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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el
sellado del suelo
Medio ambiente
ES
El presente documento es un documento de trabajo de los servicios de la Comisión con fines informativos [SWD(2012) 101 final/2, disponible en http://ec.europa.eu/environment/soil/sealing_guidelines.htm]. No representa ni prefigura ninguna posición oficial de la Comisión sobre este tema.
Pueden enviarse comentarios sobre el presentedocumento de trabajo de los servicios de la Comisión a la siguiente dirección electrónica:
Fotos: Thinkstock, except p. 61 © Marco VallettaIlustración en pág. 13 © Birgit Georgi
Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de Internet (http://europa.eu).
Al final de la obra figura una ficha catalográfica.
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2012
ISBN 978-92-79-26211-1doi: 10.2779/76266
© Unión Europea, 2012Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica
Printed in Belgium
Impreso en papel recIclado que ha obtenIdo la etIqueta ecologIca europea para papel grafIco (www.ecolabel.eu)
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Medio ambiente
Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el
sellado del suelo
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
Prefacio
La tierra y el suelo son recursos fundamentales, de capital importancia para buena parte del desarrollo de Europa. En las últimas décadas, sin embargo, la ocupación de suelo debido a la creciente urbaniza-ción y construcción de infraestructuras se ha reali-zado a un ritmo dos veces superior al del aumento de la población, y esa tendencia es claramente insoste-nible a largo plazo. El sellado del suelo (la acción de cubrir un terreno con materiales impermeables como el hormigón o el asfalto) es una de las principales causas de la degradación del suelo en la UE. Así pues, el sellado del suelo agrava el riesgo de inundaciones y escasez de agua, contribuye al calentamiento glo-bal, supone una amenaza a la biodiversidad y resulta especialmente preocupante cuando afecta a terre-nos agrícolas fértiles.
Me complace presentar estas Directrices sobre el sellado del suelo, en las que se exponen buenas prácticas que pueden limitar, mitigar y compensar ese problema. El documento se ha realizado a partir de contribuciones de muchos expertos nacionales, y contiene ejemplos de políticas, leyes, regímenes de financiación, herramientas de ordenación a nivel local, campañas de información y numerosos ejem-plos de mejores prácticas aplicadas en la UE. Confío en que sirva de inspiración a las autoridades com-petentes, a los profesionales que intervienen en la ordenación territorial y a los ciudadanos europeos interesados por estas cuestiones.
La Comisión Europea está comprometida en el esfuerzo de lograr un uso más sostenible del suelo. La Estrategia Temática para la Protección del Suelo, de 2006, puso de manifiesto la necesidad de desa-rrollar mejores prácticas para mitigar los efectos negativos del sellado sobre las funciones edáficas. La Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos, de 2011, insistió en este objetivo general, y propuso que, antes de 2020, las políti-cas de la UE tuvieran en cuenta su impacto sobre el uso del suelo, con vistas a que, en 2050, se haya detenido la ocupación neta. ¡Todo un reto!
La propagación de superficies impermeables como consecuencia de la urbanización y los cambios en los usos del suelo, y la pérdida resultante de recursos edáficos, se encuentran entre los principales retos medioambientales a que se enfrenta Europa en la actualidad. Tenemos que explotar nuestros suelos de una forma más prudente si queremos conservar para las generaciones futuras los muchos servicios vitales que estos prestan. Estoy convencido de que estas Directrices son un gran paso en esa dirección.
Janez PotočnikComisario Europeo de Medio Ambiente
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
Índice
Resumen 7
1. Finalidad y estructura 9
2. Contexto 112.1. Introducción 11
2.2. Situación actual y tendencias 12
2.3. Causas 12
3. Impactos del sellado del suelo 15
4. Ejemplos de mejores prácticas 174.1. Metas de ocupación de suelo 17
4.2. Ordenación del territorio 17
4.3. Orientaciones en materia de ordenación territorial 18
4.4. Protección de terrenos agrarios y paisajes valiosos 19
4.5. Zonas periurbanas 19
4.6. Regeneración de antiguos terrenos industriales 19
4.7. Mejora de la calidad de vida en el centro de las grandes ciudades 20
4.8. Intercambio de información entre municipalidades 21
4.9. Calidad del suelo en la planificación urbana 21
4.10. Edificios sostenibles 21
4.11. Ecocuentas y sistemas de compensación 21
4.12. Gestión del agua 22
5. Afrontar el problema del sellado del suelo: aspectos comunes 23
6. Limitar el sellado del suelo 25
7. Mitigar los efectos del sellado del suelo 297.1. Utilización de materiales y superficies permeables 29
7.2. Infraestructura verde 30
7.3. Sistema natural de captación de agua 31
8. Compensar el sellado del suelo 338.1. Reutilización de la capa superior del suelo 33
8.2. Desellado (recuperación de suelo) 34
8.3. Ecocuentas y comercio de certificados de desarrollo 34
8.4. Tasa por sellado 34
10. Sensibilización 35
Referencias 37
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Anexo 1 - Definiciones 40
Anexo 2 - Ocupación y sellado del suelo en la UE 42
Anexo 3 - Políticas y legislación de la UE 46
Anexo 4 - Información técnica sobre los impactos del sellado del suelo 481. Introducción 48
2. Impactos sobre el agua 49
3. Impactos sobre la biodiversidad 52
4. Impactos sobre la seguridad alimentaria 54
5. Impacto sobre el clima global 55
6. Impacto sobre el clima y la calidad del aire en las ciudades 55
7. Impacto sobre la capacidad de filtrado y amortiguación 57
8. Impacto sobre los valores sociales y el bienestar de las personas 57
Anexo 5 - Materiales permeables 59
Anexo 6 - Colaboradores 62
El presente documento de trabajo de los servicios de la Comisión describe una serie de métodos para limitar, mitigar y compensar los efectos del sellado del suelo que se han puesto en práctica en los Estados miembros.
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
Resumen
La finalidad del presente documento de trabajo de los servicios de la Comisión, en el que se exponen directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo, es ofrecer información sobre la magnitud de este fenómeno en la Unión Europea y sus impactos, así como ejemplos de mejores prácticas. Esos ejemplos pueden resultar de interés para las autoridades competentes de los Estados miembros (a nivel nacional, regional y local), a profesionales que intervienen en la ordenación del territorio y en la gestión del suelo, y a las partes inte-resadas, pero también pueden ser de utilidad para cualquier ciudadano.
Entre 1990 y 2000, la ocupación de suelo detec-tada se realizó a un ritmo de, aproximadamente, 1 000 km2 al año, y el número de núcleos de pobla-ción aumentó en casi un 6 %. Entre 2000 y 2006, el ritmo de ocupación se redujo para situarse en 920 km2 al año, mientras que la superficie total urba-nizada se incrementó en otro 3 %. Esto equivale a un aumento de prácticamente el 9 % entre 1990 y 2006 (de 176 200 km2 a 191 200 km2). De mante-nerse constante esta tendencia lineal, en un período de tiempo históricamente tan corto como es un siglo habremos transformado una superficie equivalente al territorio de Hungría.
Europa es uno de los continentes más urbaniza-dos del mundo. Las ciudades no solo actúan como motores económicos, sino que, además, son el lugar ideal donde encontrar todos los elementos necesa-rios para una vida de calidad en todos los sentidos: ambiental, cultural y social. No obstante, en todas las ciudades resulta muy difícil conciliar crecimien-to y actividades económicas con consideraciones de índole cultural, social y ambiental. La expansión urbana y la propagación de núcleos de baja densidad de población son unas de las mayores amenazas para un desarrollo territorial sostenible. En algunas regiones, la insuficiencia de incentivos para el apro-vechamiento de antiguos terrenos industriales ejerce una presión cada vez mayor sobre los terrenos vírge-nes. Con frecuencia, además, al suelo (y al paisaje) no se les reconoce todo su valor ni se considera que son un recurso limitado y no renovable.
De hecho, los suelos realizan una amplia gama de funciones ecosistémicas vitales, desempeñan un papel crucial en la producción de alimentos y mate-rias renovables, como la madera, ofrecen hábi-tats para la biodiversidad que vive sobre y bajo la superficie, filtran y moderan el flujo de agua hacia
los acuíferos, eliminan contaminantes y reducen la frecuencia y el riesgo de inundaciones y sequías; pueden contribuir a regular el microclima en entor-nos urbanos compactos, especialmente cuando actúan como soporte para la vegetación; y también pueden realizar funciones estéticas a través del pai-saje. Las tierras agrícolas prestan, además, servicios ecológicos a las ciudades, en particular el reciclado de productos y residuos orgánicos. El sellado tiene, por su propia naturaleza, un enorme impacto sobre el suelo y le priva de gran parte de su utilidad. Esto es extremadamente preocupante, ya que el proceso de formación del suelo es sumamente lento y se tardan siglos en crear un simple centímetro.
El presente documento de trabajo de los servicios de la Comisión describe una serie de métodos para limi-tar, mitigar y compensar los efectos del sellado del suelo que se han puesto en práctica en los Estados miembros. Limitar el sellado del suelo es prevenir la conversión de espacios verdes y la consiguiente impermeabilización de (parte de) su superficie. Este concepto engloba también la reutilización de lugares ya edificados, como antiguos terrenos industriales. Se han utilizado objetivos como herramienta tanto de seguimiento como de estímulo de los avances en este sentido. Los incentivos al alquiler de viviendas vacías han contribuido también a limitar el sellado del suelo. Cuando el sellado ya se ha producido, se han adoptado medidas adecuadas de mitigación para mantener algunas de las funciones del suelo y reducir cualquier posible efecto negativo importante, ya sea directo o indirecto, sobre el medio ambiente y el bienestar de las personas. Como ejemplos de tales medidas cabe citar la utilización de materiales per-meables en lugar de cemento o asfalto, el fomento de la «infraestructura verde» o la generalización de sistemas naturales de captación de agua. Cuando se ha considerado que las medidas de mitigación in situ son insuficientes, se ha estudiado la posibilidad de aplicar medidas de compensación, aun reconociendo que no existe compensación para el sellado. Lo que se pretendía era, más bien, mantener o restablecer la capacidad global de los suelos de una zona concreta para realizar (la mayor parte de) sus funciones.
Las mejores prácticas actuales para limitar, mitigar y compensar el sellado del suelo demuestran que una ordenación territorial prudente aplica un plantea-miento integrado que exige el compromiso pleno de todas las autoridades públicas pertinentes (y no solo de los departamentos encargados de la ordenación del territorio y de medio ambiente), en particular las
Las mejores prácticas actuales para limitar, mitigar y compensar el sellado del suelo demuestran que una ordenación territorial prudente aplica un planteamiento integrado que exige el compromiso pleno de todas las autoridades públicas pertinentes (y no solo de los departamentos encargados de la ordenación del territorio y de medio ambiente), en particular las entidades de gobierno (por ejemplo, municipios, provincias y regiones), que suelen ser las responsables de la ordenación del espacio.
entidades de gobierno (por ejemplo, municipios, pro-vincias y regiones), que suelen ser las responsables de la ordenación del espacio. Otro elemento común es el hecho de que se han desarrollado planteamien-tos regionales teniendo en cuenta los recursos no utilizados a nivel local, por ejemplo cuando existía un número considerable de edificios vacíos o de antiguos terrenos industriales. Por último, se han revisado a fondo las políticas de financiación de infraestructuras y se han reducido las subvenciones que propiciaban el sellado y una ocupación insostenible de suelo; en ocasiones también se ha considerado la posibilidad de disminuir el porcentaje correspondiente a las tasas urbanísticas en los presupuestos municipales.
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
1. Finalidad y estructura
La finalidad del presente documento de trabajo de los servicios de la Comisión es proporcionar infor-mación sobre la magnitud del sellado del suelo en la Unión Europea y sobre sus impactos, así como ejemplos de mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar ese fenómeno, con objeto de garantizar una mejor ordenación del territorio.
El documento se dirige, principalmente, a las auto-ridades competentes de los Estados miembros (a nivel nacional, regional y local) y a los profesionales que intervienen en la ordenación del territorio y en la gestión del suelo. Sin embargo, puede resultar de uti-lidad a todos aquellos que tengan interés en la mate-ria así como a los ciudadanos que deseen contribuir a la lucha contra el sellado del suelo. Puede, por tanto, servir para varios fines: sensibilización, planeamien-to, definición y aplicación de medidas de mitigación o utilización como lista de comprobación de proyec-tos concretos, por ejemplo los que están sujetos a evaluación de impacto ambiental o los que reciben financiación de la UE, etc.
En el documento se encuentra información sobre el sellado del suelo, los factores que lo propician, sus impactos y las opciones disponibles, así como sobre las buenas prácticas que se aplican en los Estados miembros. El documento se ha realizado a partir de un estudio encargado por la Comisión Europea (Prokop et al., 2011) y de otros muchos estudios y datos proporcionados por un grupo de expertos de los Estados miembros que asesoraron en 2011 a los servicios de la Comisión. Así pues, se basa en las mejores prácticas que se utilizan en los Estados
miembros, las regiones y las administraciones loca-les, y ha tenido en cuenta orientaciones de organi-zaciones profesionales de arquitectos, ingenieros y peritos, por ejemplo.
El capítulo 2 inicia con una introducción a los concep-tos de sellado del suelo y ocupación de suelo (sección 2.1 y anexo 1), para seguir con una breve descripción
El documento se dirige, principalmente, a las autoridades competentes de los Estados miembros (a nivel nacional, regional y local) y a los profesionales que intervienen en la ordenación del territorio y en la gestión del suelo. Sin embargo, puede resultar de utilidad a todos aquellos que tengan interés en la materia así como a los ciudadanos que deseen contribuir a la lucha contra el sellado del suelo.
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de la situación y las tendencias actuales en la UE (sección 2.2 y más detalles en el anexo 2), que pro-porciona el contexto para determinar cuáles son los principales factores que propician el sellado y la ocu-pación de suelo (sección 2.3; en el anexo 3 se expone el papel de las políticas de la UE). El capítulo 3 ilustra los distintos impactos del sellado del suelo (y el ane-xo 4 ofrece información de carácter más técnico para el lector interesado). En el capítulo 4 se presentan ejemplos de mejores prácticas de Estados miem-bros, regiones y autoridades locales. En el capítulo 5 se describen algunas de las características básicas
que tienen en común esos ejemplos, mientras que los capítulos 6, 7 y 8 describen con más detalle las mejores prácticas para limitar, mitigar y compensar el sellado del suelo (en el anexo 5 se ofrece información técnica sobre superficies permeables como opción de mitigación). Por último, el capítulo 9 describe una serie de actividades de sensibilización emprendidas por autoridades públicas. En el anexo 6 figura la lista de participantes en el proceso de reflexión previo a la elaboración del presente documento de trabajo de los servicios de la Comisión.
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
2. Contexto
2.1. Introducción
Por sellado del suelo se entiende la acción de cubrir de forma permanente una superficie de terreno con material impermeable artificial, como cemento o asfalto1. En la Estrategia Temática para la Protección del Suelo [COM(2006) 231] de la Comisión Europea y en el último informe de la Agencia Europea de Medio Ambiente sobre el estado del medio ambiente en Europa (AEMA, 2010b) se considera que el sellado es el principal proceso de degradación del suelo. Es un fenómeno grave cada vez más extendido. Afecta a servicios ecosistémicos básicos, como la producción de alimentos, la absorción de agua, el filtrado y la capacidad de almacenamiento del suelo, así como a la biodiversidad. Se considera, con razón, que la urbanización y conversión constantes del paisaje son algunos de los problemas más importantes a que nos enfrentamos. Un suelo que ha sido destruido o está profundamente degradado no podrá recuperar-se jamás para las generaciones futuras.
En Europa se caracteriza por su gran diversidad, y las razones y las causas de la ocupación de suelo y su consiguiente sellado son muchas y variadas. Algunos problemas, y sus soluciones, pueden ser específicos de una región, pero el mensaje general es válido para toda Europa: el capital natural europeo, en el
1 En el anexo 1 se ofrecen más detalles sobre esta y otras definiciones utilizadas en el texto.
que se incluye su suelo, su tierra y su paisaje, tiene que utilizarse de una forma prudente y sostenible. La Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos [COM(2011) 571] propone que, antes de 2020, las políticas de la UE tomen en considera-ción su impacto directo e indirecto sobre el uso de la tierra en la UE y en el mundo, y que el índice de ocupación de suelo esté bien encaminado hacia el objetivo de una ocupación cero de suelo en 2050. En ese documento se reconoce, por otro lado, que la ocupación de suelo, es decir la expansión de ciuda-des e infraestructuras a expensas de la agricultura, la silvicultura o la naturaleza, suele ir de la mano del sellado del suelo (con algunas excepciones, como en el caso de algunas actividades mineras). Por consi-guiente, a pesar de que este documento trata prin-cipalmente del sellado, también aborda la ocupación de suelo. El sellado del suelo responde en gran medi-da a decisiones de ordenación territorial. El uso de la tierra es, prácticamente siempre, un compromiso entre distintas necesidades de índole social, econó-mica y ambiental, por ejemplo, edificación de vivien-das, construcción de infraestructuras de transporte, producción de energía, agricultura, protección de la naturaleza, etc. La ordenación del espacio puede con-tribuir a un uso más sostenible de la tierra cuando se tiene en cuenta la calidad y características de dife-rentes zonas y funciones del suelo frente a objetivos e intereses a veces contrapuestos. Como ya señaló la Comisión en relación con la Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos, las deci-siones sobre el uso de la tierra son compromisos a
Se considera, con razón, que la urbanización y conversión constantes del paisaje son algunos de los problemas más importantes a que nos enfrentamos. Un suelo que ha sido destruido o está profundamente degradado no podrá recuperarse jamás para las generaciones futuras.
La Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos [COM(2011) 571] propone que, antes de 2020, las políticas de la UE tomen en consideración su impacto directo e indirecto sobre el uso de la tierra en la UE y en el mundo, y que el índice de ocupación de suelo esté bien encaminado hacia el objetivo de una ocupación cero de suelo en 2050.
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largo plazo que resulta difícil o costoso revertir. En el momento actual, esas decisiones suelen tomarse sin un análisis previo adecuado de los impactos, como puede ser una evaluación ambiental estratégica. Es evidente que políticas europeas como la Política de Cohesión o la Política Agrícola Común, así como las de transporte, industria y energía, tienen que desem-peñar un papel a este respecto. No obstante, es a través de la ordenación del territorio a nivel regional y local como pueden aplicarse en la práctica los prin-cipios de un uso sostenible del suelo.
2.2. Situación actual y tendencias2
Aproximadamente el 75 % de la población europea vive hoy en zonas urbanas, y se calcula que de aquí a 2020 esa cifra alcanzará el 80 % (AEMA, 2010c). En siete Estados miembros, la proporción podría superar el 90 %. Desde mediados de los cincuenta, la super-ficie total de ciudades ha aumentado en la UE en un 78 %, mientras que la población solo ha crecido en un 33 % (AEMA, 2006). En la actualidad, las zonas europeas clasificadas como «periurbanas» tienen la misma cantidad de terrenos edificados que las zonas urbanas, pero su densidad de población es la mitad (Piorr et al., 2011).
A partir de los datos publicados por la Agencia Europea de Medio Ambiente en el marco de Corine Land Cover3 respecto a los años 1990, 2000 y 2006, Prokop et al. (2011) calcula que la ocupación de suelo detectada entre 1990 y 2000 correspondió a aproximadamente 1 000 km2 cada año en la UE (una superficie mayor que la de la ciudad de Berlín) o a 275 hectáreas al día, y los núcleos de población aumentaron en alrededor de un 6 %. Entre 2000 y 2006, el ritmo de ocupación disminuyó ligeramen-te para situarse en 920 km2 al año (252 hectáreas al día), mientras que la superficie total urbanizada se incrementó en un 3 % más. Esto equivale a un aumento de prácticamente el 9 % entre 1990 y 2006 (de 176 200 a 191 200 km2). Hay que señalar que, durante ese mismo período, la población creció solamente un 5 % (la paradoja de la «ocupación de suelo disociada»), aunque con grandes variaciones en la UE y por regiones.
La superficie total de suelo sellado en 2006 se estima ascendió a 100 000 km2 o al 2,3 % del territorio de la UE, con una media de 200 m2 por ciudadano. Los Estados miembros donde el porcentaje de sellado del suelo es mayor (superior al 5 % del territorio nacio-nal) son Malta, los Países Bajos, Bélgica, Alemania y Luxemburgo. También se observan porcentajes ele-vados de sellado en toda Europa, en particular en las principales aglomeraciones urbanas y en la mayor parte del litoral mediterráneo, donde este fenómeno aumentó en un 10 % solo en la década de los 90.
2 En el anexo 2 pueden encontrarse más información y una serie de mapas.
3 http://www.eea.europa.eu/publications/COR0-landcover.
Aunque un ritmo de ocupación de suelo de 250 hec-táreas por día puede parecer bajo en comparación con la superficie del territorio de la UE, a ello hay que añadir el porcentaje ya considerable de núcleos de población existentes en la Unión. De mantener-se constante esta tendencia lineal, en un período de tiempo históricamente tan corto como es un siglo habremos transformado una superficie equivalen-te al territorio de Hungría. Además, lo que importa no es solo la superficie absoluta de suelo sellado, sino la distribución espacial y el valor y disponibili-dad de la tierra ocupada. Por ejemplo, los núcleos de población ocupan el 5 % de todo el territorio de Austria, pero ese porcentaje se dispara hasta el 14 % cuando excluimos las zonas alpinas no aptas para el desarrollo urbano y de infraestructuras. En el caso de la conversión de tierra agrícola, la ocupación de suelo es aún más importante, ya que el porcentaje de terrenos cultivables en Austria solo asciende al 16 %4. En la región italiana de Emilia Romaña, aproxi-madamente el 95 % del suelo ocupado entre 2003 y 2008 se encuentra en llanuras fértiles que abarcan solo la mitad de la región5.
2.3. Causas
El informe «Ciudades del Mañana» (DG REGIO, 2011) indica que las ciudades no solo son motores econó-micos, sino que, además, son el lugar ideal donde encontrar todos los ingredientes básicos para la cali-dad de vida en todos los sentidos: ambiental, cultural
4 http://www.statistik.at.5 Región de Emilia Romaña, mapa de usos del suelo, escala 1:25 000, ediciones de 2003 y 2008: http://www3.regione.emilia-romagna.it/archiviogis/sig/download/uso_del_suolo/usosuolo2008shp_rer.htm
Desde mediados de los cincuenta, la superficie
total de ciudades ha aumentado en la UE en
un 78 %, mientras que la población solo ha crecido
en un 33 % (AEMA, 2006). En la actualidad, las zonas
europeas clasificadas como «periurbanas» tienen
la misma cantidad de terrenos edificados que las zonas urbanas, pero
su densidad de población es la mitad (Piorr
et al., 2011).
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
y social. En las ciudades, los distintos componentes del ecosistema natural se imbrican con los del sis-tema urbano social, económico, cultural y político de un modo singular. A todas las ciudades les resulta muy difícil conciliar crecimiento y actividades econó-micas con consideraciones de índole cultural, social y ambiental, y también estilo de vida urbano con restricciones y oportunidades medioambientales. La expansión urbana y la propagación de núcleos con baja densidad de población se encuentran entre las principales amenazas para el desarrollo territorial sostenible, ya que los servicios públicos son más caros y más difíciles de ofrecer, los recursos natu-rales están sobreexplotados, las redes de transporte público son insuficientes y la dependencia del auto-móvil y la congestión de las carreteras dentro y fuera de las ciudades son muy fuertes. Por otra parte, la expansión urbana y el sellado de suelo amenazan la biodiversidad e incrementan el riesgo de inundacio-nes y de escasez de agua.
Los Ministros responsables de desarrollo urbano y cohesión territorial hacen extensivo a la UE en su con-junto (Agenda Territorial de la UE, TAEU, 2007) lo que establece el informe «Ciudades del Mañana» sobre las ciudades. La UE se enfrenta a desafíos nuevos en el ámbito territorial, en particular la sobreexplotación de recursos ecológicos y la pérdida de biodiversidad, en especial debido a la expansión urbana, así como la despoblación de zonas aisladas y los cambios demo-gráficos, sobre todo el envejecimiento.
Las causas que contribuyen a la ocupación y el sella-do del suelo son muchas y variadas. Puesto que muchas actividades sociales, económicas y financie-ras dependen de la construcción, mantenimiento y existencia de núcleos de población, especialmente de infraestructuras de transporte, se tiende a tomar la decisión de seguir ocupando y sellando suelo sin con-siderar siempre con detenimiento los impactos direc-tos e indirectos que ello pueda tener a largo plazo.
La necesidad de crear más viviendas, industrias, empresas e infraestructuras de transporte es en
general la principal responsable del sellado del suelo, sobre todo en respuesta al aumento demográfico y a la demanda de una mejor calidad de vida (casas más grandes, más instalaciones deportivas y sociales, etc.). Son varios los factores que pueden explicar la intensificación actual de la expansión urbana. Muchas personas se instalan en zonas periurbanas porque allí pueden encontrar viviendas de mayor calidad con más espacio habitable per cápita. Sigue habiendo grandes diferencias entre la superficie media habi-table per cápita de las ciudades de la EU-15 y de la EU-12: la media por persona en las ciudades ruma-nas es 15 m2, mientras que en las italianas asciende a 36 m2 por persona y en las alemanas a 40 m2 (DG REGIO, 2011)6. El éxodo desde el centro de la ciudad a las zonas periurbanas puede responder también al deseo de vivir en un entorno más verde, más atrac-tivo y más adaptado a una vida familiar. El cambio demográfico provoca una serie de problemas que difieren de una ciudad a otra, como el envejecimien-to de la población, la despoblación de las ciudades o intensos procesos de suburbanización. En los últimos años, la población ha aumentado considerablemente en algunas zonas de la UE, mientras que otras se han despoblado (Eurostat, 2010), y al subir la esperanza de vida, también crece la edad media de la población. En general, esto se traduce en más viviendas para más personas, con mayores expectativas en cuan-to al tamaño de esas viviendas, a pesar del nota-ble descenso del número de personas por unidad familiar. La Agencia Europea de Medio Ambiente, sin embargo, sugiere que la expansión urbana se debe más a cambios en el modo de vida y las pautas de consumo que al aumento de la población (AEMA, 2006). Como se reconoce en la última versión de la Agenda Territorial de la Unión Europea (TAEU, 2011), los cambios en los usos del suelo, la urbanización y
6 En el portal Urban Audit de la Dirección General de Política Regional de la Comisión pueden encontrarse datos estadísticos comparables de 321 ciudades de la EU-27, 10 ciudades de Noruega y Suiza y 25 de Turquía (en este caso las series de datos son más pequeñas): http://ec.europa.eu/regional_policy/activity/urban/audit/ index_es.cfm.
La expansión urbana y la propagación de núcleos con baja densidad de población se encuentran entre las principales amenazas para el desarrollo territorial sostenible
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el turismo de masas constituyen una amenaza para el paisaje y conducen a la fragmentación de hábi-tats naturales y corredores ecológicos. La expansión de las ciudades, generalmente con baja densidad de población, facilitada por el uso cada vez más fre-cuente del vehículo privado, debido en parte a la falta de buenas alternativas de transporte público, es una de las causas de esa fragmentación. Eso se traduce en largos trayectos (en términos de distancia y con frecuencia, aunque no necesariamente, de tiempo) entre el hogar, el trabajo y centros comerciales y de ocio situados en espacios dispersos y monofunciona-les, lo que aumenta el consumo de energía (porque se reducen los desplazamientos a pie o en bicicleta) y la contaminación y, más importante aún, requie-re el uso de más terrenos. En su Plan de Acción de Movilidad Urbana [COM(2009) 490], la Comisión insistió en que las ciudades desempeñan un papel fundamental como motores de la economía y son vitales para el desarrollo territorial de Europa. Europa es uno de los continentes más urbanizados del mun-do y, por esa razón, cada ciudad debe promover una movilidad sostenible, integradora y saludable. En particular, la movilidad sin coches tiene que ser más atractiva y se deben favorecer los sistemas de trans-porte público multimodal.
Según la TAEU (2011), en algunas regiones, la insu-ficiencia de incentivos para el aprovechamiento de antiguos terrenos industriales ejerce una pre-sión cada vez mayor sobre los terrenos vírgenes. La abundancia relativa de espacios abiertos en las zonas rurales puede apoyar la idea de que aún que-dan muchísimos terrenos disponibles y que, por tan-to, puede seguir sellándose suelo sin problemas. El alto precio del suelo dentro de la ciudad empuja a la creación de nuevos núcleos de población en terrenos circundantes más baratos, lo que, a su vez, genera una demanda de nuevas infraestructuras de trans-porte, alimentada también por las subvenciones que se conceden a las personas que deben recorrer lar-gas distancias entre la vivienda y el lugar de trabajo. Como consecuencia de ello, la demanda de terrenos,
especialmente en el interior y en los alrededores de las ciudades, pero también en zonas rurales, se hace cada vez más y más acuciante (AEMA, 2006). En las zonas rurales se construye en general en terrenos más grandes (por ejemplo, viviendas unifamiliares antes que adosados o edificios de pisos), lo que hace que los porcentajes de sellado y ocupación de sue-lo puedan ser superiores a los registrados en zonas urbanas o metropolitanas.
Otros factores que propician el sellado del suelo en algunos contextos europeos son la dependencia que sufren las autoridades locales por los ingresos generados por las tasas y gravámenes urbanísticos, así como el hecho de que, en general, no se reco-noce el valor del suelo (y del paisaje) como recurso limitado. Las tasas y gravámenes urbanísticos (por ejemplo, los impuestos de sociedades y de bienes inmuebles), combinados con una fuerte competen-cia entre ayuntamientos por maximizar sus ingresos locales, hacen que las municipalidades promuevan la construcción de nuevas zonas residenciales, comer-ciales o industriales ofreciendo terrenos baratos. Los terrenos agrícolas que rodean a las ciudades son, por lo general, suelos fértiles; no obstante, suelen estar infravalorados y, en general, disfrutan de una protec-ción legal más débil que los bosques o los espacios naturales. En cuanto al reconocimiento del valor del suelo, nuestra sociedad urbanizada tiene una rela-ción más directa con el aire y el agua que con el suelo que pisamos. Esto puede observarse, en ocasiones, en el proceso decisorio, en particular en la ordena-ción territorial, que no siempre tiene en consideración todos los costes que acarrea la expansión urbana en combinación, por ejemplo, con el envejecimiento de la población.
Por último, la UE ha desarrollado una serie de políti-cas y ha adoptado instrumentos legislativos que (a veces de forma indirecta) tienen repercusiones sobre la ocupación y, por ende, sobre el sellado del suelo. En el anexo 3 se presentan brevemente esas políti-cas e instrumentos.
El alto precio del suelo dentro de la ciudad empuja
a la creación de nuevos núcleos de población en
terrenos circundantes más baratos, lo que, a su vez, genera una demanda de nuevas infraestructuras
de transporte, alimentada también por las
subvenciones que se conceden a las personas
que deben recorrer largas distancias entre la vivienda
y el lugar de trabajo. Como consecuencia de
ello, la demanda de terrenos, especialmente
en el interior y en los alrededores de las
ciudades, pero también en zonas rurales, se hace
cada vez más y más acuciante (AEMA, 2006).
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
3. Impactos del sellado del suelo
Los suelos realizan una amplia gama de funciones ecosistémicas vitales, desempeñan un papel crucial en la producción de alimentos y materias renova-bles, como la madera, ofrecen hábitats para la bio-diversidad que vive sobre y bajo la superficie, filtran y moderan el flujo de agua hacia los acuíferos, eli-minan contaminantes y reducen la frecuencia y el riesgo de inundaciones y sequías; pueden contribuir a regular el microclima en entornos urbanos com-pactos, especialmente cuando actúan como sopor-te para la vegetación; y también pueden realizar funciones estéticas a través del paisaje. Las tierras agrícolas prestan, además, servicios ecológicos a las ciudades, en particular el reciclado de productos (compost, por ejemplo) y residuos urbanos (lodos de depuración).
El sellado tiene, por su propia naturaleza, un enor-me impacto sobre el suelo y le impide o limita la realización de sus funciones7. Es práctica habitual retirar la capa superior del suelo, que es la que proporciona la mayoría de los servicios ecosisté-micos correspondientes, y construir en el subsuelo o en la roca subyacente cimientos sólidos sobre los que estribe el edificio o la infraestructura. De ese modo, el suelo queda aislado de la atmósfe-ra y se impide la infiltración del agua de lluvia y el intercambio de gases entre el suelo y el aire. Por consiguiente, el sellado del suelo se traduce en un auténtico consumo de suelo (a no ser que ese suelo se reutilice adecuadamente en otro lugar). Esto es extremadamente preocupante, ya que el proceso de formación del suelo es suma-mente lento y se tardan siglos en crear un simple centímetro.
7 En el presente documento no se abordan todos los posibles impactos del sellado del suelo.
Los principales impactos del sellado8 del suelo son los siguientes:
•El sellado del suelo puede ejercer una presión enor-me sobre los recursos hídricos y provocar cam-bios en el estado medioambiental de las cuencas fluviales, que pueden afectar a los ecosistemas y a los servicios relacionados con el agua que estos prestan. Un suelo que funcione perfectamente puede almacenar hasta 3 750 toneladas de agua por hectárea o casi 400 mm de precipitación9. El sellado reduce la cantidad de agua de lluvia que el suelo puede absorber y, en casos extremos, puede impedir totalmente esa absorción. La infiltración de las aguas pluviales en el suelo puede alargar considerablemente el tiempo que estas tardan en llegar a los ríos, reduciendo así el volumen del caudal máximo y, por ende, el riesgo de inunda-ción (mitigación de inundaciones por el paisaje). La vegetación puede aprovechar la mayor parte del agua contenida en el suelo, lo que reduce la incidencia de sequías, con lo que se evita la nece-sidad de riego y disminuyen los problemas de sali-nización en tierras agrarias. Además, al aumentar la infiltración de agua se reduce la dependencia de instalaciones artificiales de almacenamiento (depósitos, por ejemplo). Así, se aprovecha la capa-cidad del suelo (y de la vegetación) para almacenar agua con carácter temporal sin tener que colectar, canalizar y tratar la escorrentía. A la inversa, en ciudades con un alto grado de sellado del suelo, la capacidad del sistema de alcantarillado puede quedarse corta para sostener la fuerte escorrentía que, por consiguiente, desbordaría en superficie.
8 En el anexo 4 se describen de una manera más pormenorizada las consecuencias medioambientales del sellado del suelo y se ofrece información que puede resultar especialmente útil a responsables de la ordenación del territorio, constructores, arquitectos e ingenieros.
9 http://www.umwelt.sachsen.de/umwelt/boden/12204.htm.
El sellado tiene, por su propia naturaleza, un enorme impacto sobre el suelo y le impide o limita la realización de sus funciones.
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•El sellado del suelo afecta a la biodiversidad que vive bajo y sobre la superficie. Según estimaciones científicas, al menos una cuarta parte de las espe-cies del planeta vive en el suelo. Los microorganis-mos edáficos desempeñan un papel fundamental en la descomposición de la materia orgánica del suelo, en el reciclado de nutrientes y, en último tér-mino, en el secuestro y almacenamiento de carbo-no. Junto con organismos más grandes, como las lombrices de tierra, pueden mejorar la estructura del suelo haciéndola más permeable al agua y los gases (Turbé et al., 2010). Además de proporcio-nar hábitat para la biodiversidad subterránea, el suelo es fundamental para la supervivencia de la mayoría de las especies que viven en la superficie. Muchas especies animales dependen del suelo al menos en algunas etapas de su vida, en algunas fases de su desarrollo (muchos insectos), para la reproducción o la nidificación o como hábitat de alimentación. El sellado lineal del suelo (por ejem-plo, carreteras y autopistas) puede actuar como una fuerte barrera adicional para algunas espe-cies de la vida silvestre, interrumpiendo las vías de migración y afectando a sus hábitats. La fragmen-tación del paisaje causada por estructuras linea-les y por la expansión urbana puede tener otros efectos perjudiciales, por ejemplo una reducción global del tamaño y persistencia de poblaciones silvestres, cambios en el clima local y un aumento de la contaminación y el ruido por el tráfico, lo que contribuye a agravar la pérdida de biodiversidad.
•Tradicionalmente, los asentamientos urbanos se han venido estableciendo principalmente cerca de las zonas más fértiles. Por ello, la ocupación y el sellado del suelo afectan con frecuencia a los suelos más ricos, lo que repercute sobre la segu-ridad alimentaria en Europa. Según un estudio realizado por el Centro Común de Investigación de la Comisión Europea (Gardi et al., 2012), en el período 1990-2006 diecinueve Estados miembros perdieron una capacidad potencial de producción agraria equivalente a un total de 6,1 millones de toneladas de trigo, lo que corresponde, aproxima-damente, a una sexta parte de la cosecha anual de trigo de Francia, el mayor productor europeo de ese cereal10.
•El suelo realiza una función primordial en el ciclo global del carbono. Solo en los suelos europeos se encuentran aproximadamente entre 70 000 y 75 000 millones de toneladas de carbono orgáni-co (Jones et al., 2004). Durante las obras de cons-trucción suele retirarse la mayor parte de la capa superior del suelo, que en general contiene prác-ticamente la mitad del carbono orgánico de los suelos minerales. El suelo así retirado pierde una proporción considerable de sus reservas de carbo-no orgánico porque aumenta su mineralización y
10 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Crop_production_statistics_at_regional_level.
su reutilización. Aún es peor, sin embargo, que la capa superior del suelo no se reutilice y se des-componga. En esos casos se pierde de manera irreversible, en un período de tiempo relativamen-te corto, lo conseguido tras siglos de procesos físi-cos y biológicos de la naturaleza.
•La disminución de la evapotranspiración11 en las zonas urbanas debido a la pérdida de vegetación por el sellado del suelo y la mayor absorción de energía solar por las piedras, tejados y superficies oscuras de asfalto u hormigón, son factores que, en combinación con el calor producido por los sis-temas de refrigeración y aire acondicionado y por el tráfico, contribuyen a potenciar el efecto de isla térmica urbana. A temperaturas muy altas (olas de calor), el efecto de isla térmica puede afectar gravemente a la salud sobre todo de grupos vul-nerables de la población como los enfermos cró-nicos y las personas mayores. Es cada vez más probable que en el futuro vaya a ser necesario optimizar el diseño de las zonas urbanas, incorpo-rando parques y espacios verdes, y preservar las franjas abiertas no selladas («corredores de aire fresco») para facilitar la ventilación del centro de las ciudades (Früh et al., 2010).
•La vegetación y, especialmente, los grandes árbo-les pueden realizar también una función impor-tante de captura de partículas en suspensión y absorción de gases contaminantes. Los árboles y arbustos, en particular, pueden tener también un efecto indirecto sobre la calidad del aire porque pueden influir en la velocidad y turbulencia del viento y, por ende, en las concentraciones de con-taminantes a nivel local.
•El sellado del suelo rompe el vínculo entre los ciclos químico y biológico de los organismos terrestres, que en el suelo son cerrados, e impi-de que la biodiversidad edáfica recicle la materia orgánica muerta y las sustancias y elementos que la componen.
•La calidad y cantidad de espacios y corredores verdes en una ciudad contribuyen a la regulación del agua y la temperatura y tienen un efecto posi-tivo sobre la humedad. Por eso, un nivel excesiva-mente elevado de sellado del suelo, sin espacios abiertos de calidad suficiente, puede reducir la calidad de vida. El sellado y la expansión urbana también pueden degradar el paisaje, que, además del valor histórico y cultural que representa, y de la función de archivo que realiza, tiene una enor-me importancia económica (por ejemplo para el turismo).
11 La emisión de agua desde el suelo (o cualquier superficie en general) hacia el aire es evaporación; desde las plantas hacia el aire a través de los estomas, es transpiración. El efecto combinado de ambas se denomina evapotranpiración.
Cuando se sella una hectárea de suelo de
buena calidad con gran capacidad de retención
de agua (4 800 m3), se sufre una pérdida
de evapotranspiración considerable. La energía necesaria para evaporar
esa cantidad de agua equivale al consumo de energía anual de
aproximadamente 9 000 congeladores,
es decir, alrededor de 2,5 millones de kWh.
Suponiendo que el precio de la electricidad fuera
de 0,2 EUR/kWh, una hectárea de suelo sellado podría causar una pérdida
anual de 500 000 EUR por el incremento de las
necesidades energéticas.
Se calcula que un árbol captura 100 g netos de polvo fino al año (valor
medio). Si tenemos en cuenta, además, el
coste de las medidas de reducción de emisiones de
polvo fino, se estima que los árboles tienen un valor económico que varía entre
40 EUR al año en el caso de los árboles situados en zonas de la ciudad
con altas concentraciones de polvo fino y 2 EUR si
se trata de árboles de bosques y zonas rurales
(Bade, 2008).
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4. Ejemplos de mejores prácticas
A continuación se presentan algunos ejemplos de medidas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo adoptadas por Estados miembros, regiones y autoridades locales.
4.1. Metas de ocupación de suelo
En algunos países de la UE, como Alemania, Austria, Bélgica (Flandes) y Luxemburgo, se han estableci-do unos límites cuantitativos anuales de ocupación de suelo. No obstante, conviene destacar que estos límites tienen carácter indicativos y sirven de herra-mienta de seguimiento. En Alemania, por ejemplo, se analizan con regularidad la evolución de la ocupación del suelo. Los resultados indican que sin medidas y programas vinculantes, los objetivos indicativos son insuficientes. A pesar de su impacto sobre la ocu-pación de suelo, estos límites indicativos son útiles para crear una amplia conciencia de la urgencia de la situación. Aun sin un marco nacional, pueden establecerse límites cuantitativos a nivel local como medidas vinculantes dentro de planes y reglamenta-ciones urbanas para resolver el problema de la ocu-pación de suelo (como ocurre en Italia, por ejemplo).
Un caso especial es el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, que introduce un límite cuan-titativo de urbanización aplicable a los planes gene-rales de ciudades medias y grandes («no se admiten los crecimientos que supongan incrementos de suelo urbanizable superiores al 40 % del suelo urbano exis-tente ni los crecimientos que supongan incrementos de población superiores al 30 % en ocho años»).
4.2. Ordenación del territorio
En Letonia se aplican restricciones urbanísticas en el litoral del Mar Báltico, el Golfo de Riga, cerca de ríos y lagos y en bosques en torno a ciudades para reducir o eliminar impactos antropogénicos nega-tivos. Las obras de construcción en zonas rurales están prohibidas o limitadas en los primeros 300 m desde el mar, y en núcleos de población, en los pri-meros 150 m. A lo largo de ríos y alrededor de lagos, las zonas varían en función de la longitud y extensión de las masas de agua (de 10 m a 500 m). Gracias a esa legislación es posible impedir o controlar estric-tamente el sellado del suelo en ciertos lugares. En España esto se aplica a las obras de construcción a menos de 500 m de la costa.
La legislación sobre ordenación territorial de Dinamarca impone restricciones claras a la cons-trucción de grandes tiendas y centros comerciales en
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terrenos vírgenes a las afueras de las ciudades más importantes, y promueve la instalación de pequeños minoristas en localidades de pequeño o mediano tamaño, compensando así la dispersión de estruc-turas de núcleos de población en zonas rurales en recesión demográfica.
En Alemania, el Consejo de la mancomunidad de Barnstorf decidió, en 2009, adoptar una estrategia sostenible de ordenación territorial12. En principio, las futuras zonas residenciales y comerciales deben crearse a base de reutilización, reciclado y medidas de fomento, y solo se permite la conversión de terre-nos vírgenes en casos excepcionales y una vez sope-sados los costes y beneficios públicos.
La ocupación y el sellado del suelo pueden limitarse creando «cinturones verdes» en torno a las princi-pales zonas metropolitanas y también alrededor de ciudades más pequeñas. Pueden alegarse cinco razones para incluir terrenos en los cinturones ver-des: 1) controlar la expansión sin trabas de grandes espacios edificados; 2) impedir la fusión de localida-des vecinas; 3) contribuir a salvaguardar el espacio natural contra la invasión; 4) preservar el entorno y el carácter especial de localidades históricas; y 5) contri-buir a la regeneración urbana fomentando el recicla-do de terrenos urbanos, incluidos los abandonados.
12 http://www.barnstorf.de/politik/grundsatzbeschluss-ueber-ein-nachhaltiges-flaechenmanagement.html.
En Inglaterra se creó un cinturón verde en torno al Gran Londres en la década de 1930. En 1955, se hizo lo mismo en otros lugares. Los cinturones verdes cubren el 12 % de Inglaterra, y el de mayor extensión ocupa una superficie de casi 500 000 hectáreas alre-dedor de Londres. La política nacional de ordenación del territorio protege el suelo de los cinturones ver-des contra un desarrollo inadecuado. En Letonia, se crean zonas de protección (por ejemplo, cinturones verdes en las afueras de ciudades) para preservar los bosques que se encuentran cerca de municipios. Su tamaño viene determinado por el número de habitantes.
4.3. Orientaciones en materia de ordenación territorial
Se han elaborado orientaciones para tener en cuen-ta la calidad del suelo en la ordenación del territorio y desviar las nuevas construcciones hacia suelos de menor valor para preservar las funciones edáficas en todas las regiones alemanas, en dos provincias austríacas, en la Toscana y en la provincia autónoma italiana de Bolzano / Bozen, por ejemplo. La incorpo-ración en la ordenación territorial de la protección del suelo y, por ende, de las funciones que realiza es algo relativamente nuevo y refleja un compromiso gene-ral a favor de una planificación espacial sostenible. Para ello es preciso una sensibilización mayor res-pecto a las consecuencias de la degradación edáfica.
0 km 1 km
1 km0 km 1 km
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4.4. Protección de terrenos agrarios y paisajes valiosos
En Bulgaria, Chequia13, Eslovaquia, Polonia14 y Lombardía (Italia), para evitar que se sigan ocupando y sellando los mejores suelos agrícolas y los paisajes más valiosos se cobra una tasa por la conversión de terrenos agrarios que varía en función de la calidad del suelo, la categoría de la aglomeración y la posibi-lidad de regadío; en Francia y en los Países Bajos no pueden construirse infraestructuras en los paisajes designados «verdes y azules» para garantizar la exis-tencia de redes ecológicas.
La ley polaca de protección de los suelos agrarios y forestales permite a las autoridades locales exigir que se extraiga la capa superior del suelo en casos de conversión de terrenos agrarios para aumentar la fertilidad de otros suelos o para rehabilitar terrenos degradados en otros lugares. Si no, puede imponerse una sanción. En zonas con un alto porcentaje de sue-los muy fértiles, la extracción de la cubierta vegetal es práctica habitual, aunque las autoridades no están obligadas a aplicar la imposición legal.
El proyecto NATREG de Interreg sobre estrategias de desarrollo a nivel regional, interregional y trans-fronterizo ha elaborado unas orientaciones sobre corredores ecológicos e indicaciones prácticas para la creación de redes de espacios protegidos15.
4.5. Zonas periurbanas
El valor natural de los espacios abiertos periurbanos debe tenerse en cuenta a la hora de considerar su protección y, en algunos casos, el desarrollo agrícola. El principal ejemplo de ello es el Groene Hart, en la región Randstad de los Países Bajos, pero también hay otros casos en Francia, como los denominados Zones agricoles protégées, Périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et natu-rels périurbains, Programmes agro urbains, Projects
13 Las tasas del sistema jurídico checo no tienen carácter compensatorio sino que son una forma especial de impuesto cuyo objetivo es reducir la ocupación de suelo de calidad.
14 Solo aplicable en zonas fuera de los límites administrativos municipales.
15 Orientaciones NATREG: http://www.natreg.eu/.
Agri-Urbains y Parcs Naturels Regionaux en zonas periurbanas.
Hay parques agrarios periurbanos designados en documentos de planeamiento, en los que se tienen en cuenta iniciativas de gestión y desarrollo agríco-la y se fomenta un uso del suelo multifuncional. Es una medida positiva para limitar el sellado del suelo que se aplica en varias ciudades, como en el sur de Milán (desde 1990) y en El Baix Llobregat, Barcelona (desde 1998).
4.6. Regeneración de antiguos terrenos industriales
En varios Estados miembros se conceden ayudas iniciales o de apoyo a la construcción de infraestruc-turas en antiguos terrenos industriales, y también a nivel de la UE, por medio de la Política de Cohesión, y esas ayudas suelen estar coordinadas por organiza-ciones designadas.
Algunos ejemplos son:
•Homes and Communities Agency en Inglaterra, que sustituyó a English Partnerships, financia la construcción de viviendas sociales en zonas abandonadas.
•Francia dispone de una red de agencias públicas de urbanismo que, entre otras actuaciones, rege-neran solares abandonados para la construcción de viviendas sociales.
•Las agencias de urbanismo Czech Invest e Invest in Silesia se encargan de rehabilitar grandes zonas industriales abandonadas para nuevos inversores industriales en esas regiones.
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•En Flandes se negocian contratos específicos entre la administración e inversores privados para promover la regeneración de antiguos solares industriales.
•En Portugal, la Exposición Universal de 1998 se levantó sobre unos terrenos industriales degra-dados situados en la parte oriental de Lisboa, lo que hoy se conoce como Parque das Nações. La zona es ahora un barrio importante, con espacios comerciales, oficinas, servicios públicos y vivien-das, integrado en espacios verdes, que sigue atra-yendo a muchas personas.
•El régimen que se aplica en Estutgart para una gestión sostenible de terrenos urbanizables (NBS)16 tiene por objeto proporcionar de forma oportuna espacios mixtos (comercios y viviendas) principalmente en zonas ya construidas (antiguos terrenos industriales, tierras infraexplotadas y suelos convertidos con un potencial de más de 2 000 m2 de superficie). Con ello se aspira a apli-car una política del suelo ecológica y sostenible acorde con el Plan de usos del suelo, en particular en relación con la urbanización del centro de las ciudades, para lo que se requiere una ordenación territorial racional y una densidad urbana ópti-ma. A tal fin es fundamental realizar un estudio continuo para identificar todos los terrenos poten-cialmente edificables en la ciudad. Para cada uno de esos terrenos se elabora un «documento de identidad» en el que consta la información básica sobre la parcela y su potencial de desarrollo. Esos documentos se gestionan en una base de datos con SIG y se presentan en línea para informar a los inversores de los posibles terrenos edificables. El ayuntamiento se mantiene informado a través de informes de situación anuales.
16 http://www.stuttgart.de/bauflaechen.
•Para eliminar los obstáculos a la inversión por los riesgos financieros que supone construir en anti-guos terrenos industriales, Alemania promulgó en 1990 una ley que exime a los propietarios de terrenos en los antiguos Estados federados orien-tales y a los inversores de la responsabilidad de rehabilitar terrenos que estuvieran contaminados antes de julio de 1990. De ese modo no deben sufragar los gastos de las actuaciones necesarias de planificación y rehabilitación que superen el 10 % del total. Esos gastos corren a cargo de las administraciones locales y federales.
4.7. Mejora de la calidad de vida en el centro de las grandes ciudades
Recientemente se han emprendido varios programas de renovación urbana para atraer nuevos residentes y crear puestos de trabajo en los centros en declive de algunas ciudades.
A este respecto cabe citar mejores prácticas como las siguientes:
•Los programas de renovación urbana de Oporto y Lisboa y el programa de renovación de barrios en Cataluña, los tres financiados con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional.
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•El proyecto Västra hamnen construye en Malmö, sobre unas instalaciones portuarias abandonadas, 1 000 viviendas nuevas con el menor impacto ambiental posible.
•La urbanización Erdberger Mais, construida en Viena sobre cinco solares abandonados en el cen-tro urbano, consta de viviendas para 6 000 per-sonas y oficinas para 40 000 puestos de trabajo.
•El programa Randstad de los Países Bajos se cen-tra especialmente en mejorar el atractivo de los centros urbanos en las aglomeraciones metropoli-tanas de Ámsterdam, Rotterdam y La Haya.
4.8. Intercambio de información entre municipalidades
El programa URBACT17 de la Comisión promueve el intercambio de experiencias entre municipalidades para elaborar estrategias, métodos, herramientas y recomendaciones prácticas para las autoridades locales y regionales.
4.9. Calidad del suelo en la planificación urbana
En 2008, el ayuntamiento de Osnabrück introdujo unas normas ecológicas18 que deben aplicarse en la ordenación del territorio, en particular la designación de zonas de protección del suelo (donde no está per-mitida la conversión) y el cálculo de la capacidad de infiltración de agua en todas las zonas urbanizables. Con ello se promueve la aplicación de sistemas de drenaje natural o la construcción de zonas de reten-ción de agua para evitar un aumento de la escorren-tía. A mediados de 2011 se habían identificado cien zonas de retención natural.
En Estutgart se ha desarrollado un concepto de protección del suelo urbano19 con vistas al estable-
17 URBACT es un programa de intercambio y aprendizaje que forma parte de la Política de Cohesión europea y promueve el desarrollo urbano sostenible (http://www.urbact.eu).
18 http://www.osnabrueck.de/images_design/Grafiken_Inhalt_Gruen_Umwelt/2010-11-08_Flyer_Standards_indd.pdf.
19 Véase Soil management approaches en http://www.urban-sms.eu/urban-sms-project/projects-results/
cimiento de estrategias y objetivos en relación con el uso sostenible del suelo para planificadores y res-ponsables políticos. En el ayuntamiento se realiza un análisis cualitativo de los recursos edáficos mediante un indicador y un mapa de urbanismo que refleja la calidad del suelo de toda la superficie de la ciudad. La calidad del suelo indicada en el mapa es la suma de las funciones edáficas que deben protegerse y de las influencias de origen humano, como la contamina-ción y el sellado. La calidad del suelo se clasifica en seis grados. El principio rector consiste en preservar la cantidad y la calidad de los suelos de mayor cali-dad utilizando un sistema de puntos. El concepto se basa en una decisión del ayuntamiento de controlar de forma estricta el sellado del suelo en la ciudad.
4.10. Edificios sostenibles
La ciudad de Helsinki, partiendo de una iniciativa gubernamental de 1998, realizó un proyecto de urbanización denominado Eco-Viiki. Se levantó un nuevo barrio de viviendas de acuerdo con las últimas normas ecológicas y con el propósito de responder a la demanda de alojamiento. El proyecto demostró que es posible satisfacer los nuevos niveles de vida con un impacto ambiental mínimo. La «superficie sellada media per capita» es muy inferior a la de una vivienda unifamiliar estándar, y el consumo medio de energía por vivienda es también sumamente bajo.
4.11. Ecocuentas y sistemas de compensación
El sistema de ecocuentas alemán se basa en el comercio de ecopuntos. A las obras que requie-ren medidas de compensación de acuerdo con la ley nacional de conservación de la naturaleza se les imponen ecopuntos. Los promotores tienen que demostrar que están realizando en otro lugar acti-vidades de compensación por el mismo valor. Los ecopuntos pueden adquirirse en agencias de com-pensación, oficialmente autorizadas, que llevan a cabo esas actuaciones. Las agencias de compen-sación son propietarias de las ecocuentas, venden ecopuntos y se encargan de llevar a la práctica las medidas de compensación.
Proyectos típicos de compensación son, por ejemplo, la mejora de la biodiversidad de hábitats y paisajes protegidos, el cambio de prácticas agrarias intensivas a extensivas, o prácticas de gestión forestal.
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Proyectos típicos de compensación son, por ejemplo, la mejora de la biodiversidad de hábitats y paisajes protegidos, el cambio de prácticas agrarias intensi-vas a extensivas, o prácticas de gestión forestal. En Alemania se han autorizado, hasta la fecha, veintiu-na agencias de ecocuentas (Prokop et al., 2011). Su cartera de medidas de compensación y sus zonas de negocio varían considerablemente.
El sistema de ecocuentas representa un valor añadi-do para las actuaciones de compensación: 1) se con-trola mejor la calidad de las actuaciones; 2) las actuaciones se agrupan y se facilitan proyectos de más envergadura; 3) el sistema aporta más trans-parencia y equidad; y 4) los procedimientos resultan más fáciles para los promotores. No obstante, tam-bién hay inconvenientes, por ejemplo 1) las actua-ciones compensatorias no se centran en el sellado y la ocupación de suelo sino en los impactos sobre la naturaleza en general; 2) no se limita el sellado ni la ocupación de suelo (es cuestión de costes adiciona-les); y 3) el coste de las actuaciones compensatorias parece ser muy moderado.
La ciudad alemana de Osnabrück aplica un concepto de evaluación de impacto sobre los suelos en el que se tienen en cuenta distintas funciones edáficas y se pretende compensar adecuadamente la degradación del suelo provocada por proyectos urbanísticos.
La ciudad de Dresde ha establecido un objetivo de planificación a largo plazo según el cual los terrenos ocupados con viviendas e infraestructuras viarias deben limitarse al 40 % de toda la superficie urba-na. Para cumplir ese objetivo, el ayuntamiento ha constituido una cuenta de compensación de suelo (Bodenausgleichskonto). Los nuevos proyectos sobre terrenos sin edificar requieren medidas ecológicas adecuadas o el desellado de la infraestructura res-tante dentro de los límites de la ciudad. Los promoto-res pueden emprender actuaciones compensatorias por sí mismos o pagar una tasa de compensación a la concejalía de medio ambiente del ayuntamiento, que se encarga de la realización de varios proyec-tos de desellado. Como concesión, los promotores de obras en el centro urbano están exentos de medidas de compensación. Desde 2000 se viene controlan-do el sellado y el desellado dentro de los límites de la ciudad. Cada año se desella una media de cuatro hectáreas de suelo.
4.12. Gestión del agua
Los sistemas de drenaje sostenible (SUDS20) en globan una serie de técnicas de gestión del caudal
20 En un principio se denominaban «sistemas urbanos de drenaje sostenible», de ahí el acrónimo SUDS. En el término ya no aparace la palabra «urbanos», porque tienen una aplicación más amplia, pero la abreviatura sigue siendo SUDS.
de escorrentía desde un lugar tratándolo en origen y reduciendo, de ese modo, la carga de la red de colectores convencional. El propósito de los SUDS es reproducir sistemas naturales que utilizan soluciones rentables con bajo impacto ambiental para colectar, almacenar y depurar las aguas grises y la escorrentía superficial antes de evacuarlas de nuevo lentamente al medio natural, por ejemplo a los ríos.
Actualmente se están llevando a cabo muchas ini-ciativas para promover la aplicación de SUDS en Inglaterra, en particular un programa de financiación, trabajos de investigación sobre materiales permea-bles y su rentabilidad, divulgación de orientaciones prácticas para todas las partes interesadas perti-nentes, proyectos emblemáticos y otros proyectos de participación pública. En Inglaterra, la política de ordenación que promueve el recurso a SUDS se encuentra relativamente avanzada; a alto nivel, se fomenta de forma explícita por medio de la política nacional de ordenación de las nuevas construcciones y relativa al riesgo de inundaciones, y por parte de las autoridades locales, a través de los planes de desa-rrollo y de la aplicación de la planificación. La legis-lación ha impulsado aún más el recurso a los SUDS.
En el pasado, Malta adoptó medidas para compensar el alto porcentaje de superficies selladas, que supo-nían el 13 % de su territorio nacional (datos de 2006), por medio de normas de construcción relativas a la captación de agua en zonas urbanas (incorporación de cisternas y pozos en los construcciones nuevas). Esa actividad de compensación se está reforzando hoy gracias a unas orientaciones técnicas sobre con-servación del combustible, la energía y los recursos naturales.
La tasa por aguas residuales fraccionada es un ejemplo de instrumento fiscal municipal relaciona-do con el coste del sistema de alcantarillado. En ese régimen, la tasa municipal de colecta y tratamiento de aguas residuales tiene en cuenta no solo el con-sumo de agua sino también la superficie sellada en los locales del usuario. De hecho, cuando los costes de la eliminación de las aguas residuales se calculan solo basándose en el volumen de agua dulce con-sumido, se ignoran los costes de la eliminación del agua de lluvia en lugares con gran proporción de superficies selladas, por ejemplo, una casa con jardín delantero frente a otra con entrada pavimentada, o una casa unifamiliar frente a un supermercado con un gran aparcamiento asfaltado. Los últimos casos de cada ejemplo ejercen una presión mayor sobre los sistemas de drenado que los primeros. La tasa puede reducirse si se reconstituyen superficies sella-das (utilizando materiales permeables), se utilizan cisternas, etc.
La tasa por aguas residuales fraccionada
es un ejemplo de instrumento fiscal
municipal relacionado con el coste del sistema de alcantarillado. En ese
régimen, la tasa municipal de colecta y tratamiento
de aguas residuales tiene en cuenta no solo
el consumo de agua sino también la superficie
sellada en los locales del usuario.
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
5. Afrontar el problema del sellado del suelo: aspectos comunes
Los ejemplos expuestos en el capítulo anterior ponen de manifiesto algunas características de las mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sella-do del suelo que se están poniendo en práctica en algunos Estados miembros a nivel nacional, regional o local.
En los casos más avanzados, se presenta una estruc-tura que aplica las tres acciones (limitar, mitigar y compensar) al mismo tiempo, con una jerarquía que va del nivel de ambición más alto al más bajo. Las medidas de limitación del sellado del suelo previenen la conversión de zonas verdes y el consiguiente sella-do de (parte de) su superficie; por esa razón, en este concepto tiene cabida la reutilización de espacios ya edificados, como son las antiguas zonas industriales, ya que con ello se evita seguir ocupando suelo y se impide el sellado de zonas verdes. Cuando el sellado ya se ha producido, se han adoptado medidas ade-cuadas de mitigación para mantener algunas de las funciones del suelo y reducir cualquier posible efecto negativo importante, ya sea directo o indirecto, sobre el medio ambiente y el bienestar de las personas. Si se considera que las medidas de mitigación in situ son insuficientes, se estudia la posibilidad de adoptar medidas compensatorias. Este enfoque se expone con más detalle en los tres capítulos que siguen a continuación.
La solución al problema del sellado del suelo pasa por la solución al problema de la ocupación de suelo. El objetivo, sin embargo, no es detener el desarrollo económico ni paralizar totalmente los usos actuales
del suelo. Se trata, más bien, de explotar con más eficiencia y sostenibilidad los recursos naturales, y el suelo es uno de los más importantes. En el capítu-lo 3, y en su correspondiente anexo 4, se demues-tra que la ocupación y el sellado del suelo pueden tener impactos, a veces considerables, no solo sobre las funciones edáficas y el medio ambiente, salud humana incluida, sino también sobre el desarrollo económico y la seguridad alimentaria a medio y largo plazo. La mejor práctica que se expone en el presente documento se ajusta ampliamente al planteamiento adoptado en la Hoja de ruta hacia una Europa efi-ciente en el uso de los recursos [COM(2011) 571], es decir, garantizar un desarrollo equilibrado, permitien-do las actividades económicas pero evitando o, si no es posible, minimizando la ocupación y el sellado del suelo.
La experiencia ha demostrado que para solucionar el problema del sellado del suelo, algunos de los plan-teamientos más eficaces son los siguientes:
•La ordenación territorial aplica un planteamiento integrado con el compromiso pleno de todas las autoridades públicas pertinentes (y no solo de los departamentos encargados de la ordenación del territorio y de medio ambiente), en particular las entidades de gobierno (por ejemplo, municipios, provincias y regiones), que suelen ser las respon-sables de la ordenación del espacio. Si los ciuda-danos no participan en la ordenación del territorio a nivel local, haciendo pleno uso de las posibilida-des que les brindan la Directiva sobre Evaluación
La solución al problema del sellado del suelo pasa por la solución al problema de la ocupación de suelo. El objetivo, sin embargo, no es detener el desarrollo económico ni paralizar totalmente los usos actuales del suelo. Se trata, más bien, de explotar con más eficiencia y sostenibilidad los recursos naturales, y el suelo es uno de los más importantes.
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Ambiental Estratégica (EAE) y, si procede, la Directiva de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), no se establecen indicadores apropiados, no se realizan un seguimiento periódico ni valoracio-nes críticas, y no se informa, forma y desarrolla la capacidad de los responsables políticos locales (especialmente de los que se ocupan directamen-te de la ordenación del territorio), los recursos edáficos no disfrutan de la protección adecuada, con los consiguientes efectos negativos sobre las funciones del suelo y la economía.
•Se han desarrollado planteamientos regionales que tienen en cuenta los recursos no utilizados a nivel local, por ejemplo la existencia de un número considerable de edificios vacíos o de zonas indus-triales abandonadas. Si se fomenta la reutilización de edificios existentes y se aprovechan las anti-guas zonas industriales se puede reducir, por lo menos en parte, la necesidad de seguir sellando y ocupando suelo. Los emplazamientos contami-nados están con frecuencia cerca del centro de las ciudades, y bien conectados con ellos, y por eso son muy demandados por los inversores. Unas herramientas de planificación idóneas, unos pro-cedimientos administrativos específicos, ayuda financiera, etc. son factores que permiten acelerar el proceso de rehabilitación y dar confianza a los inversores.
•Se han revisado a fondo las políticas de finan-ciación y los incentivos financieros, con objeto de reducir las subvenciones que propician el sellado y una ocupación insostenible del suelo, por ejem-plo, las que financian la construcción de viviendas privadas y otros proyectos que se levantan sobre terrenos sin edificar y zonas verdes, los abonos de transporte de cercanías, que pueden favorecer indirectamente la expansión urbana y el desarrollo de una red de transporte más amplia, y los pre-supuestos municipales que dependen principal-mente de tasas urbanísticas, lo que implica que a más sellado de suelo, más ingresos para las autoridades locales. La concesión de fondos de la UE, como los Fondos de Cohesión, los Fondos Estructurales y los programas de investigación, se hace teniendo en cuenta el enfoque de limitación, mitigación y compensación del sellado del suelo.
Así, pues, hay una serie de medidas bien equilibradas y engranadas en lugar de actuaciones aisladas, por lo que se puede regular mejor el sellado: planificación (respaldada por leyes), herramientas complementa-rias tales como indicadores de sellado, seguimiento y catastro de solares abandonados, así como instru-mentos económicos y fiscales.
Así, pues, hay una serie de medidas bien equilibradas
y engranadas en lugar de actuaciones aisladas,
por lo que se puede regular mejor el sellado:
planificación (respaldada por leyes), herramientas complementarias tales
como indicadores de sellado, seguimiento y catastro de solares
abandonados, así como instrumentos económicos
y fiscales.
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
6. Limitar el sellado del suelo
En el capítulo 4 se indica que el principio básico para la protección del suelo puede sintetizarse con la expresión «menos y mejor», es decir, menos sellado y mejor ordenación. En algunos ejemplos de mejores prácticas, la ordenación se centra en primer lugar en limitar el sellado del suelo y, cuando esto no es posi-ble, en preservar los «mejores» suelos. Desde el pun-to de vista de la seguridad alimentaria, la necesidad de limitar la ocupación y el sellado del suelo como primera prioridad se ve acentuada por el hecho de que, para compensar la pérdida de hábitats y ecosis-temas causada por proyectos de construcción, pue-de ejercerse una presión más fuerte sobre terrenos agrarios para crear nuevos hábitats. La participación temprana de las partes interesadas puede redundar en beneficio de la calidad del proceso de ordenación y de su correcta ejecución. Limitar el sellado del sue-lo siempre tiene prioridad frente a las medidas de mitigación o compensación, pues ese fenómeno es prácticamente irreversible.
Esa limitación puede hacerse de dos maneras, básicamente: reduciendo la ocupación de suelo, es decir, la tasa de conversión de zonas vírgenes, terre-nos agrarios y espacios naturales en núcleos de población, para lo cual podría llegar a ser preciso, según las circunstancias locales, detener totalmen-te la ocupación, o bien sellando suelo únicamente en terrenos ya edificados, por ejemplo en antiguas zonas industriales. En algunos ejemplos de mejores
prácticas, cualquier proyecto que suponga ocupación de suelo tiene especialmente en cuenta la calidad de los terrenos, de modo que las obras inevitables se realizan en suelos de menos calidad, evaluándose tal calidad en términos de las funciones que presta un suelo dado y del impacto del sellado sobre esas funciones. En ambos casos, lo mejor es establecer objetivos realistas de ocupación de suelo a nivel nacional, regional o municipal. A este respecto, es importante que los Estados miembros y, en parti-cular, las regiones muy afectadas por el sellado y la ocupación de suelo, realicen un seguimiento y evaluación de las pérdidas de suelo en su territorio y establezcan medidas adecuadas de acuerdo con la demanda futura de terrenos. Para que puedan realizar todo su potencial, esos objetivos deben ser vinculantes o, en cualquier caso, estar enmarca-dos en estrategias con metas claras ampliamente respaldadas porque, de otro modo, otros intereses suelen imponerse sobre la explotación sostenible de los recursos edáficos. Una estrategia de esas características exige el compromiso pleno de todos los servicios administrativos pertinentes, y no solo de los responsables de la ordenación del territorio y la protección del medio ambiente. La experiencia ha demostrado que incluso unos objetivos indicativos (como los establecidos en Austria y Alemania) pue-den servir, al menos, para centrar la atención de los responsables políticos en la importancia de explotar el suelo de una manera sostenible.
Limitar el sellado del suelo siempre tiene prioridad frente a las medidas de mitigación o compensación, pues ese fenómeno es prácticamente irreversible.
Una estrategia de esas características exige el compromiso pleno de todos los servicios administrativos pertinentes, y no solo de los responsables de la ordenación del territorio y la protección del medio ambiente. La experiencia ha demostrado que incluso unos objetivos indicativos (como los establecidos en Austria y Alemania) pueden servir, al menos, para centrar la atención de los responsables políticos en la importancia de explotar el suelo de una manera sostenible.
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Sean cuales sean los objetivos indicativos elegidos, se trata simplemente de una herramienta que mide la viabilidad de una opción política. En realidad ¿de qué instrumentos disponen las autoridades respon-sables de la ordenación territorial y demás autori-dades competentes para limitar el sellado del suelo? Explotar al máximo la superficie urbana existente es, en general, un objetivo prioritario, y no hay necesi-dad de sacrificar espacios verdes si se aprovechan con más frecuencia los solares abandonados. Esos emplazamientos son habitualmente legado del pasado industrial europeo y pueden estar conta-minados por distintos agentes (Oliver et al., 2005). Generalmente se piensa que regenerarlos resulta más caro que construir sobre terrenos vírgenes, y eso es cierto si solo se consideran los costes directos que soporta el promotor de esa regeneración. Pero los inversores y los planificadores muchas veces olvidan los costes indirectos, por ejemplo los asociados a la pérdida de servicios ecosistémicos, al mayor consu-mo de combustible que requieren los trayectos más largos hasta el centro urbano, al aumento de la con-taminación provocada por la extensión de las rutas de transporte o la creación y mantenimiento a largo plazo de contactos sociales en un barrio más gran-de. Algunos solares abandonados tienen la ventaja añadida de formar parte de la infraestructura local, por lo que no se requiere la construcción de nuevos ejes viarios.
En algunos ejemplos de mejores prácticas, las obras nuevas suelen orientarse hacia terrenos ya edificados, y, por tanto, los incentivos financieros para la cons-trucción en solares abandonados tienen su impor-tancia. En la Política de Cohesión para 2007-2013
hay 3 500 millones EUR disponibles para inversiones en rehabilitación de emplazamientos industriales y terrenos contaminados [SEC(2010) 360]. Para el nuevo período financiero 2014-2020, la Comisión ha propuesto confirmar entre las prioridades de la Política de Cohesión la mejora del entorno urba-no [COM(2011) 612 y COM(2011) 614], incluida la regeneración de antiguas zonas industriales. Por consiguiente, las regiones de los Estados miem-bros que pueden acogerse a esos fondos pueden aprovecharlos para reutilizar terrenos abandonados o contaminados y edificar sobre ellos en lugar de sellar terrenos vírgenes. Las partes interesadas y las autoridades competentes de los Estados miembros y las regiones tienen, por tanto, que hacer uso de esta oportunidad para que los proyectos puedan materia-lizarse. Muchos Estados miembros y regiones aplican mejores prácticas a este respecto y podrían, quizás, transmitir su experiencia a otros21.
La creación de incentivos para el alquiler de vivien-das vacías puede contribuir también a limitar el sellado del suelo. De ese modo se aliviaría la pre-sión sobre las partes del territorio europeo que, de otro modo, podrían ser objeto de una ocupación de suelo innecesaria e inútil. Aunque las cifras recientes varían de un Estado miembro a otro de la UE, las estadísticas de España son ilustrativas. Si en el año 1970 la vivienda en alquiler representaba el 30 % de
21 Por ejemplo, los proyectos de Interreg Sufalnet4EU, sobre uso sostenible de vertederos antiguos y abandonados (http://www.sufalnet4.eu/) y URBAN SMS, sobre estrategias de gestión de suelo urbano (http://www.urban-sms.eu/).
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
los 8 500 millones de viviendas censadas, en 1981 ya solo era el 21 % del parque de 10 400 millones y en 1991 el 15 % de un total de 11 700 millones (Ministerio de Vivienda, 2011). La necesidad de aumentar el porcentaje de vivienda en alquiler es evidente, desde una perspectiva de sostenibilidad, tanto para optimizar el uso del territorio como para disminuir los problemas relativos a la existencia de viviendas en propiedad vacías (un problema similar lo provoca el interés creciente por la adquisición de segundas residencias, que solo se utilizan durante breves temporadas a lo largo del año).
Otros ejemplos de mejores prácticas para limitar el sellado del suelo son los siguientes:
•Mejora de la calidad de vida en el centro de las grandes ciudades: los programas de renovación urbana han conseguido atraer nuevos residen-tes e invertir el éxodo que se producía desde el centro de las ciudades hacia el extrarradio, y han contribuido a crear nuevos puestos de trabajo en zonas urbanas en declive. Los centros de ciudades de pequeño y mediano tamaño también deben hacerse más atractivos para reducir la presión sobre las áreas metropolitanas, y debe analizar-se detenidamente la necesidad de estructuras de núcleos de población dispersas en regiones rurales en recesión demográfica. Unas ciudades pequeñas y medianas florecientes y dinámicas pueden desempeñar un papel importante no solo en el bienestar de sus propios habitantes, sino también en el de las poblaciones rurales vecinas. Son fundamentales para evitar la despoblación rural y el éxodo hacia las grandes ciudades y para promover un desarrollo territorial equilibrado (DG REGIO, 2011).
•Consolidación de las infraestructuras de transpor-te público, en particular limitando la utilización de vehículos privados. El Plan de Acción de Movilidad Urbana [COM(2009) 490] promueve un trans-porte público asequible y de gran calidad como piedra angular de un sistema de transporte urba-no sostenible. Unas modalidades de transporte público asequibles y favorables a las familias son fundamentales para animar a los ciudadanos a depender menos del coche, a utilizar el transporte público, a pasear y utilizar la bicicleta más a menu-do, y a considerar otras formas de movilidad, como los vehículos multiusuarios y el uso compartido del coche o de la bicicleta. Al hacer pagar al usuario los costes externos que genera (medioambienta-les, de la congestión y otros), de acuerdo con el principio de que quien contamina, paga, la inter-nalización de los costes externos puede alentar de forma gradual a los usuarios del transporte a optar por vehículos o modos de transporte menos con-taminantes, a utilizar infraestructuras menos con-gestionadas o a viajar en diferente momento. Las normas de la UE sobre tarificación del uso de la infraestructura por parte de los vehículos pesados
de transporte de mercancías no impiden la aplica-ción no discriminatoria de tasas reguladoras en las zonas urbanas para reducir la congestión del tráfi-co y el impacto ambiental. Las fuentes locales de financiación son variadas, y cabe citar entre ellas los impuestos locales, las tarifas del transporte de pasajeros, las tasas de estacionamiento, los gra-vámenes de acceso a zonas ecológicas, el peaje urbano o la financiación privada.
•Refuerzo de la protección a nivel nacional de sue-los que realizan unas funciones de calidad buena o muy alta, en particular restringiendo el uso de suelos de gran calidad para el desarrollo urbanís-tico con un control anual por parte de los ayun-tamientos22. Por el contario, ese desarrollo debe orientarse hacia suelos de baja calidad sobre la base de un mapa de planeamiento. Un aspecto central de la actuación debe ser la preservación de zonas agrarias urbanas y periurbanas promo-viendo el desarrollo del centro de las ciudades, con objeto de reforzar los usos sostenibles del suelo y la seguridad alimentaria.
•Gestión integrada del parque de edificios de ofi-cinas para evitar nuevas obras o la conversión de zonas residenciales cuando ya existe un número considerable de locales desocupados.
•Cooperación o refuerzo de la cooperación con autoridades de localidades vecinas para el desa-rrollo de zonas comerciales (nuevas y existentes), lo que permite compartir gastos e ingresos y man-tener la ocupación de suelo en unas proporciones
22 http://www.urban-sms.eu.
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más bajas que cuando hay competencia por con-seguir inversores, en lugar de una competencia en la que el ganador se lleva todo el suelo.
•Incentivos para el reciclado de terrenos en lugar de construir nuevos emplazamientos, por ejem-plo exigiendo una prueba de que no hay ningu-na alternativa razonable a la conversión de suelo no edificado y poniendo de relieve el potencial de solares abandonados (muchos de los cuales están bien conectados dentro de la infraestructu-ra existente y no están contaminados, con lo que se puede evitar la sobreestimación del coste de las obras).
•Restricciones e impuestos sobre las residencias secundarias, sin limitar el libre movimiento de per-sonas o capitales, que es un principio consagrado en los Tratados UE.
•Sensibilización de responsables políticos, planifica-dores y residentes acerca del valor del suelo para la calidad de vida en las ciudades por los servicios ecosistémicos que presta, destacando al mismo tiempo las consecuencias negativas de una orde-nación del territorio que no tenga suficientemente en cuenta la protección de los recursos edáficos.
•Aplicación de una filosofía de utilización económi-ca del suelo en la conservación de la naturaleza y del paisaje así como compensando las obras de infraestructura con medidas de conservación de la naturaleza. En particular, convendría seguir un
planteamiento de protección del paisaje y conser-vación de la naturaleza que hiciera un uso econó-mico de terrenos agrícolas.
•Programas de financiación como incentivo que impulse una ordenación territorial más sostenible por parte de los ayuntamientos (las comunidades más pequeñas suelen verse afectadas por tasas de ocupación de suelo muy altas).
•Programas de cálculo de costes que permitan determinar el potencial de desarrollo del centro de las ciudades y ofrecer transparencia de costes respecto a nuevos proyectos (teniendo en cuenta, por ejemplo, los costes que conlleva completar las infraestructuras: la construcción de calles, redes de alcantarillado, escuelas y guarderías, etc.).
•Consideración de las aportaciones, logros y resul-tados de actividades innovadoras de investigación (técnicas y métodos rentables) para reducir el impacto del sellado del suelo y restaurar las fun-ciones edáficas y los servicios ecosistémicos del suelo.
Cualquier limitación que se imponga debe cumplir el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), en particular sus artículos 11 (integración de las exigencias de la protección del medio ambiente en otras políticas de la Unión), 49 (libertad de esta-blecimiento de actividades económicas) y 63 (liber-tad de movimiento de capitales), y la jurisprudencia aplicable del Tribunal de Justicia Europeo.
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
7. Mitigar los efectos del sellado del suelo
Las evaluaciones ambientales estratégicas de planes y programas y las evaluaciones de impacto ambien-tal de proyectos de más envergadura, basadas en las Directivas de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), respecti-vamente, pueden resultar unas herramientas impor-tantes para lograr que la ocupación y el sellado del suelo sean lo más sostenibles posible. Si no puede evitarse que se produzcan efectos apreciables, pue-den adoptarse medidas de mitigación que reduzcan los impactos negativos, aunque es preciso reconocer que cualquier obra de construcción que se realice sobre un terreno va a afectar siempre a la capacidad de ese suelo para realizar todas sus funciones.
Una de las medidas de mitigación más importantes que se aplica en algunos ejemplos de mejores prác-ticas es evitar daños innecesarios a suelos que no están directamente afectados por la obra, por ejem-plo los terrenos que van a utilizarse como jardines o espacios verdes comunes. El cultivo en los suelos afectados por el paso de maquinaria pesada pue-de eliminar los efectos de compactación y enchar-camiento que eso provoca. El suelo extraído puede reutilizarse, pero durante la excavación, el almace-namiento y el transporte hay que procurar no causar daños innecesarios (por ejemplo, mezclar tipos de suelos distintos)23.
23 Este capítulo trata de las medidas de mitigación in situ. La reutilización del suelo en otro lugar se aborda con más detalle en la sección 8.1.
En muchos casos, la pérdida de algunas funciones edáficas puede reducirse utilizando materiales y métodos de construcción adecuados. No existe una solución única, pues los métodos y materiales ade-cuados varían según las circunstancias. En general, lo que ha de hacerse es determinar dónde pueden sur-gir problemas y elegir con prudencia los métodos y materiales más adecuados. Hay muchos ejemplos de medidas de mitigación, por ejemplo utilizar materia-les y superficies muy permeables, crear una infraes-tructura verde y colectar el agua. Esos ejemplos se describen en las secciones que siguen a continuación.
7.1. Utilización de materiales y superficies permeables24
Los materiales y superficies permeables pueden con-tribuir a la conservación de algunas de las principales funciones edáficas y mitigar, hasta cierto punto, los efectos del sellado del suelo. Permiten mantener la conectividad entre la superficie y los suelos enterra-dos, reduciendo la escorrentía y dejando infiltrarse una mayor cantidad de agua de lluvia a través de los suelos subyacentes. Así pueden reducirse los cos-tes del tratamiento del agua y el riesgo de inunda-ciones y de erosión hídrica. Además, al aumentar la capacidad de infiltración del agua de lluvia, los mate-riales permeables pueden contribuir a intensificar
24 Para más información sobre los materiales y superficies permeables más comunes, véanse el anexo 5 y Prokop et al. (2011).
Una de las medidas de mitigación más importantes que se aplica en algunos ejemplos de mejores prácticas es evitar daños innecesarios a suelos que no están directamente afectados por la obra, por ejemplo los terrenos que van a utilizarse como jardines o espacios verdes comunes.
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la recarga de acuíferos. La vegetación hace que se absorba menos calor que si se utilizan materiales convencionales (como el asfalto), con lo que se redu-ce la temperatura ambiente y se requiere menos cantidad de energía para refrigeración. Los materia-les permeables permiten la evaporación, que es un factor decisivo para la refrigeración de las ciudades y previene el efecto de isla térmica. Algunos produc-tos, además, pueden contribuir al mantenimiento de funciones biológicas o paisajísticas. Por último, los materiales permeables retrasan considerablemente la formación de una capa de hielo en invierno.
Hay una amplia gama de materiales y diseños de superficies permeables que pueden aplicarse en muchas y variadas situaciones. Además de sus beneficios ecológicos, la mayoría de las superficies permeables tienen unos costes de ciclo de vida infe-riores a los de las superficies impermeables conven-cionales, pero no pueden considerarse per se una medida de protección completa del suelo, ya que todas las técnicas requieren la supresión de una capa superficial de tierra de al menos 30 cm. El suelo ori-ginal puede sustituirse hasta cierto punto, como en el caso del césped de grava.
En general, los aparcamientos son lugares ideales para aplicar superficies permeables. En Europa hay más plazas de estacionamiento que coches, pero tanto las unas como los otros están aumentando. Los sistemas de césped reforzado con rejillas de césped o grava son la mejor solución para grandes aparcamientos que se utilizan de forma ocasional o poco frecuente, como en estaciones de esquí, pistas deportivas, campos de golf, lugares turísticos o ferias comerciales. Esas superficies permiten mantener el
sistema de drenaje local y tienen un impacto menor en el paisaje. Todos los tipos de superficies permea-bles son también idóneas para aparcamientos y vías de acceso privados. Por último, la utilización de ado-quines de hormigón permeables en combinación con canales de drenaje puede ser una solución duradera adecuada para el tráfico pesado, por ejemplo en el caso de supermercados, centros comerciales, etc.
7.2. Infraestructura verde
El diseño urbanístico (a diferentes escalas) inspira-do en el concepto de infraestructura verde25 puede contribuir a mitigar el efecto de isla térmica en las ciudades, lo que es una medida de adaptación al cambio climático y de reducción de la demanda de energía para aire acondicionado, permite conservar o intensificar el potencial de infiltración del suelo, impidiendo, al mismo tiempo, una fuerte escorren-tía y aliviando los sistemas de canalización, reduce las corrientes de agua de lluvia que, de otro modo, contaminarían los cursos de agua, porque el agua se trata allí donde cae, y no deja que la escorren-tía contaminada entre en la red de alcantarillado. La plantación de una densa vegetación arbustiva y arbórea dentro y en los alrededores de una ciudad permite absorber grandes cantidades de partículas y contaminantes atmosféricos y, al mismo tiempo, actúa como filtro de ruido y reduce las plagas (por ejemplo, de insectos). Además, la infraestructura ver-de proporciona otros beneficios de índole social, por ejemplo, la revitalización del espíritu de vecindad y el aumento del espacio recreativo.
Una de las maneras más efectivas de crear una infraestructura verde consiste en aplicar un plantea-miento más integrado a la ordenación del territorio. El mejor enfoque suele consistir en un planeamiento espacial y urbano estratégico que propicie interac-ciones espaciales entre distintos usos del suelo26 y una mejor organización de la planificación sectorial (infraestructura, agricultura, agua, etc.). Es funda-mental, por tanto, tener en cuenta elementos tales como la planificación espacial, los usos del suelo o la gestión de bosques y humedales cuando proyectos cofinanciados por la Política Regional de la UE tengan un impacto sobre espacios naturales. Esto ocurre, especialmente, en el caso de infraestructuras pesa-das y duraderas como carreteras, autopistas, líneas ferroviarias, nuevos polígonos industriales o plantas de tratamiento de aguas residuales [SEC(2011) 92].
Como parte de la infraestructura verde, los «tejados verdes» pueden contribuir a mitigar algunos efectos negativos del sellado del suelo, aunque no compen-san la pérdida de funciones edáficas. Sobre todo, pueden prevenir, hasta cierto punto, la escorrentía
25 Véase la definición en el anexo 1.26 Véase, por ejemplo, el proyecto de Interreg NATREG
(http://www.natreg.eu/).
Según la Agencia de Protección del Medio
Ambiente (EPA) de los Estados Unidos, el ahorro
de energía es uno de los mayores beneficios
de la infraestructura verde. Instalada sobre y
alrededor de los edificios, la infraestructura
verde puede reducir los gastos de calefacción y
refrigeración. Por ejemplo, los «tejados verdes»
reducen los gastos de energía de un edificio en
un 10 % a 15 %, y con un 10 % más de árboles
en las ciudades se puede ahorrar entre un 5 % y un 10 % de energía
gracias a la sombra de las copas y al efecto de
pantalla contra el viento. La infraestructura verde
también conserva energía al reducir el volumen
de aguas pluviales que entra en los sistemas
combinados de colecta y tratamiento, lo que
disminuye la cantidad de aguas residuales que deben depurarse en las plantas de tratamiento.
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
superficial. En el centro urbano de Manchester, por ejemplo, así como en su periferia, densamente edi-ficada, los tejados verdes han reducido hasta en un 20 % la escorrentía superficial de una precipitación de 20 mm (TCB, 2010), lo cual permite limitar las inundaciones en un núcleo urbano. Además, sirven de hábitat a algunas especies vegetales y animales, ejer-cen un efecto positivo sobre el microclima por medio de la transpiración (efecto refrigerante) y contribuyen a la calidad del aire al filtrar partículas en suspensión (Siebielec et al., 2010). Su coste es comparable al de los tejados tradicionales27. Gracias al fomento de los tejados verdes en la ciudad de Osnabrück, general-mente en combinación con módulos solares, estos ocupan ahora 100 000 m2.
7.3. Sistema natural de captación de agua
Como se ha explicado en el capítulo 2, el sellado difi-culta la absorción del agua de lluvia y su depuración por el suelo. Eso puede causar graves daños sobre todo en caso de precipitaciones intensas (en volumen o en frecuencia), pero también en condiciones menos extremas. Por consiguiente, en algunos ejemplos de mejores prácticas, las medidas de mitigación favore-cen el ciclo natural del agua en lugar de canalizarla hacia una planta de tratamiento de aguas residuales. El agua se mantiene el mayor tiempo posible en el lugar donde ha caído. La utilización de superficies y materiales muy porosos puede contribuir a ello, pero si el agua no puede percolar, lo que debe hacerse es frenar la escorrentía para evitar picos de marea y la consiguiente inundación. El microclima local se beneficia también de una mayor evapotranspiración desde estanques, suelos húmedos o vegetación.
27 http://www.lid-stormwater.net/greenroofs_maintain.htm.
Algunas medidas consisten en crear balsas poco pro-fundas que capten el agua de lluvia de los alrededo-res, o en facilitar la infiltración subterránea utilizando tuberías, armazones y cajas de grava, que también pueden utilizarse para un almacenamiento temporal. Las balsas de captación de agua o, a menor escala, las cisternas domésticas, suelen ser el método pre-ferido para recoger el agua de lluvia que después se utilizará en el inodoro o para regar el jardín, en lugar de agua potable.
No se ha realizado ninguna valoración de costes en general de los sistemas naturales de capta-ción de agua frente a las redes tradicionales de
Un tejado verde es una capa de vegetación sobre un sustrato de crecimiento, dispuesta sobre una membrana impermeabilizante en las azoteas de los edificios. Puede estar compuesta también por otras capas, por ejemplo para contener las raíces, y sistemas de drenaje y riego. Los primeros tejados verdes de que se tienen noticias eran tejados de césped, una tradición nórdica que aún se mantiene en muchas partes de Noruega e Islandia. También se pueden instalar con facilidad tejados verdes en infraestructuras y edificios subterráneos, por ejemplo el aparcamiento de la Plaza de Cataluña en San Sebastián (España).
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alcantarillado, ya que esos costes varían en función de las condiciones locales, la disponibilidad de espa-cios abiertos, el precio del terreno, etc.28. No obstante, es razonable pensar que, con una buena planifica-ción y con previsión, pueden contenerse los costes de la infiltración superficial y es posible explotar los recursos con la máxima eficiencia si se consideran los muchos beneficios que ofrece, por ejemplo menor riesgo de inundación, utilización de agua de lluvia en vez de agua de distribución para el riego de jardi-nes, recarga de acuíferos, reducción de las necesida-des de tratamiento de aguas residuales, etc. En los nuevos asentamientos, parece realista suponer que los costes no van a superar a los de las redes de alcantarillado convencionales (Niederösterreichische Landesregierung, 2010).
28 Un ejemplo en zonas rurales lo constituye Anne Valley (Irlanda), donde se ha creado un humedal artificial integrado en lugar de instalar una planta de tratamiento tradicional. Ese humedal no solo depura la mayor parte de las aguas residuales de la ganadería con más eficiencia que una instalación tradicional de tratamiento, sino que brinda también otros muchos beneficios por los servicios ecosistémicos que presta (depuración del agua, agua dulce, regulación del clima y secuestro de carbono, control de inundaciones, aspectos recreativos, formación de suelo y ciclo de los nutrientes) y ofrece un hábitat idóneo para especies de fauna y flora propias de este tipo de ecosistemas. Los agricultores afirman que han conseguido mantener sus explotaciones únicamente gracias a la instalación de ese humedal, y también ha aumentado considerablemente el valor estético de la zona. Los gastos de capital por 1 750 equivalentes habitante ascendieron a 770 000 EUR, y el seguimiento científico del proyecto a lo largo de tres años, a 165 000 EUR. La suma incluye los costes de las instalaciones turísticas por valor de 220 000 EUR, y los costes de mantenimiento son inferiores a los de una instalación tradicional. Los costes totales son, también, inferiores a los de una instalación tradicional equivalente (1 500 millones EUR).
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
8. Compensar el sellado del suelo
En algunos ejemplos de mejores prácticas, uno de los aspectos fundamentales que se tienen en cuenta es el hecho de que la formación de suelo es un proceso sumamente lento. Por esa razón, cuando se sella y deja de realizar, en el mejor de los casos, la mayoría de sus funciones, ese suelo se pierde para siempre (Siebielec et al., 2010). De modo que es esencial limi-tar en lo posible el sellado del suelo y mitigar sus consecuencias negativas. Solo cuando esto no sea posible es cuando hay que considerar la adopción de medidas de «compensación». Utilizamos aquí las comillas porque el término puede inducir a error. No quiere decir que el sellado pueda compensarse exac-tamente haciendo «algo en otro lugar», ya que hay pocas zonas idóneas para emprender medidas de compensación y las limitaciones son muchas y varia-das, ya que las funciones que realiza un suelo son propias del lugar donde se encuentra. Hay que insistir en el hecho de que la compensación debe ser equi-valente y corresponder a las funciones ecosistémicas perdidas. Por otra parte, debe actuarse por lo menos en el mismo momento en que se produce el impacto previsto, o incluso antes. El objetivo es mantener o restablecer la capacidad global de los suelos de una zona concreta para realizar (la mayor parte de) sus funciones. Las medidas de compensación, por tanto, pretenden restaurar o mejorar las funciones edáficas para impedir que se extiendan los impactos negati-vos del sellado del suelo. Por ejemplo, la pérdida de terrenos agrícolas en un lugar puede compensarse regenerando tierras degradadas para uso agrario, o la pérdida de capacidad de retención de agua puede compensarse aumentando esa capacidad en toda la cuenca hidrográfica. Si esto resulta imposible, deben aplicarse medidas de compensación para mejorar otras funciones edáficas (por ejemplo, crear un par-que urbano a cambio de levantar un aparcamien-to sobre tierras agrícolas), pero solo como último recurso.
La finalidad de las medidas de compensación es, por tanto, mantener el funcionamiento global del suelo
en una zona determinada, y no prevenir el sellado de todos los suelos de ese lugar. A este respecto, la realización de evaluaciones ambientales estraté-gicas de planes y programas y de evaluaciones de impacto ambiental de proyectos de mayor enverga-dura, basadas en las Directivas EAE y EIA, respecti-vamente, puede ser determinante para identificar las medidas de compensación adecuadas de impactos significativos en el suelo.
La pérdida de suelo y de sus funciones puede com-pensarse de varias maneras: 1) reutilizando en otro lugar la capa superior del suelo extraída durante el sellado; 2) desellando una superficie dada (recupe-ración de suelo) para compensar el sellado en otro lugar; 3) mediante ecocuentas y el comercio de cer-tificados de desarrollo; y 4) cobrando tasas por el sellado del suelo, y utilizándolas después para medi-das de protección del suelo o con otros fines ambien-tales. En las secciones que siguen a continuación se describen algunos regímenes de compensación.
8.1. Reutilización de la capa superior del suelo
La capa superior extraída durante la preparación de un terreno para construir un edificio o una carretera puede reutilizarse en otro lugar. Se puede aprovechar, por ejemplo, en el sector recreativo (campos de golf, etc.), para que la utilicen jardineros aficionados que quieren mejorar la calidad de sus terrenos (especial-mente si el suelo es muy arcilloso), o en actividades de rehabilitación de tierras (por ejemplo, para cubrir un vertedero o un suelo contaminado) para crear un medio favorable a la germinación de semillas y al crecimiento de vegetación. La capa superior del suelo también puede utilizarse para mejorar un suelo de mala calidad, tras una selección cuidadosa del suelo y del emplazamiento, aunque es fundamental que el suelo huésped tenga unas características físicas, biológicas y químicas adecuadas. La reutilización de la capa superior del suelo puede reforzarse con obli-gaciones legales.
El suelo debe manipularse cuidadosamente durante su extracción (excavación, almacenamiento y trans-porte) con objeto de limitar su degradación y para que sus funciones puedan recuperarse hasta cierto punto cuando se instale en su nueva ubicación. Otros factores clave para el éxito de la reutilización son una aplicación correcta y la estructuración del perfil (es decir, la colocación de la capa superior extraída sobre el subsuelo), así como una disposición y un manteni-miento correctos de la vegetación adecuada.
No obstante, la reutilización de la capa superior del suelo plantea con frecuencia dificultades prácticas, por ejemplo a causa del impacto ecológico que supo-ne el transporte de un material tan voluminoso en
Utilizamos aquí las comillas porque el término puede inducir a error. No quiere decir que el sellado pueda compensarse exactamente haciendo «algo en otro lugar»
Es esencial limitar en lo posible el sellado del suelo y mitigar sus consecuencias negativas. Solo cuando esto no sea posible es cuando hay que considerar la adopción de medidas de «compensación».
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muchos camiones pesados o porque las condiciones del suelo receptor no sean propicias para la reutili-zación de suelos excavados disponibles a nivel local.
8.2. Desellado (recuperación de suelo)
Por desellado se entiende la restitución de parte de un perfil edafológico anterior retirando capas impermeables de asfalto u hormigón, por ejemplo, esponjando el suelo subyacente, extrayendo mate-riales extraños y reestructurando el perfil. Lo que se pretende con ello es reconstituir una conexión efec-tiva con el subsuelo natural. A tal fin puede resultar necesario utilizar la capa superior de suelo excavado en otro lugar para conseguir un medio radicular de mejor calidad, o utilizar materiales de sustitución. Si se procede adecuadamente, esa actuación permitirá restaurar sustancialmente funciones edáficas.
El desellado como medida de compensación va liga-do en ocasiones a un planteamiento más amplio que aspira a la regeneración urbana, por ejemplo elimi-nando edificios degradados y creando espacios ver-des en zonas adecuadas. En este caso, a las obras realizadas en el centro de las ciudades se les exime de medidas de compensación para fomentar el desa-rrollo del centro y detener la expansión urbana. La restauración completa de las funciones de un suelo anteriormente sellado puede resultar técnicamente difícil o demasiado costosa, por lo que se considera la reutilización del lugar en aras del desarrollo del centro urbano. Esto contribuye a evitar la ocupación (y fragmentación) de suelo en otro lugar y es glo-balmente beneficioso desde el punto de vista de la sostenibilidad.
8.3. Ecocuentas y comercio de certificados de desarrollo
El sistema de ecocuentas se basa en la determi-nación, mediante la atribución de ecopuntos, de los
«costes ecológicos» de proyectos de desarrollo en los que se sella suelo. Los promotores tienen que garan-tizar que, en otro lugar, están realizando actividades de compensación por el mismo valor. Los ecopuntos se adquieren a agencias de compensación oficial-mente autorizadas, que son responsables de su atri-bución y reembolso, así como de controlar el sistema.
Un sistema similar de compensación consiste en el comercio de certificados de desarrollo (aún no se ha aplicado en la práctica; únicamente se hizo una simulación entre 2007 y 2009 en catorce munici-palidades alemanas, véase Küpfer et al., 2010). La idea general es internalizar los costes ambientales del sellado del suelo. De ese modo se incrementan los costes de la ocupación de suelo, especialmente de los fértiles, y se activa la aplicación de todos los instrumentos posibles para reducir esa ocupación y, por ende, el sellado del suelo.
8.4. Tasa por sellado
La ocupación y el sellado del suelo pueden estar sujetos al pago de una tasa a la autoridad compe-tente en materia de medio ambiente. La cantidad que debe pagarse puede fijarse en función de la calidad del suelo consumido o del porcentaje de sellado de las obras previstas. Aunque puede considerarse que un sistema de estas características es una herra-mienta para limitar y no para compensar el sellado, en la actualidad las tasas suelen ser tan altas que, en la práctica, actúan como medida completamente disuasoria para no ocupar suelo. A condición de que el dinero generado se utilice a favor de proyectos de protección del medio ambiente, es legítimo conside-rar que este sistema puede servir como medida de compensación. Las tasas por sellado se aplican en varios países y regiones con la intención de conservar los mejores terrenos agrícolas. El nivel de las tasas, por tanto, se determina generalmente en función de categorías de fertilidad del suelo (Prokop et al., 2011).
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
10. Sensibilización
Muchos observadores consideran que la falta de sensibilización acerca del papel del suelo en el eco-sistema y en la economía, así como sobre los posi-bles impactos negativos de la ocupación de suelo, especialmente a medio y largo plazo y teniendo en cuenta los efectos previstos del cambio climático, es uno de los mayores obstáculos para que los usos del suelo y las políticas de ordenación del territorio sean más sostenibles.
A continuación se indican algunas iniciativas y acti-vidades de sensibilización a este respecto emprendi-das o estudiadas por algunas autoridades públicas, en ocasiones en cooperación con la Alianza ELSA (European Land and Soil Alliance) y con la red euro-pea ENSA (European Network on Soil Awareness)29.
•Campañas de comunicación sobre las funciones edáficas y los impactos de los núcleos de pobla-ción30, con información a los ciudadanos que están construyendo o renovando una casa sobre mate-riales de pavimentación alternativos y sus venta-jas e inconvenientes.
29 http://www.soil-alliance.org y http://www.eu-ensa.org.30 El Ministerio Federal alemán de medio ambiente,
conservación de la naturaleza y seguridad nuclear ofrece, por ejemplo, material educativo e informativo: Flächenverbrauch und Landschaftszerschneidung (http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/application/pdf/flaeche_de_gesamt.pdf).
•Celebración de una jornada anual de puertas abiertas en servicios públicos responsables de la ordenación del territorio para dar a conocer la importancia de esa labor y sus consecuencias (con actividades adecuadas para niños).
•Promoción de exposiciones itinerantes, con pane-les con fotografías e información, en el centro de algunas ciudades europeas (por ejemplo, en sep-tiembre de 2011 se celebró en Copenhague una exposición sobre la vida silvestre en Europa).
•Campañas para mejorar la información y los conocimientos sobre la agricultura urbana y periurbana.
•Seguimiento a nivel regional de la situación en cuanto a ocupación y sellado del suelo, tenien-do en cuenta aspectos cualitativos, y difusión de los resultados en la prensa, la radio, la televisión, sitios web y anuarios locales para ilustrar y cuan-tificar el impacto de la pérdida y degradación del suelo a escala local.
•Visibilidad de los sistemas de drenaje (materiales permeables y zonas de retención) para, de ese modo, concienciar sobre las funciones edáficas de almacenamiento y filtrado del agua y sobre las necesidades de protección del suelo.
•Información especializada sobre medidas técni-cas para mitigar o compensar el sellado del suelo, dirigida a responsables políticos municipales, que no siempre conocen soluciones de pavimentación alternativas; al sector de la construcción, que de ese modo puede hacer publicidad de esos mate-riales de pavimentación alternativos y aumentar su disponibilidad; y a asesores de construcción, que así pueden informar sobre las ventajas e inconvenientes de esos materiales alternativos.
•Fomento de las orientaciones sectoriales pertinen-tes elaboradas en el marco del sistema EMAS de gestión y auditoría medioambientales de la UE31, por ejemplo sobre turismo, construcción y admi-nistración pública.
•Estimación del impacto ambiental del sellado del suelo desde el punto de vista de la pérdida de ser-vicios ecosistémicos y de vulnerabilidad al cambio climático (si es posible, cuantificados en términos financieros) e información sobre medidas renta-bles para afrontar esas pérdidas y adaptarse al cambio climático.
31 http://ec.europa.eu/environment/emas/index_en.htm.
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•Participación efectiva y activa de la población en los procesos de ordenación del territorio. Las solu-ciones consensuadas serán más sólidas y disfru-tarán del respaldo de los ciudadanos afectados, por lo que serán menos propensas a sufrir cam-bios (si los ciudadanos y las agrupaciones reciben una formación básica para adquirir unas habilida-des mínimas, estarán mejor preparados para par-ticipar en debates de planificación).
•Apoyo a proyectos de investigación y divulgación de sus resultados, como se hizo con las medidas de sensibilización del proyectos URBAN SMS de Interreg (Wolff et al., 2011).
•Incorporación de nociones de ordenación terri-torial, de cuestiones relativas al territorio y de aspectos sobre suelo en los programas de estu-dios, reforzándolas en los cursos universitarios
(o equivalentes) para futuros profesionales, como arquitectos, ingenieros y urbanistas. En el caso de la enseñanza secundaria, un ejemplo lo constituye el material educativo sobre usos del suelo y efec-tos ambientales resultado del proyecto CircUse (Circular Flow Land Use Management)32 realiza-do a través del Programa para Europa Central, cofinanciado por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional.
32 http://www.circuse.eu/, véase la sección «Project results». Disponible actualmente en alemán, checo, eslovaco, inglés, italiano y polaco.
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
Referencias
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
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Legislación:
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Directiva EIA: Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175 de 5.7.1985, p. 40), en su versión modificada (véase la versión consolidada en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/%20LexUriServ.do?uri=CONSLEG: 1985L0337:20090625:ES:PDF)
Directiva de Nitratos: Directiva 91/676/CEE del Consejo, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura, modificada por los Reglamentos (CE) nº 1882/2003 y (CE) nº 1137/2008 (DO L 375 de 31.12.1991, p. 1)http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1991:375:0001:0008:ES:PDF
Reglamento EMAS: Reglamento (CE) nº 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación volun-taria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS), y por el que se derogan el Reglamento (CE) nº 761/2001 y las Decisiones 2001/681/CE y 2006/193/CE de la Comisión (DO L 342 de 22.12.2009, p. 1).http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:342:0001:0045:ES:PDF
Reglamento FEDER: Reglamento (CE) nº 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1783/1999http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:210:0001:0001:ES:PDF
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Anexo 1 - Definiciones
Antiguos terrenos industriales. Viejos solares indus-triales o comerciales degradados e infrautilizados, o incluso abandonados, que pueden tener problemas de contaminación reales o percibidos. Se encuentran sobre todo en zonas urbanas de regiones en las que en el pasado había prósperas industrias pesadas, ahora cerradas. Para darles un uso provechoso y pre-servar así valiosos terrenos vírgenes se precisa, en general, una intervención coordinada por parte de los propietarios, las autoridades locales y las personas que viven en las inmediaciones.
Infraestructura verde33. Red de espacios verdes y otros elementos del medio ambiente de gran cali-dad (véase la figura 1). Está compuesta por espacios naturales y elementos artificiales, rurales y urbanos, tales como espacios verdes de ciudades, zonas refo-restadas, puentes verdes, tejados verdes, ecoductos que permiten atravesar barreras lineales, carreteras y corredores, parques, llanuras aluviales restaura-das, tierras agrícolas de gran valor natural, etc. La
33 Para más información, véase http://ec.europa.eu/environment/nature/ecosystems/index_en.htm
infraestructura verde se basa en el principio de que, si se establecen las prioridades correctas, una misma superficie de terrenos puede ofrecer múltiples bene-ficios. La consolidación de la infraestructura verde permitirá mantener o crear elementos paisajísticos de gran valor y garantizará que los ecosistemas puedan prestar sus servicios. En medio urbano, esto se traduce en la práctica en la oferta de un número suficiente de espacios abiertos (es decir, zonas sin sellar) de las dimensiones adecuadas a lo largo de una amplia superficie que conecta estructuras de hábitats (vegetación variada, estanques y un suelo abierto y sin contaminar) y permite la creación de redes de hábitats y de nichos ecológicos.
Ocupación de suelo. Concepto que también se deno-mina «consumo de suelo». Describe un aumento de los núcleos de población a lo largo del tiempo. Ese proceso incluye el desarrollo de asentamientos dis-persos en zonas rurales, la extensión de ciudades en torno a un centro urbano (en particular, la expansión urbana) y la conversión de terrenos dentro de una zona urbana (densificación). Según sean las circuns-tancias locales, una parte mayor o menor de la ocu-pación de suelo derivará en sellado.
20°
17°
CO2
O 2
Figura 1: Ilustración del concepto de infraestructura
verde (fuente: Comisión Europea)
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
Zonas periurbanas. El espacio en torno a zonas urbanas que invade el paisaje rural (superficie entre núcleos urbanos) y su área de influencia; las zonas periurbanas más grandes pueden englobar a pueblos dentro de una aglomeración urbana.
Núcleo de población. En ocasiones se denomina «suelo artificial». Comprende la superficie de terre-no utilizada para viviendas, con fines industriales y comerciales, infraestructuras sanitarias, educativas y asistenciales, redes ferroviarias y viarias, espacios recreativos (parques e instalaciones deportivas), etc. (véase la figura 2). En ordenación territorial, suele corresponder a todos los usos del suelo fuera de la agricultura, las zonas seminaturales, la silvicultura y las masas de agua.
Sellado del suelo. La cubierta permanente de una superficie de terreno y su suelo con material imper-meable artificial (por ejemplo, hormigón y asfalto), en particular mediante la construcción de edificios y carreteras. Como se muestra en la figura 2, solo está sellada parte del terreno de un núcleo de población, pues los jardines, parques y otros espacios verdes no están cubiertos con una superficie impermeable.
Calidad del suelo. Capacidad del suelo para pres-tar servicios ecosistémicos y sociales cuando puede desempeñar sus funciones y responder a influencias externas (Tóth et al., 2007). Esto depende enorme-mente de propiedades del suelo tales como la tex-tura, el contenido de materia orgánica y el pH, así como el contenido de contaminantes y la salinidad. En algunos países se utilizan indicadores integrados de calidad del suelo, casi todos ellos relacionados con la función productiva de los terrenos agrícolas (por ejemplo, en Eslovaquia se aplican nueve grados de calidad); no obstante, los suelos más productivos se caracterizan también por altos valores de reten-ción, biodiversidad o potencial de inactivación de contaminantes.
Expansión urbana. Desarrollo urbano incremen-tal en zonas rurales y suburbanas fuera del centro, caracterizado por una combinación de usos del suelo de baja densidad en la franja urbana y acompañado con frecuencia por una ausencia de rehabilitación o aprovechamiento de terrenos en el centro. Aun con planificación, el desarrollo urbano fuera de las lindes de una ciudad tiene como consecuencia la ocupación y el sellado del suelo, pero en general provoca una carga medioambiental menor.
Figura 2: Visualización de los conceptos «núcleo de población» y «sellado del suelo»La imagen de la izquierda es un ejemplo de modelo suburbano, con viviendas, jardines, vías de acceso y patios. Este modelo corresponde al concepto de núcleo de población. La imagen de la derecha muestra, en negro, la zona sellada de ese mismo núcleo de población; en este caso ocupa alrededor del 60 % de la superficie.(fuente: Prokop et al., 2011)
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Anexo 2 - Ocupación y sellado del suelo en la UE
A partir de los datos publicados por la Agencia Europea de Medio Ambiente en el marco de Corine Land Cover34 (CLC) respecto a los años 1990, 2000 y 2006, Prokop et al. (2011) calcula que la ocupa-ción de suelo detectada entre 1990 y 2000 en la UE correspondió a aproximadamente 1 000 km2 cada año (una superficie mayor que la de la ciudad de Berlín) o a 275 hectáreas al día, y los núcleos
34 http://www.eea.europa.eu/publications/COR0-landcover.
de población aumentaron en alrededor de un 6 %. Entre 2000 y 2006, el ritmo de ocupación dismi-nuyó ligeramente para situarse en 920 km2 al año (252 hectáreas al día), mientras que la superficie total urbanizada se incrementó en un 3 % más (véase la figura 3). Esto equivale a un aumento de prácticamente el 9 % entre 1990 y 2006 (de 176 000 km2 a 191 200 km2).
En cuanto a la exactitud de los datos de CLC (que, en la actualidad, constituyen la única serie disponible
Figura 3: Ocupación de suelo por unidad
administrativa (2000-2006) (fuente: Prokop et al., 2011)
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
de datos espaciales homogéneos a nivel de la UE, aparte de LUCAS35), hay que insistir en que no están suficientemente recogidos los cambios en los usos del suelo que afectan a pequeños núcleos de pobla-ción, e incluso a núcleos más grandes pero dispersos, ni la mayor parte de las estructuras lineales, como las redes de carreteras y otras infraestructuras de transporte36. En realidad, pues, la ocupación de suelo es mucho mayor que lo que se percibe a través de
35 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tatistics_explained/index.php/LUCAS_—_a_multi-purpose_land_use_survey.
36 La unidad cartográfica mínima (objeto de menor tamaño reconocible) de CLC es 25 ha. Para poder realizar un seguimiento de los cambios en los usos del suelo se requiere una unidad cartográfica mínima de 5 ha.
los datos presentados en la presente sección, y las cifras han de considerarse estimaciones prudentes.
Los núcleos de población ocupaban el 4,1 % del territorio de la UE (176 000 km²) en 1990, el 4,3 % (186 000 km²), en 2000, y el 4,4 % (192 000 km²) en 2006. En 2006, la superficie media urbanizada por ciudadano de la UE fue de aproximadamente 390 m2, lo que supone 15 m2 más (un 3,8 %) que en 1990.
La superficie total de suelo sellado en 2006 se estima ascendió a 100 000 km2 o al 2,3 % del terri-torio de la UE, con una media de 200 m2 por ciu-dadano. Los Estados miembros donde el porcentaje de superficie sellada es mayor (superior al 5 % del
Figura 4: Superficie de suelo sellado en 2006 (fuente: Prokop et al., 2011)
Según CLC, la superficie artificial en Alemania asciende a alrededor de 28 000 km2, mientras que el registro nacional da una cifra de 44 000 km2, aproximadamente. En el caso de las estructuras lineales (principalmente la red de carreteras), la diferencia es aún mayor. CLC detecta únicamente 764 km2 de infraestructuras de tráfico, frente a los 17 118 km2 que recoge el registro nacional (Einig et al., 2009). En Italia, CLC muestra una ocupación de suelo anual de alrededor de 81 km2 durante el período 2000-2006, mientras que, según otras estimaciones, la cifra es tres veces mayor (mapas de alta resolución a escala 1:25 000 indican una ocupación de suelo anual en ese mismo período de 67 km2, solo en Lombardía y Emilia Romaña. Un estudio de ISPRA confirma esa hipótesis; véase http://annuario.isprambiente.it/ capitoli/Ver_8/versione_integrale/09_Geosfera.pdf, p. 86).
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territorio nacional) son Malta, los Países Bajos, Bélgica, Alemania y Luxemburgo (véase la figura 4). También se observan porcentajes elevados de sella-do en toda la UE, en particular en las principales aglo-meraciones urbanas y en la mayor parte del litoral mediterráneo, donde este fenómeno aumentó en un 10 % solo en la década de los 90.37
La densidad media de población de la UE asciende a 112 habitantes por km2, cifra relativamente alta en comparación con otras partes del mundo (Australia: 3, Rusia: 8, Brasil: 22, Estados Unidos: 32)38. No obs-tante, como se observa en la figura 5, la densidad de población varía mucho entre Estados miembros y entre regiones, situándose entre los 16 habitantes por km2 de Finlandia a más de 1 200 habitantes por km2 de Malta.
Las relaciones entre ocupación de suelo y crecimiento
37 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Population_change_at_regional_level.
38 http://www.worldatlas.com/aatlas/populations/ctypopls.htm.
demográfico son heterogéneas en Europa, pero, en general, las tasas de ocupación de suelo son supe-riores al aumento de población («ocupación de suelo disociada»). Como se indica en la figura 6, en algunas partes de la UE la población ha aumentado notable-mente en los últimos años, mientras que otras zonas se han despoblado.
Aproximadamente el 75 % de la población europea vive hoy en zonas urbanas, y se calcula que de aquí a 2020 esa cifra se situará en el 80 % (AEMA, 2010c). En siete Estados miembros, la proporción podría superar el 90 %. Desde mediados de los cincuenta, la superficie total de ciudades ha aumentado en la UE en un 78 %, mientras que la población solo ha crecido en un 33 % (AEMA, 2006). En la actualidad, las zonas europeas clasificadas como «periurbanas» tienen la misma cantidad de terrenos edificados que las zonas urbanas, pero su densidad de población es la mitad (Piorr et al., 2011).
Los suelos más valiosos, capaces de realizar nume-rosas funciones, no están suficientemente protegidos contra la ocupación y el sellado del suelo, aunque en
* Densidad de población es la relación que se obtiene de dividir la población media anual de un país por su superficie de tierras. Por superficie de tierras se entiende la superficie total de un país, salvo la superficie de las aguas interiores. Bulgaria, Dinamarca, Francia, Chipre, Polonia y Portugal: se ha utilizado la superficie total en lugar de la superficie de tierras; Polonia: regiones NUTS 2; Reino Unido: 2007.
Figura 5: Densidad de población por regiones
NUTS 3 en 2008 (fuente: Eurostat37).
45
Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
muchos casos no exista un conflicto real entre pro-tección del suelo y desarrollo económico de las ciu-dades. La protección de esos suelos de gran valor en el interior de zonas de urbanización reciente tendrá un efecto considerable sobre la calidad de vida y el medio ambiente, no solo en zonas39intensamente urbanizadas que ya han perdido su carácter agra-rio, sino, fundamentalmente, en zonas suburbanas recién creadas40.
La conclusión metodológica que se desprende de los datos sobre sellado del suelo es que este problema podría solucionarse con más eficacia si se evalua-ran mejor la situación y las tendencias, utilizando distintos datos de series temporales, con una mayor resolución y obtenidos de muestras estadísticamente representativas (por ejemplo, datos de LUCAS), dis-ponibles también a nivel local (planteamiento in situ). Ya se está procediendo así con más de 350 ciudades europeas en el Urban Atlas41, que proporciona datos georreferenciados detallados sobre la ocupación de
39 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/GISCO/yearbook2010/0102EN.pdf.
40 http://www.urban-sms.eu.41 http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/data/urban-atlas.
la tierra y los usos de terrenos urbanos, compilados a partir de imágenes de satélite y fuentes de datos secundarias. El lanzamiento del Atlas corrió a cargo de tres departamentos de la Comisión (la Dirección General de Política Regional, la Dirección General de Empresa y la Oficina GMES), y disfruta del apoyo de la Agencia Espacial Europea.
* Bélgica y Reino Unido: media de 2004 a 2008; Dinamarca: media de 2007 y 2008; Turquía: 2008.
Figura 6: Crecimiento demográfico medio anual por regiones NUTS 2 (2004-2008) (fuente: Eurostat39).
46
Anexo 3 - Políticas y legislación de la UE
Pese a que las competencias de la UE son limitadas en cuanto a la reglamentación directa de la ordena-ción del territorio, algunas de sus políticas e instru-mentos legislativos tienen repercusiones sobre la ocupación y, por ende, sobre el sellado del suelo.
La Agenda Territorial de la Unión Europea42 insiste en la necesidad de una cohesión territorial y señala que uno de los problemas más graves es «la sobreex-plotación de los recursos ecológicos y culturales y la pérdida de biodiversidad, en particular debido a la urbanización creciente, mientras las zonas remotas se enfrentan a la despoblación». El objetivo de la Política de Cohesión es reforzar la cohesión econó-mica y social en la UE corrigiendo los desequilibrios entre sus regiones. Con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional43 (FEDER) se financian, entre otras cosas, infraestructuras relacionadas, en parti-cular, con la investigación y la innovación, las tele-comunicaciones, el medio ambiente, la energía y el transporte. Esa financiación podría haber contribuido, hasta cierto punto, a la intensificación del sellado del suelo en algunos Estados miembros. El artículo 8 del
42 «Agenda Territorial de la Unión Europea - Hacia una Europa de regiones diversas más competitiva y sostenible», adoptada con motivo de la reunión informal de ministros sobre Desarrollo Urbano y Cohesión Territorial, Leipzig, 24 y 25 de mayo de 2007.
43 Reglamento (CE) nº 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1783/1999.
Reglamento FEDER prevé la concesión de ayudas a proyectos de desarrollo urbano sostenible, en parti-cular la recuperación de zonas industriales abando-nadas y degradadas y la regeneración del centro de ciudades, que pueden servir para limitar la explota-ción de terrenos vírgenes y la expansión de núcleos de población en zonas periurbanas.
La Política de Cohesión y las Redes Transeuropeas de Transporte (TEN-T) financian el desarrollo de infraestructuras de transporte. Entre 1990 y 2005 se construyeron en la UE alrededor de 10 000 km de autopistas, y entre 2007 y 2013 se financia-ron 12 000 km, con 20 000 millones EUR al año para conectar nodos urbanos en nuevos Estados miembros. Como se destaca en el Plan de Acción de Movilidad Urbana44, adoptado en septiembre de 2009, es necesario aplicar al desarrollo urbano enfo-ques integrados que tengan en cuenta sus aspectos económico, social y medioambiental y su gobernanza. Esos enfoques integrados son necesarios no solo en el caso del desarrollo de infraestructuras y servicios de transporte, sino también en la elaboración de polí-ticas para establecer una relación entre el transpor-te y la protección del medio ambiente (por ejemplo, garantizando la coherencia entre los planes de movi-lidad urbana sostenible y los relativos a la calidad del aire que se están preparando en cumplimiento
44 COM(2009) 490 final, http://ec.europa.eu/transport/themes/urban/urban_mobility/doc/com_2009_490_5_action_plan_on_urban_mobility.pdf
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Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
de la legislación aplicable de la UE), unos entornos saludables, la planificación de los usos del suelo, la vivienda, los aspectos sociales de la accesibilidad y la movilidad y la política industrial.
La Política Agrícola Común es, quizás, la política de la UE que más afecta a los usos del suelo. De hecho, uno de sus mandatos originales era garantizar la autosuficiencia en la UE y prevenir el abandono de las tierras agrícolas aumentando los ingresos de los agricultores. Contiene medidas que pretenden, explí-citamente, evitar algunos tipos de cambios en los usos del suelo (principalmente, medidas para prote-ger los prados permanentes e impedir la pérdida de pastos extensivos), pero depende, en gran medida, de las fuerzas del mercado y los precios del suelo para terrenos agrarios.
La propuesta de la Comisión de una Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las normas contables y los planes de acción aplicables a las emi-siones y absorciones de gases de efecto invernadero resultantes de las actividades enmarcadas en el uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvi-cultura (LULUCF) [COM(2012) 93] prevé una serie de normas sobre cómo deberían los Estados miembros consignar en sus cuentas, en relación con sus esfuer-zos de mitigación del cambio climático, la conversión de terrenos forestales y agrarios, entre otras cosas. Además, los Estados miembros pueden decidir incluir también las turberas. Esa decisión, que consolida e impulsa normas y modalidades acordadas a nivel
internacional, tendrá como consecuencia la obten-ción de datos sólidos y constantes sobre conversión de terrenos, aunque centrados en las emisiones de carbono. Por otra parte, los Estados miembros ten-drán que contabilizar las emisiones de gases de efecto invernadero resultantes de la extracción de la capa superior del suelo. Cuando se haya acordado un compromiso de reducción en relación con el sector LULUCF, la extracción de esa capa superior se consi-derará un «coste» para los Estados miembros, ya que las emisiones tendrán que deducirse en otra parte del mismo sector.
La Directiva de Evaluación de Impacto Ambiental (Directiva EIA) y la Directiva de Evaluación Ambiental Estratégica (Directiva EAE) exigen una evaluación de las repercusiones ambientales de proyectos (EIA) y de planes y programas (EAE), en particular con objeto de determinar las medidas que deben tomarse para evitar, mitigar y compensar los impactos negativos. Gracias a esas Directivas, se tienen más en cuenta los aspectos medioambientales a la hora de plani-ficar y ejecutar proyectos, planes y programas en los Estados miembros, la planificación se realiza de una manera más sistemática y transparente, y se refuerza la participación y la consulta de todas las partes interesadas (ciudadanos, ONG, asociaciones, autoridades nacionales a todos los niveles y auto-ridades de Estados miembros vecinos). La Comisión considera [COM(2009) 378] que el efecto de ambas Directivas podría ser aún más positivo si se mejo-raran las orientaciones sobre la evaluación de los efectos del cambio climático y la biodiversidad, se encontraran alternativas y se perfeccionaran los datos. Se ha anunciado que en 2012 va a revisarse la Directiva EIA. También se ha previsto la revisión a corto plazo de la Directiva EAE. Esa Directiva sería más efectiva si se aplicara también a políticas o a planes y programas voluntarios.
Para destacar la necesidad de un uso sostenible y eficiente de los recursos edáficos, y teniendo en cuenta la situación demográfica y regional y el gran potencial de aprovechamiento de los centros urba-nos, la Comisión, en la Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos [COM(2011) 571], ha hecho un llamamiento para que, de aquí a 2020, las políticas de la UE tengan en cuenta su impacto directo e indirecto en los usos del suelo en la UE, así como para realizar el objetivo de detener la ocupa-ción neta de suelo (ocupación cero) para 2050.
Por último, la Comisión financia, dentro del Séptimo Programa Marco de Investigación, proyectos de investigación sobre sostenibilidad de los edificios, por ejemplo SuPerBuildings y OPEN HOUSE45.
45 http://cic.vtt.fi/superbuildings/node/2 y http://www.openhouse-fp7.eu/.
48
Anexo 4 - Información técnica sobre los impactos del sellado del suelo
1. Introducción
El sellado del suelo consiste en cubrir una superficie de terreno con material impermeable artificial para levantar los cimientos de viviendas, edificios indus-triales o comerciales, infraestructuras de transporte, etc. Aunque puede tener efectos beneficiosos, como impedir la contaminación de las aguas subterráneas y el (sub)suelo al posibilitar la escorrentía controla-da de agua contaminada procedente de carreteras y zonas polucionadas, en la mayoría de los casos hay razones de peso para reprochar al sellado su impacto ambiental, ya que la «función de sujeción» que realiza el suelo es solo una entre muchas otras46. Los suelos realizan una amplia gama de funciones
46 En la propuesta de Directiva Marco del Suelo [COM(2006) 232] se destacan las siguientes funciones ambientales, económicas, sociales, científicas y culturales del suelo:a) producción de alimentos y biomasa, incluyendo la
agricultura y la silvicultura; b) almacenamiento, filtrado y transformación de nutrientes,
sustancias y agua, así como reconstitución de acuíferos subterráneos;
c) base de vida y de biodiversidad, como hábitats, especies y genes;
d) entorno físico y cultural para las personas y las actividades humanas;
e) fuente de materias primas; f) depósito de carbono; g) archivo del patrimonio geológico, geomorfológico y
arqueológico.
ecosistémicas vitales, desempeñan un papel crucial en la producción de alimentos y materias renova-bles, como la madera, ofrecen hábitats para la bio-diversidad que vive sobre y bajo la superficie, filtran y moderan el flujo de agua hacia los acuíferos, eli-minan contaminantes y reducen la frecuencia y el riesgo de inundaciones y sequías; pueden contribuir a regular el microclima en entornos urbanos compac-tos, especialmente cuando actúan como soporte para la vegetación; y también pueden realizar funciones estéticas a través del paisaje. Las tierras agrícolas prestan, además, servicios ecológicos a las ciudades, en particular el reciclado de productos (compost, por ejemplo) y residuos urbanos (lodos de depuración).
El sellado tiene, por su propia naturaleza, un enorme impacto sobre el suelo porque reduce muchos de los servicios que este presta. Es práctica habitual reti-rar la capa superficial de la cubierta vegetal, que es la que proporciona la mayoría de los servicios eco-sistémicos del suelo, y construir en el subsuelo o en la roca subyacente cimientos sólidos sobre los que estribe el edificio o la infraestructura. De ese modo, el suelo queda aislado de la atmósfera y se impide la infiltración del agua de lluvia y el intercambio de gases entre el suelo y el aire. Dependiendo de la tex-tura del suelo (composición relativa de partículas de arena, limo y arcilla) y del grado de compactación y pérdida de estructura, el movimiento lateral y hacia abajo del agua y los gases también puede verse obs-taculizado considerablemente o, incluso, totalmente.
El sellado tiene, por su propia naturaleza, un
enorme impacto sobre el suelo porque reduce
muchos de los servicios que este presta.
49
Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
Aunque una buena práctica sería almacenar la capa superior del suelo extraída para reutilizarla en otro lugar, es algo que no siempre se hace, por ejemplo por dificultades logísticas para su distribución. Por consiguiente, el sellado del suelo se traduce en un auténtico consumo de suelo. Esto es extremadamen-te preocupante, ya que el proceso de formación del suelo es sumamente lento y se tardan siglos en crear un simple centímetro.
El sellado tiene efectos directos e indirectos. Por ejemplo, uno de los efectos directos de un proyecto de construcción de carreteras es su impacto sobre la biodiversidad, y una de las consecuencias indirec-tas es la consiguiente fragmentación de hábitats, así como el fomento de obras para completar esas infraestructuras. Otro ejemplo lo constituye el sella-do de terrenos agrícolas alrededor de zonas urbanas, que puede reducir la absorción de agua (efecto direc-to) y ejercer una presión más fuerte sobre el resto del espacio rural para la producción de alimentos (efecto indirecto).
En las secciones que siguen a continuación se descri-ben algunos de los principales impactos del sellado del suelo.
2. Impactos sobre el agua
El sellado del suelo puede ejercer una presión enor-me sobre los recursos hídricos y provocar cambios en el estado medioambiental de las cuencas flu-viales, que pueden afectar a los ecosistemas y a los servicios que prestan relacionados con el agua. Muchas ciudades europeas ya sufren con periodici-dad períodos de escasez de agua, y ese problema va a agravarse con el calentamiento global. Además, la disminución del número de humedales, sumideros naturales y suelos no sellados, en combinación con la expansión de las ciudades a lo largo de antiguos lechos marítimos o fluviales, o el establecimiento de núcleos de población a lo largo del litoral o de márgenes de ríos, agrava enormemente el riesgo de inundaciones a medida que se intensifica el cambio climático (DG REGIO, 2011).
La capacidad de almacenamiento de agua por un suelo depende de toda una serie de factores, como su textura, estructura, profundidad y contenido de materia orgánica. Un suelo que funcione perfecta-mente puede almacenar hasta 3 750 toneladas de agua por hectárea o casi 400 mm de precipitación (en otras palabras, un metro cúbico de suelo poroso
40% Evapotranspiración
Cubierta vegetal natural
35-50% Superficie impermeable
10-20% Superficie impermeable
75-100% Superficie impermeable
35% Evapotranspiración
38% Evapotranspiración
20% Escorrentía10%
Escorrentía
55% Escorrentía30% Escorrentía
21% Infiltración superficial
25% Infiltración superficial
10% Infiltración superficial
20% Infiltración superficial
21% Infiltración profunda
25% Infiltración profunda
5% Infiltración profunda
15% Infiltración profunda
30% Evapotranspiración
Figura 7: Diagrama de la influencia de la ocupación del suelo sobre el ciclo hidrológico(fuente : http://www.coastal.ca.gov/nps/watercyclefacts.pdf)
50
puede contener entre 100 y 300 litros de agua47). El sellado reduce la cantidad de agua de lluvia que el suelo puede absorber y, en casos extremos, pue-de impedir totalmente esa absorción. Esto puede tener efectos directos sobre el ciclo hidrológico, y también algunos efectos indirectos sobre el micro-clima porque afecta a la temperatura, la humedad y la estabilidad del suelo por los riesgos que plantean los corrimientos de tierras, etc. Los tres impactos directos más importantes que tiene sobre el agua un sellado creciente del suelo son la reducción del índice de infiltración del agua (aguas someras y profundas) cuando disminuye considerablemente la superficie de espacios abiertos, una mayor velocidad de infil-tración en pendientes, lo que intensifica la escorren-tía (algo que puede repercutir en las inundaciones y la contaminación de las aguas de superficie), y una evapotranspiración menor, que puede tener un efec-to refrigerante en zonas edificadas.
2.1. Índice de infiltración
La textura del suelo es, en general, la variable que más afecta al índice de infiltración y a la capaci-dad de retención de agua del suelo. Los suelos muy arcillosos tienen una capacidad de retención mayor, pero un índice de infiltración más bajo, que los suelos arenosos, donde el drenaje es mejor. También son importantes la estructura y el contenido de materia orgánica del suelo (la materia orgánica tiene una capacidad de retención del agua muy alta), además de la mesofauna, especialmente las lombrices de tie-rra. Se ha señalado que para mantener unos índices
47 http://www.umwelt.sachsen.de/umwelt/boden/12204.htm.
adecuados de infiltración superficial se requiere un porcentaje de espacio abierto equivalente al 50 % de la superficie pavimentada (TCB, 2010), aunque eso dependerá de la naturaleza del suelo, la inten-sidad de las precipitaciones y la aplicación de otras medidas de mitigación. El sellado del suelo no solo tiene un fuerte impacto sobre el índice de infiltración del agua, sino que también afecta a la calidad de las aguas subterráneas (véase la sección 7 sobre la capacidad de filtrado y amortiguación).
La infiltración de las aguas pluviales en el suelo pue-de alargar considerablemente el tiempo que estas tardan en llegar a los ríos, reduciendo así el volumen del caudal máximo y, por ende, el riesgo de inunda-ción (mitigación de inundaciones por el paisaje). La vegetación puede aprovechar la mayor parte del agua contenida en el suelo, lo que reduce la inciden-cia de sequías, con lo que se evita la necesidad de riego y disminuyen los problemas de salinización de tierras agrarias. Además, al aumentar la infiltración de agua se reduce la dependencia de instalaciones artificiales de almacenamiento (depósitos, por ejem-plo) para hacer frente a precipitaciones excepciona-les y se mejora la calidad del agua. De ese modo, la capacidad del suelo (y de la vegetación que crece sobre él) para retener agua se aprovecha temporal-mente como capacidad de captación. Gracias a la capacidad de retención de un suelo sano, no compac-tado y bien estructurado, se requerirán menos insta-laciones de almacenamiento (o ninguna en absoluto) y, por ende, menos espacio y menos inversiones para construirlas.
Además de efectos directos, el sellado del suelo pue-de tener efectos indirectos sobre el ciclo del agua en entorno urbano. El crecimiento demográfico y la concentración de habitantes en las ciudades hacen que aumente la demanda de agua, lo que ejerce pre-sión sobre los suministros. Mientras que en las zonas urbanizadas hay una demanda de agua enorme, la necesidad de colectar todo el agua de lluvia y cana-lizarla lo más rápidamente posible hacia las redes de alcantarillado para evitar o salvar problemas de inundación debido a la insuficiencia de zonas de retención impide la recarga de agua subterránea. Los acuíferos que se encuentran en las proximidades de algunas zonas urbanas están especialmente someti-dos a la presión de una gran demanda de agua dulce y de una capacidad de recarga reducida. Cuando la demanda de agua en zonas urbanas es superior al agua disponible, las ciudades tienen que transportar agua desde regiones circundantes o aumentar el rit-mo de extracción. Algunos acuíferos (los que contie-nen arcilla y limo, por ejemplo) pueden compactarse a causa de un bombeo excesivo de agua subterrá-nea, lo que causa una subsidencia permanente. En las zonas costeras, la sobreexplotación de acuíferos por la demanda de agua potable y de regadío puede provocar la salinización de la capa freática.
51
Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
2.2. Escorrentía superficial
Un suelo con vegetación absorbe una cantidad de lluvia mucho mayor que un suelo cubierto de mate-rial impermeable o semiimpermeable, aunque los árboles interceptan gran parte del agua que cae, que puede evaporarse antes de llegar al suelo. El exce-so de agua que no es absorbida o que solo se libe-ra lentamente a través del suelo o los acuíferos se convierte en escorrentía superficial o en charcas. En medio urbano, esa agua tiene, en general, que colec-tarse, canalizarse y tratarse. La escorrentía superfi-cial puede reducirse considerablemente aumentando la cantidad de suelo abierto. Modificar su capacidad de infiltración resulta mucho más complicado, ya que depende, en gran medida, de las características del suelo, que son muy difíciles de modificar. Los teja-dos verdes contribuyen, hasta cierto punto, a preve-nir la escorrentía superficial, aunque su capacidad de retención de agua es limitada y no puede comparar-se con la del suelo abierto.
El sellado del suelo por la construcción de edificios (sobre todo en llanuras aluviales y zonas de reten-ción de aguas) puede reducir la capacidad de alma-cenamiento de esos terrenos y aumentar el riesgo de inundaciones y de daños por ese fenómeno. El Rin, por ejemplo, uno de los ríos más caudalosos de Europa, ha perdido el 75 % de sus llanuras aluviales natu-rales. También en el caso del río Elba, solo queda el 14 % de las zonas inundables, mientras que, duran-te el período 1990-2000, las superficies urbanas expuestas a inundaciones aumentaron en 50 km2 (AEMA, 2010a). La frecuencia y gravedad cada vez
mayores de las inundaciones en esas zonas48 puede atribuirse, en parte, a la reducción de espacios abier-tos (otros factores pueden ser la menor capacidad de retención de las tierras agrícolas debido a la compac-tación y un menor contenido de materia orgánica). Los problemas, sin embargo, no son solo regionales. Según un estudio reciente (Smith, 2010), Londres ha perdido en una década el 12 % de sus espacios verdes, que han sido sustituidos por revestimientos duros que ocupan una superficie de aproximada-mente 2 600 hectáreas. Debido a ello, el agua, en lugar de ser absorbida por el suelo, llega en cantida-des excesivas a las redes de alcantarillado y drenaje, lo que potencia el efecto de isla térmica.
La calidad de las aguas superficiales (en particular ríos y lagos) puede verse afectada por escorrentías contaminadas. Cuando el agua de lluvia se infiltra en el suelo (especialmente si es arcilloso), algunos de los contaminantes que transporta quedan rete-nidos en él y otros se descomponen por la acción de microorganismos edáficos. Eso permite reducir la cantidad y el tipo de contaminantes que pasan a las aguas subterráneas y superficiales. El suelo no puede filtrar grandes volúmenes de agua de lluvia contami-nada, que acaba contaminando ríos, lagos y hábitats acuáticos y propicia inundaciones aguas abajo. Esta situación está siendo cada vez más problemática en amplios espacios de suelo sellado que pueden provo-car una concentración de contaminantes en el agua.
48 Por ejemplo, los costes de las inundaciones que tuvieron lugar en Inglaterra durante el verano de 2007, declaradas catástrofe nacional, se calcula ascendieron a más de 3 200 millones de libras esterlinas (http://www.environment-agency.gov.uk/research/library/publications/33875.aspx).
Figura 8: El sellado del suelo y los cambios en los usos del suelo afectan a los ciclos hidrológicos(fuente: Kravcík et al., 2007).precipitación
infiltración
ciclo largo tierra
ciclo corto océano
escorrentía superficial
capa freática
escorrentía subsuperficial
transferencia dentro del ciclo largo
ciclo corto
ciclo corto
ciclo corto
evapo-ración
evapo-ración
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Cabe citar el ejemplo de las inundaciones del río Elba en el año 2002, que arrastraron dioxinas, PCB y mercurio desde zonas de almacenamiento industrial hasta las llanuras aluviales en unos niveles superio-res a los límites establecidos en Alemania (AEMA, 2010b).
2.3. Evapotranspiración
Las precipitaciones se producen dentro de ciclos hidrológicos largos o cortos. En un ciclo largo, el intercambio de agua tiene lugar entre el océano y el continente; el ciclo es corto cuando el agua circula solo sobre la tierra (o sobre el mar). Cuando se inten-sifica la escorrentía de agua de lluvia y se reduce la infiltración por el sellado o cambios en los usos del suelo (deforestación, por ejemplo), el ciclo hidrológico corto pierde sus fuentes (véase la figura 8). Parte de esas aguas se suma al ciclo hidrológico largo, fre-cuentemente con consecuencias indeseadas, ya que un volumen considerable del agua de lluvia que cae sobre la tierra procede del ciclo corto. Unas pautas de precipitación fiables sobre la tierra dependen de una evapotranspiración suficiente, la liberación com-binada de agua de la transpiración del suelo (Kravcík et al., 2007). La pérdida de superficie de evapora-ción y de cubierta vegetal que provoca el sellado del suelo puede, así, contribuir al cambio de las condi-ciones meteorológicas locales y convertirse en un problema gravísimo en climas áridos como la región mediterránea.
3. Impactos sobre la biodiversidad
El suelo realiza muchas de sus principales funcio-nes gracias a las plantas, animales y microbios que viven en él. Una cucharadita de tierra de jardín puede contener miles de especies, millones de individuos y cientos de metros de redes de hongos. Según
estimaciones científicas, al menos una cuarta parte de las especies del planeta vive en el suelo. Solo se ha identificado una fracción de esas especies (princi-palmente microorganismos edáficos, pero no exclu-sivamente) (Turbé et al., 2010).
Esos microorganismos desempeñan un papel funda-mental en la descomposición de la materia orgánica del suelo, en el reciclado de nutrientes y, en último término, en el secuestro y almacenamiento de car-bono. Junto con organismos más grandes, como las lombrices de tierra, pueden mejorar la estructura del suelo haciéndola más permeable al agua y los gases. Como forma extrema de uso del suelo, el sellado puede destruir o fragmentar estructuras de hábitats, zonas de alimentación, de nidificación, etc. Priva a la vida del suelo de agua, oxígeno y energía a través de la biomasa vegetal. Por otra parte, se impide el acce-so a la reserva genética contenida en los microorga-nismos edáficos en el punto de sellado.
Además de los efectos directos sobre la biota del suelo, la construcción de infraestructuras lineales para el transporte y núcleos de población importan-tes puede afectar a los hábitats de otros muchos organismos en zonas más amplias, lo que puede tener un impacto enorme en la biodiversidad que vive sobre el suelo. El suelo proporciona hábitat para la biodiversidad subterránea, pero también es fundamental para la supervivencia de la mayoría de las especies que viven en la superficie. Muchas especies animales dependen del suelo al menos en algunas etapas de su vida, por ejemplo durante su desarrollo (muchos insectos), para la reproducción o la nidificación o como hábitat de alimentación. La biodiversidad aumenta, en general, según la canti-dad (hectáreas) y diversidad (horizontal y vertical) de vegetación sobre suelo abierto. El tipo de vegetación es muy importante (y, por ende también el tipo y
53
Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
calidad del suelo y la disponibilidad de espacio). Los corredores entre espacios verdes también son fun-damentales en el campo, en zonas urbanas y den-tro de un mismo barrio: la conectividad ecológica es fundamental a escala regional, pero también local o incluso a escalas más pequeñas.
Las estructuras de sellado lineal pueden actuar como una fuerte barrera adicional para la vida sil-vestre, interrumpiendo las vías de migración y afec-tando a los hábitats. Pueden resultar más dañinas que una configuración compacta con una superficie plana porque es más probable que formen un obs-táculo artificial para la migración de organismos. La fragmentación del paisaje causada por estructuras lineales y por la expansión urbana puede tener otros efectos perjudiciales, por ejemplo una reducción glo-bal del tamaño y persistencia de poblaciones silves-tres, cambios en el clima local y un aumento de la contaminación y el ruido por el tráfico, lo que contri-buye a agravar la pérdida de biodiversidad. Según un estudio reciente (AEMA, 2011), en muchas partes de Europa la fragmentación del paisaje ya ha alcanza-do unas dimensiones considerables. La proliferación de urbanizaciones e infraestructuras de transporte
agrava considerablemente el problema y, por tanto, hay que actuar ya.
Es importante hacer hincapié en que los efectos sobre la biodiversidad no son solo graves en espa-cios protegidos, sino también cuando se realizan obras normales fuera de esas zonas. De hecho, es fundamental mantener buenas conexiones entre los espacios protegidos limitando la fragmentación de hábitats y del paisaje a diferentes escalas. Esto resul-ta especialmente importante porque ahora las espe-cies raras disfrutan de una protección más estricta gracias a la red Natura 2000, pero las poblaciones de algunas especies comunes registran un retroceso, como demuestran algunos indicadores, por ejemplo el Índice de Aves Comunes49. Aunque ese declive se debe, en parte, a una intensificación agraria inade-cuada, el abandono de tierras y, quizás, cambios cli-máticos, la ocupación y el sellado del suelo pueden ejercer también una presión considerable sobre el medio ambiente al intensificar la competencia entre
49 http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/indicators/abundance-and-distribution-of-selected-species/abundance-and-distribution-of-selected.
0
10
20
30
40
50
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1990-20002000-2006
Figura 9: Ocupación diaria de suelo (en hectáreas) en terrenos agrícolas (fuente: Gardi et al., 2012)
0
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Figura 10: Pérdida de rendimiento potencial de las cosechas de trigo (en toneladas) por ocupaciónde suelo en terrenos agrícolas entre 1990 y 2006 (fuente: Gardi et al. 2012)
Hect
área
s po
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Tone
lada
s
54
distintos usos del suelo (naturaleza / protección de la biodiversidad, producción de alimentos / pien-sos / fibras y energías renovables, etc.).
4. Impactos sobre la seguridad alimentaria
Tradicionalmente, los asentamientos urbanos se han venido estableciendo principalmente cerca de las zonas más fértiles. De no haber sido así, la población no habría podido, a largo plazo, sobrevivir ni crecer. Por esa razón, la expansión urbana y el sellado del suelo afectan con frecuencia a los suelos más férti-les, por ejemplo, las llanuras aluviales, lo que provoca una pérdida desproporcionada de funciones edáfi-cas. La AEMA (2010b) calcula que, si se comparan los datos de Corine Land Cover de 1990 y de 2000, en veinte Estados miembros se observa una pérdi-da de 970 000 hectáreas, alrededor de 10 000 km2, de tierras agrícolas. En cifras absolutas, Alemania, España y Francia perdieron, cada una, entre 150 000 y 200 000 hectáreas. En términos relativos, los Países Bajos fue el país más afectado, ya que perdió el 2,5 % de esos terrenos, mientras que, en el caso de Alemania, ese porcentaje se situó en el 0,5 %, y en el de España y Francia, en el 0,3 %. Esas tendencias se mantuvieron en el período comprendido entre 2000 y 2006 (véase la figura 9).
Según Gardi et al. (2012), en el período 1990-2006, diecinueve Estados miembros perdieron una capaci-dad potencial de producción agraria equivalente a un total de 6,1 millones de toneladas de trigo (véase la figura 10), el 1 % de esa capacidad potencial. Esto corresponde, aproximadamente, a más de una sex-ta parte de la cosecha anual de Francia, que es el mayor productor europeo de trigo50. Esta cifra no es en absoluto desdeñable, habida cuenta de la esta-bilización creciente de la productividad agraria y del hecho de que, para compensar la pérdida de una hectárea de suelo fértil en Europa, habría que explo-tar una superficie diez veces mayor en otra parte del mundo.
50 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Crop_production_statistics_at_regional _level.
Desde el punto de vista de la seguridad y el abasteci-miento alimentarios, el sellado de terrenos agrícolas en Europa se compensa, en parte, con la transferen-cia de la producción a otras partes del mundo. Una mayor dependencia de las importaciones, además de las consiguientes implicaciones sociales y alimen-tarias de una mayor presión sobre la tierra en esas otras partes del mundo, podría poner a la UE en una situación difícil. Sobre todo porque el precio y la cali-dad de las importaciones dependen de la disponibili-dad de suelos sanos en otro lugar.
El Índice de Precios de los Alimentos de la FAO51 (véa-se la figura 11) pone de manifiesto una tendencia al rápido aumento de los alimentos a nivel mundial en los últimos años, que azota especialmente a los paí-ses pobres, pero que también influye en los precios europeos. Esto no quiere decir que exista necesaria-mente una relación directa entre el sellado del suelo en Europa y los precios mundiales de los alimentos. Lo que sí indica, sin embargo, es que la reducción del capital de suelo agrícola puede convertirse en un pro-blema grave a medio plazo. Se puede poner en peligro la capacidad de los agricultores europeos de producir alimentos (y energía) a largo plazo. El crecimiento de la población mundial y el abandono de una economía basada en los combustibles fósiles provocarán un rápido aumento de la demanda de productos agríco-las producidos en terrenos agrícolas limitados.
Otro aspecto que hay que tener en cuenta es que la conversión de terrenos agrícolas ejerce aún más presión sobre el resto de la superficie de suelo pro-ductivo, junto con otras demandas de usuarios de la tierra, por ejemplo para la producción de energías renovables (biocombustibles o instalación de pane-les solares o protección de la naturaleza) y la explo-tación de materias primas. Eso contribuirá a elevar los precios del suelo y a consolidar la intensificación de la gestión del territorio, con sus conocidos efectos ambientales negativos.
51 http://www.fao.org/worldfoodsituation/wfs-home/foodpricesindex/es/.
Figura 11: Índice de Precios de los Alimentos
(nominal y real) de la FAO.
50
90
130
170
210
250
90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
2002-2004=100
Nominal Real*
* El precio real es el índice de precios nominal deflactado por el índice del valor unitario de exportación de las manufacturas del Banco Mundial.
2002-2004=100
55
Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
Por último, el sellado del suelo en zonas periurbanas resulta especialmente preocupante desde el punto de vista de la seguridad alimentaria, ya que destruye formas singulares de agricultura y las explotaciones situadas sobre esos terrenos.
5. Impacto sobre el clima global
El suelo realiza una función primordial en el ciclo global del carbono. La extracción de la capa superior del suelo, así como del subsuelo, durante el proceso de sellado impide que actúen como fijador natural del carbono atmosférico y es algo que influye, pues, en el ciclo del carbono y el clima. La fijación del CO2 se produce por lo general a través del crecimien-to de la vegetación y de la formación de la mate-ria orgánica del suelo. En todo el mundo, la reserva de carbono orgánico no fósil del suelo asciende a aproximadamente 1 500 000 millones de toneladas y se encuentra principalmente en el primer metro de la corteza terrestre. Los suelos contienen más car-bono orgánico que la atmósfera (760 000 millones de toneladas) y la vegetación (560 000 millones de toneladas) juntas. Se calcula que el suelo captura cada año alrededor del 20 % de las emisiones de CO2 de origen antropogénico. Solo en los suelos europeos se encuentran aproximadamente entre 70 000 y 75 000 millones de toneladas de carbono orgánico (Jones et al., 2004). En promedio, una hectárea de
pastos sobre suelo mineral contiene 160 toneladas de carbono en los primeros 30 cm, y una hectárea de suelos de cultivo, 110 toneladas de carbono, aproxi-madamente52 (y esto es solo una pequeña cantidad en comparación con el carbono que fijan los suelos orgánicos, como las turberas).
52 JRC, 2011. Información elaborada a partir de la base de datos europea sobre el suelo (comunicación personal).
Cuando se cubren con material impermeable, esos suelos dejan de participar en el ciclo del carbono. En teoría, podría decirse que el aspecto positivo del sellado del suelo, pero solo desde el punto de vista del cambio climático, es que impide la emisión desde el suelo de carbono que, en la atmósfera, se conver-tiría en CO2, pero ese argumento resulta difícilmente sostenible. Durante las obras de construcción tiende a retirarse la mayor parte de la capa superior del sue-lo, que en general contiene prácticamente la mitad del carbono orgánico de un suelo mineral. El suelo así retirado pierde una proporción considerable de sus reservas de carbono orgánico debido al aumento de su mineralización y a su reutilización. Aún es peor, sin embargo, que la capa superior del suelo no se reuti-lice y se descomponga lentamente. En esos casos se desperdicia, en un período de tiempo relativamente corto, lo conseguido tras siglos de procesos físicos y biológicos de la naturaleza53.
Además de la pérdida de capacidad de absorción del carbono del aire que provoca el sellado del sue-lo, esto afecta considerablemente a las reservas de carbono de la vegetación en suelo abierto. Según una investigación sobre las reservas de carbono de los ecosistemas en zonas urbanas del Reino Unido, en la ciudad de Leicester la vegetación almacena 230 000 toneladas de carbono, lo que equivale a 3,16 kg de C/m2 (Davies et al., 2011).
Uno de los múltiples beneficios públicos de las super-ficies no pavimentadas, especialmente los espacios verdes en las ciudades, es, pues, su contribución (de forma adicional y, en algunos casos, principal) a la reducción de la huella de carbono. Así pues, cuan-do se consideren aspectos tales como la estructura, organización y diseño de suelo abierto, en algunos casos con vegetación, convendría incluir medidas de mitigación del cambio climático. Se calcula que las pérdidas de reservas de carbono son tres veces más importantes en una situación de expansión de zonas suburbanas que en caso de densificación de zonas urbanas (Eigenbrod et al., 2011).
6. Impacto sobre el clima y la calidad del aire en las ciudades
Un suelo cubierto con vegetación contribuye a equi-librar el clima local gracias al flujo de agua desde y hacia el suelo y la vegetación. El efecto refrigerante de ambos procesos y la sombra que proporciona la
53 Aún no ha sido posible cuantificar la magnitud de esos efectos, pues dependen del uso que se haga después de la capa superior del suelo y del subsuelo extraídos, así como de su contenido de carbono orgánico. En cuanto al efecto de los cambios en los usos del suelo sobre el contenido de carbono orgánico del suelo, la pérdida de carbono puede ser considerable, y es algo que va a pasar en un plazo relativamente corto de tiempo, en comparación con su proceso de formación. Por ejemplo, la conversión de pastos en tierras de cultivo puede provocar en pocos años una pérdida de hasta el 40 % de carbono (Poeplau et al., 2011).
56
vegetación reducen las temperaturas extremas. La disminución de la evapotranspiración en las zonas urbanas debido a la pérdida de vegetación por el sellado del suelo y la mayor absorción de energía solar por las piedras, tejados y superficies oscuras de asfalto u hormigón son factores que, en combinación con el calor producido por los sistemas de refrigera-ción y aire acondicionado y por el tráfico, contribuyen a potenciar el efecto de isla térmica.
Se ha medido el efecto refrigerante de varias espe-cies de árboles sobre la temperatura del aire en Creta, y se ha observado que, bajo los árboles, la temperatura es, en promedio, 3 ºC inferior a la de un pavimento expuesto directamente a los rayos del sol cuando la temperatura ambiente se sitúa en tor-no a los 30 ºC. La humedad relativa, por su parte, aumenta en aproximadamente un 5 %. Ese efecto refrigerante se potencia aún más cuando hay una agrupación de unos pocos árboles. Un informe de la Agencia de Medio Ambiente de los Estados Unidos [US EPA (2008)], que se refiere a toda una serie de estudios, confirma esos efectos refrigerantes:
•La temperatura máxima del aire en una arboleda donde hay sombra es 5 ºC inferior a la registrada en terreno abierto.
•Las zonas suburbanas con árboles adultos son entre 2 y 3 ºC más frías que zonas suburba-nas recientemente edificadas en las que no hay árboles.
•Las temperaturas sobre campos de juego con césped son entre 1 y 2 ºC inferiores a las zonas adyacentes.
Los autores de ese informe llegaron a la conclusión de que varios terrenos de pequeñas dimensiones con
suelo abierto y vegetación contribuyen a refrigerar el entorno más que un gran terreno que ocupe la mis-ma superficie. Una serie de cálculos demuestra que una ciudad debe contar con cierta superficie de espa-cios verdes que produzca ese efecto refrigerante. Los tejados verdes también producen ese efecto (aunque no proporcionan demasiada sombra).
Según cálculos realizados en la ciudad de Valencia, se necesitan 10 hectáreas de vegetación para obte-ner un descenso de temperatura de 1 ºC; 50 hec-táreas para un descenso de 2 ºC, y 200 hectáreas para que sea de 3 ºC. Para obtener una reducción de temperatura de 3 ºC, tendría que ocuparse con espa-cios verdes el 1,5 % de la superficie de una ciudad de unos 135 km² (Van Zoest y Melchers, 2006).
El sellado de un suelo con gran capacidad de retención de agua provoca una pérdida significativa de evapo-transpiración, lo que, por su parte, anula el efecto de refrigeración natural al absorber parte del calor del aire y contribuir al aumento de la temperatura en las ciudades. Así pues, una estructura urbana compacta con apenas espacios verdes consume más energía que una ciudad con zonas verdes, jardines y árboles. Un estudio reciente (Wolff et al., 2011) ha intentado valorar el efecto refrigerante del suelo abierto y la vegetación. Un diseño urbanístico deficiente puede agravar los impactos negativos del sellado sobre el clima en las ciudades, especialmente en los centros urbanos intensamente impermeabilizados.
A temperaturas muy altas (olas de calor), el efecto de isla térmica del sellado del suelo puede afectar gravemente a la salud sobre todo de grupos vulne-rables de la población como los enfermos crónicos y las personas mayores. Se ha calculado que la mor-talidad entre la población de la UE aumentará entre un 1 % y un 4 % por cada grado en que aumente
Cuando se sella una hectárea de suelo de
buena calidad con gran capacidad de retención de agua (4 800 m3), se
registra una pérdida de evapotranspiración
considerable. La energía necesaria para evaporar
esa cantidad de agua equivale al consumo de energía anual de
aproximadamente 9 000 congeladores,
es decir, alrededor de 2,5 millones de kWh.
Suponiendo que el precio de la electricidad fuera
de 0,2 EUR/kWh, una hectárea de suelo sellado podría causar una pérdida
anual de 500 000 EUR por el incremento de las
necesidades energéticas.
Un árbol con una copa de 10 m de diámetro
evapora 400 l/día, consume 280 kWh de
energía solar y tiene un efecto refrigerante de una potencia comparable a la
de más de 10 aparatos de aire acondicionado.
57
Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
la temperatura por encima de un umbral determi-nado (específico para cada lugar). Se prevé que van a aumentar la frecuencia, intensidad y duración de las olas de calor (en la actualidad el peligro natural más destacado responsable de la muerte de muchas personas en Europa). Por ejemplo, se teme que en el futuro van a ser más frecuentes veranos calurosos como el de 2003. Si aumenta la calidad y cantidad de espacios verdes en zonas urbanas, especialmente arbolados, pueden reducirse las temperaturas extre-mas. Es cada vez más probable que en el futuro vaya a ser necesario optimizar el diseño de las zonas urbanas, incorporando parques y espacios verdes, y preservar las franjas abiertas aún sin sellar («corre-dores de aire fresco») para facilitar la ventilación del centro de las ciudades (Früh et al., 2011).
La vegetación y, especialmente, los grandes árbo-les pueden realizar también una función importante de captura de partículas en suspensión y absorción de gases contaminantes. Los árboles y arbustos, en particular, pueden tener un efecto indirecto sobre la calidad del aire porque pueden influir en la velocidad y turbulencia del viento y, por ende, en las concentracio-nes de contaminantes a nivel local. Se calcula que un árbol captura una media de 100 g netos de polvo fino al año. Si tenemos en cuenta, además, el coste de las medidas de reducción de emisiones de polvo fino, se estima que los árboles tienen un valor económico que varía entre 40 EUR al año en el caso de los árboles situados en zonas de la ciudad con altas concentracio-nes de polvo fino y 2 EUR si se trata de árboles de bos-ques y zonas rurales (Bade, 2008). En este cálculo no se han tenido en cuenta otros beneficios, en particular para la salud, o la reducción de la huella de carbono.
7. Impacto sobre la capacidad de filtrado y amortiguación
La materia orgánica y los minerales arcillosos del suelo pueden filtrar partículas y absorber muchos contaminantes solubles (por ejemplo, los contami-nantes orgánicos o los metales pesados), reduciendo así su migración hacia las aguas superficiales y sub-terráneas. La función purificadora del suelo favorece el suministro de agua subterránea limpia y reduce la necesidad de depuración de agua potable por medios técnicos en las centrales de abastecimiento.
Una capa superior del suelo sana, con toda la vida que alberga, es un eficaz filtro percolador del agua (Turbé et al., 2010).
El sellado afecta a la capacidad del suelo para reci-clar los «residuos» de la naturaleza (estiércol, por ejemplo) y los lodos de depuradora, los biorresiduos y el compost que se generan a través de activida-des humanas en las ciudades. En el suelo, los ciclos químico y biológico de los organismos terrestres son cerrados. La biodiversidad edáfica garantiza el reci-clado de materia orgánica muerta y de las sustancias y elementos que la componen. Cuando el suelo se sella se rompe el enlace entre su capacidad «digesti-va» y los residuos que genera de forma constante la actividad biológica que tiene lugar sobre la superficie gracias a la fotosíntesis.
La disminución del suelo disponible, junto con la inten-sificación de la actividad agraria para mantener unas cantidades de producción, son factores que dificultan aún más el reciclado adecuado de residuos orgánicos y la consecución de los objetivos de la Directiva de Nitratos. Por ejemplo, en la región italiana de Emilia Romaña, la pérdida de 15 000 hectáreas de suelo agrícola entre 2003 y 2008 provocó una reducción de capacidad de carga de 45 000 cabezas de ganado vacuno y de 300 000 de ganado porcino, teniendo en cuenta la contribución máxima del nitrógeno orgáni-co en zonas vulnerables.
8. Impacto sobre los valores sociales y el bienestar de las personas
Nadie pone en duda hoy en día que en una ciudad los espacios verdes contribuyen a la salud y el bienestar de la población. La calidad y la cantidad de sus espa-cios y corredores verdes son fundamentales por los beneficios sociales y ambientales que proporcionan. Además de su valor estético, son importantes para regular el agua y la temperatura, así como la biodi-versidad y el clima. Por otra parte, las zonas verdes contribuyen a la calidad del aire porque ejercen un efecto positivo sobre la humedad, que mantiene a las ciudades en una condición «saludable». Por eso, un nivel excesivamente elevado de sellado del suelo, sin espacios abiertos de calidad suficiente, particu-larmente en zonas intensamente urbanizadas, puede
58
reducir la calidad de vida y dificultar una vida social variada. Bien es cierto que, por otro lado, la existencia de unas plazas secas y limpias en la ciudad (mejor si disponen de estructuras verdes, aunque no necesa-riamente) resulta fundamental para las actividades sociales, la comunicación, el ocio y la diversión.
El sellado y la expansión urbana contribuyen a la pér-dida y degradación del paisaje, sobre todo el rural. El paisaje es una referencia para la identidad de las personas que viven rodeados por él. El Convenio Europeo del Paisaje54, firmado por prácticamente todos los países europeos, reconoce que el paisaje «es un elemento importante de la calidad de vida de las poblaciones en todas partes: en los medios urbanos y rurales, en las zonas degradadas y de gran calidad, en los espacios de reconocida belleza excep-cional y en los más cotidianos», lo describe como «un elemento clave del bienestar individual y social» y afirma que «su protección, gestión y ordenación implican derechos y responsabilidades para todos».
54 El Convenio Europeo del Paisaje, del Consejo de Europa, adoptado el 20 de octubre de 2000 en Florencia (Italia) promueve la protección, gestión y ordenación de los paisajes europeos y organiza la cooperación en Europa sobre estas cuestiones. Es el primer tratado internacional dedicado exclusivamente a todas las dimensiones del paisaje de Europa (http://www.coe.int/t/dg4/cultureheritage/heritage/Landscape/VersionsConvention/spanish.pdf).
Además de su valor histórico y cultural, el paisaje tiene también una enorme importancia económica (por ejemplo, para el turismo). La transformación del espacio natural repercute sobre la calidad de vida y, con frecuencia, provoca problemas sociales, des-orientación y pérdida del sentimiento de pertenencia.
Es evidente que existe una correlación entre un teji-do urbano más denso y compacto, que reduciría la ocupación de suelo, y la necesidad de disponer de un número suficiente de espacios verdes en una ciudad, que puede conducir a aumentar esa ocupación. No obstante, ambos hechos podrían ir a la par en las ciudades donde sigue habiendo terrenos industriales abandonados. La renovación de esos lugares degra-dados y, quizás, contaminados, dentro de una ciudad o en sus alrededores, puede tener dos ventajas: limi-tar la ocupación y el sellado de suelo en zonas ver-des y propiciar la creación de más parques y jardines dentro de los límites de la ciudad. La densificación de zonas urbanas no implica la creación de espacios sin atractivo y sin vida (algo que podría atribuirse con frecuencia a los barrios que se extienden por una superficie muy amplia), porque ello generaría aliena-ción y segregación social. La densificación no debe hacerse a expensas de los parques y otros espacios abiertos sociales. Un buen planeamiento urbanístico permite garantizar las funciones tradicionales de las ciudades y conseguir que en ellas se pueda vivir, pro-ducir y lograr una integración social.
59
Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
Anexo 5 - Materiales permeables
Entre los materiales permeables disponibles a gran escala (véase la figura 12), cabe destacar los siguientes: 1) césped, 2) césped de grava, 3) rejillas de césped de plástico y 4) rejillas de césped de hor-migón, 5) superficies de macadán, 6) pavimentos de hormigón permeables y 7) asfalto poroso. La foto número 8 ilustra uno de los pavimentos más comu-nes: el asfalto impermeable.
El césped, pese a no ser estrictamente un mate-rial permeable, puede ser una buena alternativa a otros materiales, ya que protege la superficie del suelo al impedir la escorrentía, el polvo y el barro. Proporciona una cubierta vegetal completa, lo que propicia la creación de un microclima adecuado. En determinadas condiciones (por ejemplo, ausencia de precipitaciones, uso intensivo, mayor necesidad de mantenimiento o por razones estéticas), una solución puede ser utilizar materiales de acolchado consti-tuidos por cortezas de árboles, residuos estructura-dos de plantas leñosas, etc. También puede utilizarse grava o (a pequeña escala) tarimas de madera o plástico, generalmente en terrazas de jardín.
El césped de grava tiene una apariencia similar al césped convencional y puede absorber hasta el 100 % del agua de lluvia. El césped de grava es, hoy por hoy, la técnica con mejores perspectivas para aparcamientos y carreteras poco frecuentadas. Su instalación resulta en la actualidad la mitad de costosa que en el caso de las capas de asfalto con-vencional, y requiere poco mantenimiento. No obs-tante, hace falta una mano de obra cualificada. En el pasado, por culpa de malas prácticas, se conseguían superficies obstruidas y se perdía capacidad de dre-naje del agua. La técnica se ha perfeccionado nota-blemente en los últimos años, y el césped de grava es hoy una superficie ecológica con muy buenas
perspectivas para su instalación en aparcamientos públicos. Los principales obstáculos para su éxito son actualmente la falta de experiencia por parte de los constructores y las restricciones impuestas por las autoridades responsables de la gestión de los recursos hídricos, que en muchos casos exigen que el agua de lluvia procedente de superficies de grandes dimensiones se dirija hacia una red de alcantarillado, por la posibilidad de que aguas contaminadas conta-minen la capa freática.
Las rejillas de césped de plástico se asemejan al césped convencional, son baratas y fáciles de instalar.
Las rejillas de césped de hormigón son más esta-bles que las de plástico y más duraderas, pero el cos-te de su instalación es muy superior.
Las superficies de macadán son el tipo más tradi-cional de superficies semiimpermeables. También se conocen como caminos sin pavimentar o de gra-va. Los firmes de macadam se utilizan en caminos, carreteras poco frecuentadas, etc., en función de las capas de subsuelo. En comparación de las superficies de asfalto convencionales, el macadam es menos costoso, pero requiere un mantenimiento mayor y puede generar mucho polvo. Las superficies de macadam, en principio, no tienen vegetación.
Los pavimentos de hormigón permeables están compuestos por adoquines con grandes oquedades o por adoquines permeables. El agua se filtra por las oquedades, entre los adoquines o a través de los mismos adoquines porosos. Los adoquines de hormigón con oquedades suelen utilizarse en zonas urbanas, en pasarelas, patios y aparcamientos muy frecuentados. Los adoquines de hormigón se insta-lan sobre una capa permeable de piedra triturada
Figura 12: Superficies más comunes, de más a menos permeables(fuente: Prokop et al., 2011)
Figura 13: Otros tipos de superficies permeables y semipermeables
60
de granulometría abierta. Las juntas se rellenan bien con humus y semillas de gramíneas, bien con pie-dras machacadas. Los rellenos de grava hacen que la superficie sea más lisa y son preferibles para aparca-mientos en los que se utilizan carritos de la compra. Las juntas con una anchura de 3 cm son ideales para la infiltración. En los suelos con baja capacidad de infiltración, todo o parte del drenaje se dirige hacia un desagüe a través de tuberías perforadas de la sub-base desde donde pueden llegar a zonas del suelo con mayor capacidad de filtración o donde pueden almacenarse temporalmente en un lecho de grava, etc. para ralentizar la percolación.
Los adoquines de hormigón permeables están compuestos por diminutas partículas compactadas. Esta estructura sólida es porosa, por lo que el agua drena directamente a través de la superficie del ado-quín. Se instalan sin oquedades. La subbase inferior consiste en grava compactada de entre 15 y 30 cm de grosor, dependiendo de la intensidad de uso y de la resistencia a las heladas. De vez en cuando pue-den limpiarse con agua a alta presión las oquedades obstruidas por el polvo, lo que a la larga reduciría su efectividad.
La instalación del asfalto poroso requiere las mis-mas técnicas que el asfalto normal. El asfalto poroso es asfalto bituminoso normal en el que los finos se han tamizado y reducido, creándose así oquedades que lo hacen muy permeable al agua. El porcentaje
de oquedades en el asfalto poroso se sitúa, aproxi-madamente, entre el 15 % y el 20 %, mientras que en el asfalto convencional, es de entre el 2 % y el 3 %.
Hoy por hoy, los principales obstáculos que dificul-tan el desarrollo de superficies permeables son los siguientes:
•Una legislación y unos códigos de construcción restrictivos: en muchos casos, las licencias de obra o los permisos ambientales exigen que se utilicen pavimentos convencionales y que el agua de lluvia se dirija hacia la red de alcantarillado. En general, esto ocurre, por ejemplo, en el caso de grandes aparcamientos, donde se parte de la base de que la escorrentía va a estar contaminada.
•Falta de conocimientos especializados, por lo que se imponen las técnicas convencionales.
•El ruido generado con asfalto poroso es mayor que en el caso de las superficies convencionales. Este problema puede solucionarse abriendo líneas de rodadura para las ruedas de los coches, lo que reducirá los niveles de ruido.
•Prejuicios: las superficies permeables tienen la mala reputación de ser caras y problemáticas, quizás por culpa de unas malas prácticas de construcción.
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es*:
asfa
lto =
100
%Aplicaciones Ventajas Limitaciones
Césped, suelo arenoso ++
+
+++
+++
+++
+++
+++
+++
100% <0.1 <2%
Césped de grava
Y Y Y ++ ++ ++ +++
++ + + + 100% 0.1-0.3 50-60%
Rejillas de césped (plástico)
Y Y ++ ++ ++ + ++ ++ ++ ++ + 90% 0.3-0.5 75%
Rejillas de césped (hormigón)
Y Y Y Y ++ ++ + +++
++ ++ ++ ++ + 40% 0.6-0.7 75-100%
Macadán Y Y Y + + +++
++ + + ++ ++ 50% 0.5 50%
Adoquines permeables
Y Y Y + + +++ + + 20% 0.5-0.6 100-125%
Asfalto poroso Y Y Y Y ++ 0% 0.5-0.7 100-125%
Asfalto Y Y Y Y 0% 1.0 100%
* Se proporcionan costes indicativos en relación con el asfalto; en 2010, el coste medio de las capas de asfalto convencionales se situó, aproximadamente, en los 40 EUR/m2 (sin IVA), costes de instalación incluidos. Se han tenido en cuenta los costes de los materiales y la mano de obra respecto a cada tipo de superficie.
Cuadro: Comparación entre las ventajas y limitaciones
de las superficies permeables comunes y de las superficies de asfalto
(fuente: Prokop et al. 2011)
61
Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
No hay, sin embargo, una única superficie permeable que pueda servir para todos los fines. Lo que sí tienen en común todas ellas es que su instalación requiere conocimientos técnicos específicos para cada empla-zamiento y competencias de construcción. Deben ser objeto de mantenimiento para que puedan funcionar correctamente. Sus características merecen también unas consideraciones adicionales:
•Las superficies son por lo general más rugosas que las obtenidas con materiales tradicionales, y eso puede afectar, en cierta medida, a la acce-sibilidad de un lugar, por ejemplo por personas discapacitadas.
•Las superficies permeables pueden requerir man-tenimiento, en particular la aplicación de herbici-das y similares para combatir la vegetación no deseada.
•Puede ser necesario adoptar medidas adicionales para evitar la contaminación de los recursos hídri-cos, sobre todo si la superficie permeable se sitúa sobre acuíferos importantes.
62
Anexo 6 - Colaboradores
Agradecemos a los siguientes expertos externos su inestimable colaboración en el proceso de reflexión previo a la preparación del presente documento de trabajo, bien como participantes en las tres reuniones del Grupo de Expertos sobre Sellado del Suelo orga-nizadas por la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea en marzo, mayo y octubre de 2011, o con aportaciones por escrito.
Margarida Abreu, Associação Portuguesa de Arquitectos Paisagistas (PT), Marta Afonso, Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (PT), Ana Sofia Almeida, Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (PT), Véronique Antoni, Ministère de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (FR), Martina Artmann, Universidad de Salzburgo (AT), Christel Baltus, Service Public de Wallonie, DG de l’Agriculture, des Ressources Naturelles et de l’Environnement (BE), Blanka Bartol, Ministerio de Medio Ambiente y Ordenación Territorial (SL), Helena Bendova, Ministerio de Medio Ambiente (CZ), Pavol Bielek, Universidad de Agricultura de Nitra (SK), Tom Coles, Defra (UK), Stefano Corticelli, Regione Emilia-Romagna, Servizio Sviluppo dell’Amministrazione digitale e Sistemi informativi geografici (IT), Bernhard Dabsch, ASFINAG Bau Management GmbH (AT), Nicola Dall’Olio, Provincia di Parma (IT), Pieter Degraeve, Vlaamse Confederatie Bouw (BE), Manuel V. Dillinger, Nachhaltige Siedlungsentwicklung, NABU (DE), Olaf Düwel, Niedersächsisches Ministerium für Umwelt und Klimaschutz (DE), Comité de Dirección de la Alianza ELSA (Board of the European Land and Soil Alliance), Markus Erhard, Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), Nicola Filippi, Regione Emilia-Romagna, Servizio Geologico, Sismico e dei Suoli (IT), Jaume Fons-Esteve, Centro Temático Europeo de Información y Análisis Espacial (ES), Stefan Gloger, Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft Baden-Württemberg (DE), Hermann Kirchholtes, Landeshauptstadt Stuttgart (DE), Birgit Kocher, Bundesanstalt für Straßenwesen (DE), Laura Lilla Koritár, Ministerio de Desarrollo Rural (HU), Josef Kozák, Universidad de Agricultura de Praga (CZ), Kaarina Laakso, Departamento de Planeamiento Urbanísitico de Helsinki – Sección de Planeamiento Urbanístico Estratégico (FI),
Frédéric Laffont, Ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du territoire (FR), Fiora Lindt, Umwelt- und Verbraucherschutzamt Umweltplanung und -vorsorge, Boden- und Grundwasserschutz, Köln (DE), Simone Marx, Administration des Services Techniques de l’Agriculture (LU), Alberto Matarán Ruiz, Universidad de Granada (ES), Michele Munafò, ISPRA – Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (IT), John O’Neill, Environment Inspectorate-Department of the Environment, Community and Local Government (IE), Dace Ozola, Ministerio de Protección del Medio Ambiente y Desarrollo Regional (LV), Gundula Prokop, Agencia de Medio Ambiente (AT), Agnieszka Pyl, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (PL), Rein Raudsep, Ministerio de Medio Ambiente (EE), Leon Ravnikar, Ministerio de Agricultura, Silvicultura y Alimentación, Sección de Gestión de Terrenos Agrarios (SL), Friedrich Rück, FH Osnabrück, Fakultät Agrarwissenschaften und Landschaftsarchitkektur (DE), Ian Rugg, Welsh Government (UK), Tom Simpson, DCLG (UK), Jaroslava Sobocká, Instituto de Investigación de Ciencias Edáficas y Protección del Suelo (SK), Tiffanie Stéphani, Asociación de Agricultores Alemanes (DE), Martine Swerts, Gobierno de Flandes, Departamento de Medio Ambiente, Naturaleza y Energía (BE), Werner Thalhammer, Ministerio Federal de Agricultura, Silvicultura, Medio Ambiente y Gestión del Agua (AT), Michel Thomas, Fédération Nationale des Syndicats d’Exploitants Agricoles (FR), Giulio Tufarelli, Associazione Nazionale Bonifiche, Irrigazioni e Miglioramenti Fondiari (IT), Ingo Valentin, BUND – Amigos de la Tierra Alemania (DE), Angélica Van Der Heijden, Responsable de programa, Provincia de Flevoland (NL), Joke Van Wensem, Comité Técnico de Protección del Suelo (NL), Valentina Vasileva, Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Hídricos (BG), Petra Völkl, Ministerio Federal de Agricultura, Silvicultura, Medio Ambiente y Gestión del Agua (AT), Alexei Zammit, Malta Environment and Planning Authority (MT).
Comisión Europea
Directrices sobre mejores prácticas para limitar, mitigar o compensar el sellado del suelo
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea
2012 — 62 pp. — 21 x 29,7 cm
ISBN 978-92-79-26211-1doi: 10.2779/76266
