Cooperacióon entre el Comité International de la Cruz Roja y ......RnVISTA INTERNAC1ONAL DF: LA CRUZ ROJA sentar eficazmente a las autoridades polfticas y militares en favor de las

Cooperation entre el Comite Internationalde la Cruz Roja y las Sociedades Nacionales

en Bosnia-Herzegovina: ampliationde la respuesta de la Cruz Roja

por Pierre Krahenbiihl

La desmembracion de Yugoslavia y la guerre en Bosnia-Herzegovinason el primer gran conflicto que ha tenido lugar en territorio europeo desdeel final de la Segunda Guerra Mundial. Confronta a politicos, estrategasmilitares, periodistas y colaboradores humanitarios por igual con desafiosdesalentadores que con frecuencia plantean grandes dilemas. La guerrapuso en tela de juicio de muchas maneras la capacidad de la comunidadinternacional para dar respuesta a los problemas que se plantearon ysatisfacer las necesidades que surgieron. Tambien el Movimiento Inter-nacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja se vio enfrentado aeste desafio.

El CICR, presente desde el primer estallido de violencia, se dedicoa mitigar las consecuencias de los grandes desplazamientos de poblacionde que era objeto la poblacion civil y que constituian un descarado des-acato de las normas humanitarias esenciales. Para los delegados sobre elterreno, la lucha por tener acceso a los lugares de detention o por repre-

Pierre Krahenbiihl, delegado del CICR, es licenciado en ciencias polfticas y rela-ciones internacionales y ha efectuado misiones en El Salvador, Peru y Afganistan. De 1995a 1997, efectuo varias misiones en Bosnia-Herzegovina y presto servicios en Banja Luka,Pale y Sarajevo.

Original: ingles

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sentar eficazmente a las autoridades polfticas y militares en favor de lasminorias etnicas y religiosas fue, con mucha frecuencia, encarnizada.

El nivel de sufrimiento humano preciso programas de asistencia paracompletar las actividades de proteccion del CICR. Sus suministros man-tuvieron en funcionamiento los servicios medicos en Bosnia-Herzegovina.Con las distribuciones de emergencia, llevadas a cabo en colaboracion conlas organizaciones locales de la Cruz Roja, se trato de ayudar a las familiasaisladas y expuestas durante las fases mas criticas de la guerra. Las juntaslocales del agua asf como numerosas comunidades se beneficiaron de losproyectos de emergencia relacionados con el agua y el saneamiento.

Tras la firma del Acuerdo Marco General de Paz en Bosnia-Herze-govina (mas conocido como acuerdo Dayton) en diciembre de 19951, elCICR se ha centrado en ayudar a las distintas comunidades a tratar algunasde las consecuencias permanentes del conflicto. La biisqueda de personasdesaparecidas se considera que es un aspecto crucial del proceso dereconciliation. Otra tarea importante en el marco del entorno de postcon-flicto es la solucion del problema de las minas terrestres. Asimismo, elCICR contribuye a mantener operacionales varios componentes de la redde servicios medicos y sociales en la actual fase de transicion.

Tanto durante la guerra como tras esta, las Sociedades Nacionales hancontribuido considerablemente a la labor del CICR. En este artfculo fi-guran ejemplos concretos de Bosnia-Herzegovina para ilustrar los dife-rentes tipos de colaboracion. Se describiran los planes ideados para lasdistintas formas de cooperacion y la filosoffa que subyace al proceso. Seevaluaran algunos de sus exitos y fracasos y se propondran opciones parael futuro. Por ultimo, se defendera una definicion global de la cooperacionentre las Sociedades Nacionales participantes y el CICR, y se sostendraque esta forma de cooperacion facilita la ampliacion de la respuesta dela Cruz Roja y que es una inversion importante para el Movimiento.

Asociaciones operacionales

En la decada de 1990, las distintas Sociedades Nacionales han inten-tado alcanzar conjuntamente una mayor operatividad para enfrentarse alas situaciones de emergencia y el CICR ha procurado integrar de maneramas estructurada y productiva a las Sociedades Nacionales en sus ope-

1 Veanse las disposiciones pertinentes para las actividades del CICR en ex Yugos-lavia: R1CR, n2 134, marzo-abril 1996, pp. 261-263.

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COOPERACION EN BOSNIA-HERZEGOVINA — AMPLIACION DE LA RESPUESTA DE LA CRUZ ROJA

raciones. Esto se ha llevado a cabo principalmente en varios lugares deAfrica y en ex Yugoslavia.

En el contexto bosnio, de 1993 a 1997, las formas de cooperacion yel niimero de proyectos alcanzaron un nivel sin precedentes y una gransofisticacion. En dicho periodo, por ejemplo, se realizaron unos 35 pro-yectos delegados o bilaterales- con una inversion media de un millon demarcos alemanes. A mediados de 1997, la mitad de dichos programas delas operaciones a escala mundial del CICR se concentraba en Bosnia-Her-zegovina. Esto se explica por varias razones. En primer lugar, el desen-cadenamiento en el corazon de Europa del conflicto de Bosnia-Herzego-vina suscito un interes y una presion generalizados, especialmente porparte de las Sociedades Nacionales occidentales, para participar en ope-raciones humanitarias sobre el terreno. En segundo lugar, se fue adqui-riendo gradualmente conciencia de que las necesidades comprobadasrequerian nuevas y creativas soluciones. El primero de estos proyectos fueel restablecimiento de la red de suministro del gas en Sarajevo, quecomenzo la Cruz Roja Neerlandesa en 1993. Con posterioridad, y hastael final de la guerra, el objetivo de los proyectos delegados y bilateralesera satisfacer las necesidades de asistencia medica, de agua potable, desaneamiento y de ayuda de emergencia. Los programas fueron muy di-versos: desde importantes donativos de equipo hospitalario hasta repara-ciones de los sistemas de suministro de agua y organization de cocinascomunitarias. Otras formas de interaction fueron los convoyes de socorro,organizados con frecuencia por las secciones locales o regionales de unaSociedad Nacional determinada, asi como colaboracion prestada al CICR.En algunos casos, las Sociedades Nacionales participantes instalaron enlocales del CICR eficientes oficinas de coordination para la realizationde sus distintos proyectos.

En el periodo inmediatamente posterior a la firma del acuerdo de pazde Dayton, se registro un considerable aumento del niimero de proyectosy volvieron a definirse las prioridades. El CICR procure obtener unniimero cada vez mayor de colaboraciones para programas que formananparte de la red medica y social de seguridad. Dichos programas incluianel restablecimiento de los servicios medicos y de bienestar social. Acontinuation se estudiaran algunos ejemplos2.

2 Ponemos especialmente de relieve nuestra experiencia adquirida entre julio de 1995y diciembre de 1997, es decir, los meses finales de la guerra y los primeros dos afios trasla firma del acuerdo de paz. Por consiguiente, los cambios en el programa y el conceptosubyacente deben ser considerados en un contexto de transicion desde una de las fasesmas agudas del conflicto hasta el contexto inmediatamente posterior a la guerra.

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Necesidades duraderas y subsiguiente posicion del MovimientoInternacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

Cocinas comunitarias

En 1994, el CICR y la Cruz Roja Alemana decidieron emprender enSarajevo un programa de cocinas comunitarias que consistia en la creationde servicios administrados por la Cruz Roja local en toda la ciudad paraproporcionar a ancianos, viudas y huerfanos especialmente una comidacaliente diaria. Se beneficiaron entonces de esta medida unas 10.000 per-sonas. En noviembre de 1995, cuando se estaba negociando el acuerdode Dayton, el CICR y la Cruz Roja Austriaca mantuvieron conversacionesque tuvieron como resultado la puesta en marcha de un proyecto similargracias al cual se llego a alimentar diariamente a 23.000 personas en lazona del Gran Banja Luka. En enero de 1996, el proyecto de la Cruz RojaAlemana se amplio para llegar a 10.000 personas mas de las zonas com-prendidas entre Pale y Trebinje en Bosnia-Herzegovina oriental. En todoslos casos, las respectivas organizaciones locales de la Cruz Roja desem-penaron una importante funcion de planificacion y de realization.

El establecimiento de una red de cocinas comunitarias en un contextode emergencia no es una novedad en si mismo aunque, en el caso deBosnia-Herzegovina, planteo algunas cuestiones interesantes. En primerlugar, esta la cuestion de las necesidades que han persistido durante unafase de emergencia aguda y durante otra de recuperation-reconstruction.El pafs se encontraba traumatizado tras una guerra a la que solo pudo ponertermino un masivo despliegue militar internacional sin precedentes(60.000 soldados bajo el mando de la Organizacion del Tratado delAtlantico Norte) y luchaba por definir su futuro y el de sus comunidadesconstitutivas. Estaba inmerso en un complejo esfuerzo por crear institu-ciones politicas, economicas y financieras comunes y tanto las autoridadeslocales como las organizaciones donantes internacionales estaban ponien-do en marcha estrategias de reconstruction. Ahora bien, las ingentescantidades de dinero que se inyectaban en el proceso no surtian efectos

Cabe mencionar que dichos acontecimientos tuvieron lugar antes de que se aprobarael Acuerdo sobre la organizacion de las actividades internacionales de los componentesdel Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (Sevilla, 26 denoviembre de 1997- reeditado en RICR, n- 145, marzo 1998, pp. 173-191). A comienzosde 1997, las delegaciones del CICR y de la Federacion actuaban sobre la base de unacolaboracion consolidada en el terreno de la asistencia y de la organizacion institucional.Ambos componentes trabajaban con las Sociedades Nacionales en el marco de proyectosbilaterales o delegados..

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a corto plazo para las vidas individuales. Entre tanto, se ensanchaba labrecha entre los efectos de los programas estructurales y las necesidadesespecificas de sectores enteros de la poblacion, especialmente los gruposmas vulnerables. Aumentaba la conciencia de que debia mantenerse una«red humanitaria de seguridad» constituida por las instituciones localesde los sectores concernidos, y no por el CICR o las Sociedades Nacionalesparticipantes.

Del dialogo entre el CICR, las Sociedades Nacionales concernidas ylos interlocutores locales de la Cruz Roja se desprendio que la continua-cion de los programas de cocinas comunitarias contribuiria a mantener estared de seguridad. Las organizaciones locales de la Cruz Roja se encon-traban en primera linea de la labor humanitaria y temian que la clausurade las cocinas les privara de uno de los modos de satisfacer las necesidadesde sus propias comunidades. Algunas personas consideraban que mante-ner abiertas las cocinas equivalia a corroborar el principio de independen-cia. Desde entonces, algunos donantes pusieron en entredicho la impor-tancia de las cocinas piiblicas en un contexto de emergencia. Se inclinabanpor la reconstruction y por los programas promovidos para garantizar lacontinuidad y crear capacidades locales. A finales de 1996, las SociedadesNacionales participantes tropezaban con dificultades cada vez mayorespara mantener la financiacion continuada de dichos proyectos bilateralesy llego el momento en que los donantes notificaron que el numero debeneficiarios tendria que reducirse hasta llegar a ser un tercio de la ciframas arriba mencionada.

El CICR y las Sociedades Nacionales asociadas, aunque reconocieronla legitimidad y la necesidad de programas de organization-recons-truction, defendieron la importancia de iniciativas humanitarias de apoyoparalelas. Tambien hicieron las siguientes observaciones: en primer lugar,Bosnia-Herzegovina estaba experimentando una doble transition, no solode la guerra a la postguerra, sino tambien de una economia planificadaa una economia de mercado privada. En segundo lugar, se trataba de unasituation en la que practicamente no exist/an organizaciones en /a socie-dad civil ni organizaciones no gubernamentales locales. Por consiguiente,la funcion actual y futura de la Cruz Roja era decisiva. Independientemen-te de lo debilitadas que habfan salido del conflicto las organizacioneslocales de la Cruz Roja, siguen siendo un punto de referencia para lapoblacion de sus comunidades. En conversaciones mantenidas con losdonantes, se senalo que los proyectos dirigidos por las organizacioneslocales de la Cruz Roja, o realizados en colaboracion con estas, eran unaprometedora manera de crear capacidades locales. Si se combinan lasactividades del CICR, los proyectos de las Sociedades Nacionales y la

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labor institucional de desarrollo de la Federation Internacional de Socie-dades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja se contribuira a lacontinuidad.

A finales de 1997, el numero de beneficiarios de las cocinas comu-nitarias disminuyo ligeramente. Por otra parte, resultaba obvio que variosmiles de personas seguirian dependiendo durante meses o afios del tipode ayuda que brindaban los programas de cocinas comunitarias, al igualque muchas personas sin hogar y otros marginados sociales en las ciudadesde toda Europa. No obstante, en Bosnia-Herzegovina, las personas con-cernidas lo habfan perdido todo durante la guerra. Las organizacioneslocales de la Cruz Roja insistian en que su cometido consistia en ayudara esas personas necesitadas. Los proyectos del CICR y de las SociedadesNacionales les ayudaron a hacerlo.

Restablecimiento de los servicios medicos y sociales

Una de las principales preocupaciones del CICR durante la guerra eracontribuir a que todas las partes concernidas contaran con serviciosmedicos, lo que ocurrio en gran parte gracias al apoyo de las SociedadesNacionales. Para salvar las vidas de los heridos se requerfa tanto personalexperimentado en los hospitales como un abastecimiento periodico desuministros. La red ampliada de instituciones de bienestar social (orfana-tos, asilos de ancianos, e t c . ) recibfa ayuda financiera especial para des-empenar su cometido, en pesimas condiciones. Tras el conflicto, el sectorsanitario llevo a cabo grandes reformas. En colaboracion con la Organi-zation Mundial de la Salud, los Ministerios respectivos trazaron un plande salud para el ano 2000. No obstante, sobre el terreno, los salariosllegaban con retraso, cuando llegaban, y no despuntaba solution internao externa alguna que permitiera al CICR reducir progresivamente ladistribution de suministros quirurgicos y de otra indole. Las condicionesimpuestas por la comunidad internacional para la ayuda economica y eldesequilibrio de asistencia subsiguiente entre las entidades constitutivasdel pais ensancharon la brecha mas arriba mencionada.

Los delegados sobre el terreno comenzaron a llamar la atencion porlo que respecta a las necesidades de las instituciones medicas y de bien-estar social en distintas regiones. Ya se menciono que el personal del CICRmantuvo contactos con dichas instituciones y les presto ayuda. Varios desus directivos, a pesar de todosjos factores en contra, consiguieron pro-teger contra la persecution y la expulsion a los pacientes que perteneciana comunidades etnicas perseguidas. No obstante, dichas instituciones nofiguran como prioritarias en las listas de reconstruction, pese a constituiruna parte intrinseca de la red humanitaria de seguridad que se precisaba

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en el perfodo de transicion. Aunque el CICR consideraba que dichosplanes de rehabilitacion no deberian formar parte de sus objetivos comotales, especialmente en un contexto postconflicto, se decidio que se pre-sentaran propuestas en forma de proyectos bilaterales a las SociedadesNacionales interesadas. El CICR elaboro un marco para su enfoque basadoen las evaluaciones iniciales realizadas por personal medico del CICR.Estas evaluaciones inclufan visitas a orfanatos, asilos de ancianos e ins-tituciones para discapacitados fisicos y mentales (incluidas personasheridas y traumatizadas a causa de la guerra), a fin de determinar prio-ridades. Tambien se mantuvieron conversaciones con los Ministerios deSanidad y de Asuntos Sociales para determinar que instituciones semantendnan en el futuro sistema sanitario y cuales se abandonarfan. Lasorganizaciones locales de la Cruz Roja, aunque no tomaron parte opera-cional en los planes de rehabilitacion, participaron activamente en ladetermination de las instituciones prioritarias.

Esto permitio al CICR presentar varios proyectos a las SociedadesNacionales; proyectos entre los que se contaba la renovation o la amplia-tion de los locales, la reparation de las instalaciones, la rehabilitacion delmedio ambiente, la formacion y el apoyo al personal, asi como la con-tribution a la creation de vinculos con instituciones similares en elextranjero. Se solicito que cada Sociedad Nacional interesada llevase acabo una evaluation adicional para definir el objetivo, el presupuesto ylos aspectos tecnicos de cada proyecto. En el caso de la Republica Srpska3,por ejemplo, se presento un conjunto de cuatro instituciones prioritarias.

Cuando se escriben estas lineas, las Sociedades Nacionales Noruega,Italiana, Japonesa y Espanola han completado la primera fase de rehabi-litacion de las cuatro instituciones mencionadas. Se pudo empezar enton-ces a considerar la posibilidad de rehabilitacion adicional y de formacionde personal para dichas instituciones. Estos prometedores resultadoscondujeron a un aumento de los proyectos propuestos4.

Al integrar el personal de la Sociedad Nacional, las capacidades y lafinanciacion, se ha podido mejorar la respuesta de la Cruz Roja por lo que

' De conformidad con el acuerdo de paz de Dayton, Bosnia-Herzegovina consta dedos entidades: la Federacion de Bosnia-Herzegovina y la Republica Srpska. Como con-secuencia de las decisiones operacionales tomadas durante el conflicto, el CICR contabacon delegaciones separadas en cada una de las dos entidades hasta el 15 de enero de 1997.Desde entonces, hay una sola delegacion, en Sarajevo.

4 Desde el final de la guerra se ha completado la realization de diez proyectos deeste tipo en todo el territorio de Bosnia-Herzegovina.

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atane a un ambito anteriormente considerado como exterior con respectoa las actividades tradicionales del CICR. Tanto las autoridades como loscolegas de las Sociedades Nacionales se han congratulado por el esfuerzosistematico realizado desde el principio para identificar las prioridades eintegrar a las Sociedades Nacionales participantes. La obtencion de ayudadestinada a continuar la rehabilitacion y a formar al personal sera unaprueba importante para el enfoque escogido. Teniendo en cuenta el grannumero de organizaciones que participan en la labor de seguir reconstru-yendo Bosnia-Herzegovina, los donantes no siempre han tenido la certezade que se debian atender las solicitudes de financiacion presentadas poruna Sociedad Nacional determinada. Se ha considerado positivo el hechode que las Sociedades Nacionales participantes hayan conseguido integrarsus proyectos de rehabilitacion en un plan de prioridades para satisfacerlas necesidades de un sector especifico.

Concienciacion por lo que respecta a las minas

La guerra en Bosnia-Herzegovina finalizo el 15 de diciembre de 1995pero, desde entonces, practicamente todos los dias muere alguien o resultaherido a causa de minas o de artefactos sin explosionar emplazados oabandonados por los combatientes. Las minas terrestres han tenido, ysiguen teniendo, graves consecuencias para la salud de la poblacion re-sidente, de las personas desplazadas internamente y aun mas de losrefugiados repatriados. Son un gran obstaculo para una rapida recupera-cion de la economia y una de las principales causas de heridas sufridaspor los soldados extranjeros desplegados bajo el estandarte de las «fuerzasde aplicacion y de estabilizacion de la paz».

A lo largo de los anos, el CICR ha adquirido gran competencia paratratar heridas ocasionadas por las minas y manufacturar miembros arti-ficiales en todo el mundo. En el segundo semestre de 1995, varios dele-gados residentes en Bosnia-Herzegovina sostuvieron que esta competen-cia distaba de ser suficiente y que era necesario un programa mas completode concienciacion por lo que respecta a las minas, principalmente orien-tado hacia la prevencion de accidentes. Inicialmente, esta opinion noobtuvo un consenso en el CICR. Se consideraba que este era un temademasiado tecnico, si no francamente peligroso, y que se requeria un tipode conocimientos tecnicos de los que no disponia el CICR.

Los defensores del proyecto argiifan que, si el CICR no disponia dedichos conocimientos tecnicos, tendria que buscarlos fuera de la Institu-tion. La necesidad era patente y la Cruz Roja tenia una verdadera opor-tunidad de destacarse en un ambito muy relacionado con la manufacture

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de miembros y con la campana internacional por la prohibicion del empleode minas terrestres. Se demostro ampliamente en esto la ingeniosidad dela red de la Sociedad Nacional. Desde el principio del programa, la CruzRoja Britanica contribuyo a definir y a financiar el puesto de coordinadorde concienciacion por lo que respecta a las minas con residencia enSarajevo.

Actualmente, este proyecto consta de cuatro componentes principales:campana centrada en los medios de comunicacion para llamar la atencionsobre la amenaza de las minas; trazado de programas escolares, en estrechacolaboracion con los Ministerios de Education de ambas entidades, paraayudar a los nifios a enfrentarse al peligro de las minas; puesta en marchade un mecanismo para recoger datos sobre incidentes relacionados con lasminas en todo el pais; formation de instructores en concienciacion porlo que respecta a las minas en la Cruz Roja local —120 hasta la fecha—que se estan convirtiendo, en el respectivo municipio, en personas dereferenda para los distintos temas relacionados con las minas.

Actualmente, el programa es uno de los principales proyectos de launidad encargada de la difusion del CICR. Pese a no ser ni delegado nibilateral, es un ejemplo de como la interaccion eficaz entre una SociedadNacional y el CICR puede surtir efectos positivos para las operacionesde la Cruz Roja en general. Las autoridades de ambas instituciones hanadoptado los programas escolares y las bases de datos sobre los incidentesrelacionados con las minas se han convertido en un instrumento de refe-renda en Bosnia-Herzegovina para las organizaciones tanto locales comointernacionales. El programa de concienciacion por lo que respecta a lasminas se ha convertido en una plataforma para la interaccion con losMinisterios y los organismos concernidos.

Como sucede por lo que atane a las instituciones medicas y sociales,la colaboracion de largo alcance entre el CICR, la Cruz Roja local y unaSociedad Nacional participante, la integration de capacidades externas hahecho posible, en este caso, ampliar la respuesta de la Cruz Roja y definirla position del CICR y del Movimiento en su conjunto acerca de unacuestion importante.

Reconocimiento de la Sociedad Nacional

Los organismos y los activistas de la Cruz Roja local fueron losprincipales interlocutores del CICR durante la guerra por lo que a la laborde asistencia y de biisqueda de personas desaparecidas se refiere. Inme-diatamente despues de finalizado el conflicto, siguieron desempenandouna funcion primordial de biisqueda de personas desaparecidas y de ayuda

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a muchfsimas personas marginadas por el desempleo y otros problemasasociados a la lenta recuperation economica. Mientras la Federacion seconcentro en elaborar estrategias para los organismos locales de la CruzRoja, el CICR intento continuar desempenando su cometido de apoyomediante el fortalecimiento de su capacidad para satisfacer las necesidadesde las comunidades. Ademas de estas empresas operacionales, el CICRy la Federacion han ideado un plan para lograr el reconocimiento de laSociedad Nacional de la Cruz Roja en Bosnia-Herzegovina.

En septiembre de 1997, el proceso cobro un nuevo impulso graciasen parte, a la funcion desempenada por las Sociedades Nacionales par-ticipantes. Aunque es el CICR el que reconoce formalmente a una Socie-dad Nacional y la Federacion la que la admite como miembro, el caso deBosnia-Herzegovina pone de manifiesto las consecuencias positivas quepueden tener la presencia y el compromiso operacional de otras Socie-dades Nacionales. Es mas, se han efectuado frecuentes visitas de funcio-narios de la Sociedad Nacional, de jefes de departamentos internacionales,de secretarios generales y de presidentes. Visitando a los miembros de supersonal sobre el terreno, han recogido con regularidad las peticiones delCICR y la Federacion para celebrar reuniones bajo el liderazgo de la CruzRoja en ambas instituciones de Bosnia-Herzegovina. El objetivo de dichosencuentros no es la intervention de las Sociedades Nacionales participan-tes en las negociaciones del proceso de reconocimiento, sino emplear suexperiencia y su influencia en el Movimiento para apoyar dicho proceso.Su presencia ha resultado ser util asimismo para transmitir, desde laperspectiva de la Sociedad Nacional, algunos de los mensajes mas dificilesrelativos a la estractura de la futura Sociedad Nacional, a las condicionesde reconocimiento, al respeto de los Principios Fundamentales, etc...

Esta influencia sobre el proceso de reconocimiento no habria sidoposible sin la amplia integration de las Sociedades Nacionales participan-tes en las operaciones del CICR durante la guerra y en el perfodo inme-diatamente posterior y sin el clima de solidaridad que esto ha generadoen los organismos de la Cruz Roja local.

Cooperacion como estado de animo

En relation con los ejemplos mencionados, cabe destacar varias cues-tiones que se plantean.

En primer lugar, con frecuencia el CICR percibe la cooperacion conlas Sociedades Nacionales participantes unicamente en terminos de pro-yectos bilaterales o delegados. Esto situa a la colaboracion en un nivel

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principalmente tecnico, pero esta llegando la hora de que el CICR con-sidere la cooperation desde una perspectiva mas global. La cooperationdebe llegar a ser un estado de dnimo, una actividad tan natural como, porejemplo, la protection o la cirugia de guerra. Pese a los progresos que sehan realizado en esta direccion, no hay un consenso general a este respectoen la organization. Deben tomarse energicas medidas para remediar estadeficiencia en el marco institutional.

En segundo lugar, se han desplegado esfuerzos para tratar esta cuestionen Bosnia-Herzegovina. Entre los principios filosoficos mas importantesescogidos se encuentra el siguiente: el CICR, cuando anuncia su intentionde asumir el liderazgo del Movimiento, en ciertos aspectos, en ciertosambitos, en ciertas circunstancias, considera su funcion como responsa-bilidad, y no como privilegio. Garantizar la coherencia exige la voluntadde dedicar tiempo, de tener un conocimiento preciso de las prioridadessobre el terreno, de buscar soluciones para los colegas de las SociedadesNacionales asi como de estar dispuestos a presentarles un marco depoliticas que han de aplicarse. La experiencia en Bosnia-Herzegovina hademostrado que las Sociedades Nacionales estan muy dispuestas a aceptaruna operation international dirigida por el CICR, siempre que puedanidentificar una serie coherente de conceptos subyacentes a dicha operationy que consideren que se estan desplegando esfuerzos para incluirlas efecti-vamente. A este respecto, el CICR ha intentado adoptar una actitud di-namica con respecto a las Sociedades Nacionales participantes.

En tercer lugar, una colaboracion bien estructurada y global con lasSociedades Nacionales es beneficiosa en muchos aspectos. Como ya seha dicho, permite al CICR ampliar la respuesta de la Cruz Roja antenecesidades especificas o en evolution, adquirir capacidades que no tieney desarrollar un sentimiento de solidaridad con los organismos locales dela Cruz Roja, lo que, en el caso de Bosnia-Herzegovina, ha desembocadoen una labor verdaderamente internacionalizada. Para las SociedadesNacionales participantes, este enfoque es valido por tres razones princi-pales: les permite beneficiarse de la experiencia que el CICR tenga de lasituation; obtener el apoyo del CICR a nivel politico en caso necesarioy, por ultimo, su integration en una operation mas global del CICRpermite a ciertas Sociedades Nacionales una mayor independencia y unmargen de maniobra. Les permite, asimismo, llamar la atencion de losdonantes sobre las necesidades comprobadas sobre el terreno.

En cuarto lugar, los proyectos realizados en Bosnia-Herzegovina hanpuesto de manifiesto la responsabilidad del CICR y su capacidad parainvertir en el Movimiento. Con frecuencia, una interpretation restringida

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del concepto de asociacion ha limitado esta colaboracion a las SociedadesNacionales fuertes, es decir, las que tradicionalmente han dispuesto de losmedios necesarios para participar en operaciones sobre el terreno. En elcontexto bosnio, se intento integrar a mas Sociedades Nacionales y masdiversas. De este modo, varias Sociedades Nacionales (Espanola yJaponesa, por ejemplo) participaron en su primer proyecto bilateral odelegado con el CICR. Dichas experiencias han contribuido, a su vez, apotenciar los departamentos internacionales de las Sociedades Nacionalesparticipantes.

No obstante, cabe destacar que no se ha desarrollado lo suficiente esteaspecto de la filosofia de la cooperacion, especialmente si se consideraque Bosnia-Herzegovina se ha convertido en un punto de encuentroEste-Oeste. Desde las embajadas a las organizaciones no gubernamenta-les, pasando por los periodistas, se encuentran actualmente en el paispersonas de varias civilizaciones, culturas y religiones. Esto habria debidoinspirar mucho antes al CICR, en el marco de una polftica de colaboracionglobal, para entablar contactos sistematicos con representantes, por ejem-plo, de las Sociedades de la Media Luna Roja que han trabajado y siguentrabajando localmente. No apreciar la importancia de incorporar local-mente el marco operacional existente a organizaciones integrantes comolas Sociedades de la Media Luna Roja Egipcia, Irani y Turca, asi comootras Sociedades Nacionales, es un significativo fallo conceptual y estra-tegico. Desde 1995, la delegation del CICR en Sarajevo bused el dialogocon sus representantes. Todas las partes mostraron interes por el dialogo,y algunas de ellas por asociaciones operacionales. No obstante, la coope-racion sigue estando en fase embrionaria. Aun deben sentarse las basespara dicha cooperacion, lo que deberia ser uno de los objetivos del CICR.

Por ultimo, existe la conviction de que la estrecha colaboracion condistintas Sociedades Nacionales sobre el terreno es la base de relacionesmenos defensivas entre el CICR y las delegaciones de la Federation.Cuanto mas positiva y eficazmente se integren las Sociedades Nacionalesparticipantes en una operation del CICR mas apoyaran un dialogo abiertoentre instituciones.

Una necesaria busqueda de la coherencia

En un terreno en el que aiin deben consolidarse marcos institucionalesprecisos y procedimientos operativos, existe la tendencia del CICR adestacar las deficiencias comprobadas en dichas colaboraciones, posible-mente con el fin de desacreditar esta forma de interaction. Esta tendencia

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;s erronea, ya que no se reconoce que, de hecho, el proceso de cooperacionssta bien encaminado. Por consiguiente, los esfuerzos deben concentrarsezn lograr la mayor coherencia posible. A este respecto, en el caso deBosnia-Herzegovina, pueden senalarse los siguientes motivos de preocu-pacion.

En primer lugar, como ya se menciono, los enfoques adoptados sobresi terreno adolecian, hasta cierto punto, de la falta de un marco de polfticas(el estado de animo) para colaborar con las Sociedades Nacionales. Enausencia de este marco, se dejaba un margen de maniobra excesivo a losjefes de las delegaciones, con lo que demasiadas cosas dependian de suinterpretacion personal de los objetivos de dicha interaction. Esto confron-taba a las Sociedades Nacionales participantes con mensajes contradic-torios del CICR o, visto desde otra perspectiva, les permitia defenderdistintos enfoques en distintos ambitos. Dicha tendencia, aunque posible-mente atractiva a corto plazo, acarreara finalmente consecuencias nega-tivas tanto para el CICR como para las Sociedades Nacionales; seraperjudicial para la eficacia y la previsibilidad operacionales, asi como parael dialogo con los interlocutores locales y los donantes.

En segundo lugar, deben redoblarse los esfuerzos a fin de brindar alas Sociedades Nacionales participantes los medios para resistir a laspresiones gubernamentales y a la tentacion de figurar, cueste lo que cueste.Durante la guerra, por ejemplo, las Sociedades Nacionales se mostraronmuy interesadas por actuar en la Federation de Bosnia-Herzegovina,considerada tal intervention mas atractiva por los donantes que las pro-puestas relativas a proyectos en la Repiiblica Serbia. Tras la firma delacuerdo de paz de Dayton, algunos Gobiernos occidentales se mostraronpartidarios de colaborar en la realization de proyectos acordes con losobjetivos polfticos que consideraban cruciales, objetivos que no se corres-pondian automaticamente con las prioridades humanitarias comprobadassobre el terreno.

Esto contribuyo a que, en los cfrculos del CICR, se considerara queciertas Sociedades Nacionales carecian de independencia en terminos definanciacion y de identification de proyectos. No obstante, si se adoptauna perspectiva a mas largo plazo, no hay motivos para retirarse de lacooperacion. Al contrario, se impone al CICR la responsabilidad de efec-tuar mejores evaluaciones e imaginar planes e instrumentos mas eficacespara permitir que las Sociedades Nacionales participantes defiendan laespecificidad de la Cruz Roja frente al respectivo Gobiemo.

En tercer lugar, resulta preocupante la insuficiencia de proyectos—tanto durante la guerra como inmediatamente despues— centrados en

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torno a la Cruz Roja local. La mayor parte de los programas de colabo-racion tenfa como objeto los sectores medico, de agua-saneamiento y desocorro. Pocos de ellos se centraban en los organismos mismos de la CruzRoja local. Las Sociedades Nacionales participantes deben estar en con-diciones de defender mas apropiadamente los intereses de las SociedadesNacionales en funcionamiento. Hasta la fecha, por ejemplo, pese a lasreuniones celebradas al respecto entre las Sociedades Nacionales concer-nidas, la Federation y el CICR, no se ha aprobado una polftica comuncon respecto a cuestiones como los incentivos de remuneration para losvoluntarios o profesionales locales de la Cruz Roja. Actualmente, a cadaprograma que se realiza en el pais se aplica la respectiva politica. Todaslas partes implicadas tienen la correspondiente responsabilidad en estaincoherencia.

Una mirada hacia el futuro

Pocas personas han permanecido indiferentes ante los acontecimientosregistrados en Bosnia-Herzegovina. Algunos se indignan de que hayansido objeto de tanta atencion y de tanto interes. Ponen de relieve que elnumero de programas de Sociedades Nacionales tiene menos que ver conel hecho de que se este instalando un estado de animo que con el hechode que se trata de un conflicto en Europa. No puede negarse que esto seacierto, al menos en parte. No obstante, tambien es cierto que quienesdefienden esta opinion son los que se muestran mas remisos, por logeneral, a comprometerse en la colaboracion. Por otro lado, los quedefienden un enfoque mas global para la colaboracion entre el CICR ylas Sociedades Nacionales estan convencidos de que tal colaboracion nopuede limitarse a Bosnia-Herzegovina, sino que, mas bien, esta situationdeberia considerarse como una oportunidad para aprender. Las leccionesaprendidas pueden adaptarse a otras situaciones. Entre estas lecciones seencuentra la demostracion de que la colaboracion puede ampliarse desdeel nucleo actual de proyectos bilaterales y delegados a un marco mayor,tal como se ha descrito. Se reconoce, asimismo, que aun no se ha con-solidado el necesario estado de dnimo. El CICR, en general, y el delegadosobre el terreno medio, en particular, siguen tendiendo a adoptar actitudesdefensivas o reactivas con respecto a las Sociedades Nacionales partici-pantes y a otros componentes del Movimiento. Como dijo un delegadode cooperation del CICR, la desconfianza para con nuestros interlocutoresde la Cruz Roja hace con demasiada frecuencia que acciones bien inten-cionadas por nuestra parte parezcan meras maniobras institucionales. Estoha privado a menudo al CICR de ventajas que habn'a podido tener.

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Ademas, un creciente numero de conflictos en los que el CICR inter-viene actualmente oscilan entre fases agudas y de baja intensidad. Lafndole cronica de varios de estos conflictos tiene consecuencias para latoma de decisiones con respecto a la operation. Sea en relacidn con largasguerras civiles, sea por lo que atane a conflictos sin salida o a contextosinmediatamente posteriores al conflicto, la Cruz Roja suele ser una de laspocas organizaciones presentes de manera coherente en un largo periodo.Si a esto se anaden /a creciente ambicidn y la experiencia de var/asSociedades Nacionales participantes, es probable que se produzca unacoexistencia sobre el terreno cada vez mayor de los distintos componentesdel Movimiento. Una idea capital en este articulo es que tal evolucion debeser considerada como una oportunidad, y no como una amenaza. Bosnia-Herzegovina ha demostrado que es parte de algunos de los desaffos a losque se enfrenta el CICR en un contexto de cambio continuo de lasemergencias y que puede llegar a dar respuesta a los mismos.

Una politica de cooperacion mas global y de mayor alcance permitiraal CICR hacer frente a la competition en la labor humanitaria sobre elterreno. Se ha descrito con frecuencia la especificidad del CICR comoderivada del cometido que le asigna la comunidad de paises. No resultarfasorprendente que en el mundo actual, en constante evolucion, la redinternacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja se convierta enel mayor triunfo con que haya contado el CICR. A este respecto, lacooperacion entre el CICR y las Sociedades Nacionales en Bosnia-Herze-govina debe considerarse como un paso hacia el future.

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Cooperacióon entre el Comité International de la Cruz Roja y ......RnVISTA INTERNAC1ONAL DF: LA CRUZ ROJA sentar eficazmente a las autoridades polfticas y militares en favor de las