces justificatives pour le visa des actes d’engagement des

dépenses des Etablissements Publics soumis au contrôle préalable qui permettent

de disposer d’un référentiel pour simplifier les procédures, réduire les délais de

traitement des dossiers et assurer une plus grande efficacité dans la réalisation des

dépenses publiques et contribuer, ainsi, à renforcer les performances de l’action des EP.

En matière d’audits externes, et outre les efforts déployés pour

l’amélioration des conditions d’exercice du contrôle financier de l’Etat sur les EP et

considérant le contexte marqué par des exigences accrues en matière de transparence

et de reddition des comptes, l’on note une intensification des audits externes des EP

ainsi qu’une réorientation vers des préoccupations dépassant les considérations

opérationnelles ou de gestion vers celles ayant trait aux sphères stratégique et

institutionnelle. Les conseils d’administration ou les organes délibérants des EP

audités sont informés des conclusions desdits audits et un suivi permanent est institué

pour garantir la bonne exécution des recommandations par les EP concernés.

Parallèlement à ces actions, d’autres mesures d’accompagnement ont été

concrétisées. Il s’agit en particulier de la communication aux Présidents des Conseils

d’Administration des EP, au cours de l’exercice 2013, de l’ensemble des rapports

annuels des Contrôleurs d’Etat, dans lesquels ces derniers rendent compte de

l’exercice de leur mission et émettent des recommandations visant l’amélioration de la

gestion de l’organisme concerné. Ces rapports font également l’objet d’une présentation

et d’un suivi de leurs recommandations lors des réunions des organes délibérants des EP.

2. Normalisation et consolidation des comptes :

Afin d’accompagner les dynamiques de changement et de développement que

connaît le Maroc, les efforts sont poursuivis en vue de renforcer la normalisation

comptable à travers, notamment, la mise à niveau du système comptable et l’institution

de l’obligation de consolidation des comptes en particulier pour les organismes Publics.

La mise à niveau du système comptable est envisagée à travers l’élaboration

d’un nouveau Code Général de Normalisation Comptable et ce, en vue de permettre:

L’intégration de l’évolution des normes comptables ;

l’homogénéisation des pratiques comptables ;

la communication d’informations comptables de qualité.

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

95

A cet égard, un projet de loi sur la consolidation des comptes notamment est en

cours d’élaboration pour instituer l’obligation de consolidation des comptes en

particulier pour les organismes Publics. Les principaux objectifs recherchés sont:

L’appréciation de la véritable situation financière des organismes;

une meilleure comparabilité des performances ;

l’amélioration de la prise de décision.

Dans le cadre des orientations du programme du Gouvernement en matière de

modernisation de l’arsenal comptable et financier marocain, le projet de convergence du

Code Général de la Normalisation Comptable (CGNC) vers les normes comptables

internationals, à savoir le référentiel comptable international IAS/IFRS, vise la

modernisation du cadre de l’information financière et l’instauration d’un climat de

confiance et de visibilité économique pour les investisseurs.

Les objectifs assignés à ce projet, se résument comme suit :

La satisfaction des besoins des opérateurs et des bailleurs de fonds

intéressés par une norme comptable de meilleure qualité ;

l’intégration de l’évolution des normes comptables internationales dans

l’édifice comptable marocain ;

l’obtention d’une meilleure transparence et homogénéisation des normes et

pratiques comptables ;

la communication d’une information financière de meilleure qualité ;

la parfaite lisibilité et comparabilité des comptes sociaux.

Ainsi, de par son envergure nationale, le projet de convergence aura des

implications sur plusieurs plans et notamment l’amendement de certaines dispositions

et la formation des professionnels de la comptabilité aux nouvelles normes.

De même, un projet de loi sur la consolidation des comptes (avec obligation

d’application des normes IFRS pour les entités d’intérêt public) a été préparé et dont

les principaux objectifs sont l’appréciation de la véritable situation financière des

Groupes, une meilleure comparabilité des performances et l’amélioration de la prise de

décision.

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

96

Section 2: Amélioration de la gouvernance des EP

L’année 2012 a été marquée par des avancées remarquables en matière

d’amélioration de la gouvernance des EP à travers, notamment, l’institution et la mise

en œuvre du Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP en tant que référentiel

partagé pour la dynamisation du fonctionnement des organes délibérants des EP, un

meilleur ancrage de l’action des EP dans les priorités gouvernementales et le

renforcement de la qualité du dispositif de gestion interne et de la transparence des EP.

Paragraphe 1: Le Code de bonnes pratiques de gouvernance

des EEP

1. Un référentiel de gouvernance des EP :

L’action phare pour 2012 en matière d’amélioration de la gouvernance des EP

est le lancement officiel du Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP par

circulaire du Chef de Gouvernement adressée le 19 mars 2012 aux membres du

Gouvernement, les invitant à veiller à la généralisation et à la mise en œuvre du contenu

dudit Code par les EEP relevant de leur tutelle.

La réalisation de ce Code intervient en application du principe institué par la

nouvelle Constitution marocaine, mettant en corrélation la responsabilité et la

reddition des comptes et conformément au programme du Gouvernement en faveur de

la bonne gouvernance des EP et du renforcement de leur contribution au développement

économique et social du pays.

Ce Code, établi selon une approche partenariale, sur la base des meilleurs

standards internationaux, vise à assurer une gestion responsable et transparente

des EP, à même de garantir la fiabilité, l’intégrité et l’efficacité des actions de ces

entités, en assurant l’obligation de rendre compte ainsi que la transparence du

processus décisionnel en vue de répondre aux attentes et aux aspirations des

différentes parties prenantes.

2. LES Objectifs du code:

En effet, il vise en particulier à:

diffuser et asseoir les meilleures pratiques de gouvernance des EP et ancrer la

culture de reddition des comptes et promouvoir les valeurs de transparence,

d’information et de communication ;

améliorer la performance, la viabilité et l’efficience de l’action des EP en

consolidant leur contribution au développement d’un tissu économique et social;

renforcer le rôle et les responsabilités de l’Organe de Gouvernance desdits EP

en permettant à ce dernier d’avoir les pouvoirs, les compétences et l’objectivité

nécessaires pour assurer sa fonction de pilotage stratégique et de surveillance de la

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

97

Direction de l’Etablissement ;

garantir le traitement équitable des Parties Prenantes et la préservation de leurs

droits.

La Circulaire du Chef du Gouvernement, susvisée, invite les Organes de

Gouvernance des EP à réaliser des bilans de gouvernance de ces organismes et à

mettre en place des plans d’amélioration de leur gouvernance et à en assurer le suivi de

l’implémentation.

Dans ce cadre et depuis le lancement du Code de bonnes pratiques de

gouvernance des EEP, des actions ont été menées ou sont en cours pour la mise en

œuvre dudit Code à travers une stratégie et des actions de communication, de

vulgarisation et de déploiement qui s’effectuent avec une forte implication des Organes

de Gouvernance des EP et des ministères de tutelle. Il s’agit notamment de la diffusion

du Code auprès des EP et des ministères de tutelle, de l’organisation de journées de

sensibilisation et d’actions de vulgarisation et de communication sur les modalités de

mise en œuvre des recommandations du Code et ce, à travers des rencontres

organisées en faveur de nombreux EP ainsi que l’accompagnement des EP dans la mise en

œuvre du Code par la réalisation de bilans de gouvernance et des plans d’amélioration de

la gouvernance.

Le dynamisme du fonctionnement des conseils d’administration et organes

délibérants des EP a été maintenu au cours de 2011 et 2012 en relation avec les enjeux

importants auxquels font face les EP en termes d’amélioration continue de leur

gouvernance et de leurs performances, de développement de leurs investissements et

de veille à la pertinence et à la cohérence des projets menés.

Une attention particulière a été accordée à la tenue des réunions des conseils

devant délibérer sur les projets de budgets des EP au titre de l’année 2012. A cet égard,

le rythme desdites réunions en 2011 et 2012 a été soutenu.

De même, les années 2011 et 2012 ont connu un développement significatif de

l’institution des comités spécialisés (audit, stratégie et investissement, nomination et

rémunération,..) émanant des organes de gouvernance au niveau de nombreux EP

ainsi que l’opérationnalisation des comités existant au sein des EP et ce, en relation avec

les enjeux et la dynamique qui marquent le champ d’intervention du portefeuille public,

d’une part, et de l’effort déployé pour la promotion des bonnes pratiques de

gouvernance dans le secteur d’autre part.

La tenue desdits conseils est l’occasion de passer en revue les programmes

d’action des EP en relation avec les stratégies sectorielles et les politiques

gouvernementales, de contrôler les performances des EP et la qualité de leur gestion et

de passer en revue le cas échéant l’état d’avancement de mise en œuvre des orientations

des organes de contrôle et d’audit externe.

Un effort soutenu est entrepris pour la généralisation de la présentation des

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

98

comptes des EP à l’audit par des cabinets spécialisés. Ainsi, et pour l’arrêté des comptes

pour l’année 2011, aucun refus de certification n’a été enregistré pour les comptes

des EP présentés à la certification. Ceci est le fruit des actions menées pour améliorer

les dispositifs comptables et financiers des EP ayant permis de renforcer la sincérité, la

régularité et l’image fidèle des comptes.

Paragraphe 2: La contractualisation et le partenariat

1. La Contractualisation pluriannuelle :

Depuis sa consécration, en 2003, par la loi n° 69-00 relative au contrôle financier de

l’Etat sur les EEP, le processus de contractualisation des relations entre l’Etat et les EP

s’est positionné en tant que constante de la politique des pouvoirs publics en matière

de gouvernance et de gestion des EP et ce, eu égard à ses retombées indéniables

sur les performances techniques, économiques et financières des principales entités

concernées et opérant dans des secteurs clés du royaume du Maroc.

La contractualisation vise principalement à concilier entre les différents rôles de

l’Etat (Stratège, Actionnaire, Contrôleur, Régulateur…), assurer la visibilité à moyen

terme de la stratégie et des actions des EP et renforcer leurs liens avec les priorités

arrêtées par le Gouvernement, consolider l’autonomie de gestion des dirigeants,

améliorer les performances opérationnelles, économiques et financières des EP,

prévenir les différents risques potentiels, instaurer et renforcer le système de

contrôle interne et dynamiser le rôle des organes délibérants des EP et des comités

spécialisés émanant de ces organes.

Cette approche a été renforcée et rehaussée en priorité suite au Discours du Trône

du 30 juillet 2012 qui a marqué la nécessité de développer les mécanismes de la

contractualisation pour assurer la cohérence des différentes stratégies sectorielles et en

évaluer l’efficacité.

2. Le partenariat public-privé :

La promotion des PPP est en relation avec les besoins accrus des financements

nouveaux et la quête d’innovations technologiques et managériales.

Le projet de loi sur les PPP a été soumis au Parlement en date du 21 février

2013 et il est actuellement en discussion au niveau de la Chambre des Représentants. Il

permettra de renforcer l’implication des opérateurs privés dans le développement de

projets publics, tout en améliorant la gouvernance économique et l’environnement des

affaires en termes d’efficacité, de célérité et de transparence.

Ce projet de loi a pour objet de définir un cadre général unifié et incitatif au

développement des Partenariats Public-Privé au Maroc au profit des établissements

publics relevant de l’Etat.

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

99

Ainsi, cette approche partenariale permet de bénéficier des capacités d’innovation

et de financement du secteur privé, d’assurer un partage optimisé des risques en

allouant les responsabilités à la partie la mieux à même de les assumer le plus

efficacement et de rémunérer les services rendus après leur effectivité et en fonction de

leur performance.

En effet, le recours à un contrat de Partenariat Public-Privé doit répondre à un

besoin dûment défini par la personne publique concernée et doit, au préalable, faire

l’objet d’une évaluation ayant pour objet d’analyser l’opportunité de recourir à ce

mode de fourniture de service comparativement aux autres modes à la disposition

des entités publiques concernées. Cette évaluation doit tenir compte, notamment, de

la complexité du projet, de son coût global pendant la durée du contrat, des

performances attendues et de la qualité des services rendus et des différents risques y

afférents.

Quant à l’attribution des contrats de Partenariat Public-Privé, elle doit obéir aux

principes de liberté d’accès, d’égalité de traitement, d’objectivité, de concurrence, de

transparence et du respect des règles de bonne gouvernance.

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

100

Conclusion

L’ensemble des avancées réalisées ou programmées en matière d’amélioration

de la gouvernance financière des EP, de généralisation progressive de la

contractualisation pluriannuelle et de modernisation de leur mode d’intervention

permettront aux EP, acteurs clés dans la mise en œuvre effective des politiques

publiques, d’accroître leur efficacité et leur productivité et de faire face aux exigences

d’un contexte international et national particulier imposant des défis à relever

notamment en matière de la promotion du social et de l’économie nationale. Ainsi, de

consolidation des bases d’une croissance forte et soutenable et de rétablissement des

équilibres macroéconomiques, de garantie de l’accès équitable des citoyens aux services

de base et la poursuite de l'effort en faveur des programmes sociaux.

De ce fait, mettant à profit les résultats des réformes menées ou en cours et les

paliers d’investissements atteints, les EP sont appelés à mettre l’accent désormais sur la

valorisation des investissements existants, la rentabilité et l’optimisation des choix et

l’accélération du rythme de réalisation de leurs programmes d’investissements, ainsi

que la diversification de leurs sources de financement à travers le recours aux Partenariat

Public Privé (PPP).

Le processus d’amélioration de la gouvernance financière des EP passe également

par la mise en place d’un cadre organisationnel consacrant les pratiques de bonne

gouvernance au sein de ces organismes. Le Code de bonnes pratiques adopté en mars

2012 est un référentiel permettant de définir les rôles et les responsabilités sur la base

de critères et d’objectifs clairs et ce, pour consolider les avancées notables enregistrées

au cours des années précédentes en termes de régularité de la tenue des réunions des

organes de gouvernance des EP, de généralisation progressive de la certification des

comptes, d’institution des comités d’audit et de déploiement des systèmes d’information

et de gestion.

Ces efforts sont également poursuivis à travers le projet de réforme du

contrôle et de la gouvernance des EP pour mettre la performance, la prévention des

risques, la sauvegarde du patrimoine public et la reddition des comptes au cœur de ce

dispositif.

S’interroger sur la pertinence du modèle de contrôle financier des établissements

publics et sur son rôle dans la transparence des finances publiques reviendrait à soulever

un véritable paradoxe entre ceux qui plébiscitent un tel dispositif et ceux qui le décrient.

En effet, la nouvelle doctrine des praticiens hésitent entre un dispositif de contrôle

fondé sur la recherche d’irrégularités et leur sanction et un système de compte rendu

général à l’anglo-saxon fondé sur la responsabilité managériale et la recherche des

contre-performances dans la gestion.

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

101

Certains professionnels dénigrent le système de contrôle budgétaire et comptable,

qui constitue à leurs yeux un dispositif à faible valeur ajoutée pour des procédures jugées

lourdes et compliquées et n’hésitent pas à parler de crise et de remise en cause des

paradigmes qui sous-tendent le contrôle financier des EP.

D’autres par contre, le considèrent comme un fait managérial indéniable dans la

gestion des finances publiques, lui reconnaissent le mérite d’avoir pu organiser et

encadrer la gestion des deniers publics et font même pencher le balancier vers un

renforcement du contrôle.

C’est en fait l’éternel débat entre une vision traditionnelle fondée sur la nécessité

d’un dispositif dissuasif de contrôle du bon emploi des deniers publics et de l’autorisation

budgétaire et une approche ringarde et moderne privilégiant l’efficacité de la gestion, la

performance au lieu de la régularité66, et les résultats.

En réalité, que l’on soit du côté des défenseurs d’un tel système ou que l’on se

range parmi ses détracteurs, il faut reconnaître que le contrôle financier des EP est à la

croisée des chemins et qu’il est aujourd’hui à bout de souffle.

Les temps sont donc venus pour tirer les leçons de l’expérience et s’interroger sur

le devenir d’un tel système à la lumière des exigences constitutionnelles de responsabilité,

de transparence et de reddition des comptes. 67

C’est ce à quoi nous avons essayé d’apporter quelques éléments de réponse, en

rappelant les atouts et les fragilités d’un tel système, les déterminants qui président à sa

refondation et les pistes de progrès de son évolution vers plus de visibilité et de

transparence.

En fait, le processus de lutte contre la corruption et la diffusion des valeurs de la

transparence et de la probité, s’inscrit dans la dimension morale et encore juridique du

contrôle des deniers publics. Ceci exige l’adoption d’une approche collective, participative

qui mobilise tous les acteurs au niveau national, régional et local.

Pour consolider ce processus, il est nécessaire de continuer à déployer davantage

d’efforts et à prendre les mesures parallèles, notamment :

Renforcer le système institutionnel, juridique et judiciaire, en

particulier, en accélérant la mise en ouvre des nouvelles dispositions constitutionnelles

concernant la bonne gouvernance et la publication du texte définitif en la matière ;

élargir l’étendue de l’information, la communication et la

sensibilisation à la prévention de la corruption ;

66 Maurice-Christine Esclassan, « Un phénomène international : l’adaptation des contrôles financiers publics à la nouvelle gestion publique », RFFP n° 101, mars 2008, p.32. 67 Le Contrôle budgétaire et comptable : Quel devenir ? M. Abdelkrim GUIRI Rabat, Le 8 Septembre 2012

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

102

renforcer la culture de la probité, de la transparence et de la

reddition des comptes en consacrant le principe de la reddition des comptes et la

responsabilité ;

renforcer la culture de la probité et de la transparence et la

responsabilité dans le cadre de programmes éducatifs de sensibilisation ;

redynamiser le rôle important et déterminant des médias dans la

consolidation du système de probité ;

renforcer la participation de la société civile pour lui permettre de

jouer pleinement son rôle dans la lutte contre la corruption et oeuvrer pour une meilleure

prise de conscience, de la part du public, des dangers de fléau ;

adopter une charte nationale de prévention de la corruption pour

garantir l’adhésion de toutes les forces vives de la société aux efforts de lutte contre la

corruption ;

Permettre aux citoyens de s’adapter facilement aux dispositions juridiques

dans le domaine de la lutte contre la corruption, à travers des guides simplifiés

expliquant les textes de loi et généraliser la diffusion de ces guides dans tous les sites

électroniques ;

renforcer les mécanismes de coopération internationale en

établissant des relations étroites avec les différents intervenants internationaux,

gouvernementaux ou non gouvernementaux, dans ce domaine.

De prime abord, je pense que personne ne peut discuter la nécessité, l'actualité ou

la permanence du contrôle, de tous les contrôles. Ceci dit, il faut aller vers la promotion de

l'initiative chez les gestionnaires publics et favoriser leur liberté d'action. Il ne faut pas les

lier, mais au contraire leur donner une marge de manoeuvre de plus en plus importante.

Pour cela il faut chercher l'élévation des standards de performance chez les

intervenants dans la dépense publique, c'est-à-dire les intervenants dans toute la chaîne,

ce qui nous conduira nécessairement à l'adaptation des modes d'exercice du contrôle. Le

contrôle réagit au milieu, et quand la performance s'élèvera le contrôle s'allégera.

Il faut aller vers un contrôle moderne, aller vers des notions d'efficacité plutôt que

de s'en tenir à des notions de contrôle formel. Le contrôle devra assumer de plus en plus

un rôle de partenaire dans l'accomplissement de l'ouvrage public. Le nationalisme

économique et social est la chose la mieux partagée entre tous les Marocains. Il ne faut

pas que le contrôleur croit qu'il est le seul à détenir la vérité.

Il sera alors nécessaire d'aller vers la confirmation, la clarification et la

délimitation des responsabilités des entités engagées dans le processus de la dépense

publique, que ce soit les ordonnateurs, les contrôleurs, les comptables, les instances

dirigeantes des établissements publics, les corps élus, etc... Plus de responsabilisation

permettra moins et mieux de contrôle.

Le moment est venu d'adapter le cadre juridique en conséquence sans hésiter,

parce qu'il faut inscrire le changement dans la durée et dans l'exercice de tous les jours.

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

103

Pour conclure, je voudrais insister sur le fait qu’il est temps aujourd’hui qu’à

l’occasion de cette réflexion sur le devenir de notre système de gestion des finances

publiques et le changement de cap qui pointe à l’horizon, de mettre à plat l’ensemble des

fondements de notre dispositif du contrôle financier, dans un souci de simplification des

procédures, d’une plus grande efficacité des opérations financières des établissements

publics et d’une transparence accrue vis-à-vis des citoyens.

Cette réflexion doit nécessairement faire prévaloir des leviers d’action devants

favoriser l’ancrage d’une culture rénovée du contrôle financier des EP fondée sur trois

éléments fondamentaux :

Repenser le statut du contrôleur financier et à professionnaliser ses

fonctions à la lumière de l’évolution de ses métiers et des perspectives de nouvelles

missions qu’il est appelé à assurer en termes de comptabilité patrimoniale, d’analyse des

coûts des politiques publiques, d’expertise économique et financière, du contrôle interne

des procédures et de consolidation des comptes.

La nécessité de redéfinition du régime de responsabilité du

contrôleur financier pour la faire évoluer d’une responsabilité personnelle et pécuniaire

vers une véritable responsabilité managériale, en phase avec la rénovation de ses

missions et en relation avec les principes constitutionnels de transparence, de

responsabilité et de reddition des comptes.

La nécessité que cette réforme puisse procéder d’une vision d’ensemble et

d’une œuvre codificatrice, à même d’harmoniser et de mieux articuler les différents

contrôles sur les dépenses publiques, de manière à leur éviter tout risque de

redondance, de superposition ou de duplication et à asseoir des contrôles convergents et

complémentaires qui rapprochent les acteurs et mutualisent les méthodes et instruments

de contrôle.

Finalement, Dans le cadre de l’affermissement de la gouvernance financière des

Etablissements publics et du renforcement de l’efficacité du contrôle de l’Etat sur ces

entités d’une part, et en réponse aux exigences de corrélation entre responsabilité et

reddition des comptes, de transparence et d’efficience, d’autre part, le Gouvernement

œuvrera à la réforme de la loi relative au contrôle financier de l’Etat sur ces entités afin

d’améliorer les mécanismes d’évaluation de leurs performances et de moduler le contrôle

selon les enjeux stratégiques de ces EP et de leurs rôles socio-économiques.

Corrélativement, il sera procédé à la généralisation progressive de la

contractualisation des relations entre l’Etat et les EP pour consacrer leur rôle en tant

qu’acteurs incontournables dans la mise en œuvre des politiques sectorielles et dans la

réalisation des projets structurants.

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

104

Ces mesures permettront d’améliorer la qualité des prestations des EP, de

pérenniser leurs situations financières et de renforcer leurs capacités d’investissement

avec le recours, si opportun, aux partenariats public-privé afin de développer le service

public et de consolider les infrastructures du pays. 68

Ce n’est que dans ce cadre conceptuel que la gestion de la dépense au sein des

AREF et leur contrôle financier seront de performance pour atteindre l’objectif de

généralisation de l’enseignement primaire à l’horizon 2015. Et conformément au contenu

du programme gouvernemental, le Ministère en charge du secteur a élaboré un plan

stratégique ambitieux pour la période 2013-2016 basé sur quatre orientations

stratégiques :

Fournir une offre scolaire tenant compte de l’équité et de l’égalité de

chances.

L’amélioration de la qualité des contenus pédagogiques.

Le développement de la gouvernance du système éducatif.

La bonne gestion des ressources humaines, le renforcement de ses

capacités et de ses compétences.

Bref, la performance d’un plan d’action est proportionnelle à la fiabilité de ses

indicateurs. Le contrôle financier vient après pour mesurer et assurer le suivi et

l’évaluation des performances sur la base des indicateurs.

Les indicateurs, pour permettre la communication et la prise de décision à tous les

niveaux, sont tracés dans un programme, un budget, un plan, un contrat, un système

d’information, une comptabilité…

Pour conclure, un contrôle financier ne serait efficace qu’à travers la construction

d’indicateurs fiables et précis.

68 Extrait du programme gouvernemental présenté au Parlement

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

105

BIBLIOGRAPHIE

OUVRAGES ET MANUELS :

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-La nouvelle gouvernance des finances publiques au maroc et en france : Quelles perspectives ? Rabat, les 18 et 19 septembre 2010, trésorerie générale du royaume du Maroc. -ÉTUDE D’ÉVALUATION DE LA GESTION DES SYSTÈMES DE FINANCES PUBLIQUES Groupe de travail national du Ministère des Finances et de la Privatisation au Maroc et de la Banque mondiale,March 2007, MNACS, DÉPARTEMENT DE LA RÉGION DU MOYEN-ORIENT ET DE L’AFRIQUE DU NORD, Banque mondiale. -Revue Al Maliya, Contribution de la DEPP au numéro spécial « Loi de Finances 2013 », Synthèsedu Rapport sur le secteur des Entreprises Publiques accompagnant la Loi de Finances 2013 -La lettre d’information trimestrielle du Groupe de la Banque mondiale au Maghreb - juin 2007 -Projet de Loi de Finances 2013 : vu par la MAP. -« Améliorer la gouvernance de la gestion publique » Mohamed Samir Tazi, Adjoint au Directeur Chargé de la Coordination des Structures Sectorielles et de Synthèse au Ministère des Finances et de la privatisation du Maroc - Direction de la Gouvernance publique et du développement territorial, Renforcer l’intégrité dans les marchés publics, ÉTUDE D’APPRENTISSAGE MUTUEL AU MAROC, Elodie Beth et Anikó Hrubi -COMMUNIQUE DE PRESSE AU SUJET DU SEMINAIRE SUR LE CADRE DE DEPENSES A MOYEN TERME (CDMT), ORGANISE PAR LE MINISTERE DES FINANCES ET DE LA PRIVATISATION, LE 19 AVRIL 2007. -Rapport EEP 2012 ET 2013. -Revues Alkhazina 2, 3, 4, 5, 6,7. -Revues Almaliya 3, 39, 43, 44. -TG info 38, Jan-Mars 2011 -TG info 37, Oct-DEC 2010.

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-Circulaire du premier ministre du 25 décembre 2001 relative à l’adaptation de la programmation et de l’exécution budgétaire de l’Etat. -Circulaire du premier ministre n° 3/2007 sur le cadre des dépenses à moyen terme. -Circulaire du premier ministre n° 3/2007 sur l’approche genre. - Note circulaire du MEF n° 2-2335 du 20 mai 2008. -Note circulaire du MEF n° 2-2335 du 20 mai 2008.

-Note de service de la DEPP n° 2-1460 du 4 avril 2008.

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Transferts de l'Etat aux EEP :

Prévisions actualisées de la loi de finances 2013 et réalisations au titre des

lois de finances 2012 et 2013 (En MDH)

ANNEXES

ANNEXE 1/2

EEP Déblocage

à fin 2012

PREVISIONS ACTUALISEES A FIN AOÛT 2013 REALISATIONS A FIN AOÛT 2013

Equip. Fonct. Aug.

capital Total Equip. Fonct. Aug.

capital Total

AASLMarchica 5,0 10,0 10,0 10,0 10,0

AAVBR 306,0 200,0 28,0 228,0 200,0 28,0 228,0

ABH 202,9 100,0 100,0 11,9 11,9

ADA 42,2 60,0 43,5 103,5 32,6 35,2 67,7

ADEREE 12,5 27,3 32,0 59,3 16,0 16,0

ADM 740,0 790,0 790,0 400,0 400,0

ADS 72,4 14,7 94,0 108,7 70,5 70,5

Agences Urbaines 368,5 115,0 465,0 580,0 17,0 152,6 169,6

ALEM 220,0 125,0 125,0 125,0 125,0

AMDI 100,0 72,0 32,0 104,0 36,0 32,0 68,0

AMDL 10,0 10,0 10,0 10,0

ANAM 15,4 0,0 0,0

ANAPEC 124,5 2,0 117,0 119,0 2,0 117,0 119,0

ANDA 15,0 15,0 15,0 30,0 7,5 7,5

ANDZOA 57,3 34,0 38,0 72,0 9,5 9,5

ANPME 244,5 2,8 2,8 2,8 2,8

APDN 141,0 100,0 100,0 100,0 100,0

APDO 270,0 80,0 80,0 60,0 60,0

APDS 80,0 80,0 80,0 60,0 60,0

APP 192,0 110,0 0,2 110,2 60,0 0,2 60,2

Archives du Maroc 7,0 2,0 6,0 8,0 6,0 6,0

AREFs 3023,5 2200,1 2543,1 4743,2 1051,4 2543,1 3594,5

BNDE 100,0 100,0 0,0

BNRM 38,0 7,0 33,0 40,0 7,0 16,5 23,5

CADETAF 1,0 1,0 0,0

CAG 79,8 71,5 47,1 118,5 41,6 35,0 76,7

CAM 500,0 100,0 100,0 0,0

Casablanca Aménagement SA 10,0 0,0 0,0

Casablanca Transports SA 432,0 11,0 216,0 227,0 11,0 216,0 227,0

Chambres d'Artisanat & FED 42,7 70,0 20,2 90,2 61,4 19,2 80,6

Chambres Pêches Maritimes 4,0 4,0 4,0 2,4 2,4

CCIS 34,5 23,4 23,4 20,5 20,5

CCG 306,3 6,3 540,0 546,3 6,3 6,3

CCM 49,8 5,1 40,0 45,1 3,4 20,0 23,4

CDM 21,8 0,0 0,0

CHIR 374,3 433,0 433,0 216,5 216,5

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CHIS 704,8 787,7 787,7 393,8 393,8

CHUHII 311,3 347,0 347,0 347,0 347,0

CHUMVI 294,7 6,5 379,0 385,5 379,0 379,0

CMPE 109,8 123,7 123,7 0,0

CMR 10,6 0,0 0,0

CNESTEN 125,5 41,0 62,7 103,7 31,3 31,3

CNRST 16,8 8,3 55,0 63,3 18,9 18,9

CNSS 99,0 99,0 99,0 99,0

COMANAV 25,7 0,0 0,0

COTEF 0,5 0,5 0,5 0,5

CENTRES DE TRAVAUX 344,9 56,4 238,0 294,4 161,2 161,2

ANNEXE 1/2

EEP Déblocage

à fin 2012

PREVISIONS ACTUALISEES A FIN AOÛT 2013 REALISATIONS A FIN AOÛT 2013

Equip. Fonct. Aug.

capital Total Equip. Fonct. Aug.

capital Total

EHTP 18,2 6,8 11,4 18,2 0,0

ENTRAIDE NATIONALE 403,7 20,4 363,3 383,7 272,4 272,4

ENAM 79,6 21,5 56,0 77,5 15,0 51,0 66,0

ENIM 72,4 3,6 76,6 80,3 38,3 38,3

Fonds Hassan II 1000,0 500,0 500,0 0,0

IAV HASSAN II 208,3 39,5 200,0 239,5 30,0 129,0 159,0

INRA 204,5 104,5 121,0 225,5 70,0 74,5 144,5

INRH 94,2 30,0 58,9 88,9 58,9 58,9

IPM 36,3 10,0 28,6 38,6 10,0 28,6 38,6

IPSM 8,8 3,0 6,3 9,3 3,4 3,4

IRCAM 70,0 70,0 70,0 70,0

ISA 6,0 6,0 6,0 6,0 6,0

ISCAE 14,5 29,1 29,1 14,5 14,5

ISM 20,0 20,0 20,0 20,0 20,0

MAP 187,3 6,3 186,0 192,3 4,2 93,0 97,2

MAISON DE L'ARTISAN 41,9 41,9 0,0

MARCHICA MED 215,0 300,0 300,0 100,0 100,0

Nouveau Port Nador West 400,0 400,0 0,0

ODCO 39,5 44,0 44,0 12,0 12,0

OFPPT 10,0 10,0 150,0 160,0 10,0 10,0

ONCF 943,8 1727,0 1727,0 655,0 655,0

ONEE 500,0 120,0 1000,0 1120,0 120,0 1000,0 1120,0

ONHYM 25,0 25,0 0,0

ONMT 300,0 371,0 371,0 203,0 203,0

ONOUSC 382,9 179,0 389,4 568,4 117,0 194,7 311,7

ONP 191,8 46,7 46,7 0,0

ONSSA 587,9 297,2 362,0 659,2 184,9 355,4 540,3

ORMVA 1830,2 1711,9 113,0 1824,9 933,1 69,5 1002,6

RATAG 9,6 0,0 0,0

SADM 0,5 0,5 0,5 0,5

SAPT 157,5 84,4 241,9 67,5 84,4 151,9

Sté Bombardier Aerospace 29,2 4,1 4,1 4,1 4,1

SEFERIF 6,3 6,3 0,0

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SMIT 19,7 29,7 29,7 9,9 9,9

MEDZ 64,8 64,8 64,8 64,8

SNDE 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5

SNED 10,0 5,0 5,0 5,0 5,0

SNRT 976,6 800,0 112,5 912,5 600,0 112,5 712,5

SOREAD 35,0 45,0 45,0 30,0 30,0

TMSA 550,0 0,0 0,0

TANGER MED II 150,0 150,0 150,0 150,0

TNMV 15,0 15,6 15,6 7,8 7,8

Universités 946,0 441,2 906,9 1348,1 149,9 372,9 522,7

TOTAL 20023,3 9464,4 9415,4 4707,9 23587,6 4620,7 6780,4 2505,9 13906,9

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ANNEXE 2 :

ADMINISTRATION 2012

Matériel et Dépenses Diverses

Investissement Total

SA MAJESTE LE ROI 517,164,000 517,164,000 COUR ROYALE 1,497,865,000 131,608,000 1,629,473,000 CHAMBRE DES REPRESENTANTS 49,800,000 43,000,000 92,800,000 CHEF DU GOUVERNEMENT 472,597,000 700,000,000 1,172,597,000 JURIDICTIONS FINANCIERES 38,309,000 56,000,000 94,309,000 MINISTERE DE LA JUSTICE 312,000,000 324,000,000 636,000,000 MINISTERE DES AFFAIRES ETRANGERES ET DE LA COOPERATION 535,774,000 110,000,000 645,774,000 INTERIEUR - Administration centrale 1,757,282,000 1,662,700,000 3,419,982,000 INTERIEUR - DGSN 863,497,000 748,753,000 1,612,250,000 INTERIEUR - DST 247,176,000 183,000,000 430,176,000 INTERIEUR - FORCES AUXILIAIRES 432,745,000 452,547,000 885,292,000 MINISTERE DE LA COMMUNICATION 328,000,000 903,630,000 1,231,630,000 ENSEIGNEMENT SUPERIEUR 2,099,000,000 1,000,000,000 3,099,000,000 EDUCATION NATIONALE 4,436,900,000 3,000,000,000 7,436,900,000 ALPHABETISATION 19,719,000 168,328,000 188,047,000 MINISTERE DE LA SANTE 3,428,000,000 1,800,000,000 5,228,000,000 MINISTERE DE L'ECONOMIE ET DES FINANCES 240,000,000 360,000,000 600,000,000 TOURISME 65,620,000 395,320,000 460,940,000 ARTISANAT 45,448,000 300,000,000 345,448,000 SECRETARIAT GENERAL DU GOUVERNEMENT 14,370,000 6,000,000 20,370,000 MINISTERE DE L'EQUIPEMENT ET DES TRANSPORTS 100,580,000 5,853,200,000 5,953,780,000 AGRICULTURE 1,398,581,000 7,500,000,000 8,898,581,000 PECHES MARITIMES 132,371,000 320,050,000 452,421,000 MINISTERE DE LA JEUNESSE ET DES SPORTS 170,000,000 1,051,000,000 1,221,000,000 MINISTERE DES HABOUS ET DES AFFAIRES ISLAMIQUES 1,734,000,000 1,210,000,000 2,944,000,000

AFFAIRES ECONOMIQUES ET GENERALES 60,894,000 13,500,000 74,394,000

ENERGIE ET MINES 180,032,000 334,000,000 514,032,000

EAU 133,464,000 2,640,000,000 2,773,464,000

ENVIRONNEMENT 11,115,000 828,000,000 839,115,000

INDUSTRIE ET COMMERCE 132,388,000 652,655,000 785,043,000

NOUVELLES TECHNOLOGIES 0 101,770,000 101,770,000

MINISTERE DE LA CULTURE 139,400,000 235,000,000 374,400,000

HABITAT 24,915,000 869,730,000 894,645,000

URBANISME 290,865,000 119,000,000 409,865,000

DEVELOPPEMENT TERRITORIAL 22,610,000 13,770,000 36,380,000

EMPLOI 84,650,000 144,700,000 229,350,000

FORMATION PROFESSIONNELLE 273,750,000 347,000,000 620,750,000

MINISTERE CHARGE DES RELATIONS AVEC LE PARLEMENT 6,481,000 1,400,000 7,881,000 MODERNISATION DES SECTEURS PUBLICS 15,450,000 24,500,000 39,950,000

ADMINISTRATION DE LA DEFENSE NATIONALE 5,250,000,000 4,740,000,000 9,990,000,000 HAUT COMMISSARIAT AUX ANCIENS RESISTANTS ET ANCIENS MEMBRES DE L'ARMEE DE LIBERATION

67,973,000 9,931,000 77,904,000

MINISTERE DU COMMERCE EXTERIEUR 13,240,000 216,000,000 229,240,000

DELEGATION INTERMINISTERIELLE AUX DROITS DE L'HOMME 10,000,000 10,000,000 20,000,000

HAUT COMMISSARIAT AU PLAN 78,825,000 79,770,000 158,595,000

CHAMBRE DES CONSEILLERS 37,800,000 0 37,800,000

HAUT COMMISSARIAT AUX EAUX ET FORETS ET A LA LUTTE CONTRE LA DESERTIFICATION 42,790,000 200,000,000 242,790,000

MINISTERE DU DEVELOPPEMENT SOCIAL, DE LA FAMILLE ET DE LA SOLIDARITE 418,850,000 178,500,000 597,350,000

COMMUNAUTE MAROCAINE RESIDANT A L'ETRANGER 224,860,000 186,000,000 410,860,000

DELEGATION GENERALE A L'ADMINISTRATION PENITENTIAIRE ET A LA REINSERTION 556,500,000 375,000,000 931,500,000

CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL 35,000,000 5,000,000 40,000,000

Total Administration 29,048,650,000 40,604,362,000 69,653,012,000

REPARTITION DES DEPENSES DU BUDGET GENERAL PAR ADMINISTRATION ANNEE 2012

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

114

ANNEXE 3:

REGION 2013

Investissement Matériel et Dépenses Diverses

Total Services communs 27,720,192,065 23,077,672,595 50,797,864,660

REGION DE OUED ED-DAHAB-LAGOUIRA 94,183,599 33,504,370 127,687,969

REGION DE LAAYOUNE-BOUJDOUR-SAKIA AL HAMRA

137,873,119 62,929,625 200,802,744

REGION DE GUELMIM-ES-SEMARA 287,545,434 122,163,996 409,709,430

REGION DE SOUS-MASSA-DRAA 1,185,335,856 555,910,952 1,741,246,808

REGION DE GHARB-CHRARDA-BNI HSSEN 687,867,679 240,665,600 928,533,279

REGION DE CHAOUIA-OUARDIGHA 325,677,311 272,073,590 597,750,901

REGION DE MARRAKECH-TENSIFT-AL-HAOUZ 1,313,507,847 875,283,271 2,188,791,118

REGION DE L'ORIENTAL 938,873,970 382,245,740 1,321,119,710

REGION DU GRAND CASABLANCA 612,590,336 921,416,840 1,534,007,176

REGION DE RABAT-SALE-ZEMMOUR-ZAER 955,546,339 1,312,319,523 2,267,865,862

REGION DE DOUKALA-ABDA 642,300,457 274,697,240 916,997,697

REGION DE TADLA-AZILAL 591,812,589 230,324,878 822,137,467

REGION DE MEKNES-TAFILALET 786,704,684 449,739,663 1,236,444,347

REGION DE FES-BOULEMANE 765,351,004 691,072,061 1,456,423,065

REGION DE TAZA-AL HOCEIMA-TAOUNATE 768,891,773 265,751,467 1,034,643,240

REGION DE TANGER-TETOUAN 2,423,111,938 416,277,589 2,839,389,527

TOTAL Régions 40,237,366,000 30,184,049,000 70,421,415,000

REPARTITION DES DEPENSES DU BUDGET GENERAL PAR REGION ANNEE 2013

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

115

INVESTISSEMENT DES EEP PAR SECTEUR EN MDH

ANNEXE 3:

SECTEU

R

EEP

Prévisions

2012

Réalisations

2012

Prévisions

2013

Prévisions

2014

INFRASTRUCTURE

ET TRANSPORT

ADM 6 917 3 797 3 774 4 980

ANRT 41 29 4 4

CASA TRANSPORTS 3 396 2 515 622 600

CFR 1 975 1 403 1 861 1 800

CNPAC 28 2 17 30

LPEE 50 47 50 50

ONCF 7 469 5 993 7 500 7 500

ONDA 2 007 861 1 980 1 980

RAFC 13 11 14 14

RAM GROUPE 1 570 1 552 1 187 1 187

RATS 41 2 13 10

SNTL 181 197 249 173

SODEP 458 240 2 871 368

SONARGES 7 1 6 7

STRS 93 82 257 240

TMSA 1 581 2 994 5 311 1 794

TOTAL 25 826 19 726 25 717 20 738

AGRICULTURE ET

PECHE MARITIME

ADA 34 43 77 27

ANCFCC 1 624 303 1 764 2 681

ANDA 15 17 58 23

ANDZOA 83 28 74 74

BIOPHARMA 20 19 48 18

JZN 16 3 15 10

LOARC 6 3 9 5

ONCA 101 59 77 100

ONICL 24 19 8 4

ONP 484 120 640 570

ONSSA 294 398 552 335

ORMVAs 3 096 1 940 3 552 2 819

SONACOS 100 14 81 95

SOREC 146 38 467 465

SOSIPO 27 3 16 11

TOTAL 6 069 3 005 7 438 7 236

HABITAT, URBANISME ET

DEVELOPPEMENT TERRITORIAL

AASLM 1 097 790 1 285 930

AAVBR 899 899 1 698 1 139

ADER 3 1 2 2

AGENCES URBAINES 1 167 677 876 1 217

ALEM 4 000 2 070 4 000 3 500

APDN 230 422 260 340

APDO 299 255 281 270

APDS 866 784 900 900

CASA AMENAGEMENT 50 34 60 55

GROUPE HAO 7 000 6 689 7 500 7 500

IDMAJ SAKAN 349 370 340 653

SAPT 468 130 292 292

SAR 180 1 169 180

TOTAL 16 609 13 121 17 663 16 978

ENERGIE, MINES, EAU

ET ENVIRONNEMENT

ABHs 280 412 549 523

ADEREE 30 13 34 13

CADETAF 1 0 6 1

CNESTEN 76 40 48 55

GROUPE OCP 24 930 12 614 20 420 29 500

MASEN 1 615 717 1 405 1 800

ONEE 13 057 7 917 12 215 12 459

ONHYM 279 265 124 346

REGIES DISTRIBUTION 4 110 2 510 2 546 2 392

SIE 635 3 9 910

TOTAL 45 013 24 492 37 356 47 999

FINANCES

CAM 291 238 272 299

CCG 3 1 4 4

CDG GROUPE 13 068 9 000 13 933 14 000

CDVM 133 2 129 129

FDSHII 3 1 2 1

FEC 7 2 7 7

OC 153 14 28 128

TOTAL 13 658 9 258 14 376 14 570

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

116

SECTEUR EEP Prévisions 2012 Réalisations 2012 Prévisions 2013 Prévisions 2014

SOCIAL, SANTE

EDUCATION ET FORMATION

ADS 73 8 149 149

ANAM 46 12 23 25

ANAPEC 82 19 52 52

AREFs 9 369 2 785 8 950 9 000

BNRM 13 5 15 15

CC 1 0 1 1

CCM 21 5 15 15

CHUs 385 219 818 830

CMR 61 10 78 45

ENIM 30 13 30 32

CNOPS 105 57 15 16

CNRST 127 18 119 125

CNSS 178 104 136 136

EHTP 70 11 70 73

ENAM 30 16 48 49

IAV 80 61 76 79

INRA 101 97 120 120

INRH 83 32 65 80

ITPSMGEA 12 3 8 9

EN 167 18 112 116

IPM 51 18 51 52

ISCAE 13 6 8 8

ISM 15 0 13 13

MAP 66 44 43 45

ODCO 5 1 5 5

OFPPT 754 580 513 713

ONOUSC 415 261 179 188

TNMV 11 3 10 10

UNIVERSITES 2 949 933 2 460 2 500

TOTAL 15 313 5 339 14 182 14 500

TOURISME ET

ARTISANAT

FMDT 730 294 1 125 1 342

MDA 152 90 164 180

ONMT 584 576 750 750

SMIT 203 35 244 260

TOTAL 1 669 995 2 283 2 532

AUTRES

ANPME 3 12 11 11

ARCHIVES DU MAROC 0 6 6

AMDI 100 27 72 100

ANP 875 743 837 1 118

BAM 785 493 589 380

CMPE 307 169 338 340

MJS 7 3 2 7

EACCE 65 2 45 32

OCE 5 0 16 16

OFEC 8 6 5 5

OMPIC 20 7 20 19

SNRT 260 106 64 60

SOREAD 40 41 90 40

TOTAL 2 475 1 609 2 094 2 133

TOTAL GLOBAL 126 631 77 544 121 109 126 686

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

117

TABLE DES MATIERES

PLAN ..................................................................................................................................................................... 1

AVANT PROPOS ................................................................................................................................................ 3

INTRODUCTION ............................................................................................................................................... 5

Première partie : Les conceptions et les acteurs du contrôle financier de la dépense des établissements publics (P:14)

Chapitre1: Le cadre juridique de l’exécution de la dépense ........................................................ 16

Section1 : Le système d’exécution de la dépense ............................................................................. 16

Paragraphe 1 : Le processus d’exécution des dépenses publiques ........................................... 16 1. Les phases administratives : ...................................................................................................... 16

1.1. La phase d’engagement : .............................................................................................................. 17

1.2. La phase de liquidation : .............................................................................................................. 17

1.3. La phase d’ordonnancement : ................................................................................................... 17 2. La phase comptable : le paiement ............................................................................................ 17

Paragraphe 2 : Fonctions et responsabilités des acteurs de la dépense ................................. 18 1. Fonctions et responsabilité des contrôleurs : ..................................................................... 19 1.1. La fonction des contrôleurs :...................................................................................................... 19 1.2. La responsabilité de contrôleurs : ........................................................................................... 19 2. Fonctions et resposabilités des ordonnateurs : .................................................................. 20 3. Fonctions et responsabilités des comptables : ................................................................... 21 3.1. La fonction du comptable : .......................................................................................................... 21 3.2. La responsabilité du comptable : ............................................................................................. 22

Section2 : Le système du contrôle financier de la dépense .......................................................... 24

Paragraphe 1 : Le contrôle interne ........................................................................................................ 24 1. Le cadre juridique du contrôle financier : ............................................................................ 24 2. La forme et la structure du contrôle financier : .................................................................. 25 2.1. Le contrôle financier préalable et le contrôle d’accompagnement : .......................... 27 2.2. La structure du contrôle financier : ......................................................................................... 27 3. Le rapprochement entre la TGR et le CED : .......................................................................... 29 4. Les acteurs du contôle interne: ................................................................................................. 30 4.1. Le contrôle de la direction des établissements publics et de privatisation :........... 30 4.2. Le contrôle hiérarchique : ........................................................................................................... 32 4.3. Le contrôle des comptables sur les ordonnateurs : .......................................................... 32 4.4. Le contrôle des inspections : ...................................................................................................... 33

Paragraphe 2 : Le contrôle externe ....................................................................................................... 36 1. Les juridictions financières: ....................................................................................................... 36 2. Le contrôle politique : ................................................................................................................... 37

Chapitre2: Le cadre comptable et budgétaire des établissements publics ............................ 39

Section 1 : La réforme du cadre budgétaire et comptable des EP ............................................. 40

Paragraphe 1 : Les axes de la réforme .................................................................................................. 40 1. La réforme budgétaire globale et intégrée : ......................................................................... 40

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

118

1.1. La programmation budgétaire pluriannuelle : ................................................................... 41 1.2. La globalisation des crédits : ...................................................................................................... 41 1.3. La déconcentration budgétaire : ............................................................................................... 42 1.4. La dépense publique et e-gouvernance : ............................................................................... 43 2. La refonte du contrôle de la dépense publique : ................................................................ 44 2.1. L’audit de performance et de la reddition des comptes : ................................................ 44 2.2. La démarche de la réforme: ........................................................................................................ 45

Paragraphe 2 : Les enjeux de la contractualisation ......................................................................... 46 1. La contractualisation: levier de la gouvernance financière : ......................................... 47 2. Les objectifs de la contractualisation : ...................................................................................... 48

Section 2 : Adaptation du cadre budgétaire et comptable à la nouvelle approche du contrôle ............................................................................................................................................................ 49

Paragraphe 1 :L’adaptation du droit budgétaire .............................................................................. 49

Paragraphe 2 : L’adaptation du système comptable ....................................................................... 51 1. une comptabilité budgétaire rénovée : .................................................................................. 51 2. Une comptabilité publique proche de celle du privé :...................................................... 52 3. Une comptabilité analytique ajustée : .................................................................................... 54

Chapitre3: Evaluation du cadre d’exécution de la dépense ......................................................... 55

Section 1 : Diagnostic du processus d’exécution de la dépense ................................................. 56

Paragraphe 1 : Les amendements apportés au régime de responsabilités .......................... 56 1. Etat des amendements apportés au régime des responsabilités : .............................. 56 2. Portée des amendements apportés au régime des responsabilités : ......................... 57

Paragraphe 2 : Les insuffisances liées à l'exécution de la dépense .......................................... 57

Section 2 : Réalisations et perspectives du processus d’exécution de la dépense .......... 59

Paragraphe 1 : Réalisations du processus de la dépense .............................................................. 59 1. Etat du processus de la dépense : ............................................................................................ 59 2. Forces et faiblesses du processus de la dépense : ............................................................. 60 2.1. Forces du processus de la dépense : ....................................................................................... 60 2.2. Fragilités du processus de la dépense : .................................................................................. 61

Paragraphe 2 : Perspectives du processus de la dépense ............................................................. 61

Deuxième partie : Le rôle des AREF en termes de contrôle et de coordination (P:63)

Chapitre1: Etats des lieux de la dépense des AREF ......................................................................... 66

Section 1 : Etat de gestion du portfeuille des AREF ....................................................................... 66

Paragraphe 1 : Le diagnostic de la gestion de la dépense ............................................................. 66 1. Portefeuille des AREF : ................................................................................................................. 66 2. Portefeuille de l’AREF Marrakech Tensift Elhaouz: .......................................................... 68

Paragraphe 2 : Les insuffisances dans la gestion de la dépense des AREF ............................ 74 1. Insuffisances dans la capacité de gestion : ........................................................................... 74 2. Faiblesses des outils de gestion : .............................................................................................. 75

Section 2 : Observations et recommandations du contrôle financier ..................................... 75

Paragraphe 1: Observations revêtant le caractère d’infractions ............................................... 76

Rapport d'activité de la Direction du Budget - 2007 -

119

1. Les observations communes aux EP: ...................................................................................... 76 2. Les observations spécifiques aux AREF: ............................................................................... 78

Paragraphe 2: Observations sous forme de recommandations ................................................ 80 1. Les observations détéctées: ....................................................................................................... 80 2. Les solutions proposées : ............................................................................................................ 81

Chapitre 2: Evaluation du contrôle financier de la dépense des AREF.................................... 83

Section 1 : Les atouts et les limites du contrôle financier de la dépense ................................ 84

Paragraphe 1 : Les atouts du contrôle financier de la dépense ................................................. 84

Paragraphe 2 : Les insuffisances du contrôle financier de la dépense .................................... 84

Section 2 : Les tendances de rénovation du contrôle financier .................................................. 86

Paragraphe 1 : Les tendances du contrôle financier ....................................................................... 86

Paragraphe 2 : Les axes de rénovation du contrôle financier ..................................................... 87

Chapitre 3: Vers un contrôle financier de la dépense axé sur la performance ..................... 89

Section 1: Modernisation du contrôle financier des EP ................................................................. 90

Paragraphe 1: Réforme du dispositif de contrôle financier ......................................................... 90 1. Le fondement de la réforme du contrôle financier : ......................................................... 90 2. Les axes de la réforme du contrôle financier: ..................................................................... 91

Paragraphe 2: Réforme du dispositif de gestion .............................................................................. 93 1. Développement des instruments de gestion : ..................................................................... 93 2. Normalisation et consolidation des comptes : .................................................................... 94

Section 2: Amélioration de la gouvernance des EP ......................................................................... 96

P a r a g r a p h e 1 : Le Code de bonnes pratiques de gouvernance des EEP ...................... 96 1. Un référentiel de gouvernance des EP : ................................................................................. 96 2. LES Objectifs du code: ................................................................................................................... 96

Paragraphe 2: La contractualisation et le partenariat ................................................................... 98 1. La Contractualisation pluriannuelle : ..................................................................................... 98 2. Le partenariat public-privé : ...................................................................................................... 98

Conclusion .....................................................................................................................................................100

BIBLIOGRAPHIE ..........................................................................................................................................105

ANNEXES .......................................................................................................................................................110

TABLE DES MATIERES .............................................................................................................................117