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desarrollo social
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Edición N° 16 / Año 6Publicado en Septiembre / Diciembre 2012ISSN 1851-3263 - Publicación Semestral
Investigaciones
La actualidad de la política social. ¿Retorno del estado que no fue o nuevamatriz de la asistencia?
por
Borghini, Natalia - Centro Cultural de la Cooperación Floreal Gorini (Argentina) -
Bressano, Clara - Centro Cultural de la Cooperación Floreal Gorini (Argentina) -
Logiudice, Ana - Centro Cultural de la Cooperación Floreal Gorini (Argentina) -
ResúmenLas políticas sociales, enmarcadas en lo que se ha dado en llamar el período pos-neoliberal, parecieranestar signadas por la implementación de intervenciones tendientes a garantizar una mayor cobertura hacialos sectores pauperizados de la sociedad, a la vez que se encuentran acompañadas de una enunciacióncomo ‘derecho ciudadano’, es decir, de carácter universal. Esto a su vez, resultaría de la estructuración denuevas fuentes de financiamiento que las constituyen en ‘protecciones’ más estables, en contraposición ala transitoriedad de las políticas implementadas durante el neoliberalismo. Esta nueva modalidad deintervención sobre la cuestión social evidenciaría, para algunos autores, el comienzo de un proceso decontrarreforma de algunas políticas sociales del estado argentino. Tal proceso se encontraría en curso ypodría conllevar a la consolidación de un modelo de protección social fundado en principios de seguridad,en reemplazo de otro basado en la asistencia, propio del apogeo neoliberal. A partir del análisis de los aspectos normativos, presupuestarios y prestacionales de los programasnacionales de asistencia social gestados durante y con posterioridad a la crisis de los años 2001 y 2002, elpresente artículo busca poner en discusión los alcances de las transformaciones en curso. La hipótesis detrabajo concluye la existencia actual de formas de intervención de carácter híbrido, que, aún siendo objetode disputas entre actores sociales, no se encuentran necesariamente en transición hacia formas estatalesprevias, sino que se estructuran como formas de ‘aseguración de la asistencia’.
Palabras clave: Asistencia social, Neoliberalismo, focalización, contraprestación
Sobre los autoresBorghini, Natalia. Licenciada en Ciencias Políticas y actualmente realizando una maestría en CienciaPolítica en el Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional de San Martín. Es docenteregular en la Carrera de Ciencia Política de la UBA e integra los equipos de investigación del proyectoUBACyT “El Estado argentino post crisis de 2001: ¿ruptura o continuidad con el neoliberalismo?” y “Losplanes sociales en la ‘era kirchnerista’: cambios y permanencias en la intervención asistencial” delDepartamento de Política y Sociedad del Centro Cultural de la Cooperación. Autora y co-autora deartículos sobre temas vinculados a la problemática teórica sobre el estado y las políticas públicas.
Bressano, Clara. Licenciada en Ciencias Políticas y doctoranda del Doctorado en Ciencias Sociales de laUniversidad de Buenos Aires. Actualmente es docente regular en la Carrera de Ciencias Políticas de laUBA. Integra los equipos de investigación del proyecto UBACyT “El Estado argentino post crisis de 2001:¿ruptura o continuidad con el neoliberalismo?” y “Los planes sociales en la ‘era kirchnerista’: cambios ypermanencias en la intervención asistencial” del Departamento de Política y Sociedad del Centro Cultural
La revista del CCC N° 16 Año 6 (Sep / Dic 2012) 1
de la Cooperación. Autora y co-autora de artículos sobre temas vinculados a la problemática teórica sobreel estado, las políticas públicas, especialmente políticas sociales, y la formación histórica del estadoargentino.
Logiudice, Ana. Licenciada en Sociología, Magister en Administración Pública doctoranda del Doctoradoen Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Becaria de Doctorado UBACYT. Actualmente esdocente regular en la Carrera de Ciencias Políticas y de Psicología de la UBA. Integra los equipos deinvestigación del proyecto UBACyT “El Estado argentino post crisis de 2001: ¿ruptura o continuidad con elneoliberalismo?” y “Los planes sociales en la ‘era kirchnerista’: cambios y permanencias en la intervenciónasistencial” del Departamento de Política y Sociedad del Centro Cultural de la Cooperación. Autora yco-autora de artículos sobre temas vinculados a la problemática teórica sobre política sociales y políticasasistenciales.
Cómo citar este artículoBorghini, Natalia; Bressano, Clara; Logiudice, Ana. "La actualidad de la política social. ¿Retorno del estadoque no fue o nueva matriz de la asistencia?". La revista del CCC [PDF]. Septiembre / Diciembre 2012, n°16. Disponible en Internet: http://www.centrocultural.coop/revista/exportarpdf.php?id=348. ISSN1851-3263.
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Introducción Las políticas sociales, enmarcadas en lo que se ha dado en llamar el período pos-neoliberal,parecieran estar signadas por un nuevo rasgo: la garantía de una mayor cobertura hacia los sectorespauperizados de la sociedad bajo la enunciación de ‘derecho ciudadano’, es decir, de carácter universal.Esto, a su vez, resultaría de la estructuración de nuevas fuentes de financiamiento que las constituyen en‘protecciones’ más estables, en contraposición a la transitoriedad de las políticas implementadas durante elneoliberalismo.
Durante la segunda presidencia de Cristina Fernández de Kirchner se implementó la Asignación Universalpor Hijo, paradigma de la política social en la actualidad. Esta nueva modalidad de intervención sobre lacuestión social es considerada, por algunos autores, como uno de los aspectos que pauta el inicio de unproceso de contrarreforma del sistema de protección social1. Este proceso, aún en tránsito, evidenciaría elpaso de un modelo de protección social basado en la asistencia hacia otro fundado en principios deseguridad.
Aun cuando se carece de evaluaciones de impacto2 acerca de esta nueva política, se estima que laAsignación Universal por Hijo habría mejorado la situación de pauperización de los sectores populares,fuertemente castigados durante la década del 90. Así, si recordamos que, entre 1996 y 2002 la tasa dedesocupación pasó de 18,8% al 21,5%, la condición de pobreza alcanzó al 50% de la población y lostrabajadores ‘informales’ superaron a los asalariados formales se puede estimar que la percepción de uningreso de $ 2703 por hijo, de forma estable, impactó positivamente en las familias bajo condiciones depobreza, principalmente en aquellas que se encuentran aún en situación de indigencia.
Esta iniciativa, conjuntamente con el remoce de las políticas orientadas al asociativismo promovida por elprograma “Argentina Trabaja” se han presentado, desde el discurso oficial, como intervenciones tendientesa modificar la inequidad social y la desigual distribución del ingreso, distanciándose de un discurso eintervención pública centrada en la exclusiva ‘atención’ al pobre.
En este sentido, la política social de los últimos años se ha enunciado como una política tendiente a‘restituir derechos’ a partir de intervenciones públicas más “universalizadoras”, permanentes ycomplementarias de la política de promoción de “empleo genuino”. En cualquier caso, si bien marcantendencialmente una nueva orientación en la política social, presentan tensiones ante la permanencia deconcepciones y modalidades de la intervención social prototípica del asistencialismo neoliberal.
A partir del análisis de los aspectos normativos, funcionales y presupuestarios de los Programas de Asignación Universal por Hijo y Argentina Trabaja, buscamos identificar los rasgos novedosos de la políticasocial contemporánea, a los fines de establecer las características de estas nuevas intervenciones. Eneste sentido, surgen una serie de interrogantes que guían la investigación: ¿en qué grado las políticassociales recientemente implementadas alcanzan a desplazar y revertir las modalidades de intervenciónsocial ‘asitencialistas’, focalizadas y transitorias, características del neoliberalismo? ¿Es posible rotular alas actuales políticas sociales como ‘postneoliberales’ si éstas aún mantienen el principio de la‘condicionalidad’ para la percepción del beneficio?, ¿en qué medida los nuevos programas constituyenherramientas destinadas a favorecer el cooperativismo o, por el contrario, permiten la reedición deprogramas de empleo subsidiado? Y, por último, ¿qué factores permitirían identificar la transformación dela política social asistencial? ¿Hasta qué punto las modalidades de intervención adoptadas profundizanesta transformación o, por el contrario, las limitan?
Algunas consideraciones sobre la relación entre política social y asistencia El análisis de lastransformaciones contemporáneas experimentadas por la asistencia exige la revisión previa del andamiajeconceptual que la define, como asimismo su distinción de las restantes formas de intervención de lapolítica social.
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Esta preocupación se funda en la apreciación de que la asistencia, como modalidad de intervenciónsocial, ha adquirido un rol protagónico en países latinoamericanos como el nuestro. Es decir, la pervivenciade lo asistencial de la política social, predominio que varía según el contexto histórico y social de cadanación, es una particularidad que ha diferenciado las políticas sociales latinoamericanas de aquellasimplementadas en los estados europeos. Esta inquietud deviene tanto más relevante en cuanto ciertasperspectivas aseveran que los modelos de protección social basados en principios de seguridad pondríanen cuestión la persistencia de la asistencia como modalidad de la política social.
En cuanto a la política social, las definiciones y conceptualizaciones existentes son tan numerosas comodivergentes. Un referente obligado resulta Robert Castel quien historiza el desarrollo de la política socialmoderna estableciendo una distinción entre la intervención social-asistencial (desde la tradicional caridadcristiana hasta sus formas laicas, como la filantropía) y el desarrollo de los seguros que, a diferencia de laintervención asistencial, se estructuró como un fondo de previsión de los trabajadores manuales frente aeventuales causas de incapacidad de trabajar como la enfermedad, los accidentes o la muerte. Si bien,como señala Castel, el seguro se constituyó, en sus orígenes y hasta mediados del siglo XX, como un “analogon de la asistencia”,4 su desarrollo va a ser central en la sociedad salarial, ya que, a partir de ladécada del 50, alcanzó a consolidarse como una “cobertura generalizada de los riesgos sociales”.5
Todas estas intervenciones enumeradas implicaron, para el autor, modalidades de protección socialorientadas a garantizar un proceso de inscripción de los sujetos en la organización social, por lo que suproblematización de la política social puede ser comprendida como “una reflexión sobre las condiciones dela cohesión social a partir del análisis de situaciones de disociación”.6 La política asistencialespecíficamente –considerada como el origen de la política social moderna- también cumple una funciónde (re) integración de los ‘desafiliados’ de la sociedad. Por oposición al seguro, no busca proteger a latotalidad de la población desafiliada, sino, por el contrario, establecer criterios de tutela en base a criterios‘meritocráticos’ e individuales y no de derechos.
El abordaje de Castel, fuertemente anclado en la preocupación relativa a la cohesión y el lazo social,contrasta con las perspectivas que enfatizan la ligazón entre política social y los requerimientos inherentesa la reproducción del proceso de valorización del capital como, por ejemplo, en la clásica perspectivaenunciada por Offe (1988). Para éste, la política social es una estrategia estatal tendiente a garantizar laincorporación de la fuerza laboral a la relación capital-trabajo por lo que su función decisiva es laregulación del proceso de proletarización. La política social contribuye así a generar voluntad para eltrabajo, formar habilidades de los asalariados y, finalmente, crear perspectivas objetivas de venta de lafuerza laboral en relación a la demanda por parte del capital.
Desde esta óptica, la política social no es mera respuesta ni a las exigencias planteadas por la claseobrera, ni a los imperativos del proceso de valorización. Antes bien, ésta tiende a compatibilizar lasnecesidades del polo del trabajo y del capital, de modo que las políticas sociales nunca son respuestasinequívocas a los intereses de la clase capitalista. Esta compatibilización exige, como lo señala Offe (1998)el desarrollo paralelo de funciones de mercantilización de la fuerza de trabajo y las necesidades dereproducción y su reverso la desmercantilización, entendiendo por este concepto a las respuestas eintervenciones que garantizan que individuos y familias mantengan ciertos grados y niveles de vidasocialmente aceptables independientemente de su participación en el mercado (Esping Andersen; 1993:60). Ambas intervenciones, como sostiene Keane (1988), pueden generar procesos de “autoobstrucción”en tanto la relación contractual entre el capital y trabajo queda afectada por variables políticas, generandoobstáculos en el proceso de acumulación.
La asistencia, como una modalidad histórica y específica de intervención social, adopta distintossignificados según la perspectiva que asumamos. Así, desde la perspectiva de la política social comointervención de integración, la asistencia es el mecanismo que concurre a la contención del conflicto
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latente –o explícito– frente a la desafiliación (re)integrando a los sujetos bajo formas subordinadas. Encambio, para la perspectiva de la proletarización las intervenciones asistenciales son mecanismosestatales que garantizan un sostenimiento y reproducción de la fuerza de trabajo, muchas veces encondiciones mínimas, de forma tal que los desocupados –temporarios o permanentes - puedanreinsertarse al mercado de trabajo. Ambos enfoques permiten dimensionar la función que cumple lapolítica social en la organización y legitimación del conflicto social latente y la reproducción de la fuerza detrabajo en las sociedades capitalistas. Sin embargo, en dichas perspectivas la función de la política socialpierde especificidad en tanto política pública7 no sólo porque aparece como una política auxiliar de la“verdadera política social”, las políticas laborales sino, como señala Fleury (1999), son perspectivas quetienden a opacar las contradicciones que atraviesan a toda intervención social en especial aquellasderivadas de las luchas sociales y políticas.
En otro orden de ideas y, a partir de la recuperación de la definición realizada por Marshall y Cortés,Danani (2009) sostiene que la política social es una de las formas de intervención social del estado quecoadyuva a la producción de las condiciones de vida y la reproducción de la vida mediante la regulación indirecta de la forma mercancía de la fuerza de trabajo. En este sentido, la política social, como forma deintervención social del estado, se distingue pues de la política laboral. Mientras que esta última intervienedirectamente en las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo, regulando el circuito de distribuciónprimaria del ingreso, la primera actúa moldeando y creando las condiciones de producción y lareproducción de la vida, operando sobre la distribución secundaria del ingreso.8
Esta definición de política social permite distinguir diversas formas de intervención según sea el sujeto alque esté orientada. Es decir, mientras que una modalidad de esta política pone en marcha un complejo deseguridades derivadas de la relación salarial formal; otra modalidad, la asistencia, interviene sobre lasconsecuencias y circunstancias sociales y/o individuales que surgen de la ausencia de inserción en elmercado de trabajo. Así, la asistencia constituye una forma de intervención del estado que actúa sobre losmárgenes del sistema, es decir, sobre aquellos sectores de la población que no están integrados a larelación salarial y se encuentran, por lo tanto, desprotegidos, por oposición a las intervenciones axiales, osea, aquellas que proceden a la regulación de la condición salarial9.10
Entendemos, por lo tanto, que la asistencia y la seguridad social son modalidades permanentes deintervenir sobre la cuestión social y no modelos históricos sucesivos. Es decir, el predominio de una u otramodalidad se modifica históricamente según las fuerzas políticas y sociales existentes en cada sociedad.En el caso argentino, creemos también que el sector asistencial de la política social –aunque de mayorpeso que en el viejo continente- fue relativamente marginal hasta la puesta en marcha y posteriorprofundización del proceso de reforma neoliberal de la década del 90.
La asistencia social neoliberal Como lo han señalado varios autores, la seguridad social en nuestro paísse estructuró históricamente en base al derecho al trabajo formal y regulado, a diferencia de algunosestados de bienestar europeos donde primaron las políticas sociales garantes de derechos sociales dealcance universal11. En consecuencia, la asistencia devino un aspecto residual de la política social,asumiendo un carácter focalizado en los casos de extrema pobreza y minorías tuteladas, minimizando elnúmero de población asistida y favoreciendo su articulación en base a principios alternativos al de los de laciudadanía social.12
La reestructuración de las condiciones de acumulación capitalista consolidada durante la década de los 90en Argentina fue posible en virtud de una profunda transformación del rol del estado, que se abocó a crearfavorables negocios para el capital. Ello produjo una amplia redefinición del complejo de intervencionessociales del estado, fundamentalmente aquellas antiguamente asociadas a la regulación del mercado detrabajo.
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Al tiempo que se volvían visibles las consecuencias económico-sociales de las políticas de ajusteestructural, la política social asistencial se extendió más allá de las clásicas minorías tuteladas13 paraalcanzar a la población en condiciones de extrema pobreza14 cuyo número crecía sin pausa, al igual queel de los desocupados. Hacia el 2002, como lo señalamos más adelante, la desocupación ascendería a un21,5%, la pobreza a un 50% y el trabajo informal superaría al formal.
No obstante, las políticas de transferencias monetarias (o de bienes) implementadas, se limitaron alsuministro de mínimos biológicos de reproducción15 y fueron sujetas, cada vez más, a la exigencia de unacontraprestación laboral por parte de los perceptores, instituyéndose realmente en planes de empleosubsidiado.
La asistencia adquirió entonces una forma marcadamente transitoria organizada bajo el formato de‘programas’ que ponían en tela de juicio la noción de derechos sociales propia del otrora estado social, y,por ello mismo, asumían un carácter marcadamente restrictivo. A instancias de los organismos financierosinternacionales, por otra parte, la exigencia de contraprestación laboral se instituyó en leiv motiv de lasintervenciones asistenciales. Este mecanismo buscó evitar el acceso a la asistencia a sujetosconsiderados en “condiciones” para insertarse en el mercado de trabajo, cada vez más flexibilizado ydesregulado.
Paralelamente, los recursos públicos, aplicados selectiva y condicionadamente, fueron canalizados porintermedio de organizaciones sociales de tipo comunitario, lo que permitió descargar la responsabilidadestatal relativa a la reproducción de las condiciones de existencia sobre la población pobre y, a la vez,garantizar el control social sobre ellas.
Finalmente, el desmantelamiento del complejo de intervenciones del estado en la economía y, por ende,del mundo del trabajo, supuso la renuncia a la aplicación de la política económica para mejorar lascondiciones de reproducción de los sectores populares. En consecuencia, la política social asistencialimplementada a lo largo de la década del 90 se constituyó en una política pública crecientemente limitadaa la compensación social de los costos del ajuste estructural. En este sentido, la intervenciónasistencialista de la política social fue el resultado de la imposición de un nuevo orden político institucionalque legitimó la carencia (de trabajo y de bienes) de los sujetos como el producto resultante de la falta dedinero y de adaptación a las transformaciones ocurridas en el mundo del trabajo.
Cabe señalar que la implementación de las políticas sociales contra la pobreza que se consolidaron ennuestro país en la década del 90, no solo redefinió el lugar ocupado por la asistencia sino que promovió larevisión conceptual de la relación entre política social y asistencia, que discutimos más arriba.
Muchos análisis16 tendieron a distinguir la asistencia social17 del asistencialismo. Desde estaperspectiva, la política de asistencia no necesariamente responde a la provisión exclusiva de bienes y deservicios frente a lo que puede identificarse como carencias sociales18 mientras que el asistencialismo, osu novedad (relativa), fue que la intervención social estatal se orientó a compensar las carencias, bajoacciones volátiles y focalizadas, de los sectores sociales en condiciones de extrema pobreza.19 De estaforma, mientras que el asistencialismo anuló el registro del derecho y sus garantías como base de laintervención social, la asistencia no implica – ni se opone – a la constitución de derechos. Por el contrario,su conquista depende de la lucha política de las distintas clases por el reconocimiento de derechos quevayan más allá de la supervivencia y de las transformaciones institucionales que esta disputa traeaparejada.20
En efecto, coincidimos con Grassi cuando señala que la política social es un espacio crítico en el cual secondensa la hegemonía y, por consiguiente
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(...) tiene capacidad de normativizar y normalizar, en tanto que el Estado se constituye en un actor (y enun ámbito) clave en la producción de los problemas sociales, en la delimitación de su propiaresponsabilidad, en la definición de los sujetos merecedores de sus intervenciones y las condiciones paradicho merecimiento”.21 La intervención asistencial luego de la crisis del 2001 La crisis económica, políticay social de los años 2001-2002 contribuyó a redefinir los criterios rectores de la asistencia social neoliberal.Los nuevos gobiernos que asumieron, al igual que aquellos que lograron estabilizarse en los nivelessubnacionales, pusieron en marcha un conjunto de medidas, mayoritariamente de corte asistencial,destinadas a atender la grave situación social y, al mismo tiempo, contener los efectos deslegitimadores dela crisis. Mientras que a nivel nacional, la intervención se organizó en torno de un programa de empleosubsidiado, el Plan Nacional de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados del 2002, los niveles provinciales ylocales se consagraron a la asistencia alimentaria.
Las distintas herramientas implicaron una masificación de la asistencia, que se contrapuso a laselectividad propia de la focalización neoliberal.22 Por otra parte, los alcances de la conflictividad socialemergente impulsó dicha masividad, lo que a la postre impidió la imposición y verificación de los criteriostradicionales de focalización, como asimismo la exigencia de contraprestación laboral. Finalmente, lacreciente intervención en la gestión de la asistencia social asumida por las organizaciones comunitariaspermitió que algunos movimientos sociales disputaran liderazgos territoriales detentados históricamentepor los partidos políticos tradicionales los que, paralelamente, se encontraban sumidos en una grave crisisde representación. Ello contribuyó a dotar a las organizaciones de un relativo poder de condicionamientorespecto del sistema político, aunque su intervención en materia de definición de los lineamientos de losprogramas resultó marginal y se limitó por entonces a la obtención de ‘cuotas de planes’.
A partir de 2003, con la asunción del presidente electo Néstor Kirchner, dichos programas sociales fueroncuestionados en razón de su carácter focalizado y su poca eficacia para erradicar el problema deldesempleo y la pobreza estructural. Consecuentemente, desde el punto de vista discursivo se acentuó laretórica relativa a la necesidad de promover la intervención estatal con el objeto de crear ‘empleo genuino’.
En este contexto, desde el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, se lanzó el Plan Nacional deDesarrollo local ‘Manos a la Obra’23, sobre la base de las distintas experiencias asociativas que, en elmarco de la crisis, habían emprendido los sectores populares. Este Plan fomentó el ‘autoempleo’ y laeconomía social constituyéndose en una fuente de provisión sustituta del ingreso, con una relativacapacidad para alcanzar la revinculación de los sujetos y grupos con actividades productivo-laborales24.Por otro lado, fue considerada una intervención capaz de facilitar una progresiva recuperación de laseconomías locales, al tiempo que se constituyó en una herramienta política –relativamente eficaz–orientada a descomprimir la protesta social mediante el acercamiento de las organizaciones sociales alestado.
Sin embargo, estas intervenciones continuaron revistiendo un carácter residual respecto del conjunto de lapolítica social y permanecieron subordinadas a la dinámica de la política asistencial. En este sentido, frenteal fracaso de la estrategia masiva de revinculación productiva de los sectores pauperizados y, asumiendola demanda de los organismos internacionales, hacia mediados de la década, el gobierno impulsó laimplementación de intervenciones públicas diferenciadas según los tipos de población a ser atendida,clasificada en base a criterios de “empleabilidad”25. Como consecuencia, se creó el Plan Familias26orientado a la población considerada no empleable, principalmente mujeres, a quienes se les exigía lacontraprestación de certificados de cumplimiento de la escolaridad y salud de sus hijos27. Para lossectores considerados aptos para reingresar al mercado de trabajo se implementó, por su parte, el Segurode Empleo y Capacitación con condicionalidad laboral.
En este sentido, si bien desde el 2003 comenzaron a delinearse ciertos cuestionamientos a la política
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asistencialista, persistieron, sin embargo, algunos postulados y elementos de intervención socialneoliberal: mecanismos coactivos como la contraprestación, la focalización condicionante, y subsidioscuyos montos no superaban los mínimos biológicos de reproducción. Sólo a partir del 2009, año signadopor la derrota electoral del oficialismo y la crisis económica internacional, se produjo el lanzamiento de dosiniciativas novedosas en términos de política social asistencial.
El primero de ellos fue el Programa Argentina Trabaja, consistente en la puesta en marcha decooperativas, integradas por personas de bajos recursos socioeconómicos, abocadas a la realización deobras de construcción y mejoramiento barrial de baja y mediana complejidad28. Por otro lado, fue lanzadala Asignación Universal por Hijo, plan mediante el cual se otorga un beneficio no contributivo29 a lospadres (a uno de ellos) de niños menores de 18 años, o discapacitados de cualquier edad que seencuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal y cuyo ingreso no supere el salariomínimo, vital y móvil. A diferencia de las asignaciones familiares de los trabajadores formales, lapercepción total del beneficio de la Asignación Universal está condicionada a la acreditación de loscontroles de salud y el cumplimiento de la escolaridad de los niños.
Más allá de la discusión sobre la universalidad, tal definición de la población destinataria de la AsignaciónUniversal por Hijo –que incluye a los jefes de hogar con trabajo informal cuyo ingreso no supere el SalarioMínimo Vital y Móvil- permite observar cierto distanciamiento con respecto a la política social asistencialneoliberal. Por un lado, a diferencia de los parámetros extremadamente selectivos de los programasprecedentes, esta definición de la población destinataria limita parcialmente el carácter discrecional propiode la focalización basada en los ‘test de pobreza’ al reconocer el derecho que posee un trabajador informala percibir una asignación familiar. Asimismo, la incorporación de trabajadores informales como sujetos conderecho a percibir el beneficio promueve la expansión de la cobertura a los sectores populares. Sumado aesto, el acceso a la Asignación garantizado a toda la población que reúna los requisitos, sin limitacióntemporal ni numérica para la inscripción, ni restricción alguna en lo atinente a su duración, permite elacceso continuo de la población en situación de vulnerabilidad, lo que refuerza el carácter masivo de lasactuales formas de asistencia, por oposición a la focalización extrema característica de los 90. De estaforma, sin ser universal, el programa incorporó a un importante número de perceptores. Hasta el momentolas cifras alcanzan a un total de 3 millones y medio de niños,30 es decir, casi el doble de los que eranabarcados por el Plan Familias pudiendo, potencialmente, abarcar un millón de niños más.31
Otro aspecto a considerar es el incremento del monto de las transferencias que recientemente tuvo unincremento de aproximadamente 21%, es decir, de $270 pasó a $340. Al momento de implementarse laAsignación Universal se dieron a conocer una serie de estimaciones de impacto de este plan sobre lasfamilias pobres e indigentes. De esta forma, algunos estudios sostuvieron que podría alcanzarse unareducción de más de un quinto de la pobreza y aproximadamente la mitad de los indigentes, contribuyendoa la disminución de la brecha entre los ingresos de los diversos estratos de población.32 Asimismo, lasumatoria de los regímenes contributivos y no contributivos permitirían dar cobertura a la totalidad de losniños y adolescentes ubicados en el 30% más pobre33 de la población. Sin embargo, es necesario señalarque, debido a los problemas que atraviesan las estadísticas oficiales, aún persisten controversias en tornoal impacto de la Asignación Universal en la reducción de los índices de pobreza e indigencia. Un estudiorealizado en el aglomerado de San Salvador de Jujuy-Palpapá demuestra cómo los índices de disminuciónde pobreza o indigencia varían según la canasta básica que se considere para realizar la estimación deimpacto. Así, tomando distintas canastas básicas el estudio estima que el impacto potencial de laAsignación Universal varía de un 52% al 98% en los índices de indigencia y entre un 4% y un 28% en losde pobreza. Sin embargo, y a pesar de los porcentajes variables, el estudio concluye que “el programaparece entonces tener un alto grado de efectividad en reducir la indigencia, no tanto así en la reducción dela pobreza”.34
El Programa Argentina Trabaja, por el contrario, presenta rasgos y modalidades más acentuadamente
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similares a las políticas asistencialistas de la década del 90. Bajo una retórica cooperativista parecierareinstalar la lógica de intervención asistencial fundada en el trabajo subsidiado. Esto puede observarsedebido a que la conformación de las cooperativas fue posterior a la selección de los postulantes alsubsidio. Con excepción de aquellos proyectos emprendidos por cooperativas ya constituidas o asociadasa movimientos sociales, esta modalidad de implementación dio lugar, en buena parte de los casos, aprocesos de asociación forzosa donde los miembros no siempre deciden sobre las tareas a realizar nisobre su remuneración.
Por otra parte, la puesta en marcha de este Programa también debería ser leída en el marco de lasestrategias implementadas desde mediados de la década tendientes a distinguir a los pobres considerados“empleables”, es decir con capacidades para crear sus propias condiciones de autoempleo vía eldesarrollo de los proyectos productivos, de los pobres “inempleables”. Es sobre esta última poblaciónsobre la que, entendemos, se despliega la política de intervención del Plan Ingreso Social con Trabajo –Argentina Trabaja.
A modo de conclusión A modo de balance preliminar podemos afirmar que la ampliación del beneficio aun alto porcentaje de los sectores populares, el aumento del ingreso, así como la percepción no atada al“test de pobreza” indicarían ciertos rasgos no sólo positivos –proveyendo un ingreso de carácterrelativamente estable– sino progresivos, en tanto, el subsidio se implementa como una prestación para lamayor parte de los trabajadores, independientemente de su condición de formalidad, asumiendo el estadola multiplicidad de formas y condiciones de trabajo informal existentes y vividas por los sectores populares.
No obstante, si bien es claro que la focalización selectiva fue abandonada en pos de una masividad en elacceso a dichas prestaciones, cabe preguntarse por la persistencia de otras formas de focalización, tantolas derivadas de la exclusión de cierta población (como los trabajadores precarios con ingresos superioresal salario mínimo) como la segmentación derivada del poder adquisitivo del subsidio.
El hecho de que sean mayoritariamente las mujeres pobres las que lo perciben y asumen como ‘deber’ lascondicionalidades de tipo educativo-sanitarias, situación que refuerza la política de re-encierro doméstico35 –característica de otros programas de transferencias monetarias condicionadas– pone en cuestión elalcance y la pretensión de esta política como un nuevo tipo de protección social centrada en elreconocimiento del derecho ciudadano. En este sentido, nos preguntamos hasta qué punto puede hablarsede una conquista de derechos si la percepción del beneficio está atada a la contraprestación, modalidad deintervención que reinstala el carácter de “pobre” antes que el de ciudadano. Más aun, cabe interrogarse enqué grado dicha política no refuerza la focalización en tanto reedita, de nueva forma, las categorías de ‘empleabilidad’ e ‘inempleabilidad’ para otorgar el beneficio. Finalmente, la persistencia de lascondicionalidades y otras características ¿acercan o alejan la Asignación de los programas detransferencias monetarias condicionadas, generalizados en América Latina en años recientes a instanciasde los organismos financieros internacionales, entre otros actores?
Por otro lado, si bien el monto presupuestario anual que insume el Programa36 da cuenta de suinstitucionalización como política pública -desvinculado de los aportes de organismos financierosinternacionales en su ejecución directa-, nos preguntamos si puede hablarse de un proceso de reversióndel desmantelamiento de la protección social cuando los fondos destinados al pago de la AsignaciónUniversal no provienen de los aportes patronales, como las asignaciones que perciben los trabajadoresformales, sino de las contribuciones, impuestos (principalmente el IVA), intereses, rentas y transferenciasdel Tesoro y de los rendimientos anuales del Fondo de Garantía y Sustentabilidad del Régimen PrevisionalPúblico de Reparto37.
En este sentido, aunque la implementación de la Asignación Universal comienza a instituirse en una
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política permanente que impacta positivamente en la disminución de los índices de indigencia aunquerelativamente en los de pobreza y plantea una disputa posible en torno a la redistribución progresiva delingreso, de aquí no puede concluirse una modificación en la redistribución de la renta social, ya que hastaahora no hubo, en paralelo, una reforma tributaria que revierta la regresividad de la imposición actual.Como lo sostienen Hinzte y Danani (2010), el 40% de los fondos que constituyen la Asignación Universalprovienen de fuentes no contributivas como el Impuesto al Valor Agregado, imposición tributaria que recae,centralmente, en el consumo popular. Asimismo, como bien indica Lo Vuolo (2009), la financiaciónrealizada con parte del sistema previsional podría indicar el persistente privilegio de las políticas deformación de la fuerza de trabajo en detrimento de la población pasiva, que resulta innecesaria para elproceso de valorización de capital. En este sentido, vale la pena preguntarse hasta qué punto, en el casoespecífico de la asistencia social, puede hablarse de un efectivo proceso de contrarreforma o si, por elcontrario, deberíamos preguntarnos si nos encontramos frente a nuevas modalidades de intervenciónsocial tendientes a ‘asegurar’ la asistencia hacia aquellos sectores considerados “inempleables”.
Esto nos conduce a otro problema relacionado con el análisis de las nuevas modalidades de intervenciónsocial en términos de un ‘retorno’ y reconstrucción de los beneficios sociales antiguamente percibidos. Esdecir, los abordajes que inscriben a las actuales políticas sociales en un proceso de contrarreformasostienen como horizonte político la importancia de avanzar hacia la reconstrucción del estado socialdesmantelado por las políticas neoliberales implementadas desde 1976 en nuestro país. Esta idea de larecomposición de derechos perdidos, antiguamente garantizados por el estado social instituido bajo elgobierno peronista de mediados del siglo XX impide indagar sobre las características y especificidades deeste tipo de estados en Latinoamérica, tanto de los pasados como de las especificidades contemporáneas.Incluso la forma en la que se plantea este debate tiende a producir cierto oscurecimiento de los procesosde hibridación que tienen lugar al interior de la política social actual. Más aun, nos podemos preguntar si talampliación de los derechos sociales no asumió la forma de un entramado institucional débil basado en ‘laimitación de privilegios’, en base a las demandas de los sectores más fuertes del movimiento obreroorganizado.
La implementación en forma paralela a la Asignación Universal, del Programa de Ingreso Social conTrabajo (Argentina Trabaja) puede permitir iluminar parte de este debate. Las persistentes tensiones queregistra el programa entre su formalización en términos cooperativos y sus prácticas ligadas a lostradicionales programas de empleo subsidiado, nos interpelan, una vez más, acerca de la continuidad delos criterios de focalización, así como la reedición de la contraprestación laboral. Más aun es dablepreguntarse en qué medida las políticas de transferencias monetarias condicionadas –aun cuando seannotoriamente más masivas y se ajusten a los ‘tamaños’ y ‘necesidades’ de las familias- no exigen sercomplementadas con otras formas de intervención más focalizadas en sectores provenientes de los aúnexistentes “pobres extremos”.
La conclusión preliminar –y la hipótesis que orientará nuestras indagaciones futuras- afirma la existenciade formas de intervención de carácter híbrido, que, aún siendo objeto de disputas entre actores sociales,no se encuentran necesariamente en transición hacia formas estatales previas. Por un lado, la políticasocial acentúa una recuperación del rol del estado en materia social, siendo central la reconceptualizaciónde la pobreza como una consecuencia estructural de la falta de trabajo y no como resultante de las“incapacidades” individuales de adaptación al mercado laboral. Ello ha permitido articular una asistencia decarácter masivo, aunque aún focalizado, es decir, que actuaría reimpulsando a los considerados‘empleables’ a la concurrencia al mercado de trabajo y, a la vez, multiplicando protecciones y seguridadeshacia los asistidos. Tal ‘aseguración de la asistencia’ podría ser pensada, quizá, como un nuevo‘compromiso’ con aquellos considerados inempleables.
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Notas
El presente documento reúne los avances de investigación oportunamente incluidos en las ponencias:Borghini, Natalia; Bressano, Clara y Logiudice, Ana. 2011: “Asistencia Social y Asociativismo: ¿nuevosderroteros de la política social en la Argentina reciente?”, Jornadas de Sociología, UBA Universidad deBuenos Aires, 8 al 12 de agosto; Borghini, Natalia; Bressano, Clara y Logiudice, Ana. 2011: “¿Puede laasistencia social ser universalizable? Consideraciones sobre la Asignación Universal”, presentada en elCongreso Alas, Recife, 6 al 11 de septiembre; Borghini, Bressano y Logiudice. 2011: “La asignaciónuniversal por hijo: ¿contrarreforma de las políticas sociales o asistencialización de la protección social?”,Primeras Jornadas Internacionales Sociedad, Estado y Universidad, Mar del Plata, 30 de Noviembre al 2de Diciembre, y en el documento Logiudice, Ana y Bressano, Clara: “Nuevas intervenciones públicas en laArgentina reciente. El caso de la asistencia social”, publicado en la revista Debate Público, Reflexión deTrabajo Social, Año 1, Nº2, octubre de 2011, ISNN 1853-6654. pp. 49-62.
1 Danani y Hintze, 2010; 2011.
2 Ello así, ya que los estudios disponibles consisten, mayoritariamente, en proyecciones y estimacionesex ante, en lugar de mediciones ex post.
3 El 12 de septiembre de 2012 fue anunciado por la presidenta de la Nación el aumento de la AsignaciónUniversal por Hijo, de $ 270 a $ 340. Dicho monto alcanza a equipararse con los montos de asignaciónfamiliar percibidos por los trabajadores formales de más bajos ingresos.
4 Castel, 2004, p. 300.
5 Ibídem, pp. 318-320.
6 Ibídem, p. 14.
7 Danani, 2009.
8 Ibídem, 2009, p. 33.
9 Soldano y Andrenacci, 2006.
10 Aun cuando esta definición se ancla en una visión de la política social como una gama de políticaspúblicas que reenvían al proceso de integración social, su definición de política asistencial resultacompatible con la nuestra.
11 Por lo que los derechos básicos universales siempre fueran parciales y sectorizados. Cfr. Grassi. 2003.
12 Soldano y Andrenacci, 2006.
13 Álvarez Leguizamón, 2006.
14 Vilas, 1997.
15 Álvarez Leguizamón, 2006.
16 Grassi, Hintze y Neufeld, 1994.
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17 Si bien, como afirma Grassi, la política asistencial se ciñe a la provisión de ayuda para enfrentaremergencias sociales o imprevistos consideramos que tales imprevistos se caracterizan, a nuestro juicio,por afectar la posibilidad de inserción de los sujetos en el mercado de trabajo.
18 “Corresponde a la ocurrencia necesaria para enfrentar emergencias sociales o derivadas deimprevistos; a la protección y atención de personas con discapacidades vitales […], a compensar eldesamparo familiar […]; a la defensa y amparo de las víctimas de violencia socio-familiar […] entre otrascuestiones que no necesariamente arraigan en la desposesión, que presentan necesidades específicas yque no son comprendidas por la seguridad social”. Por otro lado, en tanto sector de la política social,también supone su inscripción en un marco global de derechos y garantías, que asuma la naturalezahistórico-estructural de la desigualdad social, en el cual éstas expresaran el acuerdo normativo de unasociedad capaz de asumir, colectivamente, la seguridad de sus miembros o el riesgo potencial de norealizar su reproducción (en sentido amplio), por situaciones de desventaja fortuita o por las condicionesdel mercado de trabajo”. En Grassi. 2003, pp. 227-228
19 Ibídem, p. 228.
20 Ibídem.
21 Ibídem, p. 25.
22 Andrenacci, Ikei et al, 2006; Golbert, 2004.
23 El programa fue creado por Resolución del MDS n°1375 del 13/04/04.
24 A partir del 2006, el Programa Manos a la Obra buscó ligar la ayuda estatal a criterios de eficienciaempresarial, extrapolando criterios del mercado a los objetivos de la política social. Este desplazamientorenovó una focalización tendiente a distinguir y clasificar dentro de la población empobrecida a aquellossectores con capacidades para crear sus propias condiciones de autoempleo productivo de aquellossectores pobres considerados poco aptos para tal fin.
25 Con el decreto 1506/04 se define el proceso de reconversión de Plan Jefas y Jefes de Hogar orientadoa “transformar los programas asistenciales en políticas de integración social y productiva de la poblacióndesocupada”.
26 Resolución MDS nº 825/05, art. 3°; decreto nº1506/04, art. 4°. El artículo 1ro. de esta misma resoluciónestablecía como objetivo del programa “promover la protección e integración social de las familias ensituación de vulnerabilidad y/o riesgo social, desde la salud, la educación y el desarrollo de capacidades,posibilitando el ejercicio de sus derechos básicos”. Asimismo, el Ministerio de Desarrollo Social declaraba,al momento de lanzamiento del Programa, incluir a 750.000 madres solas receptoras del Plan Jefas yJefes de Hogar. Cfr. Campos, Luis; Faur, Eleonor y Pautassi, Laura. 2007, pp. 15-17.
27 Este tipo de programas que se han generalizado en Latino América bajo la denominación deProgramas de Transferencias de Ingreso Condicionado, si bien fueron implementados con el objetivo dereducir los niveles de desempleo son criticados en tanto producen un re-encierro doméstico de lapoblación desocupada, especialmente, en las mujeres. Cfr. Calvi y Zibecchi; 2006.
28 Cfr. Presentación Ingreso Social con Trabajo, http://www.desarrollosocial.gov.ar/ingresosocialcontrabajo/114"target="_blank">http://www.desarrollosocial.gov.ar/ingresosocialcontrabajo/114">http://www.desarrollosocial.gov.ar/ingresosocialcontrabajo/114 y, Discurso de la Presidenta de la Nación, en el acto de lanzamiento
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del programa Argentina Trabaja, enseña y aprende; en el Parque Norte de la Ciudad Autónoma de BuenosAires, 21 de octubre de 2010. Los perceptores del Plan deben ser personas sin ingresos familiaresformales, ni prestaciones jubilatorias, ni incluidas en programas sociales (a excepción del de Seguridadalimentaria), pudiendo acceder, no obstante, a la Asignación Universal por Hijo.
29 Se estableció mediante el del Decreto de Necesidad y Urgencia 1602 y dentro de la ley que regula elrégimen contributivo de asignaciones familiares pagadas a los trabajadores asalariados formales (Ley24.714).
30 Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, 2009; Agis, Cañete y Panigo, 2010; Roca, 2010ª; Roca,2010b.
31 Bertranou, 2010.
32 Roca, 2010a y Roca, 2010b.
33 Bertranou, 2010.
34 Bergesio, L; Golovanevsky, L y Ramírez; 2011: 13.
35 Calvi y Zibecchi, 2006
36 El Programa cuenta con un presupuesto anual de 1.650 millones de dólares y es aquel que, al interiordel contexto latinoamericano, insume el mayor porcentaje del Producto Bruto Interno (058%) y transfieremayores montos a los perceptores. Cfr. Nota técnica, núm. 23. Ministerio de Economía y FinanzasPúblicas, 2009.
37 El sistema de previsión social, hacia fines de 2008, se re-estatizó constituyéndose nuevamente en unsistema público y único de reparto. Por otro lado, como señala Lo Vuolo, según la normativa del fondo deGarantía y Sustentabilidad creado a mediados del año 2007 “debería dirigirse a atenuar la posiblevulnerabilidad financiera del sistema previsional, como también constituirse como fondo de reserva,preservando tanto el carácter previsional de los fondos como la rentabilidad que se obtenga de losmismos”. En Lo Vuolo, 2010, p.17
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