Derecho Administrativo - Hector Garcini Guerra

8/10/2019 Derecho Administrativo - Hector Garcini Guerra

1/272


2/272

DERECHOADMINISTRATIVODr. Hctor Garcini Guerra

EditorialPuebloy Educacin


3/272

Este libro,en tus manos de estudiante,es instrumentode trabajopara construir tu educacin.Cudalo.

Edicin: Lic. Crisha Morguez DazDiseno: Lizabeth lvarez de la Torre

Segunda edicin,1986Corregiday ampliada

O Hctor Garcini Guerra,1986O Editorial Puebloy Educacin,1986

EDITORIAL PUEBLO Y EDUCA CIONCalle 3ra. ANo. 4605. entre 46y 60,Playa, Ciudad de La Habana

Impresop o r el CombinadoPoligrfico "Juan Marinello", 198 6

SNLC: CU 01.3 1440-0


4/272

A Mara del Carmen, esposay com paera, que por msde cinco dcadas ha sidosiempre estmuloy gua.


5/272

El desarrollo impetuoso de la Revolucin cubana ha significado raigalestransformaciones en todos los aspectos de la vida social del pas. Se hacreado la base econmica socialista; la produccin de bienes materiales,la educacin, la salud pblica y la promocin de la cultura avanzan sin tre-gua. Hemos sido testigos del proceso de institucionalizacin del Estado yla estructuracin adecuada a su carcter proletario.A partir de 1970 y ofrecindonos como cspide la Constitucin de 24 defebrero de 1976 el Estado revolucionario devino Estado socialista. Mu-taciones profundas convierten el viejo Derecho, sustentado en la propie-dad privada en un Derecho nuevo inspirado en los principios del marxis-

mo-leninismo y la Administracin Pblica se enmarc en contornos msprecisos y adapt sus funciones al logro de objetivos concordes con lasmetas caracterizadoras de la etapa actual del desarrollo.El Derecho Administrativo, rama del sistema jurdico cubano, no ha sidoajeno al proceso. De ah que la primera edicin de esta obra, que vio laluz en 1981 presente hoy,para su eficaz utilizaci6n, perfiles requeridos deser actualizados para posibilitar elconocimiento de la legislacin emanadadesde su aparicin. Esta segunda edicin, referida a las nuevas normas,presenta adems innovaciones que enriquecen su contenido y facilitan, sise le emplea como libro de texto, un ms amplio conocimiento de la dis-ciplina que contiene y el dominio del ordenamiento jurdico positivo, ci-miento indispensable para lograr un aprendizaje pleno de la teora y laprctica administrativas.Esta es la razn y el motivo de este libro.

El autor


6/272

CAPITULOIConcepto del Derecho Adminis trativo

1. El Estado y la Administracin . . .. .. .. . , .. ... . .. . . 92. Las funciones del Estado . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . .. .. . . 103. Evolucin histrica de la Administracin Pblica .. . . . . .. . 164. Los fines.de la Administracin Pblica . . . . .. . . .. . . . . . . 185. Concepto de la Administracin Pblica .. . .. . . . . . . . . . 186. Criterios doctrinales acerca del Derecho Administrativo . . 20 7. Concepto del Derecho Administrativo . . . . . . . . . .... . .. . 24

CAPITULOIIRelaciones del Derecho Administrativo con otras ciencias

1. Realidad de la existencia de relaciones entre las distintas ra-mas del Derecho y de este con otras ciencias . . .. . . . . . 31

2. Necesidad y conveniencia del estudio de las relaciones delDerecho Administrativo con otras ciencias . . . .. . . . .. 3 1

3. Relaciones con otras ramas de las ciencias jurdicas . . . . . 324. Relaciones con otras ciencias no jurdicas . . . . . . .. . . .. 385. Relaciones del Derecho Administrativo con la Ciencia de la

Administracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39CAPITULOIII

Principios fundamentales del Derecho Administrativo socialista46

4651

CAPTULOIVLas fuentes del Derecho Administrativo

5758

1. Consideraciones generales .. . . ... .. . . . . . . . . .. . . . .2. Principios poltico-sociales de la Administracindel Esta-

do . .. . .. . . . . .. . . .. .. . .. . . .. . . . . .. . . . .. .. . .. .3. Principios organizativos de la Administracin del Estado.

1. Consideraciones generales ... .. .... . . . .. . .. .. . .. .2. Importancia en el Derecho Administrativo de las disposicio-nes de la Direccin Poltica del Estado . . . . . . . . .. .. .


7/272

3. La ley como fuente del Derecho Administrativo . . . . .. . . ..4. El reglamento como fuente del Derecho Administrativo. La

potestad reglamentaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .5. Las disposiciones internas de la Administracin Pblica . . .6. La costumbre su negacin como fuente del Derecho Admi-

nistrativo. Concepto. .. . . . .

. . . .... . . . . . .

. . . . . . . .... .

.. .7. Los tratados internacionales como fuente indirecta del Dere-

cho Administrativo. Concepto . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..8. Las decisiones judiciales como fuente del Derecho Adminis-

trativo . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . ..

60

63 67

68

69

73

CAPTULO VLa norma jurdico-admin istrativa, la codificacin del Derecho Adminis-

trativo

79 8590

CAPTULO VI La relacin jurdico-administrativa

1O1 102 109120

CAPTULO VI1Teora orgnica de la Administracin

1. Concepto de la organizacin administrativa . . . . . .. . . . . . .. 128 2. Los rganos de la Administracin Pblica . . . . . .. . . . . . . . . 1293. Tipos de rganos de la Administracin Pblica . . . . . . .. . . 1324. Formacin de los rganos de la Administracin Pblica . . 135 5. Cese de los rganos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . 137

CAPITULO Vll lSistemas de los rganos de la Administr acin Pblica

140 141 144

CAPITULO IXLos medios jurdicos de la Adminis tracin Pblica. Los medios perso-

nales.

154 155167

1. La norma jurdico-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2. La discrecionalidad administrativa . . . . . ., . . . . . . . . . . . . . . .3. La codificacin del Derecho Administrativo . . . . . .. . . . . . ..

1. Concepto de la relacin jurdico-administrativa . . . . . . . . . . .2. Los sujetos de la relacin jurdico-administrativa . . .. . . . . .3. El acto administrativo. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4. Las situaciones jurdico-administrativas . . . . . . .. . .. . . .. . . .

1. Principios de la organizacin administrativa . . . . . . . . . . . . ..2. Relaciones entre los rganos de un sistema . . . . . . . . . . .. .3. Centralizacin y descentralizacin . . .. . . . . . . . . .. . . . . . , . .

1. Los medios jurdicos de la Administracin Pblica . . . . .. . .2. Los medios personales de la Administracin Pblica . . . . . .3. Formas de aplicacin de las relaciones jerrquicas . . .: . .


8/272

CAP~TULOxLos medios jurdicos de la Administ racin Pblica. Los medios m'ateria-

les

1 7 51 7 5

1 7 7 1 7 9 1 7 9 1 8 1 182

1. Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . .2. E l patrimonio administrativo. . . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . .3. Las cosa pblicas. . . . . . . . . . .. . . .. . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . .4. Extincin de las cosas pblicas. .. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .5. El uso com n . . . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . .. . .6. La relacin de utilizacin. .. . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . ..7. Las restricciones a la propiedad individual. . . . . . . . .. . . . . .

CAP~TULOXILa actividad administrativa. Sus formas

1 9 0 1 9 3 2 0 6

gus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 0 7 CAPTULOXII

La actividad administrativa en Cuba (Primera Parte)

1 . Antecedentes , . . . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . 2 1 4 2. La institucionalizacin de la Administracin Pblica en

Cuba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 1 5 3. El Consejo d e M inistrosy su Comit Ejecutivo en la Consti-tucin del24 de Febrero de1 9 7 6 . . .. . .. . . . . . .. . . . . . .. 2 1 64. El Sistema de la Administracin Central del Estado cuba-

no . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 2 15. Funcionamiento del sistema de la Adm inistracin Central cu-

bana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 2 5 CAPTULOXll l

La actividad administrativa en Cuba (Segunda Parte)

1. La reglamentacin de la Administracin Central del Esta-d o . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 3 0

2. Funciones de los organismos de la A dministracin estatal se-gn el Decreto-Ley nmero 67. . . . . . . . . . . , , . . . . . . . . . . . 2 3 4

CAPITULOXIVLos rganos Locales del Poder Popular

2 3 92 4 1

1 9 7 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 4 5

1. La Ad mi~ is t rac inPblica en la sociedad capitalista. . .. . .2. La Administracin pblica en la sociedad socialista. . .. . . .3. El servicio pb lico burgusy el servicio estatal socialista.4. La gestin econmicay su aceptacin en el Estado bur-

1 . Introduccin. . . . , . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .2. Breve sntesis histrica. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . .. . . . _ . , .3. Losrga nos Locales del Poder Popular en la Constitucin de

4. Las' normas reglamentarias de las asambleas provincialesy


9/272

municipales del Poder Popular y sus comits ejecutivos . .5. El reglamento de las relaciones entre los organismos de la

Administracin Central del Estado y los rganos Locales delPoder Popular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

6. Oficina de atencin a los rganos Locales del Poder.Popu-lar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

CAPiTULO XVElcumplimiento de las decisiones de la Administracin del Estado. La

responsabilidad de la Administracin

1 La ejecutividad de los actos de la Administracin Pblica . 2552 La regulacin de las actividades de los particulares . . . . . . . 2563 La coaccin administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2584 La responsabilidad de la Administracin . . . . . . . . . . . . . . . . .262

248


10/272

CAPTULO I

Concepto del Derecho Adm inis trativo

1. El Estado y la AdministracinPara arribar a una determinacin del concepto del Derecho Adminis-

trativo hay que elaborar previamente el concepto de la Administraci6nPblica debido a que el Derecho Administrativo, como rama jurdica, tienepor objeto la estructura y funciones de la Administracin del Estado, estoes, que se ocupa de una parte de la organizacin politica de una colec-tividad humana que se propone fines concretos y desarrolla una accinencaminada a alcanzar esos fines, accin que se manifiesta en forma di-versa y constituye funciones capaces de ser diferenciadas.

Lo que entendamos por Administracin Pblica depender esencial-mente de cmo consideramos al Estado. Los juristas burgueses, endefensa de la clase explotadora, envuelven al Estado en nebulosidadesencaminadas a ocultar su verdadera condicin y as lo presentan comouna institucin situada sobre las clases y al margen de ellas, colocada porencima de la sociedad, desvelada por el bienestar de todos los ciudada-nos, vnculo que mantiene unida la sociedad, conciliadora de los interesesde las clases y otras frmulas tericas, igualmente falaces, tendentes anegarle su naturaleza clasista.

En realidad, el Estado es la supraestructura poltica creada para servira la clase econmicamente dominante erigida sobre una determinadabase econmica, que la hace dominante tambin polticamente y en unproceso de interaccin la provee de medios para la explotacin de la claseoprimida. En el actc;ar de la supraestructura poltica desempeiia un impor-tante papel la Administracin Pblica, por medio de la cual el Estado rea-liza la mayor parte de sus fines.

De ah, que lo que es la Administracin Pblica en un Estado burgusdifiera raigalmente de lo que es en un Estado socialista. En el primero la

diferenciacin entre sociedad y Estado, coloca a la Administracin ante unorden social inmutable, que se asienta en un sistema de relaciones eco-n6micas que supone la propiedad privada de los medios de produccin ysu misin es la de fortificar ese orden social en beneficio de la clase ca-

9


11/272

pitalista y defenderlo contra los intereses de la clase proletaria que pre-tende cambiarlo. Al caer el Estado burgus e iniciarse su transformacinen Estado socialista, al asumir el poder el proletariado y comenzar la con-versin de los medios de produccin a propiedad colectiva, se produce lagradual desaparicin de la distincin entre sociedad y Estado y las clasesirn desapareciendo hasta que, abolidas definitivamente, el Estado seaalgo superfluo y se extinga.

2. Las funciones del EstadoEl Estado se desenvuelve a travs de actividades susceptibles de di-

ferenciacin y para llegar a penetrar en la sustancia de la AdministracinPblica, precisa determinar cules son esas funciones, su alcance y con-

tenido, los rganos que las tienen a su cargo y saber qu lugar ocupa laAdministracin en su realizacin.No han sido pocos los autores que han mantenido, inspirados en las

ideasque en el siglo X V Mexpuso Montesquieu, la existencia de la tripar-ticin de las funciones estatales. Desde luego, los administrativistas mo-dernos, an los burgueses, niegan la validez de la trada montasqueyanade los "poderes" 'del Estado, pero muchos se plantean que todo anlisisde esas funciones desemboca, o bien en la elaboracin de normas jurdi-cas, o en la aplicacin de esas normas a casos concretos, o en la decisin

de los conflictos que sobrevengan entre los ciudadanos o entre estos y lasociedad.Ahora bien, si la existencia de esas tres clases de actividades no pue-

den ignorarse y an en las nuevas formas de organizacin poltica todasellas subsisten, objetivamente analizado el actuar del Estado moderno, sedestacan otras tareas que desarrolla para el logro de sus fines, tareas quese apartan, en su caracterizacin, de las funciones clsicas: legislativa, ju-risdiccional y ejecutiva, para configurarse con caracteres definidos y fir-mes, como funciones dismiles a las nombradas.

Segn nos dice Caiiizares Abeledo, esas actividades estatales:

...a travs de las cuales se canalizan y regulan todas las dems funcio-nes y que otorgan adems a los rganos de poder sus formas de or-ganizacin, as como sus caractersticas funcionales, integran la fun-cin jurdica que es consustancial al Estado mismo y se deriva de suintima e imprescindible vinculacin con el Derecho.

Esta funcin entraa la creacin de leyes, la administracin de lajusticia, el cumplimiento o ejecucin de las resoluciones de los rganosjurisdiccionales, as como la Administracin del Estado, todo ello en elorden interno y el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de losdeberes derivados de sus relaciones con los dems Estados, en el or-den externo.' En un Estado socialista, los objetivos histricos de laclase obrera y sus aliados determinan la actividad que conforma la

10


12/272

transformacin econmica, la que en el orden interno se traduce en elsometimiento de las clases explotadoras, la creacin de una economasocialista y el lograr elevar la conciencia de las masas mediante ac-tividades educacionales y culturales intensas.*

En el propsito de fijar un concepto de la Administracin Pblica hayque considerar a esta no slo en su estructura, sino tambin en su din-mica, contemplada en los actos en que se exterioriza, para as alcanzar sucomprensin integral. Hay que delimitar el alcance de la actividad admi-nistrativa. vale decir, el contenido de la funcin que como parte del Estadorealiza la Administracin Pblica. A ese fin, hay que analizar aisladamentelas distintas funciones estatales en cuanto constituyen, como dice Carrde Malberg,3 diferentes manifestiiciones, o diversos modos de ejerciciode la potestad estatal que es una y consiste, de una manera invariable,en el poder que tiene el Estado de querer por medio de sus rganos es-

peciales y por cuenta de la colectividad, imponer su voluntad a los indi-viduos. Elestudio jurdico de los actos por los cuales realiza el Estado lasdistintas atribuciones que l mismo pudo asignarse, permite establecer sudistincin y clasificarlos en grupos separados, cada uno de ellos, aade elautor citado, forma una rama de la actividad que es una parte de la po-testad o una funcin del Estado.

Un Estado en el que se construye el socialismo y que se prepara paraemprender el avance hacia el comunismo, subordina su actividad a un ob-jetivo nico: desarrollar la economa a fin de robustecer la base que le per-

mita perfeccionarse y alcanzar la meta propuesta y satisfacer las necesi-dades siempre crecientes de la sociedad.La actividad nica del Estado socialista se proyecta en diferentes for-

mas, diversidad que se deriva de su enorme volumen y de su carctercomplejo. " l a actividad del Estado no puede verificarse en una sola for-ma. Necesariamente supone una divisin precisa entre las partes quecomponen el aparato es tata^. '

Conforme al mtodo enunciado, analicemos a continuacin las funcio-nes que el Estado desarrolla.

La funcin legislativa.Parte esencial de la actividad del Estado, se di-rige a crear el Derecho, a formular reglas abstractas, que son las leyes, aejercer la "potestad legislativa" de que nos habla Ari~t6teles.~

Establece de manera general y obligatoria las normas por las que de-ben conducirse los integrantes del grupo social, as como la propia orga-nizacin que esa sociedad adopta.

El Estado, a travs de la funcin legislativa, establece los preceptosjurdicos, las reglas abstractas que juzga apropiadas a una determinadarelacin social que la norma ha de regir. Las leyes, en su consideracinmaterial, producto de esa funcin tienen por caracterstica enunciarjuicios, en el sentido lgico de la palabra, que no se contraen a un casoconcreto, sino que se formulan de modo impersonal. A los fines que seprocuran, no interesa ahora adentrarse en el estudio de la ley en su doble


13/272

aspecto, formal y material, en sus caractersticas, en las circunstanciasque rodean su elaboracin y vigencia, etc. Slo interesa postular, siguien-do a Laband,' que la potestad legislativa carece de limites, que el rganolegislativo puede siempre atraer hacia s y apropiarse le cualquier materiasobre la que desee legislar. La materia, objeto de em~sin n forma legis-

lativa, incorporada al campo del derecho objetivo, no puede ser objeto dereglamentacin distinta por parte de una autoridad u rgano administra-tivo.

f a uncin poltica."Gobernar es -dice Garrido Falla- en sentido amplio,conducir a la comunidad poltica al logro de sus fines esenciales, satisfa-ciendo sus exigencias."'Es obvio que ese objetivo puede lograrse "tantodictando leyes como mwteniendo servicios pib icos" o mediante lacreacin de bienes materiales, esto es, la gestin econmica, o ejecutandoy aplicando las normas jurdicas. Pero el Estado tiene que determinar pre-

viamente cueles son las lneas de orientacin que habr que seguir en sudesarrollo y a esa funcin, o por mejor decir, al resultado de ella estn su-bordinadas todas las otras actividades, incluso la legislativa. "La polticadetermina los fines de la actividad estatal. Implica un programa, un plande vida colectiva, se manifiesta en actos del Gobierno."*

En todo Estado existe un centro impulsor que seala la ruta por la quehay que marchar, cules son las metas que deben alcanzarse y los medioscapaces de viabilizar los objetivos propuestos y de acuerdo con la baseeconmica en que la sociedad se sienta, elegir la forma de accin a em-

plear para robustecerla.En ocasiones no resulta fcil distinguir la funcin poltica de la funcinadministrativa, que se analizar ulteteriormente, y difcil se hace tambindiferenciar, dentro de la compleja estructura del Estado, los rganos pol-ticos de los rganos administrativos. Un intento de solucin definitoriaencontramos en Haurioug para el cual la funcin administrativa consiste,esencialmente, en realizar los asuntos corrientes del pblico en lo queconcierne a la gestin de intereses generales y a la administracin ejecu-tiva del Derecho. La funcin poltica o gubernativa, como la llama, con-siste en solucionar los asuntos excepcionales que interesan a la unidadpoltica y en velar por los grandes intereses nacionales.

La actividad de gobierno es, en suma, accin de direccin, la impulsinque parte del centro para la conduccin de los asuntos, conforme a lapoltica que se fija. Esa actividad se refiere al Estado en su unidad y pre-cede a las funciones jurdicas estatales a quienes dirige, cie acuerdo conla poltica que se trace.

Encontramos, desde luego, una estrecha vinculacin entre Gobierno yAdministracin. Esta acta dentro de la esfera de sus atribuciones, a te-nor de las orientaciones que aquel seala de acuerdo con los fines gene-rales del Estado. La trascendencia de esta relacin, fue reconocida ya porLorenzo von Stein cuando integr su concepcin estructural de la Admi-nistracin Pblica. "Elgobierno no slo tiene que ejecutar la ley, sino que

12


14/272

adems, tiene que dotarla de contenido hasta un cierto grado."" "Por go-bierno hay que entender -dice Forsthoff- aquella instancia determinadaen lo esencial desde el campo poltico que se halla al frente de la Admi-nistracin."' ' Consecuente con lo expuesto, negar la existencia de unafuncin poltica ntidamente diferenciada de la administrativa, equivale anegar la presencia del gobierno y de su emancipacin en la estructura yfines del Estado, lo que significara afirmar la inexistencia de este.

La funcin ejecutiva.La funcin legislativa, pese a su trascendencia ysignificacin que del querer del Estado tiene, no es capaz de alcanzar pors sola, los resultados que su ejercicio se propone. La ley, si no se aplicay ejecuta, no prodoca medida fctica alguna en cuanto a la mutacibn jur-dica que la motiv como expresin de voluntad del rgano legislador.Corresponde a la Administracin, y en ella incluimos a la jurisdiccin, ob-tener de manera inmediata el resultado a aplicar y ejecutar la norma. Estasituacin existe an respecto a las leyesque no requieren de un acto for-mal, administrativo o jurisdiccional, para que sean cumplidas. Si no secumplen y la Administracin o la jurisdiccin no acuden a imponer coac-tivamente su cumplimiento, la leyes letra muerta. Es necesario que el Es-tado acte materialmente para que se satisfaga la necesidad social queorigin la norma.

Durante aos se ha considerado que la Administracin tena comofuncin nica la ejecucin de las leyes. En Francia, ese criterio se mantuvolargo tiempo a partir de los primeros atisbos del Derecho Administrativo,plantendose la identidad del llamado Poder Ejecutivo con la potestad

que corresponde a la funcin administrativa, definindose en el sentidoms absoluto a la Administracin como una funcin de ejecucin, en tan-to que la legislacin es la expresin de voluntad del Estado. Como expresaCarr de Malberg," ...comprendida as la Administracin no es nicamenteuna funcin subalterna, sino que aparece como una tarea servil, como unaactividad estrechamente encadenada, que no entraa ningn poder pro-pio de iniciativa o apreciacin, o incluso a decir verdad, no consiste deninguna manera en actos de voluntad'.

Como el mismo autor resalta, esa teora, contraria a la realidad, es hoyrechazada universalmente. Si bien la Administracin tiene entre sus fun-ciones ejecutar leyes, dentro del Estado su papel es mucho ms relevante,puesto que de hecho ha devenido centro de gravedad de las tareas del Es-tado y desenvuelve de modo primordial otro tipo de funcin que es la quetipifica su naturaleza, funcin que ser objetivo de inmediato estudio.

La funcin administrativa.La Administracin Pblica, en su actuar, nopuede -ya lo hemos visto- reducirse a la llamada funcin ejecutiva. Susactividades van ms all del simple aplicar de la ley.

Ella es, en s misma, accin y actividad encaminada a cumplimentar fi-n w es.

Corresponde a la Administracin -dicen Duez y Dabeyre-una vez de-terminadas por los gobernantes las grandes lneas de orientacin poltica

13

2


15/272

de un pas, ponerlas en prctica en la vida cotidiana para la satisfaccinde necesidades generales:

Esta puesta en prlctica de las directivas fijadas por la funcin guber-namental ...es justamente el objeto de la funcin administrativa que vaa actuar a travs de los medios de servicio y de las empresas de in-ters general que ella administra. Se puede entonces definir la funcinadministrativa ...por la gestin de empresas para dar satisfaccin a lasnecesidades colectivas del pblico, dentro del marco de las directivasfijadas por los gobernante^.'^

La actividad de la Administracin es continua y se enfrenta a diario auna serie de situaciones cambiantes que requieren soluciones inmediatas.La ley, es evidente, que no puede preverlo todo y por ello:

...un Estado que se impusiera vivir de acuerdo solamente con sus leyesse colocara prcticamente en la imposibilidad de subsistir. Existen in-numerables medidas circunstanciales que el Estado ha de tomar, datras da y de una manera incesante, por razn de los acontecimientosvariables que las leyes no han podido presentir.A menudo, en efecto, estas disposiciones slo pueden escogerse til-mente a medida que se van produciendo los incidentes que las hacennecesarias .. Por otra parte, es tambin evidente que esas medidas,precisamente porque dependen de los acontecimientos diarios y va-ran segn los hechos que las producen, han de poder decidirse por laautoridad administrativa a que corresponde segn las necesidades delmomento, y por lo tanto, libremente, con un poder de apreciacin ac-tual. No s610 no se reduce la funcin administrativa a la pura ejecucinmaterial, sino que tambin, en muchos aspectos parece que entraauna potestad igual o incluso superior a la del legi~lador.'~Apreciamos pues, la realidad de una funcin administrativa, que cons-

tituye la mdula del obrar de la Administracin, funcin que en su con-cepcin y vigencia factual integra el medio que le permite intervenir, in-tensa y prolijamente, en la vida social.

La funcidnjurisdiccional. La funcin jurisdiccional consiste en pronun-ciar el Derecho respecto a cada uno de los casos que se someten a su co-nocimiento, deduciendo de la ley o creando por s misma, en ausencia dela norma, el Derecho aplicable al caso. Aunque se ha afirmado que la fun-cin jurisdiccional no tiene otro objeto que el de aplicar a los casos con-cretos, sometidos a los tribunales, las reglas abstractas formuladas por laley, esto es, fijar el sentido de la ley y el alcance de su aplicacin, si lo estel caso que a ese fin se le somete, lo cierto es que el mbito de la juris-diccin es ms amplio. Un principio universalmente reconocido impone a

los tribunales el deber de conocer y resolver sobre las cuestiones de queconocen, an en aquellos casos en que el derecho objetivo no suministrauna forma jurdica formal a la que puede ser subsumido el litigio, lo que

14


16/272

se traduce en la posibilidad de que las decisiones jurisdiccionales seancreadoras de Derecho. Esta creacin se excepciona en la accin de los-tribunales ante las conductas antisociaies, porque en esa accion han deajustarse al principio, de igual modo universal, nula poena sine lege.

Ahora bien, cabe preguniarse si es posqle afirmar la existencia de di-ferencias sustanciales entre las funcionei que realizan la Administraciny la jurisdiccin, en otras palabras, si la funcin jurisdiccion$ se evade.delmarco amplisimo y cambiante de la funcin administrativa. En el Derechoburgds, que de manera general estima que toda actividad estatal se en-casilla en una de las tres funciones que el Estado realiza: legislativa,_eje-cutiva y jurisdiccional, s td mi te la imposibilidad de asimilar la funcin ju-risdiccional dentro de la administrativa. Para el Derecho socialista, y sobretodo para nosotros, el criterio a quepuede arribarse debe tener, cientfi-camente, apoyo en las caractersticas reales de los diversos aspectos dela actividad del Estado. La actividad legislativa, como hemos visto, es f-cilmente concretable. La existencia de las funciones de gobierno, ejecutivay administrativa se deriva de las notas conceptuales que han sido anali-zadas. Con idntica metodologa debe contemplarse la realidad que en suactuar ofrece la jurisdiccin.

Dentro de la ideacin burguesa la funcin jurisdiccional se individualizano slo por el rgano que la atiende, sino por las caractersticas con quela diferencia, indubitablemente, de la actividad administrativa. As Fleinerdistingue la justicia de la Administracin en que para aquella su propio fines la aplicacin del Derecho, en tanto que para esta la aplicacin del De-recho no es ms que un medio para un fin. "La justicia -aade ese autor-tiene que establecer en sus sentencias lo que es justo segn la ley vigente,prescindiendo de las consecuencias que resulten para el Estado y las par-tes interesadas. Por el contrario -contina- la Administracin tiene queproveer al bien comn y procurar cosas tiles.15 Otro jurista, Forsthoff,16nos dice que el juez decide en el presente y en su sentencia agota el co-nocimiento jurdico del caso. Lo nico definitivo para su decisin es el hicef nunc (aqu y ahora) puesto que no se halla vinculada al pasado ni al fu-turo. En cambio, la Administracin proyecta su actividad hacia el futuro,en su accin conformadora del orden social y entregada a su propia ini-ciativa, no puede concentrarse en un hecho, considerndolo aisladamente,si no tiene en cuenta sus consecuencias dentro del medio social cuandoacta en relacin con ese hecho, puesto que su actuar tiene siempre uncarcter teleolgico.

Esta distincin burguesa, entre la jurisdiccin y la Administracin tieneescaso valor en nuestro Derecho. Para determinar con exactitud el carc-ter que con respecto a la actividad jurisdiccional nos ofrece la realidad cu-bana, que debe ser siempre la que informe la verdadera sustancia denuestro Derecho, hay que atender a los rganos jurisdiccionales que laRevolucin ha creado. La existencia de jueces legos en todos los nivelesde la administracin de justicia, en conjuncin con jueces profesionales ylos principios que informan la actividad de esa administracin, significan

15


17/272

la existencia de caractersticas que los alejan del patrn que para los r-ganos jurisdiccionales nos ofrece el Derecho burgus. No vemos, por con-siguiente, una diferenciacin ntida, entre la funci6n jurisdiccional y la fun-cin administrativa.

3. Evolucin histrica de la AdministracinPblica

Cada poca histrica desarrolla un tipo de Administracin Pblica con-cordante, como parte de la supraestructura poltica, con la base econmi-ca como expresin factual del Estado. Pueden, esos tipos, revestir formasdiversas, segn la forma de gobierno que el Estado adopte, pero detrsde cada una de ellasaparecer el tipo clasista del Estado y an dentro de

una misma poca los cambios que experimentan la base y la supraestruc-tura se reflejan en la Administracin, que sufre ostensibles modificacio-nes, tanto en su organizacin como en su actividad.

Aunque ya en la ms remota antigedad podemos encontrar que elhombre, al agruparse socialmente, requiri adaptarse a un cierto ordenque normara la vida colectiva y en esa organizacin incipiente hay un ger-men de administracin, situacin que se mantiene a lo largo de la historia.No es posible considerar la existencia de una Administracin Pblica re-gulada jurdicamente con principios de Derecho encaminados directamen-te a ese fin, sino cuando adviene, con el capitalismo, el Estado moderno."El comienzo de la Administracin, con el moderno sentido de la palabrahay que situarlo en el momento en que el poder soberano supera su ma-terializacin en la posicin patrimonial y en los derechos de soberana sin-gulares y se objetiviza en la ejecucin de los cometidos estatales de ndolegeneral." '

En efecto, en el mundo estatal del esclavismo y del feudalismo no exis-ti una Administracin Pblica. En Grecia y en Roma no bastaron paraque consideremos una concepcin de lo que entendemos por Administra-cin Pblica, la distincin que se haca entre los intereses particulares y

los colectivos, ya que no hay una organizacin encaminada a satisfacerlos segundos. En la poca feudal la actividad del seor, del prncipe, secentraba en la corte. El poder soberano era un poder domstico queasentaba su actividad en la administracin de la propiedad patrimonial in-mueble y en el ejercicio de los derechos de soberana de que gozaba porderecho divino. Sus facultades confinaban con las de los estamentos'*sin que uno y otros se unieran en un orden superior en beneficio de la co-lectividad.

La lucha entre el prncipe y los estamentos devino, en suma, en el acre-centamiento del poder del setior hasta desembocar en las monarquas ab-solutas y en su forma de organizacin poltica, el Estado-polica, que secaracterizaba por el arbitrario uso que 01 monarca haca de su poder, cada

16


18/272

vez mayor. En esta poca, como nos dice Garrido Falla "...sera exageradodecir que de hecho, el poder no tenia otras limitaciones que el puro ca-pricho del ~oberano" . '~ quellas que existan no tenan carcter jurdico.sino que nacan de raz religiosa y consuetudinaria.

Penetrando en la poca capitalista, encontramos en sus inicios asegu-

rado el poder de la burguesa, la farsa ideolgica, demoliberal, en su falazy adormecedora exaltacin del individuo y sus libertades. Como quieraque el sistema naciente no presentaba an en toda su agudeza las con-tradicciones que lo caracterizan, la Administracin, autnticamente abs-tencionista, reduca al mnimo su actividad y adaptaba como regla de con-ducta el dogma fisiocrtico del laissez-faire, laissez-passer, le monde va dului meme. Esa Administracin no requera apenas otras actividades que ladefensa del pas y el mantenimiento del orden interno. Estas, conjunta-mente con la justicia fueron los objetivos principales del Estado de Dere-cho burgus que advino al ocurrir el desplome del rgimen feudal. Conese advenimiento, se imponen la separacin de poderes y la aparente ga-ranta constitucional de las libertades individuales. En cuanto a la Admi-nistracin, se introduca el principio de que slo poda actuar conforme ala ley con independencia de la voluntad del gobernante. Este, no obstante,era investido de las atribuciones suficientes para que, llegado el caso, pu-diera utilizar sin aguardar el proceso legislativo, de suyo complicado, losmedios represivos necesarios para salvaguardar los intereses de la clasedominante.

Al transcurrir los anos se presentaron nuevas realidades sociales de-terminadas por el progreso tcnico, los cambios en la economa y el fe-nmeno universal de la masificacin creciente, que impusieron al Estadonuevas tareas. Ya la conservacin del orden pblico, la mezquina misindel Estado-polica, no basta para que la interaccin de las fuerzas socialesy econmicas se desarrollen normalmente. Nace, en cuanto a la Adminis-tracin, la obligacin de diversificar sus actividades e incapaz de alcanzarpor s sola la satisfaccin de las necesidades colectivas, fomenta y esti-mula la actividad privada para que acte a ese fin, y en los casos en queaquella no lo haga, se organizar para la prestacin, cada da ms crecien-

te, de los servicios pblicos, hasta que llevada por las transformacionessociales afronta la gestin econmica, la creacin de bienes materiales,tarea que slo alcanza su verdadera dimensin y se logra plenamente,cuando en un Estado desaparece el sistema capitalista y los trabajadoresasumen el poder.

Ante esta transformacin, la legislacin no es el nico mdulo deter-minante del sistema jurdico-administrativo. El centro de gravedad, encuanto a la actividad estatal, tiende a desplazarse del rgano legislativohacia la Administracin, que se hace al propio tiempo que ejecutora de laley y vinculada a ella, creadora de normas, porque la materia a regular esms fluida y ha aumentado y la normacin administrativa es ms flexibley puede adaptarse a las necesidades cambiantes que se producen por lasnuevas condiciones objetivas.

17


19/272

Pese a sus mltiples actividades, la Administracin tiene que seguirconstituyendo una estructura armnica, como manifestacin de la vidaestatal llamada a hacer realidad los cometidos del Estado, determinadospor la realidad poltico-econmica de este. Penetra en el orden social, yas, el obrar administrativo requiere para ser eficaz, nuevas estructuras

jurdicas. De ocurrir una revolucin, esas estructuras respondern al pro-psito de asegurar la desaparicin definitiva de la burguesa y la conso-lidacin de la dictadura del proletariado.

. Caracterstica de la poca actual, con revolucin o sin ella, es que elindividuo no se enfrenta independientemente con la Administracin, sinoque necesita de ella, de sus prestaciones, para su vida diaria. Ocurrido elcambio socio-econmico, su capacidad de trabajo se halla a la disposicindel Estado que no puede tolerar parsitos y como sujeto econmico es-tar inserto en el sistema de planificacin estatal.

4. os fines de la Administracin PblicaUna vez determinado el concepto de la Administracin Pblica y co-

nocida su evolucin histrica, analizaremos cules son sus fines.Elfin primordial de nuestra Administracin Pblica es asegurar la sa-

tisfaccin de las necesidades de la sociedad. Adems, la Administracinfortalece la defensa de la Patria frente a las agresiones externas y salva-guarda el orden interno; protege y desarrolla la propiedad socialista; ga-rantiza los derechos y los legtimos intereses de los ciudadanos; estimulael cumplimiento de sus deberes mediante la educacin poltico-ideolgicadel pueblo; educa a las masas populares en un espritu de disciplina cons-ciente y de actitud comunista ante el trabajo; fomenta la solidaridad conlos movimientos de liberacin nacional de todos los pueblos oprimidos yla colaboracin fraternal con los dems pases socialistas; se enfrenta alas conductas antisociales y reprime y trata de reeducar a los que realizanactos de ese jaez; asegura el control de la medida del trabajo y del con-sumo y lleva a cabo, en fin, todas las tareas que requiere la construccindel socialismo.

5. Conceptode la Administracin PblicaEstudiadas las funciones del Estado, analizadas cada una de ellas, en

cuanto a su contenido y fines, realizado un recorrido histrico de la Ad-ministracin Pblica que muestra cmo ha evolucionado, y conocidas susfinalidades, puede intentarse la integracin de su concepto, asentndoloen las actividades que por medio del Estado desarrolla para la consecu-cin de sus fines.

No resulta ocioso para delimitar el campo de la actividad de la Admi-nistracin, emprender un recorrido por los distintos criterios que han tra-tado de interpretarla conceptualmente.

18


20/272

Administracin, en sentido vulgar, tal y como aparece en el Diccioniiriode la Len gu a Espaola,edicin de 1970, equivale a gobernar, regir, cuidar.Se administra algo, propio o ajeno, bien o mal. En su etimologa, se re-cuerda que el vocablo proviene del latn como ad ministrare(servir a) o dead m anus trahere(traer a la mano, o sea, ejecutar). En el idioma alemn,

nos recuerda Garrido Falla, verwaltung(administracin) deriva del verbowalten (reinar, imperar) cuyo significado hace referencia directa a unaidea de poder. "Todo ello implica la existencia de una potestad, de una fi-nalidad de servicio y de una ,actividad para lograr un fin."20 La llamadaAdministi acin Pblica presentar, necesariamente, los aspectos que ha-brn de caracterizarla: la actividad se desarrolla a travs de sus rganosy un objetivo, alcanzar y cumplimentar los fines del Estado.

Merkl parte para arribar a una comprensin de la Administracin P-blica de un concepto metajurdico, que "...entiende por administracin ensu sentido ms amplio, toda actividad humana planificada para alcanzardeterminados fines humanos".2' En este sentido amplsimo abarca todaactividad econmica e incluso rebasa la esfera de la economa. Pensamosjunto con dicho autor que jurdicamente, este concepto no tiene impor-tancia. Para que alcance relevancia jurdica hay que reducir el campo con-ceptual.

"Como administracin en sentido restringido -contina Merkl-, se so-breentiende generalmente la actividad total del Estado para alcanzar susfines",22 lo que implica, al darle un carcter estatal, una cierta relacinjurdica, que se alcanza con mayor precisin cuando se restringe ms an

el concepto de referirlo a actividades de ejecucin y de prestacin de ser-vicios.

Yaacotado el campo conceptual de la Administracin tenemos que in-troducir en l la estimacin de la relacin Estado-sociedad. En la delimi-tacin del concepto de la Administracin interviene de modo principal laidea que se tenga del Estado y de la sociedad, lo que hace que difiera rai-galmente en el Estado burgus y en el Estado socialista. En el primero ladiferenciacin entre el Estado y la sociedad, coloca a la Administracinante un orden social inmutable y es su misin fortificar y defender ese or-

den social asentado en la propiedad privada de los medios de producciny as su efectividad estar encaminada, en mayor o menor grado, aese fin.

Al caer el Estado burgus e iniciarse su transformacin en Estado so-cialista, al asumir el poder el proletariado e ir desapareciendo la propiedadprivada sobre los medios de produccin ir desapareciendo, tambin, ladistincin entre la sociedad y el Estado, que se integran en un todo.

En ese proceso de transformacin del Estado no se contempla a la so-ciedad como un orden preformado e inclume, sino que toda la actividadestatal estar enderezada a destruir el ordenantiguo y a establecer unorden social adecuado a las nuevas relaciones de produccin. La Admi-nistracin Pblica es el medio por el gue el Estado ejecuta esa actividadconformadora. La Administracin ha de planificar y dirigir, reprimir y es-

19


21/272

timular, crear y mantener posibilidades concretas Dara el logro de susrealizaciones y para ello tiene que disponer sobre destinos individuales ycolectivos. La actividad administrativa se extiende y se diversifica al mxi-mo y puede decirse que no existe un solo aspecto de la vida social en elque no intervenqa la Administracin.

La Administracin se nos presenta en un doble aspecto. Como sujetoes un complejo de rganos, armnicamente constituido, unido por relacio-nes jerrquicas y de coordinacibn. En su objeto es accin, actividad en-caminada a cumplir finalidades estatales. As el Derecho Administrativocomprender la estimativa jurdica de la Administracin-organismo y dela Adrninistracin-actividad. Corolario de las notas conceptuales que sehan expuesto es la afirmacin de que puede conocerse qu es la Admi-nistracin Pblica determinando las relaciones sociales que se establecenen el ejercicio y funcionamiento de los rganos del Estado, no legislati-vos, que tienen funciones dispositivas, ejecutivas y jurisdiccionales. Nopuede aspirarse a yna definicin, puesto que como afirma Forsthoff, "...landole peculiar de la Administracin hace que se deje describir; pero nodefinir".23 Si delimitamos la actividad administrativa en la esfera total delas actividades del Estado y determinamos los rganos que la tienen a sucargo, tendremos la nocin general de lo que es la Administracin Pblica.Una compleja estructura orgnica que acta para la obtencin de finali-dades estatales concretas, en beneficio de los intereses de la sociedad.

6. Criterios doctrinales acerca del DerechoAdministrativoA travs del desarrollo de esta rama jurdica han sido sustentados di-

versos criterios que tratan de explicar su naturaleza, los cuales es conve-niente conocer y analizar, para que sirvan de base a fin de integrarlos alconcepto del Derecho Administrativo.

Agrupacin de criterios doctrinales

elementos fundamentales que los caracterizan:

1) El elemento fundamental es la Ley.2) El elemento fundamental es la actividad administrativa.3) El elemento fundamental es el servicio pblico.4) El elemento fundamental es la relacin entre la Administracin y los

administrados.

5) El elemento fundamental se centra en las relaciones sociales.Primer grupo: criterio legalistaLos autores que sustentaron este criterioconsideran el Derecho Administrativo como un conjunto de leyes admi-

Los diversos criterios doctrinales, pueden agruparse en atencin a los

20


22/272

istrativas que tiene por objeto la organizacin y la materia propia de la-A d m i n i ~ t r a c i n . ~ ~

Este criterio es explicable, por corresponder a los inicios del DerechoAdministrativo, etapa en la que los tratadistas consideraban que el ele-mento prioritario era la ley. Sin lugar a dudas, este criterio slo tiene valor

histrico porque como atinadamente dice Villegas basa vi lb as^^reduceesta disciplina a la ley positiva y un conjunto de leyes no es Derecho ens mismo, pues el Derecho implica principios, instituciones, sistematiza-cin, ordenamiento, adems de las leyes.

Segundo grupo: criterio de la actividad adm inis trativaLos mantenedores deeste criterio pueden agruparse en la forma siguiente:

Criterio de la activi-dad administrativa

Criterios limitantesde la actividad ad-

ministrativa

Criterio del PoderEjecutivo.

Criterio de la fun-cin de formacin,conservacin y per-feccionamiento delorganismo del Esta-do.

Criterios extensivosde la actividad ad-ministrativa.

Criterio de la activi-dad del Estado engeneral.Criterio de la activi-dad del Estad


23/272

Este criterio es inaceptable. Parte de la existencia de la triparticin depoderes y por ende un Poder Ejecutivo independiente de los otros pode-res del Estado.

La realidad poltico-jurdica del Estado niega la existencia de esos po-deres. Hay un poder nico que se ejerce por rganos estatales de diversas

clases y que forman en su conjunto un todo armnico.Criterio de la func in de form acin, conservaciny perfeccionam iento del or-

,ganism o del Estado.Este criterio sostiene que el Derecho Administrativoes el orden jurdico de la actividad encaminada a procurar y hacer efectivala buena disposicin de las instituciones del Estado, que comprende suformacin, conservacin y perfeccionamiento, a fin de realizar eficazmen-te la gestin y prestacin de los servicios exigidos para el cumplimientode los fines de aquel. Entre sus sostenedores est Posada.28

Se estima defectuoso este criterio porque no da a los fines toda la im-

portancia que tienen y adems circunscribe el objeto de esta disciplina alestudio de la organizacin y no de la actividad, es decir, se tratara de underecho esttico y no dinmico. Debemos aclarar, como seala Gascn yMarn, que el criterio vertido no concuerda con el plan que desarrolla Po-sada en su Tratado de Derecho A dm inistrativo.

Criterio de la activid ad del Estado en gen eral.Este criterio tiene comopresupuesto considerar que el Derecho Administrativo comprende el es-tudio de la actividad total del Estado, dirigida a promover los intereses deeste y del pueblo. Criterio sostenido por algunos administrativistas alema-,es2' quienes, en cuanto a esta concepcin, influyeron en los italianosque aceptan en su mayora este criterio con algunas variantes3' De losespaoles, un buen nmero concuerda con los anteriore~.~'

Aunque ms aceptable que los criterios expuestos anteriormente ado-lece de varios defectos, No contempla las relaciones orgnicas de la Ad-ministracin que es uno de los objetos fundamentales de esta disciplina,esto es, no toma en cuenta la Administracin-aparato. Los sostenedoresde este criterio convergen en la "prosecucin de los propios intereses delEstado" y no determinan a qu intereses se refieren, si del Estado en ge-

neral o de la Administracin Pblica en particular. De referirse a lo segun-do es indiscutible que se trata de intereses de naturaleza administrativa,pero al referirse al primero -el Estado- existen dentro de ellos interesesque no son de naturaleza sustancialmente administrativa sino poltica. Escierto como dice Villegas B a ~ a v i l b a s o , ~ ~ ue dadas las caractersticas delDerecho no puede efectuarse en l una separacin total en el ordenamien-to jurdico positivo, pero s existen ramas que contemplan el estudio dedeterminadas materias que no deben inmiscuirse en las definiciones o cri-terios, objetos o fines que no son propios de esta disciplina.

Criterio de /a activ idad del Estadoy de otras entid ades superioreso infe-riores a l.Se refiere a la actividad del Estado y a todas lasentidades quedentro de l (municipios o provincias) o por encima de l (uniones de los

22


24/272

Estados) realizan fines de inters general y obligan a los administradoscon autoridad.33

Elcriterio adolece del defecto de incluir dentro del Derecho Adminis-trativo, campos que son objeto de estudio del Derecho Administrativo In-ternacional.

Tercer grupo: Criterio de los servicios pblicos. El presupuesto generalde este criterio es que el Derecho Administrativo es el conjunto de reglasrelativas a los servicios pblicos. Este criterio es sustentado por algunosadministrativistas El criterio es incompleto porque esta dis-ciplina no slo tiene como objeto de estudio la regulacin de los serviciospblicos. Existen normas jurdicas de inters general ajenas a los cervi-cios pblicos que son estudiados por ella. Tampoco considera la gestineconmica, categora diferenciada del servicio pblico, que es tambinobjeto de estudio del Derecho Administrativo.

Cuarto grupo: Criterio de las relaciones ent re la Administracin y los ad-ministrados. Este criterio mantiene que el objeto del Derecho Administra-tivo es la regulacin de las relaciones jurdicas entre la Administracin P-blica y los administrado^.^^

Acorde con la opinin de Gascn y Marn36 no debe hablarse de faltade certeza del criterio, sino de imprecisin ya que es indiscutible la exis-tencia de las relaciones entre la Administracin y los administrados, perono se seala su naturaleza, que puede ser de diversa ndole y a esta ramadel Derecho las que le interesan son las relaciones de sustancia adminis-trativa. Adems, el Derecho Administrativo comprende otras institucionesque no se originan precisamente en las relaciones entre la .4dministraciny los administrados.

Quinto grupo: criterio de las relaciones sociales. En este criterio, el pre-supuesto general es que el Derecho Administrativo tiene por objeto la re-gulacin de las relaciones sociales que se forman en el proceso de orga-nizacin y ejercicio de la administracin del E~tado.~

La Administracin Pblica en un Estado socialista se extiende a todoslos mbitos de la vida econmica, poltica y cultural de la sociedad. Es laforma ms amplia de la actividad del Estado que en el proceso de las ac-tividades ejecutivas y administrativas ocasiona el establecimiento de re-laciones entre los rganos del Estado, entre s i y con los particulares, ascomo con las organizaciones sociales o de masas que requieren una re-gulacin jurdica, la que debe extenderse a la organizacin, atribuciones,funciones y responsabilidades de los rganos ejecutivos y administrativosdel Estado.

En la aplicacin del Derecho Administrativo y con vistas a las relacio-nes sociales que se forman por la actividad de la Administracin Pblica

se definen la creacin, modificacin y extincin de los rganos de la Ad-ministracin, as como sus objetivos y las tareas que dentro del Estado seles asignan, describindose adems su estructura y actividades y al mis-

23


25/272

mo tiempo regulan las actividades de los sujetos, individuales o colecti-vos, que establecen relaciones con la propia Administracin.

La actividad de direccin y todas las mltiples tareas que a la Admi-nistracin Pblica competen, como relaciones sociales que son, al Dere-cho Administrativo y en algunas ocasiones se preocupa por las funcionesque la propia Administracin asigna a organizaciones sociales y de masasque convienen en asumir esas tareas por las que se ejerce accin admi-nistrativa. Ese complejo de relaciones requiere para su ordenacin jurdicaun complejo sistema normativo que regido por principios generales cons-tituye una rama especfica, el Derecho Administrativo.

7. Concepto del Derecho AdministrativoPara situar con precisin el concepto de nuestra disciplina, debe ha-

cerse una breve incursin por su evolucin histrica. Ello nos permitir co-nocer sus caractersticas a travs de los cambios que ha sufrido en su de-sarrollo.

Durante largo tiempo se ha debatido acerca del origen y la existenciadel Derecho Administrativo.

An en la ms remota antigedad se han establecido normas relativasa la Administracin. En la formacin econmico-social de la comunidadprimitiva, al desarrollarse las fuerzas productivas y entrar el sistema en sufase de desintegracin, al aparecer la propiedad privada y el cambio, ad-viene la existencia de jefes, caudillos militares y sacerdotes, lo que signi-fic la aparicin de normas de organizacin administrativa, que aunquerudimentarias, permitan el desenvolvimiento de las relaciones sociales delgrupo, y sobre esos hechos hay quienes estiman que esa incipiente nor-macin implica que exista ya el Derecho Administrativo. Frente a estasposturas, otros, como Garrido Falla, 38 opinan que la existencia de esasnormas relativas a la organizacin administrativa no conducen a la creen-cia de que en cualquier momento histrico en que aparezcan se descubrala existencia del Derecho Administrativo, puesto que sostienen que estetipo de normas pueden no ser normas jurdicas por faltarles el carcter

fundamental de la alteridad, es decir, la regulacin de las relaciones inter-subjetivas, carcter que estiman esencial para que se aprecie la existenciade reglas cualificadas jurdicamente. Eran normas puramente unilaterales.

Ahora bien, la ms ligera incursin en la historia del Derecho descubrela existencia de normas reguladoras de relaciones de la Administracincon los particulares, de normas a las que no se pueden achacar carenciade alteridad ya que ellas implican la existencia de dos o ms sujetos afec-tados en sus esferas jurdicas. Grecia y Roma, en el rgimen esclavista, fi-jaron normas para las tareas de los que en ellas se encargaban, no slo

del gobierno, sino tambin de la Administracibn.Incluso en el Derecho Romano lleg a distinguirse entre el inters par-ticular y el inters del Estado, vale decir, el inters colectivo. De ah la co-nocida locucin de Ulpiano en el Digesto "Derecho Pblico es o que a las

24


26/272

cosas del Estado Romano respecta": Publicum ius est, quod ad-statum reRomanae spectat. Lo que no hallamos en este perodo es una sistemati-zacin de esas normas en una rama jurdica con perfiles determinados.

En la poca fehdal, los derechos de supremaca de los prncipes Ilan-desherrliche hoheitscechte primero, y el Estado-polica lpolizeistaat des-pus, hacen del poder pblico un conjunto de derechos de soberana, defacultades patrimoniales absolutas, que poco o nada dejaban a los parti-culares en cuanto al posible ejercicio de derechos individuales. Por el con-trario, la realizacin de los fines del Estado, concebidos bajo ese criterio,exiga una amplia intromisin de la autoridad en la esfera privada de lossbditos; la actuacin de aquellas dice F le ir~e r,~' o tena en sus orgenesninguna limitacin legal. Surge entonces como salvaguarda de ciertos de-rechos econmicos de los particulares, la teora del fisco. Segn ella, allado del prncipe existe una persona jurdica a la que pertenece un patri-monio pblico que no es propiedad de aquel sino que, como nos explica

Otto Meyer, est afectado a los fines del Estado. As, el fisco es respon-sable ante los tribunales, en tanto la persona del monarca permanece ina-tacable. Cualquier lesin econmica que a un particular se ocasione atra-vs de una actuacin estatal, es el fisco quien ha de responder y a quiencorresponde indemnizar. Mas no hay duda que la vinculacin del fisco seestablece con el Derecho Civil, y normas de esta clase son las nicas quepueden alegar los sbditos frente al Estado, con quien puede identificarseesa ficcin jurdica que fue el fisco. No encontraremos, en consecuencia,en este largo perodo histrico, la existencia del Derecho Administrativo.

Al instaurarse el capitalismo, la burguesa, duetia del poder, implantacomo supraestructura poltica y jurdica, para reafirmar la base econmicadel sistema, el llamado Estado de Derecho. La separacin de poderes ex-trada del pensamiento de Montesquieu y la "Declaracin de los Derechosdel Hombre y del Ciudadano" le posibilitan limitar el poder que entregana los que han de ejercer el gobierno y adormecer a las clases explotadas,en tanto las ganancias de la clase dominante son aseguradas. Se postulacumo objetivo primordial del Estado asegurar la libertad del individuo ycon toda formalidad se declara al Estado y por ende a la Administracin,sometidas a la ley, sin descuidar el establecer constitucionalmente los me-canismos necesarios para someter a las masas si pretenden hacer usoefectivo de los derechos que graciosamente se les ha otorgado.

Va crendose as el Derecho Administrativo, ante la necesidad de pro-veer al particular de un sistema normativo que dentro de los lmites quese le fijan, le permita accionar frente a la Administracin y al propio tiem-po es necesario que la actividad que este se asigna, en la distribucin delas funciones del Estado, sea regulada para que su obra se ajuste a los in-tereses de clase que debe defender.

Indudablemente no puede sostenerse que el Derecho Administrativo

surge en el campo jurdico en un momento determinado. Ha sufrido in-dispensable evolucin. Existi de modo incipiente, antes del Estado deDerecho, en las normas organizativas de la Administracin y reguladora

2 5


27/272

de las relaciones de esta y los administrados. Su sistematizacin, no hayduda de ello, aflora con la toma del poder por la burguesa, pero esto nola vincula indisolublemente al Estado de Derecho y nqpuede sostenerse,como algunos autores pretenden que fuera de su marco, el Derecho Ad-ministrativo no puede subsistir. Nada ms lejos de la realidad. El Estado

de Derecho, tipo histrico, caracterstico del sistema capitalista, ha idocambiando a lo largo del tiempo, se encuentra hoy en proceso de desa-, paricin y ha desaparecido ya, definitivamente, en muchos pases; tendr'su fin inevitable y no por ello el Derecho Administrativo lo ha seguido enesos pases en su inevitable destruccin. Lo que har es transformarseen concordancia con las nuevas formas de Estado.

Esos cambios han producido, como hemos visto anteriormente, unaAdministracin que tiende a realizar la justicia material y esta tendencia,que tiene definitiva culminacin en el socialismo, requiere formas jurdicasnuevas, en las que la accin administrativa no puede estimar, como venahacindolo, a la sociedad como un dato ajeno. El derecho Administrativose encamina a configurar, a conformar esa sociedad que en su conjuntose convierte en objeto mismo de la actividad administrativa, que al propiotiempo se dirige tambin a asegurar el ejercicio positivo de las libertades,las que dentro del Estado de Derecho burgus,' formalista en extremo,slo significan para las grandes masas, una bella libertad de morirse dehambre y una amplia libertad para la clase explotadora de obtener cadavez mayores ganancias.

Len Duguit, autor burgus, sealaba que "...hay un momento en que

los ciudadanos empiezan a exigir determinados servicios pblicos al Es-tado, y el Estado debe hacer prestaciones positivas que ayuden al desa-rrollo de la actividad in d i ~ i d u a l " . ~ ~

Hay adems un proceso centralizador en el campo de lo econmicoque se advierte en todas las latitudes. Elautor espaol Villar Palas sealaque: "No es lanzar una afirmacin osada, poner de relieve que quizs unode los pases en que mayor potencia adquiere la administracin econmi-ca sean los Estados Unidos, pese a que su punto de partida poltico es ca-balmente, la postura contraria, la euforia y el ensalzamiento de la liber-

tad."4'Claro que este administrativista burgus no ve o no quiere ver larealidad del fenmeno que apunta: la contradiccin fundamental delmodo de produccin capitalista, entre el carcter social de la producciny la forma privada capitalista de apropiacin de lo producido y su accinen la superestructura poltica, pero la circunstancia es demostrativa decun falaz es la concepcin del Estado de Derecho y de cmo ha evolu-cionado, al comps de la evolucin de la Administracin, el DerechoAdministrativo.

Conclusin de lo expuesto, es la necesidad que tiene el Derecho Ad-ministrativo moderno de ensamblar el creciente poder del Estado con elejercicio real y efectivo de la libertad positiva, mediante actividades quevan en todo orden a satisfacer las necesidades de la sociedad y al forta-

26


28/272

lecimiento de la base econmica que a ese fin es indispensable, meta quedesde luego slo en una sociedad socialista se puede alcanzar. Esas ac-tividades, objeto de nuestra ciencia, estn a cargo de la Administracindel Estado y dentro de ella, las que corresponden a los rganos estatalesque tienen funciones dispositivas, ejecutivas y jurisdiccionales, significan

la existencia de una serie de relaciones sociales, organizadas administra-tivamente y reguladas jurdicamente. De 8h que en sntesis del concepto,el Derecho Administrativo abarca en su estudio las normas jurdicas re-guladoras de las funciones y actividades ejecutivas y dispositivas que lasleyes atribuyen como competencia a los rganos estatales encargados delas tareas que requieren la obtencin de los fines de la sociedad; de lasrelaciones entre esos rganos y los dems rganos del Estado, as comocon las organizaciones de masas y los administrados, relaciones que de-terminan los derechos, deberes y responsabilidades de los rganos, de lasorganzacones y de los ciudadanos, todo ello dentro de una unidad dedireccin econmica y poltica y con la finalidad general de lograr laconstruccin del socialismo y el comunismo. Esas normas del DerechoAdministrativo determinan en primer lugarlos principios de organizaciny actividad generales para todos los rganos ejecutivos y administrativos,as como los jurisdiccionales y despus la aplicacin de esos principios ge-nerales en las ramas concretas de la Administracin Pblica.

Podemos concretar nuestra concepcin del Derecho Administrativoconsiderndolo como aquella rama jurdica que fijalos principios y analizalas normas que orientan y regulan las relaciones sociales que se producen

en la organizacin y en la actividad de la Administracin del Estado con-siderada en todas sus esferas, tanto nacional como local.

27


29/272

Caiiizares Abeledo, Fernando, Teoria del Estado, Captulo 1 Imprenta Universi-taria Andr Voisin, d a , pp. 167-168.Ob. cit., p. 7 y ss.

Carr de Malberg, Teoria General del Estado, traduccin de Jos Len Depes-tre, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1948, p. 248.

Petrov, G. l., Derecho Administrativo Sovitico, Captulo 1 traduccin indita dela Editora Nacional de Cuba, Editorial de la Universidad de Leningrado, 1960.

Aristteles, La pol/tica, Captulo XI,Libro Sexto, traduccin de Patricio Azcra-te, Editorial Espasa-Calpe, Buenos Aires, Argentina, 194 1 pp. 2 1 1-2 14.

Laband, Paul, Le Droit Public de Empire Allemand, t. II,Editorial V. Giard y E.Brires, Pars, 1901, pp. 355 y ss.: 485-486 (en francs).

' arrido Falla, F. Tratado de Derecho Administrativo, vol. 1. (Parte General), 4ta.ed., editado por el Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1966, p. 48.

* Royo-Villanova, Segismundo, "La Administracin y la Poltica", en Revista deAdministracidn Pblica No. 10, enero-abril, aao IV, editado por el Instituto deEstudios Polticos, Madrid, 1953, p. 12.

Hauriou, Maurice, Prhcis de Droit Administratif et de Droit Public, 1 l a ed., Pars,1927, pp. 14 y 22 (en francs).

l o Von Stein, Lorenzo, La Scienza della Pubblica Amministrazione. Compendio delTrat tato e del anuale diScienza della Publica Amministrazione ad uso degli italiani,prefazione del Comm. Prof. A. Atilio Brunialte, Unin Tipogrfica, Turn, 1897,pp. 133 y 222 (en italiano).

l 1 Forsthoff, Ernst, Tratado de Derecho Administrativo, traducido por Legaz Le-cambra, Garrido Falla y Gmez de Ortega, editado por el Instituto de EstudiosPolticos, Madrid, 1958, p. 32.

l 2 Carr de Malberg, ob. cit., p. 430.

Duez, Paul y Guy Dabeyre, Trait de Droit Aministratiff, Librairie Dalloz, Pars,1952, p. 2 (en francs).

l 4 Carr de Malberg, ob. cit., p. 430 y ss.


30/272

Fleiner, Fritz, Instituciones de Derecho Administrativo, Captulo 1 traduccin deSabino A. Gendn, Eva. ed., alemana, Editorial Labor, Barcelona-Madrid-BuenosAires, 1933.

l 6 Forsthoff, Ernst, ob. cit., p. 10 y ss.

l 7 Ibidem, p. 37 y ss.

l 9 Garrido Falla, F., ob. cit., p. 68 y ss. .

2 1 Merkl, Adolfo, "Teora general del Derecho Administrativo", en Revista de D e

* Estamentos: eclesistico, nobleza, caballeros, universidades.

Ibidem, p. 22, nota 4) .

recho Privado, Madrid, 1935, p. 8 y ss.

22 Idem.

23 Forsthoff, Ernst, 'ob. cit., p. 1 1

24 Gascn y Marn, J., Tratado de Derecho dministrativo, t. 1 1 l a ed., Editorial C.Bermejo Impresor, Madrid, 1950, pp. 45-46, notas (2). 4) y (5).

25 Villegas Basavilbaso.B., Derecho Administrativo, t. 1 Editorial Tipogrfica Argen-tina, Buenos aires, 1949, p. 49.

26 Consltese a: Santamara de Paredes, V., Curso de Derecho Administrativo, 3ra.ed., Establecimiento Tipogrfico de Ricardo Fe, Madrid, 1891, p. 38 y ss.:Meucci, Lorenzo, lnstituzioni di Diritto Amministrativo, 3a. ed., Bocca Editor,Turn, 1892, pp. 2-4: 48-49 (en italiano).

27 Gascn y Marn, J., ob. cit., t. 1 pp. 48-49.Posada, Adolfo, Tratado de Derecho Administrativo, t. 1 Captulo 1 prrafo 2, Li-brera de Victorino Surez, Madrid, 1899.

29 Consltese a: Von Stein, L., ob. cit., p. 3 y ss. Meyer, J., La administracin y laorganizacibn administrativa, La Espana Moderna, Madrid d a , pp. 85 y 124:Mayer, Otto, Derecho Administrativo Alemn, t. I traduccin de Horacio Here-dia y Ernesto Krotoschin, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949, p. 3 y ss.

30 Consltese a: Orlando, V.E., Principii di Diritto Amministrativo, 2a. ed., E. G. Bar-bera, Florencia, d a , p. 9 y ss (en italiano): Santi, Romano, Principii di DirittoAmministrativo Italiano, Societ Editrice Literaria, Miln, 1906, p. 106 (en ita-liano).Presutti, Enrico, lstituzioni di Diritto Amministrativo italiano, vol. 1 3a. ed., CasaEditorial Giuseppe Principato, Mesina, d a , p. 50 y ss (en italiano).

31 Consltese a: Posada, Adolfo, ob. cit., p. 39: Gascn y Marn J., ob. cit., pp. 59-6 0 Royo-Villanova, A,, Elementos de Derecho Administrativo, t. 1 22a. ed., Li-brera Santaren, Valladolid, 1959, p. 7.. Garca Oviedo, Carlos, Derecho Admi-nistrativo, t. 1 6a. ed., Casa Enriga Martnez Useros, EISA, Madrid, 1957, p. 34.

32 Villegas Basavilbaso, B.,Derecho Administrativo, t . 1.. Tipografa Argentina, Bue-

nos Aires, 1950, p. 49.33 Consltese a: Royo-Villanova, A., ob. cit., t. 1 p. 16: Von Stein, L., ob. cit.,

p. 148: Mayer, O., ob. cit., t. IV, p. 253 y ss.

29


31/272

34 Consltese a: Duguit, Len,Ma n u ald e Derecho Constitucional,2a. ed., espaola,traduccin Jos Acua, Librera Francisco Beltrn, Madrid, 1926, p. 4 0 Jeze,Gastn, Principios generales del Derecho A dm inis trativo ,vol. 1 traduccin JulioN. San Milln Almagios. Editorial Depalma, Buenos Aires,1948, p. 1 y ss.

35 Consltese a: Fleiner, Fritz, ob. cit., p. 39; anobini, G., Curso de Derecho A dm i-nistrativo,t. 1 traduccin de Hctor Masnata, actualizada por Francisco AlbertoPicone, Ediciones Aray, Buenos Aires, 1954, p. 38 y ss.

36 Gascn y Marn, J., ob. cit., t. 1 pp. 58-59.37 Consltese a: Vlasov, V. y S. Studenikin, Derecho Administrativo , eniunda-

mentos del Derecho Sovitico,Captulo IV, Editorial en Lenguas Extranjeras,Mosc, d a ; Petrov, G. 1.. ob. cit., Captulo 1.

38 Garrido Falla, F., Tratado de Derecho A dministrativo,vol. 1 (Parte General), l a .ed., editado por el Instituto de Estudios Pollticos, Madrid, 1958, p. 46 y ss.

39 Fleiner, Fritz, ob. cit., pp, 25-26.40 Duguit, Len,Las transformaciones del Derecho Pblico,Captulo II, traduccin

de Adolfo Posada, Librera Francisco Beltrn, Madrid,1952.Villar Palas, J.L., Administraciny Planificacibn.Captulo 1 Ediciones CulturaHispnica, Madrid, 1952.

30


32/272

CAPlTULO II

Relaciones del DerechoAdministrativo Con otras ciencias

1. Realidad de la existencia de relacionesentre las distintas ramas del Derechoy de este con otras ciencias

Toda ciencia especializada no puede ser aislada de la plenitud de losconocimientos Humanos, por lo que no puede considerarse que exista unaciencia con carcter de independencia absoluta.

Si consideramos que existe el Derecho como ciencia especializada, esindiscutible que este no puede tener un carcter independiente, en forma

absoluta de otras ciencias y menos an puede existir esa independenciaentre una rama del Derecho en relaci6n con las otras, no s610 por las ra:zones apuntadas, sino tambin porque el Derecho es uno y est integradopor ramas o partes que constituyen ese todo, y porque todas estas ramastienden a regular relaciones sociales en sus distintos matices y formas, esdecir, sus fines son similares y es 16gico que ante similitud de fines nopuede haber independencia total entre las ramas del Derecho.

Una vez analizada la imposibilidad de independencia absoluta de todaciencia especializada, en general, y del Derecho en particular, debemosconsiderar que existen realmente relaciones entre las distintas ramas delDerecho y de este con otras ciencias.

2. Necesidad y conveniencia del estudiode las relaciones del DerechoAdministrativo con otras ciencias

Para que el Derecho Administrativo pueda realizar su objeto necesitaconstruir un sistema de principios jurdicos aplicables a sus fines.

La autonoma cientfica del Derecho Administrativo no es ms que unconjunto de conocimientos metdicamente ordenados. As lo consideraAdolfo Posada al estipular la posibilidad y utilidad de una exposicin or-

31


33/272

denada del Derecho Administrativo dentro del sistema general de lasciencias jurdicas, para as dotarlo de la jerarqua de ciencia, de cienciaelaborada por juristas, en la que existe un sujeto racional que es la Admi-nistracin Pblica, un objeto cognoscible, la regulacin de la actividad queaquella desarrolla con el objeto de cumplir los fines estatales que le hansido encomendados para resolver necesidades de carcter colectivo, yque expresa el contenido de ese objeto en una ordenacin sistemtica queha penetrado en los principios que informan a esta rama jurdica y al pro-pio tiempo se ha nutrido de ellos, al establecerse una relacin de cono-cimiento que permite fijar los mdulos que la caracterizan y diferenciande las dems ciencias2

De ah la necesidad de limitar su campo, de precisar su mbito dentrodel contexto de las ciencias jurdicas, y la determinacin de sus relacioneses el medio ms efectivo para lograrlo.

El estudio deesas relaciones permitir determinar su objeto propio, sums adecuado mtodo de investigaci6n y, conocidos sus lmites, demar-car sus elementos diferenciales.

Esas relaciones se establecen con mayor intensidad, desde luego, conlas ciencias jurdicas y adems con un grupo de ciencias no jurdicas, quele aportan elementos que le permitan desarrollar en la prctica sus prin-cipios generales.

3. Relaciones con ot ras ramasde las ciencias juridicas

Relaciones con el Derecho Constitucional.Para algunos autores, la re-lacin entre el Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo es tanntima que Santi Romano3 expresa que es difcil saber dnde acaba elDerecho Constitucional y dnde empieza el Derecho Administrativo; lomismo opina Villegas Basavilbaso. cuando dice: "...es, a veces difcil unademarcacin precisa en sus respectivos dominio^ y, por ltimo, paraBerthlemy: "Es en el Derecho Constitucional, donde se encuentran lasdenominaciones de los captulos del Derecho Administrativo; uno es elprefacio obligado del

La ciencia jurdica sovitica opina que el Derecho Administrativo estmuy cerca del Derecho Constitucional, lo que hace difcil en ocasiones po-der establecer el lmite entre las normas de una u otra disciplina. Induda-blemente, estiman que existen diferencias entre ambas ramas. ElDerechoConstitucional estudia la ciencia del sistema del Derecho Administrativo,con lo cual se fortalecen las bases de las relaciones mutuas entre el Es-tado y los funcionarios y la estructura de la Administracin Pblica en sucarcter de sistema de los rganos del Estado. En resumen, el DerechoConstitucional es ms amplio que el Derecho Administrativo, puesto que

se relaciona "...directa e indirectamente con la direccin estatal, en tantoel Derecho Administrativo detalla, completa y ex lica el mecanismo de re-laciones de diversas normas constitucionales". 8

32


34/272

Algunos autores opinan que entre ambas ramas existe identidad, porejemplo, Fbrega~.~ eala identidad fundamental del objeto de ambasramas, al referirse a la organizacin y vida del Estado: Sayaguez,' sealala vinculacin estrecha del Derecho Administrativo al Constitucional, yGascn y Marn' seala que son ramas jurdicas referentes al Estado.

Veamos los elementos diferenciales que conjuntamente con las iden-tidades sealadas, relacionan a ambas ramas jurdicas; un primer criteriose refiere a lo esttico y dinmico de la actividad; algunos como Fleiner loy Forsthoff, l 1 ealan que, mientras el Derecho Constitucional establecelas normas constitucionales que son estables, permanentes, con carac-tersticas estticas, de algo concluso y definitivo, el Derecho Administra-tivo establece las normas relativas a la Administracin, siendo esta acti-vidad movimiento y cambio: criterio similar, sostiene Fbregas,12 segnGarca Oviedo, l 3 el Derecho Administra tivo estudia las funciones del Es-tado y el Derecho Constitucional su anatoma; para Gascn y Marn,14 elDerecho Constitucional estudia los rganos del Estado y el Derecho Ad-ministrativo la accin de este; Ducrocq,15 fiel a su poca, seala que alDerecho Constitucional le corresponde determinar los principios que for-man la base del Derecho Pblico de un pas. Aunque no aceptamos la de-nominacin de Derecho Pblico, puesto que el Derecho es uno, este cri-terio tiene el valor de considerar que son las leyes administrativas las que,en gran parte, ponen esos principios bsicos en movimiento.

Otro criterio se refiere a la diferencia de gradacin jurdica: eI-De~eChoConstitucional, dice Bielsa: "...da directrices y orientaciones que el_-Dere-

cho Administrativo por lo general no las ofrece, hay -._.--. una . rela-cin de .dgpendencia del segundo con relacin al primero";16 segn Gabino Fraga,las diferencias sustanciales son de grado y no de esencia; y para Mayer l 8ambos regulan las relaciones entre el Estado y sus sbditos, pero para elDerecho Constitucional lo principal es la formacin del poder soberanoque acta en la Administracin.

Por todo lo expuesto, es indiscutible, la existencia de relaciones entreel Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional, adems puede de-cirse que el Derecho Constitucional orienta al Derecho Administrativo.

Relaciones on e/ Derecho Penal*El Derecho Penal es un conjunto or-denado de normas jurdicas que establece tipos de conducta antisocial ylas medidas estatales aplicables, con el fin de defender la sociedad y laspersonas, y rehabilitar a delincuentes y peligrosos. l9

Segn Garca Oviedo, el Derecho Administrativo ...se relaciona conelDerecho Penal en cuanto este garantiza la existencia y el normal desen-volvimiento de la institucin administrativa contra los atentados pu-nibles."20

Adems, la ejecuci6n de ciertas penas y medidas de seguridad, implica

que la Administracin ofrezca los elementos materiales y personales ne-cesarios para brindar ese servicio, el mismo no se limita a lo planteado,sino que adems, para el desarrollo de ciencias vinculadas con el Derecho

33


35/272

Penal, como la criminologa, criminalsticay otras, es necesario la creacinde 6rganos que desenvuelvan estas actividades y que tengan a su cargola gestin de estos servicios. Ello determina normas jurdicas peculiares,especiales regulaciones de Derecho, que el Derecho Administrativo elabo-ra y regula.

Relaciones con el Derecho Procesal.Para adentrarnos en el estudio delas relaciones del Derecho Procesal con el Derecho Administrativo, es pre-ciso situar, a priori algunos conceptos de esta asignatura.

Segn el procesalista espaiiol Manuel de la Plaza: ...el Derecho Pro-cesal, en sentido objetivo, es el que se ocupa de regular el Proceso

Sin embargo, no slo podemos hablar de Derecho Procesal, tanto civilcomo penal, sino que tambin existe una rama autnoma, el Derecho Pro-cesal Administrativo. Esta rama tiene a su cargo la regulacin de los pro-

cedimientos administrativos. Elprocedimiento administrativo est consti-tuido por una serie de trmites que sigue la Administracin para ventilary resolver las peticiones o reclamaciones que formulan losparticulares, esdecir, puede tratarse de una peticin donde no existe controversia o unareclamacin donde aparece la lifis.As vemos que Fbregas, seiiala que...la materia de relaciones jurdicas entre la Administracin y los adminis-trados, implica la existencia de un procedimiento para la ejecucin de laactividad, sea contencioso o no ;22 criterios similares sustentan algunosautores citados como Garca Oviedo y Gascn y Marn.

Relaciones con el Derecho Procesal.En cuanto a los criterios que sos-tienen la existencia de estas relaciones, tenemos que:a) El derecho Administrativo al establecer sus procedimientos se inspira

en el Derecho Procesal.23b) El procedimiento administrativo en muchos aspectos es una reproduc-

cin del Derecho Procesal.24c) El carcter supletorio del Derecho Procesal Civil, cuando no existe la

norma aplicable del Derecho Procesal Admin i~ t ra t ivo .~~d) ElDerecho Procesal se vale del Derecho Administrativo para la obten-

cin de los medios personales y materiales para los rganos de admi-nistracin de justicia.mCon lo expuesto, queda bien definida la existencia de estas relaciones.Relaciones con el Derecho Internacional.De inicio, debe seiialarse la

existencia de dos ramas del Derecho Internacional: el Derecho Internacio-nal Pblico y el Derecho Internacional Privado.

"ElDerecho Internacional Pblico -segn el profesor D'Estfano- es elconjunto de reglas que determinan los deberes recprocos de los Estados,y dems sujetos internacionale~. ~'El Derecho internacional Privado -segn Alexandrov- es el conjuntode normas que establecen las leyes de qu Estado rigen en las relaciones

34

civil .21


36/272


37/272

Relaciones con el Derecho Civil.Conveniente en grado sumo, es refe-rirse al concepto y evolucin del Derecho Civil antes de sealar sus rela-ciones con el Derecho Administrativo.

Del Derecho Civil se ha dicho que es "Derecho de todos los tiem-p o ~ " . ~ 'onocemos que el Derecho Administrativo surgi en el Estado de

Derecho burgus como un desprendimiento del Derecho Civil. El origenhistrico del Derecho Administrativo acusa la intimidad de sus relacionescon el Derecho Civil, este criterio es compartido por diversos autores,32segn Sayaguez, en el siglo pasado prevaleci la tesis de considerar el De-recho Administrativo como Derecho de excepcin frente al Derecho Civil.Esto se explica porque nuestra disciplina estaba en proceso de formacin,pero como plantea Villegas Basavilbaso, en los momentos actuales, ya nose trata de relaciones de dependencia sino de continuidad.

Caractersticas de estas relaciones con el Derechoburgus

Es indiscutible que en el Estado de Derecho burgus, las relaciones delDerecho Administrativo con el Derecho Civil son muy estrechas. Incluso,hay actividades de la Administracin Pblica en las que resulta difcil de-limitar el tipo de normas por las que se rigen, por ejemplo, las trasmisio-nes de dominio que la Administracin realiza en su condicin de personajurdica patrimonial, se regulan por las normas del Derecho Civil, aunquela finalidad del acto sea de carcter administrativo.

Relaciones con el Derecho Civil en el socialismo.Al producirse loscambios radicales en la estructura econmica de un pas, gran parte de lasinstituciones del Derecho Civil no son de aplicacin, y actividades querealizaba la Administracin que eran reguladas por el Derecho Civil -nosreferimos a aquellas en que actuaba como persona jurdica individual- sonreguladas por el Derecho Administrativo.

No obstante existen en nuestra disciplina, ocasiones en que es nece-sario regular situaciones en que se acude a instituciones jurdico-civiles

para resolver necesidades que a la Administracin Pblica le son indis-pensables atender. Se puede adquirir bienes por medio de la expropiacin(institucin de Derecho Administrativo) o por compraventa (institucin deDerecho Civil). Las relaciones entre el Derecho Administrativo y el Dere-cho Civil son muy estrechas, puesto que ambas regulan las relaciones dela propiedad social aunque, como hemos dicho, con diferentes mtodos.Alexandrov destaca cmo "...en la sociedad sovitica las relaciones depropiedad no las regula slo el Derecho Civil, sino tambin el DerechoAdministrativo y otras ramas del Derecho".33

Esas relaciones de propiedad a veces se rigen directamente de los ac-tos de la Administracin del Estado sin necesidad de acuerdo entre laspartes, por ejemplo, la confiscacin, la requisa y aplicacin de sancionespecuniarias administrativas.

36


38/272


39/272

como son las que se refieren al establecimiento de aeropuertos, regula-cin de la infraestructura. regmenes de aduanas, inmigracin y sanitarioy todos aquellos otros aspectos que motivan una activiad administrativaque coadyuva al desenvolviMo de ese tipo de nsvegaah.

4. Relaciones conotras cienciasno jurdicas

Con la econom a poltica.Para los tratadistas del Estado de Derechoburgus, no existe subordinacin del Derecho Administrativo a la eco-noma poltica, aunque reconocen la importancia que tiene para el mundoactual la problemtica econmica.34

La economa poltica marxista, conjuntamente con la filosofa marxistay la teora del socialismo cientfico constituyen las tres partes integrantesdel marxismo-leninismo, doctrina total y armnica que nos da las normasdel desarrollo de la sociedad, y aunque nuestra disciplina es una rama delas ciencias jurdicas, en su concepcin marxista, tiene una amplia relacincon la economa poltica.

Con la filosofia.Argumentos similares a los anteriores, empleamospara sealar la relacin del Derecho Administrativo con la filosofa, es de-cir, con nuestra filosofa marxista-leninista.

Con la socio logia.Si el Derecho Administrativo regula la actividad (for-mas y medios) que la Administracin debe emplear para alcanzar los finesdel Estado y regular nuestra disciplina, todo un conjunto de relaciones so-ciales, es indiscutible que el Derecho Administrativo tiene que utilizar lasociologa para que le suministre sus deducciones y enseanzas sobrela problemtica social.

Con la estadistica.Mientras que la Administracin Pblica organiza elservicio, el cual regula el Derecho Administrativo, la estadstica le ofrecedatos de hechos sociales (censos, catastros. y estadsticas de actos ad-

ministrativos -estadstica administrativa) lo que le permite a la Adminis-tracin Pblica tener elementos indispensables para el desarrollo de suactividad.

Con a dem og rafia.Al estudiar esta disciplina la poblacin del pas le ofrecedatos a la Administracin para la organizacin de los servicios de la ges-tin econmica, divisin territorial, etctera.

Con la geog rafia.Esta ciencia proporciona bases cientficas para la ac-cin de la Administracin Pblica y ofrece datos precisos para la solucinde importantes problemas, por ejemplo, determinar vas de comunicacin.

Con la h istoria.No s6Io porque el Derecho Administrativo puede serestudiado desde el punto de vista histrico de sus instituciones, sino por-

38


40/272

que la historia facititr derrpentog pare que las reformas administrativastengan en cuentl la8 tircunrtrncirs histricas.

Conotras cien . fm t6 la medicina, como la higiene, co(p10 +ascien-ciar, mairemricss, a ftsicay iss cienciasnaturales, as como todas las ra-mas del saber que ofrezcan una ayuda tcnica a los servicios o a la ges-tin econmica, tienen reiacibn con nuestra disciplina.

5. Relaciones del Derecho Adm inis trativocon la Cienciade la Administracin

tntre las relaciones que el Derecho Administrativo mantiene con otrasciencias, se destacan las que existen con la Ciencia de la Administracin.Resulta indispensable que, como paso previo a exponer cules son esas

relaciones, se haga una referencia al origen y contenido de la Ciencia dela Administracin.

La Administracin Pblica puede ser considerada desde perspectivasdiversas. Adems de estudiarla desde un punto de vista jurdico, analizn-dola a la luz del Derecho Administrativo, podemos hacerlo en cuanto a lapoltica, a la tcrsica, a la economa, etc., esto es, atendiendo a cualquierade los varios aspectos que la Administracin presenta, aparte de su regu-lacin jurdica. Hay que tener en cuenta que an. antes de sistematizarseel Derecho Administrativo como ciencia jurdica la existencia de una Ad-

ministracin embrionaria en relacin con la actual, segn la hemos aco-tado conceptualmente, ha significado que sobre ella se realizaron estudios.con alcance y dimensin ms reducidos, desde luego, que los que ennuestros tiempos se hacen; estudios que consideraban a la Administra-cin, desde un punto de vista metajurdico.

Sntesis histrica de la Ciencia de la Administracin

En la poca del Estado-polica, afirma F l e i r ~ e r , ~ ~ a ciencia considercomo

Documents

Derecho Administrativo - Hector Garcini Guerra