Un supplemento di

I Quadernidi Edilio

PIANODI PREVENZIONEIN EDILIZIAUN PROGRAMMA DI AZIONIPER COSTRUIRE CANTIERI SICURI

numero 18 | dicembre 2011

I QUADERNI DI EDILIO - Speciale tecnico normativo. Sicurezza 2

Supplemento di

Il piano nazionale di prevenzione in edilizia

Sull’azione preventiva quali sono gli indicatori per verificarne l’efficacia

3691114

indice { Dal “sistema regioni” una strategia efficace per prevenire infortuni

Tra regioni e province quali le azioni per la vigilanza in cantiere?

Il lavoro nero e irregolare: un fenomeno ancora troppo importante

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Supplemento di

di Flavio Coato, SPISAL ULSS 22 del Veneto, responsabile tecnico del Piano nazionale edilizia, e

Antonio Leonardi, Gruppo interregionale prevenzione igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro

Il Piano nazionale di prevenzione in edilizia 2008 – 2010, scaricabile dall’home page di www.prevenzionecantieri.it, è parte integrante del Patto per la tutela della salute e la pre-venzione nei luoghi di lavoro recepito con il D.P.C.M. 17 dicembre 2007. Il Piano ha impe-gnato tutte le regioni e province autonome ad avviare precise azioni programmatiche per raggiungere gli obiettivi stabiliti per l’espletamento delle attività di vigilanza, di formazione e di assistenza finalizzate alla tutela della salute e della sicurezza nei cantieri edili.

Il Piano nazionale di prevenzione in edilizia 2008 – 2010, predisposto dal Coordinamento delle Regioni e attuato in collaborazione con INAIL, il Ministero della Salute, il Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, è assunto come modalità di intervento coordinato nazionale dal Comitato per l’indirizzo e il coordinamento delle attività di vigilanza di cui all’art. 5, D.Lgs. n. 81/2008. È stato condiviso con le associazioni imprenditoriali e sindacali di settore.

Il gruppo di lavoro interregionale “Cantieri edili” funge da cabina di regia nazionale del Pia-no con il compito di supportare la programmazione regionale per renderla il più possibile

omogenea, collaborare al monitoraggio delle azioni previste raccogliendo le osservazioni e le criticità e dare supporto tecnico dove se ne verifichi la necessità. In collegamento con la cabina di regia nazionale dovranno essere attivate cabine di regia regionali, con l’indivi-duazione di un nucleo locale di riferimento che si possa rapportare con funzioni di filtro alla cabina di regia nazionale, svolgendo compiti corrispondenti sul piano locale.

Obiettivo generale del piano è la riduzione degli infortuni, in particolare mortali e gravi, in edilizia. Molto più articolati gli obiettivi specifici puntati sull’integrazione delle diverse strutture na-zionali e territoriali e sull’omogeneità degli interventi. In definitiva, vista l’importanza del settore, il Piano diventa una “prova generale di sistema” e si articola in diversi punti:• la vigilanza e il controllo;• l’iniziativa straordinaria di informazione e comunicazione;• l’archivio delle soluzioni di sicurezza condivise;• il sistema informativo specifico;• la formazione.

IL PIANO NAZIONALE DI PREVENZIONE IN EDILIZIA

Sono favorite forme di intervento sinergico con Direzioni del lavoro, INAIL e INPS

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Vigilanza e controllo La vigilanza e il controllo sono mirati alla sicurezza e alla regolarità dei rapporti di lavoro.Sulla base di quattro parametri (popolazione residente, infortuni gravi, addetti al comparto, notifiche preliminari) a ogni regione e PA è stata assegnata la quota di cantieri che devono essere ispezionati ogni anno, al fine di raggiungere l’obiettivo di 50.000 cantieri/anno sul territorio nazionale, a fronte di quasi 300.000 notifiche preliminari di apertura can¬tiere che ogni anno sono inviate agli organi di vigilanza. A questi numeri devono essere aggiunti gli oltre 30.000 cantieri ispezionati dalle Direzioni provinciali del lavoro.È richiesta un’azione di intelligence sul territorio, basata sul monitoraggio dei cantieri ope-rativi, al fine di dare priorità di ispezione a quelli che già dall’esterno appaio¬no sotto il minimo etico di sicurezza, con grave rischio, cioè, di infortunio grave per caduta dall’altro, sprofon¬damento, seppellimento; l’obiettivo è quello di bloccare questi cantieri su tutto il ter¬ritorio nazionale poiché, oltre a co¬stituire una fonte di grave rischio di infortunio, pro-ducono una concorrenza sleale con chi investe in sicurezza. Sono favorite forme di intervento sinergico con Direzioni del lavoro, INAIL e INPS, per unire al controllo della sicurezza anche il controllo della regolarità dei rapporti di lavoro.

Iniziativa straordinaria di informazione e comunicazione Una iniziativa straordinaria di informazione e comunicazione è curata da una cabina di regia nazionale INAIL-Regioni, lanciata nel mese di novembre 2010 e che prosegue nel

2011 a livello locale con il concorso dei diversi soggetti interessati, mirata a “far sapere” al Paese che esiste il Piano e a raggiungere un’ampia e diffusa acquisizione di conoscenze finalizzate a incidere sui comportamenti di imprese, di lavoratori e di tutti gli attori coinvolti nello scenario del cantiere edile. Nell’ambito della campagna di comunicazione nazionale è stato attivato il portale istituzionale della prevenzione in edilizia www.prevenzionecantieri.it. Alla campagna nazionale stanno seguendo iniziative regionali di comunicazione con il coinvolgimento delle istituzioni, delle parti sociali e professionali.

Archivio delle soluzioni di sicurezza condivise Con le migliori procedure di prevenzione e le altre esperienze di eccellenza presenti nel territorio sarà costituito un archivio delle soluzioni di sicurezza condiviso. Si tratta di avviare un laboratorio che faccia emergere le modalità di lavoro più sicure e già utilizzate da impre-se edili per metterle a disposizione del sistema; in questo modo sarà favorita la crescita la cultura delle imprese, dei professionisti e degli enti di controllo.

Sistema informativo specifico Il sistema informativo specifico è stato delineato come parte del più generale SINP (sistema informativo nazionale per la prevenzione), costruito con i dati delle notifiche preliminari e delle attività di vigilanza in cantiere, integrato con le banche dati infortuni e malattie profes-sionali. Sarà utile per la programmazione dell’attività ordinaria di vigilanza e ai fini dell’ap-

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plicazione dei provvedimenti di sospensione delle imprese in caso di gravi e reiterate violazioni, ai sensi dell’art. 14, D.Lgs. n. 81/2008.

Formazione È stato dato un ruolo fondamentale alla formazione degli ope ratori della prevenzione delle ASL e delle DPL, dei lavoratori, con attenzione ai lavoratori stranieri, e delle altre figure strategiche per la prevenzione. Grazie al Piano in molte regioni sono state avviati veri e propri Piani regionali di formazione degli operatori dei Servizi di prevenzione. Nel portale www.prevenzionecantieri.it sono state raccolte le esperienze maggiormente significative realizzate dalle istituzioni e dagli organismi paritetici.

Risultati Allo stato attuale, a circa due anni dall’avvio effettivo del Piano e con ancora quasi un anno di attività da svolgere, molti dei risultati attesi sono stati raggiunti:• i livelli numerici di vigilanza sono stati raggiunti e supe rati;• ogni Regione ha predisposto un piano regionale di pre- venzione in edilizia con gli obiettivi indicati dal piano nazionale;

• nelle Regioni con maggior difficoltà di organici gli obiettivi di attività indicati dal Piano hanno consentito il potenziamento quantitativo e professionale delle risorse umane dei Servizi di prevenzione e sicurezza negli ambienti di lavoro delle ASL.;• il concetto di controllo del territorio e di priorità di intervento nei cantieri sotto il minimo etico di sicurezza è diventato patrimonio comune di tutti i servizi ispettivi;• è molto cresciuta la sinergia soprattutto con INAIL e DPL per i controlli incrociati e/o con giunti su sicurezza e regolarità dei rapporti di lavoro;• sono state avviate iniziative e sperimentazioni interes santi sull’utilizzo delle notifiche per programmare gli interventi e per individuare i cantieri a più alto rischio presunto;• è cresciuta la collaborazione di ASL e DPL con i Comitati Paritetici per l’edilizia e le Scuole edili;• è stata effettuata una forte azione di aggiornamento per gli operatori dei Servizi di Prevenzione delle ASL con metodologie e contenuti omogenei su tutto il territorio nazionale; • per la formazione delle figure della prevenzione in can tiere, con il Portale istituzionale del- la prevenzione in edilizia sono state gettate le basi per corsi di qualità e per la creazione di un linguaggio comune sulla sicurezza.Nell’immediato futuro sarà necessario incrementare ulte-riormente la collaborazione con i professionisti (coordinatori e progettisti) per implementare procedure e pratiche per co-struire in sicurezza e per migliorare la progettazione della sicurezza, punto che rimane ancora diffusamente critico.

Come pure dovrà essere incentivata la collaborazione con le

imprese e i lavoratori sia sul piano della formazione continua

che per la gestione quotidiana del cantiere sotto l’aspetto della

sicurezza.

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SULL’AZIONE PREVENTIVA QUALI SONO GLI INDICATORI PER VERIFICARNE L’EFFICACIA? di Stefano Nava, SPreSAL ASL 18 Alba, e Antonella Bena, Servizio epidemiologia ASL Torino 3

Nei programmi del Piano edilizia una parte importante riguarda la valutazione dei risultati. Sono stati individuati degli indicatori di processo per verificare se le azioni realizzate corri-spondono a quelle programmate. Si tenterà di valutare anche l’impatto sulla riduzione del rischio infortunistico utilizzando delle check list di rilevazione dei rischi. Infine, è stato predi-sposto un programma completo di indicatori per misurare l’impatto delle azioni complessive del piano sulla salute dei lavoratori; l’attesa, in sostanza, è di una significativa flessione del fenomeno infortunistico, pur non nascondendo che i dati sono influenzati da molti fattori, alcuni dei quali non controllabili con le azioni del piano.

Il piano nazionale di prevenzione in edilizia 2009-11 è affiancato da un apposito piano di valutazione che ha individuato indicatori e standard di processo e di risultato per il moni-toraggio delle principali azioni (vigilanza, formazione, assistenza, archivio buone pratiche, informazione e comunicazione). Si tratta, in altre parole, di verificare che sia stato fatto quanto previsto e di misurarne gli effetti in termini sia di miglioramento della sicurezza sia di diminuzione delle conseguenze negative sulla salute.

La valutazione di processo prevede di verificare la coerenza delle attività effettuate rispetto

alle attività programmate. Per esempio, per quel che riguarda le attività di vigilanza, pre-vede indicatori e relativi standard finalizzati a verificare il raggiungimento degli obiettivi di piano, quali: • il numero di cantieri ispezionati sul totale di quelli previsti;• il numero di cantieri ispezionati con riscontro di violazioni;• la percentuale di ispezioni effettuate congiuntamente con gli altri enti di prevenzione.La valutazione di risultato prevede innanzitutto di monitorare l’andamento infortunistico nel comparto delle costruzioni nelle diverse Regioni, mettendolo in relazione con il Piano na-zionale edilizia. È previsto il monitoraggio dell’andamento dei tassi infortunistici di incidenza e di gravità, stratificati per Regione e calcolati sia a livello territoriale sia per ditta. È stato anche definito un “minimo etico di sicurezza” (si veda il riquadro 1) al di sotto del quale il cantiere non può lavorare. Il piano rileva il numero di cantieri ricadenti in questa situazione e il numero e il tipo di provvedimenti conseguentemente adottati. In alcune aree del territo-rio nazionale, dove da alcuni anni è attivo un sistema informativo automatizzato di elevata qualità che rileva informazioni sui cantieri, sulle ditte oggetto di vigilanza, sulle prescrizioni impartite, si tenterà di ragionare, invece, in termini di efficacia, sia di impatto sulle esposi-zioni a rischio sia di effetti sulla salute.

La valutazione di impatto sulla salute è una delle sfide del Piano nazionale edilizia.

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Valutazione di impatto sulle esposizioni a rischioData l’estrema variabilità e mobilità dei cantieri e il susseguirsi di aziende in relazione alle diverse fasi di lavoro, l’impatto sulle esposizioni a rischio è l’ambito di valutazione più arduo che deve essere attivato. Il monitoraggio delle esposizioni, tuttavia, ha fornito misure di risultato delle attività svolte più attendibili e utili del tasso infortunistico che è, invece, solo parzialmente correlabile con le sole attività di vigilanza. Alcune Regioni hanno sviluppato check list per la rilevazione dei rischi presenti in cantiere con l’obiettivo di diminuire le di-

somogeneità di intervento presenti sul territorio nazionale. In letteratura ne sono disponibili alcune per cui è stata dimostrata l’efficacia nel migliorare le condizioni di sicurezza. Il piano ha previsto di acquisire queste check list e di valutarne l’applicabilità nel contesto italiano.

Valutazione di impatto sulla saluteUna delle sfide valutative raccolte dal Piano nazionale edilizia riguarda la misurazione dell’impatto sulla salute. Sarà costruito un panel longitudinale di aziende interessate da in-terventi di vigilanza in cui monitorare l’andamento infortunistico misurando la differenza pre e post di incidenza. L’attesa è che la frequenza infortunistica diminuisca a seguito dell’inter-vento. Al panel sarà affiancato un gruppo di aziende di controllo che non sono state oggetto di vigilanza ma aventi caratteristiche simili per dimensione, tipologia di lavorazione e sede. Utilizzando appropriati modelli statistici saranno misurate le differenze nell’incidenza di in-fortuni nei due gruppi, valutando anche il tempo trascorso prima che si verifichi un infortunio in una ditta dopo un intervento di vigilanza. La definizione di un piano formalizzato di valutazione permetterà di ragionare sugli obiettivi conseguiti, rimodulando le azioni che dovranno essere attivate nei prossimi anni. È un pas-so fondamentale che permetterà di aumentare l’efficienza e l’efficacia del lavoro svolto 1.

1 Ulteriori approfondimenti sul tema sono disponibili all’indirizzo www.dors.it.

Riquadro 1 Schema delle situazioni di cantiere “sotto il minimo etico di sicurezza” *

Nel caso di cantieri considerati sotto “il minimo etico di sicurezza”, nei quali cioè vi sia il riscontro di una “scarsa o nessuna osservanza” delle precauzioni contro i rischi gravi di infortuni, e coesistano due condizioni:

i. grave ed imminente pericolo di infortuni, direttamente riscontrato ii. la situazione non sia sanabile con interventi facili ed immediati

si propone l’applicazione radicale degli strumenti repressivi in grado di produrre anche la sospensione dei lavori. A titolo esemplificativo si indicano alcune situazioni che, comunque, vanno sempre giudicate nella situazione reale di cantiere e utilizzando tutta la professionalità acquisita negli anni di esperienza: A. lavori in quota sopra i tre metri in totale assenza di opere provvisionali o con estese carenze di protezioni, non sanabili nell’immediatezza con interventi facilmente praticabili. B. Lavori di scavo superiore al metro e mezzo, in trincea, o a fronte aperto ma con postazione di lavoro a piè di scavo, senza alcun tipo di prevenzione (mancanza di studi geotecnici che indichino chiaramente la tenuta di quello scavo e assenza di puntellature, armature e simili) e con estensione tale da non permettere una facile ed immediata messa in sicurezza. C. Lavori su superfici “non portanti” (ad. es. eternit) senza alcun tipo di protezione collettiva od individuale e non facilmente e immediatamente sanabili. * Allegato A al Documento operativo per la realizzazione del Piano nazionale di prevenzione in edilizia 2008-2010

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TR method: la check-list utilizzata in Finlandia per migliorare la sicurezza nei cantieri É stata messa a punto dal Finnish Institute of Occupational Health Department of Occu-pational Safety, in collaborazione con il Safety Inspectorate, per verificare le condizioni di sicurezza nei cantieri edili.

Esempio di Modulo della checklist da compilare

Il metodo è flessibile, utilizzabile in altri Paesi e facilmente adattabile in caso di modifiche o aggiornamenti normativi. É stato implementato sia a livello aziendale, sia a livello ispettivo: la stessa checklist è stata utilizzata da personale interno alle imprese, per le verifiche di routine, e dagli ispettori di sanità pubblica, per la propria attività di vigilanza.

E’ stata misurata l’affidabilità delle osservazioni al fine di verificare che la soggettività dell’operatore non modifichi in modo sostanziale l’indice di sicurezza calcolato.

In 10 anni, l’indice di sicurezza complessivo nei cantieri edili finlandesi è passato dal 68% all’88%.

Aspetto da verificare Osservazioni corrette Totale Osservazioni non corrette

Totale

Abitudini lavorative (es. utilizzo dei DPI)

Ponteggi e scale Macchine e attrezzature

(esclusi gli attrezzi manuali)

Protezioni contro le cadute dall’alto Illuminazione ed elettricità

Ordine e pulizia Totale osservazioni corrette Totale osservazioni non corrette

Indice di sicurezza=

Elevata correlazione tra l’indice di sicurezza e il tasso di infortuni per 1000 addetti (*) *da H. Laitinen et Al.- Accident Analysis and Prevention 31 (1999) 463–472

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Lavori interni agli edifici Lavori strutturali

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DAL “SISTEMA REGIONI” UNA STRATEGIA EFFICACE PER PREVENIRE INFORTUNIdi Marchiori Luciano, Direzione Prevenzione Regione del Veneto – Coordinatore Gruppo Interregio-

nale Prevenzione Igiene e Sicurezza nei Luoghi di Lavoro, Tagliavento Giuliano, Regione Marche

Il quadro epidemiologico degli infortuni ha dimostrato come, esclusi gli eventi stradali, circa il 30% degli infortuni mortali accada in edilizia. Per questo motivo è stato messo a punto il Piano nazionale edilizia che impegna regioni e province autonome a incrementare il nu-mero e la qualità dei controlli nel comparto edile, a lavorare in sinergia con le altre ammini-strazioni, a effettuare la formazione dei propri operatori. I primi dati di attività e l’andamento degli infortuni sembrano confermare la correttezza delle azioni programmate.

La programmazione delle attività di prevenzione negli ambienti di lavoro effettuata dalle Regioni per il triennio 2010–2012 ha tenuto conto del quadro istituzionale definito negli accordi Stato–Regioni, sintetizzabili nel «Patto per la salute e sicurezza nei luoghi di lavoro», in esecuzione all’accordo 1° agosto 2007, e nel Piano nazionale della prevenzione 2010–2012.L’obiettivo generale è la piena copertura dei livelli essenziali di assistenza (controllo del 5 % delle unità locali con dipendenti), orientando le attività dei servizi delle ASL verso le priorità di salute e il contrasto dei rischi più gravi, abbandonando le pratiche di non documentata efficacia.

Nel contesto delineato i Piani regionali di prevenzione 2010–2012 sono gli strumenti ope-rativi finalizzati, attraverso l’incremento dei livelli di efficacia e di efficienza delle attività di prevenzione, al perseguimento dell’obiettivo generale del PNP di ridurre gli infortuni gravi e mortali e le malattie professionali. Il quadro epidemiologico degli infortuni ha dimostrato come, esclusi gli eventi stradali, circa il 30% degli infortuni mortali accada in edilizia e il 12% in agricoltura.Per questo motivo, le Regioni hanno programmato gli interventi di prevenzione in edilizia e in agricoltura.L’omogeneità sul territorio nazionale delle azioni è stata ricercata attraverso la condivisione degli obiettivi qualitativi e quantitativi definiti nel Piano nazionale edilizia, approvato dalla Conferenza dei presidenti delle regioni, dal Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento nazionale delle attività di vigilanza in materia di salute e di sicurezza sul lavoro, di cui all’art. 5, D.Lgs. n. 81/2008, e dalla Commissione consultiva permanente, di cui all’art. 6, D.Lgs. n. 81/2008. Il Piano nazionale edilizia ha impegnato le regioni e le province autonome a incrementare il volume e la qualità dell’attività già svolta nel comparto edile; l’obiettivo numerico è stato fissato in 50.000 cantieri suddivisi in maniera proporzionale tra le regioni. Il Piano ha previ-sto anche che il 20% dei cantieri sia controllato in maniera congiunta tra le amministrazioni, in ambito dei Comitati regionali di coordinamento tra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell’art. 7, D.Lgs. n. 81/2008, questo al fine di coniugare il controllo della sicurezza sul

L’obiettivo generale è la piena copertura dei livelli essenziali di assistenza

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lavoro con la regolarità dei rapporti di lavoro e della catena degli appalti. Infatti, è convin-cimento diffuso che un’efficace politica di sicurezza in edilizia debba essere il risultato del controllo intergrato degli elementi indicati, non è pensabile, infatti, che siano rispettate le regole della prevenzione nelle situazioni in cui non sono rispettati anche i diritti contrattuali dei lavoratori oppure dove le catene di subappalti nascondano sacche di illegalità.

La formazioneL’omogeneizzazione delle pratiche di lavoro dei servizi, al fine di garantire il massimo della uniformità dei prodotti erogati in ambito regionale, è stata perseguita attraverso un pro-gramma di formazione che negli ultimi due anni ha coinvolto oltre 600 tecnici della preven-zione, dirigenti delle Ulss e, in diverse regioni, anche ispettori delle Direzioni provinciali del lavoro. L’attività di formazione è stata sostenuta dall’emissione di indicazioni tecniche e di procedure operative rivolte alle fasi operative a maggior rischio raccolte in www.prevenzionecantieri.it, portale istituzionale dedicato alla prevenzione in edilizia. Nella tabella 1 sono riassunte, secondo indicatori macro, le attività svolte dal sistema delle regioni dal 2007.

Come da indicazioni del Piano nazionale edilizia, la vigilanza è stata finalizzata al controllo dei rischi gravi:• caduta dall’alto;• seppellimento;

• folgorazione.Nel triennio 2007-2009, il sistema regionale di prevenzione negli ambienti di lavoro ha re-gistrato l’incremento del 37% delle aziende ispezionate e del 32% dei cantieri ispezionati, in condizioni sostanziali di isorisorse. I dati riportati appaiono ancora più indicativi dello sforzo messo in atto considerando che nel 2002 i controlli avevano interessato circa 27.500 cantieri.

Il decremento del numero degli infortuni che è stato registrato negli ultimi anni nel comparto edile ha confermato la validità della strategia adottata da tutto il sistema della prevenzione, comprensivo delle parti sociali e dei professionisti coinvolti. L’intenzione del sistema delle regioni è di rafforzare la strategia adottata, incrementando le azioni integrate di sistema attraverso i Comitati regionali di coordinamento ed estendendo l’utilizzo delle tecnologie informatiche per garantire maggiori livelli di efficienza di controllo e di contrasto dei rischi gravi.

Tabella 1 Attività regionali nel periodo 2007-2010

2007 2008 2009 2010 Numero totale di aziende di tutti i settori produttivi oggetto di ispezione

110.893 130.305 150.934 152.922

Numero di cantieri edili ispezionati

41.457 51.913 54.117

53.165

Numero di cantieri edili non a norma

21.682 22.999 21.497 19.443

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TRA REGIONI E PROVINCE QUALI LE AZIONI COORDINATE PER LA VIGILANZA IN CANTIERE?di Maria Donata Giamo, responsabile servizio prevenzione, sicurezza alimentare e sanità veterinaria

regione Marche e Valentina Meloni, INAIL- ex ISPESL

Il Piano nazionale edilizia ha, tra i vari obiettivi, la diminuzione sul territorio delle disomo-geneità degli interventi di controllo e di promozione della cultura della sicurezza del lavoro, programmando gli interventi con maggior condivisione a livello interregionale e interistitu-zionale. La sinergia interistituzionale è oggi garantita dai “Comitati regionali delle attività di prevenzione e vigilanza” quale luogo di condivisione tra gli organi di vigilanza in cui pianifi-care in modo coordinato le attività e, a tal proposito, sarà fondamentale seguire nei prossimi mesi gli sviluppi dell’attuazione del decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali 28 marzo 2011 sulla costituzione dei Poli integrati del Welfare.

Il Piano nazionale edilizia ha, tra i vari obiettivi, la diminuzione sul territorio delle disomo-geneità degli interventi di controllo e di promozione della cultura della sicurezza del lavoro, stabilendo anche tra le regioni e le PA obiettivi minimi comuni da raggiungere. Una pro-grammazione più efficace degli interventi di vigilanza e una maggior condivisione in ambito interregionale e interistituzionale degli obiettivi ha consentito, negli ultimi anni, un incre-mento delle azioni di controllo nei cantieri, raggiungendo e superando l’obiettivo nazionale definito dal Patto per la tutela della salute e la prevenzione nei luoghi di lavoro (DPCM

17 dicembre 2007) dei 50.000 cantieri da ispezionare annualmente (si veda il grafico 1). Infatti, per il 2010 i cantieri ispezionati dalle regioni e PA su tutto il territorio nazionale sono stati 53.165 e in circa il 37% degli stessi, valore lievemente inferiore rispetto quello al quale si era attestata la media nazionale degli ultimi anni (si veda il grafico.2), sono stati emessi provvedimenti sanzionatori di diversa tipologia.

Grafico 1 - Cantieri notificati e ispezionati

È necessaria un’azione più sinergica a livello informativo tra i soggetti competenti

 

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Grafico 2 – Percentuale dei cantieri non a norma rispetto ai cantieri ispezionati

Nell’ottica della sinergia interistituzionale l’istituzione dei “Comitati regionali delle attività di prevenzione e vigilanza” con il DPCM 21 dicembre 2007, ribadita con l’art. 7, D.Lgs. n. 81/2008, ha consentito la creazione di un luogo di condivisione tra gli organi di vigilanza, l’ufficio operativo, in cui pianificare in modo coordinato le attività. Infatti, i piani operativi de-finiti dagli Uffici sono poi attuati da organismi provinciali composti dai Servizi prevenzione e sicurezza nei luoghi di lavoro delle ASL, dalle Direzioni provinciali del lavoro, dall’INAIL, dall’INPS e dal Comando provinciale Vigili del Fuoco. L’operatività di questi organismi, seppur presente ancora a livelli diversi sul territorio, sta progressivamente consentendo il miglioramento della capacità di intervento delle strutture territoriali di vigilanza in termini

di efficienza e di efficacia attraverso azioni sempre più mirate alle specificità territoriali e programmi di intervento che consentono l’aumento della copertura territoriale delle aziende da ispezionare evitando, per quanto possibile, sovrapposizioni e duplicazioni di intervento. A tal proposito, quindi, sarà fondamentale seguire, nei prossimi mesi, gli sviluppi dell’attua-zione del decreto del Ministero del lavoro e delle Politiche sociali 28 marzo 2011 sulla costi-tuzione dei poli integrati del Welfare, il cui modello organizzativo ha previsto una gestione coordinata, condivisa e integrata delle attività di supporto e istituzionali anche in tema di sicurezza nei luoghi di lavoro da parte degli uffici territoriali del Ministero del Lavoro e degli enti previdenziali e assistenziali vigilati dallo stesso.Un’azione più sinergica anche a livello informativo tra i soggetti competenti in tema di vigi-lanza, come in parte già previsto nel Sistema informativo nazionale per la prevenzione nei luoghi di lavoro (SINP) ex art. 8, consentirà l’emersione di informazioni utili a un ulteriore miglioramento in termini di programmazione di interventi di vigilanza e di prevenzione. Per esempio, tra i dati oggetto di rilevazione da parte delle regioni e PA per l’anno 2010 è emerso che nel settore dell’edilizia sono stati emessi un totale di 36.943 verbali di diversa tipologia e riscontrate 33.500 violazioni. L’analisi della tipologia delle violazioni maggior-mente presenti nei verbali emessi dalle Aziende sanitarie locali, congiuntamente allo stesso approfondimento per gli illeciti rilevati dalle Direzioni provinciali del lavoro in materia di salu-te e di sicurezza sul lavoro e che per l’anno 2009, come è possibile riscontrare dal loro rap-porto annuale sull’attività di vigilanza, risultano essere 23.218, può fornire utili informazioni

 

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per la definizione e la programmazione di specifiche attività di prevenzione da promuovere congiuntamente da parte dei soggetti componenti i Comitati ex art. 7. Inoltre, la stessa analisi a livello nazionale, potrebbe fornire ulteriori elementi utili al Comitato per l’indirizzo e la valutazione delle politiche attive e per il coordinamento delle attività di vigilanza ex art. 5 nella definizione di priorità nazionali per interventi di vigilanza e di prevenzione.

Lo stesso D.Lgs. n. 81/2008, infatti, con il suo impianto e le sue disposizioni, ha ribadito come la tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro possa essere garantita solo attraverso l’integrazione dell’azione ispettiva con misure tese a promuovere la prevenzione e la sicurezza nei luoghi di lavoro, quali, per esempio, la formazione, l’informazione e la qualificazione del sistema delle imprese, superando, quindi, un approccio limitatamente sanzionatorio e repressivo delle attività di controllo.

I dati relativi alle attività dei servizi PSAL delle regioni e PA, solo in parte riportati nella tabel-la 1, sono rilevati dal 2007 con uno specifico Sistema informativo nazionale per le attività di vigilanza e di prevenzione svolte dalle Regioni sul territorio, sviluppato nell’ambito della col-laborazione tra le Regioni e l’ex ISPESL, tra le cui funzioni, oggi confluite in INAIL, il D.Lgs. n. 81/2008 ha inserito, in qualità di organo tecnico-scientifico a servizio dello Stato e delle Regioni e PA, il raccordo e la divulgazione dei risultati derivanti dalle attività di prevenzione nei luoghi di lavoro svolte proprio dalle strutture del Servizio sanitario nazionale.

Tabella 1 Attività di controllo in edilizia

Anno 2009 Attività di controllo Anno 2010 78.675 Aziende/lavoratori autonomi

ispezionati 80.065

92.540 Sopralluoghi effettuati 102.827 38.685 Totale verbali 36.943

di cui riguardanti: 26.063 imprese 23.884

810 lavoratori autonomi 870 1.505 committenti o/e responsabili lavori 1.878 3.111 coordinatori sicurezza 3.251 628 Sequestri 476 107 Sospensioni 194

1.926 Cantieri ispezionati per bonifica amianto

1.941

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IL LAVORO NERO E IRREGOLARE:UN FENOMENO IN CANTIERE ANCORA TROPPO IMPORTANTEdi Paolo Pennesi e Giuseppe Piegari, Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali - Direzione ge-

nerale per l’attività ispettiva

Il lavoro nero e irregolare nei cantieri è un fenomeno che ha caratterizzato da sempre il mercato del lavoro in Italia e che, nonostante i significativi interventi legislativi e l’impegno sul piano amministrativo degli organi di controllo, si è mantenuto ancora a livelli più alti rispetto alla media europea (circa il 30% rispetto a una media europea pari al 20%). I ma-crofenomeni che influenzano maggiormente questa patologia sono legati, da un lato, alla crescente “destrutturazione” del settore edile, anche attraverso il sistema dei subappalti e dell’utilizzo di pseudoimprese spesso fittizie e, dall’altro, al ricorso a manodopera neo-comunitaria ed extracomunitaria. Il legame tra immigrazione (soprattutto clandestina) ed economia sommersa è rilevante perché spesso, per gli immigrati, lavorare nel sommerso costituisce l’unica possibilità di sostentamento e lo stato di necessità favorisce forme di sfruttamento da parte delle imprese che operano irregolarmente.

In generale il lavoratore immigrato è impiegato dalle imprese soprattutto per coprire posi-zioni scarsamente specializzate e poco appetibili sia nell’industria sia nei servizi, in quanto questi lavoratori sono maggiormente disposti ad accettare occupazioni precarie o stagio-nali.La lotta al sommerso è diventata una priorità a livello europeo e rientra nelle politiche volte

al miglioramento delle condizioni di lavoro nell’ambito delle quali un forte peso deve essere attribuito alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro. Un ambiente di lavoro in cui maggiore è la presenza di lavoratori irregolari si presta maggiormente, infatti, al man-cato rispetto delle norme antinfortunistiche. La tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro non è solo quella di natura pret-tamente tecnica volta alla verifica del rispetto della normativa antinfortunistica ma anche quella derivante dalla disciplina di gestione del rapporto di lavoro che comunque incide sul profilo della integrità psico-fisica del lavoratore.

La lotta al “nero”Al fine di migliorare le condizioni di sicurezza nei cantieri, il legislatore italiano, in questi ul-timi anni, ha associato alle norme in materia di salute e di sicurezza nei cantieri temporanei o mobili disposizioni riguardanti la regolarità del rapporto di lavoro. Infatti, non a caso, con il decreto legislativo n. 276/2003 (riforma del mercato del lavoro) è stato modificato l’art. 3, comma 8, decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494 (prescrizioni minime di sicurezza e di salute da attuare nei cantieri temporanei o mobili) prevedendo che, per la verifica dell’idoneità tecnico-professionale delle imprese esecutrici, il committente dovesse chiede-

Nel settore edile è registrato il maggior numero di provvedimenti di sospensione

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re un certificato di regolarità contributiva e, ancora con il successivo decreto legislativo n. 251/2004, è statoulterior-mente modificato l’art. 3, comma 8, prevedendo che «in as-senza della certificazione della regolarità contributiva, an-che in caso di variazione dell’impresa esecutrice dei lavori, è sospesa l’efficacia del titolo abilitativo».Un altro importante passo compiuto per contrastare il fe-nomeno del lavoro “nero” è stata l’introduzione dell’istitu-to della sospensione dei lavori nell’ambito dei cantieri edili previsto dall’art. 36-bis, «Misure urgenti per il contrasto del lavoro nero e per la promozione della sicurezza nei luoghi di lavoro», D.L. n. 223/2006 (convertito dalla legge 4 agosto 2006, n. 248). Secondo questa disposizione «il Ministero del lavoro e della previdenza sociale, anche su segnalazio-ne dell’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) e dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL), può adottare il provvedimento di sospen-sione dei lavori nell’ambito dei cantieri edili qualora riscontri l’impiego di personale non risultante dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria, in misura pari o superiore al 20 per cento del totale dei lavoratori regolarmente occupati nel cantiere».Successivamente, l’art. 5, legge 3 agosto 2007, n. 123, ha esteso la sospensione a ogni altro ambito prevedendo che «il personale ispettivo del Ministero del lavoro e della previ-denza sociale, anche su segnalazione delle amministrazioni pubbliche secondo le rispettive competenze, può adottare provvedimenti di sospensione di un’attività imprenditoriale qualora riscontri l’impiego di personale non risultante dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria in misura pari o superiore al 20 per cento del totale dei lavoratori re-

golarmente occupati, ovvero di gravi e reiterate violazioni della disciplina in materia di tutela della salute e della sicu-rezza sul lavoro».Infine, l’art. 14, D.Lgs. n. 81/2008, ha ridefinito e integrato l’istituto della sospensione prevedendo che «al fine di far cessare il pericolo per la tutela della salute e la sicurezza dei lavoratori, nonché di contrastare il fenomeno del lavoro sommerso e irregolare, gli organi di vigilanza del Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, anche su segnalazione delle amministrazioni pubbliche secondo le rispettive competenze, possono adottare provvedimenti di sospensione in relazione alla parte dell’attività imprendito-riale interessata dalle violazioni quando riscontrano l’impie-go di personale non risultante dalla documentazione obbli-gatoria in misura pari o superiore al 20 per cento del totale dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro, nonché in caso di gravi e reiterate violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro».Analizzando i dati del monitoraggio sull’applicazione dell’isti-tuto della sospensione (si veda la tabella 1), relativi al 2010, è possibile notare come il maggior numero di provvedimen-ti di sospensione, in relazione all’impiego di personale “in nero”, lo si registra proprio in edilizia dove la percentuale dei lavoratori in nero/lavoratori impiegati è pari al 58% contro il 55% totale.Con riferimento alle sole ispezioni che hanno dato luogo ai provvedimenti di sospensione sono stati trovati nei cantieri edili 4.564 lavoratori in nero mentre, a fronte di 46.472 ispe-zioni effettuate nel 2010 in edilizia, sono stati trovati 9.445 lavoratori non regolari che rappresentano il 16,5% del totale dei lavoratori in nero (57.186) riferito a tutte le ispezioni ef-

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fettuate.Il contrasto al fenomeno del lavoro nero e irregolare in edilizia non può essere affidato, però, solo a provvedimenti legislativi e azioni ispettive, ma deve ovviamente essere il risultato di un’azione sinergica che deve coinvolgere tutte le istituzioni, le parti sociali, i committenti, i tecnici che operano nei cantieri, i datori di lavoro e i lavoratori.La costante riduzione del lavoro nero e irregolare nei cantieri edili è, pertanto, un obiettivo che deve essere perseguito con tutte le possibili azioni e, tra queste, è auspicabile abbia avuto un ruolo importante il “Piano nazionale di prevenzione in edilizia”.

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La campagna informativa sul Piano nazionale edile

Con il progetto 16 ore - MICS nuovi criteri e metologie per una adguata formazione

Portale “prevenzione cantieri” un efficace strumento di lavoro

Prevenzione: piani regionali tra controllo del territorio, informazione e comunicazione

Qualificazione delle imprese per aumentare la sicurezza nel settore dell’edilizia

prossima uscita {

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