decaimiento del acto adm

7/26/2019 decaimiento del acto adm

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Estudios Pblicos, 138 (otoo 2015), 93-135 ISSN: 0716-1115 (impresa), 0718-3089 (en lnea)

JOSMIGUELVALDIVIA.Doctor en derecho en la Universit Paris II, Panthon-Assas.Profesor de derecho administrativo en la Universidad Adolfo Ibez y en la Univer-sidad de Chile. Email: [email protected]

TOMSBLAKE. Licenciado en ciencias jurdicas y sociales en la Universidad AdolfoIbez. Profesor de derecho administrativo en la Universidad Adolfo Ibez y laUniversidad de Chile. Email: [email protected]

A R T C U L O

EL DECAIMIENTO DEL PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO SANCIONATORIO ANTE

EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Jos Miguel Valdivia y Toms BlakeUniversidad Adolfo Ibez

RESUMEN: Desde nes de 2009 la Corte Suprema ha promovido la

idea del decaimiento del procedimiento administrativo sanciona-dor como un medio tendiente a limitar la potestad sancionadora dela administracin. En pocas palabras, esta idea consiste en que si unaresolucin condenatoria tarda demasiado tiempo en ser adoptada, notiene valor jurdico. La nocin fue rpidamente difundida en el me-dio legal, dando origen a una jurisprudencia frondosa. Este artculo,

sin embargo, cuestiona los fundamentos jurdicos de esta doctrina

y postula que los remedios que el derecho arbitre para enfrentar la

morosidad administrativa no pueden concebirse sin atender al inters

general que justica la potestad sancionadora de la administracin.PALABRAS CLAVE: sanciones administrativas, inactividad adminis-

trativa, debido proceso, plazo razonable, jurisprudencia, seguridadjurdica, decaimiento.

RECIBIDO: enero 2015; ACEPTADO: abril 2015.

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THE DECLINE OF THE ADMINISTRATIVE INQUEST

PROCEDURE UNDER ADMINISTRATIVE LAW

ABSTRACT:Since the end of 2009, the Supreme Court has promotedthe idea of a "decline in the administrative inquest procedure" asa means to limit the sanctioning authority of the Administration.Briey explained, if a decision on a sanction takes too long to

be adopted, it is of no legal value. The idea spread quickly inthe legal environment, giving rise to abundant jurisprudence.

However, this article questions the legal basis for this doctrineand postulates that the remedies afforded by law to confronttardy administrative action cannot be conceived without regardto the general interest justifying the sanctioning authority of the

Administration.

KEYWORDS: Administrative sanctions, administrative inactivity, pro-cedural fairness, reasonable term, jurisprudence, legal certainty,

decline.RECEIVED:January 2015; ACCEPTED:April 2015.

1 .Hacia nes de 2009 la Corte Suprema comenz a explorar la

idea del decaimiento del procedimiento administrativo sancio-nador como un medio tendiente a limitar la potestad sancionadora de

la administracin.1En pocas palabras, esta idea consiste en que si unaresolucin condenatoria tarda demasiado tiempo en ser adoptada, no

tiene valor jurdico; en buenas cuentas, esta jurisprudencia impone a las

autoridades administrativas el deber de resolver oportunamente sobre

las responsabilidades infraccionales de los imputados, a riesgo de ver

sus decisiones desprovistas de validez.2Como era de prever, la nocin

fue rpidamente difundida en el medio legal, dando origen a una ju-

1Corte Suprema, 28 de diciembre de 2009, Shell c/ Superintendencia de Elec-tricidad y Combustibles, Rol 8682-2009.

2 Ante la ambigedad de la jurisprudencia respecto de la naturaleza de lasancin de inecacia que implica el decaimiento del acto administrativo sanciona-dor, Gabriel Bocksang sugiere que es una sancin de invalidez. Ver La dilacinexcesiva de los procedimientos sancionatorios: A horcajadas entre decaimiento y

nulidad, Sentencias Destacadas 2010(Santiago: Libertad y Desarrollo, 2011), 225y ss.

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risprudencia bastante frondosa, que incluso se ha proyectado fuera del

campo sancionatorio.3

2. Aunque el alcance de la jurisprudencia del decaimiento es emi-

nentemente formal (pues reposa en condiciones procedimentales), sinduda obedece a preocupaciones de seguridad jurdica. Sin embargo,

ocurre que el estatuto jurdico de una de las principales garantas de

seguridad jurdica en materias punitivas, cual es la prescripcin, no halogrado concitar unanimidad en la jurisprudencia actual.4En ese con-

texto, la gura del decaimiento ha permitido (posiblemente) mitigar las

diferencias al interior de la Corte Suprema, alcanzando una solucin decompromiso frente a los requerimientos de seguridad jurdica.

3. En lo inmediato, el decaimiento opera como una reaccin frentea dilaciones excesivas en la tramitacin del procedimiento administrati-vo sancionador. La nocin se inserta en el contexto ms amplio de losremedios que el derecho administrativo provee frente a la inactividad o

pasividad en el ejercicio de las funciones administrativas,5respecto de

los cuales la gura del decaimiento presenta una originalidad cierta.

La administracin est obligada a adoptar sus decisiones en formaoportuna, especialmente si la ley dene plazos para hacerlo. Por eso, lainfraccin de los plazos legales congura una situacin antijurdica, que

3La Corte Suprema ha extendido la gura del decaimiento tambin a proce-dimientos de cobro de impuestos. As por ejemplo, 26 de agosto de 2011, Fisco deChile c/ Pez Pelayo, Rol 8420-2009, y 20 de septiembre de 2012,Fisco de Chilec/ Rossel Vargas, Rol 2576-2012.

4

Es bien sabido que en la jurisprudencia judicial subsiste un profundo des-acuerdo en torno a la prescripcin de la potestad sancionatoria. En varios fallos laCorte Suprema ha entendido que a falta de texto legal que lo prevea, el plazo de

prescripcin de las infracciones administrativas es de seis meses contados desde sucomisin, por referencia al criterio de prescripcin de las faltas o contravenciones

penales, atendida la analoga sustancial existente entre la sancin administrativa yla sancin penal (as, entre muchas otras, 6 de octubre de 2011,Laboratorios Maver

Ltda. c/ Instituto de Salud Pblica, Rol 6772-2009, c. 6). En cambio, en otros casosse ha resuelto que el plazo de prescripcin aplicable a las infracciones administra-tivas es el de cinco aos previsto en el Cdigo Civil para la generalidad de las ac -

ciones, en razn de su carcter de derecho comn y supletorio, del que no queda ex-cluido el Estado (por ejemplo, 15 de octubre de 2009, Empresa Elctrica de AysnS.A. c/ Superintendenciade Electricidad y Combustibles, Rol 5702-2009). Para unareexin ms extensa, ver Jos Miguel Valdivia, Derecho administrativo,Revistade Derecho de la Universidad Adolfo Ibezn. 4, 2009-2011, en prensas.

5 Marco Gmez Puente, La inactividad de la administracin (Cizur Menor,Navarra: Aranzadi, 2002, 3 ed.).

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es susceptible de comprometer la responsabilidad tanto del funcionario

a quien sea imputable el retraso,6como del organismo pblico mismo.7

Sin perjuicio de la relativamente reciente irrupcin de la responsabili-dad del Estado, sta ha sido la manera tradicional de enfrentar el retraso

administrativo en derecho chileno,8que an se reitera en la jurispruden-

cia administrativa y que encuentra algn sustento legal.9

Sin embargo, de la obligacin de actuar oportunamente no se deri-van necesariamente consecuencias relevantes para la ecacia normativade las decisiones pblicas tardas (porque por regla general en derecho

el que calla no dice nada).10

Para corregir esta situacin, y asumiendoque el retraso administrativo es principalmente perjudicial a los intere-

ses del emprendedor, el legislador chileno adopt una regla generalque permite construir cticiamente una decisin en general, y sin

perjuicio de varias excepciones importantes, de sentido armativo apartir del puro silencio administrativo.11Aunque en sus detalles la re-

gulacin del silencio admita cuestionamientos (a diferencia de lo quedispone la ley chilena, pareciera preferible que el silencio operara por

6En este sentido, entre muchos otros pronunciamientos de la Contralora Ge-

neral de la Repblica, Dictamen 21.208, de 23 de abril de 2010.7Ver Luis Medina Alcoz, La responsabilidad patrimonial por acto adminis-

trativo. Aproximacin a los efectos resarcitorios de la ilegalidad, la morosidad y ladeslealtad desde una revisin general del sistema(Cizur Menor, Navarra: Aranzadi,2005).

8Hugo Caldera, Los plazos en el derecho administrativo, en La Contralo-ra General de la Repblica. 50 aos de vida institucional (1927-1977) (Santiago:

Contralora General de la Repblica, 1977), 91 y ss.9El retraso en el cumplimiento de las funciones pblicas es una hiptesis co-rriente de falta de servicio. Al efecto, recurdese que Paul Duezestimaba que hayfalta de servicio, entre otros, si el servicio ha funcionado tardamente:La respon-

sabilit de la puissance publique (en dehors du contrat)(Pars: Dalloz, 1927). Esterazonamiento fue tomado en cuenta al tiempo de adoptarse el sistema de la falta deservicio en Chile. Se entendi que la vctima tena derecho a la reparacin del daocon tal de acreditar que un servicio pblico no ha funcionado, debiendo hacerlo, oque ha funcionado de modo tardoo deciente, y probar que a raz de lo anterior sele ha causado un dao: 4aComisin Legislativa,Informe sobre el proyecto de Ley

Orgnica Constitucional sobre Bases de la Administracin Pblica, Boletn 601-06, 27 de junio de 1986, 79; y en el mismo sentido, Secretario de Legislacin dela Junta de Gobierno, Informe sobre el proyecto de Ley Orgnica Constitucional

sobre Bases de la Administracin Pblica, Boletn 601-06, 24 de mayo 1985, 86.10Arturo Alessandri, Valor jurdico del silencio,Revista de Derecho y Juris-

prudencia38 (1941): 133 y ss.11Ley 19.880 de Bases de los Procedimientos Administrativos, arts. 64 y 65.

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regla general negativamente),12se trata de un avance importante, en lamedida que permite superar el estado de incertidumbre que provoca la

pasividad de la administracin. El atraso de la administracin permitetener por implcitamente aprobadas o desechadas las peticiones que se

le planteen, sin necesidad de esperar una respuesta formal de parte de

ella. Ahora bien, el silencio es una herramienta bien tosca, que slo en-trega seales binarias (de aceptacin o rechazo) y que, por lo tanto, slointerviene ah donde la administracin es objeto de alguna solicitud orequerimiento,13y mucho menos es idnea para suplir una decisin que

debe tomarse ponderando distintas consideraciones; por eso, su aplica-bilidad al terreno sancionatorio est excluida.

En ausencia de previsiones ms explcitas del derecho positivo,

difcilmente podran obtenerse conclusiones ms avanzadas a partirdel solo retraso o la inactividad de la administracin. En principio, los

plazos representan un perodo de tiempo que permite prepararse para elfuturo; as como en derecho privado los plazos se denen (convencio-nalmente, por lo general) en benecio del deudor, en derecho pblico

y especcamente en el marco del procedimiento administrativo, tienenpor objeto permitir a la administracin o al interesado recabar y aportarantecedentes o elementos de juicio, o posibilitan la reexin frente aasuntos complejos. Por lo mismo, en general los plazos no son fatales,14

12 Es opinin corriente en la doctrina espaola, cuyo derecho positivo haconocido mucha uctuacin sobre el punto. Ver Francisco Gonzlez Navarro, Si-lencio administrativo, enDiccionario de derecho administrativo, tomo II, dirigido

por Santiago Muoz Machado (Madrid: Iustel, 2005), 2.431 y ss. Las uctuacio-nes tambin han alcanzado al derecho francs, en que la regla general de silencionegativo vigente desde 1900 y recogida en la ley de 12 de abril de 2000 sobrederechos de los ciudadanos en sus relaciones con las administraciones (art. 21)acaba de ser invertida, aunque muy matizadamente, por la Ley 2013-1005 de 12de noviembre de 2013, que habilita al gobierno a simplicar las relaciones entre laadministracin y los ciudadanos.

13 Ren Chapus, Droit administratif gnral, tomo I (Pars: Montchrestien,2000, 14 ed.), 494 y ss.

14Esta es la opinin invariable de la jurisprudencia administrativa. Para una

ilustracin reciente, en el Dictamen 80.456, de 6 de diciembre de 2013, la Contralo-ra ha reiterado que salvo disposicin legal expresa en contrario, los plazos no sonfatales para la Administracin, ni su vencimiento implica caducidad o invalidacindel acto respectivo, toda vez que aqullos slo tienen por nalidad la implantacinde un buen orden administrativo para dar cumplimiento a las funciones o potestades

de sus rganos, los que pueden desarrollar sus actuaciones en una fecha posterior ala jada por la normativa vigente.

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a menos que se establezca explcitamente que determinada actuacindeba vericarse dentro de cierto tiempo y no pueda practicrsela des-

pus. En consecuencia, y a menos que el derecho positivo dena plazosfatales (o establezca, a semejanza de lo que ocurre en el mbito proce-sal, alguna tcnica preclusiva), la circunstancia de que la administra-cin acte fuera de plazo no obsta a la validez de sus actuaciones. Estalnea de razonamiento ha conducido a descartar que, tanto en el terrenosancionatorio como en cualquier otro, la administracin incurra en ile-galidad por el hecho de aplicar una sancin fuera del plazo mximo de

duracin de los procedimientos administrativos.Tampoco est prevista en los textos positivos una sancin de aban-dono de los procedimientos administrativos por incuria de la adminis-

tracin, a diferencia de lo que puede ocurrir si es el interesado quien, enun procedimiento iniciado a instancias suyas, deja de darle impulso.15

Sera inadmisible que la pasividad de la administracin implicara aban-dono de potestades pblicas conceptualmente irrenunciables.

De modo anlogo a lo que ocurre en materia penal, si la adminis-

tracin deja pasar el tiempo sin perseguir a un infractor, puede ocurrirque la infraccin prescriba y ya no pueda perseguirse. La prescripcinopera en general, tanto en materias civiles como represivas, como ga-

ranta de estabilizacin de las situaciones jurdicas. Por cierto, la pres-cripcin requiere de texto expreso que la consagre; y es por eso que lasdiscusiones en torno a la extensin de su plazo en materias sancionato-rias tienen tanto de articial. Sin embargo, la prescripcin es un insti-tuto de aplicacin extrema, que slo juega cuando la administracin ha

dejado por completo de lado la persecucin de una infraccin, y no si lainici a tiempo y a pesar de eso ha dejado de darle impulso.16

15La Ley 19.880 de Bases de los Procedimientos Administrativos slo con-templa el abandono del procedimiento como modalidad de terminacin por inactivi-dad por paralizacin imputable a la inactividad del interesado (art. 43).

16Con todo, el art. 96 del Cdigo Penal dispone que la prescripcin del delito(en sus trminos, de la accin penal) se suspende desde que el procedimiento sedirige contra [el delincuente]; pero si se paraliza su prosecucin por tres aos o setermina sin condenarle, contina la prescripcin como si no se hubiere interrum-

pido (i.e. suspendido, segn entiende la doctrina penal mayoritaria; as, EduardoNovoa, Curso de derecho penal, tomo II (Santiago: Ed. Jurdica, 1966), 456. Verlas reexiones de Gmez Puente, La inactividad, 550, acerca de la similitud entrela caducidad del procedimiento sancionador y esta institucin (recogida en trminosanlogos en el art. 114 del Cdigo Penal espaol de 1944, y en el art. 132 del textovigente de 1995).

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4. El decaimiento del procedimiento administrativo sancionador,entendido como la prdida de ecacia de las actuaciones desarrolladas

al interior del procedimiento, motivada por dilaciones injusticadas ensu sustanciacin, que impiden la dictacin de una condena, no tiene ca-

bida, de modo general,17en las categoras conocidas con que el derecho

administrativo chileno enfrenta el paso del tiempo.18

Cmo pudo ser acogido con tanto entusiasmo por la jurispruden-cia? La pregunta tiene que ver con los fundamentos de la institucin,que las reexiones que siguen intentan encontrar (II), en ausencia de

razones sucientes entregadas por las sentencias (I).

I. LA FUNDAMENTACIN INVOCADA POR LA JURISPRUDENCIA

5. A falta de consagracin normativa en derecho positivo chileno,la gura del decaimiento del procedimiento administrativo sancionadorslo ha alcanzado reconocimiento jurisprudencial. Aunque su reconoci-miento no es unnime,19es relativamente frecuente en la jurisprudencia

de la tercera sala de la Corte Suprema. Las extensas consideraciones

a que la Corte ha recurrido para justicarlo pueden agruparse en dosseries de argumentos. Por una parte el decaimiento sera consecuencia

17En el mbito estrictamente disciplinario rigen normas especiales: el Estatuto

Administrativo (Ley 18.834, segn texto refundido jado por DFL 29 de 2004) dis-pone: Si el proceso administrativo se paraliza por ms de dos aos, o transcurren

dos calicaciones funcionarias sin que haya sido sancionado, continuar corriendoel plazo de la prescripcin como si no se hubiese interrumpido (art. 159, inc. 2).Idntica regla contiene el art. 155, inc. 2, de la Ley 18.883, sobre el estatuto admi-

nistrativo para funcionarios municipales.18 Otros ordenamientos cuentan con reglas particulares sobre la materia. En

derecho espaol, el artculo 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgi-men Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento AdministrativoComn, en relacin a la falta de resolucin expresa en procedimientos iniciadosde ocio, dispone: 2. En los procedimientos en que la Administracin ejercite

potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir

efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad. En estos casos, laresolucin que declare la caducidad ordenar el archivo de las actuaciones, con losefectos previstos en el artculo 92.

19Para una ilustracin reciente del rechazo a la idea decaimiento, ver, entreotras, Corte Suprema, 30 de abril de 2015,Pacic Hydro Chile S.A. c/ Superinten-dencia de Electricidad y Combustibles, Rol 4578-2015, con voto en contra de losMinistros P. Pierry y M. E. Sandoval.

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de la prdida de legitimidad del acto sancionatorio (A). Por otra, corres-pondera a una sancin contra la pasividad de la administracin sancio-

nadora (B). Ninguna de estas consideraciones aparece sucientementefundada.

A. El decaimiento como reconocimiento

de la prdida de legitimidad del acto sancionador

6. La Corte Suprema dene el decaimiento como la extincin de

un acto administrativo, provocada por circunstancias sobrevinientesde hecho o de derecho que afectan su contenido jurdico, tornndolo

intil o abiertamente ilegtimo. Aplicando esta denicin a los casosusuales, sostiene que el cambio de circunstancias que priva de justi-cacin al acto sancionador es el tiempo excesivo transcurrido hastala terminacin denitiva del procedimiento (en algunos casos, como elque inaugura esta jurisprudencia, ese tiempo haba rebasado los cuatro

aos). Tal dilacin ha afectado el contenido jurdico del procedimiento

administrativo, tornndolo abiertamente ilegtimo, produciendo su de-

caimiento y prdida de ecacia, y la extincin de los actos administra-tivos de trmite dictados, siendo por lo mismo ilegal el de trmino que

aplic la sancin administrativa (Shell, cons. 5).Adicionalmente, la Corte estima, en abstracto, que la sancin ad-

ministrativa tiene principalmente una nalidad preventivo-represora,en la medida que con ella se persigue el desaliento de futuras conduc-

tas ilcitas similares, se busca reprimir la conducta contraria a derecho yrestablecer el orden jurdico previamente quebrantado por la accin deltransgresor. Teniendo en cuenta esa nalidad, entiende que despusde ms de cuatro aos sin actuacin administrativa alguna, carece deecacia la sancin, siendo intil para el n sealado, quedando vaca decontenido y sin fundamento jurdico que la legitime. En otros trmi-nos, el objeto jurdico del acto administrativo, que es la multa impues-ta, producto del tiempo excesivo transcurrido se torna intil (Shell,

cons. 6).7. Para la Corte la sancin tarda es ilegtima porque, en cuanto

acto administrativo, debe adecuarse a las circunstancias del caso, y el

transcurso de un tiempo prolongado desde la instruccin del procedi-miento es en s mismo una alteracin de esas circunstancias. Adems,

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porque la nalidad preventiva y represiva que persiguen las potesta-des sancionatorias de la administracin se ve desvirtuada cuando la

sancin demora mucho en pronunciarse. Como puede advertirse, esterazonamiento reposa en dos ideas distintas e inconexas entre s: por una

parte, la sancin tarda carece de justicacin, porque no obedece a lascircunstancias que debieran motivar la represin administrativa (i); porotra, la sancin tarda frustra la nalidad de la potestad sancionatoria(ii). Es necesario analizar ambas armaciones.

i. El decaimiento de la sancin producto de un cambio de circunstancias

8. Desde una perspectiva conceptual, la Corte entiende que un acto

administrativo decae o deviene caduco en caso de sobrevenir circuns-tancias de hecho o de derecho que afectan su contenido jurdico, tornn-

dolo intil o abiertamente ilegtimo. En la medida que atiende a condi-ciones estructurales de una decisin, este razonamiento tiene vocacingeneral, es decir, no se circunscribe exclusivamente a las sanciones

administrativas, sino a todo acto administrativo.

La idea a la que recurre la Corte parece tener sentido en dos di-

mensiones importantes.

9. Esta jurisprudencia parece tener su origen en una confusinconceptual acerca de la gura de la caducidad o decaimiento del actoadministrativo. En sus propios trminos, las consideraciones de la Corte

se reeren al caso de un acto administrativo que deviene caduco por

sobrevenir un cambio de circunstancias (jurdicas o fcticas) luego dehaberse adoptado. Se trata de una modalidad de extincin de los actosadministrativos, conocida en doctrina20y en derecho comparado21, aun-

que ignorada con carcter general por la ley chilena.

20El concepto es objeto de desarrollo detenido en la monografa de Doris Pic-

cinini, Teora del decaimiento de los actos administrativos(Santiago: Ed. Jurdica,1968), y ha sido abordado tambin en el marco de la teora general de los actos ad -ministrativos por Hugo Olgun,Extincin de los actos administrativos: revocacin,

invalidacin y decaimiento(Santiago: Ed. Jurdica, 1961). Una reiteracin recientede estos desarrollos, est en Matas Insunza, El fallo dictado por la Corte Intera-mericana de Derechos Humanos en el caso La ltima tentacin de Cristo puedey debe ser cumplido por el Estado de Chile de manera inmediata, sin necesidad de

esperar una modicacin legal por parte del Poder Legislativo, Derecho y Huma-nidades9 (2002-2003): 203 y ss.

21 Chapus,Droit administratif gnral, 1.130.

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La caducidad no arranca de un vicio originario del acto administra-

tivo, sino de una circunstancia sobreviniente. Por eso, la caducidad no

afecta la validez del acto administrativo sino slo su ecacia (hacia elfuturo).22Esta conclusin permite dudar que el argumento de la cadu-cidad sea idneo para sustentar un reclamo de ilegalidad del acto cadu-co.23La prdida de ecacia del acto caduco obedece a una mutacin delas circunstancias de hecho que inicialmente justicaron su dictacin.Mientras tales circunstancias no varen, el acto no pierde su ecacia,con completa prescindencia del tiempo que dure esa estabilidad; por eso

se ha dicho que, al igual que ocurre con las leyes y contratos el pasodel tiempo no constituye una caducidad del acto administrativo.24

Mediante la denicin que utiliza como marco de referencia, laCorte parece querer referirse a este tipo de decaimiento; pero la alusines impertinente, porque en los casos analizados no interviene ningunacircunstancia relevante despus de la sancin. Al contrario, en el an-lisis de la Corte el hecho que priva de justicacin a la sancin ocurreantes de su imposicin, esto es, durante el procedimiento. La confusin

conceptual salta a la vista: aunque est deniendo la caducidad de unacto administrativo, en el fondo se quiere referir a la caducidad del pro-

cedimiento administrativo.25

22El cambio en las circunstancias de un acto administrativo individual carecede inuencia directa sobre su validez, armaba Eduardo Soto en El cambio decircunstancias como causal de modicacin o extincin del acto administrativo enel derecho francs,Revista de Administracin Pblica64 (1971): 53 y ss. Slo suejecucin puede verse obstaculizada por efecto de la caducidad.

23 El examen de legalidad de un decreto alcaldicio, como es el que se hacatalogado de ilegal en el presente caso, debe retrotraerse hasta el momento de su

expedicin, sin que circunstancias posteriores, como puede serlo la variacin de losmotivos fcticos que lo originaron, puedan tener alguna incidencia en la referida

legalidad o ilegalidad, arma la Corte Suprema, 25 de noviembre de 2003, UrzaBasaure c/ Mun. Santiago, Rol 971-2002.

24Germn Boloa,El acto administrativo(Santiago: Lexis Nexis, 2005), 266.25Comprese las prevenciones del ministro Haroldo Brito, reconociendo que

en la materia la prdida de vigencia de la citada resolucin [sancionatoria] no esconsecuencia de la concurrencia de alguno de los motivos de decaimiento que

la doctrina recoge, en fallos de 28 de enero de 2010, Frontel S.A. c/ SEC, Rol7502-2009; 28 de enero de 2010, Sistema de Transmisin del Sur S.A.C. c/ SEC,Rol 7284-2009; 15 de septiembre de 2010,Luz Parral S.A. c/ SEC, Rol 4922-2010;29 de octubre de 2010, Empresa Nacional de Electricidad S.A. c/ SEC,Rol 2090-2010; 29 de octubre de 2010, Colbn S.A. c/ SEC, Rol 9078-2009; 29 de octubre de2010,Empresa Elctrica Pehuenche S.A. c/ SEC, Rol 2344-2010; y 28 de enero de2011, Chilectra S.A. c/ SEC, Rol 65-2011.

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10. La validez de todo acto administrativo depende de las circuns-tancias imperantes al tiempo de su adopcin. De este modo, un cambiode circunstancias observado durante el procedimiento administrativo

debe ser tenido en consideracin por la autoridad, si tiene relevanciasuciente para determinar su contenido. As, si un acto interviene encircunstancias radicalmente distintas a las que se tuvieron en vista al

tiempo de su elaboracin, nacera caduco, como lo entiende en generalla doctrina francesa.26En casos extremos, la variacin de circunstancias

podra determinar la imposibilidad material de continuar el procedi-

miento, como en la hiptesis prevista por la Ley 19.880 de Bases de losProcedimientos Administrativos como una causa de terminacin anor-mal del procedimiento (art. 40).27

11. En cualquier caso, cul es el cambio de circunstancias que de-

tonara la prdida de justicacin de la sancin? La Corte es categrica:el elemento de hecho sobreviniente en el caso de autos, es el tiempoexcesivo que transcurre durante el procedimiento sancionatorio, entrela formulacin de los descargos y la sancin denitiva o desde la inter-

posicin de un recurso de reposicin hasta su resolucin.28Tal como selee, para la Corte el tiempo es un hecho; y cuando es excesivo, un he-

cho sobreviniente que priva de justicacin a la decisin sancionatoria.No es seguro que este entendimiento resista un anlisis conceptual. Para

espritus poco dados a la losofa, el tiempo es simplemente un sistemade medidas que permite ordenar los acontecimientos, pero no es en s

mismo un acontecimiento.29 En cuatro aos pueden ocurrir muchas

26Chapus,Droit administratif gnral, 1.014: la respuesta no depende tantode la duracin del plazo transcurrido desde la vericacin del procedimiento Loque importa, en principio, es saber si durante ese plazo, corto o largo, lascircuns-tancias han cambiado.

27 Slo en prevenciones del ministro Sergio Muoz aparece invocado esteprecepto (por ejemplo, en fallo de 24 de enero de 2013,Arauco Generacin S.A. c/SEC, Rol 6739-2012). Pero es claro que, al entender que el transcurso del tiemposupone imposibilidad material de dictar resolucin, este razonamiento distorsionael sentido de las palabras de la ley.

28No interesa en este momento que en el caso Shell, como en muchos otros,no se utilice como dies ad quem el de la decisin sancionatoria, esto es, que se com-

pute el tiempo transcurrido entre la formulacin de los descargos y la resolucinrecada en el recurso administrativo de reposicin. Pero ver secciones 38 y 45.

29Magnitud fsica que permite ordenar la secuencia de los sucesos, estable-ciendo un pasado, un presente y un futuro. Su unidad en el Sistema Internacional es

el segundo, dene la RAE al tiempoen su segunda acepcin.

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cosas o pocas, algunas relevantes y otras no. La Corte no llama la aten-

cin sobre ninguna circunstancia especca que haya ocurrido en esosdos, tres o cuatro aos. Sin duda se puso el sol todos los das durante

ese lapso, pero es eso suciente para estimar que una sancin ha perdi-do toda legitimidad?

El tiempo desnudo es naturalmente irrelevante para el derecho.

Desde luego que el derecho positivo puede hacerlo relevante, institu-

yendo plazos para la vericacin de determinadas actuaciones o parael ejercicio de un derecho. sa es la lgica tras la antigua mxima dies

interpellat pro homine: es obvio que ningn da puede reclamar nada anadie, a menos que se haya estipulado expresamente un plazo para queel deudor cumpla su obligacin. A menos que positivamente se hayadispuesto o convenido otra cosa, el solo transcurso del tiempo no tiene

el signicado de privar a un sujeto de ciertos derechos o posibilidadesde actuacin. Son esas consideraciones, jurdicamente ortodoxas, lasque han llevado a la jurisprudencia francesa a armar que, en ausenciade reglas de prescripcin, ningn texto encierra en un plazo determina-

do el ejercicio de la accin disciplinaria.30En la materia en anlisis, sila ley dispusiera que las sanciones administrativas no pueden aplicarse

despus de cierto tiempo de iniciado el procedimiento, la reaccin de laCorte no merecera comentarios, pero ocurre que no hay nada de eso. El

solo hecho de la demora, por inexcusable que le parezca a la Corte, noes una circunstancia que modique el enfoque inicial de la autoridad decara a las sanciones.

12. En verdad, como las sanciones son la conclusin de un jui-cio de responsabilidad, por denicin exigen analizar el pasado. Lainstruccin se inicia tras constatarse una infraccin, y en el curso del

procedimiento el imputado puede hacer valer antecedentes que modi-quen las apreciaciones iniciales de la administracin, tanto en relacincon la materialidad de los hechos que se le imputan, como respecto de

la responsabilidad que le quepa en ellos. En cualquier caso, la decisinque se tome slo puede fundarse en circunstancias del pasado. Pocas

veces un cambio de circunstancias obligara a modicar de perspectiva.Quiz la muerte del infractor persona natural determine la caducidadde la sancin (si se entiende que, atendido el carcter personalsimo de

30 Consejo de Estado, 14 de junio de 1991, Aliquot, Recueil Lebon 1991,1.022 (tablas).

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las sanciones punitivas, con la muerte desaparece el objeto del acto),como parece haber entendido una jurisprudencia reciente que hay que

mirar con reservas.31Igualmente, si interviene un cambio normativo la

autoridad tal vez debiera tomarlo en cuenta, en aplicacin de principiosrelativos a la ecacia de la ley en el tiempo.32La apreciacin de otrascircunstancias parece caer de lleno en el mbito de la oportunidad, que

es monopolio de la administracin activa y muy difcilmente controla-ble por el juez.

El tiempo no es una circunstancia que provoque per sela caduci-

dad del acto sancionador.

ii. Decaimiento de la sancin por frustracin de su fin?

13. En opinin de la Corte, la potestad sancionatoria de la adminis-tracin atiende a una nalidad preventivo-represora que se vera des-virtuada si la sancin administrativa es tarda. La sancin tarda seraintilpara esos nes.

14. Esta lnea jurisprudencial atribuye explcitamente una impor-tancia mayor al n de los actos administrativos. La idea es llamativa,

porque aunque la mayor parte de la doctrina33 reconoce en el n un

31Corte Suprema, 13 de junio de 2013, Zegers Domnguez c/ Superintenden-cia de Valores y Seguros, Rol 1855-2013. En el caso, el inculpado (por ilcitos con-templados en la ley de sociedades annimas) falleci durante la segunda instanciadel recurso de reclamacin contra la multa administrativa. Desaando el carcter

principalmente revisorde los recursos contencioso administrativos (y quiz anun-ciando un giro hacia el pleno contencioso), los jueces entendieron que dado queel pago de la multa se suspende mientras se litiga sta slo quedara anada tras el

pronunciamiento judicial.32La retroactividad in mitiusde las disposiciones sancionadoras es aceptada

desde antiguo en derecho administrativo francs; para una aplicacin reciente verConsejo de Estado, Asamblea, 16 de febrero de 2009, Soc. Atom, en Revue Fran-aise de Droit Administratif(2009): 259 y ss., con las conclusiones de Claire Legras(Sanctions administratives: retroactivit in mitius et plein contentieux). Tambinrige en derecho espaol, aunque sin fundamento constitucional; ver Eva Menndez,

Los principios de la potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas. Le-galidad e irretroactividad,Documentacin administrativa280-281 (2008): 87 y ss.Con todo, ha sido descartada en derecho italiano, como muestra Paolo Provenzano,La retroattivit in mitius delle norme sulle sanzioni amministrative,Rivista italia-na di diritto pubblico comunitario22-5 (2012): 877 y ss.

33Ver, por todos, Jorge Bermdez,Derecho administrativo general(Santiago:Legal Publishing, 2011, 2 ed.), 119 y ss.

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elemento esencial de los actos administrativos,34 su importancia prc-

tica es usualmente secundaria. En general, la nalidad de los actos ad-

ministrativos slo cobra relevancia mediante la gura de la desviacinde poder, esto es, cuando la administracin acta guiada por mvilesilcitos (estructuralmente ajenos a la potestad o incompatibles con latica del servicio pblico).35Ahora bien, la atencin que pudo acapararla desviacin de poder en el pasado no se condice con su importancia

prctica,36estadsticamente marginal37atendidas las dicultades proba-torias que encierra la demostracin de todo fraude a la ley.38Debe ad-

vertirse, en n, que en el enfoque tradicional la desviacin de poder esun vicio gentico del acto administrativo, de modo que la vericacinde los mviles perseguidos por la administracin se analiza al tiempode la adopcin del acto.

Apartndose de ese enfoque, la Corte parece entender que la lega-

lidad del acto podra apreciarse atendiendo a su aptitud funcional, es

decir, su utilidad o idoneidad para alcanzar los nes que la autoridaddebiera perseguir; el decaimiento sera la sancin de la inidoneidad del

34Con todo, algunos llegan a desconocerle toda importancia: Boloa, El actoadministrativo, 175. Esta crtica se explica porque, en general, las potestades admi-nistrativas estn conguradas para servir a diversos nes, lo que hace difcil identi-carlas con un nico n especco.

35Sobre el concepto de desviacin de poder, ver Carmen Chinchilla, La des-viacin de poder(Madrid: Civitas, 2004, 2 ed.); Jaime Jara, Desviacin de podery nulidad de los actos administrativos, enLa nulidad de los actos administrativosen el derecho chileno, coordinado por Juan Carlos Ferrada (Santiago: Legal Publis-

hing, 2013), 209 y ss.36Sobre la raricacin del empleo de esta tcnica (la decadencia de la des-viacin de poder), Andr de Laubadre, Jean-Claude Venezia e Yves Gaudemet,Trait de droit administratif, tomo I (Pars: LGDJ, 1999, 15 ed.), 584.

37Ver en el ltimo tiempo, los fallos de la Corte Suprema de 7 de marzo de2005,Inversiones la Piccola Italia Ltda. c/ Alcalde de la I. Municipalidad de LasCondes, Rol 50-2005; 28 de diciembre de 2005, Rojas Gonzlez c/ I. Municipali-dad de Lo Barnechea, Rol 5503-2005; 12 de enero de 2006, Del Pozo Saavedra yotros c/ I. Municipalidad de Las Condes, Rol 6493-2005; 23 de septiembre de 2010,

vila Romero c/ I. Municipalidad de Renca, Rol 5582-2010; y 24 de enero de 2011,

Ramrez Quimper c/ Director Hospital Dr. Juan NoCrevani de Arica, Rol 9210-2010.

38Rerindose a estas dicultades de prueba, Corte Suprema, 24 de noviem-bre de 2009,Fierro Conejeros c/ I. Municipalidad de Freire, Rol 7019-2009. Contodo, ver los fallos de 6 de mayo de 2011, YezPolizzi y otros c/ Director Instituto

Nacional de Deportes, Rol 1344-2011, y 12 de abril de 2012, Arneric Alvarez c/Mideplan, Rol 1148-2012, en que la Corte presume una desviacin de poder.

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acto. El papel asignado a los nes asume as una trascendencia inditaen derecho administrativo.39

15. El anlisis de la Corte comienza por enunciar los nes de lasancin administrativa, esto es, aquellos que deben guiar el ejerciciode la potestad administrativa sancionadora. Al atribuirle una nalidad

preventivo-represora, la Corte apela a las explicaciones ms usualesde la pena penal,40subentendiendo as que entre pena y sancin admi-nistrativa no hay diferencia cualitativa.41La Corte hubiera podido ser

ms ambiciosa, intentando delinear con mayor precisin los atributos

distintivos de las sanciones administrativas, que probablemente slopueden concebirse desde la teora de la pena,42y especcamente aten-diendo a su nalidad. Es inquietante pensar que, si slo hay diferenciascuantitativas entre ambos regmenes, el derecho administrativo sancio-

nador opera como un derecho penal de segunda clase, con garantas y

estndares de racionalidad simplicados. Pero es verdad que en el casono estaban en juego cuestiones de frontera entre ambos regmenes que

merecieran una reexin ms reposada sobre esa materia. Y la solucin

a que arriba la Corte tampoco toma en consideracin aspectos espec-cos del derecho administrativo sancionador.

Con todo, al no advertir diferencias entre los mbitos respectivos

de la sancin administrativa y la sancin penal, la Corte siembra fuertesincertidumbres respecto del futuro del derecho penal. Si el reo se fuga

o elude la accin de la justicia, si la sentencia se pronuncia en rebelda,o si el preso no se rehabilita quiere decir que la condena decae? Se

derogar el Cdigo Penal cuando se advierta aun sin estudios esta-dsticos que las condenas penales no cumplen funciones disuasorias,

39Slo por aceptacin ciega de las ideas de la Corte se explica que AlejandroParodi sostenga que el decaimiento correspondera a la sancin de una desviacinde poder, en Inecacia de multa por demora excesiva de la administracin enresolver el procedimiento sancionatorio, Sentencias Destacadas 2009 (Santiago:Libertad y Desarrollo, 2010), 237 y ss.

40Para una descripcin clsica de las teoras sobre la pena, ver, por todos, No-

voa, Curso de derecho penal, 301.41Idea difundida en el medio chileno por Enrique Cury,Derecho penal. Parte

general (Santiago: U. Catlica de Chile, 2005, 8 ed.), 100 y ss.42 Ver, en este sentido, Fernando Londoo, El marco legal administrativo-

sancionatorio: hacia una concepcin diferenciada de la tipicidad, en Sancionesadministrativas. X Jornadas de Derecho Administrativo, coordinado por JaimeArancibia y Pablo Alarcn (Santiago: Legal Publishing, 2014), 587 y ss.

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desde que los ladrones siguen robando? Al arribar a la conclusin deque por el hecho de ser tarda la sancin no cumple sus nes,43la juris-

prudencia del decaimiento fragiliza gravemente la suerte de los juiciospenales que se prolonguen en exceso.44

16. Puede dudarse de que la Corte est hablando realmente de las

nalidades del acto administrativo. Su conclusin es demasiado contro-versial para tomarla al pie de la letra. La sancin tarda es, en verdad,intil?

Si la sancin cumple una nalidad represiva es porque busca ar-

mar el valor del derecho frente a los comportamientos desviados, can-celando de ese modo la conducta antijurdica; entonces, mientras la ley

infringida se mantenga en vigor, la sancin tiene sentido, porque con-rma su vigencia. El anlisis no cambia si se admite que la funcin dela sancin es preventiva, porque entonces la sancin sigue entregandoseales a los operadores jurdicos y, en todo caso, al responsable, en el

sentido de que la infraccin de la ley puede tener un costo signicativo,aunque tardo.

Hay que pensar que aqu hay slo una opinin retrica de la Corte.Probablemente una sancin rpida sea, desde una perspectiva sociolgi-ca, ms til que una sancin tarda. Jurdicamente, la sancin tarda noes (por completo) intil; quiz la Corte slo quiere decir que desplega-ra todo su potencial (preventivo general) si se la dictara a tiempo, peroaun en esas condiciones sigue sirviendo a los nes que debe perseguirsecon su imposicin. Si es as, la ilegitimidad de la sancin tarda no

proviene de un vicio relativo a la nalidad, sino nicamente de una con-sideracin formal: en el mbito administrativo sancionador la condenadebe pronunciarse dentro de un trmino especco, aunque las leyes nohubieran instituido ninguno al efecto.

43Debe advertirse que el argumento ha sido esgrimido como fundamento de la

prescripcin de los delitos: Jos Luis Guzmn, La extincin de la responsabilidadpenal, enTexto y comentario del Cdigo Penal chileno,dirigido por Sergio Poli-

toff y Luis Ortiz (Santiago: Ed. Jurdica, 2002), 460 y ss.44Con algo de razn (ver seccin 39), el anlisis actual sobre la incidencia

del tiempo en los juicios penales se enfoca en la denicin de las condiciones dela reparacin pecuniaria de los efectos del retraso judicial. Ver en este sentido, lamemoria de Andrea Barraza, La responsabilidad del Estado Juez. La infraccin alderecho a ser juzgado en un plazo razonable como ttulo atributivo de responsabili-dad(Santiago: Universidad de Chile, 2012).

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17. Es curioso advertir que, en el razonamiento judicial, nosiempre el decaimiento obedece a una frustracin de la nalidad per-seguida por los entes pblicos. Como se sabe, la jurisprudencia del

decaimiento ha orecido fuera del terreno sancionatorio, en materiatributaria,45 a propsito del procedimiento administrativo de cobroejecutivo de impuestos.46En su traslado a este mbito, la jurispruden-

cia del decaimiento no atiende al criterio de la nalidad. La jurispru-dencia ha renunciado a desarrollar un razonamiento especco paraeste tipo de casos, extrapolando casi literalmente los planteamientos

antes mencionados. Con todo, ah donde en materia sancionatoria lassentencias reeren propsitos preventivos y represivos, en el terrenodel cobro de impuestos no se analiza la nalidad especca de las

potestades de la administracin. Calcando las sentencias recadas enmateria sancionatoria los fallos arman que tras una prolongada dila-cin carece de ecacia el procedimiento de cobro de impuestos, sien-do estril para el n sealado, pero la verdad es que el n sealado

brilla por su ausencia. El n sealado no ha sido sealado porque, en

realidad, no interesa.47

18. Con todo candor, en esta ltima serie de casos (relativos al co-bro ejecutivo de impuestos), la jurisprudencia reconoce que el propio

45Tal vez por aquella asimilacin entre tributos y sanciones, denunciada porFrancisco Safe en El error de creer que el impuesto es un robo o es una multa alrico por ser rico, http://ciperchile.cl/2012/04/13/el-error-de-creer-que-el-impuesto-es-un-robo-o-es-una-multa-al-rico-por-ser-rico/

46

Ver nota 3.47En Corts Olivares(26 de julio de 2012, Rol 7413-2009), la Corte Supre-ma razona de esta forma: Que en la bsqueda de un criterio rector para dar porestablecido el decaimiento del procedimiento administrativo por el transcurso del

tiempo en esta materia, habr de estarse a los plazos que el Cdigo Tributario con-templa para situaciones que puedan asimilarse. De acuerdo a lo dispuesto en los

artculos 200 y 201 de dicho Cdigo, la regla general en materia de prescripcines de tres aos, por lo que resulta lgico sostener que pasado el plazo de tres aossin que el Servicio de Tesoreras haya realizado en el procedimiento gestin alguna

para proseguir con el cobro de los impuestos adeudados, se produce el decaimiento

del procedimiento administrativo y la extincin del cobro ejecutivo de la obligacintributaria./ Despus de ms de tres aos sin actuacin administrativa alguna, ms decuatro aos en este caso, carece de ecacia el procedimiento de cobro de impuestos,

siendo estril para el n sealado, quedando vaco de contenido y sin fundamento

jurdico que lo legitime, pues, como se expuso, son maniestas las vulneraciones alos principios de derecho administrativo que se producen con la dilacin indebida einjusticada (cons. 16).

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rgano de la Administracin con su inaccin atenta gravemente contralos intereses patrimoniales del Estado, llamado precisamente a resguar-

dar (Corts Olivares, cons. 15). Es plausible armar que la pasividadde la administracin defrauda el inters pblico, porque posterga la

percepcin de un crdito a que el Fisco tiene derecho; pero la decisinde proseguir la ejecucin maniesta la voluntad de atender a ese inters,y en cambio el decaimiento priva por completo a la administracin delos medios para alcanzarlo. La solucin es contraproducente, porquedesatiende por completo los nes que debe perseguir la administracin

tributaria. Esta jurisprudencia puede resumirse as: si el Fisco no intentananciarse cobrando a tiempo, no puede intentar nanciarse nunca. Enverdad, la frmula no atiende a los nes, sino nicamente a las formas.

A la misma conclusin debe llegarse en materia sancionatoria: eldecaimiento priva a la autoridad de las herramientas para alcanzar lasnalidades de inters general que persigue la sancin. A esta jurispru-dencia no le interesan los nes que persigue la administracin, y tal vezhara mejor evitando referirse a ellos.

19. En sntesis, puede armarse que carecen de asidero las dosideas a que acude la Corte para fundar el decaimiento del procedi-

miento administrativo sancionador desde una perspectiva conceptual.

No obedece a una prdida de objeto por el acaecimiento de alguna

circunstancia especca durante el procedimiento, porque nada cambiadesde su instruccin hasta su conclusin; slo transcurre mucho tiempodurante su tramitacin. Tampoco responde a una prdida de la nalidad

de la potestad sancionatoria, porque aunque pase mucho tiempo desde

la iniciacin del procedimiento sancionador, la represin administrativasigue siendo funcional a sus propsitos preventivos y retributivos, los

que por lo dems son irrelevantes para la jurisprudencia.

El planteamiento de la jurisprudencia muestra un manejo ambiguo

de la nocin de causadel acto administrativo. Aunque los fallos no lamencionan, es inequvoco que intentan referirse a ella. Al margen de la

especicidad del derecho privado, la idea de causa en derecho pblicose declina en dos aspectos: la causa eciente o (mejor) motivoque jus-tica la decisin, y la causa nal, o simplementen, que corresponde alos propsitos tpicos que deben animar a la autoridad en el ejercicio deuna potestad pblica. El planteamiento de la Corte se reere a ambas

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cuestiones, a pesar de que en el tratamiento dogmtico stas presentan

pocos puntos de contacto.48

Es muy probable que el uso del argumento relativo a la extincinde un acto administrativo por cambio de circunstancias provenga de

un error conceptual, derivado de la equivocidad de los trminos cadu-cidad o decaimiento.49 Su conexin con el argumento de los neses cualquier cosa salvo evidente. Quiz la Corte quiere revestir conun ropaje sustancial un planteamiento que es eminentemente formal(porque se reere a la exigencia de celeridad en los procedimientos

sancionatorios), de manera que el reproche que dirige a la administra-cin parezca mejor fundado (especialmente, si se toma en cuenta larelativa benignidad con que el derecho administrativo mira los defectos

formales).50 Desprovisto de ese ropaje, el planteamiento de la Cortequeda reducido a una muestra de indignacin frente al atraso de la ad-ministracin, que conduce a sancionarlo.

B. La sancin ante la pasividad de la administracin sancionadora

20. Si la inecacia del acto sancionador tardo no resulta de unaconsecuencia inherente a su estructura, entonces la justicacin hay que

buscarla en otra parte. Las pistas que entrega la Corte son muy disper-

sas: por el hecho del atraso, la administracin ha incurrido en infraccin

48Debe mirarse con reservas la creencia, difundida en la doctrina espaola, de

que la desviacin de poder es una herramienta ecaz de control de la discrecionali-dad (ver por todos, Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez, Cursode derecho administrativo, tomo I (Cizur Menor, Navarra: Aranzadi, 2008, 14 ed.),476 ss.). Conceptualmente, la desviacin de poder es inapropiada para enfrentar

problemas referentes a la calicacin de los motivos (que es el corazn de la dis-crecionalidad). Con todo, en ausencia de criterios slidos de control de motivos, elcontrol de la desviacin de poder congura un umbral que da cuenta de que en elderecho moderno no hay espacio para poderes puramente personales (lo cual expli-ca el entusiasmo inicial de la doctrina respecto de la gura).

49Para enfrentar tal ambigedad, se ha propuesto la terminologa perencin

(atribuida a F. Gonzlez Navarro), que goza de alguna aceptacin en derecho espa-ol pero no ha conseguido sustituir por completo el uso de los conceptos antiguos.

As, Gmez Puente,La inactividad, 547 y ss.50El vicio de procedimiento o de forma slo afecta la validez del acto admi-

nistrativo cuando recae en algn requisito esencial del mismo, sea por su naturalezao por mandato del ordenamiento jurdico y genera perjuicio al interesado, Ley deBases de los Procedimientos Administrativos, art. 13.

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de diversos principios bsicos de gestin pblica, lo cual transgrede lagaranta del debido proceso. Hay en ese argumento algo ms que la

formulacin de un reproche? Tras la formulacin de ese reproche, o (loque es lo mismo) el reconocimiento de una culpa de la administracin,

parece que el decaimiento no fuera mucho ms que una sancin, estavez aplicada por el juez en contra de la administracin, por no haberconducido con agilidad el procedimiento sancionador.

Aunque la construccin del reproche resulte ortodoxa (i), no esclaro que una sancin proporcionada a l consista precisamente en el

decaimiento del procedimiento (ii).

i. La pasividad de la administracin como acto reprochable

21. Para censurar la conduccin tarda de un procedimiento san-cionador, la jurisprudencia recurre a dos clases de argumentos. Por un

lado, el retraso supone por s mismo infraccin de diversos principios.Atendida la prolongacin del retraso, por otro lado, esta infraccin le

parece inexcusable.

22. Ante todo, la Corte detecta un nmero considerable de princi-

pios que se ven infringidos por el atraso de la administracin.Sin duda, aquel que resulta ms pertinente en la materia es el prin-

cipio de celeridad, que en su consagracin legal (Ley 19.880, art. 7) sevincula con el principio de ocialidaden cuya virtud las autoridadesy funcionarios de los rganos de la Administracin del Estado debern

actuar por propia iniciativa en la iniciacin del procedimiento de quese trate y en su prosecucin, impulsndolo de ocio. La exigencia deceleridad obliga a hacer expeditos los trmites que debe cumplir elexpediente y a remover todo obstculo que pudiere afectar a su pron-ta y debida decisin. El retraso en la tramitacin de ciertos asuntos

puede tener diversas causas, algunas de ellas imputables a los propios

interesados, pero en buena parte de los casos analizados el retraso se hagenerado en la resolucin de recursos de reposicin contra una decisin

ya adoptada, lo que parece ser de exclusiva responsabilidad de los entespblicos. En esas circunstancias, el retraso revela desidia de la adminis-

tracin, que merece censura.Sin embargo, antes que la celeridad, la Corte se detiene en pri-

mer lugar en los principios de eciencia y ecacia, que tienen profuso

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reconocimiento positivo, tanto en la Ley de Bases Generales de laAdministracin del Estado (arts. 3, 5, 11 y, conectado con el principiodeprobidad administrativa, art. 53), como en la Ley de ProcedimientoAdministrativo (en conexin con los principios de economa procedi-mentaly de no formalizacin, arts. 9 y 13). En general, las exigenciasde ecacia y eciencia atienden a los resultados de la gestin pblica,de modo que las actuaciones administrativas consigan el n perseguidoa un costo razonable. Normalmente estas exigencias permiten evaluar,desde una perspectiva econmica, la gestin de los entes pblicos; pero

a pesar de su reconocimiento legal (esto es, su carcter de principiosjurdicos, integrantes del bloque de legalidad), es difcil tomarlos enconsideracin para evaluar la legalidad de las decisiones pblicas. Elenfoque tradicional del derecho administrativo atiende ms bien a la

regularidad formal de las decisiones pblicas, esto es, al procedimiento,

y no a los resultados de la gestin. Slo indirectamente los principios deecacia y eciencia podran trascender al mbito procedimental, puesen cuanto suponen que la autoridad debe adoptar las medidas apropia-

das a los problemas que se le presentan al menor costo posible,51 se

emparentan con imperativos de proporcionalidad.52En la jurisprudencia

del decaimiento, el retraso observado por la administracin desatiende asus consecuencias y revela desinters por los resultados; por eso, no era

aventurado censurarlo en nombre de estos principios.

Finalmente, la jurisprudencia invoca los principios conclusivo(Ley19.880, art. 8) y de inexcusabilidad (art. 14), en cuanto conforme a

su consagracin particular en este mbito

53

ambos exigen que los

51Recurdese en este sentido, Corte de Apelaciones de Santiago, 11 de enero

de 1908, Sociedad Fuschs y Plath c/ Fisco, enRevista de Derecho y Jurisprudencia5 (1908), II, 2: 55 y ss.

52Ver,con reservas, Gabriela Gardais, El control de legalidad y la ecienciay ecacia como principios jurdicos scalizables, Revista de Derecho de la Uni-versidad Catlica de Valparaso23 (2002): 323 y ss.

53En la Ley de Procedimiento Administrativo el principio de inexcusabilidad

queda reducido a un mero deber de resolver los asuntos planteados a la adminis-tracin. En sentido especco, tal como se lo desprende de su reconocimiento msantiguo en el mbito jurisdiccional (Constitucin, art. 76, inc. 2; Cdigo Orgnicode Tribunales, art. 10, inc. 2), la inexcusabilidad supone una exigencia de fondoantes que de forma: muestra el horror vacuidel derecho y ordena dar una respuestafrente a un litigio, aunque el derecho positivo no contemple reglas expresas frente

al problema planteado.

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procedimientos concluyan mediante un pronunciamiento expreso sobre

las cuestiones planteadas a la administracin. En los casos analizadospor la jurisprudencia del decaimiento del procedimiento sancionador,54

la demora de la administracin se produce precisamente en la fase ter-minal, por lo que representa un incumplimiento del deber de resolver.

23. En forma adicional a la enunciacin de los principios infringi-dos por el retraso de la administracin, la Corte formula un juicio rela-tivo a su extensin: no puede dejar de advertir la excesiva tardanzaobservada en la materia (Colbn, cons. 2). El tiempo que dura la inacti-

vidad a veces ms de cuatro aos, otras tres o dos, incluso menos dedos aos55 le parece que excede todo lmite de razonabilidad. Setrata, en suma, de una tardanza inexcusable (Shell, cons. 1), una di-lacin indebida e injusticada (Shell, cons. 6).

El atraso es excesivo en relacin con qu parmetro? Inicialmentela Corte no sealar ninguno, y por eso aludir a una idea de proporcio-

nalidad. No importa el parmetro, porque semejante atraso ha excedido

todo lmite de razonabilidad; en verdad, tampoco es un examen de pro-

porcionalidad en sentido tcnico, porque no se analiza las circunstan-cias concretas del atraso en atencin al tipo de asuntos de que se trata(por ejemplo, en funcin de su complejidad), y slo importa la magni-tud de la demora. Despus, la Corte invocar un patrn de referencia,tomando como base de comparacin el plazo de dos aos que impera enmateria de invalidacin: cualquier demora superior a ese plazo (o inclu-so, a veces inferior pero casi en el lmite de ese plazo) representar una

demora excesiva.Las palabras de la Corte son elocuentes. Muestran que no est

dispuesta a encontrar excusa o justicacin alguna que permita expli-car semejante dilacin en la tramitacin de los asuntos. El reproche es

particularmente severo, y recuerda algunos conceptos del derecho civil

de la responsabilidad, en que la culpa inexcusablesuele ser sinnima deuna culpa grave,56aquella que muestra una extrema negligencia equipa-

rable en sus efectos al dolo.

54En materia de cobro de impuestos se ha visto que la paralizacin se producecon la noticacin y requerimiento de pago hecho al ejecutado. Ver fallos referidosen nota 3.

55Corte Suprema, 20 de enero de 2011, Generadora Elctrica Sauce Los An-des S.A. c/ Superintendencia de Electricidad y Combustibles, Rol 8387-2010.

56Para el derecho francs de los contratos, Franois Terr, Philippe Simler eYves Lequette,Droit civil. Les obligations(Pars: Dalloz, 2002, 8 ed.), 552 y ss.

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La Corte ve una culpa grave que se explica, parcialmente, por la

multitud de principios infringidos. Pero en verdad, no se trata de una

culpa por acumulacin de incumplimientos: el hecho es uno solo (elretraso), que aparece como pluriofensivo, porque viola varios principiosdistintos. Sin embargo, se trata de un atraso muy prolongado, y puede

entenderse que a medida que avanza el tiempo el incumplimiento serenueva. Culpa grave por adicin o por reiteracin, son esas las tcnicasque conoce el derecho comparado para calicar especcamente unaculpa que no merece clemencia.57

ii. El decaimiento como sancin a la pasividad de la administracin

24. Pareciera que es precisamente el carcter grave o inexcusablede esa culpa lo que mueve a la Corte a sancionar a la administracinimpidindole pronunciarse sobre el fondo de los asuntos sometidos a su

anlisis.

Porque la culpa grave no admite clemencia, la Corte entender

que la vulneracin abierta de los principios sealados en los consi-derandos anteriores ha de tener un efecto jurdico en el procedimiento

administrativo y que ese efecto no puede ser otro que una especie dedecaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio, esto es

su extincin y prdida de ecacia.Por causa de su atraso, la administracin se ve privada de la posibi-

lidad de concluir el procedimiento mediante una decisin desfavorablea los intereses del reclamante.

25. La solucin a que arriba la Corte es extremadamente discutible.Arma que, atendidas las graves infracciones denunciadas, el efecto

jurdico que se sigue de ellas no puede ser otro que el decaimiento, encircunstancias que pueden ser muchos otros y no el decaimiento.

Ocurre, al revs de lo armado por la Corte, que ninguna de lasinfracciones acusadas tiene como consecuencia algo as como el decai-

miento. La violacin del principio de celeridad, que supone la impul-

sin de ocio del expediente por la administracin la misma Cortedesliza esta idea al recordar el carcter no fatal de los plazos adminis-trativos, no tiene otra consecuencia que la responsabilidad disciplina-

57As, Michel Paillet, La faute du service public(Pars: LGDJ, 1980), 355 yss.

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ria del funcionario o eventualmente del Estado. Lo mismo cabe decir de

los principios de eciencia y ecacia (particularmente en su conexin

con la probidad administrativa): slo generan responsabilidad.58 Losprincipios conclusivo y de inexcusabilidad tienen, en ciertos casos,

sanciones especcas: el surgimiento de un acto presunto en aplicacindel silencio administrativo. Este ltimo es la consecuencia ms directa-

mente aplicable a los casos en que el atraso se observa en la resolucinde un recurso de reposicin: la ley ha previsto explcitamente que losrecursos no resueltos a tiempo se entienden desestimados.

Si resultaba necesario sancionar el atraso, la jurisprudencia tenavarias otras herramientas a su disposicin, sin que el decaimiento apare-ciera entre las posibilidades abiertas al juez.

26. Las sanciones ocupan un lugar completamente original en elsistema del derecho.59En efecto, en ordenamientos de raz continentalcomo el chileno, las sanciones revisten carcter excepcional, y se en-

tienden de derecho estricto. En otras palabras, adems de las cautelas

procedimentales que exigen, su imposicin requiere texto normativo

expreso, siendo inaceptable que dependa del puro arbitrio judicial; tal

es el efecto del principio de legalidad de las penas y de las sanciones

administrativas, cuyo fundamento normativo no ofrece dudas.60Huelga

decir que si algn texto previera el decaimiento del procedimiento ad-

ministrativo, la jurisprudencia de la Corte no despertara mayor revuelo.

27. El decaimiento no puede ser una sancin de esas caractersticas.Se trata entonces de una pena privada? Estas son, deca Alessandri,

castigos previstos por la ley en inters privado y con los cuales se be-necian una o ms personas determinadas.61La presencia de un bene-ciario es consustancial a las penas privadas, aunque no haya sufrido per-

58A menos que por el transcurso del tiempo varen las circunstancias en que

el acto debe pronunciarse o ejecutarse, de modo que ste pierda ecacia. Pero, talcomo se analizara ms arriba en forma diversa a los juicios de la Corte, en estos ca-sos el tiempo no implica ningn cambio especco de circunstancias.

59Charles Eisenmann, Sur le degr doriginalit du rgime de la responsa-bilit extra-contractuelle des personnes (collectivits) publiques, Juris-ClasseurPriodique (La Semaine Juridique, 1949), seccin I, 751.

60Vase, Tribunal Constitucional, 26 de agosto de 1996,Ley de caza, Rol 244.61 Arturo Alessandri, Manuel Somarriva y Antonio Vodanovic, Tratado de

derecho civil, tomo I,Partes preliminar y general(Santiago: Ed. Jurdica, 1998, 6ed.), 41.

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juicio alguno que deba repararse.62Aparentemente, la Corte razona sobreuna base anloga respecto del decaimiento, porque la culpa que detecta

le sirve para constituir un benecio que favorece a aquel cuya responsa-bilidad infraccional se trataba de averiguar, y ya no podr establecerse.

El decaimiento operara como una especie de indignidad para ejercer un

determinado derecho o potestad, provocada precisamente por la culpa

de la administracin... con la consecuencia de que el castigo no recaesobre la administracin, sino sobre el inters general, que se ve despro-visto de una importante herramienta de ejecucin de la ley. Ahora bien,

aunque se conocen algunas excepciones,63

tambin es difcil admitir laimposicin de penas privadas sin texto (como lo muestra la resistenciaque ha enfrentado en derecho chileno el concepto de daos punitivos).64

28. Tampoco puede entenderse el decaimiento como una especiede sancin procesal.65Es cierto que la conducta inconsistente de los li-tigantes puede impedirles hacer valer sus pretensiones en sede judicial,

con fundamento en la doctrina de los actos propios.66Pero es inadmi-

sible ver en el atraso de la administracin una voluntad de renunciar al

ejercicio de la potestad sancionatoria por denicin irrenunciable,que sera inconsistente con la sancin posterior.67

62Franois Chabas, prefacio a la tesis de Alexis Jault, La notion de peine pri-ve(Pars: LGDJ, 2005).

63Es el caso de las denominadas astreintes(apremio pecuniario contempladoen la sentencia para el caso de incumplrsela), entusiastamente defendidas por Fer-nando Fueyo,Instituciones de derecho civil moderno(Santiago: Ed. Jurdica, 1990),

499 y ss. Inicialmente, las astreintes se admitieron en derecho francs sin textoexpreso (hasta su incorporacin al derecho positivo por ley de 5 de julio de 1972).64Su naturaleza sancionatoria no es dudosa. Como muestra Enrique Barros,

slo mediante un entendimiento laxo del dao moral podran tener cabida los daospunitivos en derecho chileno. Ver su Tratadode responsabilidad extracontractual(Santiago: Ed. Jurdica, 2008), 304 y ss.

65Estas sanciones tienen escasa recepcin en derecho chileno, que contemplapocos casos de reaccin contra la mala fe de los litigantes. Felipe Gorigoita, Labuena fe en el proceso civil chileno,Nomos2 (2008): 133 y ss.

66Ver, entre muchos otros, Luis Dez-Picazo,La doctrina de los propios actos

(Barcelona: Bosch, 1963), con amplias referencias comparadas.67El autor de una infraccin administrativa contra quien se ha iniciado un pro-

cedimiento sancionatorio no puede legtimamente conar en que el atraso implicauna renuncia de la administracin a las potestades punitivas. Acerca del papel de la

proteccin de conanza legtima en la doctrina de los actos propios, Jos Puig Bru-tau,Estudios de derecho comparado. La doctrina de los actos propios(Barcelona:Ariel, 1951), 115.

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29. Ms all de la relacin de parentesco que pudiera establecerseentre alguna sancin jurdica y el decaimiento, tal como lo concibe la

jurisprudencia chilena, su reconocimiento depende de innovaciones

legislativas, atendido el impacto que provoca en las potestades de la

administracin.La formulacin terica del concepto de potestades (pblicas o pri-

vadas) subraya su dependencia del derecho objetivo. Un poder jurdicoes jurdico en cuanto lo conere el ordenamiento jurdico, y es jurdicodentro del mbito en que dicho ordenamiento lo contempla, lo regula

en su contenido y sus efectos, y lo tutela.68

Toda potestad procede delordenamiento y es el ordenamiento el que delinea sus contornos. Por

eso, en tanto el ordenamiento lo ampare, la potestad no se extingue por

decisin de su titular: es inalienable, irrenunciable, imprescriptible. Elderecho positivo chileno, en que los rganos pblicos no poseen otraautoridad o derechos que los que expresamente se le hayan conferido

en virtud de la Constitucin o las leyes (Constitucin, art. 7, inc. 2) esconsistente con este modelo terico.

No puede aceptarse, a menos que los textos legales aplicables pre-

vean lo contrario, que la autoridad pierda su potestad sancionatoria por

el hecho de incurrir en retraso o inactividad. Este es el principal obst-

culo que enfrenta la jurisprudencia del decaimiento.

30. En espritu, el decaimiento del procedimiento sancionador

opera como una sancin de la tardanza excesiva en su tramitacin. Sinembargo, esa sancin no est contemplada en el ordenamiento, de don-

de resulta que su admisin no puede establecerse judicialmente, mxi-me cuando implica limitar el ejercicio de potestades pblicas que slopueden tener fundamento en la ley. Si se lo entiende como sancin, enconsecuencia, el decaimiento infringe la ley.

Su fundamento, en resumidas cuentas, no puede estar en los crite-

rios recogidos hasta ahora por la jurisprudencia. Si fuera admisible la

gura del decaimiento (lo que en s mismo plantea una interrogante),habra que buscar sus fundamentos en otro tipo de consideraciones

(mencionadas tangencialmente por los fallos).

68Santi Romano, Poderes, potestades, en susFragmentos de un diccionariojurdico,traducido por S. Sents Melendo y M. Ayerra Redn (Granada: Comares,2002), 247.

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II. LA COMPLEJIDAD DE ADMITIR EL DECAIMIENTO

31. Hasta ahora el decaimiento ha sido construido por la jurispru-dencia como una reaccin a un funcionamiento irregular de la adminis-tracin. El remedio se ha ideado desde una perspectiva que descuidael inters pblico envuelto en la potestad sancionadora, pues atiende

exclusivamente al inters del imputado, como si la nica preocupacinimportante en este campo fuese denir rpidamente la suerte del im-

putado, y no extraer las consecuencias jurdicas de su conducta. Ahora

bien, incluso en esta visin bilateral de las cosas aparecen dos nocio-nes ms fuertes que las invocadas por la Corte como fundamentos posi-

bles del decaimiento: los principios del debido proceso y de seguridad

jurdica. Con todo, estas nociones, que por su complejidad estn lejos

de ser impermeables a los intereses pblicos, plantean preguntas que

dicultan la admisibilidad del decaimiento.

A. Imperativos de debido proceso exigibles a la administracin

32. La Corte Suprema arma que la tardanza inexcusable de losrganos administrativos dotados de potestad sancionatoria afecta en

primer trmino el principio del debido proceso. Para concluir as, ex-presa que una de las exigencias inherentes a un procedimiento racional

y justo consiste en que la sentencia debe ser oportuna (Shell, cons.1). La Corte no desarrolla ms este punto,69que en la perspectiva deldecaimiento podra ofrecer una base ms slida que los argumentos de-

sarrollados con mayor extensin, ya analizados.La armacin de que el retraso en resolver afecta la garanta del

debido proceso debe entenderse con algunas reservas, pues no es sen-

cillo extrapolar las exigencias procesales imperantes en el mbito juris-

diccional al terreno propiamente administrativo. Por otro lado, queda

69El criterio del plazo razonable, como derivacin de la garanta del debidoproceso, aparece analizado con mayor detalle, aunque sin esclarecer su funcin,

en la prevencin de los ministros Herreros y Muoz en el fallo de 20 de octubre de2010, Compaa Elctrica del Litoral S.A. c/ SEC, Rol 5228-2010. Ese voto planteatres efectos distintos (y probablemente incompatibles entre s) de la violacin del

plazo razonable: a) hara cesar la suspensin de la caducidad o prescripcin de laaccin persecutoria; b) liberara de la persecucin al acusado, con independencia detoda otra circunstancia; c) privara de legitimidad a la persecucin, absorbiendo asel disvalor asignado a la infraccin administrativa de que se trata.

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por denir el contenido de la garanta del debido proceso de un modofuncional a las particularidades de la materia.

33. No es discutido en la actualidad que el derecho a un debido

proceso constituye una de las garantas esenciales del Estado de Dere-

cho. Recogiendo una tradicin que remonta al menos a la Carta Magna,el constitucionalismo moderno reconoce a todo individuo el derecho

a ser juzgado conforme a ciertas exigencias de justicia y racionalidad.Heredera de esa tradicin, la Constitucin prev que toda sentencia deun rgano que ejerza jurisdiccin debe fundarse en un proceso previo

legalmente tramitado, remitiendo a la ley el establecimiento de las ga-rantas de un procedimiento racional y justo (art. 19 n. 3, inc. 6).Entre las mltiples exigencias que de l se desprenden, el principio

del debido proceso implica la obligacin de resolver el litigio en un pla-zo razonable70. La evolucin del derecho internacional de los derechoshumanos ha sido determinante en el reconocimiento de este aspecto, al

punto de que actualmente encuentra consagracin positiva en algunostextos vigentes en Chile.71 En particular, la Convencin Americana de

Derechos Humanos se reere a la materia en estos trminos: Todapersona tiene derecho a ser oda, con las debidas garantas y dentro de

un plazo razonable en la sustanciacin de cualquier acusacin penalformulada contra ella, o para la determinacin de sus derechos y obliga-ciones de orden civil, laboral, scal o de cualquier otro carcter (art. 8).

34. Las exigencias del debido proceso son extensibles al mbitode los procedimientos administrativos?

Como consecuencia del carcter impersonal de un poder estatal

sometido a reglas, la administracin est sujeta a imperativos de racio-nalidad, cuya dimensin formal implica que debe adoptar sus actos enforma ilustrada, con sucientes elementos de juicio y oyendo a aquelloscuyos intereses puedan verse afectados. Como se advierte, a la adminis-

tracin se le imponen exigencias procedimentales que guardan paren-tesco con las del debido proceso.

70 Una exposicin de las fuentes ms remotas de esta exigencia en Daniel

Pastor, Acerca del derecho fundamental al plazo razonable de duracin del procesopenal,Revista de Estudios de la Justicia4 (2004): 53 y ss.

71El Pacto de Derechos Civiles y Polticos contempla como una de las garan-tas mnimas que integran los juicios en materias penales el derecho del acusadoa ser juzgado sin dilaciones indebidas (art. 14, n.o 3 letra c), lo que se reiteraespeccamente respecto de la persona detenida o presa (que tendr derecho a ser

juzgada dentro de un plazo razonable o a ser puesta en libertad, art. 9 n.o3).

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Ahora bien, las exigencias formales que imperan en uno y otro te-

rreno son conceptualmente distintas, pues son funcionales a la posicin

institucional en que se halla el juez y la administracin frente al dere-cho. El trabajo judicial se cie rigurosamente al debido proceso porque

al juez corresponde aplicar imparcial y desinteresadamente el derecho aun litigio. En cambio, la administracin es artce del bienestar social,y por eso el procedimiento es primordial, pero no exclusivamenteauxiliar a los nes de inters general, aunque pueda tambin servir paracautelar los intereses de los administrados.

Por otra parte, en trminos literales (sentencia, jurisdiccin,proceso), el derecho positivo circunscribe el debido proceso al mbitojurisdiccional, sin que se aplique directamente al terreno administrativo.72

As las cosas, aunque los estndares de debido proceso no se

apliquen en sentido propio fuera del mbito judicial, se advierte cierta

tendencia doctrinal73 y comparada74 a asimilarles aquellos que rigen

la actividad administrativa. sa es la razn que explica las vacilacio-nes de la jurisprudencia constitucional respecto de las exigencias pro-

cesales propias de la administracin: a veces pasando por alto lasrestricciones del texto constitucional las determina por referencia aldebido proceso75, y otras veces lo hace fundndose en los derechos

72A menos que la administracin acte en ejercicio de potestades jurisdiccio-nales (como la jurisprudencia constitucional ha admitido, por ejemplo, a propsitode las reclamaciones en materia tributaria), pues en tal caso est sujeta a los mismos

imperativos: ver, entre otros, Tribunal Constitucional, 2 de noviembre de 2010, To-toro Taulis, Rol 1429.73Por ejemplo, Cristin Romn, El debido proceso administrativo sanciona-

dor,Revista de Derecho Pblico71 (2009): 183 y ss.74La expresin due process of law, de uso corriente en derecho norteameri-

cano, ha ampliamente desaparecido en derecho ingls, prerindose el trminoprocedural fairness en relacin a los estndares procedimentales exigibles de laadministracin (condensados principalmente en las mximas audi alterampars ynemo iudex in causa sua). S. H. Bailey, Grounds of Judicial Review: Due Process,

Natural Justice and Fairness, enEnglish Public Law, editado por David Feldman

(Oxford: Oxford University Press, 2004), 775 y ss.75Para una descripcin reciente de esa jurisprudencia, Sandra Ponce de Len,

Aplicacin de los elementos del debido proceso al procedimiento administrativoen la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, enProcedimiento administrativo

y contratacin pblica. Estudios a diez aos de la entrada en vigencia de las leyes19.880 y 19.886, coordinado por G. Bocksang y Jos Luis Lara (Santiago: LegalPublishing, 2013), 25 y ss.

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de la defensa76(recogiendo as la experiencia comparada relativa a lasexigencias procedimentales aplicables a las potestades administrativas

sancionatorias).77

En cualquier caso, hay buenas razones para pensar que aquelloque algunos se obstinan en llamar debido proceso administrativono diere de las garantas procedimentales contempladas en la Ley deProcedimiento Administrativo.78En los procedimientos sancionatorios,

en concreto, la jurisprudencia ha reconocido en el emplazamiento delimputado la principal exigencia de debido proceso79.

76Se ha dicho, por ejemplo, que el legislador debe arbitrar un procedimientosuciente y adecuado que permita al afectado una debida defensa de sus derechos,en sede administrativa, en forma previa a la imposicin de la sancin: TribunalConstitucional, 1 de junio de 2010,Ley orgnica constitucional del Congreso Na-cional, Rol 1602. En similar sentido, ver sentencias de 17 de junio de 2003, Trans-

parencia, lmite y control del gasto electoral, Rol 376, y de 28 de octubre de 2003,Unidad de anlisis nanciero, Rol 389.

77El de los procedimientos sancionatorios es el mbito en que inicialmente

fueran reconocidos los derechos de la defensa (Consejo de Estado, Seccin, 5de mayo de 1944, Dame veuve Trompier-Gravier, en Lesgrands arrts de la ju-risprudence administrative, de Marceau Long, Prosper Weil, Guy Braibant, PierreDelvolv y Bruno Genevois (Pars: Dalloz, 1999, 12 ed.), 363 y ss.), antes de serextendidos a otros casos en que se trata de evitar que ciertas medidas puedan lesio-nar a interesados sin que stos hayan podido, previamente, defenderse tilmente y

discutir los motivos que la administracin cree tener contra ellos. Raymond Odent,Contentieux administratif, tomo II (Pars: Dalloz, 2007, reedicin de la 6 ed. publi-cada en Pars: Les Cours de Droit, 1977-1981), 472 y ss.

78Segn Tribunal Constitucional, 9 de diciembre de 2010, Espinosa Rojas,

Rol 1449, cons. 25, la Ley n.o

19.880 establece un verdadero debido proceso ad-ministrativo.79Los principios de la audiencia bilateral y la posibilidad de rendir prueba

ha sostenido la Corte Suprema constituyen elementos esenciales del debidoproceso legal. Por eso, si un organismo pblico impone multas a ciertos interesa-dos sin poner previamente en su conocimiento la existencia de una investigacininiciada en su contra y los antecedentes que le servan de fundamento a n de queexpusieran los argumentos que estimaran idneos a la defensa de sus intereses yeventualmente aportaran pruebas destinadas a acreditar la veracidad de sus ase-

veraciones, resulta acertada la conclusin a que arribaron los sentenciadores del

fondo en orden a que en el procedimiento utilizado por el rgano sancionador no serespetaron los principios del debido proceso (Corte Suprema, 27 de enero de 2009,Ortzar Solar c/ Superintendencia de AFP, Rol 6792-2007, y Valenzuela Marn c/Superintendencia de AFP, Rol 6333-2007, cons. 5). En cambio, de vericarse talaudiencia no puede sostenerse que se haya vulnerado la garanta constitucional deldebido proceso (7 de enero de 2009, AFP Planvital S.A. c/ Superintendencia de

AFP, Rol 6144-2007, cons. 13 y 11).

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35. Con prescindencia de la debilidad conceptual del debido pro-ceso administrativo, la exigencia de un plazo razonable tal vez tengamayores posibilidades de ser implantada en el terreno administrativo.

En efecto, la administracin est sujeta a imperativos de buenagestin en todas sus actuaciones, materiales y jurdicas.80Estos impera-tivos, que tradicionalmente han formado parte del derecho administrati-

vo, son recogidos en la experiencia comparada contempornea en torno

a la idea de un derecho subjetivo a una buena administracin. En elincipiente reconocimiento normativo de la Unin Europea, la exigencia

de un plazo razonable en la tramitacin de los asuntos por parte de lasinstituciones comunitarias integra ese derecho subjetivo.81 Esa consa-

gracin textual prolonga los desarrollos de la jurisprudencia europea,que ha extendido progresivamente la exigencia jurisdiccional de un

plazo razonable a ciertas operaciones administrativas,82sin perjuicio deque an es demasiado pronto para evaluar plenamente las incidencias

de ese reconocimiento, concebido como un derecho fundamental de los

individuos.83

La idea de plazo razonable puede tener cabida, incluso a falta deprevisin textual, en el marco de las nociones tradicionales del derechoadministrativo chileno. Aquellas leyes del servicio pblico, en la termi-

80En opinin constante de la Contralora General de la Repblica, los plazosque la ley dispone para la vericacin de determinadas actuaciones administrativastienen por nalidad principal el logro de un buen orden administrativo para darcumplimiento a las funciones o potestades de los rganos pblicos (Dictamen

60.335 de 2013, que desarrolla una jurisprudencia proveniente al menos del Dicta-men 19.159 de 1962).

81En lo pertinente, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Euro-pea dispone: Art. 41. Derecho a una buena administracin. 1. Toda persona tienederecho a que las instituciones y rganos de la Unin traten sus asuntos imparcial yequitativamente y dentro de un plazo razonable.

82 Conforme a los principios de buena administracin, la Comisin debeadoptar una decisin denitiva en un plazo razonable, armaba el Tribunal deJusticia de las Comunidades Europeas en sentencia de 18 de marzo de 1997, Gurinautomobiles c/ Comisin, asunto C-282/95 P, cons. 37. Con fundamento en esa ju-

risprudencia, ms tarde dira que el respeto de un plazo razonable en la tramitacinde los procedimientos administrativos en materia de poltica de la competencia

constituye un principio general del derecho comunitario (21 de septiembre de2006, Technische Unie BV c/ Comisin, C-113/04 P, cons. 40).

83Se tratara, a juicio de Pierre Delvolv, de un derecho humano de tercera

generacin. Ver Le droit une bonne administration,Academia Sinica Law Jour-nal, nmero inaugural (2007): 283 y ss.

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nologa de Louis Rolland, que entre otros suponen regularidad ycontinuidad en la satisfaccin de las necesidades pblicas, se traducen

en el mbito de los procedimientos en los conocidos principios de eca-cia y eciencia, uno de cuyos corolarios es el de celeridad procedimen-tal. A diferencia del rbitro imparcial que se espera ver en el juez, laadministracin es protagonista del progreso social y no puede tener unaactitud pasiva frente a los asuntos que debe resolver.

36. A falta de denicin precisa del plazo razonable, la jurispru-dencia internacional ha establecido criterios que permiten determinarlo

en concreto. En el sistema interamericano

84

se han considerado lossiguientes elementos para determinar la razonabilidad del plazo: a)complejidad del asunto; b) actividad procesal del interesado; c) conduc-ta de las autoridades judiciales; y d) afectacin generada en la situacin

jurdica de la persona involucrada en el proceso.85En buenas cuentas,conforme a estas orientaciones, la garanta de un plazo razonable de los

procesos no reposa nicamente en el trascurso de determinado lapso

de tiempo, sino que depende de una apreciacin circunstanciada de las

particularidades de cada caso; la aplicacin de esos criterios jurispru-denciales dista de ser mecnica.

37. En el mbito de los procedimientos administrativos, la determi-

nacin del plazo razonable depende ante todo de las apreciaciones dellegislador. En efecto, las reglas vigentes establecen un

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decaimiento del acto adm